Evaluering av Barnevernforsøket i Trondheimstiftelsen-hvasser.no/documents/Rapport_Evaluering_av...1 Innledning Denne rapporten presenterer resultatene fra en evaluering av Barnevernforsøket

Evaluering av Barnevernforsøket i Trondheim Berit Berg Tone Opdahl Mo Thomas Hugaas Molden

NTNU Samfunnsforskning AS SINTEF Teknologi og samfunn

2

Rapportnavn: Evaluering av Barnevernforsøket i Trondheim ISBN: 82-7570-174-0 Forfattere: Berit Berg, Tone Opdahl Mo og Thomas Hugaas Molden Prosjektleder: Berit Berg Oppdragsgiver: Trondheim kommune Utgivelse: 2006 Forsideillustrasjon: Minnie Pwerle – ”Bush Melon”

Gjengitt med tillatelse fra kunstneren og Jinta Desert Art Gallery, Australia, www.jintaart.com.au

Sammendrag: Rapporten presenterer resultatene fra en evaluering av

Barnevernforsøket i Trondheim kommune. Forsøket ble satt i verk 1. januar 2004 og omfatter kommunal overtakelse av statlige oppgaver innenfor barnevernet. Gjennom kommunal oppgavedifferensiering prøves det ut en ansvarsmodell der kommunen har ansvaret for statlige oppgaver innenfor barnevernet. Formålet med forsøket er å sørge for tiltaksutvikling som samsvarer med de behov som avdekkes i arbeidet med barn, ungdom og familier, samt bedre fleksibilitet og ressursutnyttelse på tiltak og oppgaver gjennom en mer sammenhengende tiltakskjede. Evalueringen har hatt som formål å undersøke om en kommunal oppgavemodell bidrar til:

• Mer effektiv styring av administrative og økonomiske ressurser • Økt vektlegging av tidlig innsats og forebyggende arbeid • Større frihet i utnyttelsen av kompetanse og i utvikling av nye tiltak

og metoder • Raskere hjelp til barn og familier som har behov for bistand fra

barnevernet Emneord: Barnevern, forebygging, velferdsforvaltning, organisering evaluering Utgiver: NTNU Samfunnsforskning AS Loholt allé 85, Dragvoll 7491 Trondheim Telefon: 73 59 66 26 Faks: 73 59 66 24 E-post: [email protected]

3

4

Forord

Denne evalueringen av Barnevernforsøket i Trondheim er gjort på oppdrag fra Trondheim kommune, og finansiert av Program for storbyrettet forskning, KS. Evalueringen er gjennomført i perioden januar-september 2006 av forskere ved NTNU Samfunnsforskning og SINTEF Teknologi og samfunn. Barnevernforsøket i Trondheim handler i korte trekk om at de statlige oppgavene innefor barnevernet overtas av kommunen. Formålet med en slik oppgaveovertakelse er en ambisjon om å skape en mer helhetlig barneverntjeneste - eller som det står i kommunens egen prosjektbeskrivelse: å sørge for tiltaksutvikling som samsvarer med de behov som avdekkes i arbeidet med barn/ungdom og familier, samt bedre fleksibilitet og ressursutnyttelse på tiltak og oppgaver, gjennom en mer sammenhengende tiltakskjede. Målsettingen med evalueringen har vært å kartlegge og dokumentere resultatene midtveis i forsøksperioden. Å evaluere ”levende organisasjoner” er alltid utfordrende. Trondheim kommune er uten tvil en slik levende organisasjon. Samtidig med at Barnevernforsøket ble iverksatt, skjedde det flere større endringer i kommunen. Det ble innført en ny bydelsorganisering, og det ble etablert en egen Barne- og familietjeneste bestående av barnevernet, helsestasjonene og pedagogisk psykologisk tjeneste. I tillegg til disse store organisatoriske forandringene, skjer det kontinuerlig større og mindre ting lokalt som skaper endringer i både arbeidshverdag, oppgaveutførelse og brukerkontakt. Slik er det i enhver dynamisk organisasjon. Selv om dette gjør det vanskelig å isolere effekter av forsøksvirksomhet, har det ikke vært vanskelig å få fram synspunkter og erfaringer med den modellen Trondheim har valgt for sitt barnevernarbeid. Overtakelsen av de statlige oppgavene har stor oppslutning blant både politikere, ledere og ansatte. Selvsagt er det også forbedringspunkter, men selve forsøket framstår som vellykket. I evalueringen har vi benyttet ulike informasjonskilder: intervjuer med sentrale aktører innen barnevernet, gjennomgang av dokumenter og andre skriftlige kilder, bearbeiding av statistiske data, samt møtereferater og andre former for møtedata. Vi har gjennomført i overkant av 30 intervjuer - med representanter for Trondheim kommunes Barne- og familietjeneste, representanter for fagstab og ledelse i Trondheim kommune, brukere, representanter for Bufetat i Midt-Norge og representanter for fire andre storbyer: Oslo, Bergen, Stavanger og Kristiansand. Over alt har vi møtt et stort engasjement og en enestående velvilje når det gjelder å stille opp og dele erfaringer. Arbeidshverdagen er travel over alt – ikke minst innenfor barnevernet. Derfor er vi ekstra takknemlige for at dere tok dere tid til å dele faglighet og refleksjoner med oss. Uten disse erfaringene ville det ikke vært mulig å gjennomføre noen evaluering. Vi vil også takke styringsgruppa for prosjektet for nyttige innspill underveis i prosjektet. Styringsgruppa har bestått av representanter for storbyene, KS, samt representanter for prosjektgruppa i Trondheim kommune: Jan Motzfeldt Dahle, Oslo

5

kommune, Margrete Røkkum, Bergen kommune, Inger Elvik, Stavanger kommune, Svein Ove Ueland, Kristiansand kommune, Anne-Marie Borgersen, KS, Nina Hjertø Ingebrigtsen, KS, Lars-Konrad Mostad, Trondheim kommune, Wenche Nyeng, Trondheim kommune, Jonny Berg, Trondheim kommune. Takk også til Melina Røe, som har deltatt i datainnsamlingen og vært en viktig samtalepartner underveis. Trondheim, september 2006 Berit Berg Tone Opdahl Mo Thomas Hugaas Molden

6

Innhold

1 Innledning ........................................................................................................................... 9 1.1 Et barnevern i endring .................................................................................................. 9 1.2 Rapportens oppbygging ............................................................................................. 10

2 Metodisk gjennomføring ................................................................................................. 11 2.1 En kompleks evaluering ............................................................................................. 11 2.2 Evalueringsfokus ......................................................................................................... 12 2.3 Datagrunnlag og datakvalitet ..................................................................................... 12 2.4 Det kvalitative datamaterialet .................................................................................... 13 2.5 Det kvantitative datamaterialet .................................................................................. 14

3 Et helhetlig barnevern – resultater fra intervjuundersøkelsen............................. 17 3.1 Lokalpolitisk forankring ............................................................................................... 17 3.2 Ett nivå - et helhetlig barnevern? .............................................................................. 19 3.3 Et bedre tjenestetilbud ................................................................................................ 24 3.4 Mer oversiktlige tjenester for brukerne..................................................................... 30 3.5 Organiseringen av barnevernet................................................................................. 32 3.6 Barnevernforsøket – sett fra Bufetat ........................................................................ 40

4 Barnevernforsøket – noen utviklingstrekk og sammenligninger ........................ 43 4.1 Noen utviklingstrekk for barnevernet i Trondheim.................................................. 43 4.2 Prioritering, dekningsgrad og produktivitet for barnevernet i Trondheim ........... 46 4.3 Trondheim i forhold til de andre storbyene – en sammenligning ......................... 49 4.4 Storbyene – en tallmessig sammenligning.............................................................. 54

5 Konklusjoner og anbefalinger ....................................................................................... 57 5.1 De viktigste erfaringene.............................................................................................. 57 5.2 Evalueringsmålene for Barnevernforsøket: vurdering av måloppnåelse............ 60 5.3 Anbefalinger for det videre arbeidet ......................................................................... 62

7

8

1 Innledning Denne rapporten presenterer resultatene fra en evaluering av Barnevernforsøket i Trondheim kommune. Forsøket ble satt i verk 1.januar 2004 og omfatter kommunal overtakelse av statlige oppgaver innenfor barnevernet. Gjennom kommunal oppgavedifferensiering prøves det ut en ansvarsmodell hvor kommunen har ansvaret for statlige oppgaver innenfor barnevernet. Formålet med denne forsøksvirksomheten er å sørge for tiltaksutvikling som samsvarer med de behov som avdekkes i arbeidet med barn/ungdom og familier, samt bedre fleksibilitet og ressursutnyttelse på tiltak og oppgaver, gjennom en mer sammenhengende tiltakskjede.1 Målsettingen med evalueringen er å kartlegge og dokumentere oppnådde resultater. Resultatene fra forsøksvirksomheten er også sammenlignet med de andre storbyene (Oslo, Bergen, Stavanger og Kristiansand), som ikke gjennomfører forsøk med kommunal oppgavedifferensiering.

1.1 Et barnevern i endring Barnevernet har gjennomgått store endringer de siste årene – både innholdsmessig og organisatorisk. Faglig har fokuset dreid fra ”reparasjon” til forbybygging, organisatorisk har barnevernet i større grad blitt en integrert del av det øvrig tjenesteapparatet for barn og unge. Trondheim kommune var f eks tidlig ute med å samordne den pedagogisk-psykologisk tjenesten med barnevernstjenesten, i en såkalt Hjelpetjeneste. Fra 2004 har man gått et skritt videre og etablert en egen Barne- og familietjeneste (BFT), som fra samme tidspunkt har ansvar for både de kommunale og de statlige oppgavene innen barnevernet. Overtakelsen av de statlige oppgavene er en del av forsøket med kommunal oppgavedifferensiering, Barnevernforsøket i Trondheim innebærer at kommunen har unntak fra forvaltningsreformen i barnevernet som trådte i kraft 1. januar 2004. Dette innebærer at Trondheim kommune i en forsøksperiode på fire år har ansvaret for drift av hele barnevernet, også den delen som tidligere lå til fylkeskommunen, men nå er lagt til det statlige organet Barne- og familieetaten (Bufetat). Trondheim har påtatt seg et helhetlig ansvar for alle barnevernsoppgaver i kommunen i forsøksperioden. Kommunen har i samme periode innført offentlige servicekontor som felles dør for brukerne. Fra 2005 er det opprettet slike kontorer i hver av de fire bydelene Heimdal, Lerkendal, Midtbyen og Østbyen. Hensikten med denne organiseringen er dels å bidra til et tettere samarbeid mellom tjenester som betjener samme brukergruppe, dels er organiseringen begrunnet med at den vil gjøre saksbehandlingen mer effektiv og tidsbesparende for brukerne. Et viktig mål er at tjenestene for barn, unge og familier

1 Fra prosjektbeskrivelsen.

9

skal inngå i en sammenhengende kjede, selv om de er organisert i forskjellige enheter. Et viktig stikkord her er helhetstenking.2

Forsøksvirksomheten i Trondheim kan sees i sammenheng med flere større forvaltningsreformer de siste årene. Den siste er arbeidet med ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV), som medfører endringer i ansvarsforholdene mellom stat og kommune på hele sosial- og velferdsfeltet. Reformen uttrykker et sterkere brukerfokus på tjenesteytingen, samtidig som både NAV og andre reformer på feltet er et svar på økte effektiviseringskrav og bedre ressursutnytting. Forsøksvirksomheten i barnevernet er ikke en del av arbeidet med NAV, men på ideologiplanet ser vi klare likhetstrekk. Det handler om bedre tjenestetilbud for brukerne, samtidig som man ønsker å sikre en mer effektiv ressursutnyttelse.

