Top Banner
ABC prawa Unii Europejskiej
156

ABC prawa Unii Europejskiej

Oct 19, 2021

Download

Documents

dariahiddleston
Welcome message from author
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
Klaus-Dieter Borchardt
grudzie 2016
Publikacja ABC prawa Unii Europejskiej jest dostpna w internecie pod adresem: https://publications.europa.eu/pl
Komisja Europejska Dyrekcja Generalna ds. Komunikacji Spoecznej Informacje dla Obywateli 1049 Bruksela BELGIA
Tekst ukoczono w grudniu 2016 r. i odzwierciedla on ówczesny stan faktyczny.
Luksemburg: Urzd Publikacji Unii Europejskiej, 2017
Informacje i pogldy zawarte w niniejszej publikacji s pogldami autora i nie musz one odzwierciedla oficjalnego stanowiska Unii Europejskiej.
Zdjcia Strony 12, 14, 28, 52, 68, 76, 80 i 84: © Unia Europejska, 2017 Strona 34: © Wikimedia Commons/Bene 16 Strona 50: © Fotolia/Björn Wylezich Strona 98: © Fotolia/Andrey Armyagov Strona 106: © Fotolia/Piotr Adamowicz Strona 128: © Fotolia/xbrchx Strona 151: © Fotolia/Wavebreak Media
Print NA-07-16-024-PL-C ISBN 978-92-79-63661-5 doi:10.2775/742359 PDF NA-07-16-024-PL-N ISBN 978-92-79-63658-5 doi:10.2775/931702 EPUB NA-07-16-024-PL-E ISBN 978-92-79-63647-9 doi:10.2775/26862 Site NA-07-16-024-PL-Q ISBN 978-92-79-71668-3 doi:10.2775/4874
© Unia Europejska, 2017
SPIS TRECI
PODSTAWOWE WARTOCI UNII EUROPEJSKIEJ ................................................................... 25 UE gwarantem pokoju .........................................................................................................................................................27 Jedno i równo jako idea przewodnia ..................................................................................................27 Podstawowe swobody.........................................................................................................................................................29 Zasada solidarnoci ...............................................................................................................................................................29 Poszanowanie tosamoci narodowej ..........................................................................................................30 Pragnienie bezpieczestwa .........................................................................................................................................30 Prawa podstawowe .................................................................................................................................................................30
Sprawa Van Gend & Loos .............................................................................................................................46 Sprawa Costa przeciwko ENEL ................................................................................................................46
Uprawnienia UE ............................................................................................................................................................................56 Instytucje UE ...................................................................................................................................................................................61 Instytucje..............................................................................................................................................................................................62
004 ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
Parlament Europejski (artyku 14 Traktatu UE) ..................................................................62 Rada Europejska (artyku 15 Traktatu UE)...............................................................................69 Rada Unii Europejskiej (artyku 16 Traktatu UE) ...............................................................70 Komisja Europejska (artyku 17 Traktatu UE) .......................................................................76 Trybuna Sprawiedliwoci Unii Europejskiej (artyku 19 Traktatu UE) ....... 84 Europejski Bank Centralny (artykuy 129 i 130 TFUE) ..............................................87 Trybuna Obrachunkowy (artykuy 285 i 286 TFUE) ..................................................87
Organy doradcze ....................................................................................................................................................................... 88 Europejski Komitet Ekonomiczno-Spoeczny (artyku 301 TFUE) ...............88 Europejski Komitet Regionów (artyku 305 TFUE) ..........................................................89
Europejski Bank Inwestycyjny (artyku 308 TFUE) ..................................................................... 90
PORZDEK PRAWNY UNII EUROPEJSKIEJ ..................................................................................... 93 Unia Europejska jako twór prawa i Unia oparta na prawie ...............................................93 róda prawne prawa unijnego .............................................................................................................................. 94
Traktaty zaoycielskie UE – prawo pierwotne Unii ......................................................94 Akty prawne UE jako ródo prawa wtórnego Unii ........................................................94 Umowy midzynarodowe UE ...................................................................................................................96 róda niepisane ...................................................................................................................................................100 Ukady i umowy midzy pastwami czonkowskimi UE .................................... 101
Unijny system ochrony prawnej.........................................................................................................................124 Procedura w sprawie naruszenia traktatów (artyku 258 TFUE) .............. 124 Sprawy o uniewanienie (artyku 263 TFUE) ...................................................................126 Postpowanie o zaniechanie dziaania (artyku 265 TFUE)...........................128 Sprawy o odszkodowanie (artyku 268 i artyku 340 akapit drugi TFUE) ...............................................................128
005ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
Sprawy wniesione przez czonków personelu UE (artyku 270 TFUE) ............................................................................................................................................129 Orzeczenia w trybie prejudycjalnym (artyku 256 TFUE) ...................................129 Tymczasowa ochrona prawna (artykuy 278 i 279 TFUE) ...............................129 Orzeczenia w trybie prejudycjalnym (artyku 267 TFUE) ...................................130
Odpowiedzialno pastwa czonkowskiego z tytuu naruszenia prawa unijnego ......................................................................................................................................133
MIEJSCE PRAWA UNIJNEGO W SYSTEMIE PRAWNYM ............................................ 137 Niezaleno porzdku prawnego Unii Europejskiej ..............................................................137 Wspóoddziaywanie midzy prawem unijnym a prawem krajowym ............ 138 Konflikt midzy prawem unijnym a prawem krajowym .....................................................140
Bezporednie zastosowanie prawa unijnego w prawie krajowym .......... 140 Pierwszestwo prawa unijnego przed prawem krajowym ................................ 143 Wykadnia prawa krajowego w zgodzie z prawem unijnym .......................... 145
WNIOSKI ......................................................................................................................................................................................... 149
PRZYTOCZONE ORZECZNICTWO ............................................................................................................... 151 Natura i pierwszestwo prawa unijnego ...............................................................................................151 Uprawnienia UE ........................................................................................................................................................................152 Skutki aktów prawnych .................................................................................................................................................152 Prawa podstawowe .............................................................................................................................................................152 Ochrona prawna ......................................................................................................................................................................152
007ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
PRZEDMOWA Porzdek prawny uksztatowany przez Uni Europejsk (UE) sta si inte- graln czci naszej polityczno-spoecznej rzeczywistoci. Kadego roku traktaty unijne staj si ródem tysicy decyzji, które maj decydujcy wpyw na funkcjonowanie pastw czonkowskich UE i ycie ich mieszka- ców. Od dawna Europejczycy nie s jedynie obywatelami swoich miast, gmin czy pastw, ale równie obywatelami Unii. Jest to jedna z przyczyn, dla któ- rych bardzo wane staje si informowanie ich o porzdku prawnym, który ma wpyw na ich ycie codzienne. Zawioci struktury unijnej i jej porzdku prawnego nie s jednak atwe do zrozumienia. Jednym z powodów jest to, e teksty traktatów s czsto mao przejrzyste, a ich konsekwencje nieatwo jest poj. Zrozumienie dodatkowo utrudnia fakt, e wiele poj, uywanych w traktatach do okrelenia nowych sytuacji, nie jest powszechnie znanych. W publikacji postaramy si zatem pokaza zainteresowanym obywatelom, na czym polega konstrukcja UE i czym s filary europejskiego porzdku prawnego.
009ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
WYKAZ SKRÓTÓW EBC Europejski Bank Centralny
EFTA Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu
EKPC europejska konwencja praw czowieka
EMS Europejski Mechanizm Stabilnoci
EWG Europejska Wspólnota Gospodarcza
PE Parlament Europejski
Trybuna Trybuna Sprawiedliwoci Unii Europejskiej
TUE Traktat o Unii Europejskiej
UE Unia Europejska
WE Wspólnota Europejska
Zb.Orz. Zbiór Orzecze Trybunau Sprawiedliwoci Unii Europejskiej i Sdu
010 ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
011ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
OD PARYA DO LIZBONY PRZEZ RZYM, MAASTRICHT I NICE Jeszcze przez pewien krótki czas po zakoczeniu II wojny wiatowej funk- cjonowanie pastw i ycie polityczne w naszych krajach opieray si prawie wycznie na krajowych konstytucjach i prawie. Na tej podstawie tworzono zasady postpowania wice nie tylko dla obywateli i partii w pastwach demokratycznych, ale take dla samego pastwa i jego organów. Dopiero cakowite zaamanie Europy, jak równie ekonomiczno-polityczny upadek Starego Kontynentu stworzyy warunki do odnowy i naday impuls idei no- wego porzdku europejskiego.
Na dobr spraw dziaania suce zjednoczeniu Europy podejmowane po zakoczeniu drugiej wojny wiatowej skutkoway utworzeniem wielu skomplikowanych organizacji, w których dziaalnoci trudno si zoriento- wa. Na przykad takie organizacje jak OECD (Organizacja Wspópracy Go- spodarczej i Rozwoju), NATO (Organizacja Traktatu Pónocnoatlantyckiego), Rada Europy i Unia Europejska istniej obok siebie bez adnych powiza.
Jednak gdy spojrzymy na konkretne cele tych organizacji, ich rónorodno nabiera sensu. Mona wyróni wród nich trzy gówne grupy.
Pierwsza grupa: organizacje euroatlantyckie
Organizacje euroatlantyckie powstay po drugiej wojnie wiatowej jako re- zultat porozumienia midzy Stanami Zjednoczonymi Ameryki i Europ. Nie byo przypadkiem, e pierwsza powojenna organizacja europejska, zaoona w 1948 roku, a mianowicie Europejska Organizacja Wspópracy Gospodar- czej (Organization for European Economic Cooperation – OEEC), powstaa z inicjatywy Stanów Zjednoczonych. W 1947 roku ówczesny sekretarz stanu USA George Marshall wezwa kraje Europy do poczenia si w celu odbudo- wy ich gospodarek i obieca pomoc ze strony rzdu USA. Pomoc ta przyja form Planu Marshalla, który pooy podwaliny pod szybk odbudow Eu- ropy Zachodniej. Pocztkowo gównym celem OEEC bya liberalizacja handlu
012 ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
7 maja 1948 r., Haga. Ciepe przyjcie Winstona Churchilla na Kongresie Europejskim. Byy brytyjski premier, ówczesny przywódca opozycji, przewodniczy inauguracyjnej sesji Kongresu Europejskiego. 19 wrzenia 1946 roku w sawnym przemówieniu wygoszonym w Zurychu wezwa pastwa europejskie do jednoci.
013ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
midzy krajami. W 1960 roku, po doczeniu si USA i Kanady, czonko- wie OEEC postanowili poszerzy pole dziaania o pomoc gospodarcz dla krajów rozwijajcych si. OEEC stao si wówczas Organizacj Wspópracy Gospodarczej i Rozwoju (Organisation for Economic Cooperation and Deve- lopment – OECD), która dzisiaj liczy 35 czonków.
NATO powstao w 1949 roku jako sojusz wojskowy midzy Stanami Zjed- noczonymi i Kanad. Celem NATO jest wspólna obrona i wzajemne wspar- cie. Organizacja ta powstaa jako element systemu zabezpieczenia przed wpywem Sowietów. Po zlikwidowaniu elaznej kurtyny w 1989 roku i roz- wizaniu Zwizku Radzieckiego zadania NATO w coraz wikszym stopniu skupiay si na zarzdzaniu sytuacjami kryzysowymi i wspieraniu stabil- noci. Obecnie NATO ma 28 czonków: s nimi 22 pastwa czonkowskie UE (czonkami NATO nie s Austria, Szwecja, Finlandia, Irlandia, Malta oraz Cypr) oraz Stany Zjednoczone, Kanada, Turcja, Norwegia, Islandia i Alba- nia. Unia Zachodnioeuropejska (UZE) zostaa zaoona w 1954 roku w celu umocnienia wspópracy w dziedzinie polityki bezpieczestwa pomidzy pastwami europejskimi. Powstanie UZE wyznacza pocztek rozwoju euro- pejskiej polityki bezpieczestwa i obrony. Jej rola nie rozwina si jednak dalej, gdy wikszo przyznanych jej kompetencji zostaa przekazana in- nym midzynarodowym organizacjom, w pierwszym rzdzie NATO, Radzie Europy i Unii Europejskiej. W konsekwencji UZE zostaa rozwizana z dniem 30 czerwca 2011 roku.
