LA REVISTA BLANCA...temas relevantes para el Partido Nacional. Este número de la Revista Blanca consta de cuatro artículos. Un primer trabajo ampliamente descriptivo, detallado e

LA REVISTA BLANCASegunda Época - N° 5 - Febrero 2011

Directorio del Partido NacionalCentro de Estudios del Partido Nacional

Montevideo - Uruguay - 2011

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El Centro de Estudios del Partido Nacional retoma en este 2011 la publicación de la Revista Blanca que quiere ser un referente partidario en temas relevantes para el Partido Nacional.

Este número de la Revista Blanca consta de cuatro artículos.

Un primer trabajo ampliamente descriptivo, detallado e informado, acerca de la evolución socio- demográfica del Uruguay de los últimos años.

En segundo lugar, una rigurosa descripción de los principales rasgos del Estado uruguayo que derriba mitos muy anclados en la forma que tenemos de percibirlo; siendo como es, un actor económico fundamental de nuestro país.

Luego, una reflexión sobre algunas consecuencias electorales de los procesos sociales que vive el país, en el largo plazo, y con relación a nuestro Partido Nacional.

Finalmente, una presentación del tema de la seguridad social, en perspectiva histórica, rica en argumentaciones, detallada y erudita, que arroja luz sobre una cuestión esencial para el Partido y el país de los próximos años: la relación entre lo social y el papel del Estado.

Desde la Revista Blanca se procura generar un espacio en el cual se puedan leer trabajos sobre la sociedad, la economía, la política y la cultura del país en una perspectiva de futuro, para enriquecer la acción y la propuesta partidaria con vistas al ejercicio del poder.

Invitamos a los lectores a recorrer las páginas de este número para verificar que el objetivo se haya cumplido, y que la Revista Blanca se constituya de esta forma en un útil instrumento partidario.

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LA REVISTA BLANCASegunda Época - N° 5 - Febrero 2011

Las opiniones expresadas por los autores lo son bajo su propia responsabilidad y no comprometen al Directorio del Partido Nacional.

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SUMARIO

PresentaciónFrancisco Faig ............................................................................................................. 7

El Uruguay entre cuatro censos y un recuento de población,viviendas y hogaresOrual Andina 1. La información disponible........................................................................... 11 2. Población..................................................................................................... 13 3. Hogares particulares.. ................................................................................. 30 4. Viviendas particulares................................................................................. 34

Del estado y sus mitosCr. Alberto Sayagués 1. Introducción................................................................................................ 43 2. Mito 1: Hay demasiados funcionarios........................................................ 44 3. Mito 2: El problema es la inamovilidad de los funcionarios públicos....... 51 4. Mito 3: Si se quiere, se puede bajar el peso del Estado.............................. 53 5. Mito 4: Es fácil bajar el costo de las tarifas de las empresas públicas....... 55 6. Mito 5: Los funcionarios públicos están mal pagos................................... 57 7. Conclusiones............................................................................................... 59

Fragmentación social y comportamiento electoral:Desafíos para el partido nacionalFrancisco Faig 1.Introducción ................................................................................................. 61 2. Retrato de una fractura social..................................................................... 63 3. Desafíos partidarios.................................................................................... 77

Seguridad social y ciudadaníaMartín Peixoto 1. De la caridad a la asistencia social............................................................. 89 2. El bien común ........................................................................................... 98 3. La asignación universal.............................................................................. 118


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PRESENTACIÓN

El Centro de Estudios del Partido Nacional retoma en este 2011 la publicación de la Revista Blanca que quiere ser un referente partidario en temas relevantes para el Partido Nacional.

En efecto, el objetivo es que esta Revista sea un espacio en el cual se puedan leer trabajos sobre la sociedad, la economía, la política y la cultura del país en una perspectiva de futuro. Más que publicar importantes aportes históricos que hacen a la mejor tradición de nuestro Partido, nuestro tiempo político precisa abrir las puertas a aportes que, desde la reflexión y el conocimiento, permitan multiplicar las visiones y debates que enriquezcan la acción y la propuesta partidaria con vistas al ejercicio del poder.

Con ese objetivo es que seleccionamos en este número de la Revista Blanca cuatro artículos.

La lógica de presentación es la siguiente.

El artículo de Orual Andina es ampliamente descriptivo acerca de la evolución socio-demográfica del Uruguay de los últimos lustros. No es muy común encontrar este tipo de análisis en nuestra bibliografía partidaria, con el nivel de detalle y de información que aquí se presenta.Tiene el objetivo entonces de ser una herramienta de información actualizada y veraz sobre una evolución que siempre importa para la actividad política, y en particular, para el cabal conocimiento de la sociedad en la que se ejerce la tarea partidaria.


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El artículo de Alberto Sayagués describe con rigurosidad y detalle los principales rasgos del Estado uruguayo. Con inteligencia derriba mitos muy anclados en la forma que tenemos de percibir al Estado, actor económico fundamental de nuestro país. Con información actualizada y crítica, procura ser un instrumento para mejor conocer esa realidad fundamental para la vida política del país.

El artículo sobre “fragmentación social y comportamiento electoral: desafíos para el Partido Nacional” viene a ocupar un lugar de transición en la lógica de este número de la Revista, entre los dos primeros artículos que acabamos de reseñar y el último. En efecto, desde una óptica que privilegia de hecho algunos de los aspectos relevantes sobre los cambios de la sociedad uruguaya, tan profusamente descritos en el artículo de Andina, “fragmentación” intenta reflexionar sobre algunas consecuencias electorales de los procesos sociales que vive el país, en el largo plazo, y con relación a nuestro Partido Nacional. No pretende aportar respuestas contundentes y unívocas. Sí, dejar abiertos escenarios de interrogantes que sean útiles para la tarea partidaria y proselitista a futuro del Partido.

Finalmente, el más extenso de los artículos de la Revista es el de Martín Peixoto sobre el tema de la seguridad social. En perspectiva histórica, rico en argumentaciones, detallado y erudito, el art culo de eixoto reflexiona sobre una cuestión esencial para el Partido y el país de los próximos años: la relación entre lo social y el papel del Estado. Con inteligencia deja planteados caminos de políticas públicas que merecen ser atendidos por su carácter novedoso y rupturista. En un Uruguay de caracter sticas sociodemográficas especiales, que vive un excepcional ciclo de crecimiento económico, con un Estado que sigue estando muy presente en la vida económica y social del país, la relación del Partido Nacional con la cuestión social merece un análisis abierto a recibir propuestas para la discusión, novedosas y argumentadas. En este sentido es que resulta muy valioso este aporte de Peixoto desde Alemania, que es un adelanto de una colaboración a un libro de próxima publicación sobre el tema, y que mucho agradecemos se vuelque con anterioridad en nuestra revista partidaria.


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Se inicia así un nuevo ciclo de publicaciones. Por delante, en 2011, tendremos la conmemoración del Bicentenario del Ciclo artiguista. Se hace necesario que la Revista Blanca lleve adelante una publicación sobre tan importante momento de reflexión nacional, desde la óptica que queremos privilegiar aqu : la de poner en perspectiva de futuro el formidable legado histórico que se inicia en la Patria

ieja y que precisamos vivificar en los tiempos orjadores del siglo .

Francisco Faig

Director del Centro de Estudios del Partido Nacional


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EL URUGUAY ENTRE CUATRO CENSOS Y UN RECUENTO DE POBLACIÓN,

VIVIENDAS Y HOGARES

Orual Andina

1. LA INFORMACIÓN DISPONIBLE

El censo de 1963, después de 55 años sin censos de población en el país, marcó un hito fundamental en la historia de la información estadística nacional. A partir de ese censo, cuya realización estuvo impulsada por los trabajos llevados a cabo por la Comisión de Investigación y Desarrollo Económico (CIDE) durante el gobierno del Partido Nacional (1958-62), se inició un proceso de creciente valoración de la importancia de la estadística como instrumento para un mejor conocimiento del país y para fundamentar las decisiones del gobierno, de los organismos públicos y de las organizaciones privadas. A comienzos de los setenta, ya se contaba con buena información producida por censos y encuestas por muestreo, tanto en el área económica como en el área social, y con registros administrativos aptos para la construcción de estad sticas confiables, especialmente en el área de las estadísticas vitales.

Después de la recuperación de la Democracia en 1985, los sucesivos gobiernos electos, aún dentro de per odos caracteri ados por importantes dificultades económicas, mostraron una gran preocupación por respaldar al sistema de producción de estadísticas básicas, de manera que se mantuviera la continuidad de


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las series a través de la realización oportuna de censos y encuestas por muestreo y se contara con indicadores oportunos y con bases debidamente actualizadas. Desde el punto de vista formal, hay que destacar la importante contribución que significó la primera Ley del istema Estad stico acional Ley . del 20 de octubre de 1994), que se formuló y se aprobó durante el último gobierno del Partido Nacional (1990-95). En dicha Ley se establecen los cometidos del INE como organismo rector del sistema y los principios básicos a los que debe ceñirse la producción estadística en el país.

Siendo el objetivo de estas notas realizar un análisis descriptivo sucinto del comportamiento de algunas variables sociodemográficas relevantes en un período relativamente largo, es necesario comenzar por mencionar que las diversas fuentes que proporcionan ese tipo de información en el área de interés son, además de los censos de población, hogares y viviendas, las encuestas por muestreo a hogares, y los registros administrativos de hechos vitales1. En general, pero especialmente en los últimos años, se presentan limitaciones importantes a la hora de analizar los niveles y las tendencias de los indicadores construidos con base en dichas fuentes. Una parte importante de esas limitaciones se explican por los cambios metodológicos que se han venido incorporando y que, con entidad variable, afectan la comparabilidad de las series. Sin embargo, el principal problema que se presenta en la actualidad es la falta de información censal debidamente actualizada.

1.1. El Censo de Población, Hogares y Viviendas

El censo es el procedimiento idóneo para proporcionar una base de in ormación suficientemente amplia y detallada para el diagnóstico, la ejecución de pol ticas y el monitoreo de las acciones a niveles geográficos desagregados, pero además es la piedra angular para la construcción y el funcionamiento del sistema de estad sticas sociodemográficas. Entre otros objetivos, brinda el marco necesario para el diseño eficiente de las encuestas por muestreo y constituye una referencia obligatoria para la correcta interpretación y utilización estadística de los registros de hechos vitales.

Después del censo de 1908, recién se volvió a realizar un operativo con esas características en 1963. A partir del censo de 1963, el país inició un proceso relativamente sistemático de realización de censos de población,

1 Los datos utilizados para este trabajo provienen en general de la información del INE, del Ministerio de Salud Pública y de la Dirección Nacional del Registro Civil.


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viviendas y hogares. Con frecuencia prácticamente decenal (de acuerdo con las recomendaciones internacionales), se realizaron censos de población, hogares y viviendas en 1975, 1985 y 1996. En 2005 (a nueve años de la realización del censo de 1996) las autoridades que asumieron funciones en marzo de ese año, recibieron los resultados completos (obtenidos en 2004) de la Fase I del nuevo censo. Estos resultados, inclu an el recuento exhaustivo, la ubicación geográfica detallada y datos básicos sobre personas, hogares y viviendas en todo el país, y permitían la inmediata organización y ejecución de la segunda fase del censo. Sin embargo, las nuevas autoridades resolvieron diferir la realización de esta fase para el año 2010.

Se sabe que a partir de 2005 el INE estuvo dedicando importantes recursos a la preparación del nuevo censo, que permitiría contar con la información relativa a las características sustantivas de la población, las viviendas y los hogares, pero recientemente se ha anunciado que el censo ya no se llevará a cabo en 2010 y que todas las actividades están siendo reprogramadas para

. Las dificultades que motivaron esta demora no han sido suficientemente explicadas, pero tienen que ser muy importantes para justificar extender a años, un período intercensal caracterizado (según se sostiene insistentemente) por profundos cambios en las condiciones de vida de la sociedad uruguaya. Asimismo, dado que la Fase I tendrá (en 2011) seis años de antigüedad, es probable que para una correcta organización del operativo censal sea necesario actualizar aquella fase, teniendo en cuenta que en ese largo período pueden haberse registrado cambios significativos en la distribución espacial de las unidades de información y que además, se han presentado en 2010 novedades muy importantes con relación a la organización político-administrativa del país. Como se sabe toda postergación implica gastos adicionales, entre los cuales el de mayor significación es el que deriva de tomar decisiones sin contar con in ormación estad stica oportuna y suficiente.

2. POBLACIÓN

2.1. Crecimiento

Las tasas de crecimiento de la población uruguaya, que venían decayendo desde comien os del siglo , alcan aron sus valores más bajos en el per odo 1996-2004, cuando se situaron en un promedio anual del 3,0 por mil. En el período intercensal 1985-1996 este promedio había alcanzado su mayor valor desde 1963, situándose en 6,4 por mil.


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Algunos de los indicadores directamente asociados al crecimiento poblacional han tenido cambios muy significativos a lo largo del per odo considerado. El número anual de nacimientos, que en 1975 ascendía a 59.140, en 2004 había descendido a 50.052 y el último dato disponible (2008) lo sitúa en 47.484. Mientras que el número anual de defunciones pasó de 23.524 en 1963 a 32.222 en 2004. No obstante, el efecto conjugado de los diferentes signos con que actúan estos indicadores, solo produjo leves oscilaciones en los valores finales de las tasas, que se mantuvieron en niveles bajos de alrededor del por mil. Entre 1996 y 2004 el ritmo de descenso se agudiza situándose en 3 por mil, el más bajo del continente americano. Es posible encontrar tasas de crecimiento similares y aún más bajas en países de Europa y Asia Central pero que en general se producen como resultado de muy distintas realidades económicas y sociales, y muy diverso comportamiento de la natalidad, la mortalidad y la migración.

TASA ANUAL MEDIA DE CRECIMIENTO INTERCENSAL(POR MIL)

1963 - 1975 1975 – 1985 1985 - 1996 1996 - 20046,2 5,6 6,4 3,0

Uno de los componentes de mayor importancia para la determinación del crecimiento poblacional, es la tasa global de fecundidad. Esta tasa, que expresa bajo ciertos supuestos el número total de hijos que tendría una mujer a lo largo de su vida fértil, ha observado una tendencia sistemáticamente decreciente en todo el período considerado.

TASA GLOBAL DE FECUNDIDAD (NUMERO DE HIJOS)

1963 - 1975 1975 - 1985 1985 – 1996 1996 - 20042,9 2,7 2,5 2,2

Entre las múltiples razones de este descenso es posible destacar, en función de los datos disponibles y admitiendo la existencia de una correlación de signo negativo entre el grado de educación alcanzado por las mujeres y el número de hijos tenidos, que esta tendencia es consistente con los niveles educativos crecientes y relativamente altos de las mujeres uruguayas.


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Por otra parte, la tasa de mortalidad infantil registra en el período considerado una uerte disminución. Luego del estancamiento verificado hasta los ochenta, esta tasa muestra una importante aceleración de su descenso, alcanzando en 2008 (de acuerdo a datos del Ministerio de Salud Pública) al 10,6 por mil.

TASA DE MORTALIDAD INFANTIL (POR MIL)

1963 - 1975 1975 - 1985 1985 - 1996 1996 - 2004 200851,6 37,0 21,4 14,9 10,6

Asimismo cabe destacar que, luego de un período caracterizado por una fuerte emigración, se produce hacia 1985 un proceso de franca declinación de los valores negativos registrados por el saldo migratorio externo. Este proceso no solo se origina por una mayor retención de la población dentro de fronteras, sino que se ve re or ado por el significativo retorno de emigrantes, que en muchos casos vuelven acompañados por sus hijos nacidos en el exterior.

El período intercensal 1985-1996 es el que presenta la menor cantidad de emigrantes.

SALDO MIGRATORIO EXTERNO (EN MILES)

1963 - 1975 1975 - 1985 1985 – 1996 1996 - 2004-176,0 -102,0 -40,0 -95,0

El crecimiento natural de la población, que se obtiene como diferencia entre natalidad y mortalidad, supera en todos los casos a los saldos migratorios negativos y permite calcular, en el período intercensal 1985-1996, una tasa anual media de crecimiento poblacional levemente superior a la que se estimara para los dos períodos intercensales anteriores. En el período 1996-2004, la disminución del número de nacimientos y el aumento de las defunciones ha determinado una reducción significativa del crecimiento natural.


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TASAS BRUTAS DE NATALIDAD, MORTALIDAD Y CRECIMIENTO NATURAL (POR MIL)

TASAS 1963 - 1975 1975 - 1985 1985 - 1996 1996 - 2004Natalidad 20,0 19,1 17,8 16,3Mortalidad 9,6 9,8 9,7 9,6Crecimiento natural 10,4 9,3 8,1 6,7

Otro indicador que alcanza una evolución positiva, es la esperanza de vida al nacer, que crece en promedio casi 7 años en el período 1963-2004, llegando a 73 años. La población femenina obtuvo mayores ganancias que la masculina, ampliando a poco más de 7 años la brecha que separa las esperanzas de vida al nacimiento, correspondientes a cada sexo.

ESPERANZA DE VIDA AL NACER (EN AÑOS)

1963 1975 1985 1996 2004TOTAL 68,5 68,9 71,7 73,5 75,3Hombres 65,5 65,7 68,3 69,6 71,7Mujeres 71,6 72,4 75,3 77,6 78,9

2.2. Distribución geográfica

El crecimiento experimentado por la población en los períodos considerados, se explica totalmente por lo ocurrido en las áreas urbanas. La tasa anual promedio de crecimiento de la población urbana alcanzó su valor máximo (10,5 por mil) entre 1975 y 1985, mientras que en las áreas rurales en el mismo período, disminuyó a un ritmo del 22,7 por mil anual. Entre 1985 y 1996 el proceso de urbanización de la población decayó levemente, sin embargo en 1996, el 91 por ciento de la población del país aparece residiendo en áreas definidas como urbanas.

En el último período considerado (1996-2004) la tasa de crecimiento anual media por año cayó a 4,4 por mil y la rural se situó en -11,4. La población rural captada en 2004 (266.289 personas), es la más baja en el período de cuatro décadas iniciado en 1963, alcanzando solo al 8 por ciento de la población total.


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AREA 1963 - 1975 1975 - 1985 1985 - 1996 1996 – 2004*TOTAL 6,2 5,6 6,4 3,0Urbana 8,5 10,5 9,8 4,4Rural -4,3 -22,7 -21,2 -11,4

*Censo Fase I.

La contribución de los departamentos del país al crecimiento poblacional ha sido muy variable. Entre 1975 y 1985 siete departamentos, situados mayoritariamente en el centro del país, perdieron población. Entre 1985 y 1996 la población de todos los departamentos había crecido, con la excepción del departamento de Lavalleja que mantenía una tasa negativa, pero inferior al 1 por mil. Finalmente, de acuerdo al censo Fase I realizado en 2004, Lavalleja ha vuelto a perder población, esta vez junto con Treinta y Tres, Rocha, Colonia y Montevideo, en orden creciente de pérdida de población. Montevideo y Colonia presentan tasas medias anuales de decrecimiento de 1,77 y 1,02 por mil. En los tres departamentos restantes mencionados, la tasa presenta una disminución muy leve y no llega a un promedio de 0,7 por mil anual.

Canelones y Maldonado son los departamentos que muestran un mayor crecimiento poblacional en los cuatro períodos considerados con tasas que son, aproximadamente, tres y cuatro veces el promedio para todo el país.


DEPARTAMENTO 1963 - 1975 1975 - 1985 1985 - 1996 1996 – 2004*TOTAL DEL PAIS 6,2 5,6 6,4 3,0Montevideo 2,4 5,6 2,3 -1,5Canelones 20,0 10,8 18,5 11,7Maldonado 18,8 20,4 28,5 12,1

*Censo Fase I.


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La evolución del tamaño poblacional de Montevideo, que en el último período considerado muestra un valor negativo, y la fuerte expansión poblacional de Canelones, se producen como consecuencia de las importantes transferencias de población que se han venido registrando entre ambos departamentos.

Es necesario mencionar que, para el cálculo de la tasa de crecimiento en el período 1996-2004, se asume que el efecto del pasaje de población de hecho a población de derecho (que fue el criterio utilizado para la ejecución del Censo

ase de no tiene e ectos significativos.

2.3. Composición por sexo y edad

El predominio femenino en la población del Uruguay se produce exclusivamente a expensas de la relación existente en las áreas definidas como urbanas. En el medio rural los hombres siguen representando una amplia mayoría.

NUMERO DE HOMBRES POR CADA 100 MUJERES

AREA 1963 1975 1985 1996 2004*TOTAL DEL PAIS 99 96 95 94 94Urbana 93 91 90 91 91Rural 130 132 139 132 129

Como se ha destacado, todos los censos muestran decrecimientos muy importantes de la población rural, especialmente de la población femenina. El Índice de Masculinidad en áreas rurales presenta valores que en promedio alcanzan a 130, lo que estaría mostrando un excedente de hombres de alrededor del 30 por ciento. Un desequilibrio tan importante, tiene efectos muy negativos en cuanto a la posibilidad de constituir familia en el medio rural y es un factor más que contribuye a que también los hombres jóvenes terminen por abandonar el campo, emigrando hacia las áreas urbanas y periurbanas.

En función del objetivo de este trabajo, en lugar de analizar las pirámides poblacionales según grupo quinquenal de edades, se ha optado por hacerlo a través de la presentación resumida de la estructura poblacional, en tres grandes grupos de edades. Dicha presentación permite observar que el país avanza


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rápidamente en su proceso de envejecimiento demográfico. lo largo del período considerado, va ganado peso relativo el grupo de las personas de 65 años o más de edad (adultos mayores), mientras disminuye el de los jóvenes menores de 15 años.

PORCENTAJE DE POBLACION POR AÑO DEL CENSO Y SEXO, SEGÚN GRANDES GRUPOS DE EDADES (POR CIENTO)

GRUPO DE EDADES1963 1975

Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres

TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Menos de 15 años 28.2 28.7 27.6 27.0 27.9 26.1De 15 a 64 años 64.2 64.3 64.0 63.2 63.3 63.1De 65 años o más 7.6 6.9 8.3 9.8 8.8 10.8

1985 1996Total Hombres Mujeres Total Hombres Mujeres

TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Menos de 15 años 26.7 28.0 25.5 25.1 26.3 24.0De 15 a 64 años 62.1 62.4 61.9 62.1 62.9 61.4De 65 años o más 11.2 9.6 12.6 12.8 10.8 14.6

2004*Total Hombres Mujeres

TOTAL 100.0 100.0 100.0Menos de 15 años 23.9 25.3 22.6De 15 a 64 años 62.7 63.6 61.9De 65 años o más 13.4 11.1 15.5

*Censo Fase I

La población de 65 o más años, aumenta a una tasa tres veces superior a la del resto de la población. Las personas que logran alcanzar y sobrepasar los 80 años, crecen a una tasa que casi duplica la de la población de adultos mayores en su conjunto. Entre 1963 y 2004 la población de adultos mayores se duplicó. El porcentaje de mujeres es significativamente superior al de los varones en esas edades, como consecuencia de la mayor sobrevivencia femenina. En ese período de 40 años la población de adultos mayores creció 120 por ciento. El


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crecimiento de la población masculina fue de 94 por ciento y el de la femenina 140 por ciento. Como consecuencia, el número de mujeres de 65 o más años, que en 1963 superaba al de hombres en 22 por ciento, en 2004 lo supera en 49 por ciento.

2.4. Educación

Como se sabe, en amplios sectores de la sociedad uruguaya existe creciente insatisfacción por la calidad de la enseñanza que se viene impartiendo en el país y se han abierto muchas interrogantes acerca de la eficiencia y la eficacia del actual sistema educativo. En cuanto a los niveles formales de instrucción alcanzados por la población, la información censal (1963-1996) y otros datos disponibles sobre períodos más recientes, dan cuenta de las siguientes características:

ensible reducción del anal abetismo de los mayores de años, con un abatimiento importante del analfabetismo rural. La tasa para el país en su conjunto pasa de 8,8 por ciento en 1963 a 3,1 por ciento en 1996 y para el área rural lo hace de 15,4 por ciento a 6,2 por ciento.

ncorporación creciente a la enseñan a de la población de a años. Entre 1990 y 1997 la matrícula en educación inicial aumentó 31,2 por ciento. Por su parte, la tasa bruta de escolarización en 1998 en educación inicial fue de 65,4 por ciento para el país urbano. Las estadísticas sobre matrícula del Ministerio de Educación y Cultura muestra un crecimiento de 45 por ciento en 2008 con respecto a 1996. El último dato disponible (2008) la sitúa en 109.654 niños.

La matr cula en escuelas de educación primaria ascendió hasta . en 2004 y luego descendió hasta llegar a 342.498 en 2008.

umento del promedio general de años de estudio aprobados por la población de 12 años o más. Entre 1985 y 1996, excluyendo la enseñanza preescolar, tanto hombres como mujeres lograron agregar un año más a ese promedio, pasando de 7 a 8 años. Las generaciones jóvenes alcanzan más rápidamente un mayor número de años aprobados, observándose el valor más alto (9,12 años) para la población con edades comprendidas entre 25 y 29 años, cifra que supera en dos años el promedio alcanzado por las personas de 50 a 59 años.


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ejoramiento generali ado del nivel de instrucción alcan ado por la población de años o más: hay un aumento significativo en los niveles medio y superior y un descenso importante del porcentaje de personas que nunca recibieron instrucción formal. Entre 1985 y 1996 el porcentaje de personas de 18 años o más de edad que alcanzaron el nivel secundario (completo o incompleto) pasó de 31 por ciento a 35 por ciento, el correspondiente al nivel superior pasó de 9 a 13 por ciento, y el porcentaje de quienes carecen de instrucción descendió de 6 a 3 por ciento.

umento sostenido de la matr cula universitaria. Entre y la matrícula se incrementó a razón de 3,9 por ciento anual, correspondiendo una media anual de 11,7 por ciento en la matrícula de las instituciones privadas y de 2,8 por ciento en la de la Universidad de la República. En 2007 la cantidad de estudiantes matriculados en la U. de la R. era poco más de cuatro veces y media más que la de todo el sector privado.

redominio de mujeres en la población universitaria. La cantidad de mujeres en la población universitaria pasó de representar el 40 por ciento en el año 1968 a ser la mayoría (58 por ciento en 1988 y 63 por ciento en 1999).

2.5. Situación conyugal

Las últimas décadas marcan importantes transformaciones en las modalidades de constitución familiar. El matrimonio como institución formal va perdiendo peso relativo mientras que las uniones consensuales adquieren una importancia creciente.

Según el censo del año 1963, el 54 por ciento de la población de 15 años o más de edad estaba unida legalmente y solamente un 5 por ciento mantenía vínculos de hecho. En 1996 los casados representaban el 48 por ciento y los unidos alcanzaban al 10 por ciento.

Estos cambios son aún más evidentes si se considera que el porcentaje de parejas constituidas (casadas o unidas) se mantiene prácticamente sin variaciones en torno al 58 por ciento, en tanto más que se duplica el peso de las uniones libres, (de 7,6 por ciento en 1963 pasa a 16,5 por ciento en 1996).


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La disolución del vínculo conyugal en la población de 15 años o más de edad puede manifestarse a través de dos formas: el divorcio o la separación, o la muerte de uno de los cónyuges. La primera forma (divorcio/ separación) ha aumentado su peso relativo con relación a la segunda, constituyéndose en la causa principal de ruptura del vínculo.

2.6. Nupcialidad

Desde mediados de siglo a la fecha, las tasas de nupcialidad y de divorcialidad muestran algunos períodos de tendencia similar. Entre 1950 y 1963 ambas tasas decrecen, pero entre 1964 y 1974 se produce un fuerte crecimiento que sitúa a la nupcialidad en el valor más alto del período (8,97 por mil) y a la divorcialidad en 1,47 por mil. A partir de allí las tendencias vuelven a ser decrecientes hasta alrededor del año 1985, manteniendo variaciones bastante similares. Ese año marca el comienzo de una fuerte caída de la nupcialidad y un aumento sostenido de la divorcialidad que, en 1997, se ubican en tasas de 5,22 y 2,56 respectivamente. En 2004 estas tasas son de 4,05 y 4,41 por mil respectivamente.

2.7. Características Económicas

A continuación se presenta la evolución de las tasas de actividad, empleo y desempleo entre 1985 y 2009:

TASAS DE ACTIVIDAD, EMPLEO Y DESEMPLEO


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Como resultado de muchos factores que provocaron la crisis económico-financiera de , los últimos años de la dictadura estuvieron caracteri ados por bajas tasas de actividad y empleo, así como de altas tasas de desempleo.

A partir de la recuperación de la democracia en 1985, se inicia un vigoroso proceso de recuperación de la actividad económica, que permite un aumento importante de la actividad y el empleo, y una baja del desempleo. La mejoría de los indicadores de empleo se estabiliza durante la mayor parte del período que finali a en . partir del año estos indicadores comien an una tendencia negativa al influjo de la pro unda crisis económico-financiera desatada en el ámbito regional, que alcanza su nivel más crítico en el tercer trimestre de 2002.

Los niveles de de los indicadores de empleo comenzaron a recuperarse rápidamente durante 2004, manteniendo esa tendencia a partir de 2005, en un contexto caracterizado por condiciones muy favorables del comercio internacional.

Con respecto a la evolución positiva de los indicadores de empleo, debe destacarse lo ocurrido con la tasa de desempleo abierto, que viene alcanzando niveles muy bajos, de alrededor del 8 por ciento. Esta tasa es un indicador de mucha importancia, pero para su cabal interpretación debería estar complementada con información que permita descartar que este descenso (al menos parcialmente) pueda explicarse por un proceso de creciente precarización del trabajo, es decir por un aumento de ocupaciones de muy baja calidad y productividad.

Los censos de población permiten cuantificar el volumen de la oblación Económicamente Activa (PEA). En los períodos intercensales se efectúan estimaciones por muestreo de la PEA y sus características a partir de la Encuesta Continua de Hogares (ocupación, rama de actividad, categoría de la ocupación, número de horas trabajadas y remuneración obtenida, entre otras). El volumen de la PEA en 2004, se ha estimado mediante la tasa de actividad calculada por la ECH ese año.

La población de 14 años o más de edad ha aumentado en 129 mil personas entre 1975 y 1985, en 207 mil entre 1985 y 1996 y en 96 mil entre 1996 y 2004. Esto representa un incremento de 6 por ciento en el primer período, 9 por ciento en el segundo y 4 por ciento en el tercero. Mientras tanto, la Población


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Económicamente Activa aumentó en 92 mil personas durante la primera década, 262 mil durante la segunda y 37 mil en la tercera, es decir, experimentó aumentos de 9, 22 y 3 por ciento respectivamente.

1963 1975 1985 1996 2 2004 *Población de 14 o más años (miles) 1.907,5 2.086,3 2.215,2 2.422,1 2.518,4

Población activa (miles) 958,3 1.081,1 1.173,3 1.435,4 1.472,2Tasa de actividad 50,2 51,8 53,0 59,3 58,5Relación de dependencia 171 158 152 120 120NOTA: Las tasas de actividad se calculan dividiendo la cantidad de personas económicamente activas entre el total de población de 14 años o más, con declaración de actividad.

