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Polis35 (2013)Migraciones sur-sur: Paradojas globales y promesas
locales
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Marcelo MellaPolanco y Camila BerriosSilva
Gobernabilidad, democratizaciny conflictividad social en
Chile:escenarios posibles para un
nuevoequilibrio................................................................................................................................................................................................................................................................................................
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Referencia electrnicaMarcelo MellaPolanco y Camila BerriosSilva,
Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en
Chile:escenarios posibles para un nuevo equilibrio , Polis [En
lnea], 35|2013, Puesto en lnea el 17 octubre 2013,consultado el 16
enero 2014. URL: http://polis.revues.org/9149; DOI:
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
escenarios posibles par (...) 2
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Marcelo MellaPolanco y Camila BerriosSilva
Gobernabilidad, democratizacin yconflictividad social en Chile:
escenariosposibles para un nuevo equilibrioIntroduccin
1 Este artculo analiza los cambios en la gobernabilidad en Chile
durante los veinte aosposteriores a la recuperacin de la democracia
en 19901. Para ello, se describirn algunas delas principales
narrativas de la gobernabilidad en Amrica Latina y Chile, as como
suscondiciones generales de enunciacin que determinan el grado en
que aquellas pueden influirsobre las prcticas de los actores y el
diseo de las reglas del juego en el sistema poltico.
2 Los enunciados bsicos de este trabajo son dos y sostienen que:
i) la gobernabilidad debeser entendida, no como un conjunto de
capacidades del gobierno sino ms bien comociertos resultados de una
matriz contingente de relaciones entre actores; ii) los factores
deobsolescencia de la matriz de gobernabilidad establecida en el
perodo de transicin no hansido originados por el xito del modelo
Concertacionista de modernizacin, sino por elacoplamiento semntico
de esta matriz a la nocin de estabilidad, lo que devino en
unacondicin prolongada de esclerosis institucional.
3 En este sentido, los objetivos generales consisten en
identificar factores de obsolescenciade la matriz de gobernabilidad
en Chile durante el perodo descrito y, al mismo tiempo,identificar
las oportunidades para establecer un nuevo equilibrio en la
interaccin de los actoresestratgicos. Para cumplir con estos
objetivos analizaremos, de manera esquemtica, el debateterico sobre
gobernabilidad y los caracteres centrales del modelo chileno de
transicin ydemocratizacin entre 1990 y 2011, incluyendo el gobierno
de Sebastin Piera.
4 En relacin al estudio de la movilizacin y conflictividad
social se analizar el caso de Chileen perspectiva comparada en el
contexto latinoamericano. Para este propsito, se intentarvisualizar
el proceso poltico chileno en relacin a formas de modernizacin, ms
o menosinclusivas, que facilitan o no la manifestacin del conflicto
social. Particularmente, nosinteresa visualizar la relacin entre
reformas polticas y frustracin social como precondicinpara la accin
colectiva generadora de episodios de protesta.
5 Entendemos que el desempeo de una determinada matriz de
gobernabilidad, entendida comoun patrn de interacciones entre
actores estratgicos, se encuentra determinado por la formade
generar equilibrio entre costos externos y costos de negociacin
(transaccin), siguiendo elconocido esquema de James Buchanan y
Gordon Tullock (1962).
6 Inicialmente, se analizar el debate sobre la gobernabilidad
intentando situar el modelo chilenodurante la dcada de 1990, como
exponente de un enfoque relativamente convencional.Luego, se
identificarn algunas condiciones socio-histricas que hacen
descifrables laseleccin y performatividad de los enfoques
convencionales para el caso de Chile. Comotercer aspecto, se
caracterizar la conflictividad social en Amrica Latina a la luz de
losprocesos polticos de nivel macro experimentados en las ltimas
dcadas. Especialmente,nos interesa discutir la relacin entre un
proceso transicional de difcil trmino, reformaspolticas postergadas
en el tiempo y el surgimiento de la conflictividad social. En
cuartolugar, se analizar la relacin entre la afinidad poltica de
coyuntura y la gentica de ladesviacin poltica. Finalmente, se
analizar algunas propuestas para una matriz alternativa
degobernabilidad, centrada en la inclusin de los actores con
capacidad de veto social.
Posiciones convencionales y alternativas sobre
lagobernabilidad
7 La importancia adquirida por la nocin de gobernabilidad en
Amrica Latina en las dosltimas dcadas ha generado un amplio debate,
interpelando las propuestas iniciales delenfoque neoconservador o
convencional de gobernabilidad. En este sentido, no solo se
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
escenarios posibles par (...) 3
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analiza el tema como gestin del poder desde arriba, sino que se
han incorporado asuntoscomo la participacin ciudadana, el
protagonismo de la sociedad civil y las redes deintereses
estratgicos agrupados en instituciones o en flujos organizativos
que no suponennecesariamente instituciones.
8 De tal modo, en el anlisis de los procesos de desarrollo
poltico, las ciencias socialeshan generado dos enfoques
divergentes, por un lado, el enfoque convencional
referidoestrictamente a los asuntos del buen gobierno bajo
criterios relacionados con la eficienciaadministrativa de las
polticas pblicas en la escala nacional, y con el desempeo
institucionalen los asuntos de poltica econmica e insercin nacional
en el mercado global. Por otro lado,se sitan los enfoques
relacionados con la gobernabilidad democrtica, cuyos
planteamientosbuscan vincular a la sociedad civil con el Estado y
sus agentes de manera directa, repensando elespacio poltico y
resignificando nociones como ciudadana y democracia, enfatizando
comomecanismos la rendicin de cuentas (accountability) para exigir
responsabilidad a los agentesgubernamentales y mayor participacin
en la toma de decisiones. (Surez, 2002: 2)
9 La existencia de ambos enfoques demuestra que el concepto de
gobernabilidad describeun fenmeno pluridimensional, y por ende no
es posible perseguir la unanimidad terico-metodolgica entre los
autores que abordan el concepto. El punto mnimo de
convergenciaestara dado por entender que el concepto de
gobernabilidad hace referencia a como segobierna, por lo tanto,
dependiendo de uno u otro enfoque las dimensiones del
anlisiscorresponderan a la calidad, estado o propiedad de la accin
y el efecto de gobernar,es decir, a la legitimidad,
eficacia/eficiencia, y estabilidad. En este sentido, autores
comongel Flisfisch (1989) sealan que la gobernabilidad se entiende
como la calidad deldesempeo gubernamental a travs del tiempo,
considerando principalmente la oportunidad,la efectividad, la
aceptacin social, la eficiencia y la coherencia de las decisiones.
En lamisma lnea Arbos y Giner (1993) postulan que la gobernabilidad
es la cualidad propia deuna comunidad poltica, en donde las
instituciones de gobierno actan de una manera eficaz,considerada
legtima por la ciudadana, permitiendo el libre ejercicio de la
voluntad polticadel ejecutivo a travs de la obediencia cvica del
pueblo. De acuerdo a Mainwaring y Scully(2008), la gobernabilidad
democrtica correspondera a la capacidad de los gobiernos
paraimplementar polticas que aumenten el bienestar poltico, social
y econmico, caracterizadaprincipalmente por ser un fenmeno que va
desde arriba hacia abajo.
10 Por otro lado, Tomassini (1993) y Coppedge (1993) orientados
hacia un tipo de anlisissistmico sostienen que la gobernabilidad no
solo se refiere al ejercicio del gobierno sino quea las condiciones
necesarias para que sta funcin pueda desempearse de manera eficaz
ylegtima, de manera que las crisis de gobernabilidad estaran dadas
por el desequilibrio destas condiciones y en las relaciones entre
grupos polticos e instituciones. Michael Coppedge,(1994) por
ejemplo, define la gobernabilidad como la capacidad de los grupos
polticamenteestratgicos para comprometerse en algn tipo de arreglo
institucional para dirimir susdiferencias. Conforme a este autor,
la gobernabilidad se construye mediante compromisos delos actores
estratgicos para construir mecanismos y procedimientos que permitan
dar porzanjados los conflictos. El concepto de gobernabilidad de
Coppedge guarda relacin con losmodelos neocorporativos de
articulacin de intereses, como es el caso de Phillipe Schmittery su
hiptesis sobre las coaliciones fundantes de los procesos
transicionales. Para Schmitterestas coaliciones se originan en la
agregacin de los intereses de los distintos actores polticosy
sociales que poseen un papel activo durante la transicin. Los
pactos constituyen elresultado de negociaciones formales o
informales y sus principales objetivos son: reducir
lacompetitividad y el conflicto, controlar la agenda, modificar las
relaciones de poder y explicitarun compromiso absoluto con el
rgimen democrtico (Morlino, 2009: 99-100).
