Top Banner
Wrocław 2015 Zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej w praktyce działania organów władzy publicznej RP Pod redakcją Mariusza Jabłońskiego i Sylwii Jarosz-Żukowskiej
370

Zasada pierwszeństwa prawa Unii Europejskiej · prawa Unii Europejskiej w praktyce działania organów władzy publicznej RP ... Rzeczpospolita Polska jest państwem członkowskim

Feb 27, 2019

Download

Documents

phamtram
Welcome message from author
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript

ISBN 978-83-61370-35-2

Wrocaw 2015

Zasada pierwszestwaprawa Unii Europejskiejw praktyce dziaania organwwadzy publicznej RP

Zasada pierwszestwa prawa U

nii Europejskiej w praktyce dziaania organw wadzy publicznej RP

Pod redakcjMariusza Jaboskiegoi Sylwii Jarosz-ukowskiej

ISBN 978-83-61370-35-2

Traktaty bdce podstaw Unii Europejskiej nie zawieraj zasad rozstrzygania konfliktw przepisw prawa unijnego z normami prawa wewntrznego poszczeglnych pastw czonkowskich. Trybuna Sprawiedliwoci Unii Europejskiej, dc do zapewnienia jednolitego i spjnego stosowania prawa unijnego sformuowa zasad pierwszestwa stosowania caego prawa UE przed wszystkimi nor-mami wewntrznymi, w tym konstytucyjnymi. Pojawi si zatem musi pytanie, w jaki sposb organy pastw czonkowskich Unii podchodz w praktyce do zasady pierwszestwa, skoro w ich systemach prawnych nie znajdujemy jednoznacznych i nie budzcych wtpliwoci regu pozwalajcych na bezwzgldne respe-ktowanie tej zasady. Polski porzdek prawny jest tu dobrym polem badawczym, gdy z jednej strony przepisy Konstytucji RP daj podstaw do przyznania pierwszestwa Traktatom unijnym i prawu stanowionemu przez Uni w przypadku kolizji z ustawami, ale z drugiej formuuj, bez adnych wyjtkw, zasad nadrzdnoci Konstytucji.

Z recenzji prof. dr. hab. Krzysztofa Wjtowicza

C

M

Y

CM

MY

CY

CMY

K

zasada_pierwszenstwa_final_03b.pPage 1 2015-06-24 22:13:46

http://www.uni.wroc.pl/

Zasada pierwszestwa prawa Unii Europejskiej w praktyce dziaania

organw wadzy publicznej RP

Dostp online: http://www.bibliotekacyfrowa.pl/publication/64552

Prace NaukoweWydziau Prawa, Administracji i EkonomiiUniwersytetu Wrocawskiego

Seria: e-Monografie Nr 58

http://www.bibliotekacyfrowa.pl/publication/64552

Zasada pierwszestwa prawa Unii Europejskiej w praktyce dziaania

organw wadzy publicznej RP

pod redakcj Mariusza Jaboskiego i Sylwii Jarosz-ukowskiej

Wrocaw 2015

KomitetRedakcyjnydr hab. prof. nadzw. UWr Leonard Grnicki przewodniczcymgr Boena Grna czonekmgr Aleksandra Dorywaa sekretarz

Recenzent: prof. dr hab. Krzysztof Wjtowicz

CopyrightbyWydziaPrawa,AdministracjiiEkonomiiUniwersytetuWrocawskiego

Korekta: Anna Noga-GrocholaProjekt i wykonanie okadki: Andrzej MalendaSkad i opracowanie techniczne: Aleksandra Kumaszka, Tomasz Kalota eBooki.com.pl

WydawcaE-Wydawnictwo. Prawnicza i Ekonomiczna Biblioteka Cyfrowa. Wydzia Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocawskiego

ISBN 978-83-61370-35-2

http://www.ebooki.com.pl/

Spis treci

MariuszJaboski,SylwiaJarosz-ukowskaWprowadzenie ...........................................................................................................................9

Rozdzia I. Konstytucyjne podstawy zasady pieRwszestwa pRawa unijnego w polsKim poRzdKu pRawnymMariuszJaboski,MichaZieliskiZasada pierwszestwa stosowania prawa UE w pracach nad Konstytucj RP z 1997 r. ........17

BogusawBanaszakZasada nadrzdnoci Konstytucji w polskim porzdku prawnym ..........................................41

MariuszJaboski,SylwiaJarosz-ukowskaKontrola konstytucyjnoci prawa pochodnego UE w trybie skargi konstytucyjnej i pyta prawnych .....................................................................................................................55

OlgaHaubZasada pierwszestwa prawa unijnego w Republice Federalnej Niemiec ..............................81

RyszardBalickiZagadnienie rozdziau europejskiego w Konstytucji RP uwagi de lege ferenda ..............95

Rozdzia iI. KontRola zgodnoci pRawa KRajowego z pRawem ue w Ramach postpowania ustawodawczegoPaweKuczmaObowizki projektodawcw w zwizku z koniecznoci respektowania zasady pierwszestwa prawa EU ......................................................................................................107

RyszardBalickiUdzia Rady Ministrw w tworzeniu prawa europejskiego ..................................................119

PaweKuczmaProcedura badania zgodnoci projektu ustawy z prawem UE ..............................................133

MonikaHaczkowska,MariuszJaboskiProceduralno-prawne aspekty stanowienia ustaw przez polskiego prawodawc w wietle zasady pierwszestwa prawa unijnego ..................................................................149

RyszardBalicki,ArturawniczakPrezydent RP a proces stanowienia prawa europejskiego .....................................................171

Rozdzia iiI. zasada pieRwszestwa stosowania pRawa ue w pRaKtyce dziaania oRganw administRacji publicznej i sdwLidiaKlat-WerteleckaZasada pierwszestwa prawa unijnego w dziaaniu organw administracji publicznej .......185

Annaledziska-SimonLojalno konstytucyjna czy lojalno unijna? znaczenie zasady pierwszestwa prawa Unii Europejskiej dla sdw krajowych .....................................................................199

8

Spis treci

PiotrKapustaSd krajowy jako sd unijny .................................................................................................225

JustynaMichalskaPytania prejudycjalne sdw do TS UE ................................................................................251

ukaszukowskiLegitymacja quasi-sdowych organw rozstrzygajcych do wystpowania z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunau Sprawiedliwoci UE ............................................................271

MalwinaJaworskaZasada pierwszestwa prawa unijnego w praktyce orzeczniczej sdw administracyjnych .................................................................................................................301

JakubRzucidoZasada pierwszestwa prawa unijnego w orzecznictwie Sdu Najwyszego i sdw powszechnych .......................................................................................................................325

MichaBernaczykObowizywanie prawa UE w polskim porzdku prawnym w wietle wyroku Sdu Najwyszego z dnia 4.06.2014 (II UK 565/13). Problematyka delegowania pracownikw tymczasowych ................................................................................................351

9

Prof. dr hab. Mariusz JaboskiUniwersytet WrocawskiWydzia Prawa, Administracji i Ekonomii, Katedra Prawa Konstytucyjnego

Dr Sylwia Jarosz-ukowskaUniwersytet WrocawskiWydzia Prawa, Administracji i Ekonomii, Katedra Prawa Konstytucyjnego

Wprowadzenie

Pastwo przystpujce do Unii Europejskiej zachowuje swoj niezaleno, odrb-no oraz tosamo konstytucyjn1. Polski Trybuna Konstytucyjny wyraa w tej kwe-stii stanowczy pogld, podkrelajc, e [] suwerenno Rzeczypospolitej i jej nie-podlego, rozumiana jako odrbno bytu pastwowego Polski w jej obecnych granicach, w warunkach czonkostwa w Unii Europejskiej na zasadach okrelonych w Konstytucji, oznaczaj potwierdzenie prymatu Narodu Polskiego do stanowienia o wasnym losie. Normatywnym wyrazem tej zasady jest Konstytucja, a w szczeglno-ci postanowienia preambuy, art. 2, art. 4, art. 5, art. 8, art. 90, art. 104 ust. 2 i art. 126 ust. 1, w wietle ktrych suwerenno Rzeczypospolitej wyraa si w nieprzekazywal-nych kompetencjach organw wadzy pastwowej, stanowicych o tosamoci konsty-tucyjnej pastwa2.

Z drugiej jednak strony organy UE wyposaone zostay w kompetencje w zakresie tworzenia tzw. unijnych rde prawa wtrnego (pochodnego). Prawo to mimo de-nia do zagwarantowania odpowiedniego oddziaywania na jego tre orodkw krajo-wych stanowione jest poza parlamentami pastw czonkowskich i rzdzi si nastpu-jcymi zasadami: pierwszestwa wobec porzdkw prawnych pastw nalecych do

1 Zob. szerzej: K. Wojtowicz, Poszanowanie tosamoci konstytucyjnej pastw czonkowskich Unii Euro-pejskiej, Przegld Sejmowy nr 4(99), 2010 r., s. 12 i n. ze szczeglnym podkreleniem poszanowania tosamoci narodowej pastw czonkowskich, idem: Sdy konstytucyjne wobec prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2012, s. 89 i n.

2 [...] Niezalenie od trudnoci zwizanych z ustaleniem szczegowego katalogu kompetencji nieprzeka-zywalnych, naley zaliczy do materii objtych cakowitym zakazem przekazania postanowienia okre-lajce zasady naczelne Konstytucji oraz postanowienia dotyczce praw jednostki wyznaczajce tosa-mo pastwa, w tym w szczeglnoci wymg zapewnienia ochrony godnoci czowieka i praw konstytucyjnych, zasad pastwowoci, zasad demokracji, zasad pastwa prawnego, zasad sprawie-dliwoci spoecznej, zasad pomocniczoci, a take wymg zapewnienia lepszej realizacji wartoci kon-stytucyjnych i zakaz przekazywania wadzy ustrojodawczej oraz kompetencji do kreowania kompeten-cji, z jednoczesnym powoaniem si na prac K. Wojtyczka, Przekazywanie kompetencji pastwa organizacjom midzynarodowym, Krakw 2007, s. 284 i n., z uzasadnienia wyroku TK z 24 listopada 2010 r., K 32/09.

10

Mariusz Jaboski, Sylwia Jarosz-ukowska

Unii, bezporedniego stosowania i skutecznoci3, jednolitoci, solidarnoci, proporcjo-nalnoci, subsydiarnoci oraz rwnowagi kompetencyjnej4. Respektowanie tych zasad jest obowizkiem wszystkich organw i instytucji pastw czonkowskich. W konsekwen-cji istniej dwa autonomiczne porzdki prawne (systemy rde prawa), a tym samym dwa orodki wadzy stanowice prawo5. W kwestii relacji midzy tymi dwoma (zasadni-czo odrbnymi) porzdkami Trybuna Konstytucyjny podkrela, i [...] W czci za stanowicej wsplnotowe prawo stanowione (pochodne), kreowane jest ono przy udziale przedstawicieli rzdw pastw czonkowskich (w tym: Polski) w Radzie Unii Europej-skiej oraz przedstawicieli obywateli europejskich (w tym: obywateli polskich) w Parla-mencie Europejskim, co w konsekwencji powinno prowadzi do tego, e porzdki te winny [] koegzystowa na zasadzie oboplnie przyjaznej wykadni i kooperatywnego wspstosowania6. Wykadnia prawa krajowego przychylna prawu UE ma jednak swoje wyrane granice. Jak bowiem podkrela konsekwentnie TK, przy konstrukcji wzorca konstytucyjnoci interpretacja (wykadnia) przyjazna prawu europejskiemu wymaga kie-rowania si dwoma wskazaniami: po pierwsze wykadni tak podejmowa mona pod warunkiem (i tylko wtedy), gdy prawo polskie nie wskazuje na wyranie odmiennie uj-cie problemu (strategii jego rozwizywania) w okresie poprzedzajcym formaln akce-sj, po wtre za w razie istnienia kilku moliwoci interpretacyjnych, naley wybra t najblisz dorobkowi wsplnotowemu (acquis communautaire)7.

Zasady, na ktrych opiera si porzdek prawny UE, w istotny sposb wpyny na zmian dotychczasowej interpretacji utrwalonych w doktrynie poj i pryncypiw, okre-lajcych funkcjonowanie pastwa oraz pozycj obywatela w relacjach z organami wa-dzy publicznej. Z tego te powodu w kadym pastwie czonkowskim Unii Europejskiej konieczne stao si zredefiniowanie przynajmniej w czci wanych zasad ustrojo-wych i kompetencji poszczeglnych organw konstytucyjnych. Cho nie zawsze mody-fikacja ta wizaa si ze zmian konstytucji, to w kadym z pastw czonkowskich wy-magaa debaty na temat okrelenia istoty i charakteru nowych procesw decyzyjnych w ramach UE oraz ich skutkw.

3 Na temat dwch pierwszych zasad i ich znaczenia, zob.: C. Mik, Zasady ustrojowe prawa wsplnotowe-go a polski porzdek konstytucyjny, Pastwo i Prawo 1998, nr 1, s. 1233; K. Wjtowicz, Istota i r-da prawa wsplnotowego, konsekwencje dla prawa krajowego, [w:] M. Kruk (red.), Prawo midzyna-rodowe i wsplnotowe w wewntrznym porzdku prawnym, Warszawa 1997, s. 145148.

4 Szerzej na temat tych zasad zob.: W. Czapliski, Akty prawne Wsplnot Europejskich w orzecznictwie Trybunau Sprawiedliwoci, [w:] M. Kruk (red.), op. cit., s. 190 i n.; oraz idem, Podstawy prawa Unii Europejskiej, zarys wykadu, J. Galster (red.), Toru 2006, s. 204280.