* Tasa de Actividad estimada por la Encuesta Continua de Hogares.2

Como se observa, la Tasa de Actividad (calculada como el cociente entre el número de personas económicamente activas y el de personas de 14 años o más de edad) muestra estabilidad en las dos primeras de las décadas consideradas y una mayor participación de la población en las actividades económicas, en las dos últimas.

En este incremento tiene un peso decisivo la participación de la mujer. La tasa de actividad masculina descendió entre 1975 y 1985 y se mantuvo en un nivel relativamente constante entre 1985 y 1996 (de 79,1 por ciento en 1975, pasó a 74,4 por ciento en 1985, a 74,3 en 1996 y a 70,0 en 2004). Por otro lado, la tasa de actividad emenina viene creciendo en orma muy significativa. En 1975 solo el 29,7 y en 1985 el 34,2 por ciento de las mujeres de 14 o más años de edad formaba parte de la población económicamente activa. En 1996 ese porcentaje ascendió a 47,3 y en 2004 a 48,7.

El cociente entre la cantidad de personas no económicamente activas (personas económicamente inactivas o menores de 14 años) y la población económicamente activa, constituye un indicador de la carga o dependencia económica. El cálculo de este indicador muestra un descenso en la relación de dependencia a través de los períodos intercensales, encontrándose que entre 1985 y 1996 se produce la reducción más fuerte. Tanto en 1975 como 1985, por

2 Entre 1985 y 1996 los datos no son estrictamente comparables debido a los cambios incorporados en el cuestionario censal.


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cada 100 personas económicamente activas había alrededor de 150 no activas. En 1996, por cada 100 activas, las no activas se redujeron a 120. Según la información proporcionada por la Encuesta Continua de Hogares, en 2004 se mantenía la cifra de 1996.

TASAS DE ACTIVIDAD

TASAS DE ACTIVIDAD

25

45

65

85

1975 1985 1995 2005

Total Masculina Femenina

La distribución de la Población Económicamente Activa por sector de actividad económica muestra una disminución en el peso porcentual del Sector Primario (ganadería, agricultura, silvicultura, pesca y minería) y un incremento en la participación del Sector Terciario (actividades comerciales, transporte, comunicaciones, intermediación financiera y servicios gubernamentales, sociales y personales). El Sector Secundario (industrias manufactureras, construcción, generación y distribución de electricidad, gas y agua potable) también muestra un descenso porcentual en su peso relativo, pero esto no significa una disminución del volumen de E clasificada en el sector secundario, ya que en t rminos absolutos presenta un aumento de 12,1 por ciento en 1996 con respecto a 1985. En este último período, la PEA del Sector Terciario aumentó 36,2 por ciento y la del Sector Primario disminuyó 9,2 por ciento, continuando la tendencia observada en los censos anteriores.


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SECTOR DE ACTIVIDAD

POBLACION ECONOMICAMENTE ACTIVA (EN PORCENTAJE)1963 1975 1985 1996 2006 *

TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Primario 19,7 17,8 15,9 11,8 11,0Secundario 30,7 28,4 27,5 25,2 21,0Terciario 49,6 53,8 56,6 63,0 68,0

* Estimaciones de la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada

La disminución en el peso relativo del Sector Primario se debe fundamentalmente al descenso de la cantidad de personas en las actividades tradicionales de ganadería, agricultura y servicios prestados al agro, que representó un 20 por ciento en 1963 y descendió hasta 12 por ciento en 1996. En 2006 la estimación proporcionada por la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada la sitúa en 11 por ciento. En lo que respecta a las actividades de forestación, si bien se constata un alza de 30 por ciento en el volumen de personas que ocupan, siguen teniendo poco peso relativo en el volumen de activos vinculados al ector, mientras que la E clasificada en las actividades pesqueras y en la explotación de minas y canteras se mantiene en el nivel del censo anterior.

En el Sector Secundario, se destaca el aumento de la PEA en las industrias de los alimentos y en la construcción de edificios y obras viales. En estas últimas actividades, se cuentan 18.500 personas más en 1996 que en 1985, lo que representa un aumento de 29 por ciento. En las primeras (industrias de los alimentos), el aumento es de alrededor de 10.000 personas (18 por ciento). Por otra parte, en la fabricación de productos textiles y confección de prendas de vestir, la PEA disminuyó en 16.800 personas durante ese período intercensal.

El incremento del Sector Terciario se explica sustancialmente por el importante crecimiento de las actividades comerciales minoristas (aproximadamente 65.900 personas más en 1996 que en 1985, lo que representa un aumento de 73 por ciento) y los servicios sociales y conexos (14,5 por ciento, es decir, 53.300 personas). Aunque con un peso relativo menor dentro del ector, las actividades de intermediación inmobiliaria y financiera y los servicios prestados a las empresas también han contribuido con un importante crecimiento porcentual (78 por ciento) lo que representa la incorporación de 33.400 personas en el período intercensal.


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Con respecto a la categoría de la ocupación (relación entre el trabajador y la fuente productiva) se aprecia, en la estructura actual, una cierta tendencia hacia las situaciones de no dependencia. El volumen de trabajadores en relación de dependencia (empleado u obrero) creció en el período intercensal en menor proporción que la Población Económicamente Activa. Esto lleva a una distribución porcentual de la PEA en la que han perdido participación los asalariados (de 74 por ciento en 1985 pasaron a representar 69 por ciento en 1996) y la han ganado las categorías de trabajo independiente (patrón y trabajador por cuenta propia), que pasan del 23 por ciento de la P.E.A. en 1985 al 27 por ciento en 1996.

Con base en la información proporcionada por la Encuesta Continua de Hogares y por las Proyecciones de Población, se construyó el cuadro que se presenta a continuación, que describe la evolución de la Población Económicamente Activa (Ocupada y Desocupada) en los últimos cuatro años.

ESTIMACIONES (en miles) 2006 2007 2008 2009

Población total proyectada 3.314,5 3.323,9 3.334,1 3.344,9De 14 años o más 2.583,1 2.599,2 2.616,6 2.635,1Económicamente Activa 1.570,5 1.629,7 1.638.0 1.670,6Ocupada 1.397,4 1.473,8 1.509,8 1.546,8Desocupada 171,2 156,5 129,4 127,0

En este período, el crecimiento de la población se sitúa en el orden de las 10.000 personas por año y la cantidad de ellas que tienen más de 13 años de edad crece en el orden de 17.000 por año.

La estimación del número de personas económicamente activas presenta una gran variabilidad, aunque la tendencia es siempre creciente. Aumentó en 59 mil personas de a , solamente en mil entre y y, finalmente, experimentó un incremento de unas 32.500 personas de 2008 a 2009.

La población ocupada muestra un fuerte crecimiento, del orden de 76.000 personas de 2006 a 2007 y continúa creciendo en los dos años siguientes a un promedio anual de 36.500. La estimación del volumen de la población desocupada es muy variable, con tendencia decreciente. Entre 2006 y 2007 el


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número de personas desocupadas decrece en casi 15.000, en el año siguiente se estima que existen 27.000 desocupados menos y en 2009 la disminución es del orden de 2.000.

2.8. Pobreza e indigencia

En general, la pobre a se define como una condición socioeconómica caracterizada por la falta de recursos materiales para satisfacer necesidades básicas como alimentos, agua potable, educación, servicios médicos y vivienda. El método que preferentemente se ha utilizado en nuestro país para obtener razonables aproximaciones a los niveles de pobreza y de indigencia, es el denominado “Método del ingreso”. La información básica para alimentar este método se obtiene mediante: i) la encuesta de Gastos e Ingresos de los Hogares (EGIH) que permite estimar los valores de las líneas ii) el Índice de Precios de los Artículos de Consumo (IPC) para ir actualizando estos valores y iii) la Encuesta Continua de Hogares (ECH)3 para estimar la evolución de los ingresos de los hogares.

Para el diseño y realización de las encuestas, se requiere contar con un marco censal debidamente actualizado y susceptible de ser convenientemente estratificado. El marco censal disponible, proviene del recuento reali ado en 2004 (Censo Fase I) que no tuvo entre sus objetivos la obtención de información que permitiera actuali ar la estratificación existente.

A la fecha, la base del IPC sigue estando en marzo de 1997 y corresponde a la estructura de consumo de los hogares captada con la EGIH 1994-95, es decir que tiene una antigüedad de 15 años. El INE ha estado trabajando con los datos de la EGIH realizada unos cinco años atrás, pero aún no ha logrado concretar el cambio de base.

En el cuadro siguiente se presentan datos de pobreza e indigencia obtenidos para 2004-2008 mediante la metodología anterior (2002) y para 2006-2009 mediante la metodología recientemente adoptada (2006)4. A partir de 2006, aparecen los resultados de aplicar una y otra metodología.

3 La información de las personas que no viven en viviendas y que en general forman parte de la indigencia extrema, no puede captarse a través de las encuestas de hogares.

4 Para la elaboración de esta nueva serie, que no ha sido recalculada para años anteriores, se utilizó la información de la EGIH, realizada en 2005-06.


Partido Nacional

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ESTIMACION DEL PORCENTAJE DE PERSONAS INDIGENTES Y DE PERSONAS POBRES RESIDENTES EN LOCALIDADES DE 5.000 O MÁS HABITANTES, POR

METODOLOGÍA SEGÚN AÑO

AÑOESTIMACION (Metodología 2002) DEL PORCENTAJE DE PERSONAS

ESTIMACION (Metodología 2006) DEL PORCENTAJE DE

PERSONASINDIGENTES POBRES INDIGENTES POBRES

2004 3.9 31.9

2005 3.4 29.2

2006 2.1 26.8 2.6 34.4

2007 2.1 25.5 3.2 30.8

2008 1.5 20.3 1.9 22.7

2009 1.3 19.0 1.6 21.4

Como se observa, en 2006 el porcentaje de personas pobres (de acuerdo a la nueva metodología) es ahora de 34,4 en lugar del 26,8 calculado con la metodología anterior. En cuanto al porcentaje de indigentes para el mismo año, ahora se estima en 2,6 en lugar de 2,1.

Por lo tanto, para tratar de presentar la evolución de la pobreza y la indigencia a partir de 1985, se deben utilizar las series disponibles con anterioridad a la aparición de esta nueva metodología. En 1986, el 46,2 por ciento de la población se encontraba en situación de pobreza. Con el retorno de los gobiernos democráticos el nivel de pobreza disminuyó año a año, alcanzando en 1989 a casi 27 por ciento de la población, en 1994 al 15 por ciento, nivel en el que se mantuvo con ligeras variaciones hasta que se produjo la crisis financiera de 2002. Esta crisis provocó un fuerte incremento de 17 puntos porcentuales en la incidencia de la pobreza, que alcanzó a 32 por ciento en 2004, un nivel al que no se llegaba desde 1987.

En 2005, el gobierno del Frente Amplio comienza con el 29 por ciento de la población residente en las localidades de 5.000 o más habitantes, en estado de pobreza. A partir de entonces se observa un descenso de cuatro puntos porcentuales hasta 2007, cuando se estima que la cuarta parte de la población se clasifica como pobre, al igual que en y . egún la estimación efectuada con los datos relevados en 2008, el porcentaje de pobres disminuyó en ese período a 20 por ciento y en 2009 a 19 por ciento, es decir que se observó un descenso de 10 puntos porcentuales en un período de cinco años, aunque


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no se alcanzan los niveles logrados durante el gobierno del Partido Nacional (1990-1995).

PORCENTAJE DE PERSONAS POBRES EN LAS LOCALIDADES DE 5.000 HABITANTES O MÀS

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1985 1990 1995 2000 2005 2010

3. HOGARES PARTICULARES

3.1. Tamaño

El descenso de la fecundidad, el incremento del peso relativo de los hogares unipersonales y el crecimiento del stock de viviendas, son algunas de las causas que tienen efectos sobre el tamaño medio de los hogares, que pasa de 3,4 personas por hogar en 1975 a 3,0 en 20045.

TAMAÑO MEDIO DEL HOGAR PARTICULAR

1975 1985 1996 2004 *3,4 3,3 3,2 3,0

* Censo Fase I.

5 En el censo de 1963 no se obtuvo información sobre hogares.


Partido Nacional

3130

3.2. Tipo de Hogar

El hogar nuclear, integrado por la pareja sin hijos o por la pareja con hijos (biparental) o por una persona con hijos (monoparental), ha sido el tipo de hogar predominante. En 1975 representaban el 59 por ciento del total de hogares particulares. Sin embargo, estos hogares han experimentado transformaciones en las últimas décadas como consecuencia del descenso de la mortalidad, del aumento de los divorcios y las separaciones y el alejamiento más temprano de los hijos para vivir solos. Dentro de los hogares nucleares aumentan los conformados solamente por la pareja y los monoparentales, en los que únicamente uno de los cónyuges está presente.

Utili ando una clasificación resumida, la evolución de los di erentes tipos de hogar ha sido la siguiente:

TIPO DE HOGAR PARTICULAR (En porcentaje)

TIPO DE HOGAR 1975 1985 1996 2009 *TOTAL 100.0 100.0 100.0 100.0Unipersonal 15.4 15.0 16.9 21.8Nuclear 59.4 59.1 58.5 62.3Extendido 18.3 19.6 20.1 10.5Compuesto 6.9 6.3 4.5 5.4

* Estimaciones de la ECH.

Los hogares unipersonales presentan un peso relativo al alza (prácticamente en todo el período) acompañando el proceso de envejecimiento de la población uruguaya, así como la temprana emancipación de los jóvenes del hogar de origen. Este tipo de hogares predomina en la población de 65 años o más de edad.

Según el último censo, realizado en 1996, el 61 por ciento de los hogares urbanos del país constituidos por una sola persona, tienen un jefe que alcanza o sobrepasa los 65 años. Casi 8 de cada 10 personas adultas mayores que viven en estas condiciones, son mujeres.


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3.3. Jefatura femenina

En América Latina, Uruguay es uno de los países con mayor proporción de mujeres que desempeñan la jefatura del hogar. En algo más de tres décadas transcurridas entre 1963 y 1996, las mujeres pasaron de representar el 18 por ciento del total de jefes de hogar al 29,2 por ciento. Por su parte, las tasas de jefatura femenina pasaron en este mismo período, de 13,5 por ciento a 22,9 por ciento.

El aumento del total de los hogares con jefe mujer puede explicarse fundamentalmente por los siguientes factores:

El envejecimiento demográfico con amplio predominio emenino. Esta podría ser una de las causas principales del aumento de la tasa de jefatura de las mujeres de 65 años o más de edad (de 37,1 por ciento en 1985 pasa a 43,2 por ciento en 1996).

La caracter stica de los hogares nucleares de tipo monoparental en los cuales la jefatura femenina alcanza en 1996 al 27 por ciento, en tanto la masculina es apenas el 2,4 por ciento.

El alto porcentaje de je atura emenina en los hogares extendidos con núcleo monoparental (jefe mujer con hijos más otro pariente). En 1996 representaban el 13 por ciento del total de hogares particulares con jefe mujer, en tanto que los hombres jefe son solamente el 1,4 por ciento.

3.4. Ingreso de los Hogares

Según la Encuesta Continua de Hogares, entre 1986 y 1996 el ingreso medio real de los hogares residentes en localidades de 900 habitantes o más, se incrementó en un 15 por ciento, alcanzando en este último año el mayor valor de la serie. Como se observa en el cuadro siguiente asciende a $ 26.120 (en pesos constantes de diciembre de 2009).


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INGRESO MENSUAL MEDIO DE LOS HOGARES(en pesos de diciembre de 2009)

AÑOINGRESO MEDIO

MENSUAL DEL HOGAR

LIMITE SUPERIOR DEL 20 % MAS POBRE

LIMITE INFERIOR DEL 20 % MAS RICO

1986 a 22.743 9.650 31.3591996 a 26.120 10.349 36.6132004 b 19.702 7.392 27.0182006 c 21.887 8.055 29.0902008 c 24.459 9.108 33.1432009 c 26.090

Población de referencia:a- residente el localidades de 900 habitantes o másb- residente en localidades de 5.000 habitantes o másc- residente en todo el país

La crisis financiera de deterioró el ingreso real medio de los hogares, que en 2004 se situó en 19.702 pesos de diciembre de 2009. Aún cuando en 2008 se comenzó a imputar ingresos equivalentes a una cuota mutual promedio por cada menor dependiente de los beneficiarios del , no se logró alcan ar el ingreso real de 1996, quedando algo más de 6 por ciento por debajo de él. Recién en 2009 el ingreso real medio se encuentra próximo, aunque todavía es algo inferior al de 1996. Con respecto a las quintas partes de hogares más pobres y más ricos, el INE aún no ha publicado los límites para el año 2009, pero en 2008 el ingreso real máximo del 20 por ciento más pobre estaba 12 por ciento por debajo del de 1996, mientras que el ingreso mínimo del 20 por ciento más rico se hallaba 9 por ciento por debajo del de 1996.

abe destacar que en general, los estudios existentes no permiten afirmar que el importante crecimiento económico de los últimos años, haya tenido efectos positivos en la distribución del ingreso de los hogares.


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4. VIVIENDAS PARTICULARES

El Gobierno que asumió funciones en 2010, ha otorgado una alta prioridad al problema de la vivienda, manifestando en forma reiterada su voluntad de asignar los recursos necesarios para asegurar el inicio de un proceso que permita mejorar en el menor plazo posible las condiciones de un número importante de hogares uruguayos, que habitan viviendas muy precarias y con difícil o nulo acceso a los servicios básicos elementales.

Sin embargo, hay que comenzar por aceptar la evidencia de que la información estadística actualmente disponible sobre este tema de tanta importancia para el país, no permite una razonable descripción de la situación actual, compatible con el diseño de pol ticas que logren, con la debida eficiencia, un impacto significativo a la mayor brevedad posible.

Para ello se requeriría contar con una descripción actualizada y completa del stoc de viviendas, clasificadas por tipo, ubicación geográfica, condición de ocupación, características de sus ocupantes, aspectos estructurales, disponibilidad de servicios y forma de tenencia, así como el número y características de los hogares que las habitan. Si bien existen algunas estimaciones útiles logradas a partir del aprovechamiento de la ECH en períodos breves, las mismas no permiten determinar a niveles desagregados, el d ficit habitacional debido a los aspectos funcionales y estructurales, establecer prioridades y así poder diseñar, presupuestar, fijar un cronograma de actividades y aplicar las di erentes acciones que en cada caso pudieran corresponder.

La última información de este tipo data del censo de 1996, es decir que tiene ya 14 años de antigüedad. Como el nuevo censo se realizará en 2011, recién se contará con los nuevos datos exhaustivos sobre el stock de viviendas cuando finalice el procesamiento de la in ormación que se recoja en esa oportunidad. Por supuesto que se espera que en el cuestionario que se está elaborando, se otorgue la debida importancia a la información sobre vivienda, que permita la identificación y caracteri ación precisa de las áreas en las que se presentan las condiciones más carenciadas, especialmente en los llamados “asentamientos irregulares”.

acia fines de los , comen ó a merecer especial atención de las autoridades la presencia de estos conglomerados de viviendas edificados


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irregularmente sobre terrenos públicos y privados, que recibieron el nombre genérico de “asentamientos irregulares”. La percepción generalizada de que esta forma de ocupación, de larga data en los países de la región, había alcanzado en el Uruguay dimensiones preocupantes, motivó la creación de programas espec ficamente dedicados a lograr un mejor conocimiento de este enómeno y a proponer acciones tendientes a solucionar el problema creado.

En 1998 el Programa de Integración de Asentamientos Irregulares (PIAI) encomendó al E la reali ación de relevamientos espec ficos en ontevideo, su área periférica y las principales localidades del interior del país. Los objetivos fueron los de lograr en plazos muy exigentes una primera aproximación a este problema, que permitiera identificar este tipo de asentamiento, determinar su ubicación geográfica y recoger in ormación sobre sus principales caracter sticas. Como resultado de estas tareas, se listaron en aquella oportunidad 464 asentamientos con un total de aproximadamente 38.000 viviendas construidas en muy variadas situaciones irregulares. Dentro de esta cifra estuvieron contabilizados los asentamientos pertenecientes a segmentos urbanos que, sin presentar evidencias de situaciones carenciadas, tenían una situación confusa con relación a la propiedad de los terrenos donde estaban asentados. Sin embargo, la gran mayoría de los asentamientos urbanos y periurbanos registrados estaban caracterizados por la evidente precariedad de las viviendas y por las grandes dificultades de acceso a los servicios básicos.

En 2004, durante la realización del Censo Fase I, el INE recogió nueva in ormación tendiente a identificar este tipo de asentamientos en todo el pa s. En 2005-2006 se aprovechó esta información y mediante trabajos complementarios, se llegó a las siguientes estimaciones:

ASENTAMIENTOS IRREGULARES (2004-05)

AREA NÚMERO VIVIENDAS POBLACIÓN

TOTAL 676 53.638 195.772Montevideo 412 39.116 144.707Resto del país 264 14.522 51.065


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La definición utili ada6 por el INE en 2005, solo contempla asentamientos de más de 10 viviendas7 y utiliza en su redacción algunos términos subjetivos que dificultan su interpretación y aplicación, as como tambi n la eventual comparabilidad con otras fuentes, la construcción de series y la determinación de tendencias. No obstante, el tamaño estimado a través de los diversos procedimientos empleados, estaría mostrando que los esfuerzos coordinados entre diversas instituciones del área social, con la finalidad de regulari ar las situaciones informales de tenencia de la vivienda y mejorar las condiciones de vida en estos segmentos poblacionales, no ha tenido hasta ahora el impacto esperado.

VIVIENDAS PARTICULARES

ÁREA Total en 2004 Fase I del Censo

En Asenta-mientos (2005-06) Porcentaje

TOTAL 1.274.052 53.638 4,2Montevideo 498.291 39.116 7,9Resto del país 775.761 14.522 1,9

En agosto de 2010, la ONG “Un techo para mi país” presentó datos de abril-julio de 2010 que sitúan en 61.525 el número de viviendas de los asentamientos irregulares (agrupamiento de seis o más viviendas). Estos datos no son comparables con los que ha obtenido el INE, pero muestran un incremento muy importante con relación a los datos relevados por dicha ONG en 2008, cuando el número de viviendas en ese tipo de asentamientos alcanzaba a 58.695.

Obsérvese que los relevamientos realizados por la mencionada ONG, así como otros trabajos llevados a cabo en el país por diversas organizaciones, tienen la finalidad leg tima de obtener in ormación estad stica muy necesaria y urgente para cumplir con sus objetivos asistenciales.

6 EnestaoportunidadelINEdefiniócomoasentamientosirregularesalos“agrupamientosde más de 10 viviendas ubicados en terrenos públicos o privados construidos sin autorización del propietario, en condiciones formalmente irregulares, sin respetar la normativa vigente. A este agrupamiento de viviendas se le suma carencias de todos o algunos servicios de infraestructura urbana básica en la inmensa mayoría de los casos, donde frecuentemente se agrupan también carenciasoseriasdificultadesdeaccesoaserviciossociales.”

7 ElPIAItambiénhautilizadoenotrasoportunidadesladefiniciónde“másdecuatroviviendas”.


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Sin embargo hay que destacar que estos costosos operativos, se están llevando a cabo en momentos en que ya se debería haberse actualizado la in ormación censal de carácter oficial que se supone tendr a la finalidad, entre otras, de satisfacer esas mismas necesidades.

El cumplimiento oportuno del cronograma de actividades censales y un mínimo de coordinación, podrían haber evitado el uso redundante de recursos materiales, financieros y de personal, con el mismo fin. or otra parte, cuando finalmente se cuente con in ormación censal actuali ada, será muy di cil que se puedan armonizar los resultados de operativos que están basados en metodolog as y definiciones di erentes.

Por lo tanto existe el riesgo de que los niveles y tendencias que se puedan estimar a través de estos distintos procedimientos, se constituyan en una fuente indeseable de controversia a la hora de intentar describir con razonable precisión la evolución del fenómeno.

4.1. Número de viviendas particulares

Entre 1963 y 2004, el crecimiento del número de viviendas particulares ue de muy importante pero reconocidamente insuficiente para satis acer las

necesidades de los hogares uruguayos. La tasa anual media de crecimiento anual registrada entre 1963 y 1985 fue del 1,1 por ciento, mientras que entre 1985 y 2004, ese crecimiento fue del 1.4 por ciento anual. En el período 1985-2004 se agregaron 294.206 viviendas particulares, pasando el stock de 979.846 a 1.274.052 unidades. El ritmo alcanzado por la construcción de nuevas viviendas en ese per odo, superó en orma significativa al que experimentó la principal variable asociada, que es el número de hogares particulares. Entre 1985 y 2004, el número de hogares particulares creció a una tasa anual promedio de 1,1 por ciento. Consecuentemente, el promedio de personas por vivienda, muestra una tendencia sostenida a la baja en todo el período considerado:

PROMEDIO DE PERSONAS POR VIVIENDA PARTICULAR OCUPADA

1963 1975 1985 1996 2004*3,8 3,6 3,4 3,2 3,1

*Censo Fase I


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El total del incremento observado en el número de viviendas particulares se produce a expensas de las nuevas construcciones en áreas urbanas, ya que en el medio rural se manifiesta una tendencia decreciente consecuente con el uerte y sostenido proceso de urbanización que se ha venido registrando en el país.

4.2. Distribución territorial

Acompañando los movimientos espaciales observados en la población, el crecimiento del stock de viviendas no ha sido homogéneo en todo el país, presentando tasas muy superiores al promedio nacional en la periferia del departamento de Montevideo, especialmente en varios centros de la zona balnearia que se extiende hacia el este. En los núcleos urbanos cercanos a la costa de los departamentos de Canelones y Maldonado, las tasas de crecimiento anual del número de viviendas, son 2 y hasta 3 veces superiores al promedio del todo el pa s. omo contrapartida se observa un enlentecimiento significativo del ritmo de crecimiento del número de viviendas particulares en el departamento de Montevideo, donde se registró entre 1985 y 2004 una tasa anual media de crecimiento de 0,9 por ciento, muy por debajo de la estimación de 1,4 por ciento calculada para todo el país.

4.3. Calidad

Cuando se cuente con los resultados del nuevo censo que se realizará en 2011, es muy probable que se observen diferencias importantes en los pesos relativos de las diversas calidades de viviendas particulares observados hasta 1996, así como en el acceso de las mismas a los servicios básicos.

Las viviendas particulares construidas con materiales pesados en paredes y techos y piso resistentes eran en 1996 la amplia mayoría en el país, alcanzando una importancia relativa del 57 por ciento, que mejoraba levemente el porcentaje observado en 1985, que fue del 56 por ciento. El porcentaje de viviendas con materiales pesados en paredes y techo liviano, con piso resistente, pasaba del 35 al 36 por ciento entre 1985 y 1996. En conjunto, estas dos categorías representan el 94 por ciento del stock de viviendas.

Los datos censales de 1996, mostraban porcentajes muy bajos y en descenso de las categorías de vivienda caracterizadas por la presencia de materiales inestables de baja calidad, con pisos no resistentes, y también una reducción


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importante de las viviendas con material de desecho predominante en paredes o techo.

4.4. Servicios

Por lo menos hasta 1996, el importante crecimiento poblacional localizado en el área contigua al departamento de Montevideo y hacia el sudeste del país, produjo una demanda de servicios muy acentuada y desproporcionada con relación a los ritmos de crecimiento habituales en el país.

Sin embargo, de acuerdo a los datos censales, el peso relativo de las viviendas con acceso a los servicios básicos mostraba hasta 1996 incrementos leves pero sostenidos. Como se observa en el siguiente cuadro, las tasas anuales medias de crecimiento calculadas en base a la información disponible, muestran una creciente disponibilidad de agua proveniente de redes generales, de energía eléctrica y de conexiones a los colectores de aguas servidas.

TASA ANUAL MEDIA DE INCREMENTO EN EL ACCESO A SERVICIOS BASICOS(POR CIENTO)

SERVICIO 1963 – 1975 1975 – 1985 1985 – 1996Agua con origen en redes generales 1,4 1,8 1,9

Energía eléctrica 1,1 1,8 2,0Saneamiento -.- 0,1 0,2

Los datos censales disponibles muestran además que hay aspectos de la infraestructura de las viviendas que se acompasan con esa tendencia. Las viviendas particulares que disponen de cañería de agua corriente dentro de la vivienda han crecido a tasas anuales de 1,87; 1,95 y 2,18 por ciento en los períodos intercensales considerados. En 1996 alcanzaban un 83 por ciento del total de viviendas con ocupantes presentes en el momento de ser censadas.


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En porcentaje, el número de viviendas con acceso a los mencionados servicios mostraba entre 1963 y 1996 la siguiente evolución:

VIVIENDAS PARTICULARES CON ACCESO A SERVICIOS BASICOS (POR CIENTO)

SERVICIO 1963 1975 1985 1996Agua con origen en redes generales 69 73 80 87Energía eléctrica 79 81 88 96

HOGARES PARTICULARES CON ACCESO A REDES GENERALES DE SANEAMIENTO (POR CIENTO)

1975 1985 199646 47 49

Con respecto a la evacuación de aguas servidas, la situación distaba mucho de ser óptima, ya que la última información censal disponible (1996) muestra la existencia de una proporción relativamente alta de viviendas que no estaban conectadas a las redes públicas de evacuación. Si bien es cierto que una buena parte de las fosas sépticas y depósitos impermeables garantizan niveles sanitarios aceptables, los sistemas de evacuación que representan riesgos evidentes de contaminación ambiental presentaban de acuerdo al censo de 1996, una alta frecuencia en todo el país, especialmente en las zonas balnearias.


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4.5. Tenencia

Si bien hay que tener en cuenta que entre 1963 y 1996 existen diferencias de definición y de apertura de las di erentes condiciones de tenencia de la vivienda por parte de los hogares particulares, es posible afirmar que en todos los períodos intercensales se ha registrado un incremento sostenido del peso relativo de los propietarios. En el censo de 1963 el porcentaje de hogares que declaraban ser propietarios de la vivienda se situaba alrededor del 40 por ciento, mientras que en 1996 este porcentaje era algo superior al 60 por ciento. Por otra parte el porcentaje de arrendatarios, que en 1963 se situaba en cifras cercanas al 47 por ciento, va declinando a lo largo del período para situarse en valores inferiores al 20 por ciento en el censo de 1996.

Orual Andina

Desde 1964 y hasta 2005 trabajó en el INE, participando de la gran mayoría de las investigaciones estadísticas que se encuentran a cargo del Instituto. Fue Subdirector General (1985-1991) y Director Técnico (1997-2005). Ha sido docente de Estadística en varias carreras de la UDELAR, Universidad Católica y Universidad ORT. Se ha desempeñado como Asesor Técnico Internacional en varios países de la región. Es autor de numerosas publicaciones estadísticas y de apoyo docente.