1.2 Rapportens oppbygging Denne rapporten er delt inn i fem kapitler. Etter dette innledningskapitlet, gjør vi i kapittel 2 rede for den metodiske gjennomføringen av evalueringen. Her presenterer vi evalueringsfokus og metodiske tilnærminger, i tillegg til at vi presenterer datamaterialet. Kapittel 3 er en presentasjon av resultater fra den kvalitative delen av prosjektet. Kapitlet baserer seg på intervjudata – i første rekke fra barnevernet i Trondheim, fra Bufetat og fra brukerrepresentanter. I kapittel 4 presenteres resultatene fra den kvantitative delen av prosjektet. Datamessig bygger dette prosjektet på tilgjengelig statistikk, bl a Kostra-data fra Statistisk sentralbyrå (SSB), storbydata fra Kommunenes Sentralforbund og statistisk materiale fra Trondheim kommune. I dette kapitlet sees også Barnevernforsøket i Trondheim i sammenheng med barnevernet i de andre storbyene. I avslutningskapitlet (5) oppsummerer vi erfaringene med forsøket, presenterer konklusjoner og anbefalinger.

2 Dette avsnittet bygger på en beskrivelse av BFT, gjengitt i delrapport 1 fra OBVIT-prosjektet: Bratterud, Åse m fl (2006): Ungdom med barneverntiltak – på vei mot voksenlivet. Trondheim: NTNU Samfunnsforskning, Barnevernets utviklingssenter

10

2 Metodisk gjennomføring I dette kapittelet skal vi beskrive datamaterialet som evalueringen bygger på, og hvilke kriterier som er brukt for å skaffe informanter til intervjuundersøkelsen. Vi vil også peke på noen rammebetingelser som gjør denne evalueringen spesielt krevende, og gjør at det på en del områder er vanskelig å trekke klare konklusjoner om effekter av forsøket når det gjelder måloppnåelse.

2.1 En kompleks evaluering Barnevernforsøket i Trondheim kommune skal gå i fire år, fra 1.1.2004 til 31.12.2007. Evalueringen ble igangsatt etter to år, og pågikk i perioden januar-september 2006. Tidspunktet for evaluering har både positive og negative sider. På den positive siden er at innkjøringsfasen er over, og at virksomheten må antas å være i relativt ”normalt” gjenge etter to års drift. Temaene folk er opptatt av er derfor ikke så mye å få egen organisasjon opp og stå, som å få tjenestene overfor brukerne til å fungere. På den negative siden kommer at det er relativt kort tid med tanke på å få ”målbare” resultater av forsøket. Evalueringen startet etter en periode hvor kommunen hadde iverksatt flere større organisatoriske endringer samtidig. Etablering av offentlige servicekontorer og en ny bydelsinndeling, skjedde samtidig med at kommunen overtok ansvaret for det tidligere fylkeskommunale barnevernet i 2004. Organiseringen av barne- og familietjenesten ble også gjort på nye måter, slik at hele organisasjonen fra 01.01 2004 var ”ny” med ledere og ansatte i andre posisjoner enn de hadde hatt tidligere. Innenfor barne- og familietjenesten ble det etablert forvaltnings- og tiltaksenheter i hver bydel, noe som innebærer et skille mellom myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon, og at disse oppgavene utføres av ulike enheter i organisasjonen. De ansatte i barnevernet skulle dermed forholde seg til en ny organisasjonsmodell samtidig som tjenestene som tidligere lå innenfor det fylkeskommunale barnevernet skulle integreres i en kommunal modell. Et viktig spørsmål i denne sammenheng er hvordan man kan evaluere når mye endres samtidig. I en slik situasjon blir det vanskelig å skille de ulike endringene fra hverandre, og sett ut fra et evalueringsformål blir det vanskelig å si hva som er effekt av hva. Man kunne ideelt sett ønsket seg en oversiktlig situasjon hvor endringene i forbindelse med forsøket var det eneste som skjedde, men slik er det aldri. Av spesiell relevans for evalueringen av forsøket er den samtidige omorganiseringen av barne- og familietjenesten til en forvaltning/tiltaksmodell. Ettersom dette er den måten Trondheim kommune har valgt å organisere den nye barne- og familietjenesten på, har vi valgt å se forvaltning/tiltaksmodellen som en integrert del av forsøket og som en premiss for hvordan barneverntjenesten i kommunen fungerer. Eller sagt på en annen måte: Valg av organisasjonsmodell kan sees som et virkemiddel i forsøket.

11

Synspunktene på hvordan denne modellen fungerer forteller dermed både noe om barneverntjenesten generelt og om Barnevernforsøket mer spesielt.

2.2 Evalueringsfokus Hensikten med en evaluering er å vurdere hvorvidt evalueringsobjektet har oppnådd, eller er på vei til å oppnå sine mål. Man skiller gjerne mellom to hovedtyper evaluering: Prosessevaluering, hvor målet med evalueringen er å finne tiltak for å utvikle evalueringsobjektet, og resultatevaluering hvor målet med evalueringen er å kartlegge måloppnåelse. Disse er også for egne fagtradisjoner å regne. Slik vi har tolket oppdraget har kommunen ønsket en kombinert resultat- og prosessevaluering. Dette gjenspeiles i de problemstillingene som har vært ønsket belyst i evalueringen. Vi har derfor rettet oppmerksomheten både mot organiseringen av den barnevernfaglige virksomheten og måten den underbygger arbeidet i barneverntjenesten på, og mot de resultatene som ulike aktører oppfatter at forsøket så langt har oppnådd. I en slik evaluering er det av sentral betydning å kartlegge og analysere de ulike aktørenes målsettinger, scenarier og suksesskriterier. Ulike aktører kan ha ulike mål for sitt arbeid med utprøvingen, på samme måte som en og samme aktør kan ha ulike, parallelle mål og suksesskriterier. Ofte kan slike scenarier og mål være parallelle og komplementære, men det kan også tenkes situasjoner der ulike aktørers eksplisitte eller implisitte mål med arbeidet kan stå i et konkurranseforhold til hverandre. En sentral utfordring for evalueringen vil være å gripe og analysere disse forskjellige virkelighetsbildene som vi forventer kan finnes. I dette arbeidet har vi benyttet ulike metoder og kilder for datainnsamling.

2.3 Datagrunnlag og datakvalitet Vi har benyttet både kvalitative og kvantitative data i evalueringen. Disse datakildene har ulike formål. Bruk av kvalitative data er spesielt egnet til å forstå eller forklare sammenhenger i et komplekst felt. I denne sammenheng har det vært viktig å vurdere hensikten og målene for forsøket opp mot de valgte arbeids- og samarbeidsformer innen tjenesten. Både selve prosessen og resultater som kan identifiseres etter to års forsøk, har vært vurdert. En kvantitativ analyse har sin styrke i å kunne dokumentere utbredelse og foreta sammenligninger mellom større mengder data. Den kvantitative analysen i evalueringen har først og fremst tatt sikte på å vurdere utviklingen i Trondheim i en avgrenset tidsperiode, samt å sammenligne Trondheim med noen av de største byene på en rekke spesifikke variable knyttet til barnevernet. Oslo arbeider mer eller mindre etter samme modell som Trondheim, mens Bergen, Stavanger og Kristiansand har en delt ansvarsmodell. Tallmaterialet har vært brukt til å analysere og sammenligne ressursbruk og økonomiske resultater av bedret samordning av tiltak og oppgaver.

12

Spesielt gjelder det ulike effektivitetsmål (indikatorer som prioriteringer, dekningsgrad og effektivitet). Hvis vi skal gi en vurdering av datakvaliteten i denne evalueringen, vil vi samlet sett vurdere den som god. Særlig gjelder dette det kvalitative materialet. Vi har intervjuet et stort antall aktører med ulike roller og funksjoner. Problemstillingene som er gitt for evalueringen har et klart fokus på styringssiden. Ut fra dette er det intervjuet relativt mange ledere, mens saksbehandlere og brukere i mindre grad er hørt. Seinere evalueringer bør ha som siktemål å fange bredere – med et tydeligere fokus på både brukererfaringer og erfaringene til barnevernets ”fotfolk”. Når det gjelder det kvantitative materialet, har det vært vanskelig å få fram et godt tallgrunnlag. Dette gjør en del konklusjoner knyttet til de målbare sidene ved forsøket mer usikre enn vi hadde ønsket. Vi vet at det jobbes med å få fram mer nøyaktige (og mer sammenlignbare tall). Så snart dette tallmaterialet foreligger, bør det analyseres og brukes som et supplement til våre konklusjoner.

2.4 Det kvalitative datamaterialet Vi har benyttet ulike datakilder for evalueringen. De viktigste av disse er:

• Gjennomgang av skriftlige kilder/relevante dokumenter • Intervjudata • Kvantitative data fra aktuelle registre/kartlegginger

Dokumentgjennomgang Det skriftlige materialet vi har benyttet er i første rekke notater, sakspapirer o.l. knyttet til kommunens saksbehandling i forbindelse med innføringen av forsøket, samt andre offentlige dokumenter som er relevante som bakgrunnsmateriale for å sette seg inn i spesielle forhold knyttet til forsøket. Intervjudata Hovedkilden til informasjon i evalueringen er intervjudata. Vi har gjennomført delvis strukturerte kvalitative intervjuer med et utvalg informanter. Disse representerer ulike aktørgrupper innenfor barnevernet, og omfatter i første rekke ledere for ulike enheter og faggrupper samt noen saksbehandlere. Videre har vi intervjuet kommunaldirektøren og representanter for fagstaben, politikere og enkelte brukergrupper, samt representanter for samarbeidende instanser. Vi har også intervjuet sentrale representanter for barnevernet i de største byene utenom Trondheim. Til sammen gir dette 31 intervjuer, som fordeler seg slik:

13

Politisk nivå 2 politikere (Høyre, SV) Rådmannen 3 (kommunaldirektør + fagstab) Forvaltning bydel 7 (fire ledere, tre saksbehandlere) Tiltak bydel 4 ledere Omsorgsenheten 5 (tre ledere, to saksbehandlere) RBU 3 ledere Bufetat 2 ledere Fosterhjemsforeningen 1 leder Storbyene 4 ledere Til sammen: 31 personer I presentasjonen av intervjumaterialet har vi kamuflert hvem informantene er. Vi har f eks ikke tatt med hvilken bydel de jobber i eller hvilken byomfattende tjeneste de representerer. Anonymiseringen er gjort for å ivareta personvernet til våre informanter. Vi vil imidlertid understreke at selv med denne formen for ”personkamuflasje” kan det være mulig å kjenne igjen enkelte. Dette gjelder i første rekke når sitatene avslører hvor/hva vedkommende jobber med. I disse tilfellene har vi fått informantenes tillatelse til benytte intervjumaterialet i den formen det har fått i rapporten.