5 Na temat autonomii prawa Unii Europejskiej zob.: kompleksowo C. Mik, Powierzenie Unii Europejskiej wadzy przez pastwa czonkowskie i jego podstawowe konsekwencje prawne, [w:] J. Kranz (red.), Suwe-renno i ponadnarodowo a integracja europejska, Warszawa 2006, s. 121 i n.

6 Wyrok TK z dnia 11 maja 2005 r., K 18/047 Wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., K 33/03.

11

Wprowadzenie

Syntetyczna charakterystyka zasady pierwszestwa prawa unijnego wobec porzd-kw prawnych pastw czonkowskich wymaga wskazania ju na wstpie kilku jej podsta-wowych elementw skadowych, wypracowanych w orzecznictwie Trybunau Sprawie-dliwoci UE (wczeniej ETS). Po pierwsze, organy pastwa czonkowskiego UE w razie konfliktu midzy norm prawa krajowego i norm prawa unijnego maj obowizek pomi-ja prawo krajowe i stosowa wycznie norm prawa unijnego. W tym celu organy pa-stwa czonkowskiego zobowizane s do przestrzegania nastpujcych nakazw:

zapewnienia skutecznoci prawu unijnemu w krajowym porzdku prawnym, jednolitego stosowania prawa unijnego przez organy pastwa czonkowskiego, uniewanienia lub zmiany przepisu prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym przez waciwe organy pastwa,tworzenia prawa krajowego, jeli wymaga tego prawo unijne do zapewnienia jego skutecznoci,respektowania interpretacji prawa unijnego dokonywanej przez TS UE (a wcze- niej ETS) i w tym zakresie interpretacji prawa krajowego w zgodzie z prawem unijnym.

Jednoczenie pastwo czonkowskie musi przestrzega take okrelonych zaka-zw, a mianowicie:

zakazu stosowania przepisw prawa krajowego sprzecznych z prawem unij- nym,tworzenia przepisw prawa krajowego sprzecznych z prawem unijnym,

oraz co do zasady:badania wanoci prawa unijnego przez organy krajowe, w tym sdy konstytu- cyjne.

Rzeczpospolita Polska jest pastwem czonkowskim Unii Europejskiej ju od po-nad dekady (formalnie od 1 maja 2004 r.). W cigu ostatnich dziesiciu lat ujawnio si wiele problemw czy kwestii dyskusyjnych dotyczcych relacji prawa polskiego oraz prawa unijnego w kontekcie zasady pierwszestwa tego ostatniego przed caym krajo-wym porzdkiem prawnym. Wtpliwoci te wynikaj w znacznej mierze z brzmienia przepisw obowizujcej Konstytucji RP, dajcych z jednej strony wyran podstaw do przyznania pierwszestwa traktatom unijnym i prawu stanowionemu przez organy i in-stytucje UE w przypadku kolizji z ustawami i aktami podustawowymi (art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji), z drugiej za formuujcych w sposb kategoryczny zasad nadrzdnoci Konstytucji.

W myl art. 8 ust. 1 Konstytucji jej przepisy s najwyszym prawem Rzeczypospo-litej Polskiej. Ju przy okazji oceny konstytucyjnoci traktatu akcesyjnego Trybuna Kon-stytucyjny stanowczo podkreli (wyrok w sprawie K 18/04), e przystpienie Polski do

12

Mariusz Jaboski, Sylwia Jarosz-ukowska

UE i jednoczesne respektowanie zasad i wartoci charakteryzujcych funkcjonowanie Wsplnoty, w adnym razie nie prowadzi do zaprzeczenia nadrzdnoci Konstytucji RP. Stanowisko to uzasadni istnieniem wyranej konstytucyjnej podstawy procesu integracji europejskiej, zwizanej z przekazywaniem kompetencji w niektrych sprawach orga-nom wsplnotowym (unijnym) oraz zastrzeeniem kontroli konstytucyjnoci Traktatu akcesyjnego oraz aktw stanowicych jego integralne skadniki. W konsekwencji zda-niem TK przepisy (normy) Konstytucji jako aktu nadrzdnego i stanowicego wyraz suwerennej woli narodu nie mog utraci mocy obowizujcej bd ulec zmianie przez sam fakt powstania nieusuwalnej sprzecznoci pomidzy okrelonymi przepisami (akta-mi wsplnotowymi a Konstytucj). W takiej sytuacji suwerenny polski ustrojodawca konstytucyjny zachowuje prawo samodzielnego zadecydowania o sposobie rozwizania tej sprzecznoci, w tym rwnie o celowoci ewentualnej zmiany samej Konstytucji8.

W wietle stanowiska polskiego TK podobnie zreszt jak sdw konstytucyjnych innych pastw, zwaszcza niemieckiego w szczeglnoci normy Konstytucji RP w dziedzinie wolnoci i praw jednostki wyznaczaj minimalny i nieprzekraczalny prg, ktry nie moe ulec obnieniu ani zakwestionowaniu na skutek wprowadzenia regulacji wsplnotowych. Konstytucja peni w tym zakresie sw rol gwarancyjn, z punktu wi-dzenia ochrony praw i wolnoci w niej wyranie okrelonych, i to w stosunku do wszyst-kich podmiotw czynnych w sferze jej stosowania9.

Zasada pierwszestwa stosowania prawa unijnego przed ustawami, a tym bardziej aktami podustawowymi ma jak wiadomo wyrane, konstytucyjne zakotwiczenie w przywoanym art. 91 ust. 2 (odnonie do prawa pierwotnego) oraz ust. 3 (odnonie do prawa pochodnego), a take w wyraonej ju w art. 9 Konstytucji zasadzie przychylno-ci procesowi integracji europejskiej i wykadni prawa krajowego przyjaznej prawu UE. Niemniej zarwno praktyka stanowienia, jak i stosowania prawa (zwaszcza sdowe-go), uwzgldniajca zobowizania cice na Polsce jako pastwie czonkowskim UE ujawnia wiele wtpliwoci zwizanych z rozumieniem zasady pierwszestwa prawa unijnego wraz z wpisanymi we wspomnianymi wyej nakazami i zakazami adresowa-nymi do polskich organw wadzy publicznej. Wystarczy tutaj jedynie zasygnalizowa, poniewa kwestie te s przedmiotem analizy w niniejszym opracowaniu, e w szczegl-noci praktyka orzecznicza Trybunau Konstytucyjnego doprowadzia do istotnego przewartociowania stanowiska, zgodnie z ktrym sd konstytucyjny nie jest waciwy

8 Wyrok TK z dnia 11 maja 2005 r., K 18/04 49/5/A/2005; (pkt 7. Uzasadnienia); por. te glosy do wyroku TK z dnia 11 maja 2005 r. (zgodno traktatu akcesyjnego z Konstytucj RP) K 18/04, autorstwa: J. Bar-cza, s. 169184; S. Biernata, s. 185206; W. Czapliskiego, s. 207222; A. Wyrozumskiej, s. 223261, Kwartalnik Prawa Publicznego, Warszawa Toru, 2005, nr 4.

9 Ibidem, pkt 6.4. uzasadnienia.

13

Wprowadzenie

do oceny konstytucyjnoci pochodnych (wtrnych) aktw prawa unijnego10. Oznacza to, e w aspekcie materialno-prawnym Trybuna Konstytucyjny cho w ograniczo-nym zakresie uznaje swoj kompetencj orzecznicz, wynikajc z nadrzdnoci Konstytucji RP11.

Nie mniej istotne s take problemy dotyczce tego, czy i w jakim zakresie oraz z jakim skutkiem Trybuna Konstytucyjny jest waciwy do badania legalnoci aktw prawnych z punktu widzenia dochowania wymogw proceduralnych, a wic trybu sta-nowienia aktw prawa krajowego, przy jednoczesnym uwzgldnieniu obowizkw no-tyfikacyjnych. Jest to kwestia o tyle aktualna, e w trakcie finalizowania prac nad niniej-sz publikacj TK przyj do rozpatrzenia pytania prawne (sprawa P. 04/14) dotyczce zasygnalizowanego zagadnienia. W tym kontekcie naley podkreli, e proces imple-mentacji polega na podejmowaniu wszelkich dziaa, ktre zapewniyby warunki do efektywnego stosowania i kontroli przestrzegania prawa unijnego w krajowych porzd-kach prawnych. Nie budzi przy tym wtpliwoci, e proces implementacyjny wymaga w pierwszej kolejnoci prawidowego zainicjowania, przeprowadzenia i zakoczenia wszystkich dziaa, ktre skadaj si na wewntrzkrajowy proces ustawodawczy. Pro-ces ten dla oceny jego prawidowoci musi jednak uwzgldnia wymogi, ktre okrelo-ne s przez organizacj, ktrej RP jest czonkiem12.

Systematyka niniejszej pracy zostaa podporzdkowana przyjtemu celowi badaw-czemu, jakim jest analiza konstytucyjnych podstaw zasady pierwszestwa prawa unijne-go w polskim porzdku prawnym oraz jej realizacja w praktyce dziaania organw wa-dzy publicznej. Stosownie do tego praca skada si z trzech rozdziaw.

W pierwszym rozdziale analizie poddano dyskusj konstytucyjn dotyczc miej-sca prawa UE w polskim porzdku prawnym oraz jego pierwszestwa wobec norm pra-wa krajowego, tre i istot zasady nadrzdnoci Konstytucji w kontekcie zasady pierwszestwa prawa UE oraz na tym tle dopuszczalno kontroli konstytucyjnoci pra-wa pochodnego w trybie skarg konstytucyjnych i pyta prawnych sdw do TK, a take propozycje de lege ferenda zwizane z wprowadzeniem do Konstytucji RP tzw. rozdzia-u europejskiego. Dopenienie tych rozwaa na paszczynie porwnawczej stanowi opracowanie dotyczce pojmowania zasady pierwszestwa prawa UE w orzecznictwie niemieckiego Federalnego Trybunau Konstytucyjnego.

10 Zob. szerzej: P. Brzeziski, Unijny obowizek odmowy zastosowania przez sd krajowy ustawy niezgod-nej z dyrektyw Unii Europejskiej, Wolters Kluwer 2011, s. 15 i n.

11 Zob. szerzej: M. Kawczyska, Kontrola zgodnoci z Konstytucj aktw unijnego prawa pochodnego w postpowaniach przed Trybunaem Konstytucyjnym, [w:] N. Ptorak, S. Dudzik (red.), Prawo Unii Europejskiej a prawo konstytucyjne pastw czonkowskich, Wolters Kluwer 2014, s. 213 i n.

12 Zob. M. Domaska, Implementacja dyrektyw unijnych przez sdy krajowe, Wolters Kluwer 2014.

14

Mariusz Jaboski, Sylwia Jarosz-ukowska

Drugi rozdzia niniejszego opracowania zosta powicony w caoci zagadnieniu kontroli zgodnoci prawa krajowego z prawem UE w ramach postpowania ustawodaw-czego, a take na etapie inicjowania procedury ustawodawczej. Omwione zostay obo-wizki projektodawcw zwizane z koniecznoci respektowania zasady pierwszestwa prawa UE, udzia Rady Ministrw w tworzeniu prawa europejskiego, procedura badania zgodnoci projektu ustawy z prawem UE, proceduralno-prawne aspekty stanowienia ustaw w wietle zasady pierwszestwa prawa unijnego, a take rola prezydenta RP w zwizku ze stanowieniem prawa europejskiego.

Ostatni rozdzia powicono analizie problemw, jakie powstaj w zwizku z roz-strzyganiem kolizji midzy normami prawa krajowego i unijnego oraz respektowaniem zasady pierwszestwa prawa UE w praktyce stosowania prawa. Z uwagi na to, i obo-wizek odmowy zastosowania normy ustawowej lub podustawowej sprzecznej z norm prawa unijnego i zastosowania w konkretnej sprawie tej ostatniej obcia w jednako-wym stopniu wszystkie organy stosujce prawo, w tej czci opracowania uwzgldniono zarwno praktyk sdw (SN, sdw powszechnych i administracyjnych), jak i orga-nw administracji publicznej w tej materii.

Majc wiadomo, e nie jest moliwe wyczerpanie w jednym opracowaniu bo-gactwa problemw nierzadko bardzo skomplikowanych zwizanych z realizacj za-sady pierwszestwa stosowania prawa unijnego w krajowym porzdku prawnym, mamy jednak nadziej, e niniejsza publikacja bdzie stanowia jeden z wielu gosw w dysku-sji na ten temat.

RozdziaI

Konstytucyjnepodstawyzasady

pierwszestwaprawaunijnego

wpolskimporzdkuprawnym

17

Prof. dr hab. Mariusz JaboskiUniwersytet Wrocawski,Wydzia Prawa, Administracji i Ekonomii, Katedra Prawa Konstytucyjnego

Dr Micha ZieliskiUniwersytet ZielonogrskiWydzia Prawa i Administracji

Zasada pierwszestwa stosowania prawa UE w pracach nad Konstytucj RP z 1997 r.

Wprowadzenie1.