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DEL ESTADO Y SUS MITOS

Cr. Alberto Sayagués

1. INTRODUCCIÓN

El tema del Estado o de Reforma del Estado o de Transformación del Estado o de Mejora de Gestión del Estado, como se lo prefiera llamar, es un tema parecido al del fútbol. Tenemos unos tres millones de Directores Técnicos en el Uruguay, opinando con mayor o menor fundamento. Casi todos tienen opiniones y soluciones.

Es curioso que en el tema del Estado haya tantas opiniones categóricas sobre lo qué hay que hacer, cuando dicho tema ha sido un problema no solucionado durante el último medio siglo en la gran mayoría de los países.

Toda la evidencia indica que la cuestión no es sencilla. Tratemos, entonces, de analizar algunos de los enunciados más repetitivos que se hacen sobre el Estado y de descubrir qué puede haber de cierto en ello.


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2. MITO 1: Hay demasiados funcionarios

La ficina acional del ervicio ivil in orma que “Al 31/12/09 seregistran en el Estado uruguayo 248.157 vínculos que tienen la calidad de funcionarios públicos (presupuestados, contratos permanentes, zafrales, eventuales y otros) y 16.800 vínculos de no funcionarios públicos (becarios, pasantes,arrendamientosdeobra,contratosatérminoyotros)”. Ello hace un total de 264.957 empleos directos en el sector público, aunque falta información actualizada de 6 organismos que equivalen a un tercio de los funcionarios.

Este número de 248.157 empleos públicos corresponde a un número menor de personas ya que hay una estimación de 7% de doble empleo (estimación reali ada en y ratificada en el enso de uncionarios de . ace casi 20 años que no se mejora dicha estimación (parece demasiado tiempo) la cual subvalúa actualmente el doble empleo público debido al crecimiento de los funcionarios docentes y de la salud, donde se concentra el mismo. Con el 7% habría unas 230.786 personas que serían funcionarios públicos. ¿Sobran?

La imagen popular de los funcionarios la da Antonio Gasalla con aquella divertida parodia de funcionarios administrativos destratando ciudadanos en el mostrador.

Sin embargo hay casi 50% más docentes que administrativos y ellos serían más representativos. Incluso el número de militares y policías es cercano al de los administrativos. ¿Será justa aquella imagen?

2.1. ¿Sobran funcionarios? ¿Cuántos? ¿Dónde?

Una importante gremial empresarial ha señalado reiteradamente, a través de su Asesoría Económica, que sobran unos 100.000 funcionarios en el sector público, que sería la diferencia entre 3,88 y 6,8% del cuadro siguiente, aproximadamente un 3% de la población del Uruguay. Su conclusión se basa en un estudio de 2002 “La economía política de la reforma del servicio civil en Uruguay: los años 90” a cuya información – y porcentajes - se remite:


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REDUCCIÓN DE IMPUESTOS. REDUCCIÓN DE GASTOS

PAÍSES Personal Pco/Pobl Personal Pco/PEAArgentina 4,9 11,7Brasil 3,3 7,5Chile 2,5 6,3México 4,8 12Uruguay 6,8 18,1Promedio L.A. 3,88 9,38

Fuente: La economía política de la reforma del servicio civil en Uruguay: los años 90

Filgueira, Heredia, Narbondo, Ramos. Octubre de 2002Reajuste necesario: entre 94.000 y 105.000 funcionarios públicos

Si uno va a la Fuente citada, “La economía política de la reforma delserviciocivil…”, encontrará que ese cuadro se remite, a su vez, a varias fuentes y, en especial, al “Estudio comparativo de estadísticas de empleo público en 26 países de América latina y el Caribe”, de Ingrid Carlson y J. Mark Payne, que recoge datos de 1999 o el año anterior disponible. Demasiadas remisiones. Algo puede perderse en el camino.

Los mismos Carlson y Payne advierten: “Lasactividadesdeinvestigaciónque se han intentado hasta la fecha demuestran que, sin un marco sistemático para la recopilación de las estadísticas sobre el empleo en el sector público, los datos recopilados al nivel nacional tienden a carecer de fiabilidad y comparabilidad. Incluso en presencia de un estándar como el de la OCDE, laorganizaciónadmiteproblemaspersistentesdefiabilidadycomparabilidadde los datos, debidos principalmente a los diversos criterios utilizados por sus paísesmiembrosalahoradedeclararlosdatos.”

Por ejemplo, en el camino se perdió una importante precisión: Carlson y Payne no incluyen en su Estudio a los funcionarios militares que, en el Uruguay, son 31.328 personas (si se toma el total del personal del Ministerio de Defensa) en un total de 248.157 funcionarios. Ya no serían 100.000 los que sobran. Serían 68.672.


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2.2. Pero la comparación internacional sobre la que se basa la conclusión: ¿es válida?

Veamos lo que pasa con la información de Brasil sobre las que se basa esa conclusión:

PAÍSES Personal pco/Pobl Personal Pco/PEA

Brasil 3,3% 7,5%

Si comparamos los porcentajes del cuadro precedente, con los datos de Brasil, con la información de las bases de datos del CLAD (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo):

AÑO EMPLEO PÚBLICO POBLACIÓN % PEA %

(1) (2) (3) (2/3) (4) (2/4)

1999 5.708.637 168.495.000 3,39% 78.541.000 7,27%Fuente: Elaboración del CLAD con base en datos suministrados por los organismos

oficialespertinentesNota: Sólo se dispone información del Gobierno Federal y empresas públicas

Se constata que los porcentajes resaltados son similares pero en el último cuadro se aclara que no incluye información de los Gobiernos Estaduales de Brasil y de otros organismos autónomos del Gobierno Federal.

2.3. Porque a veces no están incluidos todos los funcionarios públicos en los cuadros. Pueden faltar militares, policías, estaduales, municipales, etc.

¿Qué sucederá con Chile, que presentaba en el primer cuadro unas cifras tan prometedoras, que a continuación se reiteran?

PAÍSES Personal pco/Pobl Personal Pco/PEA

Chile 2,5% 6,3%


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La misma fuente anterior, el CLAD, nos presenta unas cifras más prometedoras aún que las anteriores, ya vistas.

AÑO EMPLEO PÚBLICO POBLACIÓN % PEA %

(1) (2) (3) (2/3) (4) (2/4)

1999 171.660 15.017.760 1,14% 10.727.450 1,60%Fuente: Elaboración del CLAD con base en datos suministrados por Instituto Nacional

de Estadísticas: Encuesta Nacional de Empleo (Población Económicamente Activa trimestre octubre-diciembre de cada año, para 1999, trimestre junio-agosto) y Estimaciones Población 1990-2005 (según Censo de Población 1992, información al 30 de junio de cada año); Subsecretaría de Desarrollo Regional y Adm. (SUBDERE).

Pero las cifras precedentes resaltadas corresponden sólo al personal civil del Gobierno Central. Y ya habíamos señalado que a veces no se incluyen en los cuadros numéricos a todos los funcionarios.

La reciente elección del Presidente Piñera nos aporta una información muy diferente, en el artículo de Pamela Aravena “Todo el poder del próximo Presidente”“Quienseaelectohoyseconvertiráenelhombremáspoderosodelpaís.Antesdeasumirdeberápensarenquiénesllenaránlos1.306cargosdeexclusivaconfianza,y a quiénes designará, mantendrá o removerá de entre los 851 funcionarios de Alta Dirección Pública. Conozca el inmenso poder del futuro Mandatario.

12,4% de la fuerza laboral chilena trabaja para el Estado Funcionarios delEstado894.014personas186.935dependendelGobiernocentral…”

(Verhttp://www.ired.gub.uy/contenido/2010/01/2010018108.htm)

¿Habría 894.014 empleados públicos y privados dependiendo del Gobierno? ¿Por qué tantas diferencias en Chile? Principalmente, en este caso, por el estatuto jurídico. Por ejemplo: lo que en Uruguay llamaríamos docentes públicos allá no lo son pero dependen de los recursos que transfiere el Estado.

2.4. Porque a veces cambia solamente la condición jurídica del funcionario que es funcionario público en un país y empleado privado otro, pero siguen dependiendo de autoridades designadas por el Gobierno y haciendo similar actividad financiada con fondos públicos.


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Estos dos ejemplos son suficientes para dudar de estas comparaciones internacionales tan generales y las conclusiones basadas en ellas respecto al tamaño del sector público uruguayo; sin perjuicio de considerar que sobran funcionarios en algunos organismos públicos del Uruguay.

Las únicas comparaciones internacionales útiles son las que comparan actividades estatales, sus resultados y el número de empleados directos o subcontratados. Y eso no es fácil de hacer porque las actividades comparables son limitadas: un ejemplo son las Fuerzas Armadas.

En www.nuevamayoria.com se presenta un Balance Militar de América del Sur para 2008 del cual tomamos el número total de efectivos y calculamos su proporción respecto a la población total (Fuente: CEPAL e Indexmundi.com).

PAISES EFECTIVOS TOTALES

POBLACIÓN EN MILES

Efect/Pobl. (por mil)

URUGUAY 25.400 3.350.000 7,58%COLOMBIA 253.900 45.011.000 5,64%BOLIVIA 46.100 9.694.000 4,76%ECUADOR 58.100 13.485.000 4,31%PERU 114.000 28.836.000 3,95%CHILE 65.000 16.804.000 3,87%SURINAM 1.840 476.000 3,87%VENEZUELA 92.000 28.121.000 3,27%ARGENTINA 73.000 39.939.000 1,83%BRASIL 342.300 192.004.000 1,78%PARAGUAY 10.700 6.238.000 1,72%GUYANA 1.100 771.000 1,43%SUDAMERICA 1.083.440 384.729.000 2,82%

De la comparación internacional precedente se puede concluir que hay un exceso de personal militar en Uruguay pero, aún así, la comparación no toma en cuenta aspectos fundamentales como la tecnología de su armamento ni el riesgo país (en nuestro caso, ambos son de los niveles más bajos del continente).


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Quizás lo más conveniente sea comparar al Uruguay con el Uruguay para extraer conclusiones útiles. Comparar cifras actuales de funcionarios con ci ras históricas confiables, ya que muchas de ellas no lo son. El mejor estudio disponible sobre las limitaciones de las cifras usadas habitualmente es “LaexpansióndelfuncionariadopúblicoenelUruguaydelsigloXX” de Bertino y Repetto, del Instituto de Economía, artículo disponible en la web en:

http://www.quantum.edu.uy/numero3/Funcionariado%20Publico.pdf

Las siguientes son ci ras oficiales de la ficina acional del ervicio ivil, del INE y estimaciones de la PEA (Población Económicamente Activa.

Fuente Funcio-narios PEA Población Func/Pobl. Func/PEA

Censo 1969(sin militares) 213.001 994.000 2.792.141 7,63% 21,4%

Censo 1969 231.001 994.000 2.792.141 8,27% 23,2%ONSC 1990 273.090 1.340.534 3.105.554 8,79% 20,4%Censo 1993 255.426 1.372.219 3.171.930 8,05% 18,6%ONSC jun 2009 241.517 1.642.923 3.344.938 7,22% 14,7%

Nota 1: el Censo de 1969 arrojó 213.001 funcionarios pero no relevó, debido a la situación política, al personal militar el cual se estimó en base a los años anteriores en un mínimo de 18.000, lo que origina la cifra, corregida, de 231.001. Muchos estudios han utilizadolacifrade213.001pornotomarencuentala“Notaalpie”.

Nota 2: a partir de 2006 la Encuesta de Hogares cubrió todo el país (antes no alcanzaba al área rural y a pueblos de menos de 5.000 habitantes) lo que aumentó la PEA y, porende,disminuyóal14,7%paraelaño2009laúltimacolumna.Quizásun16,7%fueramás comparable. De todos modos el decrecimiento porcentual es importante.

Se constata que el número de funcionarios ha ido disminuyendo gradualmente, hasta el año 2005, lo cual se debe a numerosas razones: no provisión de vacantes, retiros incentivados, supresión de organismos como ILPE (lobería y pesca), tercerizaciones, creación de organismos paraestatales, el costo de la reforma constitucional “de los jubilados”, entre otras. Sin embargo, en el último período de gobierno hubo un incremento de más de 20.000 funcionarios.

Pero lo relevante es señalar la fuerte disminución de la participación porcentual en la Población Económicamente Activa (PEA), del 23,2% al


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14,7% (o 16,7% con aquella corrección), que evidencia una importante creación de empleos productivos en el sector privado, la que es la mejor solución al exceso de funcionarios el cual ha sido consecuencia parcial de la falta de empleos alternativos (también la emigración ha sido consecuencia de esa falta).

En la misma dirección ya apuntaba el estudio del Soc. Juan Carlos Fortuna en “Elempleopúblicofrentealacrisis.EstudiossobreAméricaLatina” que contiene un capítulo 10 sobre Uruguay “ElempleopúblicoenelUruguay.1963-1985” donde se señalaba la evolución del porcentaje de funcionarios respecto a la PEA así:

Año Relación funcionarios/PEA

1961 19,1%1975 21,6%1985 20,7%

El número de funcionarios ha bajado algo en términos absolutos y mucho en términos relativos.

Hay que señalar que es posible que sobren funcionarios dentro de los 248.000 puestos públicos existentes pero de esa cifra hay que descontar aquellos puestos donde sólo hay un funcionario por función, que son más de 40.000 docentes de enseñanza primaria y media y más de 8.000 docentes universitarios.

odrá aumentar su productividad, su eficiencia, pero se necesita uno por grupo de alumnos.

Descontados estos, ¿puede suponerse que sobren 100.000 funcionarios en los 200.000 restantes? ¿Sobrarán algunos de los 25.000 policías? ¿Sobrarán algunos de los 15.000 que atienden la salud en ASSE? Si 40.000 policías y médicos y enfermeras no sobran e incluso faltan, ¿podemos considerar que sobren 100.000 de los 160.000 restantes?

No sobran 100.000 pero sí sobran unos cuantos... en especial, los malos funcionarios… La solución al problema también pasa por aquí.


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3. MITO 2: El problema es la inamovilidad de los funcionarios públicos

Como inamovilidad se denomina a tres temas diferentes.

Uno: la característica de ciertos cargos – por cierto, muy pocos - cuyos titulares no pueden ser destituidos sin que haya previa autorización (venia) del órgano legislativo (Senado o Junta Departamental), luego del sumario común a todos los funcionarios. Es sólo un procedimiento más, engorroso, pero no más que eso.

Dos: la decisión política genérica (ya convertida en costumbre) de no suprimir puestos públicos ocupados aunque se constate que no son necesarios para cumplir las actividades estatales o que se supriman los organismos a los que pertenecen. Se redistribuyen. Es el “empleo de por vida” aunque sea innecesario.

Tres: la situación de desidia en la que no se destituye ni sanciona a los malos funcionarios. Es el “empleo de por vida” aunque se pueda ser un inútil haragán.

¿Qué ha pasado con las venias de destitución en el órgano legislativo Senado?

El Senado aprobó 41 venias de destitución enviadas por el Poder Ejecutivo en el 2009, de acuerdo con el informe que solicitara y amablemente confeccionara en 24 horas la Secretaría del Cuerpo, el cual se resume a continuación:

Causal Cantidad Organismo Cantidad

Ineptitud física 32 MSP-ASSE 32Omisión (inasistencias) 4 M. Educación y Cult. 4Delito 4 5 Ministerios, 1 c/u 5Omisión deberes funcionales 1

Total 41 Total 41


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Sólo una de las venias tiene directa relación con la “omisión de deberes funcionales”, es decir, con ser “mal funcionario”. En resumen, no se “despide” a los malos funcionarios públicos, no hay desincentivos para las inconductas, para las omisiones.

Y esta situación no es de ahora. Veamos esta encendida denuncia.

“Agreguemos a esto el error de crear privilegios en favor del empleado público, haciendo del empleo una propiedad de la que no puede despojársele sin una causa bastante grave para dar mérito a un juicio. De esa manera las nulidades y las ineptitudes que sucesivamente van injertándose en la administración, continúan siempre en ella, pesando como una grave carga sobre la Nación, y debilitando la responsabilidad de los funcionarios superiores, que se escudan, hasta cierto Capítulo, tras de la valla que opone a sus propósitos de moralización y de mejora la disposición constitucional que hace inamovible al empleado público”.

Se escribió hace 134 años. Es del reformador José Pedro Varela, en la primera parte de su obra “La legislación escolar”, titulada “De nuestro estado actual y sus causas”, publicada en 1876 y que es un verdadero diagnóstico del Uruguay, probablemente el primero que pueda denominarse así; diagnóstico sobre el cual se construyó nuestra escuela pública, para formar individuos cultos y buenos ciudadanos.

Señalé antes que la inamovilidad, entendida como previa venia para destitución, comprendía a muy pocos. Más exactamente al 13% de los funcionarios.

Comprende a los funcionarios presupuestados, civiles, de carrera, del Poder Ejecutivo, los cuales al 30 de junio de 2009 eran 14.176 (recuérdese que 15.349 funcionarios del MSP pasaron a ASSE). Y también a 17.508 funcionarios de los Gobiernos Departamentales en similar situación. Total: 31.684 en 241.517 funcionarios.

El experto del Instituto de Asuntos Interamericanos, John Hall, señalaba en 1954, en su libro “Administración Pública en Uruguay: sugerencias para una reforma”:


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“…que muchas veces no se aplican las sanciones merecidas. Dichas autoridades saben que, a menudo, transcurre un largo lapso, quizás un año,antesdequesetomeunaresolucióndefinitiva.Noselesocultaqueen el proceso pueden intervenir muchos factores, de naturaleza política o personal, que impidan una consideración objetiva del asunto. Por lo tanto, algunos supervisores admiten un rendimiento nulo, o muy escaso, antes de iniciar gestiones para la corrección de un empleado omiso o insubordinado. Los funcionarios son también conscientes de este estado de cosas y cierta proporción de ellos lo utiliza en su provecho cumpliendo apenas con su cometido. Esto es observado por una gran mayoría de funcionarios cumplidores y trae como consecuencia una deplorable desmoralización de todo el funcionariado. La situación resultante (que no es de exclusiva culpa del procedimiento constitucional) es de dominio público y se comenta frecuentemente tanto en la prensa como en la calle”.

El problema no es la inamovilidad de los funcionarios. Sucede que “elsistema de incentivos y desincentivos en la administración pública suele no estar dirigido a conseguir los resultadosquejustificanlaexistenciadelorganismo,sino a minimizar los conflictos humanos, lo que lleva a la desmotivación y la inacciónyaqueelsistemadejadeoperar.”

Si el único problema fuera la inamovilidad habría que recordar que el mismo artículo 60 de la Constitución que la establece dice a continuación: “…que se declaran inamovibles, sin perjuicio de lo que sobre el particular disponga la ley por mayoría absoluta de votos…”. La inamovilidad se puede limitar fácilmente. Pero ello no es el problema.

4. MITO 3: Si se quiere, se puede bajar el peso del Estado

tro mito refiere a bajar el peso del Estado como solución a múltiples problemas. Pero no se señala cómo bajarlo, sólo se pide “Bajen el costo del Estado, por favor”. Lo que es compartible, pero no fácil.

eamos la composición del gasto e identifiquemos dónde se puede bajar y dónde no se puede.

El cuadro siguiente presenta una clasificación del gasto del obierno Central Consolidado (incluye Banco de Previsión Social) para el 2008. La fuente


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es el Ministerio de Economía y Finanzas y se encuentra en el último Anuario del Instituto Nacional de Estadística, disponible en:

http://www.ine.gub.uy/biblioteca/publicaciones2008.asp#ANUARIO

Parece bastante obvio que no se pueden dejar de pagar las pasividades y los intereses de la deuda pública. La inversión pública es imprescindible. Estos conceptos representan la mitad del gasto público.

Las transferencias incluyen las asignaciones familiares y los subsidios a activos que paga el BPS, la asistencia a Gobiernos Departamentales, a AFE, al FONASA, a varios organismos públicos como el Fondo Nacional de Recursos o el nstituto . de nvestigación gropecuaria, a entidades privadas sin fines de lucro como el Instituto Pasteur, la Comisión de Lucha Antituberculosa y otros similares de interés social. Tampoco hay mucho para recortar por aquí.

Los gastos no personales están encabezados por los gastos en salud (medicamentos, artículos médico quirúrgicos, reactivos, oxígeno, CTI, estudios clínicos, etc.) y luego tenemos alimentación (cárceles, hospitales, cuarteles, etc.), vestimenta, combustibles, arrendamientos de inmuebles dentro y fuera del pa s, seguros, hogares privados del U, etc. on una administración eficiente y una dosis de optimismo es posible ahorrar hasta un 20%.

Finalmente nos quedan las remuneraciones de funcionarios. Dos tercios de ellas corresponden a la policía, la enseñanza pública, la salud y la minoridad (la mayor parte es minoridad no infractora). Tampoco es mucho lo que se puede ahorrar acá.

Millones de U$S Millones de U$S

INGRESOS 7.902 DETALLE DE EGRESOS Ingresos netos Gobierno Central

6.152 Remuneraciones 1.395

Ingresos Brutos BPS 1.750 Gastos no personales 1.165 Pasividades 2.513EGRESOS (25,6% del PBI) 8.233 Transferencias 1.734 Inversiones 552RESULTADO -331 Intereses Deuda Pública 874PRODUCTO BRUTO INTERNO 32.187 EGRESOS 8.233


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Este análisis no pretende afirmar que no sea posible disminuir el gasto público; sólo pretende señalar que no es posible bajar mucho el gasto público por la propia composición del mismo.

Lo que no impide señalar que un es uer o firme, continuado y bien orientado para el uso eficiente de los recursos públicos permite disminuir despil arros y mejorar su aplicación, dando mejores servicios como contrapartida de los impuestos.

Reitero. No parece probable que se pueda bajar mucho el gasto pero sí se puede incrementar mucho la calidad de los servicios brindados. Y eso es importante.

5. Mito 4: Es fácil bajar el costo de las tarifas de las empresas públicas

Un mito reiterado refiere al sobrecosto de las empresas públicas cuya causa sería el exceso de funcionarios y el elevado nivel de sus salarios.

5.1. ¿Qué nos señalan los hechos?

Recurramos nuevamente al Anuario del Instituto Nacional de Estadística, donde se consolidan ingresos y egresos de las empresas públicas no bancarias: AFE, ANCAP, ANP, ANTEL, OSE y UTE para el 2008, información suministrada por el Ministerio de Economía y Finanzas. Los resultados detallados mes a mes, hasta mayo pasado, se pueden encontrar en http://www.mef.gub.uy/indicadores.php pero es más sencillo el cuadro consolidado del INE.

¿Cuánto pesan los funcionarios y sus remuneraciones en el total de los ingresos de estas empresas públicas, los que se componen principalmente de las tarifas mensuales que pagan los hogares y las empresas?

Tal como surge de las cifras del cuadro siguiente, el total de remuneraciones y cargas sociales, sumados, es el 7,4% del total de ingresos.


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Si el problema está en los funcionarios y fuera posible disminuir un tercio el total de funcionarios y un tercio sus remuneraciones, las tarifas bajarían 2,4%. No es mucho. El problema no está ahí, sin perjuicio que haya excesos en esos gastos.

odr a sostenerse que la ineficiencia lleva a un nivel de gastos inadecuados y a inversiones subóptimas. Es posible pero en tal caso son necesarias personas más eficientes para administrar estas empresas y eso tiene su dificultad y su costo también.

Es más sencillo advertir que Rentas Generales se lleva 1.058 millones de dólares en este cuadro, dos veces y media del total de remuneraciones y aportes. Este es el tema. Las tarifas públicas son un componente importante de los ingresos del Estado central y los contribuyentes, aunque sean indirectos, tienen que ayudar a pagar el gasto público.

(T.C. 1 U$S = $ 20.949) Millones de pesos Millones de U$SConcepto Totales Detalle Totales DetalleIngresos totales 117.620 5.615 Egresos totales 123.162 5.879

Remuneraciones y aportes BPS 8.654 413Compras de bienes y servicios 82.196 3.924Intereses 620 30Inversiones netas 9.514 454Impuestos DGI 20.369 972Dividendos 1.809 86

Resultados -5.542 -264 Nota: este resultado negativo está provocado por pérdidas de UTE a consecuencia

de la disminución de la energía eléctrica proveniente de las represas y su sustitución por la energía de las centrales térmicas; las compras, de monto tan elevado, incluyen la factura petrolera y la importación de energía eléctrica.


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Es de resaltar la evolución en 40 años del número de funcionarios en algunas empresas públicas:

Empresa Censo ONSC 1969 Informe ONSC 2009

ANCAP 11.773 2.084ANP 7.702 813UTE-ANTEL 15.151 6.196 y 4.575

Y en estos 40 años creció sustancialmente el consumo de combustibles, el movimiento portuario, la energ a el ctrica y los tel onos fijos.

6. MITO 5: Los funcionarios públicos están mal pagos

ara afirmar que cualquier categor a de trabajadores está mal paga habr a que definir respecto a qué su retribución puede considerarse mala.

Muchas veces se compara la retribución con la llamada “canasta familiar” que sería equivalente a lo que necesitaría un hogar “tipo” para vivir adecuadamente.

Por ejemplo, la “canasta familiar” que calcula y publica el semanario económico Búsqueda cuesta $ 39.287 a principios de julio de 2010.

En tal sentido la gran mayoría de los trabajadores están mal pagos, los públicos y los privados, respecto al monto de la canasta familiar.

La comparación interesante es entre públicos y privados.


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De acuerdo con la publicación periódica del Banco de Previsión Social “Laevolucióndeloscotizantes” las retribuciones mensuales sujetas a montepío de los trabajadores fueron en diciembre de 2009:

Trabajadores Nómina declarada promedio

Funcionarios públicos $ 19.697Trabajadores privados dependientes $ 13.398

Nota: recientemente tomó estado público que las remuneraciones declaradas al BPS por los públicos eran de un monto que duplicaba al de los privados; pero ello implicaba considerardentrodelosprivadoslasremuneracionesfictaspatronalesloquenoesrazonable.

No es la única diferencia:

Públicos Privados

47% más de retribución promedioUnas 1.300 horas anuales de trabajo Unas 2.000 horas anualesMayor seguridad laboral Menor seguridad laboralMenor presión en el trabajo Mayor presión en el trabajo

Ambos sectores, públicos y privados, reciben remuneraciones no sujetas a montep o en especie, tic ets, viáticos de alimentación, otros beneficios que no se recogen en esta comparación, pero esos conceptos favorecen más a los públicos que a los privados.

En promedio los trabajadores públicos están mucho mejor remunerados por todo concepto - en promedio - respecto a los privados, sin perjuicio de reconocer que los promedios esconden situaciones deprimidas y privilegiadas, tanto entre los empleados privados como entre organismos y funcionarios públicos.

La afirmación precedente está avalada, indirectamente, por las plata ormas gremiales de los trabajadores:


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a) se pide un sueldo mínimo de $ 14.427 mensuales para funcionarios públicos por 30 horas semanales de trabajo, que equivale a $ 19.188 por 40 horas (aunque en muchos organismos las que se cumplen son 30 o 32,5 y se cobran 40)

b) se pide un salario mínimo nacional de $ 6.000-8.000 para los trabajadores privados por 44 horas semanales de trabajo aunque, afortunadamente, los mínimos en los Consejos de Salarios son algo superiores.

Parece ser bastante injusto. Upton Sinclair señaló hace muchos años que “Esdifícillograrqueunhombrecomprendaalgosisusalariodependedenoentenderlo.”

7. Conclusiones

1. De lo anterior se puede concluir que no se puede disminuir sustancialmente el gasto público aunque hay algunos egresos que pueden ser más eficientes y menos costosos.

2. Tampoco se puede disminuir fácilmente el peso de las tarifas de las empresas públicas.

3. La proporción de funcionarios públicos ha ido disminuyendo en forma importante en el total de empleos en Uruguay y los funcionarios que sobran no son 100.000 ni cifra parecida.

4. La inamovilidad no es un problema, la desidia para castigar las omisiones de los malos funcionarios sí lo es.

. La mejora de la eficiencia del Estado es una tarea di cil, llena de mitos, pero puede generar economías importantes y mejor calidad de los servicios públicos.

Alberto Sayagués

Es contador público y economista y experto en temas de Administración Pública. Fue Director del PRO.NA.DE, del Plan de Compras Estatales, del Programa de Formación Gerencial, de la Unidad de Historia Laboral, de ATYR-BPS y del Fondo Nacional de Recursos. Fue Profesor de Administración Pública en su Facultad.


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FRAGMENTACIÓN SOCIAL Y COMPORTAMIENTO ELECTORAL:

DESAFÍOS PARA EL PARTIDO NACIONAL

Francisco Faig

1. INTRODUCCIÓN

El ciclo electoral que acaba de culminar dejó un escenario de gobierno en el que habrá de ser el Frente Amplio el que tenga mayoría absoluta en el Parlamento durante una década (2005-2015).

Es un escenario excepcional en la Historia nacional: hay que remontarse a 1950 y 1954 para encontrar elecciones en las que un partido político haya obtenido un respaldo ciudadano tan amplio en dos períodos sucesivos. Eran los tiempos del poderoso Partido Colorado de Luis Batlle, frente a un Partido Nacional dividido.

Sin embargo, a diferencia de aquella época de Maracaná, la sociedad uruguaya no es una sociedad hiperintegrada, para retomar la fórmula del sociólogo Germán Rama. Es decir: ya no hay más un consenso social esencial en torno a maneras de ser, pensar y hacer en toda la sociedad, como en aquel entonces.

El Uruguay de hoy enfrenta, por el contrario, un proceso de fractura. Hay una doble dinámica de polarización y fragmentación social que forma un


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nuevo país estructurado sobre la base de la cristalización de las desigualdades económicas, sociales y culturales.

A este proceso social se agregan perspectivas de crecimiento económico que son excepcionales para la istoria uruguaya. i se confirman las proyecciones, nunca a lo largo del siglo , ni siquiera en el per odo de aracaná, el pa s habrá vivido un ciclo de crecimiento sostenido de doce años consecutivos (2003-2014).

El Partido Nacional vive entonces una situación doblemente novedosa. Por un lado, la hegemonía política del Frente Amplio. Por el otro, una ruptura social que impone nuevos desafíos culturales y electorales en un contexto de crecimiento económico.

Está en la esencia misma de un partido político buscar alcanzar el poder. En e ecto, cuatro criterios lo definen: una organi ación duradera cuya esperan a de vida es superior a la de sus dirigentes actuales; una organización bien implantada localmente y cuyas organizaciones locales mantengan relaciones regulares con el nivel nacional; una organización cuyos dirigentes tienen la voluntad deliberada de tomar y de ejercer el poder, en forma solitaria o conjunta y no simplemente de influenciar a los dirigentes pol ticos y una organi ación

que busca obtener apoyo popular a través de elecciones (o de cualquier otra forma).

Nuestro Partido Nacional es una colectividad no efímera de individuos que comparten, en grados diversos, un conjunto de objetivos comunes. Se distingue de otras colectividades - familia, escuela, taller, grupo de presión, grupo de acción cívico, ejército, iglesia - en la medida en que pretende poder reclutar entre sus miembros al personal capaz de gobernar la nación (solo o, si es necesario, en coalición con otros partidos).