2.5 Det kvantitative datamaterialet I den kvantitative tilnærmingen i prosjektet har vi ved å benytte ulike datakilder forsøkt å belyse hvilke effekter og resultater forsøket har oppnådd i kommunen, og om man kan se tallmessige utslag i offisielle statistikker. Vi har også sammenstilt dette med tallmateriale fra byene Oslo, Bergen, Stavanger og Kristiansand. Vi har brukt flere ulike kilder av statistisk datamateriale for videre bearbeiding og analyse. De kvantitative dataene brukt i denne evalueringen er hovedsakelig hentet fra følgende kilder:

• KOSTRA-tall og SSBs statistikkbank I kommunenes KOSTRA-rapportering til SSB har vi brukt relevante nøkkel- og grunnlagsdata og bearbeidet og analysert dette i forhold til aktuelle problemstillinger i evalueringsprosjektet. Dataene på barnevernsfeltet inneholder detaljerte grunnlagsdata med sammenlignbare indikatorer for prioritering, dekningsgrad og produktivitet for barnevernet i ulike kommuner. Her har vi også laget tidsserier for siste femårsperiode. Tallmaterialet for 2005 er reviderte tall, dvs. at kommunene har gjennomgått sine tall og gjort nødvendige korrigeringer for å utelukke feil og mangler i innrapporteringen til Statistisk sentralbyrå.

14

• EffektiviseringsNettverkene(KS) Vi har også benyttet data fra KS/KRD EffektiviseringsNettverk, et innrapporteringsverktøy som blant andre ASSS-kommunene (ti storbykommuner) leverer data til (www.bedrekommune.no). Her er kartlegginger innenfor barnevern med nøkkelinformasjon for barnevernstjenesten benyttet.

• Trondheim kommunes egne registreringer/data Vi har også gått igjennom interne statistikker og data fra barneverntjenesten som kommunen har, og som blant annet brukes i rapporteringer til departement etc. Denne informasjonen har fungert som grunnlag for analysene, spesielt med hensyn til en kontroll- og kvalitetssikringsfunksjon.

15

http://www.bedrekommune.no/

16

3 Et helhetlig barnevern – resultater fra intervjuundersøkelsen Dette kapitlet inneholder en gjennomgang av de viktigste resultatene fra intervjuundersøkelsen i Trondheim kommune. Intervjuundersøkelsen er en sentral del av evalueringen av hele Barnevernforsøket og har hatt som siktemål å få svar på om forsøket har nådd de målene som var satt for forsøksvirksomheten. Formålet med evalueringen, slik dette er formulert i bestillingen fra Trondheim kommune, er å undersøke om en kommunal oppgavemodell bidrar til:

• Mer effektiv styring av administrative og økonomiske ressurser • Økt vektlegging av tidlig innsats og forebyggende arbeid • Større frihet i utnyttelsen av kompetanse og i utvikling av nye tiltak og metoder • Raskere hjelp til barn og familier som har behov for bistand fra barnevernet

I første del av dette kapitlet vil vi ta utgangspunkt i det som er hovedfokus i forsøket: at de statlige delene av barnevernet i Trondheim ivaretas av kommunen, som dermed har utformet en ett-nivåmodell for barnevernet. I prosjektbeskrivelsen er målsettingen med forsøket formulert slik:

(…) å sørge for tiltaksutvikling som samsvarer med de behov som avdekkes i arbeidet med barn/ungdom og familier, samt bedre fleksibilitet og ressursutnyttelse på tiltak og oppgaver, gjennom en mer sammenhengende tiltakskjede.

Videre vil vi diskutere datamaterialet i tilknytning til delmålene for forsøket:

• Helhetlige kommunale prioriteringer og avveininger • Bedre samordning og koordinering • Å skape et kvantitativt og kvalitativt bedre tjenestetilbud • Å skape mer oversiktlige tjenester for brukerne • Ansvar for at tiltak ligger så nært brukeren som mulig

3.1 Lokalpolitisk forankring Fra politisk hold i Trondheim kommune har det lenge vært et ønske om å ha et helhetlig kommunalt ansvar for barnevernet. Allerede i 1998 ble det søkt om dette, fem år før kommunen i 2003 fikk forsøket gjennom kommunal oppgavefinansiering. Politikerne forteller at interessen for at Trondheim kommune skulle ta over ansvaret for barnevernet hadde vært der lenge før det ble søkt om å gjøre det som et forsøk. I St. meld. nr. 31 (2002-2003) (Storbymeldingen) ble det åpnet for at kommunen kunne overta ansvaret. Det var flere grunner til interessen for å overta ansvaret for barnevernet. En grunn var den såkalte gråsoneproblematikken:

17

Det var store gråsoner og faglig uenighet mellom forskjellige aktører med hensyn til hvor ansvaret skulle være. Vi mente at det var greit at vi skulle ta hele ansvaret. Vi fikk et notat om barnevernet – det var ½ side om kommunalt og fylkeskommunalt ansvar og 1 ½ side om gråsoneproblemer. Dette er et så viktig område at det ikke kan tillates gråsoner. (varaordfører)

En annen viktig begrunnelse var at kommunen ikke var fornøyd med fylkeskommunen sitt tilbud. Det gikk på hvor høyt de prioriterte kommunens behov, f.eks. antall plasser i institusjon eller fosterhjem, og hvilken oppfølging brukerne fikk. Det var ikke nok plasser, og kommunen opplevde ikke at fylkeskommunen prioriterte barnevernet høyt nok.

Fra politisk side var vi misfornøyd med hvordan kommunen ble behandlet, at fylket brukte for lite midler på oss, at vi ble stemoderlig behandlet. Det ble lagt for lite vekt på Trondheim sine behov i forhold til andre kommuner. (kommunalråd)

Den opprinnelige søknaden om forsøk omfatter ikke institusjonene, delvis fordi kommunen var redd for at disse ville bli for kostnadskrevende. I svaret fra Kommunal- og regionaldepartementet var det imidlertid lagt som en forutsetning at kommunen overtok ansvaret for alle statlige barnevernoppgaver, med unntak av MST-teamene. Økonomien var et viktig punkt i forbindelse med den endelige politiske behandlingen i Trondheim:

Vi tok forbehold i formannskapet om økonomi. Vi understreket at det var viktig at vi fikk økonomisk kompensasjon for å gjennomføre overtakelsen. Økonomisk har det vært usikkerhet i hele perioden, med etterbevilgninger på slutten av året, og det har gjort at det også har vært en uforutsigbar økonomi. (varaordfører)

Vi var opptatt av økonomien i forsøket. Vi mente at fylkeskommunen hadde brukt for lite penger på oss, og derfor ville vi jo ikke at staten skulle bruke det fylkeskommunale nivået som mal for hvor mye penger vi skulle få til barnevernet. En av våre betingelser for å gå inn i forsøket var at staten skulle kompensere kroner for krone. I budsjettet står det at utviklingen i budsjettet skal følge nivået i det statlige barnevernet. Kanskje det er derfor vi har fått ekstrabevilgninger på slutten av året. (kommunalråd)

Interessen for å overta ansvaret lå også i at kommunen ble sett som stor nok til å kunne ta ansvaret for å tilby en faglig god barneverntjeneste, og at politikerne hadde tro på at det kunne bli en bedre og raskere saksgang og iverksetting av tiltak ved at kommunen overtok hele ansvaret. Det viktige her er å ha nærhet til brukerne, og det er det kommunen som kan ha (kommunalråd). Forsøket ble sett som en anledning til å få et sterkere trykk på utviklingen av tiltak innenfor barne- og familievernet, noe man fra politisk hold så som særlig viktig.

18

Den sterke forankringen i kommunens ledelse (både politisk, administrativt og faglig), har vært et viktig premiss for hele Barnevernforsøket. Dette er noe ”alle” går for – uansett politisk ståsted eller fagbakgrunn. Den store oppslutningen om forsøket fra Rådhuset, er uten tvil en viktig suksessfaktor. Men med stor oppslutning følger det også klare forventninger. Målsettingene for forsøket er store, og på flere områder kan det være vanskelig å måle effekter at forsøksvirksomheten før det har gått en viss tid. Dette er først og fremst en utfordring for forsøksvirksomheten, men det er også en utfordring i evalueringssammenheng. Både kommunalråden og varaordføreren understreker at økonomien i forsøket er et sentralt punkt. Eller sagt i klartekst: staten må betale det det koster å overta de statlige oppgavene. Til nå har ikke økonomien i forsøket vært noen akilleshæl. Men dette er sårbart. Politikernes vurdering av forsøket vil utvilsomt ha sammenheng med hvordan man greier å håndtere økonomien.

3.2 Ett nivå - et helhetlig barnevern? En viktig begrunnelse for forsøket var å fjerne gråsoner mellom forvaltningsnivåene og få til det som blir beskrevet som helhetlige kommunale prioriteringer og avveininger. Tanken var at med ett nivå og en pengesekk ville gråsonene mellom kommune og fylkeskommune (som ble til Bufetats ansvar i 2004), reduseres eller forsvinne. Samlingen av ansvaret for barnevernet på ett forvaltningsnivå og reduksjonen av motsetninger og uklarheter som følger av dette, fremheves også som en av de store gevinstene knyttet til forsøket. Datamaterialet viser at det er bred støtte til en kommunal ansvarsmodell for barnevernet. Det brukes bilder som at man nå er i samme båt, og har et felles ansvar for å løse oppgavene i barnevernet. Modellen fjerner en del grunner til å skyve på ansvaret for barn og unge i en vanskelig situasjon, og legger til rette for å utvikle nye og alternative tiltak. Det at oppgavene nå skal løses innenfor ett forvaltningsnivå betraktes som en fordel for å få til gode løsninger for den enkelte bruker. De følgende sitatene illustrerer disse synspunktene:

Helhetstenkningen innen barne- og familietjenesten er det beste ved forsøket. At vi kan ut fra det enkelte barns behov drøfte tiltak innenfor familien som vi mener er nyttig. De tar ansvar for det de kan, og møter oss i det vi kan tilby. (leder forvaltning) Vi har det mye greiere enn andre kommuner. Vi har felles ledere, kortere vei til beslutningene. Det er ingen andre å skylde på. Vi er i samme forvaltningsnivå. (…) Vi blir mye mer partnere i saker. Vi ser at vi hører til i samme system og må jobbe i tospann. Det er mindre rom for krangling, vi må finne løsninger. Det er ikke så mye dem og oss. Det er en stor forandring. (leder forvaltning)

Denne helhetlige tenkningen gjør at det blir et felles ansvar å finne løsninger. Det gjør det lettere å finne riktig kompetanse til å løse enkeltoppgaver. (leder omsorgsenheten)