Druga grupa: Rada Europy i OBWE
Cech wspóln organizacji z tej grupy jest to, e ich struktura zostaa zapla- nowana w sposób umoliwiajcy uczestnictwo maksymalnej liczbie krajów. Jednoczenie wiadomie przyjto zaoenie, e organizacje te nie wykrocz poza ramy tradycyjnej wspópracy midzy pastwami.
Do tej grupy naley Rada Europy, organizacja polityczna zaoona 5 maja 1949 roku, która obecnie liczy 47 czonków (w tym wszystkie pa- stwa czonkowskie UE). Statut Rady Europy nie wskazuje w najmniejszym stopniu, e miaaby ona zmierza ku federacji bd unii; nie przewiduje równie przekazania jej adnych elementów suwerennoci pastwowej ani wspólnego o nich decydowania. Decyzje we wszystkich wanych kwestiach Rada Europy podejmuje jednomylnie. Kady kraj moe wic zapobiec przy- jciu jakiej decyzji, zgaszajc swoje weto. To pokazuje, e gównym celem Rady Europy jest wspópraca midzynarodowa.
014 ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
Ogoszenie Deklaracji Schumana 9 maja 1950 roku w Sali Zegarowej francuskiego Ministerstwa Spraw Zagranicznych (Quai d’Orsay) w Paryu: francuski minister spraw zagranicznych Robert Schuman proponuje integracj europejskiego przemysu wydobycia wgla i produkcji stali w ramach Europejskiej Wspólnoty Wgla i Stali. Uwaano, e dziki temu wojna midzy krajami bdcymi czonkami Wspólnoty, bdzie nie tylko nie do pomylenia, ale wrcz niemoliwa.
Rada Europy doprowadzia do zawarcia licznych konwencji w dziedzinie go- spodarki, kultury, polityki spoecznej i prawa. Najwaniejszym i najbardziej znanym przykadem jest europejska Konwencja o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci, podpisana 4 listopada 1950 roku (w skrócie eu- ropejska konwencja praw czowieka, EKPC). Obecnie wszystkie 47 krajów czonkowskich Rady Europy jest stronami Konwencji. Konwencja nie tyl- ko zapewnia wprowadzenie standardów w zakresie przestrzegania praw czowieka w krajach czonkowskich, lecz take ustanowia system ochrony prawnej, w którego ramach organy z siedzib w Strasburgu powoane na mocy Konwencji (Europejska Komisja Praw Czowieka oraz Europejski Try- buna Praw Czowieka) mog potpia naruszenie praw czowieka w krajach czonkowskich i wydawa w tych sprawach wyroki.
Do tej grupy organizacji naley równie Organizacja Bezpieczestwa i Wspópracy w Europie (OBWE), zaoona w 1994 roku, a wywodzca si z Konferencji Bezpieczestwa i Wspópracy w Europie (KBWE). OBWE, ma- jca obecnie 57 czonków, przestrzega zasad i zaoe okrelonych w Akcie kocowym KBWE z Helsinek z 1975 roku i w Karcie paryskiej z 1990 roku. Wród nich, obok rodków sucych budowie zaufania midzy pastwami europejskimi, znalazo si ustanowienie „siatki bezpieczestwa”, której ce- lem jest rozwizywanie konfliktów rodkami pokojowymi.
Trzecia grupa: Unia Europejska
Trzecia grupa organizacji europejskich obejmuje Uni Europejsk. Cakowicie now cech Unii, która odrónia j od klasycznych organizacji midzynaro- dowych, jest to, e skupia ona pastwa czonkowskie, które zrezygnoway z czci swej suwerennoci na rzecz UE i wyposayy j we wasne i niezale- ne od pastw czonkowskich uprawnienia. Wykonujc swoje uprawnienia, UE moe przyjmowa europejskie akty prawne, których skutki s takie same jak skutki aktów prawa krajowego przyjmowanych przez poszczególne pastwa.
Kamie wgielny pod budow Unii Europejskiej pooy ówczesny fran- cuski Minister Spraw Zagranicznych Robert Schuman, ogaszajc 9 maja 1950 roku deklaracj, w której przedstawi plan opracowany wspólnie z Jeanem Monnetem. Plan ten zakada koordynacj produkcji wgla i stali w Europie poprzez utworzenie Europejskiej Wspólnoty Wgla i Stali. W de- klaracji Schuman stwierdzi, e jest to historyczna inicjatywa w celu stwo- rzenia „zorganizowanej i yjcej Europy”, która jest „niezbdna dla cywiliza- cji” i bez której „nie da si utrzyma pokoju na wiecie”.
016 ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
Plan Schumana sta si rzeczywistoci po tym, jak sze pastw zaoy- cielskich (Belgia, Niemcy, Francja, Wochy, Niderlandy i Luksemburg) pod- pisao 18 kwietnia 1951 roku w Paryu Traktat ustanawiajcy Europejsk Wspólnot Wgla i Stali (EWWS) (traktat paryski). Traktat ten wszed w y- cie 23 lipca 1952 roku. Wspólnot Wgla i Stali powoano na okres 50 lat (a po wyganiciu traktatu 23 lipca 2002 roku zostaa ona „wczona” do Wspólnoty Europejskiej). Kilka lat póniej te same pastwa utworzyy na mocy traktatów rzymskich z 25 marca 1957 roku Europejsk Wspólnot Gospodarcz (EWG) i Europejsk Wspólnot Energii Atomowej (EWEA lub Eu- ratom), które rozpoczy dziaalno 1 stycznia 1958 roku.
Utworzenie Unii Europejskiej na mocy Traktatu z Maastricht wyznaczyo pocztek nowego etapu w procesie zmierzajcym do politycznego zjed- noczenia Europy. Ten traktat, podpisany 7 lutego 1992 roku w Maastricht, napotka wiele przeszkód w trakcie ratyfikacji (mieszkacy Danii zgodzili si na ratyfikacj dopiero w drugim referendum, a w Niemczech wniesio- no sprzeciw do trybunau konstytucyjnego przeciw zatwierdzeniu traktatu przez Parlament). Dlatego Traktat z Maastricht wszed w ycie dopiero 1 li- stopada 1993 roku. W tekcie traktatu opisano go jako „nowy etap procesu tworzenia coraz cilejszej unii midzy narodami Europy”. Zawiera on akt za- oycielski Unii Europejskiej, nie zamyka jednak procesu jej budowania. Unia Europejska nie zastpia Wspólnot Europejskich, umiecia je jedynie pod tym samym „dachem” co nowe obszary polityki i formy wspópracy. Std wzi si obraz „trzech filarów”, na których zbudowana jest Unia Europejska. Pierwszy filar to Wspólnoty Europejskie: EWG (której nazw zmieniono na WE), EWWS (do 2002 r.) i Euratom. Drugi filar to wspópraca pastw czon- kowskich w ramach wspólnej polityki zagranicznej i polityki bezpieczestwa. Trzecim filarem jest wspópraca pastw czonkowskich w zakresie wymiaru sprawiedliwoci i spraw wewntrznych.
Dalsze etapy rozwoju to podpisanie traktatu amsterdamskiego i traktatu nicejskiego, które weszy w ycie 1 maja 1999 roku oraz 1 lutego 2003 roku. Celem tych reform traktatowych byo zachowanie skutecznoci dziaania UE równie po jej rozszerzeniu o znaczn liczb nowych pastw czonkowskich. Oba traktaty skupiy si wic w pierwszej kolejnoci na reformach instytu- cjonalnych. W porównaniu z poprzednimi reformami w tym przypadku wola polityczna pogbiania europejskiej integracji nie bya zbyt silna.
Wywoane tym liczne gosy krytyki byy impulsem do rozpoczcia debaty o przyszoci Unii Europejskiej oraz jej struktury instytucjonalnej. Owocem tego byo przyjcie przez szefów pastw i rzdów 5 grudnia 2001 roku
w belgijskim Laeken Deklaracji w sprawie przyszoci Unii Europejskiej. Unia Europejska zobowizaa si w niej do zwikszenia demokratycznoci, przejrzystoci i skutecznoci swoich dziaa oraz do wypracowania europej- skiej konstytucji. Pierwszym krokiem na drodze do osignicia tych celów byo powierzenie zadania opracowania europejskiej konstytucji Konwento- wi w sprawie przyszoci Europy, na czele którego stan byy prezydent Francji Valéry Giscard d’Estaing. 18 lipca 2003 roku oficjalnie przekazano przewodniczcemu Rady Europejskiej opracowany przez Konwent projekt Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy. Po wprowadzeniu ró- nych poprawek traktat zosta przyjty przez szefów pastw lub rzdów w dniach 17 i 18 lipca 2004 roku w Brukseli.
Celem Konstytucji byo przeksztacenie Unii Europejskiej i Wspólnoty Euro- pejskiej w jedn now struktur, opart na jednym traktacie konstytucyjnym. Jedyn autonomiczn Wspólnot pozosta miaa Europejska Wspólnota Energii Atomowej, miaa ona jednak – podobnie jak do tej pory – funkcjo- nowa w cisym powizaniu z now Uni Europejsk. Próba wprowadzenia konstytucji nie powioda si jednak ze wzgldu na problemy podczas jej ratyfikacji w pastwach czonkowskich. Po pocztkowych pozytywnych wy- nikach gosowania w 13 z 25 pastw czonkowskich traktat konstytucyjny UE zosta odrzucony w referendum we Francji (54,68% odpowiedzi nega- tywnych przy frekwencji 69,34%) oraz w Niderlandach (61,7% odpowiedzi negatywnych przy frekwencji 63%).
Po upywie okresu refleksji, który trwa prawie dwa lata, w pierwszej poowie 2007 roku udao si przygotowa nowy pakiet reform. Z formalnego punktu widzenia pakiet ten odchodzi od koncepcji konstytucji europejskiej, zgodnie z któr wszystkie dotychczasowe traktaty miay by uchylone i zastpione jednolitym tekstem, który zostaby nazwany „Traktatem ustanawiajcym Konstytucj Unii Europejskiej”. Zamiast tego zaprojektowano traktat refor- mujcy UE, który zgodnie z tradycj traktatów z Maastricht, Amsterdamu i Nicei, wprowadza fundamentalne zmiany w istniejcych ju traktatach o Unii Europejskiej, aby zwikszy zdolno do dziaania UE wewntrz i na zewntrz, wzmocni jej legitymacj demokratyczn oraz poprawi jej sku- teczno. Zgodnie z tradycj nadano mu nazw Traktatu z Lizbony, od na- zwy miasta, w którym go podpisano. Prace nad traktatem lizboskim byy prowadzone niezwykle szybko, co byo spowodowane gównie decyzj sze- fów pastw i rzdów, którzy na posiedzeniu Rady Europejskiej w Brukseli w dniach 21 i 22 czerwca 2007 roku szczegóowo ustalili sposób i zakres wprowadzenia do istniejcych traktatów zmian wynegocjowanych dla trak- tatu reformujcego. Postpowali przy tym w sposób zupenie nietypowy, nie
ograniczajc si, jak zazwyczaj, do ogólnych wytycznych, które miay by wcielone w ycie podczas konferencji midzyrzdowej, lecz samodzielnie opracowujc struktur i tre przewidzianych zmian, czsto ustalajc nawet dokadne brzmienie postanowie.
Szczególnie dyskusyjnymi punktami byy przede wszystkim: rozgraniczenie kompetencji pomidzy UE a pastwami czonkowskimi, dalsze rozwijanie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa, nowa rola parlamentów na- rodowych w procesie integracji, wcielenie Karty praw podstawowych do pra- wa unijnego, jak równie ewentualny postp w dziedzinie wspópracy poli- cyjnej i sdowej w sprawach karnych. W efekcie konferencja midzyrzdowa zwoana w 2007 roku nie miaa zbyt wielkich moliwoci manewru i zostaa upowaniona jedynie do technicznej realizacji wymaganych zmian. Prace konferencji midzyrzdowej, zakoczone ju 18 i 19 padziernika 2007 roku, zostay zatwierdzone na odbywajcym si w tym samym czasie w Lizbonie nieformalnym posiedzeniu Rady Europejskiej.