11 Estas concepciones de gobernabilidad dentro del enfoque
tradicional o convencional, sitan lavinculacin entre gobernantes y
gobernados de manera vertical, a pesar de reconocer que
losgobernantes ejercen el poder basados en la legitimidad que les
otorga las elecciones, existe unadesvinculacin con la sociedad
civil, ya que no se promueven mecanismos de participacindistintos a
los electorales, y no se reconocen las prcticas sociales que, por
lo general, lapropia ciudadana determina para establecer control
sobre la toma de decisiones. En la visin
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
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tradicional, el problema de producir gobernabilidad descansa en
la capacidad de evitar lasobrecarga del Estado debido al incremento
de expectativas, obligaciones y responsabilidadplanteadas al
gobierno por los actores sociales (Offe, 1981). Sin embargo, otros
autoressealan la importancia de entender la gobernabilidad
destacando la conexin necesaria entrelegitimidad y ejercicio del
poder. De acuerdo a esta lnea de pensamiento las amenazas a
lagobernabilidad provendran de la exclusin, los rezagos sociales y
la imposibilidad de ampliossectores de la poblacin de acceder a una
vida digna, por lo tanto, sera necesario definir unconcepto
progresivo que integrase las demandas de la sociedad civil y
definiese a sus actorescomo entidades activas (Camou, 2001).
12 El enfoque alternativo, en consecuencia, sostiene la
necesidad de pensar la gobernabilidadreplanteando las nociones de
ciudadana y lo poltico. Por ejemplo, Jorge Nef (1992) afirmaque el
estudio de la gobernabilidad pasa por reconocer que las demandas de
las ciudadanaexceden, muchas veces, la capacidad del gobierno para
dar una solucin inmediata, por lotanto, la nocin de governance o
gobernanza constituira la tecnologa social para resolveresos
problemas, ya que se asume que los propsitos, capacidades y
oportunidades existentesse encuentran en la comunidad misma.
13 En esta perspectiva, Amparo Mndez-Carrin (1991) seala que la
gobernabilidad debe serentendida como cuestin relativa a la
produccin social de poder, al control de los gobiernos yde todo
agente de representacin y la regulacin cotidiana de la convivencia.
De sta manerala nocin de gobernabilidad se sustenta en la
articulacin entre la sociedad civil y el Estadopara la solucin de
las necesidades colectivas. Al resignificar el concepto de
ciudadana msall de derechos y deberes se posiciona a la ciudadana
como un agente de cambio social quea travs del principio de
participacin pasa a ser un actor central en los procesos de tomade
decisin. De acuerdo a Mndez-Carrin, al comprender la gobernabilidad
como nocinincluyente se debe incorporar la imputabilidad o
accountability de las elites y de los agentesde representacin,
dando cuenta de una poltica fundada en responsabilidades
compartidas.
14 Generalmente, los autores prximos a las perspectivas
tradicionales concuerdan que lagobernabilidad como asunto de
poltica prctica se resuelve considerando al menos dosdimensiones
(Cuadro 1), tal como lo consigna John Gerring y Strom Thacker
(2008). Laprimera de estas corresponde a la inclusin y denota en
sentido lato la capacidad de un gobiernopara generar agregacin de
demandas y su fijacin para la toma de decisiones. La
segundacorresponde a la autoridad entendida como la capacidad del
gobierno para construir acuerdosy generar acatamiento. Conforme a
este modelo en dos dimensiones, los autores mencionadospostulan que
existira mayor probabilidad de generar condiciones de
gobernabilidad en unescenario de mayor inclusin y mayor autoridad;
vale decir en un modelo de gestin del poderde tipo centrpeto.
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
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Cuadro 1: Modelos de gobernabilidad en dos dimensiones
Fuente: Gerring y Thacker, 2008: 1715 En suma, el modelo de
gobernabilidad en dos dimensiones de Gerring y Thacker,
sostienen
que existe mayor probabilidad de obtener mejores ndices de
gobernabilidad medianteuna combinacin de concentracin de la
autoridad gubernamental e inclusin poltica,lo que supone que
ciertos diseos institucionales como el sistema parlamentario o
lasfrmulas electorales de tipo proporcional podran generar mejores
condiciones. Con todo,los autores revisitados hasta ac, se orientan
a estudiar la gobernabilidad como capacidadgubernamental o de
actores estratgicos, bajo supuestos de verticalidad en las
relaciones yestabilidad en la estructura institucional. Sin
embargo, diversos trabajos sobre inestabilidadpoltica (Prez Lin) y
coaliciones polticas en regmenes presidenciales
latinoamericanos(Chasquetti, 1999; 2000; 2001) (Amorm Neto, 1998)
(Buquet, 1998) han relativizado losefectos destructivos del
presidencialismo y han revalorizado las explicaciones centradas en
lainteraccin.
El peso de las condiciones enunciativas16 En Amrica latina, el
enfoque tradicional de gobernabilidad fue reforzado por la
necesidad
poltica de evitar la regresin al autoritarismo y avanzar en las
tareas de la consolidacin,limitando las reformas de profundizacin
democrtica. As, Camou (2001) sostiene que en laRegin, el enfoque
neoconservador fue traducido a un marco sociohistrico y poltico
dondelos problemas de gobernabilidad provenan principalmente de la
endmica falta de democraciay no de su exceso, y de las limitadas
condiciones de bienestar, y no de su acelerado desarrollo.En este
sentido, la gran fragilidad institucional presente en la mayor
parte de los gobiernosde la Regin, los habra llevado a buscar
diferentes medios de control para enfrentar lasmanifestaciones de
la crisis de la poltica.
17 Manuel Antonio Garretn (1994), seala que el problema de la
gobernabilidad debe sercifrado de acuerdo al carcter y situacin de
cada rgimen poltico y de las diferentesconfiguraciones histricas de
las sociedades. Para este autor la gobernabilidad requiereser
entendida en su contexto propio de enunciacin, a saber, la
democracia. Por tanto,el anlisis de la gobernabilidad en Amrica
Latina debe estar situado en el contexto desociedades democrticas
que buscan respuestas a nivel de polticas frente a los problemasy
demandas sociales. Democracias que se interrogan sobre quienes
ejercen el gobierno ysus formas especficas de ejercicio, cul es la
funcin de la ciudadana y como se abordaninstitucionalmente los
conflictos sociales. Estos problemas son resueltos mediante
principiosy mecanismos que definen la especificad de un rgimen
poltico, por lo que cada sociedadtendra su propios dilemas de
gobernabilidad democrtica.
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
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18 Para autores como Zumbado (1997) resulta imprescindible la
resignificacin de la nocin degobernabilidad para Amrica Latina
centrando la atencin en asuntos como la transparenciay el
accountability de la maquinaria gubernamental. Al mismo tiempo,
enfatiza la necesidadde disear nuevos mecanismos de participacin
poltica y consensos para que los gobiernospuedan cumplir en forma
legtima, estable y eficiente sus funciones bsicas, dentro de
unmarco de dilogo continuo y amplio entre el gobierno, la sociedad
civil y el sector privado. Enesta lnea, Boeninger (1994) aboga por
fortalecer la organizacin y la participacin ciudadanapara facilitar
la existencia de coaliciones sociales amplias a favor del
desarrollo econmicoy la democracia. La tarea principal de estas
estructuras de intermediacin consistira enproporcionar apoyo social
mayoritario como requisito indispensable para lograr un
desarrolloestable y sostenido en un sistema democrtico.