19

Informantene fremhever at modellen gir rom for å ivareta en helhetstenkning overfor det enkelte barns behov. Fordelingen av ansvar på ulike forvaltningsnivåer ble opplevd som en hindring. Nå er man partnere i de ulike sakene, og det er nærhet mellom leddene. Et viktig poeng er også at i tilfeller hvor det er uklarhet eller uenighet har man nå en mulighet til å finne en løsning innenfor kommunen. Rådmannsnivået beskrives som et nivå hvor man kan løfte opp vanskelige problemstillinger for å få en avgjørelse. En leder forklarer:

I den grad det oppstår de samme gråsonene som det var mellom kommune og fylkeskommune, har man nå et nivå over som kan gå inn og fatte beslutninger. Kommunaldirektøren vil fatte beslutninger hvis det er noe som er vanskelig. I: Har du noe eksempel på en sak som er løftet opp? Det var et tilfelle som dreide seg om hvem som skulle lage samværsavtale med de biologiske foreldrene – bestillerenheten eller vi? Rådmannen innhentet kompetanse fra flere og fattet en beslutning om det. (omsorgsenheten)

Overgangen fra en tonivå- til en ett-nivåmodell beskrives også som en utvikling fra strid til samarbeid:

Det som er så bra er nærheten mellom det kommunale og det tidligere fylkeskommunale. Tidligere rustet man seg til kamp for å være i møter med fylkesbarnevernet. Forvaltningen synes det er ok å komme hit og snakke med oss. (omsorgsenheten) Nå har forvaltningen og vi et felles problem når vi har et barn som trenger hjelp. Vi samarbeider mer og tettere. (…) Vi tar i større grad hverandres perspektiv. Det er noe med felles ledelse som gjør at det blir for dumt å sitte og irritere seg over andre. (omsorgsenheten)

I sammenheng med dette fremheves det også bredt blant informantene at økonomien ikke har den samme plassen i diskusjonene lenger – dvs som et aspekt knyttet til hvilket nivå som skal gjøre hva. Det er en bred oppfatning at økonomiske hensyn har fått mye oppmerksomhet i diskusjonene mellom fylkeskommunen og kommunen når det gjelder tiltak, og kan ha skygget for diskusjonen om tiltakene. Med en kommunal modell ligger budsjettansvar, beslutningsansvar og utførelse innenfor samme organisasjon, og diskusjonene dreier seg derfor i større grad om løsningene enn om hvordan regningen skal fordeles. Disse synspunktene er typiske:

Det er lettere for oss at vi slipper å akkedere om økonomi, diskusjoner om alt som overskred egenandelene. (omsorgsenheten)

Det er de samme pengene. Vi slipper gråsonene mot fylkeskommunen, hvor man fikk følelsen av at noen satt i skattekisten og telte fremfor å høre på hvordan barn og familier hadde det. Og selv om det ikke blir institusjonsplassering må kommunen sørge for tiltak. (tiltak)

20

Før var det fylkeskommunen som hadde den største delen av den potten, men det var vi som fattet vedtakene. Nå henger i hvert fall det sammen, det er vi som fatter de vedtakene som vil medføre store kostnader. Det fører til at det ikke blir brudd i diskusjonen – før kunne vi velte det over på fylkeskommunen, det er ikke mitt økonomiske ansvar, og vi betalte bare egenandel. (forvaltning)

Etter at kommunen overtok Catharinasenteret er det blitt færre diskusjoner om ungdom skal hit eller dit. Det kunne være uenighet om barnet og vurderinger av behovet for videre tiltak. Og så er det de mekanismene at man skyver ting litt fra seg. Begge parter kunne forvente at den andre gjorde mer før man gikk videre. Økonomi var helt klart viktig – fylkeskommunen var i kronisk pengemangel, og det kunne være et poeng for dem å holde ungen i kommunen. For kommunen var det bare en kommunal egenandel å betale for unger hvis de ble plassert hos fylkeskommunen. (omsorgsenheten)

Ved at oppmerksomheten nå i større grad rettes mot hvordan man skal finne de gode løsningene, kommer faglige hensyn, mer i forgrunnen. Det understrekes at de har større rom for å tenke fag. (omsorgsenheten) I tillegg til at oppmerksomheten rettes mot tiltakene, understrekes det også at ett-nivåmodellen har endret forutsetningene for å etablere samarbeidsrelasjoner mellom ulike deler av barnevernet. Som del av samme forvaltningsnivå definerer de ulike enhetene seg som nære hverandre og beskriver samarbeidsrelasjoner mellom ulike enheter. Det vises til et handlingsrom som gjør det mulig å finne nye løsninger. En leder sier det slik:

Nærheten det har ført til mellom leddene er viktig. Bufetat har så stor avstand mellom leddene. Vi får mye skryt fra forvaltningskontorene for å være tilgjengelige. Vi ønsker å være lite byråkratiske. Forsøket har også ført til det med å se mer fleksibelt på tiltak og vurdere ulike tiltak som mellomting mellom institusjon og familie. Jeg tror det er lettere å få til ting. (omsorgsenheten)

En generell utvikling i barnevernet er at man i større grad ønsker å arbeide forebyggende og komme inn tidlig for å forhindre en negativ utvikling senere. Dette er en tenkning som ikke er knyttet til forsøket som sådant, men kommunen ønsker gjennom forsøket å legge bedre til rette for å få til å jobbe mer forebyggende. På spørsmål ble det sagt at forsøket utgjør gode rammer for å få til en utvikling i den retningen:

Jeg tror nok at den ideologiske endringen har fått mye bedre vilkår med forsøket. Håpet mitt er jo at det skal gjøre at vi kommer langt videre i den prosessen. Den ideologiske forståelsen har nok vært der, og mer og mer tydelig i hele landet, men andre kommuner har ikke de samme vilkårene for å kunne tenke at ja, men om vi bruker pengene på institusjonsplass om tre år eller om vi bruker dem må på noe annet for å hindre det - de har ikke muligheten til å se

21

den sammenhengen og bruke det handlingsrommet. Vi prøvde det med fylkeskommunen, husker jeg, men det ble veldig… fislete. Og det hører jeg fra andre kommuner som jobber mot Bufetat, at det blir så mye byråkratisk greie rundt hvis man skal prøve ut sånne ting, og masse diskusjon om hvordan skal kostnadsdelingen da være? Det slipper vi. Det er klart at da får du lettere igjennom den endringen som kanskje til og med kan kalles et paradigmeskifte. Og det er jo det som gjør at jeg hele tiden har vært for forsøket og glad for at vi har fått det til. (forvaltning)

Intervjuene viser at de er bred støtte til at Trondheim kommune skal ha ansvaret for barnevernet. De positive beskrivelsene av hvordan forsøket gir muligheter til å arbeide på andre måter og fjerner problematiske gråsoner, gjenspeiler dermed også den positive innstillingen som finnes hos ledere og ansatte. Det er spesielt mulighetene for å se oppgaver og ansvar i sammenheng som fremheves, samt at modellen gir rammebetingelser for å jobbe på andre måter. Det positive ved at oppgavene til barnevernet nå er samlet på samme nivå kontrasteres gjennom å vise til hvor vanskelig ting var i tonivåmodellen, både samarbeidsmessig og økonomisk. Endringer i tenkningen om hvordan barnevernet skal jobbe er ikke noe resultat av forsøket, men en ett-nivåmodell oppfattes som et bedre utgangspunkt for å arbeide frem løsninger i skjæringsflaten mellom tidligere kommunale og statlige barnevernsoppgaver, og å øke innsatsen mot forebygging. Diskusjoner om fordeling av utgifter på ulike nivåer erstattes av diskusjoner om tiltak, dvs oppmerksomheten flyttes fra økonomi til fag. Det er imidlertid også utfordringer knyttet til integrering av to nivåer og de oppgavene og ansvaret som følger med, som vi skal se nærmere på i neste avsnitt. Fra to til ett nivå: kultur og kompetanse Bevisstheten om at kommunen og fylkeskommunen har vært en første – og andrelinjetjeneste innebærer også ulikheter i faglig innretning, og oppmerksomhet mot ulike deler av barnevernet og mot ulike problemstillinger. Kommunen skal forene funksjoner som tidligere ikke har vært en del av den kommunale virksomheten, med de utfordringene det innebærer både av kulturell og kompetansemessig art. Dels innebærer dette problemstillinger knyttet til å ha ansvaret for ”alt” – man kan ikke skyve ting fra seg og vite at andre tar seg av det.

En av de viktigste tingene som er oppnådd i forsøket er at man har fått den kommunale kulturen til å prege hele tilbudet. Det kommunale innebærer at man ikke har mulighet til å være selektiv. Det som oppfattes som 2.linjetjenesten har tradisjonelt hatt mulighet til å være selektiv med begrunnelse i at man ikke har plass, kapasitet, tid. Det kan ikke kommunen si. Det er et problem når deler av et hjelpeapparat kan være selektive. (omsorgsenheten)

Utfordringen i at kommunen skal ta seg av både breddeoppgavene og de mer spesialiserte og krevende oppgavene, er blant annet av kompetansemessig art. Lederen fortsetter:

22

En annen side ved det samme er at man kan bli så generell at man ikke klarer å dekke behovet for mer spisse kompetanser på lavfrekvent problematikk. Det ligger i hele tenkningen i barnevern i Trondheim – oppvekstperspektivet. Vekt på bredden og kompetansen på barns og unges oppvekst og arenaer. Det kan være at man ikke blir spisset nok på de spesielle tingene. Å løfte frem de ungene som er helt prisgitt offentlig omsorg. De plasserte barna har ikke vært det som har vært fremst i panna i det kommunale barnevernet. (omsorgsenheten)

Der jeg synes vi får testene, er mellom det å ha ressursene til å følge opp de 450 ungene og samtidig utvikle spisskompetanse, f.eks. i forbindelse med barn som har psykiske problemer, atferdsvansker osv. Det handler om å dimensjonere mellom de daglige oppgavene og det spesialiserte rettet mot det vanskelige. (omsorgsenheten)

Den tidligere inndelingen i en første- og en andrelinjetjeneste har dels handlet om ulike ansvarsområder, men også om ulike kunnskapsområder, i spennet mellom generalist- og spesialistkompetanse. Vi kan trekke en parallell til tenkningen i helsetjenesten, hvor førstelinjen ivaretar bredde, mens andrelinjen kommer inn på mer avgrensede og definerte oppgaver som krever en spesialisert kompetanse. Utfordringen er å sørge for en god balanse mellom kapasiteten på det generelle og det spesialiserte. Dette handler også om å være bevisst ulike kompetanseområder, og behovet for å utvikle spisskompetanse mot de vanskelige og lavfrekvente oppgavene. Forskjellen fra helsetjenesten er hvordan ansvaret er plassert i barnevernet – i helsetjenesten har hvert forvaltningsnivå sitt ansvar, mens i barnevernet har kommunenivået ansvaret også for de oppgavene som det statlige nivået utfører. I den sammenheng er en utfordring for den kommunale kulturen å ta på seg oppgaver knyttet til de som tidligere har vært fylkeskommunale oppgaver. Tenkningen omkring institusjoner er viktig i denne sammenheng, som dette utsagnet viser:

Rådhuset er en viktig premissleverandør i forhold til planer, iverksetting osv når det gjelder institusjoner. (…) Vi skulle gjerne hatt bedre kontakt dit når det gjelder institusjonene, slik at vi fikk sagt noe om hvordan verden ser ut sett fra vårt ståsted. Et eksempel: Hvis du år for år skriver i planene at vi skal redusere antall barn i institusjon. Vi vet at behovet øker. Vi må ikke se på institusjon som en uting. Vi mener at mange barn har godt av institusjon, hvis de ikke kan gjøre seg nytte av familiebaserte tiltak. Men kommunen har ingen tradisjon for institusjoner; vi skal bruke det når vi må og ikke når vi vil. Så på et vis blir det slik at vår oppgave blir å utvikle noe vi ikke skal bruke. Jeg mener at vi må ha en strategi for å utvikle institusjonene videre. (omsorgsenheten)

Påpekningen av at de plasserte barna ikke har vært ”fremst i panna” i det kommunale barnevernet viser hvordan utfordringene også ligger i å inkludere nye oppgaver og en annen tenkning i det kommunale systemet. Det kom synspunkter på at kommunen ikke

23

ser på institusjoner som et gode, knyttet til at kommunen ikke har noen tradisjon for institusjoner. En utfordring som ligger i den kommunale modellen er knyttet til kompetanseutvikling, hvor det blir sagt at en forutsetning for at en kommunal modell for barnevernet skal være en god løsning er at man får til gode opplegg på kompetansesiden. Det kan være en utfordring å få prioritert fagutvikling i en travel hverdag, men det er viktig at kompetansen ikke stagnerer:

Det ligger mye kompetanse og fagutvikling på Bufetat-nivå – vi blir litt lokale. Vi får kanskje ikke den samme tilgangen til fagutvikling, og det er så nødvendig. Jeg ser ingen ulemper med forsøket hvis man sørger for videreutvikling av kompetanse. (omsorgsenheten)

Utfordringer som kommunen møter er særlig knyttet til kompetanseutvikling. Utvikling (og vedlikehold) av fagkompetanse er en forutsetning for utvikling av et kvalitativt godt tjenestetilbud. Samtidig er det viktig for å utvikle felles holdninger til hva som representerer god tjenesteyting og hvilke metoder, grep og arbeidsformer som er egnet til å løse ulike typer utfordringer. Kompetanseutvikling innen barnevernet må omfatte alle delere av systemet – ikke bare tiltaks- og omsorgsenhetene. Hvis ikke de som foretar ”bestillingene” er en del av den samme faglige oppdateringen som de som har en ”utførerfunksjon”, risikerer man at det oppstår en faglig utakt mellom bestiller – og utførernivået.

3.3 Et bedre tjenestetilbud En viktig målsetting for kommunens helhetlige ansvar for barnevernet var å få til et kvalitativt og kvantitativt bedre tjenestetilbud. Tidligere har det vært lagt stor vekt på utredning og forvaltning og for lite på utvikling av tiltak, og det blir sagt at Trondheim manglet en ”tiltaksvifte”. Kommunaldirektørens karakteristikk var at de hadde ”en marmortrapp av utredning og en utedo av tiltak” (intervju 23.01.06.). Hun refererte til prosjektet barnevern 2000 og sier at kommunen nå må ha ”trøkk på tiltaksutvikling”. I dette delkapitlet skal vi se nærmere på i hvilke grad denne målsettingen er nådd. Byomfattende enheter Gjennom intervjuene kom det ulike perspektiver på hva kommunen har fått til i forsøket så langt. Det er mange entusiastiske stemmer, særlig blant de som jobber innenfor de byomfattende enhetene, og som på et vis representerer forsøket: de enhetene som har ansvar for oppgaver som andre steder ivaretas av Bufetat. Entusiasmen er blant annet knyttet til opplevelsen av å ha fått organisatoriske rammebetingelser som gjør det mulig å utvikle tiltak som det tidligere var vanskelig å få til. Dette er blant annet i skjæringsflaten mellom de tidligere statlige og kommunale ansvarsområdene og oppgavene.

24

På den ene side snakker man om at man har fått til så mye – man har arbeidet for å snu tenkningen om institusjoner, og jobber spesielt med å finne alternativer til institusjonsplasseringer, og med å ha en god tilgjengelighet. En leder i omsorgsenheten ser positivt på hva de får til:

Jeg tror det er bedre kapasitet enn før. Jeg tror kommunen har et sterkere fokus på kapasitetsutnyttelse og på at kapasiteten skal brukes på tjenestene. (omsorgsenheten)

Blikket fra forvaltningen er også positivt når det gjelder tiltak for ungdom:

Hvis vi ser på ungdom, så mener jeg at vi klarer å hjelpe flere ungdommer på en bedre og mer fleksibel måte. Men jeg skjønner ikke hvorfor antallet institusjonsplasseringer likevel øker. Den er komplisert og sammensatt tror jeg. (forvaltning)

Det er entusiasme innenfor enhetene når det gjelder hva de har fått til, og også kommentarer utenfra som påpeker et mangfold av ulike tiltak innenfor RBU og i skjæringsflaten mellom RBU og omsorgsenheten, dvs i skjæringsflaten av tiltak mellom hjem og institusjon.

Jeg tror vi er på vei. Samkvemmet mellom RBU og omsorgsenheten gjør at vi kjenner hverandre bedre. Vi er invitert inn i diskusjonene om institusjonsplassering. Tidligere var dette en kommunal vurdering. (byomfattende tiltak)

I: Hvilke muligheter ser du for utvikling av tiltak? På tiltakssida kunne vi utviklet tiltak som er i skjæringsflaten mellom hjem og institusjon. Før har det vært enten-eller, hjemme eller institusjon eller fosterhjem. Her har vi muligheten til å utvikle noe i mellom. Vi lukter på tilbud som de har i Sverige nå. Det er et tilbud som er mye likt med institusjon, men hvor ungdommen bor/sover hjemme. Og da har det jo ikke primært vært det som er våre oppgaver. Et sånt tilbud ville vært i grenselandet mellom oss og RBU. (omsorgsenheten)

En leder for en forvaltningsenhet påpeker at Trondheim er godt utbygd: Vi har alltid hatt metodeutvikling, men det som har sprengt seg frem er kompleksiteten i hver sak, og Trondheim har organisert seg i forhold til det. Vi har en meget utbygd tiltakskjede i Trondheim kommune. (forvaltning) Denne lederen viser til det arbeidet som er gjort i RBU som hun karakteriserer som ”et oppkomme av ulike tiltak”, og peker på at det er behov for en rekke andre typer tiltak enn fosterhjem og institusjon. Tiltaksvifta skal bli så god at man kan ”matche” hvert enkelt barn. (leder forvaltning)

25

Et aspekt ved utviklingen av flere tiltak er det å utnytte resursene bedre:

Jeg tror nok at vi hjelper langt flere med de samme ressursene i dag enn vi gjorde før. Men det er jo et dilemma – det kan jo være at vi hjelper flere - statistikken viser jo at vi ligger på det samme nivået eller har gått litt opp i antall plasseringer, og det er litt vanskelig å skjønne hvorfor det har skjedd. Det er jo en generell utvikling over hele landet at det er en økning. Det er antakelig ganske sammensatt. I utgangspunktet var det en målsetting, og vi trodde jo at når vi jobbet mer i forkant av institusjonsplasseringer så var det færre som skulle trenge å bli plassert. Men det har ikke gitt seg utslag i statistikken. Det kan nok være at når vi er mer ute i miljøene så fanger vi opp ting tydeligere, og kanskje vi avdekker mer også. (leder forvaltning)

Sitatet belyser et dilemma som flere av informantene var opptatt av: om det er bra når statistikken viser at antall tiltak øker, fordi det betyr at flere får hjelp, eller om det er et uttrykk for en negativ utvikling, at man mislykkes i arbeidet med å forebygge behov for plasseringer. Et eksempel på hvordan man har tatt noen andre grep for å utvikle et bedre tilbud, er arbeidet med Catharinasenteret. Det var tidligere fylkeskommunalt. Restriktive inntakskriterier gjorde at belegget før forsøket var helt nede i 40 %. Det var mye møtevirksomhet om det, og senteret fikk en del kritikk pga dette. Kommunen så seg nødt til å kjøpe noen plasser ved Catharinasenteret for å sikre seg adgang. Etter at forsøket kom i gang, har de ansatte blitt overført til kommunen, og man ansatte en ny leder. Man gikk fra høyterskeltilbud til lavterskel, samt at man opprettet noen plasser for korttidsopphold (inntil 3 mnd) og mottak av tvang, pluss at man begynte å jobbe med utadrettet virksomhet og mer rettet mot relasjonene rundt ungdommene. Belegget på senteret er nå jevnt høyt. Det var et sykefravær blant de ansatte på 16 prosent før forsøket, og det var i starten av 2006 nede på 1,6 prosent. Endringene ved Catharinasenteret kan stå som et eksempel på hvordan man har arbeidet etter at forsøket kom i gang, uten dermed å si at dette ikke kunne ha funnet sted innenfor andre rammebetingelser. Forsøket innebar at man fikk tatt noen grep for å endre på aktivitet og innretning på senteret, noe som har hatt en positiv effekt på det arbeidet som gjøres. Entusiasmen knyttet til tiltaksutvikling uttrykkes spesielt av de som arbeider i enheter som ivaretar oppgaver hvor forholdet mellom kommunen og fylkeskommunen påvirket hva de fikk til å gjøre. Spesielt er det forholdet mellom omsorgsenheten og omkringliggende enheter som beskrives som spennende og nyskapende. Det knyttes også til at forsøket bidrar til en bedre utnyttelse av de ressursene de har til rådighet: Det vi får til på egne institusjoner må være bedre ressursutnyttelse – det fungerer så bra. (leder omsorgsenheten) På den andre siden er noen som er ganske kritiske til at spekteret av tiltak er for lite og at ”veien blir til mens vi går”, at ingenting står og venter når det er noen som har et behov for hjelp. Flere snakker om at ”tiltaksviften” er for liten og at det er for tilfeldig hva slags tiltak som kan tilbys.