Si lo que busca el Partido Nacional es ejercer el poder y para ello precisa del apoyo popular, los cambios en la sociedad uruguaya que reseñamos deben ser analizados con particular atención. Fragmentación social, crecimiento económico, hegemonía de izquierda: ante este nuevo escenario, ¿cuáles son los principales desafíos partidarios que tenemos por delante?

os momentos de reflexión intentarán plantear algunas pistas de respuestas


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a esta pregunta.

En primer lugar, con la presentación de ciertos trazos que den cuenta de la nueva realidad social del país. (Retratos de una fractura social).

En segundo lugar, con el análisis de las consecuencias más importantes de esa nueva realidad social desde el punto de vista cultural y electoral, que dejan planteadas algunas interrogantes de futuro. (Desafíos partidarios).

2. RETRATO DE UNA FRACTURA SOCIAL

La fragmentación social del Uruguay es una descripción de una situación social más compleja que la sola evolución reciente de los índices de pobreza.

Si bien es cierto que no se entiende este proceso social sin el análisis de la evolución de esos índices, sobre todo luego de 2002, no es menos cierto que la fragmentación está vinculada a las nociones de integración social y de cambios en ciertas dimensiones culturales del país: en la estructura urbana; en las ormas amiliares y de comportamiento demográfico en los nuevos tipos de consumo en las distintas perspectivas de proyección de uturo y, finalmente y con consecuencias políticas, en la conformación de una nueva concepción ciudadana.

Sobre cada uno de estos temas nos detendremos seguidamente para describir la fractura social del país.

2.1. Pobreza

os definiciones de pobre a que conviene conocer se utili an comúnmente en los estudios académicos.

En primer lugar, la que corresponde a la definición monetaria. Es pobre aquella persona que no tiene suficientes ingresos como para adquirir una canasta de bienes determinada (alimentos, transporte, vivienda, salud, etc.).


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Si bien no es el objetivo de este trabajo hacer una secuencia histórica de la evolución de la pobreza en el país, sí importa dejar en claro, al menos sumariamente, que no es cierto que la pobreza en el período 1985- 2005 haya ido en constante aumento, o que nada se haya hecho desde los sucesivos gobiernos de esas dos décadas para mitigarla.

En efecto, se puede distinguir una clara sucesión de tres momentos distintos en los veinte años de democracia con gobiernos nacionales dirigidos por los partidos tradicionales:

Entre y , hubo una pronunciada ca da de la pobre a del , al 15,3% del total de la población), y en particular entre los adultos mayores (del 32,6% al 4,2%);

Entre y , se mantuvo la tasa general de pobre a , y aumentó levemente entre la población infantil menor a los seis años de edad (de 30,7% a 32,5%);

Entre y , hubo un crecimiento significativo de la pobre a que pasa del 15,3% al 32,1% del total de la población, y al 56,5% del total en los menores de 6 años. El año de la crisis de 2002 fue clave: entre el primer trimestre y el último de ese año, las personas pobres pasaron de 16,7% al 31,2% del total.

El primer gobierno del Frente Amplio (2005-2010) redujo la pobreza en el Uruguay en 6 puntos porcentuales. En el primer semestre 2008, el 26% de la población del país estaba en esa situación.

Para llevarlo a cifras de junio de 2009: al menos uno de cada cuatro uruguayos no alcanzaba a tener un ingreso mensual per capita superior a $5.692 (la referencia del ingreso es para Montevideo) y de esta forma, es considerado pobre.

La segunda definición toma en cuenta el m todo de las necesidades básicas insatisfechas (NBI). Este método considera el acceso que las personas tienen a un conjunto de bienes y servicios, considerados necesidades básicas. Ellas se definen como un conjunto de requerimientos psico sicos y culturales cuya satisfacción constituye una condición mínima necesaria para el funcionamiento


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y desarrollo de los seres humanos en una sociedad espec fica. entro de ellas, las más importantes son el acceso a agua potable, la calefacción, la calidad de la vivienda, y el acceso a servicios de salud.

De acuerdo al censo de 1996, última base de datos extensa disponible, los porcentajes de población con NBI por grandes grupos de edad fueron los siguientes.

Grupos de edad

Al menos una NBI Una NBI Dos NBI Tres y +

NBI0 a 14 años 47.49 24.51 12.69 10.2915 a 34 años 42.52 24.79 10.75 6.9835 a 64 años 33.06 20.90 7.60 4.5765 y más años 26.55 17.76 5.56 3.23Total población 38.7 22.57 9.57 6.57

La evolución de la pobreza ha estado ligada a los ciclos económicos del país que han sufrido las consecuencias de sus dos crisis más importantes en las últimas décadas: la de 1982 y la de 2002.

Sin embargo, el proceso de fragmentación social no se nutre solamente de un núcleo duro de pobreza que se mantiene en el tiempo. También responde a la evolución de otras variables, dentro de las cuales se destaca una nueva compartimentación urbana.

2.2. Nueva compartimentación urbana

La ciudad, y en particular Montevideo, dejó de proveer espacios sociales policlasistas, manteniéndose en el tiempo una integración que sigue articulando relaciones horizontales (en el interior de un grupo social), pero que no son suficientes para promover una sociali ación que evite la compartimentación ciudadana.

Por un lado, el crecimiento del número de asentamientos irregulares y de la población que reside en ellos, y, por otro, el encierro de las familias de


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mayores ingresos en barrios casi privados, fueron ensanchando las distancias sociales en el país.

Montevideo es una ciudad en la que cada vez más los que son distintos económicamente, socialmente y culturalmente, viven con una casi nula probabilidad de interacción. En paralelo, los que son parecidos, se concentran geográficamente en ciertos barrios, reproduciendo hábitos y pautas de comportamiento comunes.

Se desarrolla así una especie de urbanismodeafinidades, en el que el acceso a la seguridad se convierte en la marca por excelencia de una diferenciación social, un bien que define no sólo ronteras sociales sino tambi n categor as distintas de ciudadanía que están implícitas en una segregación que restringe la movilidad ascendente para las clases populares.

En el caso, por ejemplo, del nuevo estilo residencial formado por barrios privados o casi privados, homogéneos, hay una inclusión “por arriba”: también los colegios privados y las universidades privadas a las que acceden sus habitantes facilitan la reproducción social futura. Todos los espacios, comunes y protegidos, contribuyen a “naturalizar” la distancia social entre los semejantes con respecto a un Otro- alteridad excluido de esos circuitos.

En este sentido, el espacio público en la capital y en las grandes ciudades del Interior dejó de ser sinónimo de integración para transformarse, cada vez más, en un lugar de paso en el que el sentimiento de inseguridad impide una socialización de lazos verticales.

Hay varios ejemplos cotidianos de esta geografía urbana que dan cuenta de este proceso de compartimentación y que ya lleva al menos una década de vigencia: la compartimentación- violencia en espectáculos públicos y en particular en el fútbol; los robos y destrozos en barrios periféricos de Montevideo de centros estatales de atención a la infancia (centros Caif y escuelas); la violencia en el entorno (y dentro) de algunos liceos públicos; los adolescentes de clase media acomodada en el espacio custodiado de los shopping centers o finalmente, los procesos de suburbanización (en particular en la zona metropolitana de la capital del país, pero también en las periferias de las grandes ciudades del interior) con el desarrollo de barrios cerrados (en particular en el Canelones cercano a Montevideo) que desplazan un modelo de “ciudad abierta” por un régimen de


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“ciudad cerrada”.

Todos estos procesos refuerzan la fragmentación social en el mundo urbano y en los espacios públicos. Pero los cambios sociales también se producen en el ámbito privado, en torno a la evolución de la estructura familiar y el comportamiento demográfico.

2.3. Nueva familia

A la salida de la dictadura, la población uruguaya residente en el país llegaba apenas a los tres millones de habitantes. Veinticinco años más tarde, se ha incrementado en más de un cuarto de millón de personas. El bajo ritmo de crecimiento en este período, del orden del 4 por mil anual, se debe principalmente a la baja natalidad y al persistente proceso de emigración internacional (que ya había sufrido el país durante la década de 1970), muy intenso entre 1999 y 2003.

En los veinte años comprendidos entre 1985 y 2005, conviene destacar las siguientes cifras (redondeadas) en la evolución de la población del país:

nacieron . . niños y niñas murieron . personas no menos de . personas migraron de un departamento a otro el saldo migratorio internacional inmigrantes menos emigrantes ue

negativo y fue de alrededor de 200.000 personas. se registraron aproximadamente . matrimonios y casi .

divorcios;

Al 2010, al menos uno de cada tres uruguayos nació después de1985. No vivieron el asedio a la democracia de los años 1960 y tampoco sufrieron la dictadura del período 1973-1985. Son hijos de la democracia restaurada y de esta sociedad fragmentada.

En este per odo se registró una inflexión significativa en la mayor a de los comportamientos familiares: descendió la tasa de nupcialidad; aumentó el indicador de divorcialidad; creció el porcentaje de personas en unión libre


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en el total de los unidos; y aumentó de manera importante el porcentaje de nacimientos extramatrimoniales.

En Montevideo por ejemplo, se observa una reducción de hogares conformados por padres, madres e hijos, y el aumento de aquellos hogares llamados monoparentales. Aumentó también el número de hogares de personas solas. demás, se verifica lo que podemos llamar una demogra a de la pobre a que refleja situaciones extremas con relación a estas tendencias promedio ya de por s significativas.

El modelo clásico –constituido por una pareja heterosexual, unida en matrimonio para toda la vida, y sus hijos– ya no es la única modalidad posible para vivir en familia. La estructura de la familia cambió y existen hoy modelos de convivencia distintos al que se verificaba en el Uruguay de mediados del siglo . desde la apertura democrática, sobre todo a partir del crecimiento económico que se constata entre 1985 y 1998, la sociedad uruguaya adoptó también nuevas pautas de consumo que vienen a sumarse a estos cambios sociales que estamos describiendo.

2.4. Nuevo consumo

La entrada en la era del consumo se llevó adelante en función del poder adquisitivo diferencial de las distintas clases sociales.

En la sociedad igualitaria de antaño el efecto del consumo como relación social (más que como satisfactor en sí de una necesidad) no se hacía tan presente - porque no estaba tan presente la lógica general de la modernización que trajo consigo la integración a las pautas de comportamiento de la sociedad de consumo -.

Sabido es que el consumo tiene un valor en sí de satisfacción de una necesidad, pero también tiene un valor social en nuestras sociedades modernas. El principio del análisis es el siguiente: no se consume nunca el objeto en sí (en su valor de uso). Se manipulan siempre los objetos (en el sentido más amplio) como signos que a uno lo distinguen, ya sea afiliándolo a su propio grupo tomado como referencia ideal, ya sea desmarcándolo de su grupo por referencia a un grupo de estatuto superior.


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El consumo de bienes y servicios es un distintivo social a partir de la mirada del Otro, en una sociedad provinciana como la nuestra en la que mantienen cierta vigencia los espacios cara a cara en el barrio capitalino y en particular, en las sociedades del Interior.

Otro concepto que importa aquí para entender el valor del consumo como testimonio de este cambio en la sociedad uruguaya, es el concepto de deprivación relativa. La deprivación relativa es más importante como explicación de las pautas de consumo, como termómetro de satisfacción social, que las carencias absolutas.

La deprivación relativa implica que ningún grado de satisfacción calculado sobre la base de una cantidad absoluta de bienes y servicios disponible puede ser considerado en sí mismo como satisfactor, si no se sabe en qué espejos ideales o concretos se mira el actor para considerarse satisfecho o no y en qué medida. Así, el grado de satisfacción o insatisfacción que se experimenta con el estatus depende más del grupo que se tome como referencia que de un criterio general representativo de la estructura social global.

El bien consumido no es entonces un satisfactor en sí de una necesidad; debe ser visto en su relación social, en referencia a la situación que el consumidor tiene o que desea tener. Y es distinto en función de las clases sociales que se analicen.

Para el sector de las clases medias de esta nueva sociedad, las estrategias de inclusión en la nueva sociedad de consumo apuntan a una búsqueda de distancia, no sólo respecto de los sectores populares, sino de las propias clases medias empobrecidas, mediante el consumo suntuario y, en la medida de lo posible, generando nuevos estilos de vida más cercanos a los promovidos desde las clases acomodadas.

Las pautas de consumo de las clases populares de esta nueva sociedad son distintas. Entendemos por clases populares el sector social que ocupa una posición desventajosa en la estructura productiva caracterizado por la no propiedad de los medios de producción y obligado por tanto de vender su fuerza de trabajo de calificación relativamente baja en el mercado. ara ellas, las pautas de consumo no se ajustan al criterio ordenado y previsor de la pequeña burguesía preocupada por la diferenciación social.


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En vez de procurar la obtención de bienes de consumo perdurables y esenciales, muchas veces la prioridad de esas clases populares está puesta en el consumo de bienes que, ante la obsesiva mirada del Otro, comportan una lógica de imitación de clases sociales superiores en poder adquisitivo, para las que efectivamente esos bienes pueden ser considerados lujosos (en todo caso, siempre costosos). Ese consumo por imitación muestra una patente voluntad de pertenencia y efecto demostrativo de integración social que procura evitar la estigmatización. Por ejemplo, a partir de la masiva compra de teléfonos celulares y pequeños electrodomésticos.

El Uruguay actual sufrió entonces una evolución de la pobreza que la sitúa en una proporción relevante de la población total; cambió su estructuración urbana cambió su estructura amiliar y además, fijó nuevas pautas de consumo que rompieron con la vieja orma igualitaria de mediados del siglo .

La sociedad uruguaya exhibe un nuevo tiempo social, hecho de fragmentación y desigualdades, en donde queda patente la diferencia inconmensurable de proyectos de futuro en función de la clase social a la que se pertenezca.

2.5. Futuros inconmensurables

En el Uruguay de hoy se diluyó grandemente lo que Antonio Gramsci llamaba la función hegemónica del Estado: la actividad estatal que tiende a procurar la unidad de todas las capas sociales entorno a una visión del mundo unificadora. e pro undi aron, por el contrario, las di erencias entre los habitus sociales de las distintas clases sociales.

El concepto de habitus de Pierre Bourdieu es el sistema de disposiciones interiorizadas, la matriz estructurada de percepciones y de actitudes que todo individuo posee en virtud de su estatus y que lo orienta en el espacio social, con relación a sus opciones, sus gustos y sus actitudes.

Así, los habitus de las dirigencias empresariales, políticas y sociales se reproducen alejados de los habitus del Uruguay empobrecido y excluido. En el campo social-cultural se hace cada vez más difícil encontrar puntos de encuentro entre el habitus integrado al mundo de las nuevas generaciones- elites dirigentes, y el habitus del funcionario público descrito en algunos relatos de


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Mario Benedetti, o el habitus de ciertas clases medias y populares que conservan la idealización de la sociedad neobatllista de Maracaná.

De forma general, estamos en tiempos de la sociedad hipermoderna que describe Gilles Lipovetsky. Ella se caracteriza por la indiferencia hacia el bien público, la prioridad acordada casi siempre al presente sobre el futuro, el auge de los particularismos y de los intereses corporativos, y la desarticulación del sentido del deber o de la deuda hacia la colectividad.

Uno de los problemas que enfrentamos a partir de este diagnóstico, es que una sociedad precisa de la capacidad de generar expectativas de tiempo a futuro para sostenerse en el tiempo. No alcanza sólo con la fortaleza de sus instituciones. En este contexto, ¿cómo es posible sentirse parte de una nación si no se participa de un imaginario articulado en signos de pertenencia concretos y proyectados a futuro?

Las clases sociales populares tienen expectativas de tiempo bien distintas de las que poseen los individuos integrados. Tienen una perspectiva de futuro inconmensurablemente diferente a las clases medias acomodadas en la nueva sociedad uruguaya, ya que el pasado y la herencia social, hecha de contactos y de capital cultural social y familiar, determinan la integración a futuro más que cualquier otro mecanismo integrador.

La crisis de la educación colabora grandemente en este proceso. La enseñanza se transformó en un discriminador más entre las clases sociales. No es lo mismo asistir a una escuela pública en el Cerro que en Pocitos; a un liceo privado de Montevideo que a uno público del interior del país; a una universidad privada que a la universidad pública. e terminó, definitivamente, el itinerario seguro que sustentaba la idea de la promoción social a través de la educación (diploma - carrera - jubilación).

Todo este proceso social golpea hondamente, sobre todo, a las generaciones más jóvenes del país.

Para los jóvenes de las clases populares periféricas no hay opciones de futuro –como sí existen para los jóvenes de las clases sociales integradas - que dejen entrever una salida clara a la situación de exclusión. El futuro es sinónimo de perdurabilidad en la precariedad duradera. El progreso dejó de ser para ellos


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el imaginario perdurable omnipresente que permitía alentar el sentimiento de superación individual.

Esta perspectiva casi única de exclusión para las juventudes de las clases populares es la que abona el terreno en el que crece el consumo de drogas que, como la pasta base, terminan de cerrar los escasos caminos de integración abiertos en la nueva sociedad uruguaya.

Para muchos integrantes de las nuevas generaciones populares, antes que la rutina y las satisfacciones que da el trabajo como principio organizador del proceso de afirmación de la subjetividad, son otros los componentes que adquieren un mayor peso en el proceso de construcción del nosotros del colectivo social.

Así, gustos musicales, pasión futbolera, tipos de vestimenta, lenguaje expresivo particular, u oposición a la polic a, configuran algunos de los nuevos pilares de las identidades juveniles que avanzan junto con la fragmentación de grupos sociales. En esta lógica, se puede incluso llegar a pensar la sociedad contemporánea como un espacio donde deambulan diferentes tribus culturales y agrupaciones de interés inestables que se forman de acuerdo a ciertos gustos comunes: por la música, por el deporte, por el vestido, por el consumo de cierta droga, por cierta práctica sexual, por el vecindario, por la edad, etc.

Esta sociedad uruguaya, tan distinta a la de mediados del siglo , que profundizó sus cambios desde el retorno de la democracia, trae como consecuencia una concepción distinta del ciudadano. Junto a la idea del ciudadano tradicional convive, hoy en día, una concepción ciudadana patrimonialista que desafía la práctica proselitista clásica llevada adelante por los partidos políticos.

2.6. Ciudadanía patrimonialista

ómo se defin a la ciudadan a en los tiempos del Uruguay hiperintegrado El desarrollo del régimen republicano y liberal que avanzó desde los primeros años del siglo undó su legitimidad en la idea de una sociedad pol tica abstracta, la comunidad de los ciudadanos, formada por individuos civilmente, jurídicamente y políticamente libres e iguales.


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¿Había diferencias sociales? Por supuesto que sí. En esta forma de concebir la sociedad política abstracta ellas no se borraran. Pero ocurría que la construcción política del vivir en sociedad aseguraba la igualdad de posibilidades de desarrollo y de caminos posibles de ascensión social. Las diferencias entre los hombres debían obedecer a los distintos talentos y virtudes individuales. En esta perspectiva igualitaria y liberal, importaba asegurar condiciones de acceso universales a la educación por ejemplo, de forma de legitimar todo un sistema de convivencia.

Fue esta lógica la que constituyó el principio de legitimidad política que dio sustento al entramado social del sistema democrático representativo, apoyado en el Estado de bienestar.

on la nueva sociedad uruguaya que se afirma en las últimas d cadas, hecha de fracturas y de compartimentos estancos, surge un modelo diferente de ciudadan a. odemos definirlo como un modelo de ciudadanía patrimonialista, que es distinto y concomitante a este paradigma abstracto del individuo - trascendencia integrante de una comunidad de ciudadanos.

El modelo de ciudadanía patrimonialista se monta sobre dos ejes fundamentales: por un lado, la idea del ciudadano propietario; por otro lado, la autorregulación, como base de la autonomía individual.

La ciudadan a patrimonialista es por definición limitada no abarca a todos los ciudadanos. Se basa en ese nuevo estilo de vida que apuntamos, que construye una sociedad de “semejantes” apoyada en fronteras espaciales, en el acceso a la propiedad y la afirmación de la homogeneidad social.

Convive con disposiciones jurídicas – en particular el voto obligatorio- heredadas de un país integrador formado en torno a la comunidad de ciudadanos, que incluye de alguna forma a todos los ciudadanos en las decisiones colectivas por medio de la institución de la representación política en un sistema democrático liberal. Pero también se caracteriza por el debilitamiento del poder regulador de las instituciones colectivas y la autonomización correlativa de los actores con relación a las imposiciones de grupos, ya sean la familia, la religión, los partidos políticos o las culturas de clases.

e afirma as una comunidad autorregulada y autosuficiente, en contraste


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con la antigua sociedad abierta en donde primaban los canales de integración ocupados por las clases medias. Los marcos de socialización son nuevos y distintos. Hay un escaso contacto con personas diferentes; se generan estilos de vida en los que se privilegia la distancia social y el rechazo de la diferencia.

El Uruguay vive entonces un desdoblamiento de su dimensión ciudadana. El ciudadano abstracto, al cual todav a se apela en la definición más tradicional de un colectivo de individuos iguales, vota en elecciones periódicas y conforma un sustrato democrático legitimante por todos reconocido. Pero con la nueva sociedad se afian a el ciudadano patrimonialista, que responde a una lógica diferente y sobre todo, a una socialización política en la que el peso de los partidos pol ticos no es tan primordial como lo ue a lo largo del siglo .

Todo esto tiene consecuencias sobre la actividad política partidaria.

La representación política partidaria ha dejado de ser el único instrumento de la trascendencia política para transformarse en un medio entre otros de expresión de las necesidades de los ciudadanos, que muchas veces llegan al espacio público a través de las demandas estructuradas por otros protagonistas, como por ejemplo, los medios de comunicación, y en particular la televisión.

La televisión como medio masivo de información es el instrumento general de los nuevos ciudadanos para mantenerse informados de lo que ocurre en el país y en el mundo. Las imágenes de los informativos centrales de la noche convocan a más ciudadanos que todos los que leen los periódicos del día. Las clases populares y gran parte de las clases medias uruguayas encuentran en la televisión la forma de acceder a la información fundamental para entender la construcción de sentido político.

En particular, la televisión permite que las clases populares se integren de forma indirecta a una conciencia de “pertenencia al mundo”, a un mundo que llega en forma de imágenes al seno del hogar y que abarca realidades distintas de las tangibles y conocidas en la sociedad inmediata, en el grupo de pares, en el barrio, en la ciudad, en la región. Contribuye de esta forma a dar cierto sentido político a una realidad que ya no cuenta como antes con un discurso explicativo convincente, abarcador y un voco, reflejo de una cosmovisión totali adora y coherente.


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Para la actividad política partidaria, el mensaje importante de la televisión no son solamente las imágenes que transmite. La clave es entender a la televisión como un instrumento de socialización política que plantea nuevas formas de relación y de percepción de la realidad política en una sociedad fragmentada.

Las problemáticas ciudadanas presentes en la televisión comportan pues nuevas dimensiones que hacen a una lógica propia del espectáculo público (que llega al espacio privado de la casa) en la perspectiva del ciudadano patrimonial hipermoderno, autónomo, menos ideologi ado y más influenciable que el ciudadano clásico de mediados del siglo . esa lógica del espectáculo trae consigo, inevitablemente, la exaltación de la banalidad porque la pantalla casera admite un solo nivel educativo: para no atribuirle méritos al público y para no discriminar, debe cuidarse el uso del lenguaje al extremo, reduciéndolo a un vocabulario básico, esterilizándolo, volviéndolo accesible y pueril.

Así, no es que falte información o que se limite la capacidad ciudadana con la perspectiva de la apertura y mayor influencia de los nuevos canales de socialización política. Es que la discusión política concebida desde la lógica del espectáculo público, dramatizada, sustentada en preconceptos, limitada en el tiempo, ejercida con rapidez y exigida de presentar sus problemáticas con un vocabulario básico, no promueve el debate democrático y ciudadano como se lo concebía en el pasado.

La sociedad uruguaya ha vivido formidables cambios en estos últimos 25 años. Toda referencia a una sociedad integrada y con valores comunes y extendidos aparece como una invocación a un pasado nostálgico más que una constatación de la realidad actual. Esos cambios se han producido, además, en un contexto reciente en el que se verifica un crecimiento económico sostenido y excepcional sobre el que conviene detenerse brevemente.

2.7. Crecimiento económico

Desde 2003 el Uruguay crece a tasas excepcionales a la luz de su estancamiento económico de largo plazo de los años cincuenta y sesenta: 0,8% en 2003; 5% en 2004; 7,5% en 2005; 4,3% en 2006; 7,5% en 2007; 8,5% en 2008; 2,9% en 2009, y 8,9% en el primer trimestre de 2010. El Producto Bruto Interno (PBI) que en 2002 apenas superaba los 12.000 millones de dólares, es en 2009 de 31.532 millones de dólares.


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Los salarios aumentaron su poder adquisitivo sin interrupciones desde 2005 y a una tasa nunca menor al 3,5%. La población económicamente activa creció de 1.264.200 a 1.633.300 personas entre 2004 y 2008, con una desocupación en franco descenso, que pasa de 165.300 a 123.700 individuos activos en esos cuatro años. En este mismo sentido de mejora económica, las políticas anunciadas de recuperación salarial, que deben por supuesto verificarse en los hechos pero que desde ya marcan cierta voluntad política del gobierno, prevén un aumento del poder adquisitivo del salario mínimo en al menos un 50% durante el quinquenio 2010-2015.

Finalmente, hay que destacar en esta somera síntesis de resultados y perspectivas económicas, que las previsiones de crecimiento del gobierno para estos años llevarían al PBI uruguayo al entorno de los 58.000 millones de dólares en 2015. Eso representa unos 17.000 dólares por habitante, cuando apenas superaba los 5.000 dólares por habitante en 2005.

Este crecimiento económico excepcional en la Historia del país colabora en mejorar el estado de ánimo colectivo.

Los resultados del informe Uruguay del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en 2008, señalan que los uruguayos se sienten mayoritariamente orgullosos de su nacionalidad, y este orgullo, aun cuando comprende grados diversos, abarca a más de ocho de cada diez personas: más de la mitad (55,3%) dice sentirse muy orgulloso de ser uruguayo y más de un cuarto adicional

, bastante orgulloso. El principal motivo de orgullo refiere a la cultura, la idiosincrasia y la forma de ser nacional (23,6%), y en segundo lugar a cosas tales como la seguridad, tranquilidad y paz (14,2%) y una cuestión que podría denominarse las raíces, que alude a cosas tales como el lugar de nacimiento y las relaciones sociales que en él se generan (13,9%).

El Uruguay ha vivido pues, un proceso de cambios históricos. La sociedad integrada del pasado ha dejado el lugar a una sociedad hipermoderna y fragmentada de una heterogeneidad compleja que llegó para quedarse.


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No es posible para un partido político cumplir con su objetivo de acceder al poder sin entender cabalmente este proceso de fragmentación social que, necesariamente, tiene consecuencias en la tarea de militancia, proselitismo, convencimiento e inserción política, sobre todo en el mundo urbano. Sumado a ello, la formidable expansión económica asociada a la responsabilidad de gobierno de un partido político particular – el Frente Amplio – plantea desafíos de integración y desarrollo social que conviven con la fragmentación apuntada.

Ante este diagnóstico de la realidad, ¿qué perspectivas electorales y políticas se abren para el Partido Nacional? Es lo que presentaremos en la segunda parte.

3. DESAFÍOS PARTIDARIOS

Importa aquí tener claro algunos resultados electorales generales, para luego centrar el análisis en tres dimensiones clave: la relación del Partido Nacional con el mundo urbano; el peso predominante de una cultura de izquierda hegemónica; y las consecuencias electorales de la fractura social. Por último, dejaremos planteadas interrogantes que puedan ser útiles para recapitular algunos de los desafíos que enfrenta el Partido Nacional.

3.1. Algunos resultados electorales

El Partido Nacional no ha sido a lo largo de su historia un partido mayoritario. Solamente el triunfo de 1958, en plena crisis del modelo neobatllista, lo acercó al apoyo del 50% del total del electorado. En 1989, la última victoria nacionalista obtuvo el 38,9% del total de votantes. Dejando de lado sus dos triunfos electorales de 1958 y 1962 y su histórica baja votación de 1999, desde las elecciones de 1942 el Partido Nacional recibe entre el 29% y el 40% del total de votos. Y salvo en 1958, el Partido Nacional nunca ganó las elecciones en Montevideo.


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RESULTADOS ELECTORALES DEL PARTIDO NACIONAL 1942- 1971. Elección al Ejecutivo. Hasta 1958, se suman los resultados de Partido

Nacional y de Partido Nacional Independiente.Año Partido Nacional

1942 34,5%1946 40,5%1950 38,5%1954 39,6%

1958 49,7%

1962 46,5%1966 40,3%1971 39%

RESULTADOS ELECTORALES 1984-2009. Elección presidencial

Año Partído Colorado

Partído Nacional

Frente Amplío

N. Espacio/ P. Indep. Otros

1984 41.2% 35.0% 21.3% - 2.4%1989 30.3% 38.9% 21.2% 9.0% 0.6%1994 32.3% 31.2% 30.6% 5.2% 0.7%1999 32.7% 22.2% 40.3% 4.6% 0.2%2004 10,3% 34,3% 50,4% 1,8% 0,7%2009 17% 29% 47,9% 2,5% 0,7%

Así, a pesar de los grandes cambios sociales que reseñamos en la primera parte de este trabajo, el apoyo electoral global hacia el Partido Nacional no varía sustancialmente, como sí lo hacen claramente y desde 1984, las votaciones del Partido Colorado y del Frente Amplio.

De alguna forma y en esta lógica, los resultados de 2004 y de 2009 no debieran de preocupar mayormente en la perspectiva nacionalista, ya que sitúan al Partido Nacional en el papel de histórica oposición en el que se ha desenvuelto la mayor parte del tiempo y desde los años cuarenta.


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Sin embargo, detrás de esta aparente permanencia de resultados electorales, importa detenernos sobre los desafíos políticos- electorales y culturales del Partido Nacional a la luz de la nueva sociedad que alumbra, y sobre todo desde la perspectiva de alcanzar el poder que importa al objetivo de todo partido político.

3.2. Un divorcio con las culturas urbanas

oy en d a, no se verifica un neto corte en torno a la dicotom a urbano- rural en el país.

o hay una única cultura urbana ácilmente identificable, como pod a existir en el pasado, en torno a sencillas dimensiones cotidianas: el alumbrado, el tráfico, la centralidad del quehacer nacional económico y pol tico, el mayor confort relativo de las clases medias, y todo ello, vinculado esencialmente a Montevideo. Por oposición, la vida de mucho menor confort relativo, el tiempo menos vertiginoso, la rutina bucólica y periférica con relación a la exigencia de polos industriales de desarrollo, y la amplia dispersión de una población relativamente importante, que podían representar al mundo de la campaña extra- muros montevideanos en el pasado, no tienen la vigencia descriptiva del mundo rural de hoy.