Czonkostwo Rzeczpospolitej Polskiej w organizacji ponadnarodowej, jak jest Unia Europejska, niesie za sob daleko idce implikacje obowizywania i stosowania polskiego prawa krajowego, w szczeglnoci za konieczno respektowania zasady, mwicej, i w razie kolizji prawa polskiego z unijnym (wsplnotowym), tylko to ostat-nie podlega bdzie stosowaniu. Zasada ta zaliczana jest do drugiej grupy metanorm, ktre zwyko si okrela jako zasady prawa wsplnotowego, a konkretnie tych, ktre odnosz si do relacji ponadnarodowego prawa do wewntrznych porzdkw prawnych pastw czonkowskich1. Jest to oczywicie regua obowizujca wszystkie pastwa czonkowskie bez wyjtku, bo i te jest jednym z fundamentw relacji midzy prawem unijnym a systemami praw krajowych. Jednake mimo jej szczeglnej wagi, tre tej zasady wynika gwnie z orzecznictwa Trybunau Sprawiedliwoci Unii Europejskiej (ETS, obecnie TS UE), a nie z traktatw (zaoycielskiego czy nowelizujcych)2. Susz-nie si bowiem wskazuje, e problematyka ta moe by analizowana z dwch punktw widzenia: konstytucyjnego, uzasadnionego potrzeb wyznaczenia prawu wsplnotowe-mu miejsca w systemie prawnym pastwa czonkowskiego, oraz europejskiego (czy ra-czej lepiej powiedzie: unijnego), posugujcego si zasadami waciwymi porzdkowi prawnemu UE3. W zwizku z tym nie powinno budzi zdziwienia, i polski ustrojodaw-ca, pracujc nad obecn ustaw zasadnicz, mia z kolei na wzgldzie pierwszy z wy-mienionych aspektw. Naley wszake zaznaczy, i pierwszestwa stosowania prawa

1 Tak A. Kalisz-Prakopik, L. Leszczyski, Zasady prawa w stosowaniu prawa wsplnotowego, Europej-ski Przegld Sdowy 2005, nr 1, s. 24.

2 Kluczowe w tym zakresie s orzeczenia w sprawach Costa vs Enel (C-6/64), Van Gend en Loos (C-26/62), Fratelli Costanzo vs Commune di Milano (C-103/88), czy Internationale Handelsgesellschaft (C-11/70).

3 P. Brzeziski, Zasada pierwszestwa w orzecznictwie wybranych sdw konstytucyjnych pastw czon-kowskich UE, Ius Novum 2010, nr 1, s. 77.

18

Mariusz Jaboski, Micha Zieliski

unijnego, za ktrym opowiedzia si ETS4, nie mona utosamia z, nieistniejcym na gruncie relacji prawo unijne prawo pastwa czonkowskiego, pierwszestwem obo-wizywania5, co oznacza, i uchwalenie normy prawa krajowego sprzecznej z norm prawa unijnegonie oznacza uchylenia pierwszej z nich (nie oznacza, e norma taka jest niewana), ani zakazu jej stosowania, chociaby w stosunku do podmiotw prawa spoza pastw czonkowskich6.

Gwne prace nad obecnie obowizujc Konstytucj, ktre ukoczone zostay uchwaleniem jej 2 kwietnia 1997 r. przez Zgromadzenie Narodowe, toczyy si w Komi-sji Konstytucyjnej tego zgromadzenia (KKZN) przez prawie cay okres III kadencji Sejmu (19931997). Prace nad tworzeniem pierwszych projektw ustawy zasadniczej na miar nowego, demokratycznego porzdku ustrojowego RP, rozpoczy si jeszcze za kadencji parlamentu kontraktowego (19891991)7, jednak wwczas do powszech-nie wyraano przekonanie, i nie w caoci demokratycznie wybrany Sejm nie powinien podejmowa si dziea stworzenia nowej konstytucji8. Formalne prace nad ni zaczto szerzej podejmowa rwnie w I kadencji Sejmu i II kadencji Senatu (19911993), jed-nak rozwizanie parlamentu przez Prezydenta przerwao je.

Jeszcze przed rozpoczciem gwnych prac nad now ustaw zasadnicz dominu-jca cz klasy politycznej (w szczeglnoci koa rzdzce) zacza si opowiada za integracj z Uni Europejsk, to jest czonkostwem Polski w organizacjach midzyna-rodowych, jakimi byy wsplnoty, a take za przyjciem acquis communautaire, a wic ich dorobku prawnego, ksztatowanego przez ubiege przeszo trzy dekady. Jednake pierwsze zacztki wsppracy z wczesn Europejsk Wsplnot Gospodarcz datuj

4 W synnym orzeczeniu Amministrazione delle Finanze dello Stato v. Simmenthal (C-106/77).5 Cho na gruncie faktycznym jedno zasadniczo oznacza drugie.6 Jednake ostatnimi czasy Trybuna Sprawiedliwoci Unii Europejskiej nakazuje ujednolicanie stosowa-

nia prawa w stosunku do podmiotw z i spoza pastw czonkowskich Unii. Chodzi o to, i TS UE wy-chodzi z zaoenia, e odmowa zastosowania powinna by jedynie pierwszym krokiem, kolejnym za stosowanie procedur dostosowawczych prawo wewntrzne do standardw unijnych, co wynika z zasady lojalnoci pastw czonkowskich wobec dawnej WE (tak S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a prawo pastw czonkowskich, [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2006, s. I-258-I-259). Warto doda, i poza sfer, gdzie prawo unijne rozwizuje problem sytuacji normy prawa krajowego, nie da si tego samego powiedzie o normach standardowego prawa midzynarodo-wego; wskazuje si, i Konstytucja nie rozstrzyga jednak o skutkach umw midzynarodowych ratyfi-kowanych za zgod wyraon w ustawie i nie wiadomo, czy stosowanie przepisu niezgodnego z umow tej kategorii zostaje jedynie zawieszone, czy te przepis ten jest niewany, bd mamy do czynienia z jego nieskutecznoci (B. Banaszak, Konstytucja Europejska a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Gdaskie Studia Prawnicze 2004, nr 12, s. 11).

7 Wtedy powstay midzy innymi projekty autorstwa Senatu, czy firmowany przez posa J. Lityskiego.8 P. Winczorek, Uwarunkowania prac nad now Konstytucj Rzeczypospolitej Polskiej, Pastwo i Pra-

wo 1997, nr 1112, s. 45. Jednoczenie pniej aowano tego kroku, narzekajc na zaprzepaszczenie momentu konstytucyjnego (ibidem).

19

Zasada pierwszestwa stosowania prawa UE w pracach nad Konstytucj RP z 1997 r.

si jeszcze na lata 80. XX w.9 Pocztkowo wsppraca ta ograniczona bya jedynie do stosunkw dyplomatycznych z EWG, a pniej prowadzona w ramach ukadu stowa-rzyszeniowego z wczesnymi wsplnotami europejskimi (gwnie EWG), podpisanego 16 grudnia 1991 r., ratyfikowanego przez Prezydenta RP 20 padziernika 1992 r., a kt-ry wszed w ycie 1 lutego 1994 r. Natomiast 8 kwietnia 1994 r. Polska zoya oficjalny wniosek o czonkostwo Polski w Unii Europejskiej. W zwizku z powyszym, twrcy nowej ustawy zasadniczej w peni zdawali sobie spraw, e tworzona przez nich przy-sza Konstytucja musi tworzy sytuacj przygotowania Rzeczpospolitej Polskiej na ak-cesj do Unii Europejskiej, a przynajmniej nieistnienia barier ustrojowoprawnych w tym zakresie, tym bardziej e wszystkie kolejne rzdy III RP kadorazowo potwierdzay ch uczynienia tego kroku10.

Tak zwana maa konstytucja, czyli ustawa konstytucyjna z 17 padziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach midzy wadz ustawodawcz i wykonawcz Rzeczypospoli-tej Polskiej oraz o samorzdzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426), nie zawieraa adnych przepisw normujcych kwestie takie jak relacja prawa midzynarodowego czy ponadnarodowego do wewntrznego, dopuszczalno przekazywania czci wyko-nywania suwerennoci organizacjom ponadnarodowym, mimo i chociaby Minister Spraw Zagranicznych podejmowa starania, aby problematyka pozycji prawa midzyna-rodowego w hierarchii rde prawa zostaa w niej uregulowana11. Kwestia ta nie bya poruszana take w adnej z poprzednio obowizujcych polskich ustaw zasadniczych, zarwno okresu midzywojennego, jak i PRL. Podkrelano w doktrynie brak w szcze-glnoci przepisw dotyczcych norm okrelajcych rang i miejsce prawa midzynaro-dowego w systemie rde prawa wewntrznego, w szczeglnoci umw midzynarodo-wych12. Wskazywano, i stan taki nie wychodzi nikomu na dobre: ani pastwu i jego wiarygodnoci midzynarodowej, ani rnym organom pastwa skonfrontowanym w obrocie krajowym z potrzeb stosowania norm midzynarodowych, ani osobom fi-zycznym, ich zwizkom i stowarzyszeniom, oraz osobom prawnym majcym rozmaite uprawnienia i obowizki oparte na prawie midzynarodowym13. W zwizku z tym mo-na powiedzie, i ratio tworzenia przyszej ustawy zasadniczej byo w tych aspektach zgoa odmienne o ile w przypadku wikszoci najbardziej palcych w Polsce kwestii

9 Szerzej: A. J. Kukua, Uwarunkowania wsppracy gospodarczej midzy Polsk Rzeczpospolit Ludo-w i Wsplnotami Europejskimi w przededniu transformacji ustrojowej w Polsce (19851990), Studia Europejskie 2009, nr 3, s. 43 i n.

10 Tak te K. Wjtowicz, Konstytucja RP z 1997 r. a czonkostwo Polski w Unii Europejskiej, [w:] J. Barcz (red.), Prawo, s. I-517.

11 K. Skubiszewski, Przysza Konstytucja RP a miejsce prawa midzynarodowego w krajowym porzdku prawnym, Pastwo i Prawo 1994, nr 3, s. 12.

12 Tak M. Masternak-Kubiak, Stosunek prawa midzynarodowego do prawa krajowego w projektach Kon-stytucji RP, Pastwo i Prawo 1992, nr 8, s. 81.

13 K. Skubiszewski, op. cit., s. 11.

20

Mariusz Jaboski, Micha Zieliski

konstytucyjnych potrzeba uchwalenia nowego najwyszego aktu prawnego wynikaa z niedemokratycznego rodowodu poprzedniej konstytucji, a take ze stanu nieadu, kt-ry wytworzony zosta w drodze coraz to kolejnych nowelizacji ustawy zasadniczej, twrcy obecnie obowizujcej Konstytucji przepisy regulujce stosunki midzynarodo-we i kwestie akcesji do UE tworzyli dodatkowo w warunkach cakowitego braku do-wiadcze z ycia spoecznego w tym zakresie14. Moe to dziwi; wskazuje si bowiem, i kwestia relacji prawa midzynarodowego do prawa wewntrznego pastwa staa si jednym z najwaniejszych problemw teorii prawa jeszcze w XIX w.15, a wic na dugo przed uchwalaniem pierwszych konstytucji niepodlegego pastwa polskiego. Jest to tym waniejsze, i prawo midzynarodowe publiczne zazwyczaj nie zajmuje stanowiska w tej sprawie, pozostawiajc j do uregulowania przez krajowe porzdki prawne.

Projekty Konstytucji a kwestie zwizane z obowizywaniem 2. prawa UE

Okres 198919932.1. Pierwszy okres prac obejmujcy lata 19891991 by do specyficzny. Z jednej stro-

ny przygotowano bardzo wiele projektw Komisji Konstytucyjnej Sejmu Rzeczypo-spolitej Polskiej16, Komisji Konstytucyjnej Senatu Rzeczypospolitej Polskiej17, Polskiego Stronnictwa Ludowego18, Stronnictwa Demokratycznego19, Porozumienia Centrum20, KPN21, Unii Polityki Realnej22, oraz odrbnych zespow dziaajcych pod przewodnic-twem: S. Zawadzkiego23, J. Lityskiego 24, J. Zakrzewskiej i J. Ciemniewskiego25, A. My-cielskiego i W. Szyszkowskiego26, M. Huchli27, Unii Wielkopolan28, z drugiej do szyb-kie samorozwizanie si Sejmu uniemoliwio merytoryczne wypracowanie ostatecznych

14 Tak te A. Wasilkowski, Miejsce umw midzynarodowych wedle nowej Konstytucji RP (uwagi wstp-ne), Przegld Legislacyjny 1997, nr 2, s. 29.

15 Tak R. Kwiecie, Prawo midzynarodowe a porzdek prawny pastwa (Zagadnienia teoretyczne), Stu-dia Prawnicze 1997, 34, s. 51.

16 Projekty konstytucyjne 19891991, do druku przygotowa M. Kallas, Warszawa 1992, s. 1953.17 Ibidem, s. 5494.18 Ibidem, s. 117140.19 Ibidem, s. 95116.20 Ibidem, s. 141145.21 Ibidem, s. 146186.22 Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, nr IX, Warszawa 1993, s. 6270.23 Projekty konstytucyjne 19891991, s. 247288.24 Ibidem, s. 206246.25 Ibidem, s. 289316.26 Ibidem, s. 317338.27 Ibidem, s. 187205.28 Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, Warszawa 1993, nr IX, s. 4761.

21

Zasada pierwszestwa stosowania prawa UE w pracach nad Konstytucj RP z 1997 r.

regulacji. Warto jednak podkreli, e wszystkie wymienione projekty nie formuoway wrd swych rozwiza specyficznego trybu odnoszcego si wprost do przyszego przy-stpienia Polski do Wsplnot Europejskich oraz nie okrelay skutku tego czonkostwa i jego wpywu na sposb wykonywania kompetencji przez poszczeglne organy wadzy Rzeczpospolitej Polskiej29.

Do zbliony charakter miay projekty konstytucyjne przygotowywane i zgasza-ne w latach 19931994. W zasadzie, w adnym z nich nie znajdujemy kompleksowego spojrzenia na kwesti planowanego przystpienia Polski do Unii Europejskiej, cho cz z nich zgoszona zostaje ju po zoeniu przez Polsk wniosku akcesyjnego.