26

Tiltakssida i barnevernet var tomt når vi startet. Det fantes ikke fosterhjem og institusjoner pr første i første i -04. Vi stod som i et vakuum uten at noe var på plass. Det hadde vært lurt å sette i gang noen prosesser før andre, for eksempel etablering av fosterhjem. Dette arbeidet innebærer en konstant rekruttering. (forvaltning)

En leder på tiltakssiden sier det slik:

Jeg synes synd på forvaltningen, for de retter bestillinger her og der og får nei, og det er jo fordi tiltaksapparatet i kommunen ikke står klart, men bygges i hvert enkelt tilfelle. Og det synes jeg er en forferdelig ting for de familiene vi betjener. Det er aldri noe som er dimensjonert før det skjer, og da kommer det som julekvelden på kjerringa hver gang. (…) Jeg mener at dette har et potensiale, men tiltaksapparatet er for lite utbygd, det er for lite fokus på faglige metoder, på metodeutvikling. (…)Det er jo ingen plan over tiltaksutviklingen. Ingen vet hvor vi skal, folk går på kurs i hytt og pine, man får jo ikke utnyttet den kompetansen folk kommer tilbake med, det bare koker bort i kålen. (…) Jeg mener at det er blitt litt bedre på tiltakssida, men både planlegging og progresjon er for dårlig. Vi er jo verdensmestere i utredning, men det står verre til på tiltakssida. (tiltak)

En leder fra en av de byomfattende enhetene sier det slik:

Min frustrasjon er at vi har så dårlig tiltaksrepertoar. Hører vi på hva familiene egentlig vil? Enten er det samtale med kurator og fire timer oppfølging, eller så er det omsorgsovertakelse. Vi må ha et tiltaksrepertoar som er nyttig for dem. I stedet for 1 ½ mill til institusjoner eller fosterhjem kan vi bruke ½ årsverk på å være i den familien. Men nå har vi fått det i gang – ansetter folk på korttid, et lite team som jobber med en liten gruppe familier. (byomfattende tiltak)

En leder bruker fosterbarna som eksempel:

Etter min mening er ressursene forkastelig brukt når det gjelder fosterbarn. Det er for mange involvert (både tiltak bydel, forvaltning og omsorgsenheten), ansvaret er for lite avklart, og veien blir til mens man går i hver enkelt sak. (…)Og når det ikke er noe felles overordnet blikk på det her – det er forvaltning som koordinerer, men vi får ikke samkjørt det på en god måte – da synes jeg det ender opp med at vi bruker for mye ressurser og at vi sender feil signaler til brukerne våre, så jeg synes det blir ganske vanskelig. (tiltak)

Hovedpoenget her er at det er et stykke vei å gå enda. Man er på riktig vei, det er begynt å bli bedre, men man har en for lite samlet plan for utviklingen av tiltak: det oppleves som for fragmentert. Dels knyttes det til at det er mange enheter involvert, og at det derfor ikke har vært noe samlet overordnet blikk på det, og dels til at man ikke har kommet langt nok enda – noen som innebærer at forsøket ikke har fått lang nok tid på seg til å få utviklet de tiltakene som trengs. Kritikken innebærer kanskje først og

27

fremst at man enda ikke er kommet dit man vil, og at det som foreløpig skjer ikke virker tilstrekkelig planmessig. Tiltak bydel Vi finner at det er mer positive holdninger til de byomfattende enn til de bydelsvise enhetene. De bydelsvise enhetene rommer det allmennforebyggende arbeidet i helsestasjonene, men de skal også arbeide med barnevernrelaterte problemstillinger. Både forvaltningen og tiltak bydel selv har et kritisk blikk på tiltak bydel: Stor kapasitet på det allment forebyggende, og for dårlig kapasitet på barnevern, spesielt familierettede tiltak. Dette gjør at det kan være lettere å spørre de byomfattende enhetene. Dermed bidrar dette til en praksis hvor det blir en uklar arbeidsdeling mellom de bydelsvise og de byomfattende enhetene. Fra forvaltningens side beskrives det som tilfeldig hvilke oppgaver som bestilles fra den ene eller den andre, og at plasseringen av en oppgave kan avgjøres mer av hvor kapasiteten ligger enn at oppgavene hører hjemme hos den ene enn den andre. Dette trenger ikke være problematisk i praksis, men skaper uklarheter i grenseoppgangene mellom enhetene. Det kom noen kommentarer til at tiltak bydel ikke har funnet sin form, og at det ikke er en god balansegang mellom forebygging og utøvende barnevernsarbeid innenfor tiltaksenhetene. I intervjuet sier nestleder for en tiltaksenhet (bydel) om håndtering av krysspresset mellom forebygging og det hun beskriver som tungt barnevern, at det er et krysspress og et veldig dilemma. Jeg hadde en forventning om at vi skulle greie å løse det bedre etter omorganiseringen, sier hun, men det mener hun at de ikke har greid. Lederen supplerer:

Vi får beskjed fra direktøren om å gjøre begge deler. Vi skal prioritere hastesakene, og vi skal opprettholde tilbudet om forebygging. Så det er nok den enkelte saksbehandler som føler at de sitter med ansvaret for den avgjørelsen. Så der har vi en organisatorisk utfordring. (tiltak)

Fra forvaltningssiden kommenteres det at de ikke får det de har bruk for fra tiltak bydel, at det mangler kapasitet og kompetanse på områder hvor forvaltningen ser et udekket behov i bydelen.

Tiltak skal serve lavterskel uten vedtak. De driver forebyggende. I tillegg skal de jobbe med bestillinger fra oss. Men når de møter oss med å si at de ikke har kapasitet: Hvem sitt ansvar er det da? Skal tiltak hyre inn eller finne folk som kan ta denne bestillinga, eller er det forvaltning sitt ansvar? Jeg har hørt at forvaltning har gitt opp tiltak bydel og finner kompetanse andre steder. Jeg har for eksempel tettere samarbeid med Viktoria enn tiltak. (forvaltning)

Lederen ved en annen forvaltningsenhet sier følgende:

28

Jeg ser at det er enklere faktisk å få til flyt mellom forvaltning og de byomfattende enhetene, enn mellom forvaltning og bydelstiltaksenheten. Det er ikke for å henge ut min egen bydelsenhet, men det er noe som vi ser fordi de har den skvisen at de både skal jobbe forebyggende og etter bestilling fra oss, samtidig som det var en intensjon om at flere skal få tilbud uten vedtak, dvs. uten at de er innom forvaltning i det hele tatt. (…) Vi har slitt litt med å få saker over til tiltak bydel. En del blir hos oss fordi det er en forvaltningssak og de skal ha til tilbud fra tiltak bydel. Men så er det det at tiltak bydel ikke alltid har det vi trenger. Og da har vi et problem, for da må vi utenom den her sirkelen som vi bygger opp rundt oss med tiltak, for å finne alternativ. I: Hva slags tiltak savner dere fra dem? Vi savner spisskompetanse på endringsarbeid i familier. Spesielt i forhold til små barn. (forvaltning)

Fra tiltak bydel får vi denne beskrivelsen:

Det er ”bestillingsdelen” av vårt arbeid vi har problemer med. Det lå jo til rette for en markedsøkonomisk styring. Og tiltaksenheten kan være liten av størrelse alt avhengig av hvor mye vi har å gjøre. Og nå høres jo jeg veldig blå ut til å være en sosialarbeider, men jeg tenker at det hadde vært en tanke å forfølge, som gjør at enhetens størrelse kunne variere alt avhengig av hvor stor kundegruppe vi hadde. At det også kunne være ute på anbud. Jeg vet ikke hvordan det organisatorisk skulle vært løst, med innleide folk osv. Men det hadde avhjulpet mye, nå er stillingene konstant og bestillingene bare rauser inn og vi har ikke noen plass å gjøre av dem. (tiltak)

Tiltak bydel beskriver seg som i en skvis mellom forebyggende arbeid (helsestasjoner) og barnevernarbeid, og har for dårlig kapasitet på det som det er mest etterspørsel etter. De byomfattende enhetene derimot har arbeidet mye nettopp med tiltak til de som trenger det mest, og får antakelig til å være målrettet i større grad enn tiltak bydel, som blir nødt til å se på at det er så lite de får gjort. Det gir jo forvaltningen uttrykk for også, at tiltak bydel har for lite å tilby, særlig når det gjelder tiltak i forhold til familier. Informantene gir et tvetydig blikk på tiltaksutviklingen så langt. På den positive siden er at det oppleves et handlingsrom for utvikling av tiltak mellom hjem og institusjon, på områder der det tidligere manglet relevante tiltak som kunne settes inn, og der ugreie samarbeidsrelasjoner mellom to nivåer gjorde tiltaksutvikling vanskelig. Innenfor særlig de byomfattende enhetene er det entusiasme over mulighetene og det man hittil har fått til. Imidlertid kommer det også kritiske stemmer, som påpeker at tilbudet er for dårlig hittil, og at tiltaksutviklingen mangler en helhetlig plan og at arbeidet skjer for mye ad hoc når behovet allerede er der. Det kommer ulike perspektiver fra ulike ståsteder. Oppfatningene om arbeidet med tiltak er mer positive i tilknytning til de byomfattende enn til de bydelsvise tiltaksenhetene. Både forvaltningen og tiltakssiden i bydelene påpeker et misforhold mellom ressurser, kapasitet, kompetanse og tilgjengelighet når det gjelder primærforebyggende kontra

29

akutt barnevernarbeid, og peker spesielt på at det er behov for barnevernfaglig arbeid inn i familiene. Forvaltningen har behov for tiltak og kompetanse som de oppfatter at tiltak bydel ikke kan tilby, og tiltak bydel strever med å prioritere innenfor eksisterende budsjetter og personellgrupper.

3.4 Mer oversiktlige tjenester for brukerne To av delmålsettingene for forsøket er knyttet spesifikt til brukere. Det ene er å ta ansvar for at tiltak ligger så nært brukerne som mulig, og det andre å skape mer oversiktlige tjenester for brukerne. Evalueringen har ikke et spesifikt brukerfokus, men vi vil bruke intervjuene til å få et indirekte inntrykk av erfaringene med å nå disse målsettingene. Gjennom intervjuene får vi indirekte informasjon om hva slags muligheter denne modellen gir ledere og saksbehandlere til å lage en bedre barneverntjeneste for brukerne. Slike data kan imidlertid ikke fortelle om målsettingene er nådd. Intervjuene tyder på at man er på rett vei i retning av bedre faglige tiltak og en tydeligere brukerorientering. Arbeidet med tiltak innenfor forsøket innebærer større grad av skreddersøm og dermed at man tar utgangspunkt i hver enkelts situasjon. Fra flere hold får vi høre at forsøket gjør det lettere å få til dette. I: En målsetting med forsøket er å fatte beslutninger nærmere brukeren, og få til mer skreddersøm. Kommer dere nærmere slike mål?

Absolutt. Fordi at vi ikke har den grensa på den kommunale egenandelen, som gjør at vi er veldig godt i gang i å tenke… altså at vi f.eks. kan bruke mer penger på å hindre at det blir en institusjonsplassering, enn jeg opplevde at vi kunne før. For da var det over og under den kommunale egenandelen, den styrte nok mer enn jeg var bevisst på den gangen. Det ble mer skjematisk sånn at hvis det var så alvorlig så måtte det være institusjon som ble løsningen. (..) Den faglige og den økonomiske biten har blitt mer sammenhengende. Og det ser jeg jo nå at det begynner saksbehandlerne å ta mer og mer i bruk, det handlingsrommet, og dermed blir kreativiteten og skreddersømmen større. (forvaltning)

Mulighetene til å gi et tilbud raskt til de som er i krise, beskrives som gode. Dette er et inntrykk som både forvaltningssiden og tiltakssiden sitter med. Endringene i Catharinasenteret, som har ansvar for akutt hjelp, innebærer at ingen som trenger et tilbud blir avvist. Fra flere hold snakkes det om at man er bedre til å nå ungdom enn før. Tidligere ble det sagt at ungdom ikke nådde frem, at man prioriterte barn. Jeg hører ikke det lengre (byomfattende tiltak) Imidlertid er man i varierende grad i stand til å gi ungdom et tilbud i nærheten av hjemmet, noe som viser at målsettingen om ”tiltak nært brukeren” har flere sider.