Cierto es que mantiene vigente cierta tradición cultural- rural. El creciente éxito de la Patria Gaucha en Tacuarembó, la multiplicación de las etapas de las competencias de raids en distintos puntos del Interior o la preferencia mayoritaria de los uruguayos hacia el género musical del folclore, son diversos testimonios de la vitalidad de este sentir cultural.

Pero la fragmentación social y la multiplicación de identidades que apuntamos anteriormente dan mayor complejidad al diagnóstico político- social- cultural que una simple dicotomía entre dos dimensiones que lo abarcarían todo y serían bien distintas: lo urbano por un lado, y lo rural por el otro.

Con la nueva realidad fragmentada se entrelazan tejidos culturales cuyas formas de socialización y movilidades van dejando en el costado de la historia a las manifestaciones “puras” de lo rural distinto/contra lo urbano, y de la campaña distinta/contra de la capital.


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Para la cultura política del Partido Nacional asumir que la multiplicación de opciones culturales propias de una sociedad fragmentada y compartimentada restan peso a la dicotomía urbano- rural es fundamental. Porque en tiempos pasados y no tan lejanos, esa dualidad sirvió de referencia identitaria a un partido cuyo sustento político y electoral radicó, desde los lejanos tiempos de la Guerra Grande, en el “apoyo de la campaña”.

Además de que no hay una cultura urbana única, tampoco hay más un polo geográfico urbano único. medida que se consolida la ragmentación social se multiplican las culturas urbanas que ya no se caracterizan más por ser exclusivamente montevideanas. Lo urbano, como categoría de análisis y entendimiento de la realidad social, es más complejo y variado que lo que solamente pasa en la capital.

En el Uruguay de hoy, Montevideo ha ido perdiendo peso relativo demográfico. anelones, aldonado y en menor medida olonia, han sido los receptores de la migración interna de las últimas dos décadas. Ya no existe más la oposición Montevideo- Interior forjada en migraciones hacia la capital y en un desarraigo hecho de largas distancias y de cambios culturales radicales. En el mismo sentido, la penetración de internet y de la televisión con su mayor acercamiento a realidades globales por ejemplo, ayuda a reproducir una variedad de culturas y registros urbanos en lugares que, para la vieja dicotomía

ontevideo- nterior, estaban claramente identificados con la campaña o los llamados “pagos chicos”.

lustremos con un ejemplo lo que venimos afirmando. Es preocupación en el Partido Nacional la situación electoral en Montevideo. De acuerdo a la forma de ver las cosas que acabamos de presentar, no se puede alcanzar la conquista electoral capitalina desde el preconcepto de que allí radica uno de los polos de una antinomia urbano- rural nacional. Y no tendrá éxito electoral avanzar en una yuxtaposición de discursos partidarios contrapuestos: uno rural, exitoso en ciertos departamentos; otro urbano, volcado a procurar ganar Montevideo.

La tarea de inserción cultural - proselitista y política se hace en realidad más compleja, sutil y exigente. Porque precisa de una multiplicidad de rostros que abarquen una creciente variedad de escenarios urbanos, incluso en la capital. Y porque en el mismo movimiento, acertar con una propuesta identitaria, discursiva, proselitista y política que privilegie lo urbano en su variedad de manifestaciones, es un paso fundamental para abrir la puerta a


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varios escenarios electorales a la vez, y no solo el capitalino. Son escenarios urbanos que abarcan regiones como las del Litoral, el Este y los departamentos cercanos a la capital, en donde el Partido Nacional ha demostrado en los últimos tiempos ciertas debilidades electorales y que también precisan de un talante proselitista novedoso.

La clave está, entonces, en percibir a cabalidad la importancia de afinar un discurso, un talante, una actitud, una ética y una estética partidarias que se acerquen a la variedad y complejidad de mundos que abre la fragmentada cultura de lo urbano en nuestra sociedad. Importa entender pues, que esa diseminación de la cultura de lo urbano torna perimida la vieja dicotomía capital- campaña y que abarca a todo el país.

En efecto, abarca incluso a esa extensa región central que es mayoritariamente blanca, de acuerdo a los resultados municipales de 2010, y que alguien podría tomar como referencia actual del mundo rural. Porque es una región en declive demográficamente, que se ha ido vaciando poblacionalmente a favor de otros polos de desarrollo, en el Este, en el Litoral y en la zona metropolitana del Sur. Y sobre todo, porque el movimiento de diseminación de la variedad de manifestaciones urbanas está llamado a extenderse gracias a la potente llegada de nuevos medios de comunicación que también invaden esa zona menos poblada y más rural del país.

Sin embargo, reconciliar al Partido Nacional con las culturas urbanas para mejor sintonizar la actividad proselitista partidaria con la nueva sociedad uruguaya en renta al menos una ormidable dificultad: el hegemónico peso cultural de la izquierda en el país.

3.3. La hegemonía de la izquierda

No es novedad que hace décadas que el Partido Nacional ha cedido espacios en la socialización política del mundo urbano. Aquellos viejos baluartes barriales blancos, denostados muchas veces desde la academia por oficiar de agencia de colocaciones en el Estado, fueron en realidad poderosos centros de formación cívica en tiempos en que la política se hacía cara a cara en la sociedad integrada del pasado. Con el tiempo, ese entretejido partidario se fue transformando en simples bocas de salidas electorales, periódicas y quinquenales, y perdió su espíritu militante- proselitista.


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En estos años de fragmentación social, el Frente Amplio, por el contrario, supo mantener la vigencia de sus comités de base. El gran bastión electoral urbano del Frente Amplio que es Montevideo fue ganando en extensión territorial a medida que se afirmaba la lógica residencial de la ona metropolitana, desde la multiplicación y afirmación de esos comit s. demás, a este poderoso instrumento de socialización política, la izquierda suma, desde hace ya décadas, un rico proceso de acumulación de fuerzas que supera ampliamente la dimensión electoral.

En efecto, es un proceso de acumulación conformado no solamente por los resultados electorales de 2004 y 2009, sino también por el peso en la Universidad pública, la influencia en los movimientos sociales en general, y la afinidad de cientos de mani estaciones culturales urbanas. odos ellos han ido conformando un bloque histórico según la definición de ntonio ramsci coherente y poderoso, alineado a la izquierda en sus distintas variantes, que casi todas están contenidas electoralmente en el Frente Amplio.

En tiempos de mayor preeminencia de medios de comunicación masivos, sus modelos culturales, sociales y políticos, y sus formas de entender el mundo, se extienden sin mayores dificultades por la variedad de entramados urbanos nacionales. El bloque histórico de izquierda ocupa espacios, dicta la norma de socialización política y asienta cierta hegemonía cultural en todo el mundo urbano del país.

La omnipresencia de los Galeano y Benedetti; el extenso carnaval y sus murgas; decenas de publicaciones culturales- sociales; la música de las nuevas generaciones – desde La Teja Pride hasta No Te Va Gustar, pasando por Congo Bongo, Jaime Roos, Ruben Rada, Luciano Supervielle, etc. -; la ideología de cientos de profesores que enseñan alguna ciencia social en la enseñanza secundaria; el entretejido discursivo politológico y social de la inmensa mayoría de los universitarios públicos; el tenor y los valores vehiculizados por decenas de piezas de teatro: todas son manifestaciones de ese etablishment cultural profundo que adhiere de forma más o menos explícita a un sentir o a una pertenencia, concreta o difusa, de izquierda.

Son herramientas de socialización que dan sentido de normalidad a la adhesión frenteamplista, incluso muchas veces, desde una proclamada superioridad moral inherente a esa adhesión, y que estigmatiza, de hecho, la simpatía política por cualquier otro partido, y en particular los tradicionales.


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Cultura y socialización política van en un sentido en el que, además, se agregan los esfuerzos del sindicalismo a favor de los postulados frenteamplistas: el mundo del trabajo y urbano, vota, canta, siente y vive izquierda, independientemente de tal campaña o cual candidato coyunturales.

Presentar una propuesta alternativa a la izquierda desde el Partido Nacional, potente y creíble, no es por tanto, tarea sencilla ni solamente electoral.

Precisa antes que nada alejarse de la tentación de predicar un modelo que se parezca al frenteamplista, porque nadie elige una fotocopia si puede optar por el original. Estamos ante un modelo de país apoyado en el peso de las corporaciones, convencido del papel paternalista y dirigista del Estado, y enriquecido de una interpretación histórica que da legitimidad y sentido a una fuerte identidad partidaria frenteamplista que sabe adoptar distintos rostros en función de los pliegues sociales en los que se desenvuelve.

Se precisa asumir las consecuencias de todo este proceso de largo plazo. Implican novedades radicales en la forma de hacer política. Porque para alcanzar el poder ya no basta con en rentar con eficiencia los ciclos electorales desde la lógica interna de las reglas de juego políticas partidarias y proselitistas. Porque el sustrato en el que se apoya la adhesión mayoritaria frenteamplista es más amplio y profundo que las claras manifestaciones que periódicamente surgen de las justas electorales.

Se precisa, con paciencia y decisión, dar contenido y sustancia a una propuesta alternativa que tome cabal conciencia de los cambios sociales del país a la vez que sea exitosa en poner en tela de juicio la hegemonía cultural de la izquierda.

e precisa, con ese objetivo, identificar en la sociedad civil las numerosas fuerzas que promueven valores y soluciones nacionales acordes a la profundización del camino democrático representativo distinto al camino frenteamplista. Se necesita también generar espacios, desde la cultura, el trabajo de las universidades privadas, las fuerzas productivas, y la tarea de distintos líderes de opinión no partidarios, que promuevan convencidos los valores del esfuerzo y la libertad individuales como herramientas para la ascensión y la integración social. Hay que insistir en el sentido liberal y republicano de la construcción política del país, con sus naturales consecuencias de políticas


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públicas en un tiempo nuevo hecho de globalización económica y apertura y variedad cultural.

Por supuesto, no es una tarea sencilla ni de corto plazo. Sobre todo si la fragmentación social que hemos reseñado se traduce en comportamientos electorales en los que las clases populares urbanas se identifican contundentemente con el Frente Amplio.

3.4. ¿Hay consecuencias electorales de la fractura social?

Una de las virtudes más importantes del sistema de partidos de la sociedad integrada del pasado era que blancos y colorados, que concitaban la adhesión en aquel entonces más del 90% del electorado nacional, eran partidos policlasistas.

El mayor riesgo futuro para el objetivo del triunfo electoral partidario es el de abandonar esa lógica policlasista. Es el de no lograr insertarse como una opción electoral válida en amplias zonas urbanas populares que, además, son las que más intensamente viven las consecuencias de la pobreza y de la fragmentación social.

Es en este sentido que importa detenerse en algunos ilustrativos resultados del balotaje de noviembre de 2009 en ciertos barrios populares de Montevideo.

o porque reflejen una adhesión partidaria, que no es el caso para una elección presidencial de balotaje. Sino porque enfrentados a la lógica binaria de esa elección, el apoyo al candidato del Frente Amplio fue contundente.

En Pajas Blancas, Cerro, Casabó, Sayago, Cerro Norte, La Teja, Abayubá, Cerrito, Casavalle, Colón, Lezica, Belvedere, Aguada, la zona del Cilindro, de Maroñas, de los Accesos, La Blanqueada, Conciliación y Punta de Rieles, Mujica recibió el apoyo de, al menos, dos de cada tres ciudadanos en noviembre (en algunos de esos barrios superó incluso la proporción de tres de cada cuatro votantes).

Es cierto que en catorce departamentos fue el candidato blanco quien ganó el balotaje, y que algunas de esas regiones, como la norte y noreste del país, son económicamente periféricas. En este sentido se puede considerar, con razón, que se debe relativi ar la afirmación según la cual el voto a avor de la órmula


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nacionalista fue ajeno a todas las clases populares del país.

Sin embargo, estaríamos engañándonos a nosotros mismos si omitimos ponderar esos resultados en unción del peso demográfico relativo de estos departamentos en el total del país. Como sabemos, no solamente son regiones menos pobladas que el resto, sino que además, la lógica de la evolución propia de la fragmentación social, sumada a la progresiva diseminación de la hegemonía cultural de izquierda, en nada permiten pensar que, en el futuro, su comportamiento electoral garantice allí el triunfo de los candidatos del Partido Nacional. De hecho, y más allá de los recaudos que deben tenerse en sacar conclusiones generales ante un caso muy particular, el resultado departamental de Artigas en mayo de 2010 debiera de dar una señal de alerta en este sentido.

Además, un solo dato ilustra claramente lo relativo del triunfo electoral de la fórmula blanca en esos numerosos departamentos. La realidad es que con la diferencia favorable que Mujica obtuvo en noviembre solamente en el barrio Casabó de Montevideo, su candidatura descontó la ventaja sumada que Lacalle sacó en los departamentos de San José, Maldonado, Rocha, Cerro Largo y Florida.

Por si fuera poco, la conclusión de fractura social con traducción electoral concreta tambi n puede reafirmarse cuando anali amos cómo votaron algunas zonas de Montevideo que concentran los barrios de mayor poder adquisitivo. En efecto, en Villa Biarritz, Pocitos, La Mondiola, Trouville, Punta Gorda y Carrasco, el triunfo de Lacalle en noviembre fue abrumador.

Los resultados de las dos elecciones obligatorias de 2009 dieron la mayoría al Frente Amplio. Pero además, mostraron que en la mayoría de los barrios populares y de menor nivel adquisitivo del país el triunfo de la izquierda fue contundente.

Así, detrás de un comportamiento electoral aparentemente constante en el tiempo que sitúa al Partido Nacional entre el 29% y el 40% en la inmensa mayoría de las elecciones de los últimos setenta años del país, se esconde una evolución que importa tener en cuenta, porque está claramente vinculada a los cambios sociales aquí reseñados. Y que deja planteadas algunas interrogantes y desafíos con los que concluiremos este análisis.


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3.5. Interrogantes y desafíos de futuro

A poco que se profundice en las conclusiones de este análisis, se verá claramente que la situación electoral del Partido Nacional es frágil.

El bloque histórico de izquierda tradujo a resultados electorales su peso hegemónico en la cultura y en la sociedad uruguaya. La sociedad fragmentada impone nuevas formas de hacer política, distintas a la que históricamente conoce el Partido Nacional y que funcionaban en tiempos de hiperintegración social. Las diversas manifestaciones de culturas urbanas se extienden por todo el país y ya no son monopolio montevideano, además de estar vinculadas, las más de las veces, a la poderosa hegemonía de izquierda. Finalmente, el excepcional crecimiento económico asociado a los gobiernos frenteamplistas está llamado a seguir reduciendo la pobreza del país y a mejorar las posibilidades de ascensión social de aquellas clases medias que logren insertarse con relativo éxito en las posibilidades que brinda la nueva economía globalizada.

Ante este escenario, no es repitiendo pasados modelos de trabajo político que se podrá mejorar las chances electorales partidarias. Ni tampoco es desde el voluntarismo de esfuerzos aislados que se logrará adecuar el talante partidario a la nueva sociedad uruguaya.

s , se abren algunas interrogantes que deben llamar a la reflexión con relación a la actividad partidaria para los próximos años, y que es bueno dejar planteados a modo de conclusión abierta de este trabajo.

ómo en rentar, y con qu aliados uera de la pol tica, la hegemon a cultural y política de la izquierda?

ómo renovar y sobre qu bases militantes, medios de comunicación, asociaciones sociales, etc. – la actividad partidaria en función de los pliegues de la fragmentación de la nueva sociedad uruguaya?

u re ormas, institucionales o prácticas, debieran de promoverse en el funcionamiento partidario que ayudaran a adecuarlo mejor al nuevo contexto social del país?


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u consecuencias electorales tiene el debilitamiento de la inserción partidaria policlasista urbana, conjugado con la colaboración- competencia del Partido Colorado?

u consecuencias tiene el notable crecimiento económico en la fragmentación social que ya existe y en el planteo de una alternativa política al gobierno de izquierda?

u ejemplos hay en otros pa ses que ilustran evoluciones sociales y económicas similares a la que vive el país y qué aprendizajes se pueden sacar de las estrategias electorales y políticas de la oposición en tales circunstancias?

u papel está llamada a cumplir la nueva generación de dirigentes partidarios menores a 30 años y que se ha formado en esta sociedad fragmentada?

u papel debiera cumplir la ormación y reflexión en torno a estas realidades sociales y económicas para la definición de propuestas pol ticas partidarias? ¿Qué papel cumple efectivamente?

No son las únicas preguntas posibles. Pero, sin duda, de sus respuestas, y acciones consecuentes, dependerá mucho el futuro electoral de nuestro Partido Nacional.

Francisco Faig

D.E.A. en Estudios Políticos por el Instituto de Estudios Políticos de París. Columnista de la página editorial del diario El País; profesor en la cátedra de Ciencia Política en Universidad ORT; Edil Departamental de Río Negro.


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SEGURIDAD SOCIAL Y CIUDADANÍA

Martín Peixoto

“Asíseelevanportodosladosmurosdecristal,translúcidos e infranqueables, y más allá se hallan la libertad, la autodeterminación, la bonanza y el poder. Las llaves para entrar a esa tierra prohibida se llaman educaciónypatrimonio,yambossonhereditarios”

(Walter Rathenau (1867-1922), industrial, escritor y político alemán que murió víctima de un atentado cuando se desempeñaba como ministro de relaciones exteriores de la República de Weimar)

1. DE LA CARIDAD A LA ASISTENCIA SOCIAL

En todas las épocas existió alguna forma de protección y asistencia a los pobres. La Roma imperial le regalaba trigo a la mitad de los habitantes de la capital para evitar disturbios. En 1795, cuando el fantasma de la revolución francesa planeaba sobre Europa, el condado de Berkshire (Inglaterra) decidió subvencionar a las familias pobres de acuerdo al número de miembros de las mismas cuando el galón de harina (3,7 litros) costara más de un chelín; esta medida se copió en otros condados del sur de la isla. El canciller alemán Otto von Bismarck creó el primer sistema de seguridad social con participción y respaldo estatales (1883) para restarle apoyo obrero a los socialistas.


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En la Edad Media la asistencia se entendía como caridad (la renuncia voluntaria a los bienes materiales era un ideal cristiano, y asistir a los pobres constituía uno de los deberes morales ineludibles), y era proporcionada sobre todo por los señores y la glesia. ún a finales del siglo las órdenes religiosas seguían siendo una de las principales fuentes de ayuda en el sur de Europa: se calcula que en Madrid unas 30.000 personas recibían diariamente comida de los conventos. El código prusiano de 1795, que establecía obligaciones para los señores hacia los campesinos (darles instrucción y asistir a los más pobres), reflejaba un deber moral universalmente admitido que comen aba a decaer. Asimismo, muchos gremios les daban protección a sus miembros. Estos gremios fueron los antecesores de los sindicatos modernos.

1.1. La pobreza como estigma

En el siglo , en nglaterra cambió la percepción de la pobre a por influjo de las clases urbanas ascendentes. El camino de subida de estas clases fue muy empinado. A lo largo de todo el continente europeo, los mercaderes tuvieron que soportar muchos reveses antes de afirmarse y ganar terreno rente a una noble a que se resistía a cederlo: vías de transporte inseguras llenas de asaltantes, naufragios en los cuales perdían sus mercancías, guerras que interrumpían el comercio y hostilidades de los señores. Finalmente el ascenso de la burguesía terminó trastornando el mundo medieval en doble sentido: provocó que se resquebrajara la r gida estratificación que condenaba a las personas a permanecer toda su vida en la condición en que habían nacido -el campesino seguía siendo un campesino y el príncipe un príncipe-, y en el norte de Europa (los Países Bajos, Inglaterra, las ciudades Hanseáticas), consolidó la noción según la cual el progreso era posible mediante el esfuerzo individual.

Ambas cosas tuvieron consecuencias en el modo en que se encaró la pobreza en la Inglaterra isabelina (por Isabel I que reinó entre 1558-1603). Durante la dinastía Tudor la asistencia a los pobres pasó a ser una de las preocupaciones centrales de la corona, que promulgó leyes (las leyes de pobres) para compensar la decadencia de las dos instituciones que hasta entonces se habían encargado de prestar ayuda: la nobleza terrateniente en retroceso y la Iglesia empobrecida (Enrique VIII había sometido a esta última en 1534 mediante el Acta de Supremacía que establecía que “el Rey es la única cabeza suprema en la tierra de la glesia de nglaterra , y confiscado la mayor a de sus propiedades con la anuencia parlamentaria en 1536). Al mismo tiempo comenzó a prevalecer la idea de que ser pobre no era una condición inexorable de la existencia, como se pensaba hasta entonces, sino que se trataba de un estado que podía


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superarse mediante el esfuerzo individual si se contaba con los instrumentos adecuados para hacerlo. Por consiguiente la asistencia a los pobres se tiñó de un fuerte carácter pedagógico: era necesario darles instrucción e inculcarles hábitos de trabajo, pero al mismo tiempo había que castigar a quienes persistían en vivir de la mendicidad estando capacitados para trabajar. Desde entonces comenzó a distinguirse entre los pobres que mostraban disposición a trabajar, los “incapacitados“ (los tullidos, los enfermos, los ancianos y los niños menores de 8 años, que era la edad en la que habitualmente comenzaban los aprendizajes de los oficios que no pod an trabajar por impedimentos sicos y los vagos o simplemente “criminales” a quienes se perseguía. Esta forma de concebir la asistencia, combinando la ayuda con medidas de presión, sobrevive hasta nuestros días en distintos países, aunque naturalmente de modo mucho más atenuada.

En 1601 se promulgó la llamada ley de Isabel (por la reina Isabel I) a partir de la cual se implantó un sistema de ayuda obligatoria a los pobres. Esta ley habilitaba a funcionarios elegidos por los jueces locales a recaudar un “impuesto para pobres” y dar asistencia a los incapacitados. Posteriormente se promulgaron leyes que limitaban la movilidad y el asentamiento irregular de pobres, para que nos se transformaran en una carga económica para las parroquias.

En 1782 una ley permitió a los condados dar ayuda monetaria en sus domicilios a los pobres que gozaran de buena salud. En cambio, los enfermos, los niños y los ancianos eran albergados en asilos. Había funcionarios especialmente designados que les buscaban ocupación en las fincas a los pobres en condiciones de trabajar, y si era necesario, les complementaban los salarios. Otra ley de 1795 limitó la expulsión de los pobres que carecieran de medios.

Durante la revolución industrial se produjo un incremento de la pobreza debido al aumento de la población y a las crisis económicas de comienzos del siglo . mbos hechos, sumados a las limitaciones de movilidad de las antiguas leyes de pobres que perjudicaban la expansión industrial, suscitaron un fuerte debate en la prensa y en el Parlamento sobre la conveniencia de modificarlas.

La mayoría de los economistas de la época se mostraron partidarios de cambiarlas sobre todo en base a razonamientos económicos y morales. El economista y filóso o escoc s dam mith - opinaba que violaban la libertad de los pobres y constituían un obstáculo para la libre competencia.


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Su colega inglés Thomas Malthus (1766-1834) creía que la ayuda a la pobres generaba más pobreza porque fomentaba la indolencia e incentivaba el crecimiento de la población (Malthus estaba obsesionado con la idea de que la población crecía más rápidamente que la producción de alimentos). David Ricardo (1772-1823) pensaba que los subsidios a los pobres iban a terminar absorbiendo “todas las rentas netas del país”.

ero el que más influencia ejerció sobre el arlamento ue el economista Nassau William Senior (1790-1864). Sus recomendaciones se volcaron en la Ley de Enmienda a la Ley de Pobres de 1834 que abolió las leyes de asentamiento, centralizó el sistema de ayuda y creó casas de trabajo (workhouses), que alojaban y daban trabajo a pobres en condiciones difíciles de tolerar, para desalentarlos a permanecer mucho tiempo en ellas. Sin embargo, hacia 1850 aproximadamente un millón de ingleses seguían recibiendo algún tipo de ayuda.

1.2. Las sociedades de socorro mutuo

Junto a la ayuda dispuesta por ley existieron formas de asistencia privada entre iguales, en particular la que proporcionaban los gremios de oficios a sus miembros necesitados.

Estos gremios se cuentan entre las formas de asociación más antiguas. Ya en la India del siglo III a.c. los artesanos se reunían para bajar los costos del trabajo independiente. Se trataba de sociedades cerradas, con códigos rígidos, que custodiaban muy celosamente sus derechos y prerrogativas. La revolución industrial les dio un golpe de muerte al simplificar los procesos de elaboración de productos que antes requerían años de aprendizaje. Sin embargo, la idea de asistencia entre iguales sobrevivió en Inglaterra gracias a una estratagema de los primeros sindicatos de trabajadores: en 1799 una ley prohibió que los obreros se organizaran para pedir mejoras salariales y, para eludirla, muchos sindicatos adoptaron la forma de sociedades de socorro mutuo (la libertad de asociación se consiguió en 1824 cuando el gobierno británico anuló esta disposición en nombre del libre mercado). El concepto moderno de ayuda para la autoayuda (que subyace en muchas formas de ayuda al tercer mundo) es una variación de la idea del socorro mutuo. En muchas regiones de los EEUU persiste muy fuertemente la convicción de que la ayuda tiene valor entre iguales (un campesino ayuda a otro en las cosechas), pero degrada a ambas partes (la débil y la fuerte) cuando se produce entre distintos.


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1.3. El modelo de Bismarck

El paso más vigoroso para articular la seguridad social -y el que tuvo consecuencias más duraderas- provino de Alemania. Entre 1883 y 1891 el canciller Otto von Bismarck instauró el sistema básico de seguridad social que se emplea en muchas latitudes (también en Uruguay), basado en los aportes obligatorios de empleados y empleadores. Su intención era mitigar la situación de necesidad e inseguridad extrema en que se hallaban los obreros industriales como consecuencia de la industrialización acelerada, que en Alemania se produjo a partir de 1840, y, al mismo tiempo, restarle bases de apoyo al movimiento socialista emergente.

En épocas de Bismarck, el seguro social obligatorio sólo abarcó a los obreros industriales. En se aprobó el seguro m dico obligatorio, financiado en dos terceras partes por los empleados y en una tercera parte por los empleadores, y en el seguro obligatorio por accidentes, financiado totalmente por los empleadores. Finalmente, en 1891 (Bismarck había renunciado un año antes), se aprobaron el seguro de vejez obligatorio y el seguro por invalide , que se financiaban en un cincuenta por ciento con el aporte de los empleados y en otro cincuenta por ciento con el aporte de los empleadores.

Estas leyes no consiguieron sujetar a los trabajadores industriales al carro del Segundo Imperio (1871-1918), liderado por Bismarck, debido a que los montos de los seguros eran demasiado bajos para ofrecer un amparo efectivo, y también a que la edad de 70 años, establecida para obtener el seguro de vejez, era elevada para la época y pocos obreros la alcanzaban. Decepcionado por los escasos frutos políticos de estas medidas, Bismarck las omite en sus memorias. Sin embargo, hoy se las considera uno de sus mayores logros, y, como se dijo antes, constituyen la base de la seguridad social en muchos países del mundo.

Inglaterra fue uno de los primeros países en adoptar un modelo similar (entre 1908 y 1911). La implantación de estos seguros provocó una fuerte oposición entre los mismos trabajadores que se quejaban de tener que realizar aportes obligatorios, y de reformadores sociales como el célebre matrimonio Webb (Martha Beatrice Webb, 1858-1943, y Sidney Webb, 1859-1947, socialistas ingleses, fundadores de la London School of Economics), quienes pensaban que el seguro de desempleo fomentaría la holgazanería (lo mismo pensaba Bismarck y piensan muchos políticos conservadores). Pero, pese a


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estas resistencias, el sistema terminó imponiéndose.

En lemania, desde en adelante se extendieron los beneficios a más grupos de empleados (empleados de comercio, artesanos, campesinos, artistas), y en 1925 se aprobó el seguro de desempleo. Hoy las leyes sociales incluyen el subsidio por hijos, el seguro deasistencia (para las personas que necesitan atención continua como los ancianos), subsidios para padres solteros, licencia por maternidad y becas de estudio.

La principal limitación del sistema de Bismarck consiste en que sólo ampara a los trabajadores formales, y excluye a quienes carecen de empleo fijo. Los sindicatos de trabajadores se trans ormaron en la contraparte de este sistema, y aún hoy sólo representan a los que se benefician del mismo.

1.4. El modelo de Beveridge

Las insuficiencias del modelo de Bismarc indujo a illiam enry Beveridge (1879-1963), economista y miembro del partido liberal inglés (también dirigió la London School of Economics and Political Science entre 1919 y 1937), a elaborar un informe titulado Social Insurance and Allied Services (1942) en el que abogaba en favor de un sistema que asegurara los medios mínimos de existencia de toda la población. Todas las personas activas pagarían semanalmente una suma menor a un fondo de seguridad social, que se destinaría para sostener a los enfermos, los desocupados, las viudas y los jubilados. En su informe aconsejaba al gobierno a concentrarse sobre todo en combatir “los cinco grandes males“: la necesidad, la enfermedad, la ignorancia, la miseria y la inactividad. Beveridge creía que estas medidas conducirían a alcanzar el nivel de la ocupación plena (nivel en el que la desocupación quedaría reducida a sólo un 3% de la población activa) y que beneficiar an a la econom a en su conjunto, dado que se dispondr a de trabajadores más motivados y con más poder adquisitivo. Tales argumentos fueron los que permitieron alinear el apoyo de la oposición conservadora a su propuesta y su sanción como ley en 1948 (National Assistance Act). Este fue el fundamento del estado benefactor moderno. A diferencia del sistema de Bismarck, basado en las contribuciones de los empleados y empleadores, el modelo de Beveridge estaba basado en impuestos que recaían sobre toda la población y por tanto era redistributivo.


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A partir de allí varios países fueron adoptando este modelo, conscientes de que un sistema basado únicamente en los seguros obligatorios era insuficiente para asegurar la convivencia democrática (se salía de la segunda guerra y aún se tenían en la retina las convulsiones sociales que habían conducido a la expansión triunfal del nacional socialismo). Primero lo introdujeron Finlandia, en 1956, y Suecia, en 1957; luego siguieron Alemania en 1961, Holanda en 1963, Bélgica en 1974 y Francia en 1988 (en los Estados Unidos nunca existió un sistema similar). En esencia este modelo consiste en que se concede un salario mínimo para todos los hogares sin limitación en el tiempo, que permite asegurar la existencia hasta un determinado nivel de vida. Dicho salario se combina con otras prestaciones del estado tales como la asignación para niños, y la ayuda social en caso de enfermedad, invalidez, desocupación involuntaria o vejez. Uno de los pilares del modelo es el sistema nacional de salud financiado por el estado, que presta asistencia durante la enfermedad y la rehabilitación de los pacientes. A diferencia del modelo de Bismarck, el sistema de ayuda social basado en Beveridge se financia sobre todo en base a los impuestos y se compone de un monto global (es decir, no escalonado de acuerdo a los salarios percibidos como ocurre en el modelo de Bismarck). En resumidas cuentas se puede decir que el modelo de Bismarck apunta a asegurar el nivel de vida alcanzado por los trabajadores en relación de dependencia, mientras que el de Beveridge pone la mira en asegurar las condiciones mínimas de existencia de toda la población.