W miar najpeniejszy pod tym ktem wydaje si, mimo wszystko, projekt prezy-dencki zgoszony przez Lecha Was (6 maja 1994 r.). Zawiera on odmienn od modelowej procedur (art. 16 ust. 3) okrelajc zasady przystpowania Polski do or-ganizacji midzynarodowej. Zgodnie z jej podstawowymi zaoeniami w drodze usta-wy uchwalanej wikszoci 3/5 gosw mona byo wyrazi zgod na podpisanie umo-wy midzynarodowej, ktra upowaniaaby organizacj lub instytucj midzynarodow (ponadnarodow) do wykonywania okrelonych uprawnie zastrzeonych z mocy kon-stytucji dla organw wadzy ustawodawczej i wykonawczej.

Jak atwo zauway, projektodawca bardzo umiejtnie odrni organizacj mi-dzynarodow od instytucji midzynarodowej (ponadnarodowej). Taki zabieg mia na celu eliminacj wtpliwoci dotyczcych charakteru Unii Europejskiej, ktra oczywi-cie nie bya wtedy uznawana za klasyczn organizacj midzynarodow. Posuy si jednoczenie pojciem ponadnarodowa, co suyo utosamieniu tej instytucji z Uni Europejsk i Wsplnotami. Bardzo ciekawie okrelony te zosta skutek uchwalenia ta-kiej ustawy. Nie byo tutaj mowy o przekazaniu, lecz o upowanieniu do wykonywania uprawnie zastrzeonych z mocy konstytucji dla organw wadzy ustawodawczej i wy-konawczej. Uycie zwrotu upowanienie miao niewtpliwie due znaczenie ustrojo-we. Oznaczao bowiem, e chodzi tu o akt woli podejmowany wycznie przez organ sprawujcy wadz w imieniu suwerena (ustawa) i mogcy by jak kade upowanienie nastpczo uchylony.

Do pewnych mankamentw omawianej propozycji naley natomiast zaliczy: trud-ne do uzasadnienia pominicie organw wadzy sdowniczej, ktrych nie dotyczyo udzielane upowanienie, a take brak precyzyjnie okrelonych skutkw upowanienia, tak w sferze ustawodawstwa, jak i realizacji swych atrybutw przez organy wadzy wy-konawczej.

29 Porwnaj analiz przedstawion przez J. Barcza, Czonkostwo Polski we Wsplnocie Europejskiej a nowa konstytucja, Pastwo i Prawo 1993, nr 3, s. 78 i n.

22

Mariusz Jaboski, Micha Zieliski

Pozostae propozycje przyszej regulacji konstytucyjnej byy niewtpliwie ubosze z punktu widzenia omawianej tutaj kwestii.

Projekt Klubu Parlamentarnego Konfederacji Polski Niepodlegej (art. 3) jako je-den z nielicznych zawiera zasad, w myl ktrej Rzeczpospolita moga uczestniczy w szerzej zakrojonej regionalnej wsplnocie politycznej, gospodarczej lub innej przy jednoczesnym zastrzeeniu, i integrujc si w takiej wsplnocie, pastwo polskie za-chowuje sw odrbn tosamo, niepodlego i prawa suwerenne (art. 3 ust. 2 i 3). Takie stwierdzenie w zasadzie przesdzao do konserwatywne podejcie do kwestii realizacji atrybutw wadzy suwerennej, co przy braku jakichkolwiek innych regulacji ksztatujcych zasady przystpowania Polski do organizacji midzynarodowej, a take zasadniczym pominiciu miejsca prawa midzynarodowego w systemie rde prawa nie stwarzao moliwoci uznania tej regulacji za nawet czciow podstaw akcesyjn.

Projekt przygotowany przez Komisj Konstytucyjn Senatu I kadencji w zasadzie nie przewidywa odrbnej procedury nastawionej na przystpowanie Polski do Unii Eu-ropejskiej. Z treci art. 58 dowiadujemy si jedynie, i zawarcie umowy midzynarodo-wej o treci niedajcej si pogodzi z postanowieniami Konstytucji wymaga zmiany tej ostatniej. O zgodnoci lub jej braku rozstrzyga mia Trybuna Konstytucyjny orzekaj-cy na wniosek ktrejkolwiek z Izb Sejmowych, Prezydenta lub Rzdu (art. 56). Bardzo podobny charakter miay postanowienia zawarte w projekcie zgoszonym przez Klub Parlamentarny PSL oraz k poselskich Unii Pracy, Mniejszoci Niemieckiej, Partii Rencistw i Emerytw Nadzieja, a take posw niezrzeszonych. Jedyna rnica do-tyczya ograniczenia katalogu organw (w zwizku z koncepcj jednoizbowego parla-mentu) uprawnionych do wystpienia z wnioskiem o zbadanie zgodnoci umowy mi-dzynarodowej z konstytucj (art. 58)30.

Projekt zgoszony przez czonkw Klubu Parlamentarnego Unii Demokratycznej odwoywa si natomiast do jednej procedury ustawy uchwalanej przez Sejm w zwiz-ku z przyjciem w umowach midzynarodowych zobowiza: wymagajcych zmian w ustawodawstwie, znacznie obciajcym pastwo pod wzgldem finansowym, o za-sadniczym znaczeniu politycznym lub wojskowym (art. 71).

Specyficzny charakter natomiast miay zaoenia projektu zgoszonego przez Par-lamentarny Klub Porozumienia Centrum. Zawarto w nim bowiem zakaz przeprowadze-nia referendum w sprawie udzielenia upowaniania do ratyfikowania umw midzyna-rodowych (art. 73 ust. 2).

30 Identyczn poza wskazaniem z nazwy Sejmu i Senatu jako organw uprawnionych do wystpienia do Trybunau Konstytucyjnego mia projekt przygotowany przez komisj konstytucyjn skadajc si z przedstawicieli ugrupowa tworzcych Przymierze dla Polski zob. art. 56 projektu.

23

Zasada pierwszestwa stosowania prawa UE w pracach nad Konstytucj RP z 1997 r.

Prawie wszystkie projekty przewidyway zasad pierwszestwa umowy midzyna-rodowej ratyfikowanej za zgod Sejmu w sytuacji, gdy jej postanowie nie da si pogo-dzi z treci ustawy (art. 16 ust. 1 projektu L. Wasy; art. 18 ust. 3 projektu SLD; art. 59 Komisji Konstytucyjnej I kadencji; art. 59 projektu Klubu Parlamentarnego PSL oraz k poselskich Unii Pracy, Mniejszoci Niemieckiej, Partii Rencistw i Emerytw Na-dzieja, a take posw niezrzeszonych; art. 6 ust. 2 projektu Klubu Parlamentarnego Unii Demokratycznej; art. 5 ust. 4 projektu czonkw Parlamentarnego Klubu Porozu-mienia Centrum).

Zasady takiej zdawa si nie przewidywa projekt NSZZ Solidarno. O ile po-twierdza, i prawomocnie zawarte umowy midzynarodowe, przyjte w trybie okre-lonym w Konstytucji, po ich ogoszeniu stanowi cz wewntrznego porzdku praw-nego RP, to nie precyzowa szczegowo tych procedur, ani nie odwoywa si do odpowiednich regu kolizyjnych, potwierdzajc jedynie, e aden przepis nie moe by sprzeczny z przepisem hierarchicznie wyszym (art. 58 ust. 1).

Na pewno szczeglnym wyjtkiem by projekt zgoszony przez Klub Parlamentar-ny KPN. Nie uznawa on prawa midzynarodowego za rdo prawa wewntrznego. Stwierdza jedynie, i aden akt ustawodawczy nie moe sta w sprzecznoci z Konsty-tucj (art. 83 ust. 2).

Podsumowujc tre projektw, a take owiadczenia polityczne, wypowiadane w owym czasie, mona byo sdzi, i o ile kwestia prymatu umw midzynarodowych nad ustawami, a tym samym prawa midzynarodowego nad krajowym, nie bdzie w dys-kusji nad projektem przyszej konstytucji stanowia problemu, o tyle sprawa integracji europejskiej najprawdopodobniej stanie si polem ostrego konfliktu si politycznych, zarwno tych reprezentowanych w parlamencie, jak i poza nim31. Siom politycznym, ktre popieray integracj a pogld ten czy cz si postkomunistycznych (SLD) z czci postsolidarnociowych (UD, Kongresu Liberalno-Demokratycznego, UP) zarzucano ch dokonania nowej Targowicy, czy te oddania dopiero co odzyskanej suwerennoci na rzecz niedemokratycznie rzdzonej UE; Bruksel, siedzib Komisji Europejskiej, okrelano mianem nowej Moskwy.

Przeprowadzona charakterystyka zdaje si jednoczenie potwierdza, i cech zgaszanych w tamtym czasie projektw byo do fragmentaryczne i jedynie wycinko-we odniesienie si do problemu przyszego czonkostwa Polski we Wsplnotach Euro-pejskich (w Unii Europejskiej). Brak jest (poza projektem prezydenckim) bliszego uwzgldnienia specyfiki Unii Europejskiej oraz potrzeby okrelenia odpowiedniej pro-cedury akcesyjnej. Skutki takiego przystpienia te nie daj si w zasadzie ustali, cho nie budzi wtpliwoci, e wszystkie projekty potwierdzay nadrzdno konstytucji

31 Tym bardziej e siy te otrzymay w wyborach w 1993 r. blisko 30% gosw wyborcw.

24

Mariusz Jaboski, Micha Zieliski

w systemie prawa RP oraz nie przewidyway wprost wykorzystania instytucji referen-dum w procesie akcesyjnym. Podsumowujc, mona stwierdzi, i w tym pierwszym okresie projektodawcy w zasadzie nie przywizywali wikszej uwagi do zagadnienia procedury przystpienia, a take pniejszego czonkostwa Polski we Wsplnotach Eu-ropejskich i Unii Europejskiej, uznajc, e jest to wydarzenie zbyt odlege.

Niewtpliwie czynnikiem wpywajcym na zmian tego stanu rzeczy byo zoenie przez Polsk wniosku o uzyskanie czonkostwa w Unii Europejskiej. Fakt ten zosta do-strzeony w trakcie prac Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, a przede wszystkim podkomisji redakcyjnej zagadnie oglnych i przepisw wprowadzajcych konstytucj, co zaowocowao przyjciem odpowiednich rozwiza proceduralnych okrelajcych zasady przystpienia Polski do tej organizacji oraz przysze miejsce prawa przez ni stanowionego w systemie rde prawa wewntrznego32.

Prace w ramach Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia 2.2. Narodowego w latach 19931994

Kwestie, zwizane z czonkostwem RP w wczesnych wsplnotach europejskich (od 1992 r. Wsplnocie Europejskiej, a take Europejskiej Wsplnocie Wgla i Stali oraz Europejskiej Wsplnocie Energii Atomowej, czciej okrelanej jako EURATOM), a take ze stosunkiem prawa midzynarodowego do prawa wewntrznego, nie byy sze-roko poruszane ani podczas prezentacji projektw ustawy zasadniczej na posiedzeniu KKZN, ani nie dotyczyy ich zadawane przez parlamentarzystw i ekspertw pytania. Koncentrowano si bardziej na aktualnie palcych kwestiach, takich jak problematyka ustrojowa (pozycja Prezydenta RP), a take wiatopogldowa i religijna (stosunek pa-stwa do kociow, czy te prawna ochrona ycia). Jedynie pose J. Jaskiernia, prezentu-jc projekt konstytucji autorstwa SLD, wskazywa na waciwo odwoywania si do standardw midzy innymi Unii Europejskiej33, i byo to jedyne w trakcie tej czci prac KKZN odwoanie do tego tworu, niewiele treciowo majce wsplnego z sam proble-matyk pierwszestwa prawa unijnego.

Prace nad fragmentami dotyczcymi stosunkw 3. midzynarodowych w Konstytucji w podkomisjach

KKZN uznaa, i tryb prac nad now ustaw zasadnicz przebiega bdzie w taki oto sposb, i najpierw szczegowymi zagadnieniami konstytucyjnymi zajm si po-szczeglne podkomisje, ktre bd dziaay w jej obrbie, a dopiero potem caa Komisja

32 Zob. K. Dziaocha, Podstawy prawne integracji Polski z Uni Europejsk w pracach nad now konsty-tucj, Pastwo i Prawo z. 45, 1996, s. 9 i n.

33 Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, Warszawa 1994, z. VIII, s. 3132.

25

Zasada pierwszestwa stosowania prawa UE w pracach nad Konstytucj RP z 1997 r.

przedyskutuje kade z kluczowych zagadnie spornych i podejmie w tym zakresie ko-cowe rozstrzygnicia. Tak zaplanowany tryb zreszt niewiele odbiega od standardowe-go procesu ustawodawczego w Sejmie, odbywajcego si z udziaem komisji staych. Kwestiami z zakresu stosunku prawa midzynarodowego do prawa krajowego zajmo-way si w obrbie KKZN, cho z rnych stron, dwie podkomisje: Podstaw Ustroju Politycznego i Spoeczno-Gospodarczego, ktra miaa za zadanie zaj si katalogiem zasad ustrojowych, oraz Podkomisja Zagadnie Systemu rde Prawa, ktrej przed-miotem prac byo okrelenie, jakie akty prawne bd obowizywa w RP i jaki bdzie ich wzajemny do siebie stosunek.

Podczas prac pierwszej z nich, wystpujcy jeszcze w roli eksperta prof. K. Dzia-ocha wskaza na jeden z problemw kwestii zwizanych z pozycj prawa midzynaro-dowego w polskim porzdku prawnym, jakim jest kwestia stosunku umw midzynaro-dowych do prawa krajowego, ukazujc, i jedn z opcji, za ktr mog opowiedzie si czonkowie Zgromadzenia Narodowego, to prymat pierwszego z nich34. Rwnie i par-lamentarzyci wskazywali na to zagadnienie jako na spraw w tym zakresie kluczow35. Nie dziwi wic, i pojawiy si postulaty umieszczenia kwestii, zwizanych z obowizy-waniem w Polsce prawa midzynarodowego36, a take ewentualnej akcesji do Unii Eu-ropejskiej w pierwszym z rozdziaw tworzonej Konstytucji37.