19 En mayor o menor medida, los pases y gobiernos de Amrica
Latina han sostenido lanecesidad de incluir una cultura poltica
plural y participativa, que transforme los mecanismosde decisin
desde arriba (top down), hacia la incorporacin y convergencia de
las iniciativassociales desde abajo (bottom-up), como ejes bsicos
de la gobernabilidad democrtica. Loanterior supone una distribucin
de las responsabilidades en trminos de la relacin Estado-sociedad,
en donde la capacidad institucional para el procesamiento del
conflicto y lageneracin de consensos necesita un nuevo diseo
institucional que integre la evaluacin delas polticas pblicas, por
parte de los actores involucrados, as como la rendicin de
cuentas.
20 Chile no se encuentra ajeno a este debate, considerando que
represent una experienciaparadigmtica de cambio de rgimen desde el
autoritarismo y gobernabilidad democrtica en laregin durante la
dcada de 1990 segn estndares elaborados por organismos
internacionalesde prestigio como el BID, Freedom House y Banco
Mundial. De acuerdo a Manuel AntonioGarretn (1994), a partir de
1990 la bsqueda de la gobernabilidad econmica, democrticay social
en Amrica Latina se centr en torno a tres elementos: el primero
apunt a laconfiguracin de una determinada cultura poltica; el
segundo estaba relacionado con elestablecimiento de un conjunto de
formulas institucionales; y en tercer lugar, la formulacinde
polticas a travs de un curso de accin especfico capaces de orientar
los modelos vigentesde gobernabilidad en la regin. En este
contexto, el modelo transicional chileno, intentresolver ciertos
dilemas cruciales, primero asegurar la consolidacin democrtica
frente a unposible caso de regresin autoritaria, segundo hacer
frente a las tendencias centrfugas de losactores polticos, y
tercero, contener un desborde de las demandas sociales, todo lo
anterior,acompaado de un buen desempeo econmico.
21 Dentro de este mismo itinerario, la produccin del pensamiento
Concertacionista en losCentros de Estudio de la oposicin reformista
a la Dictadura de Pinochet constituy, desdeinicios de la dcada de
1980, la base conceptual del modelo transicional chileno (Mella,
2011b)(Mella, 2011c). El Concertacionismo estableci el horizonte
para pensar la gobernabilidaddemocrtica en Chile y su lgica bsica
consisti en reconocer las limitaciones a la soberanay al poder del
Estado, adecuando las conductas y expectativas de los diferentes
actores alas oportunidades del contexto transicional (Mella,
2011c). Junto a esto, la aceptacin de lagradualidad del cambio y el
establecimiento de la poltica de los consensos se constituyeron,ms
que en nociones performativas, en verdaderas condiciones lmite para
pensar la accinpoltica durante este perodo. Es as como los
gobiernos de Patricio Aylwin (1990-1994),Eduardo Frei (1994-2000),
Ricardo Lagos (2000-2006), Michelle Bachelet (2006-2010) eincluso,
el actual gobierno de Sebastin Piera, en cierta relacin de
continuidad estratgicacon sus predecesores, se han orientado, en lo
principal, a mantener el encuadramiento de lasinstituciones con los
acuerdos (tcitos) fundacionales de la transicin entre las elites
polticasdel pas (Mella, 2011b).
22 Actualmente, el modelo transicional chileno, gatillador de la
redemocratizacin durante losaos 90, ha demostrado carecer de
flexibilidad y capacidad de adaptacin a los nuevoscontextos. En
este sentido, el relato de gobernabilidad, tanto de la Concertacin
de Partidospor la Democracia como de la Coalicin por el Cambio
(sucesora de la Alianza por Chile),han buscado legitimar una visin
verticalista del poder poltico, en la cual los consensos seimponen
desde arriba, a pesar de la creciente referencia a la participacin
ciudadana que
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aparece a nivel discursivo en los diferentes liderazgos
presidenciales desde 1990. Esta tensinentre discurso y accin ha
impuesto un desgaste significativo del modelo chileno,
generandomovilizaciones sociales de magnitud que exigen desde el
2006 y ms claramente desde el2010, cambios profundos al sistema
poltico y econmico del pas.
23 Si bien, durante los veinte aos que siguen a la recuperacin
de la democracia las coalicionespolticas chilenas y gran parte del
clero de la ciencia poltica entendieron que la
gobernabilidaddemocrtica implicaba capacidad gubernamental y
estabilidad institucional, considerando laexperiencia reciente en
la regin y en el pas, esta creencia debera ser revisada. Desde
unaaproximacin terica, Scott Mainwaring y Timothy R. Scully (2009)
discuten acerca del valordel contexto y la experiencia histrica en
los diferentes sistemas polticos latinoamericanoscomo factores
idiosincrticos que inciden sobre el desempeo de los gobiernos y
lasinstituciones. Dichos autores sostienen:
24 Nuestro nfasis en la especificidad del contexto no excluye la
idea de que algunas polticaspblicas, prcticas, e instituciones
tendrn una mayor probabilidad de promover el xito queotras. De
hecho, nos preguntamos por qu en algunas investigaciones acadmicas
recientesel pndulo se ha inclinado demasiado hacia el nfasis en la
singularidad del contexto.Sera un error abandonar completamente la
idea que algunas polticas tendrn una mayorprobabilidad de ser
exitosas que otras. () El xito de la gobernabilidad democrtica noes
totalmente idiosincrsico; de hecho, algunas polticas pblicas e
instituciones s tienenmayores posibilidades de alcanzar los
resultados deseados que otras. (Mainwaring y Scully,2009: 144)
25 Concretamente, esta perspectiva se interroga por el impacto
de los cambios en las condicionesestructurales para los modos de
hacer poltica y, tangencialmente, somete a discusin elvalor la
resiliencia institucional. Se entiende que, frente a este debate,
el teln de fondo parala regin lo constituyen las reformas
estructurales de orientacin neoliberal implementadas enAmrica
Latina desde la dcada de 1980.
26 Frente a quienes sostienen frmulas pretendidamente
universalistas, Mark Bevir y R.A.W.Rhodes (2001) identifican
narrativas de gobernabilidad donde el elemento diferenciadores el
grado de dogmatismo o pragmatismo del enfoque. Como expresin mayor
de lasnarrativas dogmticas se encuentra la perspectiva neoliberal,
en la cual gobernabilidadequivale necesariamente a: estado mnimo,
mercantilizacin y nueva gestin pblica. En estaperspectiva la
propuesta para generar gobernabilidad supone presiones comunes
frente a losEstados y polticas e instituciones comunes sin
considerar condiciones de contexto (Ver cuadro2).Cuadro 2:
Perspectiva neoliberal: presiones comunes / instituciones y
polticas comunes(estado mnimo, mercantilizacin y nueva gestin
pblica)
Fuente: Mark Bevir y R.A.W. Rhodes (2001)27 Por su parte, las
perspectivas de la eleccin racional y el institucionalismo
constituiran
narrativas pragmticas o agnsticas que posibilitan diferenciarse
de los dogmas delneoliberalismo. Este enfoque supone presiones
comunes frente a los Estados e instituciones y
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
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polticas diversas; considerando la importancia de las
condiciones de contexto y los elementosidiosincrticos en cada
sistema poltico. (Ver cuadro 3)Cuadro 3: Perspectivas agnsticas
(eleccin racional e institucionalismo): presionescomunes /
instituciones y polticas diversas.