Ninguno de los dos sistemas existe ya en forma pura. En la república Checa, Eslovaquia, Austria, Bélgica, Estonia, Francia y Eslovenia un 65 por ciento del dinero destinado a la seguridad social proviene de los salarios (de acuerdo al sistema de Bismarck). En Chipre, Irlanda, Dinamarca, Gran Bretaña y Noruega la seguridad social se financia en un por ciento a trav s de impuestos siguiendo el modelo de Beveridge). Hoy, sin embargo, son cada vez más los países que se despla an hacia el financiamiento basado en los impuestos como consecuencia de las transformaciones sociales operadas en las últimas décadas, en especial el envejecimiento de la población que amplía los años de dependencia de los pasivos (aumenta el número de personas que superan los 65 años), el descenso de la natalidad (es cada vez menor el número de personas jóvenes que hacen aportes al sistema de seguridad social) y el paro crónico. Sobre ambos sistemas pesan los costos crecientes de la salud.

El sistema ideado por Beveridge fue una contribución importante para elevar el nivel de vida europeo. En primer, lugar tuvo efectos directos sobre la pobreza: hoy, cuando se habla de pobreza en Europa, se añade el adjetivo “relativa” para indicar que no guarda puntos de comparación con la que existía hace apenas años. Es significativo que la definición más aceptada en la UE


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la estable ca por debajo del ingreso per cápita promedio esta definición apunta más a evitar una excesiva desigualdad de ingresos que a combatir la pobreza en sentido estricto). En 1957 el primer ministro británico Harold Macmillan (1894-1986) pronunció un discurso donde sostuvo lo siguiente: “Seamos sinceros, a la mayoría de nosotros nunca nos ha ido tan bien como ahora. Recorred el país, las grandes ciudades, los pueblos pequeños, y encontraréis un bienestar que jamás habéis visto antes, al menos en la historia de este país”. Estas palabras son aún más asombrosas si se piensa que vienen de un político conservador y aluden a la herencia que dejaron las reformas sociales llevadas a cabo por un gobierno laborista.

Datos recabados en la ciudad de York (Inglaterra) en intervalos de 30 años, confirman esta evolución. acia , un investigador concluyó que un

por ciento de la población de or no ganaba lo suficiente para comprar los alimentos necesarios para conservarse en buenas condiciones físicas. En 1936 volvió a repetir este estudio y comprobó que un 31 por ciento de la población vivía en la pobreza. Finalmente, otra investigación llevada a cabo en 1961 dio como resultado que sólo un 3 por ciento de los habitantes de York era indigente. Entre los dos últimos estudios medió el modelo de Beveridge.

En segundo lugar, dio cohesión a las jóvenes democracias que sustituían a los regímenes totalitarios (Alemania, Austria, Italia) o habían sucumbido al embate de dichos regímenes (todas las democracias europeas continentales, salvo Suecia y Suiza que compraron cara su soberanía).

Sin embargo, fracasó en cuatro cosas importantes.

No se cumplió el pronóstico de Beveridge según el cual se lograría la ocupación plena.

Tampoco contribuyó a igualar las oportunidades y achicar la diferencias sociales de un modo significativo de hecho segmentó aún más la sociedad entre ganadores y perdedores). Quienes pertenecían a las clases más pobres siguieron atados a las mismas y traspasaron esta condición a sus hijos y nietos. Aún hoy siguen recibiendo mejor educación, teniendo las mejores oportunidades laborales y percibiendo los ingresos más altos las personas que nacen en los hogares más favorecidos.


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Asimismo, generó la llamada trampa de la desocupación por la cual los desocupados de baja calificación prefieren seguir percibiendo ayuda social en lugar de aceptar trabajos inseguros y mal pagos (y que generan costos adicionales como, por ejemplo, de guardería y de transporte). Esto se debe a que la ayuda se interrumpe totalmente cuando se percibe un salario similar al beneficio, y puede demorar en otorgarse cuando se la solicita de nuevo. Además, como los test de recursos que anteceden a la ayuda se aplican sobre el conjunto de los ingresos del grupo familiar, se desalienta que el otro cónyuge acepte trabajos de tiempo parcial. Precisamente son los hogares que se hallan en el límite de la solvencia los que no pueden permitirse atravesar períodos sin recibir ningún ingreso. Por último, como los test de recursos incluyen también los ahorros, que deben agotarse antes de que se conceda la ayuda, se hace prácticamente imposible instalar un negocio por cuenta propia, o invertir dinero en programas educativos.

Como contraparte, las empresas no encuentran muchos incentivos para crear empleos de baja remuneración para personas poco calificadas, dado que es difícil hallar y conservar a trabajadores de estas características que estén lo suficientemente motivados.

Por último, dado que se trata de una ayuda condicionada a la situación laboral y social del solicitante, se crea una situación en la cual existe la permanente sospecha de que las personas necesitadas de ayuda intentan engañar a los funcionarios encargados de otorgarlas. En los últimos tiempos este tema ha sido trasladado a la política con efectos preocupantes: con frecuencia muchos políticos populistas han hecho campañas de recolección de votos acusando a los desocupados de vivir del dinero de quienes trabajan. Esta situación ha contribuido aún más a segmentar la sociedad de estos países en dos partes.

1.5. La nueva cuestión social

No obstante, mientras los éxitos del modelo de Beveridge predominaran sobre sus limitaciones era de esperar que se siguiera por la senda trazada, máxime si se podía seguir prestando servicios focalizados en los segmentos de la población más afectados sin tener que alterar de raíz la seguridad social estructurada en torno al trabajo. Van Parijs, Jaquet y Salinas describen esta fórmula (la combinación de los modelos de Bismark y Beveridge) como la solución desarrollada a lo largo del siglo pasado para hacer frente a la vieja cuestión social, definida como la insostenible desigualdad entre capitalistas y


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proletarios generada por el proceso de industrialización”.

La situación cambió finales de los y comien o de los del siglo pasado. Los autores citados describen la inflexión que se produjo por esos años:

“La intervención pública en la acumulación de capital físico y humano, unida a la ampliación de los derechos de los trabajadores -principalmente bajo la forma de derechos de negociación colectiva, legislación laboral y programas de seguridad social hicieron que, gradualmente, los trabajos de tiempo completo dejaran de ser una faena pesada e ineludible, para convertirse en un bien preciado. El patrón de redistribución resultante de estos arreglos parecía ir por el buen camino mientras la gran mayoría de los hogares tenía asegurado el acceso al empleo y a los derechos asociados a él -como las asignaciones extra por hijo, en períodos de desempleo involuntario, o el derecho a una pensión decente para la viuda del trabajador sin un historial de empleo. Pero por la interacción de una variedad de razones -como el cambio tecnológico, la integración económica europea, la “globalización“, las privatizaciones, la inestabilidad del matrimonio, el hecho de que los matrimonios se produzcan entre personas del mismo nivel educativo <educational homogamy>, etcétera- ya no podemos contar con que esta cobertura sea lo suficientemente amplia .

Ahora nos hallamos frente a una nueva cuestión social, que consiste en que un número creciente de hogares ya no encuentra los modos para asegurarse el acceso a puestos de trabajo adecuados. La norma ha dejado de ser la seguridad de por vida a través de ingresos ganados. “Puede decirse, entonces, que la nueva cuestión social genera una nueva división de clase, basada en la posesión de un empleo. Esta nueva cuestión social es característica del capitalismo del Estado de Bienestar y es crucialmente diferente de la vieja división de clase, la cual estaba basada en la propiedad de los medios materiales de producción y enraizada en la vieja cuestión social del capitalismo industrial” (ídem).

2. EL BIEN COMÚN

Antes vimos cómo cambió la percepción de la pobreza en las postrimerías de la Edad Media, y cómo uno de los fundamentos morales de la nueva burguesía urbana (el valor del esfuerzo individual) llegó hasta nuestros días impregnando los sistemas de ayuda social existentes. Pero hubo otra línea de pensamiento muy vigorosa que puso el acento en el derecho natural y en la idea del contrato


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social para afirmar los derechos inalienables de los individuos, y abordó estos asuntos desde otra perspectiva completamente distinta.

El humanista y jurista holandés Hugo Grocio (1583-1645), autor de De jure belli ac pacis (1625), uno de los primeros tratados sobre derecho internacional, se remit a al derecho natural para afirmar que la ierra pertenec a a toda la humanidad.

Si era así, ¿qué ocurría con la propiedad privada de los bienes? Asimismo, ¿qué ocurría con los derechos inalienables de quienes habían quedado fuera del reparto (es decir, la mayoría de los ciudadanos)?

Conocemos la respuesta que dieron a este tema Carlos Marx (1818-1883) y sus herederos, que se desfondó estrepitosamente en 1989. Pero algunos contemporáneos de Marx dieron otras respuestas más acordes con la libertad.

Todos ellos partían de la existencia de bienes que, por su naturaleza, no se podían reemplazar por otros equivalentes. Por ejemplo, todos no podemos poseer la misma villa en el mismo acantilado con vista al mar (suponiendo que lo quisiéramos). El problema se tornaba más complicado cuando se hablaba de bienes cuya posesión generaba desigualdades más significativas, como la propiedad de la tierra y de los medios de producción.

Uno de los primeros en reflexionar sobre este asunto ue homas aine (1737-1809), político y publicista nacido en Inglaterra, autor del folleto El Sentido

omún que influyó uertemente en la opinión pública norteamericana durante los años previos a la independencia de los Estados Unidos. En un folleto posterior, titulado Justicia Agraria (1797), Paine proponía asignarle un monto global a cada ciudadano cuando llegara a la edad adulta, y una renta a todos los que alcanzaran la edad de 50 años, ambas provenientes de un fondo nacional. Este monto y esta renta se adjudicarían “como indemnización por la pérdida de sus derechos naturales causada por el sistema de propiedad de la tierra”. Para Paine no era posible repartir la tierra de manera justa, pero era posible y justo repartir sus frutos entre todos los habitantes, “ricos o pobres”, dado que “todas las personas tenían el mismo derecho a ello, independientemente de los bienes que hubieran obtenido por sí mismos, por herencia o por otros medios”.


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Varios autores de procedencia muy distinta tuvieron ideas similares. El maestro y carpintero norteamericano Thomas Skidmore (1790-1832) propuso repartir en partes iguales el valor de las propiedades de ciudadanos fallecidos a lo largo de un año entre los jóvenes que llegaban a la vida adulta ese mismo año. El filóso o ranc s rancois uet - distinguió entre los bienes que adquirían las personas y aquellos que heredaban. Cuando las personas murieran, los bienes heredados (es decir, los segundos) debían pasar a la comunidad, que los usar a para financiar servicios básicos en beneficio de todos los ciudadanos jóvenes.

Pero otro inglés, Thomas Spence (1750-1814), fue más lejos: opinó que toda forma de propiedad representaba una pérdida de lo que llamaba la propiedad natural común, que debía ser compensada, y propuso que esta compensación se hiciera mediante un pago trimestral, y no con un pago único al comienzo de la vida adulta como proponían sus antecesores. De acuerdo a la idea de Spence, el monto provendría de la recaudación que sobrara una vez restados los gastos públicos. Este remanente se repartiría de modo igual entre todos los ciudadanos independientemente del sexo, la edad, la condición social o la situación económica de cada uno de ellos.

En la misma línea de razonamiento, el utopista francés Charles Fourier (1772-1837) pensaba que todos los hombres tenían derecho a una ayuda básica como indemnización por la pérdida de los derechos naturales primarios [de cazar y pescar libremente, de recolectar y apacentar a sus animales]: “Como este primer derecho natural -el derecho de cazar, de pescar, de recolectar y de usar las pasturas- se perdió en la sociedad civilizada, ésta debe proporcionar una indemnización” (La fausse industrie, 1836). Y añadió otra idea importante: dado que se trataba de una compensación por los derechos perdidos, los pobres no debían realizar nada a cambio de esta ayuda. Algo similar propuso un alumno de Fourier, Victor Considerant (1808-1893).

El filóso o ingl s ohn tuart ill - admiraba a ourier. En su obra Principios de economía política se ocupó exhaustivamente del sistema ideado por aqu l, que calificó como la orma de socialismo mejor elaborada . añadió lo que sigue: “Este sistema no contempla la supresión de la propiedad privada, ni tampoco de la herencia; al contrario, las considera expresamente como elemento para repartir mercancías, capital y trabajo”.


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Por su parte, el belga Joseph Charlier (1816-1896) opinaba que la propiedad privada representaba una pérdida de los derechos naturales y atentaba contra los principios básicos de justicia, por lo que creía que, a largo plazo, los bienes de producción y los suelos debían ser propiedad exclusiva del estado. En su obra Solution du problème social ou constitution humanitaire (1848) Charlier proponía un régimen transitorio en el cual se les concedería una renta vitalicia a los propietarios de los bienes, y las demás personas recibirían un salario universal básico mensual o trimestral, que calculaba de acuerdo a una estimación de la renta proveniente de esos bienes.

Como vemos, estos pensadores tenían dos cosas en común: opinaban que existían bienes que por su naturaleza eran excluyentes y proporcionaban ventajas a unos sobre otros, y que esta ventaja debía ser compensada de algún modo (sólo Charlier proponía la propiedad estatal de los bienes). Los tres primeros pensaban además que la compensación debía hacerse al comienzo de la vida adulta, cuando las personas se hallaban en la plenitud de sus fuerzas.

Asimismo, podemos comprobar cómo las diversas formas de compensación van cristalizando cada vez más como salario regular a medida que nos alejamos de las sociedades agrarias y nos acercamos a las industrializadas.

2.1. La idea del salario universal llega al debate público

En el filóso o ingl s Bertrand Russell - publicó un libro, titulado Roads to freedom, en el que abogaba en favor de un salario social para todo el mundo, trabajaran o no, que permitiera satisfacer las necesidades básicas. Ese mismo año apareció un panfleto, redactado por un joven ingeniero llamado Dennis Milner (1892-1957) conjuntamente con su mujer Mabel, en el que se proponía una asignación universal, ajustada al producto interno bruto, que se entregaría semanalmente. En opinión de los Milner, todos los ciudadanos tenían el derecho moral a contar con los medios mínimos de existencia. Más tarde Dennis Milner publicó un libro donde amplió estos conceptos (1920). Tanto Russell como los Milner querían dar respuesta al problema de la pobreza, agravado por la Gran Guerra que devastó Europa entre 1914 y 1918.

Sobre todo los texos del matrimonio Milner tuvieron un cierto impacto en la opinión pública gracias a que el Partido Laborista británico los incluyó como tema de debate en su congreso de 1920. Finalmente la idea fue desechada, un


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año más tarde, pero se mantuvo viva entre los círculos intelectuales allegados al partido. Uno de los más destacados partidarios de la misma (la denominó basic income) fue George D. H. Cole (1889-1959), economista y cientista político, primer titular de la cátedra de teoría política de Oxford. Otro fue el economista y premio Nobel James Meade (1907-1995), que gozaba de un alto reconocimiento cient fico. eade propon a que se pagara un dividendo social a todos los ciudadanos por los beneficios generados por el capital productivo, que en su opinión no era otra cosa que propiedad pública confiada a una gestión privada.

El debate sobre la asignación universal continuó en Inglaterra hasta mediados de los años cuarenta cuando perdió terreno frente a la propuesta de Beveridge, que parecía la más barata y adecuada para resolver problemas que de todos modos se creían pasajeros. Tuvieron que transcurrir varias décadas antes de que la asignación universal volviera a estar en el tapete.

2.2. Los Estados Unidos en la década de las convulsiones sociales

Donde se debatió más fuertemente este tema fue en los Estados Unidos durante el apogeo de los movimientos civiles en la década de los sesenta. Esta fue también la época de la Great Society (1964) de Lyndon Johnson, el ambicioso plan de reformas sociales con el que pretendía eliminar la pobreza.

El economista Milton Friedman (1912-2006), en su libro titulado Capitalismo y libertad (1962) que fue un best seller internacional, propuso una idea emparentada con la asignación universal llamada impuesto negativo, que apuntaba a simplificar y hacer más transparente el sistema de seguridad social. La idea era la siguiente: de acuerdo a una tasa impositiva plana todos recibirían del estado un cr dito impositivo que devolver an como impuesto cuando el ingreso a gravar superara en caso de que la deuda impositiva uera menor que , los titulares recibir an como trans erencia la di erencia entre y el ingreso a gravar (la expresión impuesto negativo la acuñó en 1838 el fundador de la econometría Antoine Agustin Cournot: un premio es lo contrario de un impuesto; en el lenguaje algebraico se trata de un impuesto negativo). Una de la preocupaciones centrales de Friedman era que el sistema de seguridad social no interfiriera en el juego libre de la econom a, como ocurr a con los programas de asistencia corrientes.


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La idea de Friedman causó sensación y despertó interés en la esfera política. En 1967 el presidente demócrata Lyndon B. Johnson creó una comisión para que estudiara la viabilidad del impuesto negativo. También se llevaron a cabo proyectos pilotos en los Estados Unidos y Canadá. Pero el paso más vigoroso en esta dirección lo dio el presidente republicano Richard Nixon, que se apropió de una variante del impuesto negativo elaborada por el senador demócrata Daniel Moynihan y la incluyó en su ambicioso programa de seguridad social llamado Family Assitance Plan (FAP). La idea de Nixon era eliminar la ayuda social existente (Aid to Families with Dependant Children), que se remontaba a los años 30 y se limitaba a asistir a las familias necesitadas, y sustituirla por un ingreso mínimo garantizado con salarios subsidiados para los trabajadores (no exactamente lo que quería Friedman, que era partidario del funcionamiento libre de la oferta y la demanda en base a las señales de los precios). El plan de Nixon fue aprobado por la cámara de diputados en 1970, pero fue rechazado por el senado por muy pocos votos. Hoy el impuesto negativo forma parte del programa de algunos partidos políticos; por ejemplo, en Alemania lo proponen el partido liberal (FDP), y la sección de Baden-Württemberg del partido verde.

Al mismo tiempo que se debatía la idea de Friedman, se propagó también la asignación universal como modelo alternativo. Uno de los defensores de la misma fue el economista y futurólogo Robert Theobald (1929-1999). Su idea de la asignación universal era imprecisa, pero la asoció con un tema candente ligado al desarrollo económico: tarde o temprano la automatización tornaría innecesario el trabajo humano y, llegado el momento, se haría indispensable realizar algún tipo de transferencia para sostener la demanda.

Otro de los partidarios de la idea fue el también premio Nobel de economía James Tobin (1918-2002), creador de la famosa tasa Tobin para regular el tráfico de divisas, quien partió del salario m nimo en el sentido de Beveridge, aunque calculado más generosamente, para más tarde llegar a la asignación universal -la llamaba demogrant-, que podía hacerse indistintamente en forma de pago directo o de exención impositiva según los deseos de los ciudadanos. Tobin fue el primero en calcular la viabilidad del impuesto negativo. Este economista pertenecía a los círculos liberales norteamericanos que buscaban soluciones de fondo para mejorar la situación de las personas menos favorecidas. Los títulos de algunos de sus textos revelaban muy claramente sus aspiraciones: “Aumentar la renta de los pobres”, “Mejorar el estatus económico de los negros”, “Terminar con la pobreza en los Estados Unidos“. Fue el principal asesor económico de George McGovern, candidato demócrata para las elecciones presidenciales de 1972, que incluyó el demogrant en su programa.


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En obin firmó un documento con otros mil doscientos economistas, entre los que se hallaban el premio Nobel de economía de 1970 Paul Samuelson (1915-2009) y John Kenneth Gailbraith (1908-2006, asesor de los presidentes Kennedy, Johnson, Carter y Clinton), donde le pedían al Senado norteamericano que aprobara un sistema de ingresos garantizados.

Sin embargo, desde las presidencias de Reagan comenzó a prevalecer la opinión contraria de que las políticas sociales terminaban ahondando los problemas que querían resolver y se creó un clima favorable a desmontarlas. Como cuenta en un libro reciente el premio Nobel de economía Paul Krugman (The conscience of a liberal, 2007), los círculos más conservadores del partido republicano consiguieron influir en segmentos de la opinión pública norteamericana enlazando hechos inconexos -como el aumento de la ayuda social por un lado, y, por otro, el surgimiento de ghettos en los centros de las grandes ciudades, el incremento de los estallidos sociales y la delincuencia-. La idea que se propagó fue que se usaba el dinero de ciudadanos honestos, que vivían de sus trabajos y pagaban impuestos, para fomentar la holgazanería y el crimen. Con ello se rompió el consenso existente en los dos grandes partidos norteamericanos destinado a preservar los pilares de la seguridad social del NEW DEAL (el programa amplio de reformas que el presidente demócrata Franklin Delano Roosevelt inició en 1933 para paliar la desocupación masiva y la pobreza provocadas por la crisis económica mundial de 1929), que anteriormente habían respetado los presidentes republicanos Eisenhower, Nixon y Ford. El resultado fue que se recortaron los impuestos a los ingresos más altos, y decrecieron substancialmente los montos que se destinaban a la asistencia (en particular a la asistencia médica).

La panacea a los problemas sociales pasó a ser el crecimiento económico y la demanda de trabajo y remuneración salarial. Veinte años después se vio que la desigualdad había aumentado pese a que la economía había crecido de manera sostenida. Ya en la década de los ochenta, la década del presidente Reagan, el ingreso del uno por ciento de los norteamericanos que más ganaban aumentó un cien por ciento, mientras que los del veinte por ciento que menos ganaban disminuyó un diez por ciento (Ralf Dahrendorf). Hoy la desigualdad de ingresos es igual a la que existía en 1920 (Krugman).

Sin embargo, la idea de la asignación universal siguió contando con adherentes calificados dentro y uera de los Estados Unidos, como los premios obel de economía Herbert Simon (1916-2001), Friedrich Hayek (1899-1992) y Robert Solow (nacido en 1924).


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2.3. La crisis del Estado Benefactor

En las décadas del 70 y 80 el estado benefactor entró en crisis en Europa Occidental. El detonante fue la recesión mundial de mediados de los setenta, que provocó un incremento de la desocupación. La recaudación de los estados disminuyó, y aumentaron de manera dramática los gastos de seguridad social. También comenzaban a alarmar ciertas tendencias estructurales como el envejecimiento de la población. Sobre todo los costos de las jubilaciones y de los sistemas de salud presionaron sobre los sistemas impositivos.

Otro factor novedoso fue la disolución de las estructuras familiares tradicionales, a la par que las mujeres se emancipaban de su papel de esposas y amas de casa. Originalmente el Estado Benefactor se estructuró tomando como referencia al modelo de familia tradicional con un sostén masculino que disponía de un empleo duradero. De pronto, los sistemas de seguridad social tuvieron que hacer frente a necesidades de mujeres y madres solas que carecían del respaldo de núcleos familiares, lo que añadió más costos adicionales.

Pero la principal comprobación, que causó desconcierto pues iba contra las suposiciones al uso acerca del comportamiento del mercado laboral, fue que, cuando la economía volvió a crecer, la desocupación permaneció incambiada o siguió aumentando.

A todo esto, ya empezaba a manifestarse un fenómeno que se acentuó en los últimos años: disminuyó el trabajo estable a tiempo completo, y se multiplicaron formas de ocupación que se alejan del modelo tradicional. Actualmente ya casi la mitad de la población activa de los países desarrollados trabaja a tiempo parcial. En los Estados Unidos apenas el 55 por ciento de la población activa responde al estereotipo del empleado fijo, y un por ciento no está empleado en régimen de dedicación plena. En estas nuevas formas de ocupación se inscriben tanto los empleos free lance o de contratos a término, caracter sticos de la industria de la in ormación acordes con la flexibilidad que exige esta rama), así como también los empleos “precarios” en las ramas tradicionales, similares a los que desempeñan otros trabajadores regulares en esas mismas ramas, pero con peores sueldos y sin ninguna de las protecciones que tienen sus colegas. Estas formas de ocupación son un fuerte desafío para los sistemas de seguridad social convencionales.


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Asimismo, como ocurrió en los Estados Unidos, la presión sobre los sistemas impositivos produjo movimientos adversos al Estado Benefactor que exigían reducir los impuestos de manera drástica (en 1973 el partido danés Fremdskridtsparti obtuvo un 16 por ciento de los votos, apenas un año después de su fundación, con un programa de reducción masiva de los impuestos). Un aspecto que contribuyó a dañar la imagen del Estado Benefactor fue el peso de los grupos de inter s que se beneficiaban del mismo, y amena aban con restarle a los parlamentos capacidad de decisión y control sobre el presupuesto.

El conflicto resultante -la división entre quienes están firmemente parados en el mercado laboral y aquellos que no encuentran trabajos adecuados para asegurar su existencia- constituye lo que hoy se conoce como la nueva cuestión social. La situación es más crasa en países que no cuentan con redes de cobertura social amplia, y el segmento más pobre realiza trabajos precarios o informales, con escaso o ningún acceso a los beneficios sociales y sin jubilación asegurada.

Según Groot y van der Veen, la nueva cuestión social “gira básicamente en torno a la incapacidad de las instituciones existentes del mercado laboral y de la seguridad social para garantizar el acceso al empleo, y al mismo tiempo, evitar de modo seguro que caigan en la pobreza, tanto quienes tienen trabajo, como quienes no lo tienen“. Los modelos convencionales coinciden cada vez menos con la situación real que viven los individuos, tanto en el mercado de trabajo como en el plano familiar.

Para enfrentar esta situación se barajaron varias posibilidades focalizadas en los problemas que se querían resolver. Las mismas iban desde la reducción del tiempo de trabajo y subsidios para los empleos poco calificados, hasta el apoyo monetario para la atención de los hijos, jubilación anticipada, salarios mínimos y el resurgimiento de formas de workfare y learnfare (palabras con las que se designan, respectivamente, la obligación de buscarse un empleo o de asistir a cursos de capacitación, como condición para recibir asistencia social). Estas propuestas, orientadas a salvar el Estado Benefactor rediseñando algunos de sus aspectos, se hallaban en franca competencia con aquellas consistentes en reducir drásticamente los beneficios para volver más competitivas las econom as, y atraer más inversiones mediante regímenes impositivos más ventajosos.

De esta pulseada salió lo que sus precursores llamaron el Estado Benefactor activo (en él se inscriben el New Labour de Tony Blair y los gobiernos de Gerhard Schröder en Alemania). La conclusión fue que el Estado Benefactor


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de posguerra había resultado demasiado permisivo y trababa el desarrollo económico con rigideces excesivas. En términos generales, la decisión que se tomó fue reducir la dependencia de la ayuda social mediante la doble combinación de exigencias más duras (modelos atenuados de workfare y learnfare), y programas para posibilitar el acceso al mercado laboral. Desde entonces los receptores de ayuda se vieron obligados a aceptar los trabajos que les ofrecieran (con más énfasis en Inglaterra, con menos en Alemania), ya fueran empleos de tiempo completo, empleos con salarios combinados (salarios bajos y subsidios del estado hasta llegar al nivel de la ayuda social) o servicios comunitarios con empleos creados por fuera del mercado. Por su parte las oficinas de empleo pasaron a cumplir un papel más activo para intentar que los solicitantes de ayuda se insertaran de algún modo en el mercado laboral. Los defensores de este modelo hablaban de restablecer al equilibrio entre el derecho a la seguridad social y los deberes correlativos de los receptores de ayuda (a esto se le llama principio de reciprocidad). Los impuestos destinados a sostener el régimen de ayuda básica se emplearon sobre todo con este propósito, en lugar de proveer asistencia pasiva.

El otro oído, más atento a la competencia, fue sensible a las propuestas tendientes a reducir los montos de ayuda y la duración de la misma, a bajar el salario m nimo y a flexibili ar el mercado de trabajo acilitando los procedimientos de despido. Los ejemplos de Inglaterra y Alemania muestran cómo se conjugaron estos dos componentes.

En Inglaterra, los gobiernos sucesivos de Margaret Thatcher (1979-1990) marcaron el fin del consenso económico y social de posguerra. El undamento del mismo había sido la expansión del Estado Benefactor expresado en el modelo de la mixed economy (economía mixta), caracterizado por una fuerte presencia del Estado en la economía (siguiendo las recomendaciones del economista británico John Maynard Keynes, 1883-1946). La ruptura de este consenso se produjo en los mismos años en que el presidente Reagan cortó las amarras con el New Deal.

En materia de seguridad social volvió a cobrar fuerza la idea de que la búsqueda de medios de subsistencia era responsabilidad de los individuos y no de las redes de protección social. En consonancia con este cambio en la forma de entender la problemática social, y en el marco de una reducción drástica del gasto público (uno de los pilares de la política de Thatcher), el Estado achicó su parte en el sistema jubilatorio adicional (SERPS), que existía desde 1978, y se establecieron condiciones más duras para la ayuda social y los subsidios de paro.


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Los efectos que acompañaron esta política, como por ejemplo mayores índices de pobreza, mayor indigencia, mayor desigualdad de ingresos, y el estancamiento de algunas regiones que no fueron remolcadas por el “boom“ económico de los 80, fueron vistos como males inevitables de carácter transitorio.

El gobierno laborista de Tony Blair eligió un camino intermedio entre el Estado Benefactor de posguerra y lo que los laboristas denominaron “la frialdad capitalista” de Thatcher. A diferencia del Estado Benefactor permisivo, la tercera v a reclamaba una actitud más activa de los beneficiarios de la ayuda

social. Al mismo tiempo se invirtieron esfuerzos y dinero en fortalecer el capital humano mejorando el sistema educativo.

Sin embargo, el balance en materia social de los gobiernos conservadores y laboristas, desde Thatcher en adelante, es poco satisfactorio, y pone en duda que sea temporal el precio en desatención y pobreza que hay que pagar para promover el desarrollo económico.

Según el índice de pobreza de las Naciones Unidas de 2004, en materia de salud, educación, nivel de vida y exclusión social, Gran Bretaña queda peor parada que sus vecinos continentales. El índice de pobreza infantil es casi el doble que en Francia y un 51 por ciento superior al de Alemania. También con Blair la desigualdad de ingresos siguió creciendo ininterrumpidamente, según datos del Institute for Public Policy Research (IPPR) dados a conocer en 2004.

su ve , el sistema de salud está desfinanciado, la mortandad in antil es una de las más altas de Europa Occidental y la expectativa de vida es menor que en

rancia, lemania e talia. Un dato significativo es que los trabajadores alemanes y franceses cuentan con más horas libres al año que sus colegas británicos (unas 235 más), pero tienen mayor productividad por hora.

En Alemania también se intentó combinar medidas para reactivar la competencia con reformas de la seguridad social inspiradas en la idea del Estado Benefactor activo. Durante los gobiernos del canciller social demócrata Gerhard Schröder (1998-2005) se acortó el período establecido en que se podía percibir subsidio de paro, se acentuaron los controles de los parados que recibían ayuda social, y se impusieron restricciones a la elegibilidad de los trabajos ofrecidos por las oficinas laborales la libertad para aceptarlos o recha arlos . l mismo tiempo, se redujeron los aportes del estado al sistema jubilatorio, se elevó la edad para jubilarse y se elevaron las contribuciones privadas para la salud.