Podczas prac Podkomisji Podstaw Ustroju Politycznego i Spoeczno-Gospodar-czego (PUPSG), ekspert, prof. P. Winczorek, zarysowa grup podstawowych zagad-nie, nad ktrymi powinny toczy si jej prace, ujmujc je w form zasad ustrojowych stanowicych przedmiot zainteresowania doktryny i powszechnie przyjmowanych w konstytucjach pastw liberalnej demokracji. Autor podzieli je, jak sam pisze, na dwie grupy: pierwsza to zasady, ktre mogyby wej do tekstu Konstytucji jako ele-menty projektowanego rozdziau I, i druga zasady w ujciu opisowym, czyli wyraa-jce pewne raczej ideowoprawne postulaty anieli konkretne propozycje legislacyjne38. Jedn z nich stanowia zasada przenoszenia czci suwerennoci pastwowej na insty-tucje midzynarodowe, i nie mogo by wtpliwoci wyranie stwierdzi to zreszt sam ekspert i chodzi tu o zagadnienia integracji europejskiej39. Prof. Winczorek powiedzia te, i waciwe byoby zamieszczenie uregulowania tej problematyki

34 Ibidem, z. VI, s. 25.35 Por. wypowiedzi R. Bugaja (ibidem, z. IX, s. 24, Warszawa 1995) i P. Andrzejewskiego (ibidem, z. X,

s. 61).36 Por. wypowied I. Lipowicz (ibidem, z. X, s. 59).37 Por. wypowied L. Moczulskiego (ibidem, z. XII, s. 84).38 Zob. P. Winczorek, Dyskusja nad podstawowymi zasadami ustroju RP w Komisji Konstytucyjnej Zgro-

madzenia Narodowego (dziesi pierwszych artykuw projektu Konstytucji RP), Ruch Prawniczy, Eko-nomiczny i Socjologiczny 1995, nr 2, s. 14.

39 Biuletyn..., op. cit., z. VII, s. 55.

26

Mariusz Jaboski, Micha Zieliski

w rozdziale I i tym samym wysunicie przed przepisy, dotyczce szczegowo rde prawa, gdy, jego zdaniem, przepis tego rodzaju to sygna do wsplnoty midzynaro-dowej, i dane pastwo bdzie respektowao umowy, a umowy te bd w hierarchii rde prawa zajmoway miejsce nawet wysze ni ustawa40.

Bezporednio natomiast odnosia si do kwestii relacji prawa midzynarodowego do wewntrznego nastpna z zasad, ktra bya przedmiotem prac podkomisji, a wic zagadnienie relacji ratyfikowanych umw midzynarodowych do ustaw. Mona byo z atwoci zdawa sobie spraw, e rezultat rozpatrywania tej kwestii zaway na kwe-stii ewentualnego pierwszestwa stosowania prawa pierwotnego. Tutaj podstaw dysku-sji jej czonkw byy propozycje przedoone przez prof. P. Winczorka. Ekspert wskazy-wa, i gwnym problemem w tym zakresie jest relacja umw midzynarodowych do ustaw. Spr midzy czonkami podkomisji dotyczy gwnie trybu zmiany Konstytucji, w razie gdyby miaa zosta zaakceptowana tre umowy midzynarodowej sprzecznej z ni, konkretnie za, czy zmiana taka mogaby nastpi pod jej rzdami, jak rwnie tego co dziaoby si w takiej sytuacji. Koniec kocw, decydowano o wyborze jednej z trzech moliwoci: ograniczenia si do wariantu a, uzupenienia go o zdanie drugie wariantu b, bd te w poprzedniej moliwoci zamian sowa zawarcie na ratyfi-kacja. Ostatecznie po dyskusji podkomisja w drodze gosowania przyja sformuowa-nie: Ustawy w Rzeczypospolitej Polskiej s zgodne z ratyfikowanymi umowami mi-dzynarodowymi i powszechnie uznanymi zasadami prawa midzynarodowego. Ratyfikowana przez Rzeczpospolit Polsk umowa midzynarodowa ma pierwszestwo, w wypadku gdy nie da si pogodzi z ustaw. Zawarcie umowy, ktrej postanowienia s sprzeczne z konstytucj, wymaga uprzedniej zmiany konstytucji, i to uczynia jedno-mylnie41. W rezultacie wic opowiedziano si ni mniej, ni wicej, tylko za prymatem umw midzynarodowych nad prawem krajowym z wyczeniem konstytucji. Kwestia ta nie stanowia w PUPSG przedmiotu ostrego sporu, ktry zasadniczo ograniczono do kwestii redakcyjnych, nie za stricte politycznych, co nie moe dziwi, zwaywszy na do daleko idce podobiestwo sposobw odniesienia si do omawianej kwestii, jakie prezentoway wszystkie projekty ustawy zasadniczej.

Czonkowie podkomisji jednomylnie opowiedzieli si za prymatem umw mi-dzynarodowych nad podkonstytucyjnym prawem krajowym w ten take sposb, i wsku-tek sugestii przedstawiciela Prezydenta RP, prof. L. Falandysza, zmodyfikowali propozy-cj katalogu rde prawa, zaproponowan przez senatora K. Kozowskiego, umieszczajc umowy midzynarodowe przed ustawami42, ktre w oryginalnej propozycji wysunite

40 Ibidem, z. VIII, s. 69.41 Ibidem, s. 7273.42 Ibidem, s. 6869.

27

Zasada pierwszestwa stosowania prawa UE w pracach nad Konstytucj RP z 1997 r.

zostay na czoowe miejsce tu za ustaw zasadnicz. Ostatecznie wic czonkowie pod-komisji zadecydowali, e propozycja przepisu bdzie nosia brzmienie: Prawo Rzeczy-pospolitej Polskiej tworz: Konstytucja, ratyfikowane umowy midzynarodowe, ustawy (rozporzdzenia z moc ustawy) oraz akty wydane na podstawie i w celu wykonania usta-wy. Jednoczenie wic wysunito na pierwszy plan umowy, ktrych zatwierdzenie na-stpuje w drodze ratyfikacji, jako te z zasady dotyczce przedmiotowo spraw bardziej fundamentalnych.

Problem natomiast ujcia w formie zasady moliwoci integracji Polski z Uni Eu-ropejsk odoono w czasie na wniosek T. Mazowieckiego, ze wzgldu na podnoszone przeze due kontrowersje natury politycznej zwizane z t kwesti43. Wrcono do tej problematyki podczas debaty nad punktem 3 uchway podkomisji, prezentujcej wzo-wo zagadnienia do prac caoci Komisji. Znalaza si ona na wniosek ekspertw, ktrzy podkrelali konieczno psychologicznego przygotowania spoeczestwa na konse-kwencje wynikajce z ewentualnego wejcia Polski do Unii Europejskiej44. Jednake tutaj pewna rnica zda pojawia si nawet w ich gronie, cho nie dotyczya ona odpo-wiedzi na pytanie, czy dokonywa akcesji, czy nie o ile prof. K. Dziaocha stwierdzi, i w Konstytucji powinna zosta zamanifestowana otwarto na procesy integracyjne45, o tyle ju prof. P. Winczorek stwierdzi, i nie jest to konieczne, cho z drugiej strony nie wyklucza on przyszej koniecznoci nowelizacji ustawy zasadniczej w tym zakresie46. Wrd obradujcych pojawia si take wtpliwo, czy odpowiednie pod wzgldem jzykowym bd sformuowania o przenoszeniu suwerennoci. W kocu stano nad dylematem pomidzy dwoma wersjami tej czci uchway, a ktrych jedna bya w for-mie pytania, czy integrowa si z UE co krytykowa senator K. Kozowski, uznajc to za nielojalno wobec partnerw europejskich, z ktrymi czas jaki prowadzono ju negocjacje akcesyjne47 druga za koncentrowaa si na sposobach tej integracji, uzna-jc pierwotn kwesti integracji za oczywist. W kocu bez gosu sprzeciwu przyjto czc obydwie powysze wersj pytania, ktre mia zosta przedstawione KKZN ob-radujcej in pleno. Zostao ono zaproponowane przez prof. P. Winczorka i ostatecznie brzmiao ono w nastpujcy sposb: Czy konstytucja powinna przewidywa moliwo przekazania przez Rzeczpospolit Polsk czci uprawnie organom integracyjnym i w jaki sposb mona to uczyni? Bya to konstrukcja prosta, niebudzca wtpliwoci co do intencji jej autorw, a wic dajca dobr podstaw do zapowiadajcej si na emo-cjonaln debat na forum Komisji. W jednej ze swoich uchwa, podjtej 30 wrzenia

43 Ibidem, s. 73.44 Wypowied P. Winczorka, ibidem, z. IX, s. 37.45 Ibidem, s. 59.46 Ibidem, s 37.47 Ibidem.

28

Mariusz Jaboski, Micha Zieliski

1994 r., podkomisja stwierdzia te midzy innymi, i naleaoby zastanowi si nad ksztatem konstytucyjnego mechanizmu prawnego, ktry pozwoliby na bezkonfliktowe wczenie pastwa polskiego do UE, wraz z przykadowymi kwestiami do rozwaenia w tym zakresie48.

Prace, prowadzone w ramach Podkomisji Zagadnie Systemu rde Prawa (PZSP), w aspektach zasady konstytucjonalizmu, czy te stosunkw midzynarodo-wych, pokryway si w pewnej czci z przedmiotem debat w PUPSG. Cho od czasu do czasu eksperci lub parlamentarzyci wspominali w dyskusji o stanie prac w drugiej z podkomisji, prace w nich byy prowadzone niezalenie od siebie i zostay ukoczone w rnych terminach. Podstaw debaty na forum podkomisji, byy dla czonkw podko-misji ekspertyzy, przygotowane przez poproszonych specjalnie do pomocy w zakresie tematyki stosunkw midzynarodowych w Konstytucji profesorw: R. Szafarz, A. Wa-silkowskiego i J. Barcza. Inspiracj dla czonkw by te projekt przepisw, dotyczcych stosunku umw midzynarodowych do prawa krajowego, przygotowany przez byego Ministra Spraw Zagranicznych, prof. K. Skubiszewskiego, zamieszczony wraz ze zwi-zym komentarzem w artykule jego autorstwa49, zawierajcy propozycje, ktre, zdaniem prof. K. Dziaochy, wykazyway du otwarto prawa krajowego na normy prawa mi-dzynarodowego50. W niniejszym artykule prof. K. Skubiszewski zaproponowa wyjtko-wo szerokie i kompleksowe podejcie do kwestii obowizywania umw midzynarodo-wych w polskim porzdku prawnym, zamykajce si w wielu jak na zwyczaje redakcyjne konstytucji artykuach, i od pocztku byo dla czonkw podkomisji jasne, i takie sformuowanie wymaga skrcenia ze wzgldu na podan zwizo ustawy za-sadniczej51. Tym niemniej jednak wskazywano, i ta propozycja nie obejmowaa stosun-ku do prawa polskiego innych systemw ni czyste prawo midzynarodowe, a wic w domyle prawa wsplnotowego52. Rwnie i PZZP zajmowaa si kwesti katalogu rde prawa w powizaniu z ich hierarchi; pojawiay si na jej forum argumenty prze-ciwne do tych, wyraanych przez dyskutantw w PUPSG, na przykad pose S. Rogow-ski sta na stanowisku, e w katalogu rde ustawy powinny znajdowa si jednak przed umowami midzynarodowymi53. Jednoczenie uwaa on, i kwestia prymatu powinna zosta rozstrzygnita przed odpowiadaniem na pytanie, jakie rda prawa wyrnia bdzie przysza Konstytucja54.

48 K. Dziaocha, op. cit. s. 7.49 Zob. przypis 9.50 Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego z. X, s. 93.51 Ibidem.52 Wypowied K. Dziaochy, ibidem, s. 94.53 Ibidem, s. 87.54 Ibidem, s. 88.

29

Zasada pierwszestwa stosowania prawa UE w pracach nad Konstytucj RP z 1997 r.

W tej podkomisji, odnonie do prymatu umw midzynarodowych nad prawem krajowym, stana dodatkowo sprawa tak zwanych ustaw organicznych (konstytucyj-nych), a wic aktw prawnych w hierarchii stojcych poniej ustawy zasadniczej, ale wyej ni ustawy zwyke, regulujcych fundamentalne dla funkcjonowania pastwa i statusu jego obywateli kwestie, bardziej szczegowo i obszernie jednak anieli robi to Konstytucja. O ich stosunek do umw midzynarodowych zapyta P. Winczorek i prze-wodniczcy podkomisji, P. Andrzejewski55. Kwestia jednak stracia na aktualnoci po tym, jak podkomisja w gosowaniu odrzucia rekomendowanie ustaw organicznych jako elementu przyszego systemu rde prawa56, z czym pniej zgodzia si KKZN.