Fuente: Mark Bevir y R.A.W. Rhodes (2001)28 Segn Bevir y Rhodes,
el xito o fracaso de la gobernabilidad no se explicara por la
convergencia o desviacin frente a una perspectiva de validez
universal o por determinacionesde orden estructural. Tampoco parece
corresponderse con la evidencia histrica de AmricaLatina el
supuesto de que las presiones o demandas (inputs) pudieran ser
homologadasconceptualmente, tal como se plantea en los dos modelos
anteriores. La gobernabilidad sera,en cambio, un resultado
especfico de equilibrio frente a luchas contingentes entre
proyectosantagnicos y en contextos histricos particulares (Ver
cuadro 4). Cuadro 4: Perspectiva descentralizada: diversos inputs,
contienda poltica y diversos outputs
Fuente: Mark Bevir y R.A.W. Rhodes (2001)29 Un gran problema de
la perspectiva neoliberal e institucionalista para el anlisis de
la
gobernabilidad en Amrica Latina se vincula a la fetichizacin de
la ortodoxia econmicay de la capacidad para generar control social
mediante diseos de Estados fuertes confrmulas de gobierno
concentrado. De acuerdo a estas ideas, el status quo econmicoo
institucional constituyen las trayectorias necesarias para
maximizar la gobernabilidaddemocrtica. Actualmente en Chile, y en
contradiccin con las perspectivas centralizadas, elestablecimiento
de una nocin de gobernabilidad asociada estrictamente a la
mantencin destatus quo institucional y econmico ha generado un
desgaste significativo del modelo. Lo
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
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anterior tiene relacin con el posicionamiento en el escenario
poltico nacional, de nuevosgrupos o actores heterogneos
provenientes de la sociedad civil con capacidad para
estableceragenda y ejercer influencia en el diseo e implementacin
de polticas. A partir de este nuevocontexto, se hace necesario
considerar la ampliacin de la nocin de gobernabilidad y de
lacategora de veto player (Tsebelis) desde una acepcin
institucional a la de jugadores concapacidad de veto social
(Vargas, Leinius y Pietri, 2007).
Conflictividad en Amrica Latina y Chile30 Fernando Caldern en un
reciente estudio del PNUD y la Fundacin UNIR (2011) sobre la
situacin de los conflictos en la Regin, ha demostrado que Amrica
Latina se mantiene, andespus de superados los clivajes ideolgicos
tradicionales durante el siglo veinte y la guerrafra, como un
espacio de intensa conflictividad. El aumento de la conflictividad,
su escaladao radicalizacin ocurre, segn este autor, por la carencia
de marcos institucionales capaces degenerar soluciones y
plataformas eficaces de negociacin (PNUD-UNIR, 2011:43). Todo
loanterior, entendiendo que existen demandas, actores, formas de
interaccin e instituciones quecaracterizan los repertorios
contenciosos y los patrones de conflictividad en cada caso.
31 En el Cuadro 5 se observa la ubicacin de los pases de Amrica
Latina en cuatro cuadrantessegn volumen de conflictos y nivel de
radicalizacin. Estos cuadrantes son: bajo nmero deconflictos y bajo
porcentaje de conflictos radicalizados (Costa Rica, El Salvador,
Colombia,Mxico, Rep. Dominicana, Honduras y Paraguay); alto nmero
de conflictos y bajo porcentajede conflictos radicalizados (Brasil,
Guatemala, Ecuador, Panam, Panam, Argentina, Per yBolivia); alto
nmero de conflictos y alto porcentaje de conflictos radicalizados;
bajo nmerode conflictos y alto porcentaje de conflictos
radicalizados (Uruguay, Venezuela y Chile).
32 Destaca la ubicacin de Chile como pas con bajo nmero de
conflictos y alta radicalizacin,considerando lo sealado
anteriormente acerca del carcter elitista del modelo de
transicinchilena y las especificidades de su matriz de
gobernabilidad. El estudio realizado por el PNUD-UNIR, para el caso
de Chile, abarca un perodo que va desde octubre de 2009 a enero de
2011,razn por la cual es posible que, incorporando los datos de
todo el ltimo ao, marcado poruna extendida movilizacin de
estudiantes secundarios y universitarios, los guarismos sitenal pas
en una ubicacin todava ms extrema.
33 Respecto de la intensidad de los conflictos en Chile, el
mencionado estudio seala:
Del total de conflictos registrados, el 73,9% present niveles de
radicalizacin 3 y 4. De loscuales el 76% lleg a nivel 3 (que
implica un grado de confrontacin y medidas de protesta talescomo
huelgas, paros, etc.) y el 23,5% a nivel 4 (enfrentamientos
violentos). Por otro lado, un62,7% de los conflictos que alcanz
niveles de escalamiento de violencia 3 y 4 son conflictospor la
reproduccin social, un 31,3% conflictos por la gestin institucional
y un 5,9% conflictosculturales. El rea ms radicalizada es la de
otros conflictos socioeconmicos con el 57,3%,seguida por la
laboral/salarial con el 42,3%. (PNUD-UNIR, 2011: 264)
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
escenarios posibles par (...) 10
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Cuadro 5: Ubicacin por pas segn volumen de conflictos y
radicalizacin
Fuente: PNUD-UNIR, 2011.34 El Informe PNUD-UNIR identifica tres
tipos de conflictos sociales, a saber: i) conflictos por
reproduccin social, ii) conflictos institucionales, y iii)
conflictos culturales.35 Conflictos por reproduccin social. Se
refiere a las capacidades y dinmicas que posibilitan la
reproduccin o el cambio social; en especial alude a la
conflictividad asociada a mejoras enlas condiciones de vida de
grupos que demandan una mejor posicin en la estructura social,mayor
visibilizacin o un rgimen de derechos que favorezca el bienestar y
la vida digna.(PNUD-UNIR, 2011: 46-50)
36 Conflictos institucionales. Se refiere al funcionamiento
institucional o a la carencia deinstitucionalidad. Esta clase de
conflictividad est focalizada en el mejoramiento de
lainstitucionalidad y sus procedimientos de gestin administrativa,
prestacin de serviciospblicos y legitimidad de las autoridades
pblicas. (PNUD-UNIR, 2011: 51)
37 Conflictos culturales. Se refiere a las modalidades de
interaccin entre los tipos derepresentaciones, imaginarios y
sistemas de valores presentes en una sociedad. El informedel PNUD
sostiene que, si bien, esta clase de conflictos son menos
frecuentes, poseen unalto impacto debido a la creciente relevancia
de la cultura en sociedades interdependientes.(PNUD-UNIR, 2011:
58-59)
38 De acuerdo a la informacin disponible (Cuadro 6), se puede
desprender que, para el casode Chile, la gran mayora de los
conflictos, en el perodo estudiado, corresponde a conflictospor
reproduccin social (61%), seguido por conflictos por instituciones
y gestin (30%) y,finalmente, conflictos culturales (9%). En esta
circunstancia, la conflictividad social en el passe asocia a un
aumento de la criticidad y del malestar con la prolongacin del
orden socialresultante del actual modelo de desarrollo.
Secundariamente, existira un malestar asociadoa deficiencias en el
funcionamiento institucional o a la implementacin de polticas
pblicasespecficas. Este patrn de conflictividad se asemeja a la
situacin de Costa Rica, en donde,al igual que en Chile, se
desarroll en los aos recientes, una estrategia de
modernizacinconservadora.
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
escenarios posibles par (...) 11
Polis, 35 | 2013
Cuadro 6: Porcentaje de conflictividad por campo de conflicto,
por Pas y por orientacinideolgica.
Fuente: PNUD, 2011.
Transicin inconclusa y democratizacin postergada39 El proceso
poltico chileno se ha caracterizado en los ltimos veinte aos, por
un esquema de
modernizacin orientado a prolongar el modelo de desarrollo y la
lgica transicional vigentedesde fines de los aos 80, por parte de
los actores polticos. Segn Leonardo Morlino, Chileha sido
reconocido regionalmente como un caso de transicin continua, en
donde los cambiosse han producido siguiendo normas de adaptacin
prestablecidas por el rgimen saliente, valedecir, con bajos niveles
de ruptura institucional y de polticas. Al mismo tiempo, este
procesose encontr definido por una incapacidad de dichos actores
para asumir el desafo de la reformay la democratizacin.