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Como consecuencia de los recortes efectuados desde la fecha, los indicadores sociales empeoraron sensiblemente. Según datos del Deutsche Institut für Wirtschaf (DIW), en los últimos años se ahondó la brecha entre quienes reciben ingresos más elevados (desde 1992 sus ingresos se multiplicaron por tres) y aquellos que ganan menos (desde la misma fecha sus ingresos disminuyeron un 13 por ciento).

Asimismo, el porcentaje de ciudadanos que reciben menos del 60 por ciento del salario promedio (que en 2007 fue de 1274 euros netos), es decir, que de acuerdo a la definición de la Unión Europea se hallan por debajo de la l nea de la pobreza (en Alemania en esas fechas se situaba en 764 euros netos por adulto, 1605 neto para una pareja con un hijo y 956 neto para un persona sola con un hijo) pasó del 11 por ciento en 2000, al 18,3 por ciento en 2006.

2.4. La apuesta contra la desocupación y la pobreza

Entre los instrumentos focalizados que se idearon últimamente para combatir la desocupación y la pobreza se destacan los siguientes:

En los Estados Unidos se implementó el Earned Income Tax Credit, un subsidio impositivo que se otorga a trabajadores que perciben salarios bajos, los llamados working poor (trabajadores pobres). Variantes de este modelo se aplicaron en varios países europeos como Gran Bretaña, Francia, Holanda y Dinamarca. Este instrumento no ofrece ayuda a los desocupados, pero permite mejorar levemente los índices de pobreza de los trabajadores de bajos salarios, segmento de personas que en los Estados Unidos está más fuertemente representado que en Europa en virtud de que las leyes laborales son menos restrictivas. Un estudio realizado en 1994 estimó que mediante el EITC uno de cuatro hogares saldría de la pobreza.

En Europa, las soluciones propuestas van en dos direcciones, que Van arjs, aquet y alinas denominan beneficios en el empleo y subsidios a la

elección del tiempo de empleo . El primero beneficios en el empleo apunta a aumentar el volumen total del empleo, ya sea concedi ndole beneficios a los empleadores o a los empleados. La intención es aumentar el número de empleos en la franja inferior de ingresos y promover que los receptores de la ayuda social retornen al mundo laboral. En el primer caso el beneficio puede consistir en la reducción de los aportes patronales a la seguridad social. En el


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segundo puede ir desde la reducción de los aportes de los trabajadores a la seguridad social hasta subsidios al salario. Al fomentar la existencia de empleos de salario bajo, estos mecanismos contribuirían a atenuar la trampa da la desocupación que se mencionó arriba.

El segundo eje de la discusión, los subsidios a la elección del tiempo de empleo, no apunta a aumentar el volumen total de empleos sino a distribuirlos de manera distinta para que un número mayor de personas compartan un mismo empleo. A esta categoría pertenecen las compensaciones por las jubilaciones anticipadas, las compensaciones por la interrupción voluntaria del trabajo (por ejemplo, para estudiar o para atender a los hijos y los beneficios otrogados a quienes reducen el tiempo de trabajo, que pueden adoptar la forma de reducción del impuesto a la ganancia o de los aportes a la seguridad social.

Hay autores que dudan de que el incremento del volumen total del empleo redu ca la desocupación de manera significativa. En primer lugar, porque no está dicho que sean los desocupados de larga data quienes tomen esos empleos. Bien podría ocurrir que un número importante de los mismos recaigan en personas que ingresan por primera vez al mercado laboral, por ejemplo, los jóvenes que terminan sus estudios o las amas de casa que no tienen manchas en su historial de trabajo. Además, dado que los salarios estarán muy poco por encima del monto de la ayuda social, no existirá un incentivo real para que los receptores de la misma compitan por esos puestos.

Otros de los efectos negativos que podrían tener los subsidios al salario sería que muchos empleadores bajaran los salarios del personal menos capacitado al nivel en que se otorgan los subsidios. Este es uno de los peligros del modelo que más preocupa a los sindicatos.

Además, a largo plazo podría producirse que estos subsidios se transformaran en un obstáculo para la movilidad ascendente de los trabajadores de bajos salarios. Esto se produce si la tasa impositiva marginal (la tasa que se paga por cada euro adicional de ingreso) aumenta sensiblemente para los salarios que sobrepasan esa línea.

Otra de las propuestas consiste en crear empleos transitorios en el sector público. En contra de esta idea se aducen tres cosas: en primer lugar, habría que elevar la presión impositiva para solventarlos, y cuanto más dure el programa


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más estructurales serán los costos del mismo; en segundo lugar, podría ocurrir que estos puestos fueran ocupados principalmente por personas que habrían conseguido trabajo por medios convencionales (algo que se observa en muchos programas laborales); en tercer lugar, podría afectar el crecimiento del empleo en el sector privado. Por otra parte, nadie asegura que se trate de una solución transitoria, sobre todo si no da resultados en el corto pla o y los beneficiarios de estas medidas no ingresan en el mercado laboral. Por el contrario, podría ocurrir que se transformara en un mecanismo permanente que terminara absorviendo muchos insumos y ya no discriminara claramente entre desocupados de larga data y postulantes comunes.

Muchos temen que ambas alternativas, los subsidios a los salarios y la creación de puestos de trabajo en el sector público, conduzcan a una expansión desenfrenada del gasto público y, de paso, distorsionen el mercado laboral mediante la caída de los salarios de la escala más baja. Asimismo, la creación de empleos por fuera del mercado podrían provocar la desaparición de puestos de trabajos en el sector privado (por ejemplo, de las empresas que realizan trabajos comunales), con lo cual lo que se obtendría por un lado se perdería por el otro.

El obstáculo principal para eludir la trampa de la desocupación sigue siendo la imposibilidad de acumular ingresos que imponen los actuales sistemas de prestaciones. El temor a perder los beneficios de la ayuda social impide que muchos desocupados asuman trabajos a tiempo parcial, que son los que crecen en las franjas más bajas.

Una solución extrema es el sistema de workfare (la obligación de trabajar), que sólo se aplica de manera estricta en Wisconsin, EEUU. La máxima que acompaña este programa es no work, no pay (sin trabajo no hay paga), o también whoever can work must work (el que puede trabajar, debe trabajar). Este instrumento se aplica en varios niveles, que van desde programas de 24 meses, con 28 horas semanales de trabajo y 12 de capacitación para desocupados de larga data, hasta subsidios salariales para trabajadores a prueba.

En formas más atenuadas el sistema de workfare existe en muchos países y se manifiesta en disposiciones más exigentes que obligan a los desocupados a aceptar trabajos “razonables”, aunque estén notoriamente por debajo del salario anterior y la calificación del desocupado. La máxima no hay derechos sin responsabilidades”, que el sociólogo británico Anthony Giddens, ex director de la London School of Economics and Political Science, acuñó para la Third Way


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(la llamada tercera vía entre el socialismo y el capitalismo) es para Dahrendorf una exaltación del papel disciplinador del trabajo.

A este sistema cabe hacerle las mismas objeciones que a los modelos anteriores. Los problemas siguen siendo a) el volumen total de los empleos, en particular de los empleos de baja remuneración -lo cual hace inefectivo el procedimiento si al mismo tiempo no se crean empleos por fuera del mercado-, b) el efecto negativo sobre los salarios del mercado para los trabajadores menos capacitados, y c) la destrucción de empleos del sector privado si se crean empleos por fuera el mercado. Si ocurriera esto último, y el Estado creara empleos para obligar a trabajar a los menos aptos o más reacios, los costos netos de un workfare podrían equivaler al que representa mantener a un presidiario. Las razones para favorecer este sistema serían sobre todo morales más que económicas.

Por último, todos los sistemas focalizados tienen un precio social muy alto, que perjudica a los destinatarios cuando pretenden ingresar en el mercado laboral cuánto más exitosas sean estas medidas, más ácil será identificar a sus beneficiarios como personas que no saben o no pueden mantenerse por s mismas. La mayoría de las veces los empleadores se muestran reacios a contratarlas aún cuando reciban estímulos para hacerlo. Los parados de larga data (voluntarios o no) arrastran un estigma difícil de sacudirse en un mundo laboral donde el historial de trabajo ininterrumpido sigue cumpliendo un papel determinante.

2.5. El escándalo de la pobreza

Desde que se abrió paso la idea moderna de ciudadanía (que, según la filóso a alemana annah rendt, consiste en la igualdad en el sentido de que todos tienen idénticos derechos a su personalidad legal y a recibir protección y, al mismo tiempo, a actuar casi literalmente a través de ella”) se tornó problemático el desfasaje entre aquella y la desigualdad real. ¿Cómo pueden ejercer sus derechos los ciudadanos que luchan diariamente contra las privaciones? ¿Cómo puede una democracia moderna tolerar la fragmentación social y la marginalización sin dañarse seriamente? Por último, ¿qué ocurre con la igualdad de oportunidades como ideal de justicia?

El modelo ideado por Bismarck es excluyente por naturaleza dado que sólo contempla a quienes tienen trabajo. Pero, además, cimenta la exclusión y las desigualdades de múltiples maneras. En primer t rmino, es estratificador lo


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contrario a redistributivo) dado que el monto de las prestaciones depende de los salarios percibidos. En segundo término, induce a que se discrimine a la mujeres a causa de las interrupciones por maternidad y atención de la familia.

Pero es, sobre todo, por las formas que adquirió la aplicación del modelo que se segmenta más uertemente a la ciudadan a entre quienes se benefician del mismo y los que quedan fuera de toda protección. Nos referimos a la acción combinada de las empresas, que trasladan su parte de los costos de la seguridad social al precio final de sus productos o servicios, y pagan todos los consumidores estén o no asegurados, y de los sindicatos, que han conseguido blindar a sus asociados contra las fluctuaciones de la o erta y la demanda. omo dice uhg

homas refiri ndose a esto último, la protección contra la competencia en el mercado laboral ha creado un abismo entre los que, ya sea en las empresas privadas o en las públicas, tienen un empleo y los que, por culpa de la edad o la mala suerte, no lo tienen”.

Esta anomalía es una consecuencia inevitable del sistema de seguridad social basado en el trabajo. Mientras la existencia dependa del trabajo asalariado, los trabajadores sólo pueden asegurar sus fuentes y sus niveles de ingreso mediante la acción colectiva; como individuos aislados quedarían expuestos a la buena voluntad de sus empleadores. Pero la negociación colectiva prospera a costa del taponamiento de las v as de acceso a los beneficios de muchos ciudadanos. Los sindicatos se han transformado, al mismo tiempo, en garantes de la seguridad social de sus afiliados y en instrumentos de exclusión.

La injusticia que deviene de este estado de cosas es aún mayor en tiempo de crisis, dado que los gobiernos se inclinan a apuntalar el modelo -inyectándole dinero si es necesario-, y a recortar los gastos de asistencia de los que quedan fuera del mismo. Hugh Thomas resume así la situación que venimos denunciando: “...la ‘fuerza laboral organizada’ se ha convertido en casi todos los países democráticos en el tercer elemento de una tríada, con el estado y los patronos como los dos elementos restantes; esta tríada constituye una fuerza que rivaliza en la práctica con la soberana institución parlamentaria”. Lo que finalmente cuenta es la uer a que tenga cada una de las partes para imponerle su voluntad a los demás. Se trata de una práctica ajena a la idea de ciudadanía; nos acerca a las tribus y los clanes contra los que lidiaron nuestros antepasados para fundar los estados pluralistas modernos, y que tanta extrañeza nos causan cuando los vemos actuar descarnadamente en otras latitudes. De acuerdo a la lógica que describimos, para un individuo que quiera mejorar sus situación es más provechoso apoyarse en el grupo más fuerte, que apelar a los recursos y los


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mecanismos institucionales con que cuentan los ciudadanos.

Esto es algo que en mayor o menor grado ocurre en todas partes, también en Uruguay. Sin embargo, es más visible en Argentina donde la ciudadanía queda claramente atenazada por los grupos de presión.

¿Quienes son los verdaderamente perjudicados?

Una investigación británica sobre la pobreza, realizada en el 2000, distingue cuatro formas de exclusión social: “Empobrecimiento o falta de unos ingresos adecuados y de lo necesario para vivir; exclusión del mercado laboral; exclusión de los servicios sociales; y exclusión de las relaciones sociales” (Dahrendorf).

En Uruguay cabe hacer la misma clasificación, con la salvedad de que las cifras de excluidos es considerablemente mayor y su situación más dramática: en Inglaterra se calcula que afecta a un 10 por ciento de la población, mientras que en Uruguay llega casi al tercio del total de habitantes, del cual varias decenas de miles de personas viven en la indigencia.

¿Cómo se puede describir la situación de estas personas?

De acuerdo a Dahrendorf, estos individuos no forman una clase en sentido estricto dado que no son capaces de organizarse ni de articular sus intereses: no llegarán al parlamento con representantes propios, ni paralizarán en señal de protesta ninguna rama de la producción. Se trata de una multitud sin perfil. El sociólogo norteamericano illiam ulius ilson los llama los truly disadvantaged, los verdaderos desfavorecidos.

En un estudio temprano, realizado en los años 70, Paul Lazarsfeld y Marie Jahoda describían a los parados como gente apática, que viven su situación como un destino individual sin esperanzas. Los excluidos del presente se parecen mucho a los parados de aquel estudio.

Dahrendorf señala que en el pasado los trabajadores emprendieron sus luchas porque ten an esperan as de xito: el conflicto social sólo aparece cuando existe un rayo de esperanza”. En cambio, estas personas que viven


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marginali adas carecen de perspectivas. on las que mejor se ajustan al perfil sobre la pobreza que hace 200 años trazó John Adams (1735-1826), uno de los padres fundadores de los Estados Unidos: “[el pobre] se siente apartado de los demás. Anda a tientas en la oscuridad. La humanidad no se ocupa de él. Callejea y vagabundea sin que nadie se ocupe de él (...) No le censuran y reprueban sus actos, lo que ocurre es que nadie repara en él (...) Ser totalmente ignorado y saberlo es intolerable”.

Hannah Arendt fue aún más drástica: “la pobreza es algo más que carencia...; es abyecta debido a que coloca a los hombres bajo el imperio absoluto de sus cuerpos, esto es, bajo el dictado absoluto de la necesidad...”.

Ahora bien, si las formas de acción colectiva del pasado están fuera del alcance de las personas que viven en la marginalidad, hay otras vías de escape que generan alarma. Una de ellas es lo que los expertos llaman opting out (optar irse), por ejemplo, mediante el consumo de drogas que llegan a los barrios marginales en sus variantes más crudas (el crack, la pasta base). El consumo de estas drogas más agresivas y de efectos muy dañinos impele a delinquir a quienes carecen de los medios para comprarla. Pero además existe un opting out colectivo, la organización de bandas juveniles que con frecuencia terminan delinquiendo y sembrando miedo en sus zonas de operación. Una salida, y la posibilidad de contar con ingresos, la dan tambi n las mafias que trafican con drogas, uno de los peores estigmas de nuestra época. En México, en Brasil, y en muchos países más, estas mafias cumplen tareas de sost n social en lugares donde no existe ninguna otra orma de protección en olombia el je e mafioso ablo Escobar, l der del cartel de Medellín, hizo construir un barrio entero para gente sin techo). Esta es prácticamente la única forma en que los excluidos se hacen notar y llegan a la prensa.

urante el breve interregno que va desde finales de la segunda guerra mundial hasta mediados de los años setenta, se pensó que la pobreza se erradicaría por completo de los países desarrollados. La conjugación de la crisis del Estado Bene actor y la confian a ciega en la capacidad distributiva de los mercados condujo a que se desanduviera este camino. Muy pronto las cifras mostraron que se ampliaban de nuevo las brechas educativas y laborales, y resurgían algunas manifestaciones de pobreza extrema en Europa Occidental, como por ejemplo no tener dinero para viajar a visitar a familiares próximos o no contar con abrigo para protegerse del frío (Dahrendorf).


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La enseñanza que arrojaron tanto la aplicación del modelo de Beveridge como las medidas de signo contrario de las últimas décadas fue la siguiente: es posible acabar con la pobreza, pero únicamente mediante la combinación de impuestos y transferencias. Sin políticas redistributivas la economía puede crecer (y crece), pero no remolca consigo a toda la población.

2.6. El debate presente sobre la asignación universal

Con la crisis del Estado Benefactor volvió a cobrar fuerza la idea de la asignación universal en contraste con los modelos de ayuda social condicionada.

En , el filóso o belga hilippe an arijs se expresaba en estos t rminos: “... ya no puede suponerse que la gran mayoría de los hogares estén en condiciones de cubrir sus necesidades básicas gracias a los salarios provenientes del empleo actual de uno de sus miembros, o a los beneficios derivados del empleo que uno de sus miembros tuvo en el pasado. Bajo este supuesto, central a la concepción del moderno Estado de Bienestar, la red de seguridad que constituye la asistencia social podr a quedar confinada a un conjunto de casos marginales ... En toda Europa, cada vez más hogares se ven forzados a depender de la asistencia social, y se vuelven prisioneros de la red que ella brinda. El impacto conjunto del cambio tecnológico y la internacionalización de los mercados está haciendo cada vez más difícil para las economías de los países capitalistas avanzados, la generación de un número suficiente de empleos que sean rentables y provean además a los trabajadores de un salario vital. El resultado de este proceso es, cada vez más, una ‘economía dual’, una ‘sociedad de dos tercios’, en la que la divisoria más significativa, en lo que hace al bienestar material, no es ya la que separa a los capitalistas de los trabajadores, sino la que separa a quienes cuentan con empleos apropiados, del resto de la población. No existe una forma fácil de combatir esta tendencia. Pero el reemplazo de la red de seguridad social en la que los más d biles y des avorecidos quedan atrapados, por un piso firme e incondicional sobre el que puedan pararse con certeza -en otras palabras, el reemplazo de un esquema condicional de ingresos mínimos por un genuino ingreso básico- es visto cada vez más como un componente indispensable de cualquier estrategia en este sentido”.

En muchos casos ello ocurrió sin nexo alguno con los debates del pasado, como por ejemplo en Dinamarca y Holanda.


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Algunos de los recientes defensores de la idea centraron el tema en consideraciones éticas. Por ejemplo J. P. Kuiper (1922-1985), profesor de medicina social de Amsterdam, sostenía que había que separar la ocupación del salario para que el trabajo asalariado perdiera su carácter inhumano.

En Holanda el impulso más grande provino de un pequeño partido con representación parlamentaria (el Polietieke Petij Radicalen) y del sindicato de la alimentación (Voedingsbond FNV). Ambos contribuyeron a que el tema adquiriera relevancia política.

mediados de los , el onsejo ient fico para la ol tica ubernamental (WWR) holandés propuso un modelo de asignación universal que no sustituía totalmente el salario mínimo. En otros países de Europa se formularon reclamos parecidos, aunque con menor eco en la esfera política. El más trascendente provino del sociólogo y filóso o ranc s ndr or - . En 1985 Gorz comenzó proponiendo un salario a cambio de servicios sociales (contraprestaciones), pero fue deslizándose cada vez más hacia la idea de la asignación universal (1997).

En nuestros días la idea cuenta entre su adherentes a personalidades provenientes de todas las esferas, por ejemplo, Lord Dahrendorf (1929-2009) miembro del Bundestag alemán por el partido liberal, director de la London School of Economics and Political Science y miembro de la Cámara de los Lores, el demócrata cristiano Dieter Althau, ex ministro presidente del estado alemán de Turingia, y el empresario del mismo país Götz Werner, fundador de la cadena de drogerías dm. Por último, el Partido Verde alemán debatió la asignación universal en su congreso del año , aunque finalmente la moción para incluirla en el programa fue rechazada por muy pocos votos.

Actualmente existe en Europa una red de partidarios de la misma, llamada BIEN (Basic Income European Work), que publica información sobre el tema y realiza congresos cada dos años.

Pero los dos hechos más notables al respecto ocurrieron en Alaska en 1982 y en Brasil en 2004. En Alaska se creó una asignación universal parcial (en el sentido de que no alcan a para cubrir las necesidades básicas que beneficia a cualquier habitante que lleve seis meses residiendo legalmente en la región. Esta asignación consiste en un pago anual basado en los dividendos que se obtienen


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de la explotación del petróleo. En Brasil el presidente Lula firmó una ley que introduce la asignación universal de manera progresiva y sujeta al crecimiento económico. En un principio la reciben los grupos sociales más necesitados, pero se pretende que progresivamente se haga extensiva al resto de los ciudadanos.

3. LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL

¿En qué consiste exactamente? Los autores belgas Philippe Van Parijs y annic anderborght definen la asignación universal como un ingreso conferido por una comunidad política a todos sus miembros, sobre una base individual, sin control de recursos ni exigencia de contrapartida”. Paralelamente se eliminan la mayoría de las prestaciones existentes.

El Colectivo Charles Fourier, integrado por sindicalistas e investigadores belgas, lo explica así: “[se suprimen] los seguros de paro, los sistemas legales de jubilaciones, los sistemas existentes de ayuda social y de renta mínima garantizada, las deducciones y créditos impositivos para las personas a cargo, las becas de estudio, las subvenciones al empleo, la ayuda del Estado a empresas con dificultades . cambio se abona cada mes a cada ciudadano una suma suficiente para cubrir las necesidades undamentales de un individuo que viva solo, trabaje o no, sea pobre o rico, viva solo, con su familia, en concubinato o en comunidad, haya trabajado o no en el pasado”.

¿No es esto un contrasentido y un derroche inútil de dinero? ¿No va contra todo lo que pensamos acerca del trabajo y la remuneración?

Los partidarios de la asignación universal responden a estas preguntas con argumentos que entroncan con las dos grandes líneas que hemos venido examinando: la búsqueda de un instrumento efica para combatir la pobre a y la exclusión, y el problema moral de la desigualdad.

3.1. Beveridge mejorado

Referido a lo primero (su valor como instrumento para combatir la pobreza y la exclusión), el hecho de que la asignación universal se otorgue de manera automática a todos los individuos, independientemente de su situación familiar o financiera, ayudar a a superar algunos de los de ectos más notorios del sistema


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de Beveridge.

El primero de ellos es que permitiría llegar a un número mayor de necesitados. Como se recordará, el sistema de Beveridge presta asistencia únicamente a quienes demuestren estar necesitados de ayuda. Pero ello requiere la gestión activa de los interesados, lo que a su vez presupone que conozcan que existe esa posibilidad y que sepan dónde se realizan los trámites correspondientes. A todo esto se suman otros factores igualmente paralizantes: las personas que nunca realizaron trámites ante dependencias públicas con frecuencia se sienten intimidadas, lo cual se agrava si tienen dificultades para expresarse, o apenas saben leer y escribir.

Además, muchas veces los controles efectuados por los funcionarios son percibidos como intromisiones humillantes en la vida privada.

El semanario Die Zeit describe las chicanas que sufren los receptores de ayuda social en Alemania: “Quien depende de la Arbeitslosengeld II (la ayuda social para personas que llevan mucho tiempo desocupadas) debe declarar si tiene ahorros y de qu marca es su auto. Las oficinas de empleo quieren saber cómo vive, y si mantiene relaciones amorosas con la persona con la que comparte la vivienda. Para evitar la suspensión del pago tiene que presentarse regularmente en las oficinas de empleo y aceptar los trabajos que se le o recen. e trata de trabajos ‘socialmente útiles’ por los que se pagan de uno a dos euros por hora. En el Estado de Sajonia, los desocupados deben tapiar habitaciones en sus pisos para no usar más metros cuadrados de los que les corresponden por ley. En el Estado de Schleswig-Holstein, los inspectores realizan controles encubiertos, interrogan a los niños para averiguar si la madre tiene novio, o entran a las habitaciones con cámaras de video para juntar pruebas -todo esto está documentado oficialmente .

Estos factores se conjugan para que mucha gente que vive en situación de pobreza no solicite o no reciba ayuda social.

En contrapartida, se ha visto que los sistemas universales son más eficaces para llegar a un mayor número de personas necesitadas que los focalizados en los segmentos más pobres. A título de ejemplo, Dinamarca y Japón intentaron reducir el costo de las asignaciones familiares centrándolas en los hogares de menores ingresos. Sin embargo, volvieron al sistema universal que se practica


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en casi todas partes luego de comprobar que los requisitos para solicitarlas actuaban como impedimento para llegar al mayor número de hogares necesitados de ayuda.

El segundo inconveniente importante del modelo de Beveridge consiste en la imposibilidad de acumular ingresos a la ayuda social, lo que genera la llamada trampa de la desocupación. En los hechos se traduce así: por cada euro que se gana en un empleo, se pierde otro de ayuda social. Como esta situación afecta sobre todo a los trabajadores menos calificados, que sólo pueden acceder a trabajos inseguros y mal remunerados, la mayoría de las veces es preferible seguir recibiendo ayuda social que buscar empleo. Encima, los trámites para recibir asistencia son engorrosos y hay que renovarlos cada vez que se vuelve al paro, con el riesgo de que no se tenga ninguna entrada durante un tiempo. Por el contrario, la asignación universal permite la acumulación de ingresos con lo cual vuelve a hacerse ventajoso buscar trabajo.

Otro inconveniente es que pone el acento en los núcleos familiares y en los jefes de hogares, y no en los individuos. Antes vimos que el modelo de Beveridge se ideó en épocas en que existía la familia tradicional estructurada en torno a un jefe de hogar que aseguraba el sustento de la misma. Hoy la gama es muchísimo más amplia. Existen parejas no casadas que conviven bajo un mismo techo, parejas casadas sin hijos, parejas que viven en casas separadas, parejas que conviven con otras parejas en comunas, parejas del mismo sexo con o sin hijos, familias patchwork compuestas por personas adultas que traen niños de relaciones anteriores, y parejas cuyos miembros viven en ciudades distintas. La asignación universal les daría mejor piso a todas estas formas de relación que la asistencia convencional. Además, al asegurar la necesidades mínimas de existencia de cada individuo, cumpliría en este ámbito una función emancipadora pues permitiría romper con las ataduras involuntarias.

Hay otras ventajas adicionales de la asignación universal que no son menos importantes. Una de ellas es que permitiría combinar tiempos activos con fases que se destinaran para calificarse o atender a las amilias. Esto beneficiar a sobre todo a las mujeres, que son las grandes perjudicadas de los sistemas de seguridad social basados en el trabajo1. Del mismo modo, ayudaría a valorizar

1 Los autores que se han ocupado del tema piensan que la asignación universal le daría a lasmujeres claros beneficios tanto en términode renta comode libertadpara elegir. Sinembargo, varias feministas han manifestado el temor de que con ello disminuya la presión para equiparar a hombres y mujeres en el mundo laboral, y se acentúe la desigualdad en el reparto de las tareas domésticas.


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adecuadamente las tareas de atención a niños, enfermos, ancianos o discapacitados, que hoy realizan miles de personas anónimas sin recibir paga ninguna. ambi n les dar a un suelo más firme a las personas que tienen empleos temporales o “precarios”. Por último, colocaría a los trabajadores en mejor situación para negociar con los empleadores. Al largo plazo, los trabajos más insalubres serían mejor remunerados o realizados por máquinas dado que se haría más difícil encontrar gente dispuesta a trabajar bajo cualquier condición.

Por todas estas razones la asignación universal daría un paso más decidido que el modelo de Beveridge para romper la exclusión y acercar a las capas más pobres a la vida ciudadana.

3.2. ¿Es justo que unos vivan del trabajo de otros?

Esta pregunta va al nudo moral de la asignación universal, pero también de todos los sistemas de asistencia basados en los impuestos.

Para responder a esta interrogante debemos remitirnos nuevamente a Paine. Según éste, el pago incondicional equivalía a compensar el derecho de cada individuo a una parte igual del valor de la tierra. Lo que se exigía es que quienes sacaban fruto de un bien que no se podía reemplazar por otro equivalente, pagaran un alquiler por el uso de los recursos naturales que inicialmente no pertenecían a nadie. En este sentido la transferencia no era meramente una ayuda a necesitados, sino que era entendida como un derecho de iguales referido a un bien común. Era la alternativa a una repartición justa de la tierra, que es imposible de realizar.

¿Cómo trasladamos este tema a nuestra época?

Actualmente las desigualdades que tienden a transmitirse de una generación a las siguientes tienen su origen en la brecha creciente entre las remuneraciones salariales, que se corresponde con una estructura de inserción laboral fuertemente estratificada.

En otro lugar señalábamos que los puestos de trabajo estables y bien remunerados constituyen recursos cada vez más escasos. A este componente se suman otros que influyen en el proceso de selección de quienes aspiran a ocupar


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esas plazas.

Para empezar, los talentos, la salud, el sexo, la raza, la nacionalidad e incluso la belleza física son ventajas determinantes que premian a quienes ya han sido favorecidos por la “lotería genética”. En segundo lugar, resultan favorecidos quienes provienen de hogares con altos niveles de riqueza, de ingresos, o de un capital cultural-educativo-pro esional, y se benefician de v nculos de parentesco y amistad a la hora de cursar estudios y de insertarse en el mercado laboral. También las oportunidades de ocio están repartidas de manera desigual: en términos morales, no hay demasiadas diferencias entre quienes reciben subsidio sin realizar nada productivo, y el modo desigual en que se distribuyen el trabajo, la riqueza y el ocio (Vanderborght y Van Parijs).

Por el contrario, esos mismos componentes gravitan como desventajas para quienes provienen de hogares que no tienen posibilidades de brindar esos respaldos a sus descendientes.

Así, las dinámicas que operan por inercia en las instancias de socialización educativa y laboral contribuyen a reforzar las desventajas originadas en los puntos de partida.

De acuerdo a la formulación de Vanderborght y Van Parjis, la “libertad real para todos” equivale a la “libertad real de hacer lo que podríamos desear hacer con nuestras vidas, lo que no constituye solamente una cuestión de derecho, sino también un acceso efectivo a bienes y oportunidades”. Dado que las oportunidades están repartidas de manera desigual, se justifica una renta universal que compense estas desigualdades con el criterio que aducía Paine: no como ayuda a los necesitados, sino como un derecho entre iguales referidos a un bien común.

En palabras de Vanderborght y Van Parijs, “la asignación universal no realiza una redistribución solidaria entre quienes trabajan y quienes no pueden hacerlo, sino que le da a cada uno lo que le corresponde, independientemente de cuales sean sus elecciones acerca de la vida que quieren llevar”.

Como no se puede estimar el valor exacto de esas desigualdades debe fijarse una ci ra estimativa, que cubra las necesidades undamentales de cada individuo, sin que la misma se transforme en una carga insostenible para el PIB


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de cada generación.

La idea última es que la asignación universal no se limite a dar ayuda a los necesitados para arrancarlos de la pobreza, sino que baraje de nuevo las cartas en un sentido más general. Si, como se espera, proporciona el sustento para que mejoren los términos de intercambio entre los ciudadanos, contribuirá a que se vayan desmontando los actores que originan las estratificaciones y las desigualdades. Lo que se pretende es que ponga los fundamentos para avanzar en dirección de una ciudadanía más igualitaria y más responsable, donde nadie haga pesar sus ventajas para sacar provecho de ellas a costillas de otros.