Ostatecznie 13 grudnia 2007 roku w Lizbonie szefowie ówczesnych 27 pastw czonkowskich UE lub ich rzdów (Chorwacja doczya do UE dopiero w 2013 roku) uroczycie podpisali traktat lizboski. Jednake pro- ces ratyfikacji tego traktatu take napotka przeszkody. Cho w odrónieniu od Traktatu ustanawiajcego Konstytucj Unii Europejskiej Francja i Nider- landy ratyfikoway traktat lizboski, to napotka on przeszkod podczas referendum w Irlandii, które odbyo si 12 czerwca 2008 roku (przeciwko ratyfikacji opowiedziao si 53,4% gosujcych, przy frekwencji na pozio- mie 53,1%). Dopiero po uzyskaniu kilku prawnych zapewnie, dotyczcych (ograniczonego) zakresu nowego traktatu, obywatele Irlandii w padzierniku 2009 roku przystpili do drugiego referendum i tym razem traktat uzyska szerokie poparcie (67,1% przy frekwencji 59%). Pozytywny wynik referen- dum w Irlandii otworzy drog do ratyfikacji Traktatu z Lizbony w Polsce i Republice Czeskiej. Prezydent Polski Lech Kaczyski uzaleni podpisanie dokumentu ratyfikacyjnego od wyniku irlandzkiego referendum. Prezydent Republiki Czeskiej Václav Klaus take pocztkowo chcia czeka na wyni- ki referendum w Irlandii, póniej zdecydowa si jednak uzaleni zoenie podpisu na instrumencie prawnym ratyfikujcym traktat od innego warunku. Chcia on otrzyma gwarancj, e traktat lizboski, a w szczególnoci Karta praw podstawowych, wczona do traktatu, nie bd miay wpywu na tzw. dekrety Benesza z 1945 roku, które uniemoliwiaj wnoszenie roszcze do- tyczcych ziemi znajdujcej si w tej czci Republiki Czeskiej, która kiedy naleaa do Niemiec. Po uzyskaniu rozwizania równie dla tego postulatu czeski prezydent 3 listopada 2009 roku podpisa dokument ratyfikacyjny.
019ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
Obecnie obowizujce traktaty unijne
TRAKTAT O UNII EUROPEJSKIEJ
Traktat o Unii Europejskiej (Traktat UE – TUE) skada si z nastpujcych szeciu tytuów: Postanowienia wspólne (I), Postanowienia o zasadach demokratycznych (II), Postanowienia o instytucjach (III), Postanowienia o wzmocnionej wspópracy (IV), Postanowienia ogólne o dziaaniach zewntrznych Unii i postanowienia szczególne dotyczce wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa (V) oraz Postanowienia kocowe (VI).
TRAKTAT O FUNKCJONOWANIU UNII EUROPEJSKIEJ
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stanowi rozwinicie Traktatu ustanawiajcego Wspólnot Europejsk. Jego struktura jest bardzo podobna do Traktatu WE. Najwaniejsze zmiany dotycz dziaa zewntrznych Unii Europejskiej oraz wprowadzenia nowych rozdziaów, w szczególnoci o polityce energetycznej, wspópracy policyjnej i wymiarów sprawiedliwoci w sprawach karnych, polityce przestrzeni kosmicznej, sporcie i turystyce.
TRAKTAT USTANAWIAJCY EUROPEJSK WSPÓLNOT ENERGII ATOMOWEJ
Poprawki do Traktatu ustanawiajcego Europejsk Wspólnot Energii Atomowej (traktat Euratom) byy wprowadzane na rónych etapach. W kadym przypadku konkretne zmiany zostay dokonane w zaczonych do Traktatu z Lizbony protokoach.
Tym samym procedura ratyfikacji dobiega koca i 1 grudnia 2009 roku Traktat z Lizbony wszed w ycie.
Na podstawie Traktatu z Lizbony Wspólnota Europejska zostaa poczona z Uni Europejsk, tworzc jedn Uni Europejsk. W caym tekcie trak- tatu sowo „Wspólnota” zostao zastpione sowem „Unia”. Unia zastpuje Wspólnot Europejsk i jest jej nastpc prawnym. Prawo unijne w dalszym cigu opiera si jednak na nastpujcych trzech traktatach:
020 ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
Traktat UE oraz TFUE maj ten sam status prawny i aden z nich nie jest ani nadrzdny, ani podrzdny wzgldem drugiego. Naley wyranie uwiadomi sobie ten fakt, gdy stopie regulacji w obu traktatach oraz nowy tytu wczeniejszego Traktatu WE (Traktat o funkcjonowaniu UE) mog sprawia wraenie, e Traktat UE jest czym w rodzaju ustawy zasadniczej lub trak- tatu podstawowego, podczas gdy TFUE w zamierzeniu jest traktatem wpro- wadzajcym przepisy wykonawcze. Z formalnego punktu widzenia aden z tych dwóch traktatów nie ma natury konstytucyjnej. Ta zmiana podej- cia w stosunku do wczeniejszego projektu konstytucji jest widoczna take w terminologii stosowanej w obu traktatach: sowo „konstytucja” nie jest ju uywane; „minister spraw zagranicznych Unii” jest okrelany jako „wy- soki przedstawiciel Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczestwa”; zrezygnowano take z definiowania poj „prawo” i „systemy prawne”. Zre- formowane traktaty nie zawieraj ponadto adnego artykuu, który trakto- waby o symbolach UE, takich jak flaga bd hymn. Pierwszestwo prawa unijnego nie zostao wyranie potwierdzone w którym z postanowie trak- tatu, lecz wynika, jak do tej pory, z deklaracji odnoszcej si do orzecznictwa Trybunau Sprawiedliwoci Unii Europejskiej.
Ponadto w Traktacie z Lizbony zrezygnowano z systemu „trzech filarów“ Unii Europejskiej. Szczególne procedury w zakresie wspólnej polityki zagra- nicznej i bezpieczestwa wraz z europejskim systemem obrony pozostaj, oczywicie, w mocy. Deklaracje Konferencji Midzyrzdowej doczone do traktatu podkrelaj szczególn rol tego obszaru polityki oraz szczególn odpowiedzialno pastw czonkowskich w tym wzgldzie.
Obecnie Unia Europejska liczy 28 pastw czonkowskich. Pastwa te to po pierwsze sze pastw zaoycielskich EWG, czyli Belgia, Niemcy (w tym ob- szar dawnej NRD, po zjednoczeniu Niemiec 3 padziernika 1990 roku) Fran- cja, Wochy, Luksemburg oraz Niderlandy. 1 stycznia 1973 roku do Wspól- noty doczyy: Dania (z wyjtkiem Grenlandii, której ludno w referendum w lutym 1982 roku opowiedziaa si niewielk wikszoci gosów przeciw przystpieniu wyspy do WE), Irlandia oraz Zjednoczone Królestwo. Równie przewidywane przystpienie Norwegii zostao odrzucone w referendum w padzierniku 1972 roku (53,5% gosów przeciw).
Tak zwane „rozszerzenie na poudnie” rozpoczo si 1 stycznia 1981 roku wraz z przystpieniem Grecji, a zakoczyo si 1 stycznia 1986 roku, gdy do Unii doczyy Hiszpania i Portugalia. Nastpne rozszerzenie miao miej- sce 1 stycznia 1995 roku, gdy do Unii doczyy Austria, Finlandia i Szwe- cja. Norwegia – podobnie jak 22 lata wczeniej – niewielk wikszoci
021ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
gosów obywateli (52,4%) wyrazia sprzeciw wobec wejcia do UE. 1 maja 2004 roku do UE przystpiy kraje nadbatyckie – Estonia, otwa i Litwa, kraje poudniowo- i wschodnioeuropejskie – Republika Czeska, Wgry, Pol- ska, Sowenia i Sowacja, a take dwa wyspiarskie pastwa Morza ród- ziemnego – Cypr i Malta. Ten etap rozszerzenia na wschód zakoczy si ponad dwa lata póniej, 1 stycznia 2007 roku, przystpieniem do UE Bu- garii i Rumunii.
Najnowszym czonkiem UE jest Chorwacja, która przystpia 1 lipca 2013 roku. Tym samym liczba pastw czonkowskich UE ulega powiksze- niu do 28, a liczba obywateli unijnych wzrosa do 510 milionów mieszka- ców. To historyczne rozszerzenie UE jest zwieczeniem dugiego procesu, który umoliwi ponowne zjednoczenie narodów europejskich, oddzielonych od siebie przez ponad pó stulecia elazn kurtyn i zimn wojn. Rozsze- rzenia te to przede wszystkim jednak wyraz pragnienia pokoju, stabilnoci oraz dobrobytu na zjednoczonym kontynencie.
UE jest otwarta na inne kraje, chcce do niej przystpi, pod warunkiem e speniaj one kryteria przystpienia, które zostay ustalone w 1993 roku na posiedzeniu Rady Europejskiej odbywajcym si w Kopenhadze:
kryteria polityczne: stabilno instytucji gwarantujcych demokracj, praworzdno, prawa czowieka oraz poszanowanie i ochrona mniejszoci;
kryteria gospodarcze: sprawnie funkcjonujca gospodarka rynkowa oraz moliwo sprostania konkurencji i radzenia sobie z siami rynkowymi wewntrz UE;
kryteria prawne: zdolno do przyjcia zobowiza czonka Unii, w tym dostosowania si do celów unii politycznej, gospodarczej i walutowej.
Procedura przystpienia kraju do UE ma trzy etapy, które musz zosta zaakceptowane przez wszystkie obecne pastwa czonkowskie UE:
1) UE oferuje danemu krajowi perspektyw czonkostwa; 2) Jeeli kraj spenia kryteria przystpienia, wówczas uzyskuje oficjalny
status kandydata do czonkostwa w UE. Nie oznacza to jednak rozpoczcia oficjalnych negocjacji;
3) Rozpoczynaj si oficjalne negocjacje z krajem kandydujcym, podczas których uzgadnia si ustalenia i procedury potrzebne do przyjcia obowizujcego ustawodawstwa UE.
Po pomylnym zakoczeniu negocjacji i wprowadzeniu zwizanych z nimi reform ustalenia i warunki przystpienia zapisuje si w traktacie o przy- stpieniu. Pierwszy etap to zaakceptowanie traktatu przez Parlament Euro- pejski, co musi nastpi bezwzgldn wikszoci gosów. Nastpnie zgod musi wyrazi Rada i musi to by decyzja jednomylna. Potem traktat o przy- stpieniu jest podpisywany przez szefów pastw lub rzdów pastw czon- kowskich UE oraz kraju przystpujcego. Kolejny etap to ratyfikacja traktatu przez pastwa czonkowskie UE oraz kraj przystpujcy zgodnie z ich prze- pisami konstytucyjnymi. Po zoeniu instrumentów ratyfikacyjnych, proces akcesyjny zostaje zamknity, a traktat o przystpieniu wchodzi w ycie. Kraj przystpujcy staje si pastwem czonkowskim.
Obecnie trwaj negocjacje akcesyjne z Turcj (od 2005 roku), Serbi (od 2014 roku) i Czarnogór (od 2014 roku).