40 Una coyuntura especialmente importante para entender el
proceso de esclerotizacin delrgimen poltico chileno de
pos-transicin se localiza durante la administracin del
PresidenteEduardo Frei Ruiz Tagle (1994-2000). Durante este
gobierno, se presentan tres situacionesrelevantes para entender la
prolongacin del status quo que posteriormente provocar un puntode
inflexin en la relacin de la Concertacin por la Democracia (y
posteriormente de la clasepoltica en su conjunto) y la sociedad
civil. Por una parte, la experiencia de la crisis
econmicainternacional (Efecto Tequila 1994, Crisis Asitica 1997)
que golpea al pas y que posiciona ala Concertacin como una coalicin
adaptada a los dogmas del modelo neoliberal. En segundotrmino, la
detencin de Pinochet en Londres, las gestiones de Estado
conducentes a conseguirsu vuelta al Pas y su posterior declaratoria
de inimputabilidad. Finalmente, el surgimientode tendencias
centrfugas al interior de la coalicin oficialista simbolizada por
el debate entreautocomplacientes y autoflagelantes alrededor del ao
1997. (Mella, 2011)
41 El desenlace de esta coyuntura muestra en su conjunto, la
inclinacin de las dos coalicionespolticas a mantener el status quo,
lo que, utilizando el esquema propuesto por Bevir y Rhodes
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
escenarios posibles par (...) 12
Polis, 35 | 2013
implicara mantener en operacin la matriz de gobernabilidad para
Chile en base a la hiptesisde presiones comunes (common imputs) y
polticas comunes (common outputs).
42 Daniel Buquet, para el caso uruguayo, ha identificado cierta
relacin entre los procesosde institucionalizacin y
desinstitucionalizacin de partidos y coaliciones en base a
lacapacidad de estas estructuras para implementar reformas
electorales ms o menos incluyentes.Extendiendo este enfoque a
reformas sectoriales, se podra sostener que de manera anloga,la
viabilidad de las reformas hace posible en coyunturas crticas el
re-equilibramiento y, portanto, la institucionalizacin del sistema
poltico. La propuesta de Buquet permite discutir,adems, la creencia
de que la estabilidad constituye, de suyo, un factor coadyuvante de
lainstitucionalizacin. Ms bien, a la luz de esta mirada parece
cobrar vigencia la relacin demutuo refuerzo entre adaptacin
institucional e institucionalizacin; relacin significada en
elproverbio latino tempora mutantur, et nos mutamur in illis (los
tiempos cambian y nosotroscambiamos con ellos).
43 Felipe Agero, por su parte, ha sostenido la tesis de la
transicin inconclusa como explicacinpara el rezago observable en la
implementacin de reformas en el modelo heredado delRgimen
Autoritario de Pinochet. Para este autor, la dilacin del cierre del
proceso transicionalse basa en la dificultad de la clase poltica
para cristalizar acuerdos a favor de la reformaconstitucional y
reformas sectoriales que permitan responder frente a las demandas
de lossectores organizados de la sociedad.
44 Mltiples datos confirman este perodo durante el segundo
gobierno concertacionista(1994-2000), como un punto de inflexin o
coyuntura crtica para entender el inicio delenervamiento del
sistema poltico chileno. Por ejemplo, siguiendo estudios de la
SECCde diciembre de 1996, se puede sostener que un porcentaje
mayoritario de chilenosasocia la modernizacin propuesta por el
presidente Frei a nociones como: crecimientoeconmico (40,4%),
nuevas tecnologas (29,2%), consumismo (20,6%) y privatizacin(18,1%)
(Mella, 2011). Asimismo, se puede se pueden identificar, en funcin
de los estudiosde Latinobarmetro, para el perodo 1996 a 2001, dos
opiniones relativamente generalizadasentre los encuestados: i)
Primero, existe un porcentaje mayoritario de encuestados que frente
ala pregunta de si los polticos ofrecen soluciones a los problemas
pblicos responden pocaso ninguna; ii) Segundo, existe una tendencia
a la prdida de expectativas respecto a lacapacidad de los polticos
para ofrecer soluciones frente a las demandas sociales.
45 En un sentido semejante se puede interpretar la proliferacin
durante estos aos(preferentemente 1997-2000) de estudios crticos
sobre el sistema chileno, entre los que secuentan: Chile Actual,
Anatoma de un Mito de Toms Moulin (1997), Una vez ms laMiseria de
Marcel Claude (1997), El Chile Perplejo de Alfredo Jocelyn Holt
(1998) yCrnica de la transicin de Rafael Otano (1995) entre otros.
Refirindonos a este puntohemos sealado en trabajos anteriores:
46 La proliferacin de investigaciones crticas y la emergencia de
una intelectualidad progresistaque se sita en los lmites o fuera
del proyecto Concertacionista, merece atencin, ya querepresenta el
primer quiebre o dispora de intelectuales de la coalicin de centro
izquierdadesde 1989. En este clima, el Informe del PNUD de 1998
sostena la creencia de que al finalizarel segundo gobierno
Concertacionista: Un notable avance de la modernizacin en todos
losmbitos de la sociedad chilena coexiste con () notorias
expresiones de malestar. (Mella,2011)
47 Por otra parte, Edgardo Boeninger analiza para el perodo que
comprende del 12 de marzo al31 de mayo de 2005 diez sectores
temticos de tramitacin de leyes. Se presentan en cursivasaquellos
sectores temticos que tuvieron durante este perodo de tiempo menor
porcentaje deaprobacin en el Congreso, a saber; reformas
sectoriales, cambios poltico-institucionales yDerechos humanos y
asuntos militares. Los diez temas son los siguientes:
1. Beneficios a favor de funcionarios pblicos 2. Proyectos
econmicos y financieros 3. Proyectos a favor de sectores de la
actividad nacional 4. Reformas sectoriales 5. Convenios
Internacionales
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
escenarios posibles par (...) 13
Polis, 35 | 2013
6. Acuerdos de libre comercio 7. Cambios poltico-institucionales
8. Derechos humanos y asuntos militares 9. Varios 10. Leyes de
presupuesto
48 En el siguiente cuadro se aprecia que los temas; reformas
sectoriales (Tema 4 con un62,89%), cambios poltico-institucionales
(Tema 7 con un 42,22%) y derechos humanosy asuntos militares (Tema
8 con un 61,11%) son los que poseen menor porcentaje depublicacin
(tramitacin exitosa), situacin que contrasta con el nivel de
resultados legislativosen temas como beneficios a favor de
funcionarios pblicos (Tema 1 con un 93,43%),acuerdos de libre
comercio (Tema 6 con un 100%), leyes de presupuesto (Tema 10 conun
100%).Cuadro 8: Proyectos por tema y estado de situacin (12 de
marzo de 1990 31 de mayo de2005)2
Tema Pub % E.T. % Recha % Arch % Retir % Total1 185 93,43 1 0,51
2 1,01 5 2,53 5 2,53 1982 98 82,35 4 4,20 1 0,00 8 6,72 8 6,72 1193
79 88,76 1 1,12 1 1,12 4 4,49 4 4,49 894 161 62,89 24 9,38 3 1,17
34 13,28 34 13,28 2565 429 84,12 72 14,12 1 0,20 4 0,78 4 0,78 5106
9 100,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 0 0,00 97 38 42,22 13 14,44 9 10,00
15 16,67 15 16,67 908 22 61,11 2 5,56 2 5,56 5 13,89 5 13,89 369
223 71,02 18 5,73 3 0,96 35 11,15 35 11,15 31410 15 100,00 0 0,00 0
0,00 00 00,00 0 0,00 15
1636
Fuente: Boeninger, 2007: 14149 Para el caso de las reformas
sectoriales (Tema 4) se ha desagregado este tema en cinco
categoras especficas: 4a) Reformas sectoriales mayores 4b)
Reformas sectoriales menores 4c) Modernizacin del Estado 4d)
Cambios modernizadores del pas 4e) Delincuencia, seguridad pblica y
narcotrfico
50 En funcin de estas categoras, se puede observar que los tems
de reformas sectoriales conmenor nivel de avance legislativo son
reformas sectoriales mayores y modernizacin delEstado, lo que
permite sostener que el impacto poltico de la transicin inconclusa
sepodra traducir en un malestar por los resultados conservadores
del sistema democrtico.Particularmente, se puede argumentar que una
razn posible para explicar la conflictividad porreproduccin social
consiste en la incapacidad para cristalizar reformas sectoriales
mayoresy cambios en la estructura institucional que den valor
social al rgimen poltico chileno depos-transicin.Cuadro 9:
Proyectos de la Categora 4 y su estado de situacin (12 de marzo de
1990 31de mayo de 2005)
Cat Pub % E.T. % Recha % Arch % Retir % TotalA 41 56,94 9 12,50
1 1,39 14 19,44 7 9,72 72B 76 72,38 11 10,48 0 0,00 11 10,48 7 6,67
105C 21 67,74 2 6,45 0 0,00 6 19,35 2 6,45 31D 17 68,00 2 8,00 2
8,00 4 16,00 0 0,00 25
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
escenarios posibles par (...) 14
Polis, 35 | 2013
E 5 71,43 0 0,00 0 0,00 1 14,29 1 14,29 7
Fuente: Boeninger, 2007: 14151 La incapacidad o imposibilidad
para concretar reformas polticas al modelo heredado del
autoritarismo, para el caso de Chile, se expresa mediante
continuidades a nivel institucional,de polticas pblicas y de
resultados o desempeos. Por ejemplo, respecto de esta
ltimadimensin, si se observan los datos del ndice Gini para Chile
en el perodo 1985 a 2010,se podr observar que existe solo un pequeo
descenso en los niveles de desigualdad, loque mantiene a dicho pas
con niveles generalmente superiores a pases vecinos,
inclusoconsiderando coyunturas de crisis polticas que significaron
cadas de gobiernos democrticospara algunos de ellos.Cuadro 7: ndice
de desigualdad Gini (Banco Mundial)
Fuente: http://datos.bancomundial.org/52 Si se considera los
datos del cuadro 7 se puede apreciar que para el perodo
contemplado
Chile se caracteriza por un elevado nivel de desigualdad por
sobre pases vecinos que han sidoafectado por crisis polticas y
fenmenos de inestabilidad presidencial (excepto Uruguay).