3.3. ¿Quiénes querrán trabajar si reciben una asignación universal?

Este es uno de los principales reparos que se le hacen al modelo. Se le suele responder de dos maneras. La primera consiste en proponer que el monto de la asignación sea bajo para obligar a que todo el mundo trabaje. Pero ese arreglo tendr a el inconveniente de que volver a a colocar a los menos calificados en desventaja para competir por un bien escaso.

La segunda respuesta apunta a una visión más positiva del trabajo en un contexto ciudadano. Sin el acicate de la necesidad imperiosa, todas las personas, incluidas las menos capacitadas, podrán exigir mejores condiciones de trabajo y elegir mejores empleos. Los empleadores tendrán que esmerarse para ofrecer empleos más atractivos y con más posibilidades de progreso. Las empresas deberán asegurarse de que reúnen las mejores condiciones de salubridad. El desafío del futuro será ganarse a los trabajadores con propuestas más interesantes y más estimulantes.

3.4. ¿Debe obligarse a trabajar?

A muchas personas les resulta intolerable la idea de que haya gente que reciba un salario sin realizar nada a cambio.

Este asunto aparece reiteradamente cuando se habla de ayuda social, y, como vimos, tuvo su parte en los ajustes que sufrió el Estado Benefactor en las últimas décadas en Europa, donde se introdujeron medidas coercitivas para obligar a los parados a buscar trabajo.


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Ya varios expertos señalaron la inutilidad de esas medidas. Si un trabajador muestra pocas ganas de aceptar o de conservar un empleo, su desinterés se manifestará en una productividad baja que inducirá al empleador a despedirlo. De esta manera el trabajador de marras se convertirá en un parado involuntario y tendrá derecho a percibir la asistencia mínima. Incluso en el caso en que el Estado lo contratara, los costos de equipamiento, de formación y supervisión, superarían la productividad del trabajo de una persona poco motivada.

Arriba vimos que podemos invertir los términos y considerar que la asignación universal sin condiciones es por sí misma una compensación por “los derechos perdidos”, es decir, por las desigualdades que se reproducen continuamente desde el punto de partida. Para decirlo de otro modo: se trata de una contrapartida que la sociedad le paga a los que tienen clausurado el acceso a los bienes.

Dahrendorf añade otro argumento que quiero citar textualmente: “Hay derechos y hay deberes y responsabilidades. El ciudadano, el citoyen o el citizen, tiene derechos y tiene deberes, pero son independientes los unos de los otros. La libertad de opinión no puede hacerse depender del pago de los impuestos, el derecho al sufragio no puede condicionarse a la predisposición a ayudar a los vecinos. or eso, una pol tica que afirma insistentemente que sólo los parados que se esfuerzan por buscar trabajo tienen derecho a percibir una ayuda del estado, o incluso que sólo pueden solicitar una ayuda estatal aquellos discapacitados y aquellas madres jóvenes que trabajan, una política así atenta profundamente contra la libertad”.

3.5 ¿Crear nuevos empleos o incrementar la renta general?

A pesar de que el trabajo a tiempo completo se ha vuelto un bien cada vez más escaso, sigue cumpliendo un papel preponderante en el discurso público. Durante las campañas electorales los políticos continúan haciendo promesas que no pueden cumplir cabalmente, como la creación de nuevos empleos o medidas para asegurar los que existen. Del mismo modo, los gobiernos vuelcan inmensas sumas de dinero para subvencionar a empresas que dan trabajo a muchas personas.

¿Dónde debe ponerse el acento? Si seguimos apoyándonos en el trabajo para brindar protección, seguiremos excluyendo a las personas que carecen de


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empleos formales.

eguir sosteniendo artificialmente las uentes de trabajo distrae es uer os y fondos inmensos que podrían destinarse para amparar a más gente. Un caso aleccionador es el del consorcio alemán Arcandor, propietario de la línea de almacenes Karstadt, que existen en todas las ciudades grandes y medias de Alemania. En 2009 este consorcio llegó al borde de la quiebra como consecuencia de serios problemas de gestión que se arrastraban desde hacía años y que no tienen que ver con la crisis financiera. Los directores del consorcio pidieron al gobierno que le inyectara cr ditos y fian as por un valor de 850 millones de euros aduciendo que la quiebra dejaría en la calle a 50.000 empleados. Esta es una forma habitual de presión de empresas privadas con dificultades operativas. i para proteger esos puestos de trabajo el gobierno hubiera otorgado la ayuda que se le pedía, habría terminado a encubriendo la mala gestión empresarial a costillas de los contribuyentes. Esto habría distorsionado las señales del mercado y al mismo tiempo creado desigualdades en los esquemas de protección social. Los empleados de otras empresas en quiebra podrían preguntarse por qué no se les concede una ayuda similar. Pero además, dado que una ayuda de esta naturaleza contribuye a sostener artificialmente una o erta que tal ve sea excesiva para el mercado es una de las hipótesis acerca de la crisis de Arcandor), podrían caer los precios de los artículos y las empresas que operan sin subvenciones se verían obligadas a despedir a empleados para sostenerse.

enemos suficientes ejemplos vernáculos donde aparece esta distorsión. La pregunta es: ¿qué sentido tiene apuntalar industrias que dan pérdida únicamente porque proveen de trabajo a mucha gente? Detrás de esta intención aparentemente loable se esconde una injusticia: se destina una enorme cantidad de dinero para favorecer a algunos sectores, pero otros quedan sin protección alguna.

Lo mismo ocurre cuando se reparte tierras entre gente que no tiene los medios para producirlas, como si poblar la campaña fuera un valor en sí mismo2.

Distinto sería si pusiéramos el acento en la productividad y luego repartiérmos parte de la renta general entre todos los ciudadanos. En tal caso no nos interesaría seguir alimentando industrias obsoletas y campos mal llevados que contribuyeran poco y nada a la renta general o le quitaran una fuerte tajada,

2 Si la intención es impedir que la emigración del campo a la ciudad engrose los bolsones demiseria,haymedidasmuchomáseficacesyjustas.


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como ocurre actualmente. Esto vale tanto para las industrias y empresas privadas como para las públicas.

Con la asignación universal se busca superar este dilema dándole una protección adecuada a todos los ciudadanos, pero sin ponerle trabas al desarrollo económico. Lo que se pretende es combinar un mercado laboral más flexible - más sensible a las señales de la oferta y la demanda -, con una distribución más equitativa del trabajo, del ingreso, del tiempo libre y de las tareas y responsabilidades familiares.

Antes vimos que la asignación universal se ajustaría mejor a las nuevas modalidades de trabajo temporal o parcial que los sistemas de protección convencionales porque tendería un puente entre las fases de ocupación y de desempleo. Justamente por esa razón podría cumplir un papel de distensión en los períodos de recesión económica en que las empresas se ven obligadas a despedir personal o a reducir las jornadas de trabajo. Con un piso asegurado, el despido y la reducción de la jornada laboral no conducen a nadie a la ruina.

Pero, además, también ayudaría a que disminuyera la desocupación mediante la redistribuición de los empleos existentes. Por un lado, la posibilidad de sumar ingresos actuaría como incentivo para buscar trabajo. Por otro, como no estimularía a trabajar más horas, muchos trabajadores de las franjas de menores ingresos se mostrarían más dispuestos a reducir sus horarios de trabajo.

Asimismo, también podría ser usada temporalmente para atender a los hijos o recibir educación, lo que liberaría más puestos de trabajo. En este punto se cree que operar a más efica mente que los subsidios a la elección del tiempo de empleo que vimos anteriormente. Los impuestos y los aportes permanecerían en un nivel estable puesto que la persona que ocupara el puesto de trabajo pagaría lo que dejaría de pagar el trabajador que lo abandonara.

Una mayor fluide entre el empleo, la atención de los niños y la capacitación profesional podría tener otro efecto positivo muy importante: la mano de obra no se volver a obsoleta tan ácilmente. Un mercado de trabajo más flexible permitiría invertir más tiempo en capital humano, tanto de las personas activas como de sus hijos. También mejorarían la escolaridad y la salud de los niños. Todo esto redundaría favorablemente sobre el desarrollo económico.


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3.6. Modelos mixtos

Esto que vimos describe a grandes rasgos las características de este sistema.

e trata entonces de un ingreso que reempla ará a los beneficios sociales existentes y que se sumará a otros ingresos. El efecto inmediato será que mejorará la suerte de los trabajadores que perciben salarios bajos y de aquellas personas que no reciben salarios.

Sin embargo, en su formas más puras recibe una fuerte resistencia, desde varias trincheras, por motivos diversos.

Uno de ellos es su “peso muerto”, esto es, la cantidad de recursos que se destinan para pagarle un ingreso a gente que ni es pobre ni está desocupada, cuando podrían focalizarse en quienes realmente lo necesitan.

Antes vimos que, de acuerdo a la experiencia hecha con las asignaciones amiliares, los modelos universales son más eficaces que los ocali ados. in

embargo, vistas las resistencias, algunos expertos proponen implementar la asignación universal como una variante del impuesto negativo a los ingresos. El efecto sería que la tasa impositiva marginal (aquella que se paga por cada euro adicional) anularía prácticamente la asignación universal para las personas que no la necesitaran. En este caso el test de recursos se realizaría después de que la asignación se otorgara (para recaudar el impuesto a las ganancias), con lo cual se cumpliría el propósito de llegar a más gente necesitada que las ayudas convencionales. James Tobin explicaba así la diferencia: “El método de la declaración impone la carga de la inciativa a aquellos que necesitan los pagos; el método del pago automático pone la carga sobre quienes no los desean. Puede argumentarse que son estos últimos los que más probablemente cuenten con la necesaria amiliaridad con las finan as y la sofisticación burocrática .

Sin embargo, hay autores, como por ejemplo el empresario alemán Götz Werner, a quienes molesta la idea de que se le impongan limitaciones al modo en que se confiere la asignación universal, pues tarde o temprano llevar an a algún género de discriminación. Sólo cumplirá su cometido más ambicioso (que permita dar de nuevo las cartas) si se otorga sin condiciones asociada a la ciudadanía (como algo que les corresponde a todos), y no a la situación social y financiera de los individuos. or otro lado, ya el impuesto a la renta incluye un


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tramo no gravado que atañe por igual a las personas de altos y bajos ingresos y no es el único beneficio universal que reciben pobres y ricos sin que genere

alarma o mala conciencia). En su opinión, la asignación universal podría ser entendida precisamente como ese tramo pagado al contado. Nada impediría que las persona ricas donaran su parte si así lo quisieran.

3.7. El Ingreso de Participación

El otro tema que provoca fuertes reparos es que no se exija nada a cambio.

Como vimos, la incondicionalidad es uno de sus componentes básicos. Pero la idea que debe existir una correspondencia entre el esfuerzo y la remuneración se halla tan arraigada, que incluso autores que se manifiestan en avor de la misma (por ejemplo, el sociólogo alemán Ulrich Beck) proponen que se la condicione a tareas “socialmente útiles”.

En algunos casos, las propuestas se acercan bastante a la idea de workfare. Aquí la asignación universal aparece más como un acto solidario, que exige una contraprestación, que como algo que le corresponde a todos en el sentido de Thomas Paine.

Pero hay autores que recomiendan un Ingreso de Participación (otros les llaman Ingreso Ciudadano o Eurodividendo) únicamente como medio para vencer esos reparos. Tal es el caso del economista británico Anthony Atkinson. En un texto de 1998, Atkinson se expresó así: “Es notable que, pese a la atención que se ha dado al Ingreso Básico [la asignación universal], y pese a que ha encontrado defensores en todos los partidos políticos, un esquema de este tipo no esté cerca de ser introducido. Si nos preguntamos por qué, pienso que el principal motivo de oposición al Ingreso Básico radica en su incondicionalidad. Existe el temor de que pueda llevar a la dependencia, o a una exclusión social inducida desde el Estado. reo en consecuencia que, a fin de asegurarse el apoyo político, puede ser necesario para los promotores de un Ingreso Básico moverse hacia una solución de compromiso -sin renunciar al principio de no sujeción a un test de recursos, ni al principio de independencia, sino al del otorgamiento incondicional (...). Creo que un tal Ingreso de Participación ofrece una vía realista por la que los gobiernos europeos pueden llegar a convencerse de que un Ingreso Básico ofrece mejores perspectivas de futuro que el callejón sin salida de la asistencia sujeta a un test de recursos. En este campo se necesitan


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nuevas ideas, y ésta combina las preocupaciones gemelas por la pobreza y la exclusión social”.

Sin embargo, la gama de actividades que propone Atkinson como requisito para recibir el Ingreso de Participación es tan amplia que, prácticamente, lo recibiría todo el mundo. Allí se incluyen todas las formas de trabajo remunerado, la búsqueda de trabajo, la incapacidad física para trabajar, los pensionistas, los que estudian y se capacitan, los que cuidan a ancianos, enfermos y niños, y los que realizan trabajos voluntarios.

Pero hay quienes temen que incluso condicionamientos tan leves podrían derivar en costos de control muy elevados, así como también en nuevas formas de intromisión en la vida privada de las personas. Si además se implementara con celo excesivo, podrían transformarse fácilmente en un sistema de workfare. Sólo se evitarían estos riesgos si se usaran procedimientos de comprobación muy laxos.

3.8. El teorema de la imposibilidad

Una forma fácil y efectiva de oponerse en bloque a esta idea, sin tener que entrar a considerar los detalles, es poner en duda que tanto la asignación universal como los modelos mixtos se puedan llegar a financiar la idea es simpática pero utópica). La objeción suele enunciarse más o menos así: en caso de que se fijara en un nivel que uera aceptable en un plano económico y político, será demasiado baja para ser aceptada socialmente; en cambio, en un nivel socialmente aceptable -cercano a la ayuda social del presente en algunos países de Europa- sería demasiado costosa. (Groot y van der Ver).

Sin embargo, se han realizado estudios que indican lo contrario, en particular en Alemania donde este asunto se ha discutido en profundidad.

El diputado del Partido Verde (Bündnis 90/Die Grünen) y profesor de economía de la Universidad Goethe de Frankfurt, Strengmann-Kuhn, señala donde está el cuello de botella que da argumentos a quienes se oponen a la asignación universal esgrimiendo números. Si al gasto actual se le añadiera un modelo bruto de asignación universal basado, por ejemplo, en el impuesto a los ingresos, ser a imposible financiar un sistema de este tipo. ero las ci ras brutas no contemplan algo importante: la reducción inmensa de costos que


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significar a que se suprimieran la mayor a de las prestaciones y subvenciones existentes (entre ellas la jubilación obligatoria, los seguros de desempleo, las asignaciones familiares, etcétera), y bajaran considerablemente los costos del aparato burocrático destinado a esos efectos.

Strengmann-Kuhn, aboga en favor de un modelo de asignación universal combinado con una tasa impositiva plana o constante (Basic Income Flat Tax). Según sus cálculos, contemplado el ahorro que representaría suprimir prestaciones y achicar los gastos burocráticos, se necesitaría una tasa constante del 54 por ciento para una asignación universal de 800 euros mensuales. Si el monto destinado a los menores de edad se redujera a la mitad, la tasa constante sería del 50 por ciento.

Veamos cómo funcionaría este modelo con una tasa constante del 50 por ciento: quien ganara 2.000 euros, pagaría 1.000 euros de impuestos y recibiría una asignación universal de 800 euros (la carga impositiva total equivaldría en este caso a 200 euros, es decir, a un 10 por ciento).

Aunque la tasa constante sería la misma, cuanto más altos fueran los ingresos, mayor sería la carga impositiva total. Por ejemplo, quien ganara 3.200 euros, pagaría 1.600 euros de impuestos (tasa constante del 50 por ciento) y recibiría una asignación universal de 800 euros. Sus ingresos netos serían de 2.400 euros, y la carga impositiva total equivaldría a un 25 por ciento.

Por último, quienes ganaran poco (en este caso el límite está en 1.600 euros) tendrían un ingreso neto superior al ingreso bruto. Por ejemplo, quien ganara 800 euros, pagaría 400 euros de impuesto a los ingresos y recibiría 800 euros de asignación universal. Su ingreso neto sería de 1.200 euros.

En opinión de Strengmann-Kuhn, la asignación univesal combinada con una tasa constante simplificar a enormemente los sistemas impositivos y les daría más transparencia. Este sistema tendría además la ventaja de que se podría reformar fácilmente, dado que sólo dependería de dos parámetros: el monto de la asignación universal y el porcentaje de la tasa constante.

Otro ejemplo de un modelo de asignación universal sometido a estudio es el Ingreso Ciudadano Solidario (solidarisches Bürgergeldeinkommen) que ideó Dieter Althaus, ex ministro presidente del Estado de Turingia, y miembro de la


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Democracia Cristiana alemana.

El modelo de Althaus funciona así: quien no tiene ingresos propios recibe 800 euros de ingreso ciudadano, de los cuales se descuentan 200 euros para un seguro de salud uniforme. A partir de ahí, el ingreso ciudadano se reduce en 50 céntimos por cada euro ganado. Por ejemplo, quien gana 800 euros, recibe 400 euros de ingreso ciudadano (800 euros - 1/2 del ingreso propio = 400 euros), de los cuales se descuentan 200 euros para el seguro de salud. A partir de los 1.600 euros se paga un 25 por ciento de impuesto a los ingresos, que se calcula restándole 400 euros a la cuarta parte del sueldo ganado. Por ejemplo, quien gana 2.400 euros paga 200 euros de impuesto a los ingresos (1/4 del sueldo = 600 euros - 400 euros = 200 euros). Una vez restados los 200 euros del seguro de salud, el sueldo neto de esta persona será de 2.000 euros.

De acuerdo a este modelo, los menores de edad reciben 500 euros de ingreso ciudadano (de los que se sustraen los 200 euros del seguro de salud) y pagan un 25 por ciento de impuesto si tienen ingresos propios. Las personas mayores de 67 reciben un suplemento de 600 euros mensuales (800+600 = 1.200), de los cuales se restan 200 euros para el seguro de salud3.

3 El modelo de Althaus se puede entender mejor a la luz de los siguientes ejemplos:

I. El señor Schmidt es albañil y gana 900 euros brutos mensuales. Recibe 350 euros de ingreso ciudadano (800 euros menos la mitad de su sueldo, 800-450 = 350). A esto se le restan los 200 euros del seguro de salud. Su ingreso neto mensual será de 1.050 euros.

II. La señora Werner es empresaria y tiene a su cargo a Michael de 16 años de edad. La señora Werner gana 5.000 euros brutos por mes. Paga 850 euros de impuesto a los ingresos (25 por ciento del ingreso - 400 euros). Michael estudia, pero además tiene una ocupación que le permite ganar 100 euros mensuales, por los que debe pagar un 25 por ciento de impuesto a los ingresos. Pero a su vez recibe 500 euros de ingreso ciudadano por ser menor de edad. Reunidos los ingresos de ambos, la familia dispone entonces de 4.725 euros a los cuales se le restan los 400 euros (2 x 200 euros) de seguro de salud. El ingreso neto mensual de la familia Werner será de 4.325 euros.

III. La familia Müller tiene dos niños. El señor Müller busca empleo. Como no tiene ingresos propios recibe 800 euros de ingreso ciudadano. La señora Müller trabaja en un salón de belleza. Gana 1000 euros y recibe 300 euros de ingreso ciudadano (800 euros - 500 euros).


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Al mismo tiempo, se suprimirían los costos salariales adicionales y la inmensa mayoría de las prestaciones existentes.

La fundación Konrad Adenauer, cercana a la Democracia Cristiana, encargó una investigación que confirmó la viabilidad del modelo de lthaus. Entre las cr ticas que recibió figura que los euros de aporte uni orme para la salud se podrían gradar de modo de repartir los costos de manera más justa.

El empresario Götz Werner y la Initiative Grundeinkommen, con sede en ui a, proponen un sistema que se financie exclusivamente mediante el impuesto al consumo.

En ambos casos intervienen tanto razones morales como económicas. Entre las primeras figura la siguiente: los impuestos al trabajo y a los beneficios gravan el aporte que los ciudadanos hacen a dicha riqueza. Por el contrario, el impuesto al consumo grava lo que nos apropiamos de esa riqueza, lo cual sería más lógico y justo. Para explicarlo con una imagen arcaica, es como si nos cobraran un peaje por llenar los graneros cuando se debería gravar que los vaciáramos.

Entre las segundas se aduce que los impuestos a las utilidades de las empresas y al trabajo intervienen en medio de la cadena productiva, en cada una de sus fases, encareciéndola innecesariamente. La consecuencia es que se fomenta una mayor concentración empresarial para eludir los costos que estos impuestos añaden al conjunto de los procesos de producción (que van desde la fabricación de cada una de las piezas que proveen los suministradores -sobre todos ellos recaen los impuestos al trabajo y a las utilidades de las empresas-, hasta el producto final que llega al mercado . uprimir estos impuestos le dar a alas a la competencia y abarataría los productos. Además, según Werner, son una forma encubierta de impuesto al consumo porque siempre se trasladan al costo final de los productos. Sea cual fuere el impuesto, siempre lo termina pagando el consumidor.

Por los dos niños la familia Müller recibe 1000 euros de ingreso ciudadano (2 x 500 euros). A la cifra resultante se le restan 800 euros para el seguro de salud (200 euros x 4). El ingreso neto de la familia será de 2.300 euros.

IV. La señora Wacker busca trabajo. Como no tiene ingresos propios recibe 800 euros mensuales, a los cuales se le restan los 200 euros del seguro de salud. Su ingreso neto será de 600 euros.


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En cambio, el impuesto al consumo es más justo porque lo pagamos todos. No hay forma de eludirlo si los productos no se venden en negro. Werner propone un impuesto de valor agregado más estratificado que el que existe actualmente, que vaya desde tasas muy bajas para los productos de primera necesidad a otras bastante elevadas para artículos de lujo.

Contra este modelo se aducen dos cosas: en primer lugar, los ingresos más elevados no se vuelcan todos al consumo (se consume menos de lo que se gana) y la parte que se ahorra queda fuera del alcance del impuesto que propone

erner para financiar la asignación universal en segundo lugar, llevar a muchos más años pasar a un sistema de asignación universal basado exclusivamente en el impuesto al consumo que a otro basado en un impuesto a los ingresos.

Algunas propuestas de la asignación universal contemplan que en parte se financie mediante el impuesto a la tierra, a la energ a o al tráfico de capitales (como la famosa tasa Tobin) en lugar de basarse central o exclusivamente en el impuesto a las ganancias o al consumo. El filóso o uruguayo arlos areja, coautor de este libro, propone que las empresas públicas y privadas les cedan un porcentaje determinado de participación en sus ganancias a fondos creados para costearla.

3.9. ¿Una asignación universal parcial?

Un asunto que, según los expertos, no se debe perder de vista es que todos los modelos de asignación universal estudiados parten de la información de que disponemos ahora, y no sabemos exactamente cuál será su impacto real sobre la economía y la sociedad.

Por ejemplo, no es fácil evaluar los costos suplementarios de un sistema de este género, dado que es difícil traducir en números cuánto se ahorraría si se reducen o se eliminan la inmensa mayoría de las prestaciones y las bonificaciones fiscales existentes, as como tambi n las múltiples ormas de subsidios directos o encubiertos. Se presume que una economía liberada de los impedimentos que tiene actualmente generaría más recursos. Entre las expectativas más optimistas figura que se multiplique el empleo parcial, el costo impositivo se compense con el “efecto redistributivo”, y bajen los gastos de los beneficios adicionales. Entre las pesimistas se cuentan que nadie quiera trabajar y el sistema se derrumbe por su propia dinámica (aunque la exclusión


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y la pobreza ya erosionan muy fuertemente las motivaciones). Esto dependerá, entre otras cosas, de la habilidad de los empresarios para hacer ofertas más estimulantes como, por ejemplo, darles a los empleados más margen de iniciativa propia y mayor participación en las ganancias, y también del grado en que se automaticen las tareas desagradables. En todo caso tendrán que adaptarse a una demanda de trabajo con más poder de negociación.

Desafíos como éste no son tan excepcionales como parecen y es uno de los modos en que se desarrolló la industria moderna. Uno de los más célebres tuvo como protagonista al industrial norteamericano Eli Whitney (1765-1825) que inventó la desmotadora de algodón, la máquina que separa la pelusa de las semillas y que dio un fuerte impulso a la exportación de algodón hacia Europa. Whitney estaba convencido de que el único modo para abaratar los costos industriales era fabricar productos con partes reemplazables y estandarizadas. A esto le llamaba el “sistema norteamericano”. Lo interesante para nosotros es cómo llegó a esta conclusión. En los años que siguieron a la independencia de los Estados Unidos la mano de obra especiali ada era muy cara y di cil de retener. Exist a suficiente tierra para los emigrantes que llegaban, y por lo general les bastaba trabajar tres años en la industria para juntar suficiente dinero y comprarse una granja. hitney comprendió que el único modo en que se podía sustituir el trabajo de artesanos especializados era creando maquinarias que pudieran ser usadas fácilmente por gente semi calificada que se capacitara en poco tiempo. El sistema que ideó Whitney se popularizó rápidamente. En 1835 el industrial inglés Richard Cobden visitó los Estados Unidos y llegó a la conclusión de que las maquinarias norteamericanas ahorraban más mano de obra que en Inglaterra. Este es un buen ejemplo de cómo la industria se adaptó a una oferta menor de trabajo. En todo caso, pasar de la situación presente a un sistema de asignación universal puede provocar desajustes importantes (por ejemplo, una distribución del ingreso que perjudique a los hogares más numerosos). Para evitar que se trasformen en cargas onerosas para la sociedad en su conjunto o para algún sector en particular, la mayoría de los expertos proponen comenzar de a poco. Por ejemplo, combinar el salario mínimo garantizado, que se otorga en muchos países de Europa, con una asignación universal parcial. Sería una variante más laxa que se regularía de acuerdo a la composición del núcleo familiar (Van Parijs, Jaquet y Salinas).

3.10. ¿Por dónde empezar?

Hasta ahora hemos visto estos temas desde una perspectiva general. Trasladados a Uruguay requieren algunas precisiones. No obstante, conviene tener en cuenta que la problemática no es muy distinta en esencia, aunque


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bastante más dramática que la que se vive en los países más desarrollados. Aquí también disminuyeron los empleos a tiempo completo y aumentó la precariedad. Aquí también creció el número de personas que quedaron excluidas del mundo laboral. Aquí también se ampliaron las desigualdades. Aquí también se sufren las consecuencias de la internacionalización de los mercados. Pero hay otras circunstancias que nos colocan en una situación bastante más desventajosa.

Para empezar, en Uruguay no tenemos coberturas amplias comparables a la de los Estados Benefactores europeos. Un segmento de la población tiene ingresos suficientes para contratar los servicios de salud, educación y seguridad social a precios de mercado (y sin embargo saca buen provecho de algunas prestaciones universales como los estudios universitarios gratuitos). Luego viene un segundo segmento que consiguió blindarse contra las señales del mercado y acapara el mayor número de transferencias. Por último, tenemos un tercer segmento (abarca a un tercio de los ciudadanos) que no tiene los medios para protegerse y tampoco recibe las trans erencias que defiende celosamente el segundo segmento.

¿Cómo desatar este nudo? Mientras la seguridad social permanezca indisolublemente asociada al trabajo, cualquier intento de recortar los beneficios o de intentar redistribuirlos de manera más justa va a activar un reflejo corporativo en de ensa de los mismos. ero mantener el statu quo significa seguir alimentando la injusticia y provocando exclusión. Por otra parte, sostener que la panacea es el crecimiento económico y que, desmontados los monopolios y eliminadas las rigideces laborales, llegaremos al paraíso de la ocupación plena, es ignorar lo que ha venido ocurriendo en los últimos treinta años en las economías más desarrolladas. Los empleados y sindicatos de las empresas estatales tienen muy buenas ra ones para no confiar en ese canto de sirena.

Sin embargo, con la asignación universal en la mira pueden hacerse varias cosas. En primer lugar, puede iniciarse un debate sobre la justicia distributiva, que no es otra cosa que la justicia social. La controversia sobre las desigualdades no puede centrarse únicamente en la propiedad de la tierra y de los medios de producción, como en el pasado. Hoy hay que dar cuenta también de las oportunidades de inserción laboral y la distribución despareja de los beneficios sociales. Si la frontera de la desigualdad se sitúa en una existencia asegurada, la discusión sobre los beneficios y las exclusiones deber a abarcar tambi n a quienes defienden los monopolios y los mercados uertemente regulados, trasladan los costos de sus privilegios a la sociedad en su conjunto o imponen ajustes salariales ajenos a las fluctuaciones del mercado. ero tambi n hay


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que atender los temores legítimos de quienes piensan que un mercado menos regulado los termine desbarrancando.

En segundo lugar, ya se deberían ir sentando las bases para un sistema de asignación universal. En el presente se está todav a muy lejos de poder financiar un emprendimiento de esta magnitud (ni siquiera se podría costear un sistema de ingreso mínimo como existe en Europa). Pero esto no debería ser un excusa para quedarse de manos cruzadas. Al contrario, justamente porque se trata de una tarea de varios años habr a que comen ar lo antes posible. l fin de cuentas, algo similar ocurrió con las cajas de pensiones: durante años acumularon aportes antes de comenzar a dar prestaciones. Carlos Pareja propone un modelo análogo.

u idea es crear un ondo de Equidad iudadana que se vaya financiando durante algunos años y, a partir de una fecha determinada, comience a pagar la asignación universal a las personas que nazcan. Estas personas ya no recibirán seguros de desempleo y jubilaciones estatales.

Paralelamente habrá que ver cómo se pueden ir desarmando los sistemas de regulaciones y subsidios sin negarle el amparo a nadie. Uno de los candidatos a la presidencia en las elecciones del año 2009 barajó la idea de que pagarle un sueldo vitalicio a los cañeros podría ser menos costoso que seguir manteniendo empresas que dan pérdidas enormes. Esta no debería ser una solución aislada, pero apunta en la dirección que vimos hasta aquí.


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Martín Peixoto

Uruguayo, 59 años, se graduó en sociología política de la Universidad Libre de Berlín (Alemania Federal), ciudad donde reside desde 1974. Es autor, entreotros,de“Laalternativaparlamentarista”,encolaboraciónconCarlosPareja y Romeo Pérez. Fue miembro del equipo responsable de contenidos de laserie“HistoriaReciente”editadaporeldiarioElPaísdeMontevideo.Sedesempeña en el ámbito de la capacitación profesional para empresas. Durante la unificación de Alemania, fue coordinador de programas de capacitaciónprofesional para funcionarios de la ex RDA, auspiciados por el gobierno federal.

El texto de Martin Peixoto es inédito, y forma parte de un libro de próxima aparición en la colección Argumentos del CLAEH que el autor escribió con Carlos Pareja.


LA REVISTA BLANCA...temas relevantes para el Partido Nacional. Este número de la Revista Blanca consta de cuatro artículos. Un primer trabajo ampliamente descriptivo, detallado e

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