Turcja zoya wniosek akcesyjny 14 kwietnia 1987 roku. Historia stosun- ków pomidzy UE a Turcj siga jednak o wiele dalej. Ju w roku 1963 Turcja i EWG zawary ukad o stowarzyszeniu, w którym wspomniano o ewentualnym czonkostwie. W roku 1995 utworzona zostaa Unia Cel- na, a w grudniu 1999 roku Rada Europejska w Helsinkach przyznaa Tur- cji oficjalny status kraju kandydujcego. Byo to wyrazem przekonania, e kraj ten posiada solidne podstawy systemu demokratycznego, nawet jeli istnieje jeszcze konieczno podjcia szeroko zakrojonych dziaa w zakre- sie przestrzegania praw czowieka oraz ochrony mniejszoci narodowych. W grudniu 2004 roku, na podstawie rekomendacji Komisji, Rada Europejska ostatecznie daa zielone wiato rozpoczciu negocjacji akcesyjnych z Tur- cj. Negocjacje trwaj od padziernika 2005 roku. Ich celem jest przyst- pienie Turcji do UE, nie ma jednak gwarancji, e cel ten zostanie osignity. W 1999 roku planowano, e przystpienie nastpi w 2014 roku. Jednak rok 2014 ju min, a nowego terminu nie ustalono. Przystpienie Turcji musi zosta dopracowane w najdrobniejszym szczególe, nie naraajc tego, co zostao osignite w trakcie trwajcej ponad szedziesit lat integracji europejskiej.
Islandia zoya wniosek akcesyjny 17 lipca 2009 roku. Negocjacje akce- syjne rozpoczy si oficjalnie w 2010 roku. Pocztkowo przebiegay one w dobrym tempie. Jednak po zmianie rzdu najpierw utkny w martwym punkcie, a potem zostay cakowicie zarzucone i 12 marca 2015 roku Islan- dia wycofaa swój wniosek akcesyjny.
023ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
Bya jugosowiaska republika Macedonii oraz Albania maj oficjalny sta- tus krajów kandydujcych, który uzyskay odpowiednio w 2009 i 2014 roku. Perspektyw czonkostwa w UE otrzymay take Bonia i Hercegowina oraz Kosowo1.
Przewidziano równie moliwo wystpienia z UE. Do Traktatu UE wpro- wadzono tzw. klauzul wyjcia, która zezwala pastwu czonkowskiemu na opuszczenie UE. eby wyj z Unii, nie trzeba speni adnych warun- ków. Jedyne, co jest wymagane, to porozumienie midzy Uni a pastwem czonkowskim, które chce z Unii wystpi, dotyczce warunków wystpie- nia. Jeeli nie uda si osign takiego porozumienia, wystpienie staje si skuteczne bez adnego porozumienia dwa lata od momentu poinformo- wania Unii o zamiarze wystpienia. Wystpienie pastwa czonkowskiego z Unii stao si rzeczywistoci szybciej ni ktokolwiek móg si spodziewa. W gosowaniu 23 czerwca 2016 roku 52% Brytyjczyków (przy frekwencji na poziomie 71,8%) opowiedziao si przeciwko pozostaniu w Unii Europejskiej. Ruch jest teraz po stronie rzdu Zjednoczonego Królestwa, który rozpocz- nie proces wyjcia z Unii (art. 50 TUE) poprzez zawiadomienie o zamiarze wystpienia.
Nie ma przepisu dotyczcego wykluczenia pastwa czonkowskiego z UE wbrew jego woli nawet w przypadku powanego i utrzymujcego si naru- szenia wymogów traktatowych.
1 Wedug rezolucji Rady Bezpieczestwa ONZ nr 1244.
024 ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
025ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
PODSTAWOWE WARTOCI UNII EUROPEJSKIEJ
Unia opiera si na wartociach poszanowania godnoci osoby ludzkiej, wolnoci, demokracji, równoci, pastwa prawa, jak równie poszanowania praw czowieka, w tym praw osób nalecych do mniejszoci. Wartoci te s wspólne Pastwom Czonkowskim w spoeczestwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwoci, solidarnoci oraz na równoci kobiet i mczyzn.
Artyku 3 Traktatu o Unii Europejskiej (cele Unii)
1. Celem Unii jest wspieranie pokoju, jej wartoci i dobrobytu jej narodów.
2. Unia zapewnia swoim obywatelom przestrze wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci bez granic wewntrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepywu osób, w powizaniu z waciwymi rodkami w odniesieniu do kontroli granic zewntrznych, azylu, imigracji, jak równie zapobiegania i zwalczania przestpczoci.
3. Unia ustanawia rynek wewntrzny. Dziaa na rzecz trwaego rozwoju Europy, którego podstaw jest zrównowaony wzrost gospodarczy oraz stabilno cen, spoeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjnoci zmierzajca do penego zatrudnienia i postpu spoecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakoci rodowiska naturalnego. Wspiera postp naukowo-techniczny.
Zwalcza wykluczenie spoeczne i dyskryminacj oraz wspiera sprawiedliwo spoeczn i ochron socjaln, równo kobiet i mczyzn, solidarno midzy pokoleniami i ochron praw dziecka.
026 ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
Wspiera spójno gospodarcz, spoeczn i terytorialn oraz solidarno midzy Pastwami Czonkowskimi.
Szanuje swoj bogat rónorodno kulturow i jzykow oraz czuwa nad ochron i rozwojem dziedzictwa kulturowego Europy.
4. Unia ustanawia uni gospodarcz i walutow, której walut jest euro.
[...]
Konstrukcja zjednoczonej Europy opiera si na podstawowych zasadach i wartociach, do których przestrzegania pastwa czonkowskie zobowiza- ne s na podstawie art. 2 TUE, a których wcielanie w ycie powierzono orga- nom wykonawczym UE. Te podstawowe wartoci to szacunek dla godnoci czowieka, równo, wolno i solidarno. Fundamentem UE jest posza- nowanie wspólnych dla wszystkich pastw czonkowskich zasad wolnoci, demokracji i praworzdnoci oraz przestrzegania praw czowieka.
Te wartoci nie tylko stanowi normy dla pastw, które chc w przyszoci doczy do Unii, ale pastwo czonkowskie dopuszczajce si powanego i utrzymujcego si naruszenia tych wartoci i zasad moe zosta ukarane na mocy art. 7 TUE. Najpierw szefowie pastw lub rzdów na posiedzeniu Rady Europejskiej musz jednomylnie uzna, e wystpio powane i utrzy- mujce si naruszenie unijnych wartoci i zasad. Nastpuje to na wniosek jednej trzeciej pastw czonkowskich lub Komisji Europejskiej i po uzyska- niu zgody Parlamentu Europejskiego. Wówczas Rada moe kwalifikowan wikszoci gosów podj decyzj o zawieszeniu pastwa czonkowskiego w pewnych prawach, wynikajcych z Traktatu UE i TFUE, w tym w prawie gosu przedstawiciela rzdu tego kraju w Radzie. Jednak obowizki, które przypadaj na to pastwo na mocy tych traktatów, nadal na nim spoczywa- j. Rada w sposób szczególny uwzgldnia ewentualne konsekwencje takiego zawieszenia praw i obowizków dla obywateli i przedsibiorstw.
UE gwarantem pokoju
Najwiksz motywacj dla zjednoczenia Europy jest pragnienie pokoju (por. art. 3 TUE). W XX wieku w dwóch wojnach wiatowych walczyy przeciw so- bie pastwa europejskie, bdce dzi czonkami UE. Nic wic dziwnego, e polityka europejska i polityka pokoju id w parze. Utworzenie UE oznacza- o stworzenie jdra systemu zapobiegajcego wszelkim nowym konfliktom wojennym midzy jej czonkami. Najlepszym dowodem skutecznoci tego podejcia jest ponad 70 lat pokoju w Europie. Im wicej europejskich pastw docza do tego pokojowego systemu, tym jest on mocniejszy. Ostatnie rozszerzenia Unii byy wanym wkadem w umocnienie pokoju w Europie. W roku 2012 Unia Europejska zostaa uhonorowana Pokojow Nagrod No- bla w uznaniu jej wysików na rzecz pokoju, pojednania, demokracji i praw czowieka w Europie.
Jedno i równo jako idea przewodnia
Jedno to motyw wci przewijajcy si w historii Unii Europejskiej. Aby móc stawi czoa najwikszym wyzwaniom dzisiejszych czasów, pastwa europejskie musz mówi jednym gosem i dziaa jako jedno, przy jed- noczesnym zachowaniu swojej rónorodnoci. Wielu jest zdania, e za- pewnienie i zagwarantowanie w przyszoci pokoju w Europie i na wiecie, demokracji, praworzdnoci, dobrobytu gospodarczego i zabezpieczenia spoecznego nie byoby moliwe bez integracji europejskiej i samej Unii. Bezrobocie, niewystarczajcy wzrost gospodarczy, bezpieczestwo dostaw energii i zanieczyszczenie rodowiska to ju od dawna problemy nie tylko krajowe, których nie mona rozwiza jedynie na szczeblu poszczególnych pastw. Tak jak stabilno porzdku gospodarczego mona zapewni jedy- nie w ramach Unii Europejskiej, tak te jedynie wspólnym wysikiem zdoa- my zapewni midzynarodow polityk gospodarcz sprzyjajc rozwojowi gospodarki europejskiej oraz budujc sprawiedliwo spoeczn. Bez we- wntrznej spójnoci Europa nie bdzie w stanie potwierdzi swej politycz- nej i gospodarczej niezawisoci w stosunku do reszty wiata ani odzyska wpywu na scen midzynarodow i odgrywa nalenej jej politycznej roli na wiecie.
Jedno nie moe istnie bez równoci. aden obywatel Unii Europejskiej nie moe by gorzej traktowany bd podlega dyskryminacji ze wzgl- du na swoje obywatelstwo. Trzeba walczy z wszelk dyskryminacj ze wzgldu na pe, ras, pochodzenie etniczne, religi czy te przekonania,
W roku 2012 w uznaniu wysików na rzecz pokoju, pojednania, demokracji i praw czowieka w Europie Unia Europejska zostaa uhonorowana Pokojow Nagrod Nobla. Herman van Rompuy, przewodniczcy Rady Europejskiej w latach 2009–2014, José Manuel Barroso, przewodniczcy Komisji Europejskiej w latach 2004–2014, i Martin Schulz, przewodniczcy Parlamentu Europejskiego w latach 2012–2017, odbieraj Nagrod Nobla w Oslo, 10 grudnia 2012 roku.
029ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
niepenosprawno, wiek bd orientacj seksualn. Karta praw podstawo- wych Unii Europejskiej to kolejny krok w walce z dyskryminacj. Zabroniona jest wszelka dyskryminacja ze wzgldu na kolor skóry, cechy genetyczne, jzyk, opinie na tematy polityczne i inne bd te bycie czonkiem mniej- szoci narodowej, a take ze wzgldu na stan posiadania lub urodzenie. Poza tym wszyscy obywatele Unii s równi wobec prawa. W odniesieniu do pastw czonkowskich zasada równoci oznacza, e adne z nich nie moe cieszy si przewag nad innymi, a naturalne rónice, np. w zakresie po- wierzchni, liczby mieszkaców bd struktur, naley uwzgldnia jedynie w zgodzie z t zasad.
Podstawowe swobody
Bezporednim skutkiem pokoju, jednoci i równoci jest wolno. Utworze- nie wikszej struktury czcej 28 pastw czonkowskich umoliwio take swobod przemieszczania si przez granice. Oznacza to w szczególnoci swobodny przepyw pracowników, swobod przedsibiorczoci, swobod wiadczenia usug, swobodny przepyw towarów oraz kapitau. Te pod- stawowe wolnoci zapewniaj przedsibiorcom swobod podejmowania decyzji, pracownikom – swobod wyboru miejsca pracy, a konsumentom – swobod wyboru sporód moliwie najwikszej oferty produktów. Wolna konkurencja otwiera przed przedsibiorstwami o wiele szersze rynki zbytu dla oferowanych przez nie towarów i usug. Pracownicy mog szuka pracy w caej Unii i zmienia j w zalenoci od swoich chci lub zainteresowa. Gama artykuów oferowanych w systemie wzmoonej konkurencji jest tak dua, e konsument moe wybiera najtasze i najlepsze z nich.
Czsto jednak w traktacie o przystpieniu okrela si okresy przejciowe, zwaszcza w zakresie swobody przepywu pracowników, wiadczenia usug i swobody przedsibiorczoci. Dziki tym okresom „stare” pastwa czon- kowskie mog przez okres do siedmiu lat, stosujc prawo krajowe i ju ist- niejce porozumienia dwustronne, ogranicza korzystanie z tych podstawo- wych swobód przez obywateli nowych pastw czonkowskich.