30

Fysisk nærhet kan også være viktig for at tilbudet skal fungere for den det gjelder. En leder utdyper:

Lavterskeltilbudet vårt har nok ikke økt i omfang eller bruk. Men vi har jo statistikk over hvor mange som har henvendt seg i løpet av året. Det er jo litt todelt. Det som har manglet i det siste er jo institusjonsplass, de som trenger det blir jo sendt landet rundt. Det strider jo litt imot målsettingen om at du skal ha tiltak så nært hjem og skole som mulig, og nettverket ditt. Det finnes jo ikke tiltak i Trondheim for ungdom som har atferdsproblemer. Og det merker jo vi, for de ungdommene blir jo her en periode. Og ungdommene protesterer jo kraftig på å bli sendt bort. Det er jo her de har nettverket sitt. (byomfattende tiltak)

Nærhet til brukeren har flere sider, og blant annet også kjennskap til den lokale konteksten til brukerne. Nærheten til brukerne tematiseres blant annet av tiltak bydel, som ser det som viktig at en del oppgaver ivaretas av dem, ettersom de befinner seg der hvor barn og ungdom bor. Nærhet til brukerne kan knyttes både til å få til relevante tiltak, skreddersøm, og til å ha mulighet til å fange opp ting tidligere.

Det er saker som jeg mener hører hjemme her og som jeg mener blir løst bedre her, fordi kjennskap til det lokale gir sånn ekstra gevinst i forhold til samarbeidet med skolene osv, det blir lettere å gjøre jobben. (tiltak)

En delmålsetting for forsøket var å skape mer oversiktlige tjenester for brukerne. I utgangspunktet skulle forsøket som tanke og innretning skape et mer oversiktlig og entydig system. På spørsmål om det nå er lettere for brukerne å vite hvor de skal henvende seg, svarer en av lederne:

Det er vanskelig å svare på. Jeg tror det vil variere. Denne omleggingen er også personavhengig. (omsorgsenheten)

Når det gjelder den organisatoriske løsningen med inndeling i forvaltning og tiltak, er inntrykket at mange brukere gir uttrykk for overfor ledere og ansatte at de opplever organisasjonen som uoversiktlig. Det at ansvaret er fordelt på ulike enheter gjør at det kan være komplisert for brukere å henvende seg inn i systemet. Det er vanskelig å forstå hvem som har ansvar for hva, og følgelig hvor man skal henvende seg i den enkelte sak. Disse utsagnene er typiske:

Fosterforeldre ringer jo ofte hit, men vi vet jo ikke hvor mange som tar direkte kontakt med omsorgsenheten. Vi har jo ikke den totale oversikten. Men av og til får vi klager på at det er uoversiktlig. (forvaltning)

Fosterfamilier med flere barn kan ha en kontaktperson pr barn fra forvaltningen hvis barna kommer fra ulike bydeler. Det beskrives også som uklart hvem som skal gjøre hva av kontaktpersonen på forvaltning og i omsorgsenheten.

31

Fosterhjemmene har slitt med å få tak i den nye modellen. De synes ikke at det er blitt mer oversiktlig eller lettere å finne ut av det. (omsorgsenheten)

Forsøket gir mer nærhet til brukerne. Folk opplever nærhet til den kontaktpersonen de har. Hyppigere, bedre oppfølging, at det er ubyråkratisk å få hjelp og så videre. Men om det er mer oversiktlig vet jeg ikke. De skjønner ikke oppdelingen mellom forvaltning og tiltak. (omsorgsenheten)

De vi har intervjuet oppfatter at deres samarbeidspartnere utenfor barnevernet synes at oppdelingen i forvaltning og tiltak er forvirrende, og at de ikke helt har fått tak i modellen. De skjønner ikke hvorfor de ikke kan ha én kontaktperson:

Forvaltningen prøver å tydeliggjøre mønsteret innen barne- og familietjenestene til barnehager, skoler etc. De skjønner ikke organisasjonen, skillet mellom forvalting og tiltak. Blant annet lurer enkelte på hvorfor det ikke er felles leder på forvaltning og tiltak. (…) Særlig rektorene har sagt fra at de synes det ble veldig vanskelig å orientere seg. De synes det var enklere å ha én adressat. (forvaltning)

Ledere og ansatte opplever at de er på rett vei når det gjelder å utvikle en barneverntjeneste med et tydeligere brukerfokus innenfor rammene av forsøket. De beskriver en tjeneste med større grad av skreddersøm når det gjelder tiltakene til den enkelte. De mener også at tjenesten er rask til å gi et tilbud ved behov, og at de når ungdom bedre, noe som har vært mer problematisk tidligere. Imidlertid kan de tiltakene som settes i verk ofte befinne seg langt fra hjemstedet til den ungdommen det gjelder, noe som beskrives som lite ønskelig for mange. Inntrykket av brukernes erfaringer med organisasjon og tilgjengelighet er at inndelingen i forvaltning og tiltak har skapt et uoversiktlig system som gjør at det er vanskelig for folk å vite hvor de skal henvende seg og hvem som har ansvar for å følge opp deres sak. Systemet beskrives som komplisert, med eksempel fra fosterhjem hvor man har en saksbehandler fra forvaltningen i fosterbarnets bydel, og dermed kan sitte med flere saksbehandlere hvis man har flere fosterbarn. Det etterlyses en mer entydig adresse for henvendelser. Dette gjelder ulike kategorier av brukere.

3.5 Organiseringen av barnevernet Et av delmålene for Barnevernforsøket var å få en bedre samordning og koordinering av tjenestene. I det følgende vil vi bruke lederes og ansattes erfaringer med de organisatoriske sidene ved organiseringen av barnevernet som en indikator på om dette målet nås. Barnevernforsøket inngår i et større kompleks av reorganiseringer i kommunen, noe som gjør at det var svært mye nytt som skjedde på samme tid. Samtidig med at

32

barnevernforsøket startet, fikk Trondheim en ny bydelsinndeling. Barnevernet ble delt inn i en forvaltnings- og en tiltaksenhet i hver av de fire bydelene. I tillegg ble det opprettet byomfattende enheter, som blant annet ivaretar det ansvaret som i andre kommuner er statlig (fosterhjem og institusjoner). Det er altså valgt en kombinasjon av sentralisering og desentralisering av barne- og familietjenesten. Kommunen har videre valgt å organisere tjenestene i egne enheter for forvaltning og tilsvarende for tiltak. Dette innebærer at det er laget et skille mellom myndighetsutøvelse og tjenesteproduksjon, som ivaretas av ulike enheter. Med denne modellen har kommunen valgt å plassere budsjettmidlene hos forvaltningsenhetene, som bestiller tjenester hos tiltaksenhetene. Bestiller-utførerprinsippet er gjennomført overfor den bydelsovergripende Omsorgsenheten, som har ansvar for fosterhjem og institusjoner, men også når det gjelder noen av de tjenestene som Ressursenheten for barn og unge (RBU) tilbyr. Det er ikke gjennomført i de bydelsvise tiltaksenhetene. Holdningene til den organisatoriske løsningen er blandet. Den beskrives som komplisert, både for ansatte og brukere. Det er klare synspunkter på at en ett-nivåmodell fjerner gråsoner, men enhver organisatorisk løsning vil også inneholde eller skape gråsoner. Det ligger i sakens natur. Erfaringene med forvaltnings- tiltaksmodellen tyder på at det ligger noen utfordringer knyttet til arbeidsdelingen mellom forvaltning og tiltak, og til dels også mellom de bydelsvise og de bydelsovergripende enhetene. Grensene mellom enhetene oppfattes som utydelige, noe som hittil har resultert i en del dobbeltarbeid og frem og tilbake mellom enhetene. Man føler seg ikke helt ”på plass” enda. En saksbehandler i forvaltningen sier det slik:

Jeg føler fortsatt at Trondheim er i en snøfigur som har vært ristet på, men der snøfnuggene aldri faller ned. Vi må ta ned nye fnugg hele tiden. Modellen har vært vanskelig å få til å falle på plass. Vi jobber ut i fra det som dukker opp hver dag. Det blir for stort arbeidspress. (forvaltning)

Et generelt inntrykk er at ansvarsfordelingen i organisasjonen oppfattes som komplisert, og at man har brukt en del tid på å finne ut av egne roller og grenseoppganger mellom ulike enheter. Fra alle kanter av organisasjonen kommer det signaler om at den begynner å falle på plass, men at det fortsatt er en del uavklarte grenseoppganger som blant annet resulterer i dobbeltarbeid. Det kommer ulike synspunkter fra ulike ståsteder i kommunen, og det er tydelige ulikheter mellom forvaltningsenhetene på den ene siden og tiltaksenhetene (både bydelsvise og byomfattende) på den andre. I det følgende vil vi presentere erfaringene fra forvaltningssiden, og deretter fra tiltakssiden. Fra forvaltningssiden Budsjetter og vedtaksmyndighet er lagt til forvaltningsenhetene i de fire bydelene. De mottar meldinger og har ansvar for å utrede og fatte vedtak i forhold til de meldingene

33

som kommer inn, og bestiller tiltak fra de ulike tiltaksenhetene, enten bydelsvise eller byomfattende enheter, avhengig av problemstillingen. Dette er en forandring i forhold til tidligere, hvor saksbehandlerne i hjelpetjenesten hadde ansvaret for den enkelte sak og bruker. Erfaringene fra forvaltningssiden viser at det oppleves som en utfordring å ikke følge sakene etter vedtak, men å skulle overlate dem til andre. Saksbehandlerne er vant til å jobbe prosessuelt, vil gjerne vite hvordan saken følges opp videre, eller følge opp selv. Den organisatoriske utformingen av barne- og familietjenesten innebærer at det må inn en ny forståelse av rollene i de ulike enhetene i barnevernet. Forvaltningen skal slippe sakene når barnet eller ungdommen er utredet, og tiltakssiden har overtatt bestillingen. Det har vært opplevd som vanskelig for mange saksbehandlere, som har vært vant til å følge ”sine” saker. Forvaltningssiden beskriver sin nye rolle som en koordineringsrolle, ettersom de skal fatte alle beslutninger knyttet til den enkelte sak. Som forvaltere skal de fatte vedtakene og sende sakene videre i systemet, noe som innebærer at de håndterer flere saker på kortere tid:

Hver saksbehandler har mange flere saker enn tidligere fordi man bruker mindre tid på hver sak. Vi har fått en koordineringsrolle. Det innebærer at vi er avhengige av at andre utfører. Vi har ikke mulighet til å være så tett på som før. Før kunne vi jobbe tett over flere år. Nå er vi tett på over en kort periode: Vi må lære å ta et skritt opp og ha overblikket. (forvaltning)