Latendencia media mvil para Chile supera al resto de la muestra
salvo en los casos de Bolivia(desde 1997), Per (1998, 1999 y 2002,
2003) y Argentina (2003).
Conflictividad emergente y desviacin poltica53 Desde la
movilizacin de los estudiantes el ao 2006 se ha hecho ms frecuente
el inters por
comprender los fundamentos de la conflictividad social en Chile.
Este inters ha aumentadotodava ms desde 2010 con los problemas
crecientes de la administracin de Sebastin Pierapara consolidar una
base de apoyo poltico y social para su gobierno.
54 Considerando los datos de la encuesta de opinin del Centro de
Estudios Pblicos, se observacomo caracterstica general, la evolucin
de los apoyos polticos en estrecha relacin con lapercepcin de
capacidad de conduccin y liderazgo del presidente de turno y con la
capacidadde ofrecer respuestas efectivas frente a demandas en
determinadas coyunturas.
55 Desde el punto de vista de la evolucin de la aprobacin de los
gobiernos desde 1990 hasta2011, se aprecia como constante que
dichos apoyos responden por una parte al manejo desituaciones de
coyuntura, como tambin a la capacidad de implementar reformas
estructuralesy polticas especficas. En consecuencia, el gobierno
del presidente Aylwin tuvo un alto nivelde aprobacin en la medida
que garantiz un manejo prudente y efectivo del proceso detransicin,
recuperando un bien de convivencia social y poltica que el pas haba
perdidohaca dcadas. Por su parte, Eduardo Frei Ruiz Tagle presenta
notorios problemas en suaprobacin desde la coyuntura de 1995-96,
marcada por la crisis econmica y culminandosu administracin con una
alta desaprobacin que no logr impedir la llegada al poder deRicardo
Lagos y la continuidad de la mayora electoral Concertacionista. El
presidenteLagos, despus de un comienzo difcil, afectado por casos
de corrupcin (MOP-GATE), logradministrar buenos niveles de apoyo a
travs de un discurso caracterizado por un eclecticismono resuelto y
por el anuncio de grandes transformaciones. Por su parte, la
administracinde Michelle Bachelet consigui los mayores niveles de
aprobacin de los cuatro presidentes
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
escenarios posibles par (...) 15
Polis, 35 | 2013
concertacionistas, paradojalmente, estableciendo cierta tensin
con el modelo original de lacoalicin que se expres en intentos de
by pass a las estructuras partidarias (nuevo trato)
ydistanciamiento discursivo de los desafos de la etapa
transicional. Finalmente, el gobierno deSebastin Piera se ha
caracterizado por grandes dificultades para imponer su agenda, lo
queha generado la percepcin de un gobierno de eventos y adems por
los mayores niveles dedesaprobacin desde 1990.Cuadro 10: Evolucin
de aprobacin de gobiernos de Patricio Aylwin, Eduardo Frei,
RicardoLagos, Michelle Bachelet y Sebastin Piera (solo sectores
urbanos) %
Fuente: Encuesta de Opinin CEP,56 La tendencia ms clara desde
1990 ha sido, sin embargo, el aumento sistemtico de la no
identificacin poltica en funcin del clivaje derecha izquierda.
De acuerdo a los datos de laencuesta del CEP, la no identificacin
poltica ha crecido desde un 14% en 1990 hasta un53% en
noviembre-diciembre de 2011, lo que expresa la inmensa perdida de
centralidad dela poltica institucional como efecto no deseado del
proceso transicional. Como explicacionesposibles de este fenmeno se
cuentan al menos tres argumentos: i) la creencia de que el
clivajeno da cuenta de las actuales complejidades sociales, ii) la
inexistencia de una diferenciacinsuficiente de la oferta poltica y
iii) la futilidad persistente de la poltica institucional.Cuadro
11: Evolucin del nivel de identificacin con posiciones polticas de
izquierda,derecha y centro. 1992-2012
Fuente: Encuesta de Opinin CEP
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
escenarios posibles par (...) 16
Polis, 35 | 2013
57 Aunque no avanzaremos demasiado en el anlisis de cada uno de
estos argumentos,entendemos que el gran salto en esta tendencia
observable desde 1990 correspondi algobierno de Eduardo Frei Ruiz
Tagle, momento en el que se pasa de un 26% a un 47% deno
identificacin. Desde esta administracin, cada gobierno posterior ha
coexistido al menoscon un peak de no identificacin cercano al 47%.
Para el caso de la presidenta Bachelet estosmomentos de mayor
desafeccin de la sociedad con las posiciones tradicionales de
izquierda,centro y derecha (49% junio 2008 y 48% nov.-dic. 2008),
prcticamente coexistieron con lospeak de aprobacin a su gobierno
(67% mayo-junio 2009, 73% agosto 2009, 78% octubre2009).
58 Durante algn tiempo se entendi que esta no identificacin en
torno al clivaje tradicionalderecha izquierda podra significar la
apata y la despolitizacin de la sociedad civil.Sin embargo, este
juicio hoy se fundamenta ms bien en actitudes de evidente
miopadisciplinar de ciertos practicantes de la ciencia poltica que
no trascienden el estudio de losfenmenos institucionales y
electorales. En concomitancia a la persistencia de una matrizde
gobernabilidad vigente en Chile caracterizada por una reduccin
significativa del Estado,un fuerte impulso a la mercantilizacin de
la vida social y la introduccin de una visintecnocrtica de la
gestin pblica, se han desarrollado desde 1990 redes de confianza
yorganizaciones sociales con relativa autonoma que han resistido
las relaciones de podergeneradas por el proceso de transicin.
59 Los casos del movimiento estudiantil universitario y el
movimiento mapuche ambosvisualizados desde 1990 ilustran las
expresiones, intensidad y orientaciones polticas de dichosprocesos
organizativos. Ambos ejemplos se presentan en cuadros de doble
entrada donde laprimera dimensin (horizontal) corresponde a la
orientacin de los actores identificados (haciapolticas o hacia la
estructura) y la segunda (vertical) corresponde al posicionamiento
o mbitode actuacin de los mismos (institucional o no
institucional).