Zasada solidarnoci
Solidarno jest konieczna do mdrego korzystania z wolnoci, albowiem naduywanie wolnoci zawsze odbywa si kosztem innych. Dlatego te, aby ad wspólnotowy by trway, zawsze naley uznawa solidarno czonków
wspólnoty za podstawow zasad oraz jednolicie i sprawiedliwie rozdziela korzyci – czyli dobrobyt – i obowizki midzy wszystkich jej czonków.
Poszanowanie tosamoci narodowej
Tosamo narodowa pastw czonkowskich jest szanowana. Pastwa czonkowskie nie musz „rozpywa si” w ramach UE, lecz powinny odnaj- dywa si w niej, zachowujc swoje cechy narodowe. To wanie z tej ró- norodnoci cech i tosamoci narodowych UE czerpie si moraln, z której nastpnie korzysta Unia jako cao.
Pragnienie bezpieczestwa
Wszystkie podstawowe wartoci s w ostatecznym rozrachunku pochodn bezpieczestwa. Akty terroryzmu, do jakich doszo 11 wrzenia 2001 roku w Stanach Zjednoczonych, oraz rosnca liczba brutalnych ataków terro- rystycznych w Europie spowodoway, e równie na naszym kontynencie walka z terroryzmem i przestpczoci zorganizowan wysuna si na pierwszy plan. Wspópraca policji i organów sprawiedliwoci jest sukcesyw- nie pogbiana; wzmacniana jest równie ochrona granic zewntrznych UE.
Bezpieczestwo w ujciu europejskim oznacza równie bezpieczestwo spoeczne wszystkich obywateli UE, bezpieczestwo zatrudnienia, jak rów- nie zabezpieczenie warunków gospodarczych i ekonomicznych. Dlatego wic jednym z zada organów UE jest zapewnienie obywatelom i przed- sibiorstwom UE przewidywalnej przyszoci oraz poczucia stabilnoci, na której mog polega.
Prawa podstawowe
Nie mona mówi o podstawowych zasadach i najwaniejszych wartociach bez podniesienia kwestii praw podstawowych obywateli Unii Europejskiej. Historia Europy od ponad dwóch wieków naznaczona bya cigymi wysi- kami ukierunkowanymi na umocnienie ochrony tych praw. Od Deklaracji Praw Czowieka i Obywatela z XVIII wieku swobody obywatelskie i prawa podstawowe s integraln czci konstytucji wikszoci krajów cywilizo- wanych. Jest to szczególnie prawdziwe w odniesieniu do pastw czonkow- skich, których porzdek prawny opiera si na przestrzeganiu prawa oraz
031ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
na poszanowaniu godnoci, wolnoci i moliwoci rozwoju osoby ludzkiej. Istnieje równie wiele porozumie midzynarodowych w tej materii, wród których wyjtkowe znaczenie ma europejska Konwencja o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci (w skrócie europejska konwencja praw czowieka, „EKPC“).
Dopiero w 1969 roku Trybuna Sprawiedliwoci Unii Europejskiej wypraco- wa orzecznictwo, które stanowi ramy prawne dla spraw dotyczcych praw podstawowych. Wczeniej Trybuna Sprawiedliwoci odrzuca wszelkie spra- wy dotyczce praw podstawowych, uznajc, e kwestie krajowego prawa konstytucyjnego nie nale do jego kompetencji. Trybuna Sprawiedliwoci musia zmieni swe stanowisko take z powodu zasady, któr sam ustano- wi, a mianowicie pierwszestwa prawa unijnego przed prawem krajowym. Aby to pierwszestwo miao solidne umocowanie, prawo unijne musi samo w sobie zapewnia ochron praw podstawowych z tak sam moc prawn, jak zapewniaj konstytucje poszczególnych pastw.
Punktem wyjcia tego orzecznictwa jest wyrok w sprawie Stauder, w której czowiek pobierajcy wiadczenie dla ofiar wojny uzna obowizek ujawnie- nia swego nazwiska przy zakupie „masa boonarodzeniowego” po obnio- nej cenie za zamach na sw godno osobist i na zasad równoci. Trybu- na uzna wprawdzie w swojej wykadni przepisów unijnych, e podawanie nazwiska nie byo konieczne i e zbdne byoby zatem badanie sposobu na- ruszenia prawa podstawowego, na kocu swego orzeczenia stwierdzi jed- nak, e poszanowanie praw podstawowych stanowi cz zasad ogólnych wspólnotowego porzdku prawnego, których przestrzeganie musi egzekwo- wa. Tym samym uzna po raz pierwszy istnienie autonomicznego systemu praw podstawowych w UE.
Pocztkowo Trybuna wyprowadza prawne podstawy przestrzegania praw podstawowych z szeregu postanowie traktatowych. Miao to miejsce zwaszcza w przypadku licznych zakazów dyskryminacji, które wynikaj z rónych aspektów ogólnej zasady równoci. Przykadem tego jest zakaz dyskryminacji ze wzgldu na narodowo (art. 18 TFUE), zapobieganie nie- równemu traktowaniu ze wzgldu na pe, ras, pochodzenie etniczne, reli- gi lub przekonania, niepenosprawno, wiek czy te orientacj seksualn (art. 10 TFUE); równe traktowanie towarów lub osób w odniesieniu do czte- rech podstawowych swobód (swobodny przepyw towarów – art. 34 TFUE; swobodny przepyw osób – art. 45 TFUE; swoboda przedsibiorczo- ci – art. 49 TFUE; swoboda wiadczenia usug – art. 57 TFUE); swobo- da konkurencji (art. 101 i nast. TFUE) oraz zasady równego wynagrodzenia
mczyzn i kobiet (art. 157 TFUE). Cztery podstawowe swobody UE, które gwarantuj podstawowe swobody ycia zawodowego, mog by równie uznawane za podstawowe prawo Unii dajce obywatelom prawo do swo- bodnego przemieszczania si i swobodnego wykonywania dziaalnoci za- wodowej. Jasno zagwarantowane s równie swoboda stowarzyszania si (art. 153 TFUE), prawo do skadania petycji (art. 24 TFUE) oraz ochrona tajemnicy biznesu i tajemnicy zawodowej (art. 339 TFUE).
Trybuna Sprawiedliwoci nieustannie rozwija te wspólnotowe podsta- wy ochrony praw podstawowych i uzupenia je innymi prawami tej samej natury. W tym celu uzna ogólne zasady prawne i zastosowa je, czerpic inspiracj z tradycji konstytucyjnych wspólnych dla pastw czonkowskich i z konwencji midzynarodowych dotyczcych ochrony praw czowieka, któ- rych pastwa czonkowskie s sygnatariuszami. Przede wszystkim z euro- pejskiej konwencji praw czowieka, która pozwolia na okrelenie treci praw podstawowych w Unii i mechanizmów ich ochrony. Na tej podstawie Try- buna uzna szereg wolnoci za podstawowe prawa chronione przez prawo unijne: prawo do wasnoci, swobod wykonywania dziaalnoci zawodowej, nienaruszalno miejsca zamieszkania, wolno opinii, ogólne prawa osoby, ochron rodziny (np. prawo do czenia rodzin pracowników migrujcych), wolno gospodarcz , wolno religijn lub wolno wyznania oraz pew- n liczb podstawowych praw proceduralnych, takich jak prawo do spra- wiedliwego procesu, zasada poufnoci korespondencji midzy adwokatem a klientem (znana w krajach, gdzie wystpuje prawo precedensowe, pod nazw privileged communications), zakaz podwójnej sankcji czy te koniecz- no uzasadniania unijnych aktów prawnych.
Jedna z zasad ma szczególne znaczenie i jest regularnie przywoywana w sporach prawnych – chodzi tu o zasad równego traktowania. W myl najbardziej ogólnej definicji zasada ta gosi, e porównywalne sytuacje nie mog by traktowane w róny sposób, chyba e rónica ta jest obiektyw- nie uzasadniona. Wedle orzecznictwa Trybunau Sprawiedliwoci zasada równego traktowania nie zakazuje jednak poddawania obywateli wasnego pastwa lub towarów krajowych surowszym wymogom ni majce zasto- sowanie wobec obywateli innych pastw czonkowskich lub towarów im- portowanych (w argonie prawniczym jest to okrelane jako „odwrócona dyskryminacja”). Jest to konsekwencj ograniczenia kompetencji Unii, która co do zasady obejmuje tylko handel transgraniczny. Zasady regulujce pro- dukcj i wprowadzanie na rynek towarów krajowych bd status prawny obywateli danego pastwa czonkowskiego podlegaj prawu unijnemu tylko w przypadku, gdy Unia wprowadzia rodki harmonizacji.
Praktyka Trybunau Sprawiedliwoci zapewnia Unii take obszerne orzecz- nictwo o charakterze quasi-konstytucyjnym. W wymiarze praktycznym dominujce znaczenie ma zasada proporcjonalnoci. Zgodnie z t zasad cele, do których si dy, i wykorzystywane do tego rodki naley rozwa- y i dobra w taki sposób, eby nie nakada na obywateli nadmiernych obcie. Inne podstawowe zasady lece u podstaw prawa Unii to ogólne zasady prawa administracyjnego i koncepcja przestrzegania przez pastwo wszystkich praw przysugujcych jednostce: ochrona uzasadnionych ocze- kiwa, zakaz wydawania przepisów, które wstecznie nakadaj jakie obci- enie lub odbieraj wczeniej przyznane prawa lub korzyci, czy te prawo do sprawiedliwego procesu, tradycyjnie zwane naturaln sprawiedliwoci. Wszystkie te zasady stosuje si w procedurach administracyjnych przed Ko- misj Europejsk oraz przed Trybunaem Sprawiedliwoci. Szczególne zna- czenie ma take wymóg wikszej przejrzystoci, zgodnie z którym decyzje naley podejmowa w sposób jak najbardziej jawny i jak najbliszy oby- watelowi. Wanym aspektem tej przejrzystoci jest zapewnienie, by kady obywatel Unii i kada osoba prawna zarejestrowana w pastwie czonkow- skim mieli prawo dostpu do dokumentów Rady UE i Komisji Europejskiej. Ponadto wszelkie dotacje z budetu UE musz by take jawne dla osób fizycznych i prawnych za porednictwem baz danych dostpnych dla kade- go obywatela Unii.
Doceniajc wkad Trybunau w definicj praw podstawowych nieustalonych na pimie, nie sposób nie zauway, e ten sposób wyprowadzania „euro- pejskich praw podstawowych” mia powan wad – Trybuna musia ogra- nicza si do konkretnych przypadków. Dlatego te Trybuna nie by w stanie wyprowadzi praw podstawowych z ogólnych zasad prawa w odniesieniu do wszystkich obszarów, w których wydawao si to konieczne lub wskazane. Nie by te w stanie wypracowa szczegóowego zakresu ochrony praw pod- stawowych i jej ogranicze w sposób tak ogólny i jednoczenie konkretny, jak to byo konieczne. W efekcie tego instytucje unijne nie mogy wystarcza- jco szczegóowo oceni, czy ich dziaania nios ze sob ryzyko narusza- nia praw podstawowych, czy nie. Podobnie aden obywatel Unii, którego te dziaania dotyczyy, nie móg w prosty sposób oceni, czy jedno z jego praw podstawowych nie zostao naruszone.