Kolejna wtpliwo dotyczya pomysu autorstwa prof. R. Szafarz, a zarzut doty-czy tego, i nie jest w nim wyranie sprecyzowane, o umowy na ktrym etapie proce-dury zawierania chodzi57, co przecie jest pojciem bardzo szerokim zawieranie bo-wiem, zdaniem podnoszcych te kwestie, obejmuje nie tylko samo podpisanie czy parafowanie, ale take wszelkie czynnoci poprzedzajce, zwizane z powstawaniem umowy, a wic przedkadanie listw intencyjnych, negocjacje, a take ustalanie osta-tecznego ich tekstu prawnego. Ponadto, ekspert, prof. M. Kulesza, sygnalizowa czon-kom podkomisji, i kwestia pierwszestwa nie jest prost spraw, poniewa istnieje kilka jego rodzajw58. Ostatecznie, podkomisja przyja propozycj przepisu, reguluj-cego wzajemny stosunek prawa midzynarodowego do krajowego, w brzmieniu propo-nowanym przez prof. R. Szafarz, lekko zmodyfikowanym: Umowa midzynarodowa ratyfikowana za zgod Sejmu przewaa nad ustaw, jeeli umowy tej nie da si pogodzi z ustaw. Pozostae umowy midzynarodowe wice Rzeczpospolit Polsk przewaa-j, w razie sprzecznoci, nad niszymi od ustawy aktami normatywnymi. Uznano, i formua, mwica o ratyfikacji, jest bezpieczniejsza ni posugiwanie si, jak na t kwe-sti nazbyt szerokim, terminem zawieranie. Oznaczao to ni mniej, ni wicej tylko w kolejnym aspekcie usankcjonowanie prymatu umw midzynarodowych, przedmio-towo dotyczcych z zaoenia istotniejszych materii, nad ustawami, natomiast odm-wiono tego przywileju umowom mniejszej wagi. Z punktu widzenia redakcyjnego za przychylono si do sugestii senatora P. Andrzejewskiego, i rozwizanie problemu pry-matu umw midzynarodowych stanowi powinno odrbny artyku nowej ustawy za-sadniczej59.

Kolejn z istotnych kwestii w tym zakresie bya oczywicie sprawa wyraania zgo-dy na zrzeczenie si czci wykonywania suwerennoci przez RP na rzecz organizacji

55 Ibidem, s. 64.56 Ibidem, s. 6566.57 Ibidem, s. 110.58 Ibidem, s. 89.59 Ibidem, s. 138.

30

Mariusz Jaboski, Micha Zieliski

ponadnarodowej, w domyle oczywicie Unii Europejskiej. Pojawi si przede wszyst-kim wwczas, nie tylko w pracach KKZN i jej podkomisji, dylemat, czy przepis dopusz-czajcy ograniczenie wykonywania suwerennoci powinien znale si w nowo projek-towanej ustawie zasadniczej, czy te lepszym pomysem byoby odpowiednie znowelizowanie jej, gdy ju do akcesji bdzie miao doj60. Przyjto bowiem, e znaj-dzie on swoje miejsce w przepisach, dotyczcych rde prawa jako takich. Ostatecznie podkomisja, wikszoci 2 gosw za przy 3 wstrzymujcych si, przyja brzmie-nie: Na mocy umowy midzynarodowej wykonywanie niektrych uprawnie wadzy ustawodawczej, wykonawczej i sdowniczej moe by przekazane organizacji midzy-narodowej.

Wreszcie, podkomisja zaja si rwnie zagadnieniem pierwszestwa stosowania prawa, tworzonego przez organizacje ponadnarodowe, ktrych czonkiem jest Rzeczpo-spolita Polska, przed prawem polskim. W tym zakresie przyjto wersj przepisu w brzmieniu: Jeeli wynika to z umowy konstytuujcej organizacj midzynarodow, prawo przez ni stanowione stosowane jest bezporednio, majc pierwszestwo w przy-padku kolizji z norm prawa krajowego. Posowie i senatorowie dokonali wic tutaj w jednym (planowanym) artykule poczenia dwch fundamentalnych zasad z punktu widzenia funkcjonowania UE: zasady bezporedniego stosowania prawa wsplnotowe-go i wanie zasady pierwszestwa stosowania. Ten przepis zarazem nie obligowa usta-wodawcy do nowelizacji bd derogowania normy prawa krajowego. Jednak rwnie i tutaj decyzja podkomisji nie bya jednomylna; za powysz wersj zagosowao bo-wiem tylko 2 czonkw przy 1 gosie przeciwnym i 2 wstrzymujcych si. Przyjta zostaa take, 3 gosami popierajcymi przy braku przeciwnych i 2 wstrzymujcych si, propozycja konstytuujca zasad bezporedniego stosowania umw midzynaro-dowych (a wic w przypadku prawa wsplnotowego traktatw), w brzmieniu zapropo-nowanym rwnie przez prof. R. Szafarz i zmodyfikowanym na wniosek posa M. Ma-zurkiewicza61: Prawomocnie zawarte umowy midzynarodowe po ich ogoszeniu w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi cz wewntrznego porzdku prawnego i s bez-porednio stosowane przez wszystkie organy pastwa, chyba e ich stosowanie uzale-nione jest od przepisw prawa wewntrznego.

W dniach 2123 wrzenia 1994 r., a wic gdy jeszcze trwaa gwna cz prac podkomisji, po raz pierwszy w tamtej kadencji parlamentu zebrao si Zgromadzenie Narodowe, w ktrym odbyo si pierwsze czytanie wszystkich przedoonych projek-tw Konstytucji. Naturalnie nie ominito rwnie problematyki zasad ustroju, z tym e koncentrowaa si ona wok kwestii bardziej palcych ni stosunek RP do prawa

60 Ibidem, z. XV, s. 10.61 Ibidem, z. X, s. 120.

31

Zasada pierwszestwa stosowania prawa UE w pracach nad Konstytucj RP z 1997 r.

midzynarodowego. Take i tematyce rde prawa nie powiecono zbyt wiele uwa-gi62, w szczeglnoci przedmiotu dyskusji na forum Zgromadzenia nie stanowi pry-mat prawa midzynarodowego czy ponadnarodowego i kwestia jego stosowania.

Prace nad fragmentami dotyczcymi stosunkw 4. midzynarodowych w Konstytucji na forum KKZN w latach 19951997

Po zakoczeniu zasadniczej czci prac w podkomisjach propozycje przez nie omwione stay si przedmiotem obrad caej Komisji. PUPSG i PZSP w swoich kon-kluzjach, przedstawianych przez ich przewodniczcych, R. Bugaja i P. Andrzejewskie-go, sformuoway kilka problemw wzowych do rozstrzygnicia przez KKZN, w tym oczywicie takie, ktre dotykay tematyki stosunkw midzynarodowych. Pierwsza z podkomisji przedstawia jeden z tych problemw w formie omawianego ju tutaj py-tania: jak nowo tworzona Konstytucja ma si ustosunkowa do procesu integracji z UE, druga za, jako jeden z nakrelonych przez siebie problemw, okrelia stosunek umw midzynarodowych do prawa wewntrznego63.

W dniu 8 lutego 1995 r. KKZN zaja si kwesti przepisu, bdcego przedmiotem prac PUPSG, dotyczcego katalogu rde prawa, w ktrym umieszczono umowy mi-dzynarodowe, i ktrego brzmienie mogo zdeterminowa pozycj, ktr maj one zaj-mowa w tworzonej przez nie hierarchii, czy te by jej wyrazem. W dyskusji jednak nad stanowicym o tym artykule 8 nie poruszano kwestii pierwszestwa prawa midzy-narodowego, koncentrujc si gwnie na potrzebie wyrnienia zasady konstytucjona-lizmu i przeniesieniu normy art. 8 do rozdziau traktujcego o rdach prawa, co w ko-cu w obu tych kwestiach zostao przegosowane. Miadc natomiast wikszoci gosw, z wyjtkiem jednego z czonkw komisji, przegosowano zasad przestrzegania prawa midzynarodowego64.

Rozpatrywanie natomiast kwestii prymatu prawa midzynarodowego nad we-wntrznym, powizanej z projektowanym rozdziaem III, zostao odoone na okres po rozwaeniu propozycji dotyczcych ksztatu wadzy ustawodawczej i wykonawczej,

62 R. Chruciak, Podstawowe problemy przyszej Konstytucji w debacie Zgromadzenia Narodowego, Pa-stwo i Prawo 1995, nr 1, s. 63.

63 Biuletyn..., op. cit., z. X, s. 120.64 Cho interpretowano to jako stanowisko KKZN, oznaczajce podniesienie do rangi konstytucyjnej za-

sady pacta sunt servanda (W. Czapliski, Prawo midzynarodowe a prawo wewntrzne w projekcie konstytucji RP (Uwagi na tle artykuu Anny Wyrozumskiej), Pastwo i Prawo 1997, nr 2, s. 99), to jednak nie da si do tego zawzi klauzuli, ujtej ostatecznie w art. 9 ustawy zasadniczej, pojcie bowiem prawa midzynarodowego, jakim si ten przepis posuguje, obejmuje rwnie zwyczaj midzynarodowy, a take oglne zasady prawa (Por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, War-szawa 2009).

32

Mariusz Jaboski, Micha Zieliski

jako e czonkowie KKZN wyraali przekonanie, i mog one w duym stopniu zdeter-minowa podany ksztat tego rozdziau65.

O ile w toku jednej z dyskusji moga pojawi si wypowied przewodniczcego Komisji, A. Kwaniewskiego, i kwestia pierwszestwa umw midzynarodowych nad ustawami jest raczej niekontrowersyjna66, o tyle zagadnienie integracji europejskiej za-wsze wywoywao emocje. Po pierwsze, naleao zadecydowa, czy przyjty przez PSP przepis, teraz art. 75 ust. 1 projektu, dozwalajcy na cedowanie wykonywania suweren-noci w aspekcie ustawodawstwa, wykonawstwa lub sdownictwa na rzecz organizacji midzynarodowej, pozostawi w grupie przepisw dotyczcych rde prawa (wtedy ju wiedziano, e bdzie to rozdzia o numerze III), czy te przenie do rozdziau powi-conego zasadom ustroju, za czym opowiedzieli si chociaby prof. P. Winczorek i po-sanka H. Suchocka67, gdy taki przepis w wyrany sposb okreli [] pozycj ustro-jow i wewntrz i na zewntrz. Pose W. Cimoszewicz proponowa, by uzupeni go od strony podmiotowej o organy midzynarodowe68. Na przeciwnym biegunie, senator P. Andrzejewski w ogle oprotestowa pomys umieszczania takiej zasady w konstytu-cji, gdy, jak twierdzi, niepodobna wprowadza zasady ustrojowej ograniczajcej su-werenno; uy nawet okrelenia zamach na doktryn suwerennoci69. Z kolei pose K. Kamiski uzna, i norma planowanego art. 75 nie powinna znale miejsca w roz-dziale III, gdy nie wie si z systemem rde prawa i wrcz zasuguje na odrbny w Konstytucji rozdzia70. W kocu przewodniczcy zaproponowa rozstrzygnicie sporu nad tymi materiami w drodze dwch gosowa: pierwszego, ktre miaoby dotyczy kwestii samej obecnoci zasady przekazywania wykonywania niektrych kompetencji organw wadzy pastwowej organizacjom midzynarodowym, oraz drugiego, ktre zdecydowaoby o tym, czy w razie, gdyby zasada powysza zostaa przyjta powin-na zosta umiejscowiona w rozdziale I czy III71. 8 marca 1995 r., w drodze uwzgldnie-nia poprawki posanki H. Suchockiej, KKZN, gosami 28 za, przy 5 przeciwnych i 4 wstrzymujcych si, zmienia brzmienie regulacji, dotyczcej transferu suwerennoci, poszerzajc usytuowany w rozdziale I wczesny art. 10 o unormowanie, stanowice o moliwoci przekazania wykonywania czci uprawnie pastwa organizacji midzy-narodowej lub organowi midzynarodowemu w drodze umowy midzynarodowej, za-warte w dwch ustpach72.

65 Biuletyn..., op. cit., z. XVIII, s. 52 i n.66 Ibidem, z. XXII, s. 137138.67 Ibidem, z. XV, s. 89.68 Ibidem, s. 12.69 Ibidem, s. 9.70 Ibidem, s. 12.71 Ibidem, s. 16.72 Ibidem, s. 59.

33

Zasada pierwszestwa stosowania prawa UE w pracach nad Konstytucj RP z 1997 r.

Kwestia integracji, w formie pewnych szczegowych uregulowa, znalaza si oczywicie take w dyskusji majcej miejsce w lipcu 1995 r. nad postanowieniami roz-dziau III. Dziao si to w ramach rozpatrywania jednolitego projektu Konstytucji RP, ktry powsta po zebraniu razem przedyskutowanych efektw prac podkomisji. Podko-misja Redakcyjna, Zagadnie Oglnych i Przepisw Wprowadzajcych (PRZOPW), ktra prowadzia prace nad wszystkimi przepisami w ich aspekcie formalnym oraz ujednoliceniem ich i zebraniem w jedn cao, przedstawia czonkom KKZN po dwa warianty kadego z proponowanych dwch ustpw artykuu 75, ktry stanowi o kwe-stiach przeniesienia wykonywania czci suwerennoci, i jeden wariant ewentualnego ustpu 3. Jedna z nich dotyczya samego faktu tak rozumianego scedowania, inna za jego czysto proceduralnych aspektw, stanowia bowiem, i zgoda na nie musi zosta wyraona w drodze uchwalenia ustawy wikszoci 2/3 gosw Sejmu. Konkurowaa z ni inna z propozycji, ktra w swej treci odnosia si do wspomnianego ju, porzuca-nego i wci podejmowanego pomysu umieszczenia w katalogu rde prawa tworzo-nej Konstytucji ustawy organicznej (w drodze jej uchwalenia wyraano by zgod na ratyfikacj umowy przenoszcej wykonywanie czci suwerennoci)73. Co ciekawe, w tej dyskusji nad przedstawionymi wariantami nie kwestionowano samej idei oddawa-nia kompetencji na rzecz podmiotw midzynarodowych. Na pocztku rozpatrywania tych propozycji senator P. Andrzejewski powrci do, jego zdaniem, niepodanej zmia-ny, polegajcej na wspomnianym ju wyczeniu czci propozycji prof. K. Skubiszew-skiego i umieszczeniu w rozdziale I, co rozpoczo spr o to, w ktrym miejscu ustawy zasadniczej powinny zosta umieszczone omawiane regulacje. Kolejny dylemat doty-czy tego, jakie izby powinny bra udzia w wyraaniu zgody w projekcie mowa bya tylko o Sejmie, podczas gdy susznie zauwaano, e ustawa wyraajca ow zgod ni-czym si nie rni formalnie od ustawy zwykej, a wic rwnie i ona musiaaby by przedmiotem prac Senatu. Ostatecznie stano na tym, e ekspert Komisji, prof. L. Wi-niewski wesp z senatorem Andrzejewskim przygotuj wniosek o ustalenie, jak wikszoci gosw Sejm i Senat maj dokonywa wyraenia zgody74. Komisja w pierw-szym rzdzie zdecydowaa si opowiedzie za sformuowaniem art. 10 ust. 2, ktry ustanawia generalne dozwolenie na przekazanie wykonywania czci kompetencji pastwa na rzecz organizacji midzynarodowej lub organu midzynarodowego. Koniec kocw, gdy 21 sierpnia 1995 r. doszo do gosowa, Komisja, gosami 27 za przy 1 wstrzymujcym si, opowiedziaa si za propozycj podkomisji wraz z modyfikacja-mi, zaproponowanymi przez ekspertw, w ostatecznym brzmieniu: Jeeli wynika to z umowy konstytuujcej organizacj midzynarodow, prawo przez ni stanowione

73 Ibidem, z. XXII, s. 134.74 Ibidem, s. 137.

34

Mariusz Jaboski, Micha Zieliski

stosowane jest bezporednio, majc pierwszestwo w wypadku kolizji z normami pra-wa krajowego75.