60 En relacin al movimiento estudiantil entre 1990 a 2011, se
observa en este perodo unagran fluidez asociativa y un
desplazamiento de las organizaciones desde el cuadrante
noinstitucional / orientado a la estructura, al cuadrante
institucional / orientado a polticas. Esteefecto resultara inverso
al llamado efecto de corrimiento a la izquierda del sistema
departidos chileno, ambos representativos de la orientacin al
crecimiento de un subsistema y laaparicin de cierto tipo de nuevos
actores.Cuadro 12: Movimiento estudiantil universitario (Nuevos
actores desde 1990)
Orientados hacia la poltica Orientados hacia la estructura
Institucional
Movimiento Gremial de laUniversidad Catlica de Chile(MG UC)La
Chile Para Todos(LChPT)Nueva AccinUniversitaria(NAU)Nueva
IzquierdaUniversitaria(NIU)
No institucional Izquierda Autnoma
Frente de EstudiantesLibertarios (FEL)MovimientoSurDA
Fuente: Elaboracin propia61 Respecto del movimiento mapuche
entre 1990 y 2011, se puede apreciar semejante
desplazamiento hacia el cuadrante institucional / orientado a
polticas, lo que se puedeexplicar parcialmente por la necesidad de
legitimar a los actores, manteniendo su capacidadde movilizacin,
mediante logros o conquistas parciales.
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
escenarios posibles par (...) 17
Polis, 35 | 2013
Cuadro 13: Movimiento mapuche (Nuevos actores desde 1990)
Orientados hacia la poltica Orientados hacia la estructura
Institucional
Ad MapuConsejo de todas las tierrasCoordinadora
deOrganizacionesTerritoriales Mapuche
Parlamento Mapuche
No institucional
Alianza Territorial MapucheMeli Wixan MapuCoordinadora
Arauko-Malleko
Fuente: Elaboracin propia62 Considerando la alta fragmentacin de
ambos movimientos existen razones para creer que
en esta dinmica observada desde 1990 se impone un escenario
donde nadie gana con elenfrentamiento sostenido del gobierno
orientado a una concepcin de poder concentrada quese enfrenta a
costos ms elevados para implementar acuerdos o polticas y
expresiones diversasde movimientos sociales en los que se impone
con el paso del tiempo prcticas y objetivoscrecientemente ms
institucionalizados.
63 De los ejemplos anteriores se puede sostener que, a pesar de
los niveles crecientes de noidentificacin poltica, existe una alta
fluidez asociativa desde 1990, condicin que se hamanifestado a
travs de la creacin de un conjunto de actores, constituidos y
posicionados enel marco de clivajes sectoriales, tales como el
conflicto por la calidad de la educacin y elconflicto por las
demandas de los pueblos originarios. Esta dinmica situacin
contrasta conla tendencia al status quo a nivel de sistema de
partidos. Asimismo, se observa una tendenciaal desplazamiento
histrico de los actores sociales en los dos casos presentados,
desde elcuadrante no institucional / orientados a la estructura
hacia el cuadrante institucional /orientado a polticas.
64 El cuadro que sigue (14) muestra alternativas de incorporacin
de actores con veto socialfrente a procesos de poltica pblica. Como
se podr apreciar, existe una escala decuatro niveles de
empoderamiento de actores colectivos de acuerdo a los cuatro tipos
degobernabilidad descritas, de menor a mayor: i) gobernabilidad
mayoritaria, ii) gobernabilidadmayoritaria antagnica, iii)
gobernabilidad neocorporativa mayoritaria y iv)
gobernabilidadneocorporativa consensuada (Vargas, Leinius y Pietri,
2007: 205-207).Cuadro 14: Gobernabilidad y actores con veto
social
Grupos inters sin veto Grupos inters con veto
Gobierno ignora oposicin social Gobernabilidad mayoritaria
Gobernabilidad mayoritariaantagnica
Gobierno considera a oposicinsocial
Gobernabilidad neocorporativamayoritaria
Gobernabilidad neocorporativaconsensuada
Fuente: Elaboracin propia en base a Vargas, Leinius y Pietri,
2007.
i) Gobernabilidad mayoritaria: los grupos de inters no tienen
capacidad de veto social ni dedefinicin de agenda, por tanto, el
gobierno ignora a la oposicin social extraparlamentaria yse
producen sistemticamente fenmenos de criminalizacin de la protesta
social.ii) Gobernabilidad mayoritaria antagnica: el poder de
definicin de agenda perteneceexclusivamente al gobierno y los
grupos de inters poseen capacidad de veto social, sinembargo, quien
toma las decisiones no concede espacios de participacin efectivos
generandoun conflicto abierto.iii) Gobernabilidad neocorporativa
mayoritaria: el poder de definicin de agenda es exclusivodel
gobierno, lo que supone que la participacin de los actores sociales
y grupos de interssolo se materializa cuando la exclusin del
proceso es costosa o insostenible para el tomadorde decisiones.
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
escenarios posibles par (...) 18
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iv) Gobernabilidad neocorporativa consensuada: el poder es
compartido entre el gobierno ylos grupos de inters, lo que
significa que estos actores participan desde el inicio del
proceso,generando altos niveles de compromiso con la toma de
decisiones.
65 Para el caso de Chile, la matriz propuesta por Vargas,
Leinius y Pietri posibilita comprenderlas razones de la crisis de
gobernabilidad, as como las vas para superar la actualcoyuntura
marcada por conflictos que interpelan los modos vigentes de
reproduccin social.El proceso poltico chileno se orienta a buscar
alternativas para una trayectoria desdela gobernabilidad
mayoritaria, hacia alguna frmula de gobernabilidad
neocorporativa.Al parecer el desplazamiento hacia estrategias de
gobernabilidad con mayores costos detransaccin pero capaces de
reducir los costos por falta de legitimidad debiera constituir
unfoco de atencin para la investigacin politolgica en los prximos
aos.
A modo de conclusin: escenarios para un nuevo pacto
degobernabilidad en Chile
66 La prdida de legitimidad de la matriz de gobernabilidad
instalada en Chile durante latransicin desde el autoritarismo y el
aumento de la radicalizacin en los conflictos, depreferencia
vinculados a las lgicas de reproduccin social, determina la
necesidad deconsolidar un nuevo pacto de gobernabilidad. En este
plano, el desplazamiento de lasperspectivas dogmticas de la
gobernabilidad generalmente asociadas a la matriz
neoliberalgradualmente han dado paso a perspectivas eclcticas o
agnsticas, en las que se asumecomo un hecho poltico la diversidad
de demandas y diversidad de polticas. As tambin, lasestrategias
para contener la baja de la identificacin poltica y el deterioro de
la matriz degobernabilidad centrada en la capacidad del gobierno,
han dado paso al menos desde unaperspectiva acadmica- a una mayor
apertura sobre reformas al rgimen poltico y a nuevasformas de
pensar el fenmeno coalicional. La revisin de la literatura (Bevir y
Rhodes) hahecho posible distinguir narrativas o perspectivas sobre
la gobernabilidad que connotan estesignificante de manera muy
distinta. El paso desde las perspectivas dogmticas centradas en
elcumplimiento de la agenda neoliberal por opciones agnsticas que
entienden el concepto desdela interaccin entre actores y bajo
estndares flexibles en diseo institucional y elaboracinde polticas,
permite encontrar nuevos caminos para construir gobernabilidad en
contextoscaracterizados por altos niveles de malestar por la
deficiente capacidad de respuesta del sistemapoltico.
67 Nuestro planteamiento central, en esta materia, consiste en
que resulta necesario, tanto desdeun punto de vista conceptual como
poltico, repensar el problema de la gobernabilidad a partirdel
hecho poltico del agotamiento del modelo transicional. En este
contexto, los conceptosde gobernabilidad como capacidad de gobierno
(A. Flisfisch) o como capacidad de los actoresestratgicos (M.
Coppegde), debiera ceder espacio a una comprensin ms abarcadora de
lagobernabilidad donde el aspecto central est dado por la inclusin
de los nuevos actores concapacidad de veto social.
68 La informacin secundaria analizada (PNUD-UNIR) permite
concluir que en un altoporcentaje, el malestar social y la
conflictividad es un resultado de la reproduccin del modelode
mercado o por la incapacidad de superar, como efecto de un
posibilismo conservador,la herencia de las reformas estructurales
neoliberales de los aos 80. Si esto es as, elclculo la
gobernabilidad en Chile debiera ser reelaborado, considerando que
al aumentarla cantidad de los jugadores con veto social, los costos
asociados a la legitimidad de losacuerdos institucionales
disminuyen (Buchanan y Tullock, 1962). Tal como se ha sealado,esta
premisa de Buchanan sobre la economa constitucional sostiene que,
en contrario a lalgica de los costos de transaccin (que aumentan
cuando aumenta el nmero de actores), loscostos externos disminuyen
al aumentar el nmero de actores involucrados.