Przez dugi czas przystpienie UE do europejskiej konwencji praw czowie- ka (EKPC) byo uwaane za sposób rozwizania tego problemu. W opinii nr 2/94 Trybuna Sprawiedliwoci owiadczy jednak, e w ówczesnym sta- nie swojego prawa Unia (a cilej mówic: Wspólnota, w 1994 roku bo- wiem Unia jeszcze formalnie nie istniaa) nie ma odpowiednich uprawnie,
034 ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
Sprawa Eugen Schmidberger bya zwizana z demonstracj na autostradzie brennerskiej, która spowodowaa cakowite zablokowanie ruchu drogowego na 30 godzin. Firma transportowa Schmidberger domagaa si od wadz austriackich, które nie zabroniy zorganizowania demonstracji, zapacenia odszkodowania za straty poniesione przez spók w wyniku zablokowania autostrady. Trybuna Sprawiedliwoci uzna, e zezwolenie na demonstracj rzeczywicie stanowio ograniczenie swobodnego przepywu towarów, byo jednak obiektywnie uzasadnione. Decyzja wadz austriackich zostaa podjta w poszanowaniu prawa demonstrantów do wolnoci wyraania opinii i wolnoci zgromadze, gwarantowanych w austriackiej konstytucji i europejskiej konwencji praw czowieka. Sd orzek, e nie mona uzna wadz austriackich za winne naruszenia prawa rodzcego odpowiedzialno prawn.
by przystpi do Konwencji. Trybuna potwierdzi, e poszanowanie praw czowieka jest warunkiem legalnoci aktów unijnych (wspólnotowych). Jed- nake przystpienie do Konwencji wymagaoby znaczcej zmiany ówcze- snego systemu unijnego, tj. wczenia UE do odrbnego midzynarodowego systemu instytucjonalnego, jakim jest Konwencja, oraz przejcia wszystkich postanowie EKPC do prawa unijnego. W opinii Trybunau taka modyfikacja zasad ochrony praw czowieka w Unii, której skutki instytucjonalne mia- yby fundamentalne znaczenie zarówno dla Unii, jak i dla pastw czon- kowskich, miaaby charakter ustrojowy i wykraczaaby ze swej istoty poza zakres zastosowania art. 352 TFUE. Ta wada zostaa wyeliminowana przez traktat lizboski. Obecnie przystpienie UE do konwencji zostao wyranie przewidziane w art. 6 ust. 2 TUE. Negocjacje dotyczce przystpienia do Konwencji podjto ponownie ju w 2010 roku. Wiosn 2013 roku osignito porozumienie w sprawie projektu umowy o przystpieniu. Komisja przesa- a projekt do Trybunau Sprawiedliwoci z prob o opini na temat jego zgodnoci z prawem UE. W opinii nr 2/13 Trybuna stwierdzi, e przedsta- wiony projekt umowy o przystpieniu UE do EKPC nie jest zgodny z pra- wem unijnym. Jednym z waniejszych argumentów byo to, e w przypadku przystpienia UE do EKPC Trybuna Sprawiedliwoci Unii Europejskiej byby zwizany orzeczeniami Europejskiego Trybunau Praw Czowieka. Podobnie unijna wspólna polityka zagraniczna i polityka bezpieczestwa podlegayby w zakresie praw czowieka nadzorowi Europejskiego Trybunau Praw Czo- wieka. Wedug sdziów jest to sprzeczne z istotnymi zasadami dotyczcymi struktury Unii. Cho przystpienie Unii do Konwencji pozostaje teoretycznie moliwe po wydaniu tej opinii przez Trybuna, w praktyce jest to jak na ra- zie niemoliwe ze wzgldu na konieczno uprzedniego wprowadzenia do projektu umowy szeregu poprawek dotyczcych szczegóów technicznych.
Niezalenie od kwestii zwizanych z przystpieniem UE do EKPC traktat lizboski stanowi dalszy, decydujcy krok w kierunku stworzenia wspólnego prawa konstytucyjnego dla Unii, a take zapewni nowe oparcie dla ochrony praw podstawowych w UE. Nowy artyku dotyczcy praw podstawowych (art. 6 TUE) stanowi, e Karta praw podstawowych Unii Europejskiej jest wica dla organów UE oraz pastw czonkowskich w zakresie stosowania prawa unijnego. Przez to, e artyku odnosi si do Karty, Karta staa si prawnie wica na poziomie Unii Europejskiej. Karta praw podstawowych wywodzi si z projektu opracowanego przez konwent zoony z 16 przedsta- wicieli szefów pastw i rzdów pastw czonkowskich, przewodniczcego Komisji Europejskiej, 16 czonków Parlamentu Europejskiego i 30 czonków parlamentów narodowych (po dwóch z kadego z ówczesnych 15 pastw czonkowskich) pod przewodnictwem prof. Romana Herzoga. Projekt zosta
uroczycie proklamowany jako „Karta praw podstawowych Unii Europej- skiej” przez przewodniczcych Parlamentu Europejskiego, Rady oraz Komisji Europejskiej podczas rozpoczcia szczytu Rady Europejskiej w Nicei 7 grud- nia 2000 roku. W trakcie obrad dotyczcych konstytucji europejskiej karta ta zostaa zmieniona i staa si integraln czci traktatu konstytucyjnego z 29 padziernika 2004 roku. Po niepowodzeniu ratyfikacji traktatu projekt zosta ponownie uroczycie proklamowany jako „Karta praw podstawowych Unii Europejskiej” przez przewodniczcych Parlamentu Europejskiego, Rady oraz Komisji Europejskiej 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu, tym razem jednak jako osobny instrument. Traktat o UE odnosi si wanie do tej wi- cej wersji Karty. Przez to Karta praw podstawowych jest dokumentem prawnie wicym, sankcjonujcym stosowanie praw podstawowych w pra- wie Unii. Karta ta nie obowizuje jednak Polski oraz Zjednoczonego Króle- stwa. Te dwa pastwa czonkowskie nie mogy bd te nie chciay przyj systemu praw podstawowych zawartego w karcie ze wzgldu na obawy co do koniecznoci rezygnacji lub zmiany ich stanowiska w sprawie np. kwestii religijnych lub traktowania mniejszoci. W zwizku z tym prawa podstawo- we s dla tych pastw wice, lecz nie na mocy Karty praw podstawowych, ale tak jak do tej pory, na podstawie orzecznictwa Trybunau Sprawiedliwo- ci w zakresie praw podstawowych.
038 ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
039ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
SPOSOBY JEDNOCZENIA EUROPY Zjednoczenie Europy opiera si na dwóch rónych pojciach definiujcych sposoby wspólnej pracy pastw europejskich, którymi s wspópraca i in- tegracja. Kolejn metod, która powstaa w trakcie ich wspópracy jest „wzmocniona wspópraca”.
Wspópraca midzy pastwami czonkowskimi UE
Istot tej wspópracy jest gotowo pastw czonkowskich do wspópra- cy z innymi pastwami czonkowskimi, ponad granicami narodowymi, jed- nak tylko pod warunkiem, e co do zasady zachowaj swoj suwerenno. Z tego wanie wzgldu oparte na wspópracy wysiki podejmowane w celu zjednoczenia nie prowadz do stworzenia nowego odrbnego pastwa, lecz maj czy suwerenne pastwa w swoist federacj, w której zachowuj one swoj odrbno (konfederacja). Metody pracy Rady Europy i OECD s spójne z zasad wspópracy.
Pojcie integracji
Pojcie integracji wykracza poza tradycyjnie równolege istnienie pastw narodowych. Tradycyjne rozumienie suwerennoci pastwa jako nienaru- szalnej i niepodzielnej ley u podstaw przekonania, e jedynym sposobem na pokonanie niedoskonaoci koegzystencji narodów i pastw, natural- nej niewystarczalnoci systemów pastwowych czy te powtarzajcej si w europejskiej historii sytuacji, gdy jedno pastwo podporzdkowuje sobie inne (hegemonia), jest poczenie suwerennoci poszczególnych narodów w celu stworzenia wspólnej suwerennoci oraz, na wyszym ju poziomie, stopienia ich w jedn ponadnarodow wspólnot (federacj).
Unia Europejska jest produktem takiego wanie pojmowania integracji, bez stapiania si narodowych suwerennoci poszczególnych pastw w jedno. Pastwa czonkowskie, które po drugiej wojnie wiatowej dopiero co odzy- skay i umocniy ustrój pastwowy, nie byy przygotowane na rezygnacj
040 ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
z niego na rzecz europejskiej konfederacji. Dlatego te po raz kolejny trzeba byo znale kompromis, zapewniajcy moliwo dziaa wychodzcych poza zwyk wspóprac, jednak bez koniecznoci tworzenia europejskiej konfederacji. Rozwizaniem okazao si stopniowe niwelowanie rónic midzy zachowaniem narodowej niezalenoci a europejsk konfederacj. Od pastw czonkowskich nie wymagano cakowitego wyrzeczenia si su- werennoci, a jedynie wyzbycia si przekonania, e suwerenno jest nie- podzielna. Tak wic na pocztku chodzio o ustalenie, w jakich obszarach dziaalnoci pastwa czonkowskie s gotowe dobrowolnie zrezygnowa z czci swojej suwerennoci na rzecz wspólnoty nadrzdnej wobec wszyst- kich pastw. Trzy traktaty zaoycielskie (dla EWWS, EWG/WE i Euratom) stanowi odzwierciedlenie rezultatu tych stara.
Te trzy traktaty oraz pozostae dzi obowizujce traktaty unijne okrelaj obszary, w których pastwa przekazay swoje suwerenne prawa na rzecz UE. W tym kontekcie staje si jasne, e ani Unia, ani jej instytucje nie otrzy- may adnych ogólnych kompetencji do podejmowania dziaa koniecznych do realizacji celów traktatowych. Wrcz odwrotnie, to natura i zakres kom- petencji do dziaania s okrelone w postanowieniach traktatów (zasada przeniesienia okrelonych kompetencji). Dziki temu pastwa czonkowskie mog monitorowa i kontrolowa przekazywane przez siebie kompetencje.
Wzmocniona wspópraca
Wzmocniona wspópraca to instrument lecy u podstaw realizacji koncep- cji integracji o rónych prdkociach. Ta koncepcja zakada, e nawet sto- sunkowo niewielkie grupy pastw czonkowskich maj moliwo cilejszej integracji w konkretnym obszarze z zakresu kompetencji UE bez przeszkód ze strony tych pastw czonkowskich, które takiej integracji s niechtne.
Pocztkowo warunki i procedury do wykorzystania takiego instrumentu okrelone w Traktacie z Amsterdamu byy niezwykle rygorystyczne, w ob- liczu planowanego rozszerzenia Unii troch je jednak zagodzono (traktat nicejski). W Traktacie z Lizbony poczono istniejce ju przepisy dotyczce wzmocnionej wspópracy okrelone w art. 20 TUE, (warunki ramowe) oraz w art. 326–334 TFUE (warunki dodatkowe, uczestnictwo, procedury, zasady gosowania).
Zasady wzmocnionej wspópracy mona w skrócie uj nastpujco:
taka wspópraca jest moliwa jedynie w ramach istniejcych kompetencji Unii, a musi ona suy realizacji celów Unii, ochronie jej interesów oraz wzmocnieniu procesu jej integracji (art. 20 TUE). Z tego wzgldu taka wspópraca nie jest w stanie zapobiega problemom zwizanym z uni gospodarcz i walutow, które wynikaj z architektury traktatów unijnych. Wspópraca ta nie moe narusza rynku wewntrznego ani spójnoci gospodarczej i spoecznej Unii. Nie moe ona ponadto stanowi przeszkody ani rodzi dyskryminacji w handlu midzy pastwami czonkowskimi, ani prowadzi do zakócenia konkurencji midzy nimi (art. 326 TFUE). Kompetencje, prawa, obowizki oraz interesy pastw czonkowskich, które nie uczestnicz we wzmocnionej wspópracy, musz by poszanowane (art. 327 TFUE);
wzmocniona wspópraca musi pozosta otwarta dla wszystkich pastw czonkowskich. Co wicej, pastwa czonkowskie musz mie moliwo przystpienia do wspópracy w dowolnym momencie, pod warunkiem e bd si stosowa do decyzji ju przyjtych w ramach rozszerzonej wspópracy. Komisja i pastwa czonkowskie musz zapewni wsparcie dla uczestnictwa moliwie najwikszej liczby pastw czonkowskich we wzmocnionej wspópracy art. 328 TFUE);
wzmocniona wspópraca to rozwizanie ostatniej szansy, które mona zastosowa dopiero wtedy, gdy Rada uznaa, e nie jest moliwe osignicie zakadanych celów w rozsdnym czasie poprzez zastosowanie waciwych postanowie traktatów. Minimalna liczba pastw czonkowskich wymagana do rozpoczcia takiej wspópracy wynosi dziewi (art. 20 ust. 2 TUE);
akty przyjte w ramach wzmocnionej wspópracy nie stanowi integralnej czci dorobku prawnego Unii Europejskiej. Maj one bezporednie zastosowanie tylko w tych pastwach czonkowskich, które uczestnicz w procesie decyzyjnym (art. 20 ust. 4 TUE). Pozostaym pastwom czonkowskim nie wolno jednak utrudnia wdraania takich aktów;
wydatki wynikajce z realizacji wzmocnionej wspópracy, inne ni koszty administracyjne ponoszone przez instytucje, obciaj uczestniczce we wspópracy pastwa czonkowskie, chyba e Rada, stanowic
jednomylnie gosami wszystkich swoich czonków, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, zadecyduje inaczej (art. 332 TFUE);
Rada i Komisja zapewniaj spójno dziaa podejmowanych w ramach wzmocnionej wspópracy z innymi politykami i dziaaniami Unii (art. 334 TFUE).