Tu po zajmowaniu si problematyk przenoszenia suwerennoci, przedmiotem dyskusji sta si projektowany art. 77, ktry mwi o prymacie umw midzynarodo-wych ratyfikowanych w odpowiednim trybie nad ustawami. Posanka M. Kurnatowska zgosia wniosek o ograniczenie przedmiotowe tylko od takich umw, ktre rozszerzaj prawa obywatelskie, co zostao skrytykowane ze wzgldu na tworzenie potencjalnej nie-jasnoci co do pozycji prawnej pozostaych umw ratyfikowanych76. Po krtkiej wymia-nie zda zadecydowano, i dwch czonkw Komisji zoy poprawk, majc na celu wprowadzenie dodatkowego po nim artykuu, ktry stanowiby o pierwszestwie stoso-wania prawa tworzonego przez organizacje ponadnarodowe. Kiedy przyszo gosowa nad ostatecznym ksztatem tego artykuu w projekcie, cz wnioskodawcw wycofao swe poprawki ze wzgldu na brzmienie uchwalonego wczeniej art. 75, ktry je konsu-mowa. Zdecydowano si na niczym niezmienion wersj, proponowan przez podko-misj, natomiast wniosek posanki M. Kurnatowskiej odrzucono. To, w wietle odrzuce-nia idei umieszczenia w systemie rde prawa ustaw organicznych, okrelio pozycj umw midzynarodowych ratyfikowanych jako ustpujcych w sytuacji kolizji jedynie Konstytucji.

Ostatecznie, 19 czerwca 1996 r. przyjto pierwotny projekt Konstytucji RP. Po roz-patrzeniu przez KKZN propozycji podkomisji redakcyjnej, ktra zaja si kwesti lep-szego usystematyzowania dotychczas przyjtego materiau, w szczeglnoci renumera-cj artykuw i ustpw projektu, nabra on ksztatu zblionego do ostatecznego. W styczniu 1997 r. Komisja zaja si te zbiorczo poprawkami do znajdujcego si ju na finiszu projektu tekstu ustawy zasadniczej. W ramach tego etapu prac przyjto, gosa-mi 42 za przy 3 wstrzymujcych si, wniosek A. Bentkowskiego, ktry przemode-lowa tre artykuu, powiconego przekazywaniu kompetencji (wczenie ju nosz-cego numer 82), na: Jeeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolit Polsk umowy midzynarodowej, prawo przez ni stanowione jest stosowane bezporednio, majc pierwszestwo w przypadku kolizji z normami prawa krajowego77. Odrzucony zosta natomiast wniosek, aby skreli ustp, mwicy o prymacie umw midzynaro-dowych nad ustawami, a take nastpujcy po nim, dotyczcy pierwszestwa stosowa-nia prawa organizacji ponadnarodowych78. Wikszych zmian w treci przepisw doty-czcych omawianych kwestii nie wprowadziy poprawki, wnoszone na mocy ustawy

75 Ibidem, z. XXIII, s. 25.76 Ibidem, z. XXII, s. 138.77 Ibidem, z. XLIII, s. 2728.78 Ibidem, z. XLIV, s. 124.

35

Zasada pierwszestwa stosowania prawa UE w pracach nad Konstytucj RP z 1997 r.

konstytucyjnej z 1992 r. przez Prezydenta RP, rozpatrywane na ostatnim posiedzeniu KKZN w marcu 1997 r.

Jeszcze na kilkadziesit dni przez ostatecznym uchwaleniem Konstytucji istniaa oglna klauzula zgodnie, z ktr jeeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolit Polsk umowy konstruujcej organizacj midzynarodow, prawo przez ni stanowione jest stosowane bezporednio, majc pierwszestwo w przypadku kolizji z normami pra-wa krajowego. Rozwizanie takie byo zaproponowane ju w pierwszym wariantowym projekcie konstytucji o czym wspominaem wczeniej a potem powtarzane przez art. 75 ust. 3 projektu jednolitego z 19 czerwca 1996 i art. 86 ust. 3 projektu uchwalone-go przez Komisj Konstytucyjn Zgromadzenia Narodowego w dniu 16 stycznia 1997 r. Ostatecznie zmieniono ostatni fragment wskazanego przepisu, zastpujc okrelenie z normami prawa krajowego zwrotem z ustawami. Zabieg ten w istocie mia na celu wyeliminowanie nadrzdnoci przepisw stanowionych przez tak organizacj nad przepisami konstytucyjnymi. I cho zgaszane byy uwagi, e prawo europejskie jest nadrzdne nad caoci norm prawa krajowego, w tym rwnie nad konstytucj nie zmieniono ju tej wersji79.

Podsumowanie5.

Po dugich i miejscami burzliwych dyskusjach, Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. zawiera regulacje pozwalajce, cho niebezporednio, umiejscowi w systemie prawa, zarwno prawa pierwotnego, jak i prawa wtrnego Unii Europejskiej80, ktre tworz oddzielny od krajowego, wspobowizujcy z nim system rde prawa81. Samym ter-minem Unia Europejska ustrojodawca si nie posuy, ale nikomu nie mogy nasun si wtpliwoci, i wspominajc o organizacji ponadnarodowej mia na myli wcze-sne wsplnoty, czego zreszt nie kry. Ju sam fakt umieszczenia w katalogu rde prawa umw midzynarodowych ratyfikowanych jako elementu ich hierarchii bywa

79 Prosz zwrci uwag na jeden problem wicy si z funkcjonowaniem Unii Europejskiej. Dziaa tam prawo europejskie, ktre jest nadrzdne nad prawem krajw czonkowskich. W razie konfliktu midzy prawem europejskim a prawem krajw czonkowskich prawo europejskie ma pierwszestwo, nawet przed konstytucj. Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego Warszawa 1997, nr XLIV, s. 137. O stosowaniu zasady pierwszestwa prawa stanowionego przez organizacj midzyna-rodow, ktrej RP jest czonkiem wzgldem ustaw, a nie przepisw prawa krajowego, po raz pierwszy jest mowa w art. 90 konstytucji RP uchwalonej w drugim czytaniu przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 22 marca 1997 r.

80 Szerzej: J. Barcz, Zasada pierwszestwa prawa wsplnotowego w wietle postanowie Konstytucji RP z 1997 r., Kwartalnik Prawa Publicznego 2004, 2, s. 21 i n., G. Lang, Kilka uwag na temat wzajemnych relacji Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, Studia Europejskie 2004, nr 2, s. 31 i n.

81 Szerzej: E. towska, Multicentryczno wspczesnego systemu prawa i jej konsekwencje, Pastwo i Prawo 2005, nr 4, s. 3 i n.

36

Mariusz Jaboski, Micha Zieliski

uznawany za najwiksz innowacj systemow nowej ustawy zasadniczej82, cho za-gbiajc si w szczegy zwracano uwag, i sytuacja umw midzynarodowych jako takich nie zostaa uregulowana w sposb naleycie wyczerpujcy; krytykowano zwasz-cza brak konkretnego odniesienia si do zagadnienia obowizywania umw midzyna-rodowych nieratyfikowanych83. Natomiast jeli chodzi o przepisy dotyczce samego pierwszestwa stosowania prawa wtrnego, nie odbiegaj one ksztatem od tych z ustaw zasadniczych innych pastw czonkowskich84.

Rwnie w literaturze przedmiotu prezentowano ciekawe koncepcje interpretacji przyjtych postanowie art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Wskazywano m.in., i pojcie umowa midzynarodowa uyte w pierwszym ustpie naley identyfikowa bezpo-rednio z respektowaniem nie tylko prawa pierwotnego, ale i pochodnego, istniejcego w momencie przystpienia Polski do Unii Europejskiej. Natomiast art. 91 ust. 3 doty-czyby miejsca prawa pochodnego tworzonego po tej dacie85. Zwracano przy tym uwag na rnice w sformuowaniach ust. 2 i 3 art. 91, wyjaniajc, i s one jedynie wynikiem niedoskonaej redakcji przepisw konstytucyjnych, a tym samym nie mona mwi o odmiennym traktowaniu miejsca norm prawa pierwotnego i pochodnego86.

Wskazywano jednoczenie, e przepis art. 91 ust. 3 naley odnosi w sposb oczywisty do wtrnego prawa wsplnotowego, poniewa taki by gwny motyw [jego przyp. aut.] ustanowienia87 i to caego, a wic istniejcego przed przystpieniem Pol-ski do UE. Takie uznanie nie zawsze czyo si z akceptacj jego treci.P. Winczorek nie wyklucza w tym zakresie koniecznoci jego zmiany, a przynajmniej pasywnej ak-ceptacji dorobku wsplnotowego wynikajcego z orzecznictwa sdowego Unii88.

82 Tak A. Wasilkowski, op. cit., s. 33.83 Zob. A. Wyrozumska, Zapewnianie skutecznoci prawu midzynarodowemu w prawie krajowym w pro-

jekcie konstytucji RP, Pastwo i Prawo 1996, nr 11, s. 27, Konstytucja RP a prawo midzynarodowe raport, przygotowany przez zesp Rady Legislacyjnej pod przewodnictwem A. Wasilkowskiego, Prze-gld Legislacyjny 1997, nr 3, s. 112.

84 K. Popowicz, Bezporednie stosowanie prawa Unii Europejskiej i jego pierwszestwo w przypadku koli-zji z polsk ustaw w wietle art. 91 pkt. 3 Konstytucji RP, Radca Prawny 1998, nr 2, s. 910.

85 S. Biernat, Miejsce prawa pochodnego Wsplnoty Europejskiej w systemie konstytucyjnym Rzeczypospo-litej Polskiej, [w:]C. Mik (red.),Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku a czonkostwo Polski w Unii Europejskiej. IV Oglnopolska Konferencja Prawnicza, Toru 1920 listopada 1998 r., Toru 1999, s. 174175.

86 S. Biernat, Ustrojowe podstawy przyszego czonkostwa Polski w Unii Europejskiej, [w:] A. opatka, A. Wrbel, S. Kielewicz (red.), Pastwo prawa. Administracja. Sdownictwo, prace dedykowane prof. dr hab. Januszowi otewskiemu w 60. rocznic urodzin, Warszawa 1999, s. 46.

87 L. Garlicki, Kilka uwag o konstytucyjnych aspektach przystpienia Polski do Unii Europejskiej, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Z. Jaroszowi, Warszawa 2000, s. 66.

88 P. Winczorek, Kilka uwag w kwestii dostosowania Konstytucji RP do wymogw prawa europejskiego, [w:] E. Popawska (red.), Konstytucja dla rozszerzajcej si Europy, Warszawa 2000, s. 191.

37

Zasada pierwszestwa stosowania prawa UE w pracach nad Konstytucj RP z 1997 r.

K. Wjtowicz wprost zaproponowa nawet now tre art. 91 ust. 3, stwierdzajc, e w obecnej sytuacji jest on sprzeczny z lini orzecznicz ETS postulowa zastpienie go nastpujc treci: Prawo organizacji midzynarodowej, o ktrej mowa w art. 90 ust. 1, jest stosowane w porzdku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z zasada-mi umowy konstytuujcej t organizacj89. Podkrela rwnie problemy zwizane z rozstrzyganiem przez Trybuna spraw dotyczcych pyta prawnych oraz skargi kon-stytucyjnej, zmierzajcych do kontroli prawa wsplnotowego konstytucj, odwoujc si w tym zakresie do dowiadcze Trybunau niemieckiego90.