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
escenarios posibles par (...) 19
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Cuadro 15: Escenarios de gobernabilidad
69 Si efectivamente las instituciones polticas en Chile expresan
una creciente dificultad paraprocesar las demandas sociales,
derivada de altos costos para legitimar acuerdos, los
escenariosidentificados para generar equilibrio entre costos
externos y costos de transaccin son lossiguientes (Cuadro 15):
1. Gobernabilidad como capacidad de Gobierno: En este escenario
el gobierno ignora a laoposicin social y los actores
extra-institucionales no poseen capacidad de veto.
2. Conflicto abierto entre Gobierno y Oposicin Social: En este
escenario el Gobiernoignora a la oposicin social y los actores
poseen capacidad de veto y alto poder demovilizacin.
3. Gobierno incluye a la oposicin a posteriori: En este
escenario el Gobierno generaprcticas cooptativas o clientelares
frente a la oposicin social destinadas a reducir loscostos de
implementacin de las polticas.
4. Gobierno incluye a la oposicin a priori: En este escenario el
Gobierno incluye desdela fase de diseo de las polticas a la
oposicin social (que posee poder de veto) comouna forma de
construir acuerdos (ms o menos formales) legtimos y eficientes en
ellargo plazo.
70 Las alternativas para concretar un escenario del tipo (d)
depende de si la inclusin a priori dela oposicin social se produce
a travs de mecanismos ms o menos institucionales, siendo enel
primer caso materia de reformas al rgimen poltico y en el segundo
caso, principalmente,nuevos modos de interaccin poltica. En
cualquier caso, los escenarios (c) y (d) suponenfrmulas
neocorporativas de integracin de intereses sociales que debieran
descomprimirla presin social sobre instituciones y actores que
operan en la ruta de la representacinparlamentaria.
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Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
escenarios posibles par (...) 21
Polis, 35 | 2013
Notas
1 Trabajo preparado para su presentacin en el VI Congreso
Latinoamericano de Ciencia Poltica,organizado por la Asociacin
Latinoamericana de Ciencia Poltica (ALACIP). Quito, 12 al 14 de
juniode 2012. rea temtica:IV Instituciones polticas y
conflicto.Mesa: Democratizacin y conflictividadsocial en Chile;
perspectivas histrico-polticas. Este artculo ha sido elaborado en
el marco del proyectofinanciado por DICYT - USACH
titulado:Coaliciones gubernamentales en regmenes
presidenciales:anlisis de los mecanismos de formacin, mantenimiento
y disolucin en los casos de Uruguay, Argentinay Chile (1983 a
2010).2 Se distinguen en el cuadro los siguientes estados de
situacin Publicados (Pub), en trmite (E.T.),rechazado (Recha),
archivados (Arch), retirados (Retir)
Para citar este artculo
Referencia electrnica
Marcelo MellaPolanco y Camila BerriosSilva, Gobernabilidad,
democratizacin y conflictividadsocial en Chile: escenarios posibles
para un nuevo equilibrio , Polis [En lnea], 35|2013, Puestoen lnea
el 17 octubre 2013, consultado el 16 enero 2014. URL:
http://polis.revues.org/9149; DOI:10.4000/polis.9149
Autores
Marcelo MellaPolancoUniversidad de Santiago de Chile, Santiago,
Chile. Email: [email protected] BerriosSilvaUniversidad
de Santiago de Chile, Santiago, Chile. Email:
[email protected]
Resmenes
Luego de veinte aos desde la recuperacin de la democracia en
Chile, el modelo transicionalbasado en el pensamiento
concertacionista, ha demostrado carecer de flexibilidad y
capacidadde adaptacin a los nuevos contextos. La matriz de
gobernabilidad establecida por ste modelo,bajo supuestos de
verticalidad en las relaciones y estabilidad en la estructura
institucional seha visto confrontada por el surgimiento de nuevos
actores con capacidad de veto social queexigen inclusin y
participacin en la toma de decisiones, lo que determina la
necesidad deconsolidar un nuevo pacto de gobernabilidad. Los
objetivos generales de este trabajo consistenen identificar
factores de obsolescencia de la matriz de gobernabilidad en Chile
entre 1990y 2012 y, al mismo tiempo identificar las oportunidades
para establecer un nuevo equilibrioen la interaccin de los actores
estratgicos. Para lo anterior se describir, en primer lugar,las
lneas bsicas del debate sobre gobernabilidad, as como los aspectos
centrales del modelochileno de transicin. Luego se caracterizar la
conflictividad social en Amrica Latina a laluz de los procesos
polticos de nivel macro experimentados en las ltimas dcadas. En
tercerlugar, se analizarn algunos factores que explican la
creciente conflictividad social en Chile yla gentica de la
desviacin poltica manifestada en nuevos actores y repertorios de
protesta.Finalmente, se analizaran diferentes escenarios hipotticos
para reequilibrar la relacin entreactores polticos institucionales
y nuevos actores con capacidad de veto social.
Governance, democratization and social unrest in Chile:
possiblescenarios for a new balanceAfter twenty years since the
restoration of democracy in Chile, the transitional model based
onthe thought concertacionista, has shown a lack of flexibility and
adaptability to new contexts.The matrix of governance established
by this model, under assumptions of vertical relationsand stability
in the institutional structure has been challenged by the emergence
of new
-
Gobernabilidad, democratizacin y conflictividad social en Chile:
escenarios posibles par (...) 22
Polis, 35 | 2013
players with veto power requiring social inclusion and
participation in decision making, whichdetermines the need to
consolidate a new governance pact. The general objectives of
thisstudy are to identify factors obsolescence governance matrix in
Chile between 1990 and 2012and at the same time identify
opportunities for establishing a new balance in the interactionof
strategic actors. To the above will be described, first, the basic
lines of the debate ongovernance and central aspects of the Chilean
model of transition. Then characterize socialconflict in Latin
America in the light of the macro-level political processes
experienced inrecent decades. Third, it analyzes some factors that
explain the growing social unrest in Chileand genetics of political
deviation expressed in new players and repertoires of protest.
Finally,we analyze different scenarios to rebalance the
relationship between institutional politicalactors and new actors
with social veto.
Governana, democratizao e conflictividade social no
Chile:cenrios possveis para um novo equilbrioDepois de vinte anos
desde a restaurao da democracia no Chile, o modelo de
transiobaseado no pensamento concertacionista, mostrou uma falta de
flexibilidade e capacidade deadaptao a novos contextos. A matriz de
governana estabelecido por este modelo, sob ospressupostos da
verticalidade e da estabilidade das relaes na estrutura
institucional tem sidodesafiada pela emergncia de novos atores com
poder de veto que exige a incluso social eaparticipao na tomada de
deciso, que determina a necessidade de consolidar um novo pactode
governana. Os objectivos gerais deste estudo so identificar os
fatores de obsolescnciada matriz de governana no Chile entre 1990 e
2012 e ao mesmo tempo identificar asoportunidades para estabelecer
um novo equilbrio na interao de atores estratgicos. Parao acima ser
descrita pela primeira vez, as linhas bsicas do debate sobre a
governao, bemcomo os aspectos centrais do modelo chileno de
transio. Em seguida, caracterizar o conflitosocial na Amrica
Latina, luz dos processos polticos em nvel macro experimentado
nasltimas dcadas. Em terceiro lugar, ele analisa alguns fatores que
explicam a agitao socialcrescente no Chile e gentica de desvio
poltico manifestada em novos jogadores e repertriosde protesto.
Finalmente, analisamos diferentes cenrios para reequilibrar a relao
entre atorespolticos e novos jogadores com capacidade de veto
social.
Entradas del ndice
Keywords :democratization, social conflict, strategic actors
ChilePalabras claves :democratizacin, conflictividad social,
actores estratgicos ChilePalavras chaves :democratizao, o conflito
social, estratgica atores Chile
Nota de la redaccin Recibido: 29.09.2012 Aceptado:
15.02.2013