Jak dotd instrument ten zastosowano w praktyce jedynie dwa razy. Po raz pierwszy w historii Unii pastwa czonkowskie wykorzystay moliwo- ci, jakie daje wzmocniona wspópraca, podczas tworzenia rozporzdzenia pozwalajcego maonkom rónych narodowoci wybra prawo majce zastosowanie do rozwodu. Po tym jak wniosek Komisji w tej sprawie zo- ony w 2006 roku nie uzyska wymaganej jednomylnoci w Radzie, decy- zj z 12 lipca 2010 roku Rada wyrazia zgod na zastosowanie procedury wzmocnionej wspópracy. Na podstawie nowego wniosku Komisji 14 pastw czonkowskich (Belgia, Bugaria, Niemcy, Hiszpania, Francja, Wochy, otwa, Luksemburg, Wgry, Malta, Austria, Portugalia, Rumunia i Sowenia) zaak- ceptowao takie rozwizanie w przypadku rozwodu lub separacji maonków o rónych narodowociach. Wynikiem tego jest rozporzdzenie Rady (UE) nr 1259/2010 z dnia 20 grudnia 2010 roku w sprawie wprowadzenia w y- cie wzmocnionej wspópracy w dziedzinie prawa waciwego dla rozwodu i separacji prawnej.
Wzmocniona wspópraca zostaa zastosowana po raz drugi w kwestii ochro- ny patentów w Europie. Dwadziecia sze pastw czonkowskich wzio udzia w procedurze wzmocnionej wspópracy w sprawie jednolitego sys- temu ochrony patentowej. Chorwacja i Hiszpania zdecydoway si nie bra udziau, a Wochy doczyy na póniejszym etapie. Rozporzdzenie wpro- wadzajce wzmocnion wspóprac w dziedzinie tworzenia jednolitego sys- temu ochrony patentowej oraz rozporzdzenie w odniesieniu do majcych zastosowanie ustale dotyczcych tumacze weszy w ycie 20 stycz- nia 2013 roku. Powysze rozporzdzenia bd miay jednak zastosowa- nie dopiero po wejciu w ycie Porozumienia w sprawie Jednolitego Sdu Patentowego. Nastpi to po ratyfikowaniu Porozumienia przez co najmniej 13 pastw czonkowskich. Jak dotd zrobio to 11 pastw.
044 ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
045ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
„KONSTYTUCJA” UNII EUROPEJSKIEJ Kada organizacja spoeczna ma swoj konstytucj. Konstytucja to rodek sucy do zdefiniowania organizacji ustroju politycznego, czyli relacji mi- dzy rónymi elementami tego ustroju oraz ich miejsca w caoci systemu, a take definiujcy wspólne cele i zasady przyjmowania wicych decyzji. Dlatego te konstytucja Unii, bdcej zwizkiem pastw, któremu przydzie- lono konkretne zadania i funkcje, musi regulowa te same kwestie co kon- stytucja pastwowa.
Pastwa czonkowskie funkcjonuj w oparciu o dwie nadrzdne zasady: pra- worzdnoci i demokracji. Kade dziaanie Unii – jeli chce ona postpowa zgodnie z fundamentalnymi wymogami prawa i demokracji – musi mie odpowiednie podstawy prawne i demokratyczne w zakresie elementów, na których jest zbudowana, organizacji, kompetencji, funkcjonowania, miejsca pastw czonkowskich i ich instytucji oraz miejsca obywatela.
Niepowodzenie Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy z 29 pa- dziernika 2004 roku sprawio, e „konstytucja” UE nie zostaa do tej pory spisana w postaci dokumentu konstytucyjnego, w przeciwiestwie do wik- szoci konstytucji unijnych pastw czonkowskich. Wynika ona raczej z ca- oci regu i wartoci podstawowych, do przestrzegania których rzdzcy s bezwzgldnie zobowizani. Figuruj one albo w traktatach powoujcych Uni Europejsk, albo w aktach prawnych przyjtych przez instytucje unijne, ale po czci wynikaj take ze zwyczajów.
Natura prawna UE
Zanim podejmie si rozwaania na temat natury prawnej Unii, trzeba naj- pierw przyjrze si jej charakterystycznym cechom. Cho natura prawna Unii zostaa okrelona w dwóch precedensowych wyrokach Trybunau Spra- wiedliwoci z lat 1963 i 1964, odnoszcych si do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, to istota tych orzecze wci ma zastosowanie do Unii Euro- pejskiej w jej obecnej formie.
046 ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
Sprawa Van Gend & Loos
W tym sporze prawnym niderlandzka firma transportowa Van Gend & Loos zoya pozew przeciwko niderlandzkiemu organowi celnemu w zwizku z naoeniem wyszego ni poprzednio ca na produkt chemiczny sprowa- dzany z Niemiec. Firma uznaa, e jest to naruszenie art. 12 Traktatu EWG, który zakazuje pastwom czonkowskim wprowadzania nowych opat cel- nych lub zwikszania opat celnych ju istniejcych na wspólnym rynku. Sd niderlandzki zawiesi postpowanie i zwróci si do Trybunau Sprawiedliwo- ci z prob o wyjanienie zakresu i wykadni prawnej tego artykuu Trakta- tu ustanawiajcego Wspólnot Europejsk.
Trybuna Sprawiedliwoci wykorzysta t spraw jako sposobno do po- czynienia szeregu istotnych obserwacji dotyczcych natury prawnej EWG. W wyroku Trybuna stwierdzi:„ Zwaywszy, e cel traktatu EWG, jakim jest utworzenie
wspólnego rynku, którego funkcjonowanie wpywa bdzie bezporednio na sytuacj podmiotów prawa we Wspólnocie, wymaga, by traktat ten by czym wicej ni tylko umow ustanawiajc wzajemne zobowizania umawiajcych si pastw. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w preambule do traktatu, która, sigajc dalej ni tylko rzdów, odwouje si do narodów, a konkretniej w fakcie ustanowienia organów wyposaonych w uprawnienia wadcze, których wykonywanie wywiera wpyw zarówno na pastwa czonkowskie, jak i na ich obywateli. [...] Wspólnota stanowi nowy porzdek prawny w prawie midzynarodowym, na rzecz którego pastwa ograniczyy, jakkolwiek tylko w wskich dziedzinach, swoje prawa suwerenne, i którego normy znajduj zastosowanie nie tylko do pastw czonkowskich, ale i pochodzcych z nich jednostek”.
Sprawa Costa przeciwko ENEL
Zaledwie rok póniej sprawa Costa przeciwko ENEL pozwolia Trybunao- wi Sprawiedliwoci na dalsze pogbienie analizy. Fakty byy nastpujce: w 1962 roku Wochy znacjonalizoway produkcj i dystrybucj energii elek- trycznej i przekazay majtek przedsibiorstw energetycznych firmie ENEL. Flaminio Costa, akcjonariusz znacjonalizowanego przedsibiorstwa Edison Volta, uzna, e utraci nalene mu dywidendy, dlatego odmówi zapacenia rachunku za prd w wysokoci 1926 lirów. Flaminio Costa usprawiedliwia
swe postpowanie przed sdem arbitraowym w Mediolanie, dowodzc midzy innymi, e prawo nacjonalizacji narusza szereg postanowie Trak- tatu EWG. Sd woski przekaza wówczas do Trybunau Sprawiedliwoci wiele zapyta dotyczcych wykadni rónych postanowie Traktatu EWG. W swym wyroku Trybuna wypowiedzia si na temat natury prawnej EWG:„ […] w odrónieniu od zwyczajnych umów midzynarodowych
Traktat EWG ustanowi wasny porzdek prawny, który zosta wczony do systemu prawnego pastw czonkowskich [...] i który ma charakter wicy dla sdów krajowych; bowiem pastwa ustanawiajc na czas nieokrelony Wspólnot, wyposaon we wasne instytucje, w osobowo i zdolno prawn, w zdolno do wystpowania we wasnym imieniu w obrocie midzynarodowym, a w szczególnoci w rzeczywiste uprawnienia wadcze, wynikajce z ograniczenia kompetencji i przeniesienia uprawnie z tych pastw na Wspólnot, ograniczyy, jakkolwiek w wskich dziedzinach, swoje suwerenne prawa i stworzyy w ten sposób system prawa majcy zastosowanie do nich samych oraz do pochodzcych z nich jednostek”.
Na podstawie tych szczegóowych obserwacji Trybuna orzek, co nastpuje:„ Jak wynika z caoci powyszych rozwaa, prawu utworzonemu na podstawie traktatu, pochodzcemu z niezalenego róda, nie mona, ze wzgldu na jego wynikajc std szczególn natur, przeciwstawia w postpowaniu sdowym jakiegokolwiek wewntrznego aktu prawnego, gdy oznaczaoby to utrat przez to prawo charakteru wspólnotowego i zakwestionowanie samych podstaw prawnych Wspólnoty; e wskutek dokonanego przez pastwa przeniesienia, z ich wewntrznych porzdków prawnych do wspólnotowego porzdku prawnego, praw i obowizków odpowiadajcych postanowieniom traktatu, nastpio ostateczne ograniczenie ich praw suwerennych, którego nie moe podway póniejszy akt jednostronny sprzeczny z istot Wspólnoty”.
W wietle tych dwóch podstawowych wyroków Trybunau Sprawiedliwoci cechami natury prawej UE s:
struktura instytucjonalna, która gwarantuje, e dziaanie podejmowane przez Uni jest równie naznaczone ogólnym interesem Europy, czyli interesami unijnymi okrelonymi przez cele UE;
048 ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
przekazanie kompetencji instytucjom UE w wikszym stopniu ni ma to miejsce w innych organizacjach midzynarodowych, obejmujce take dziedziny, w których zazwyczaj pastwa zachowuj niezawiso;
ustanowienie wasnego porzdku prawnego niezalenego od porzdków prawnych pastw czonkowskich;
moliwo bezporedniego zastosowania prawa unijnego, która gwarantuje pene i jednolite stosowanie przepisów unijnych we wszystkich pastwach czonkowskich i nakada prawa i obowizki na pastwa czonkowskie i ich obywateli;
pierwszestwo prawa unijnego, które wyklucza wszelkie uchylenia lub zmiany legislacji unijnej przez prawodawstwo krajowe i zapewnia prymat prawa unijnego w razie konfliktu z prawem krajowym.
UE stanowi zatem niezaleny podmiot wyposaony w suwerenne prawa i porzdek prawny niezaleny od pastw czonkowskich, który obowizuje zarówno pastwa czonkowskie, jak i ich obywateli w dziedzinach nale- cych do kompetencji UE.
Cechy charakterystyczne UE wykazuj zarówno wspólne punkty midzy Uni a klasycznymi organizacjami midzynarodowymi i strukturami fede- ralnymi, jak i rónice.
Sama UE nie jest jeszcze skoczon struktur, jest nadal w fazie rozwoju, a jej kocowy ksztat nie jest jeszcze znany.