Jak wida z powyej przytoczonego przebiegu dyskusji i rozwaa nad przepisami ustawy zasadniczej, co te dobrze podsumowuje jeden z ekspertw, a nastpnie parla-mentarzysta i czonek KKZN, debata, dotyczca miejsca prawa wsplnotowego-unijne-go w porzdku prawnym RP, toczya si wok kilku podstawowych kwestii: samego faktu umieszczenia przepisw, dotyczcych stosunku RP do organizacji ponadnarodo-wych i prawa przez nie tworzonego (rozwaano bowiem pniejsze ich zamieszczenie w konstytucji, gdy sprawa akcesji stanie si aktualna), ksztatu suwerennoci pastwa polskiego po przystpieniu do struktur europejskich (obawiano si jej znacznego ograni-czenia bd wrcz utraty), a take kwestii redakcyjnych, dotyczcych tego, w ktrej cz-ci przyszej konstytucji powinny one zosta zamieszczone (w szczeglnoci za klauzu-li dozwalajcej na przekazywanie uprawnie wadz pastwowych organom organizacji midzynarodowych)91. Oglnie rzecz biorc, dyskusja na omawiane tematy bya o wiele mniej emocjonujca w KKZN czy dziaajcych w niej podkomisjach, anieli na forum Zgromadzenia Narodowego in pleno, co jest ju sta waciwoci prac parlamentar-nych. Duy wpyw na to mia zapewne fakt, i wikszo ugrupowa zdecydowanie przeciwnych integracji ze strukturami europejskimi nie uzyskao reprezentacji w parla-mencie 19931997, tak wic, si rzeczy ich radykalizm nie mg si objawia na posie-dzeniach gremiw odpowiedzialnych za uchwalenie Konstytucji, cho twrcy ustawy zasadniczej gosili, i ich praca bdzie bazowaa na kadym z projektw. aden z parla-mentarzystw, zwaszcza opozycyjnych, nie zrezygnowa z uczestnictwa w pracach

89 K. Wjtowicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej a czonkostwo w Unii Europejskiej, [w:] E. Po-pawska (red.), op. cit., s. 171; nieco inn wersj zaprezentowa w opracowaniu: Konstytucja RP z 1997 r. a czonkostwo Polski w Unii Europejskiej, [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2003, s. 83 o treci: Prawo Unii Europejskiej oraz Wsplnot Europejskich jest stosowane w porzdku prawnym Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z zasadami umw midzynarodo-wych konstruujcych te organizacje.

90 K. Wjtowicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej a czonkostwo w UE..., s. 172173, idem, Proposed Changes In the Polish Constitution of 1997 ahead of Poland`s Accession to the European Union, Polish Yearbook of International Law, 2001, nr XXV, s. 43. Na konieczno zmiany postanowie art. 55 i 227 zwraca uwag rwnie B. Pawowski, Konstytucyjne aspekty integracji Rzeczypospolitej Polskiej z Uni Europejsk opinia nr 3, Przegld Sejmowy 2003, nr 5(58), s. 87.

91 K. Dziaocha, op. cit., s. 79.

38

Mariusz Jaboski, Micha Zieliski

KKZN w protecie przeciwko formuowanym tezom nowej ustawy zasadniczej, w szczeglnoci z powodu rzekomego oddawania suwerennoci pastwowej na rzecz Brukseli, a wic dla wielu zdrady. Jednake mimo i cz ugrupowa, nawet par-lamentarnych, wyrazia negatywn opini o projekcie ustawy zasadniczej i zachcaa do gosowania przeciw niemu w referendum konstytucyjnym 25 maja 1997 r., prace nad now ustaw zasadnicz postpoway w kulturalnej atmosferze szukania kompromisu, aden z parlamentarzystw ich nie porzuci92 i uczestniczy w nich do koca93.

Jednoczenie ustrojodawca, jak si zdaje, nie przewidzia, albo przynajmniej nie przygotowa tekstu ustawy zasadniczej na wejcie RP do, bdcej jednym z dalszych etapw eurointegracji, unii gospodarczo-walutowej. Cho bowiem nie ma formalnej po temu przeszkody, nie zawarto w tekcie konstytucji klauzuli, wskazujcej w jasny spo-sb na otwarcie si na ten zabieg, w zwizku z czym, gdy wreszcie nastpi, konieczna bdzie jej nowelizacja, przynajmniej w zakresie przepisw dotyczcych waluty polskiej, czy te kompetencji Narodowego Banku Polskiego94.

W kontekcie zajmowania si drog, jak musiay przej przepisy prawne od mo-mentu sformuowania ich jako pomysw legislacyjnych do ostatecznych propozycji, naley zwrci uwag na jedno z postanowie Trybunau Konstytucyjnego, w ktrym stwierdzi on, i nie dokonano stosownych zmian czy uzupenie w unormowaniach konstytucyjnych dotyczcych zakresu dziaania i kompetencji organw pastwowych w celu ich doprecyzowania w zwizku z czonkostwem w Unii Europejskiej. Wiele kwestii kompetencyjnych i funkcjonalnych zwizanych z czonkostwem w Unii nie zo-stao wyranie, bezporednio unormowanych w tekcie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.95. Zachowaa te aktualno uwaga, i prace nad projektem konstytucji nie odniosy si [] do dyskusyjnego zagadnienia ustanowienia okrelonych granic (barier) przeniesienia na organizacje midzynarodowe niektrych uprawnie pastwa96. Raz jeszcze warto podkreli, i przepisy ustawy zasadniczej waciwe ze wzgldu na oma-wiane kwestie dotycz oglnie umw midzynarodowych, nie za bezporednio prawa unijnego97. Wprawdzie faktem jest, e wiele pastw czonkowskich obywa si bez ob-szerniejszych regulacji dotyczcych ich czonkostwa w Unii Europejskiej, ale czsto wie si to z do du oglnoci ich przepisw konstytucyjnych, albo z przyjtymi

92 Jedynie Prezydent L. Wasa na tle konfliktu z koalicj rzdow demonstracyjnie wycofa czasowo swo-ich przedstawicieli w KKZN w 1994 r., cho nie byo to zwizane z kwesti sporu o ksztat tu omawia-nych przepisw.

93 Cho z czasem frekwencja na posiedzeniach KKZN bya coraz mniejsza.94 Por. M. Jaboski, Polskie referendum akcesyjne, Wrocaw 2007, s. 313 i n.95 Postanowienie TK z dnia 20 maja 2009 r., Kpt 2/08.96 K. Dziaocha, op. cit., s. 14.97 A. Kastelik-Smaza, Spr o prymat prawa europejskiego po wejciu w ycie Traktatu z Lizbony, Przegld

Sejmowy 2010, nr 4, s. 67.

39

Zasada pierwszestwa stosowania prawa UE w pracach nad Konstytucj RP z 1997 r.

w tym zakresie zasadami zwyczajowymi lub rozwizaniami okrelonymi w przepisach prawa niszego szczebla, ustawach i aktach administracji rzdowej. Natomiast przepisy polskiej konstytucji zawieraj wiele szczegowych norm, jak na przykad okrelenie pozycji NBP, niedajcych si pogodzi z warunkami wymaganymi przy przyjciu przez Polsk europejskiego pienidza, a z drugiej strony jeszcze brak wikszego dowiad-czenia w elastycznej (w pozytywnym znaczeniu), przyjaznej dla prawa europejskiego, interpretacji zasad konstytucji, wcznie z jej zwierzchni pozycj w systemie prawa i z jej relacjami z prawem midzynarodowym98. W zwizku z tym nie mona by zdzi-wionym, e powstaj projekty euronowelizacji Konstytucji RP z 1997 r., w szczegl-noci poszerzenia jej o oddzielny rozdzia, powicony wycznie stosunkom na linii pastwo polskie UE. Na szczegln uwag zwraca tu najpowaniejsza, jak dotd, taka prba, ktr by nieuchwalony ostatecznie projekt z 2010 r.99. Koniec kocw chodzi bdzie o odpowied na pytanie, jak daleko siga moe (powinno) cedowanie wykony-wania uprawnie pastwa na rzecz organizacji ponadnarodowej, tak aby nadal mona byo mwi o istnieniu tego pastwa.

Co wicej, kolejny asumpt do dalszej dyskusji da w zakresie prezentowanych za-gadnie traktat lizboski, ktry nada Unii Europejskiej tak dugo zapowiadan osobo-wo prawn. Ponadto, w kontekcie uczestnictwa pastwa w organizacjach midzyna-rodowych czy ponadnarodowych mwi si niekiedy o potrzebie internacjonalizacji czy te europeizacji konstytucji, wskazujc na pewien wytworzony standard regulacji kon-stytucyjnej, do ktrego poszczeglne kraje powinny dy100. Jest to proces niejako wzmacniajcy dziaanie zasady pierwszestwa stosowania prawa unijnego, w tym sen-sie, e idzie dalej, to znaczy w sposb bardziej zdecydowany rozstrzyga kwesti kolizyj-noci prawa ponadnarodowego i wewntrznego. Ten proces bdzie postpowa i podsta-wowe w tym zakresie pytanie nie dotyczy, czy nastpi, ale jak daleko zajdzie.

S to pytania na tyle fundamentalne, i nie sposb nie zgodzi si, i bdzie to wci kwestia budzca spory w dyskursie prawniczym101. Wiele wskazuje na to, i ju w niedalekiej przyszoci parlamentarzyci znw rozpoczn debat na te tematy, tym razem w ramach debatowania nad ewentualn (kolejna prb) nowelizacj ustawy za-sadniczej w tym zakresie. Moe wic i przepisy, regulujce wzajemne stosunki Unii Eu-ropejskiej i Rzeczypospolitej Polskiej, znalazy taki, a nie inny wyraz w Konstytucji RP z 1997 r., ale nie oznacza to zakoczenia ustrojowej dyskusji nad tymi problemami.

98 M. Kruk, Ksztatowanie konstytucyjnych zasad czonkostwa pastwa w Unii Europejskiej (wybrane pro-blemy), Przegld Sejmowy 2010, nr 4, s. 41.

99 Tre z uzasadnieniem i opiniami: Zmiany w Konstytucji RP dotyczce czonkostwa Polski w Unii Euro-pejskiej. Dokumenty z prac zespou naukowego powoanego przez Marszaka Sejmu, Warszawa 2010.

100 A. Kustra, Europeizacja w projektach ustaw o zmianie Konstytucji RP. Prba oceny, Przegld Sejmo-wy 2011, nr 3, s. 31.

101 Tak P. Brzeziski, op. cit., s. 100101.

41

Prof. dr hab. Bogusaw BanaszakUniwersytet Zielonogrski

Zasada nadrzdnoci Konstytucji w polskim porzdku prawnym

Wprowadzenie1.

Od kilkunastu lat z rn intensywnoci trwa w nauce prawa, zwaszcza prawa konstytucyjnego, wielu pastw czonkowskich UE debata na temat roli konstytucji na-rodowych i ich miejsca w porzdku prawnym w tych pastwach. Poczona jest ona nie-jednokrotnie z dyskusj nad wspczesn istot suwerennoci pastwowej. Na potrzeb ochrony suwerennoci powouj si czsto przeciwnicy integracji europejskiej lub oso-by obawiajce si jej pogbienia i intensyfikacji, argumentujc, e uczestnictwo pa-stwa w strukturach unijnych zagraa jego suwerennoci1.

Kwestie pojmowania suwerennoci w kontekcie czonkostwa w UE, stanowic odrbny problem badawczy, nie bd przedmiotem szerszych rozwaa w niniejszym opracowaniu. Wystarczy ograniczy si do powszechnie akceptowanego w nauce prawa i w prawie UE oraz prawie wewntrznym pastw czonkowskich stwierdzenia, e pa-stwa czonkowskie UE zachowuj suwerenno2. Naley podkreli, e wieloszczeblo-wy i wielopoziomowy charakter Unii stwarza du elastyczno. Uczestnictwo w poli-tykach Unii Europejskiej jest rne w zalenoci od ich natury i od samych pastw czonkowskich. Porozumienie z Schengen, strefa euro czy Unia Zachodnioeuropejska nie obejmuj tych samych pastw. Podobnie niektre pastwa s neutralne, a inne nale do NATO. [...] odrzucenie jednej z polityk Unii Europejskiej nie oznacza odrzucenia caego procesu3. Tak wic, konstytucje krajw czonkowskich stanowice wyraz suwe-rennoci pastwowej nadal zachowuj swoje znaczenie jako podstawowa determinanta suwerennoci pastwowej i nie mona w dajcej si przewidzie przyszoci zaoy ich zaniku, czy te zastpienia jakim innym, ponad narodowym aktem prawnym lub grup aktw o znaczeniu porwnywalnym z konstytucjami pastw czonkowskich.

1 Z. Witkowski (red.), Prawo konstytucyjne, Toru 2013, s. 129.2 Szerzej na ten temat zob. ibidem, s. 128133.3 A. Missir di Lusignano, Czonkostwo w Unii Europejskiej a suwerenno narodowa, [w:] E. Popawska

(red.), Konstytucja dla rozszerzajcej si Europy, Warszawa 2000, s. 39.

42

Bogusaw Banaszak

Miejsce konstytucji pastw czonkowskich UE w porzdku 2. prawnym

Powstaje jednak w tym miejscu pytanie o przyszo klasycznie rozumianej roli konstytucji pastw czonkowskich. Jawi si ona niezbyt obiecujco, gdyby przyj, e pojcie konstytucji mona przenie, w kadym razie w szerokim tego sowa rozumie-niu, na poziom ponadnarodowy, na porzdek prawny Wsplnoty Europejskiej powstay przez przeniesienie krajowych praw suwerennych, bowiem Wsplnota ta przejmuje w coraz wikszym zakresie funkcje tyche pastw i tym samym coraz intensywniej sub-stytuuje pastwo funkcjonalne4. Z tez t koresponduje pogld o powstaniu nowego podmiotu decyzyjnego w UE, jakim s obywatele Unii5. Implikowa to powinno zast-pienie konstytucji narodowych aktem unijnym o kompleksowym charakterze, wyraaj-cym wol nowo pojmowanego suwerena. Koresponduje z tym stanowisko i goszce pierwszestwo wsplnotowego prawa pierwotnego w stosunku do konstytucji. Wyst-powao ono w literaturze polskiej zarwno w okresie przedakcesyjnym i przed wyda-niem prze