Jedynym punktem wspólnym midzy tradycyjnymi organizacjami midzy- narodowymi a UE jest to, e ona równie wywodzi si z traktatów mi- dzynarodowych. Jednake UE oddalia si ju znacznie od swoich midzy- narodowych korzeni. Stao si tak dlatego, e traktaty ustanawiajce Uni doprowadziy do utworzenia niezalenej unii, wyposaonej w suwerenne prawa i wasne kompetencje. Pastwa czonkowskie przekazay na rzecz tej unii cz swej suwerennoci i przekazay niektóre kompetencje do UE w celu ich wspólnego wykonywania.
Te rónice midzy UE a tradycyjnymi organizacjami midzynarodowymi zbliaj j do struktury pastwowej. Zwaszcza rezygnacja pastw czon- kowskich z czci ich suwerennoci na rzecz UE pozwala na konkluzj, e w procesie jej rozwoju struktura UE bya budowana na podobiestwo struk- tury pastwa federalnego. Ten punkt widzenia nie uwzgldnia jednak fak- tu, e kompetencje instytucji UE ograniczone s do pewnych dziedzin i ce- lów wyznaczonych przez Traktaty. Instytucje te nie maj zatem swobody
049ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
ustalania swych celów na równi z pastwem ani podejmowania wszystkich wyzwa, przed którymi staje nowoczesne pastwo. UE nie dysponuje ani kompetencjami, jakie maj suwerenne pastwa, ani zdolnoci wyznacza- nia sobie nowych kompetencji („zasada kompetencji ustanawiania swych wasnych kompetencji”).
Dlatego UE nie jest ani klasyczn organizacj midzynarodow, ani stowa- rzyszeniem pastw, lecz autonomicznym podmiotem, który sytuuje si na skrzyowaniu tych dwóch tradycyjnych form zwizków pastw. W termino- logii prawniczej mówi si w tym kontekcie o „organizacji ponadnarodowej”.
Zadania UE
Lista zada powierzonych UE jest bardzo podobna do listy pastwowego porzdku konstytucyjnego. W przeciwiestwie do wikszoci organiza- cji midzynarodowych nie chodzi tu o precyzyjne zadania techniczne, ale o dziedziny dziaalnoci sigajcej samej istoty pastw.
Katalog zada UE jest bardzo szeroki – obejmuje on zadania gospodarcze, spoeczne i polityczne.
Zadania gospodarcze
Najwaniejsze zadania gospodarcze UE koncentruj si wokó tworzenia wspólnego rynku, który jednoczy „rynki krajowe” pastw czonkowskich. Oznacza to, e wszystkie towary i usugi mog by oferowane i sprzeda- wane na tych samych warunkach na rynku wewntrznym, a wszyscy oby- watele Unii Europejskiej maj do nich ten sam swobodny dostp. Koncep- cja utworzenia wspólnego rynku zostaa w znacznym stopniu zrealizowana w zainicjowanym przez ówczesnego przewodniczcego Komisji Europejskiej Jacquesa Delorsa i zatwierdzonym przez szefów pastw i rzdów programie zakoczenia tworzenia rynku wewntrznego, którego realizacj planowano zamkn do 1992 roku. Instytucjom unijnym udao si utworzy ramy praw- ne niezbdne do sprawnego funkcjonowania rynku wewntrznego. Nastp- nie ramy te zostay wypenione treci w wyniku wprowadzenia krajowych rodków transpozycji i w efekcie jednolity rynek sta si rzeczywistoci. Jego obecno jest równie widoczna w yciu codziennym, zwaszcza kiedy podróuje si po terytorium UE, gdzie ju dawno temu zniesiono kontrol osób i towarów na granicach pastwowych.
050 ABC P R A W A U N I I E U R O P E J S K I E J
Rynek wewntrzny zbudowano w oparciu o cztery swobody (por. art. 26 TFUE): swobodny przepyw towarów (art. 34), swobodny przepyw osób (art. 45 i 49), swobod wiadczenia usug (art. 57) i swobodny przepyw kapitau (art. 63). Rynek jest kluczowym elementem Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
Funkcjonowaniu rynku wewntrznego towarzyszy Unia Gospodarcza i Walutowa.
Zadaniem UE w dziedzinie polityki gospodarczej nie jest ustalanie i prowa- dzenie europejskiej polityki gospodarczej, lecz koordynowanie krajowych polityk gospodarczych, aby decyzje pastw czonkowskich w tym obsza- rze nie miay negatywnego wpywu na funkcjonowanie rynku wewntrz- nego. W tym celu zawarto Pakt na rzecz stabilnoci i wzrostu, ustalajcy dla kadego pastwa czonkowskiego indywidualne kryteria, którymi ma si ono kierowa przy podejmowaniu decyzji dotyczcych polityki bude- towej. Jeli kryteria te nie s przestrzegane, Komisja Europejska moe wystosowa ostrzeenie, a w przypadku utrzymujcego si nadmiernego deficytu budetowego Rada UE moe nawet zastosowa sankcje. W latach 2010–2012, w obliczu globalnego kryzysu gospodarczo-finansowego, Unia jeszcze bardziej wzmocnia wspóprac w zakresie polityki gospodarczej. Koordynacja polityki gospodarczej na poziomie unijnym zostaa uzupenio- na o trway mechanizm zapobiegania kryzysom, obejmujcy nastpujce elementy: wzmocnienie roli Komisji, wprowadzenie nowych automatycznych rodków korekcyjnych, ustanowienie koordynacji polityki gospodarczej na najwyszym szczeblu politycznym, uzgodniona koordynacja w ramach euro- pejskiego semestru przy jednoczesnym naoeniu na pastwa czonkowskie rygorystycznych wymaga w zakresie sprawozdawczoci, wzmocnienie roli parlamentów krajowych i Parlamentu Europejskiego oraz dobrowolne zobo- wizania do okrelenia w prawie krajowym pastw czonkowskich. Sercem nowego antykryzysowego mechanizmu jest europejski semestr.
Europejski semestr to cykl dziaa, w trakcie którego pastwa czonkowskie Unii koordynuj swoj polityk gospodarcz i podatkow. Najwaniejsza cz procedury przypada na pierwszych sze miesicy roku, std nazwa „semestr”. Podczas europejskiego semestru pastwa czonkowskie dopaso- wuj swoj polityk budetow i gospodarcz do celów i zasad ustalonych na szczeblu unijnym. Celem europejskiego semestru jest przyczynienie si do zapewnienia stabilnoci finansów publicznych, sprzyjanie wzrostowi go- spodarczemu oraz zapobieganie nadmiernym zakóceniom równowagi ma- kroekonomicznej w UE.
Zastosowanie mechanizmu antykryzysowego to ostateczno; tak napraw- d jego gównym celem jest ochrona unii gospodarczej i walutowej. Podsta- wowa orientacja polityki pozostaje jednak niezmieniona – odpowiedzialno krajowa w polityce gospodarczej i finansowej wymaga, eby pastwa czon- kowskie traktoway swoje dziaania jako majce wpyw na wspólne dobro.
LISTOPAD
GRUDZIE
STYCZE
LUTY
MARZEC
KWIECIE
MAJ
CZERWIEC
LIPIEC
Etap 01 WSKAZÓWKI POLITYCZNE na szczeblu UE
Etap 02 KRAJOWE cele, polityki i plany
Etap 03 REALIZACJA
euro, przyjmuje konkluzje
Parlament Europejski wydaje opini o wytycznych w sprawie zatrudnienia
Rada UE uzgadnia ostateczn wersj zalece dla poszczególnych krajów
Rada UE przyjmuje je
Rada Europejska zatwierdza je
Pastwa czonkowskie uwzgldniaj zalecenia w pracach nad krajowym budetem na kolejny rok
roczna analiza wzrostu
Komisja Europejska opracowuje zalecenia dla poszczególnych krajów
Jak wyglda europejski semestr?
Cykl rusza ponownie pod koniec roku, kiedy Komisja w analizie wzrostu gospodarczego na kolejny rok przedstawia przegld sytuacji gospodarczej.
Infografika jest dostpna w 24 jzykach pod adresem: http://www.consilium.europa.eu/en/policies/european-semester/
Infografika jest dostpna w 24 jzykach pod adresem: http://www.consilium.europa.eu/en/policies/european-semester/
Zadaniem UE w dziedzinie polityki pieninej byo i jest wprowadzenie w UE jednolitej waluty oraz centralne kierowanie polityk pienin. Udao si ju osign pierwszy, poowiczny sukces w tym zakresie. 1 stycznia 1999 roku pastwa czonkowskie speniajce ustalone w tym zakresie kryteria kon- wergencji, wprowadziy euro jako wspóln europejsk walut. Kryteria konwergencji s nastpujce: stopa inflacji nie przekraczajca 1,5%, defi- cyt publiczny = nowy roczny dug: 3%, dug publiczny: 60%, dugotermi- nowa stopa procentowa: 2%). Tymi krajami byy Belgia, Niemcy, Irlandia, Hiszpania, Francja, Wochy, Luksemburg, Niderlandy, Austria, Portugalia i Finlandia. 1 stycznia 2002 roku krajowe waluty tych krajów zostay za- stpione przez banknoty i monety euro. Od tej pory wszystkie codzienne patnoci i transakcje finansowe przeprowadzane s w tej samej walucie – euro. W cigu nastpnych lat coraz wicej pastw czonkowskich speniao kryteria umoliwiajce przyjcie euro – Grecja (1 stycznia 2001), Sowenia (1 stycznia 2007), Cypr (1 stycznia 2008), Malta (1 stycznia 2008), Sowa- cja (1 stycznia 2009), Estonia (1 stycznia 2011), otwa (1 stycznia 2014) i wreszcie Litwa (1 stycznia 2015). Obecnie strefa euro, do której nale kraje, których walut jest euro, liczy 19 pastw czonkowskich.
Co do zasady równie pozostae pastwa czonkowskie s zobowizane do przyjcia euro jako waluty krajowej po spenieniu kryteriów konwergencji. Wyjtkami s jedynie Dania i Zjednoczone Królestwo. Te pastwa czonkow- skie zastrzegy sobie klauzul opt-out, która zezwala im na samodzielne podjcie decyzji, czy i kiedy naley rozpocz badanie moliwoci przyst- pienia do strefy wspólnej waluty. Specjalnym przypadkiem jest Szwecja, której nie dotyczy klauzula opt-out. Przyjcie euro przez ten kraj zaley od tego, czy Komisja i Europejski Bank Centralny zarekomenduj to Radzie. Je- eli Rada zaakceptuje zalecenie dotyczce przystpienia Szwecji do stre- fy euro, kraj ten nie bdzie mia moliwoci wycofania si z uczestnictwa. Przystpienie do strefy euro nie znajduje jednak poparcia wród obywateli Szwecji. W referendum dotyczcym wprowadzenia euro, przeprowadzonym w 2003 roku, 55,9% Szwedów gosowao przeciwko nowej walucie. W ba- daniu opinii publicznej przeprowadzonym w grudniu 2005 roku, nadal 49% Szwedów byo przeciwko euro, poparcie wynosio za jedynie 36%.
Mimo tych trudnoci euro stao si mocn walut, uznawan na caym wiecie. Poza tym wprowadzenie wspólnej waluty silnie zwizao pastwa strefy euro ze sob. Nawet kryzys zadueniowy z 2010 roku nie zdoa tego zmieni. Byo wrcz przeciwnie. W odpowiedzi na kryzys Unia wpro- wadzia czasowy mechanizm wsparcia, który w 2013 roku zosta zast- piony Europejskim Mechanizmem Stabilnoci (EMS). Europejski Mechanizm
LISTOPAD
GRUDZIE
STYCZE
LUTY
MARZEC
KWIECIE
MAJ
CZERWIEC
LIPIEC
Etap 01 WSKAZÓWKI POLITYCZNE na szczeblu UE
Etap 02 KRAJOWE cele, polityki i plany
Etap 03 REALIZACJA
euro, przyjmuje konkluzje
Parlament Europejski wydaje opini o wytycznych w sprawie zatrudnienia
Rada UE uzgadnia ostateczn wersj zalece dla poszczególnych krajów
Rada UE przyjmuje je
Rada Europejska