Vi må stole på andre og kunne slippe saken. I alle krysningspunkt i sakene er det vi som sitter på beslutninger. Vi sitter med beslutninger, omsorgsenheten sitter med kjennskapen til saken. Jeg føler at det ikke er gode nok rutiner i forhold til hvordan vi skal settes inn i sakene. (forvaltning)

Problemene med å overlate sakene til tiltakssiden presenteres dels som en tillitssak, og dels som en problemstilling knyttet til ulike faglige ståsteder. Saksbehandlerne vil gjerne følge sakene, og kan godt tenke seg å bestemme hvem som skal inn på sakene, men må lære å ”slippe” dem. Slike forhold var særlig problematisk i starten av forsøket. En leder i en forvaltningsenhet forklarer:

Vi har lyst til å diskutere hvilken institusjon de skal inn på, og hvilken person som skal følge saken. Men det kan vi ikke, vet du. Vi må tenke at når tiltaksapparatet overtar, så overtar de. Men vi må ha et økonomisk blikk på saken. For pengene ligger her. (forvaltning)

De nye rollene innebærer en bevissthet om at pengene ligger hos forvaltningen, og at de skal ha en annen rolle i forhold til de utførende enhetene, og dermed legger noen premisser for hva tiltaksenhetene skal gjøre. Dette innebærer nye roller for begge parter. Lederen utdyper:

Det har tatt litt tid for oss å gi fra oss ansvaret til tiltaksenhetene. Og det har tatt litt tid for tiltaksenhetene at de skal handle på oppdrag fra oss, for de har

34

ikke bestandig så lyst til å bli koordinert de heller, for de er vant de også, mange, til å ha mye mer å si i sakens gang. For det kan jo være motstridende synspunkter på det som vi har funnet ut på utredningen og de som ser på tiltak. Så det fordrer jo en veldig kommunikasjon hele tida, det gjør jo det. (forvaltning)

Lederne på forvaltning understreker at de begynner å få inn en annen måte å tenke på nå, at de har fått etablert faste møter i nettverk, og at det har bidratt til at det har blitt lettere å kjenne hverandres situasjon. Vi får også høre at det er et bedre samarbeid med omsorgsenheten enn det var med fylkeskommunen. Det beskrives stor variasjon i samarbeidet mellom forvaltning og tiltak, både når det gjelder omfang i samarbeidet og hvor langt forvaltningsenheten følger sine saker inn på tiltakssiden. Grensene mellom forvaltning og tiltak varierer avhengig av kompleksiteten i den enkelte sak og hvor mye aktivitet det er (som trenger vedtak f eks), men også med utgangspunkt i den enkelte forvaltning og saksbehandler (ulik praksis). Forvaltningen opplever at de kan bli bedt om å gå lengre inn på tiltakssiden enn de mener at de skal, og de kan også ønske å følge sakene lengre enn de skal ut fra den nye modellen. Resultatet av at arbeidsdelingen ikke er klar er at den enkelte strekker seg langt for å gjøre det minst mulig komplisert for brukerne. De erfarer at det blir en del overlapp, noe de prøver å holde på et minimum, men det handler også om forholdet til brukerne:

… men så vil vi jo så gjerne at det skal gå bra, og så tenker vi jo når fosterforeldrene ringer at vi kan jo ikke avvise dem og si at de skal henvende seg til oppfølger… det er mange sånne ting som handler om oss selv også, i tillegg til strukturen. (forvaltning)

Når det gjelder enkle saker så er det et greit skille mellom forvaltning og tiltak, hvor forvaltningen fatter vedtak og legger bestillingen til tiltaksenheten, og lar saken gå sin gang uten at forvaltningen involveres videre i særlig grad. Mens andre saker er mer kompliserte og involverer saksbehandleren fra forvaltningen i lengre tid, inntil et tiltak er på plass. Dette gjelder eksempelvis saker hvor det utvikles et tilbud som alternativ til institusjon. Disse tiltakene beskrives som særlig arbeidskrevende. Forvaltningen kan gi uttrykk for at de går for langt inn på tiltakssiden:

Vi har et tett samarbeid, særlig med omsorgsenheten. Vi blir ofte bedt om å være med på hjemmebesøk i fosterhjem. Vi må bli tydeligere der, og avklare hva som er vår oppgave.(forvaltning)

En leder beskriver utfordringer knyttet til den nye forvalterrollen:

Etter disse to årene har vi ikke fått større kapasitet. Ved forvaltning har vi både utrednings- og tiltaksmodell, selv om det ikke skal være det. Vi både utreder og utfører. Vi skal utrede og sende saken fra oss, men det er ikke sånn. Vi følger

35

opp sakene også. Dessuten er ikke tiltaksrekka fullt utbygd – vi tar en del initiativ også. Bruddene i arbeidsprosessen er vanskelig – vi må finne det som er naturlig i forhold til saker og folk. Jeg tror ikke at en ”ren” bestiller-utførermodell er mulig. (forvaltning)

I og mer at det varierer hvor langt saksbehandlerne på forvaltning følger sakene er det ikke alltid innlysende hvem brukerne skal kontakte. Det er ikke noen entydig arbeidsdeling, og saksbehandlere i de ulike enhetene får også signaler om at brukerne synes det er uklart hvor de skal henvende seg:

Fosterhjem vi kjenner fra før tar fortsatt kontakt med dem de kjenner – det vil si oss her på forvaltning. Det hadde kanskje vært bedre om forvaltning kun hadde saken fram til den er avgjort – så kunne omsorgsenheten tatt over og hatt vedtaksmyndighet? Nå må vi være oppdatert hele tiden for at vi kan fatte vedtak. Vi er ikke helt på skinner i forhold til hvem som skal gjøre det praktiske. Hvem har ansvar for hva? Det er noe med den praktiske gjennomføringen av modellen; det er vanskelig å si at når det gjelder penger skal dere kontakte oss, skal dere noe annet, kontakt de andre etc. (forvaltning)

Forvaltningen gir uttrykk for at utførerenhetene har ulike oppfatninger om hvor langt forvaltningen skal involvere seg, og at dette dermed påvirker samarbeidet:

Det er forskjeller på hvordan utførerenhetene vil ha det. Noen vil ha det ferdig spikra, mens andre gjerne vil være med på diskusjoner og ha det mer åpent når de blir trukket inn. Mange forskjellige faktorer virker inn på hvordan samarbeidet er og hvor hyppig kontakt det er. De individuelle aktørene som er involvert, type sak - det kan skje endringer hele tiden. Fosterhjem f eks, det kan være ting som skjer hver 3. mnd hvor vi må inn, eller i noen tilfeller er det stabile relasjoner over tid så vi er lite involvert. Det er personavhengig, saksavhengig og enhetsavhengig hvordan samarbeidet fungerer. (forvaltning)

Kompleksiteten i saken beskrives som viktig for hvordan oppfølgingen av sakene gjøres fra forvaltningens side, sammen med at de ulike forvaltningsenhetene og de ulike saksbehandlerne innen hver enhet jobber forskjellig. Fra tiltakssiden Fra tiltakssiden kommer det noen kritiske kommentarer til bestillingene som kommer fra forvaltningssiden: enten er de for upresise, eller så kan de være for detaljerte. Bestillingene holder ikke alltid mål kvalitetsmessig, og det sies at det kan virke som om forvaltningen ”regner med” at det sitter kompetente folk som tar imot bestillingene og kan kvalitetssikre dem.

Det er gjort veldig lite på systemnivå, sånn at det som blir gjort nå er på en tungvint måte, fra sak til sak, de spør hvem som er saksbehandler, og det spørs

36

hvor god kjennskap de har til hvilket tilbud vi har, og om de greier å utforme en bestilling som det er mulig å jobbe etter. Vanligvis har du en bestilling på fremsida som er veldig lite presis og litt håpløs, så du snur den og lager en bedre kladd bak. (…) Jeg tror ikke det er bevisst, og jeg synes jo synd på dem fordi de er så presset, og jeg vet hvordan det er og prøver å ikke si så mye om det, men kvaliteten på bestillingene er etter mitt skjønn synkende. Og det kommer jo en generasjon saksbehandlere som har lite erfaring med tiltak. De vet ikke helt hva vi gjør og hva de skal bestille. Det er en administrativ stilling strengt tatt, den bestiller-rollen. (tiltak)

Jeg opplever at ting tar tid. Vi får inn en bestilling. Ser et hjem som er aktuelt. Vi snakker med forvaltning, det hjemmet blir ”reservert”. Så tar ting tid ved forvaltning. Det nye er at vi nå har satt tidsfrister ved reservering. Vi gir forvaltning en uke på å bestemme seg, eller om de synes det er aktuelt. Ting tar for lang tid; det blir spennende å se på effekten av dette oppdragende tiltaket. Vi må få litt fortgang på ting. Vi blir pådriverne, masende på forvaltning. Men de har det vel travelt. (omsorgsenheten)

Tiltaket kan være noe som tiltakssiden enten ikke kan levere eller som de mener ikke er riktig i forhold til den aktuelle ungdommen. Fra tiltakssiden kommer reaksjoner på at det f.eks. kan bestilles tre måneders korttidsopphold uten nærmere diskusjon om hensikten med oppholdet. I slike sammenhenger poengteres ulikheter i tenkning mellom forvaltning og tiltak. Flere av informantene gir uttrykk for kulturforskjeller, og det presenteres et bilde av at forvaltning i en del sammenhenger har helt andre oppfatninger om hva som skal til enn de som jobber ”ute i felten”. Dette eksemplet kommer fra en leder ved en tiltaksenhet:

Vi føler at strever litt med forvaltning i å få dem til å ta det samme perspektivet på familiejobb som vi. De tenker oftere at her er det gjort det som kan gjøres hjemme. Men vi har en del evalueringer på at her burde vi gjort mer, og stått mer på vårt i forhold til forvaltning om at disse ungdommene burde vi jobbet mer med familien rundt. (byomfattende tjeneste)

Det påpekes fra tiltakssiden at organisasjonsmodellen innebærer at man skal ”bygge forvaltning”, og at dette kan føre til at bestillerkompetansen svekkes fordi kontakten med og kjennskapen til hva tiltakssiden har å tilby, blir svak. Organisasjonen innebærer et markert skille mellom hva slags funksjoner som skal utøves i forvaltningsenhetene og i tiltaksenhetene. Det innføres et skille mellom de som beslutter og de som utfører, og dette får også konsekvenser for oppfatningene om hvem som sitter med den relevante faglige kunnskapen. Samtidig er det forvaltningen som skal bestille tiltak fra tiltakssiden, så de trenger å ha god kunnskap om hva tiltaksenhetene har å tilby.

37

Vi skal bli bedre på tiltaksutvikling, men de bygger forvaltning. Det er vi som kommer på forvaltningens møter. Alt dreier seg om penger der. Når tiltak sier at de skal gjøre noe, bør forvaltningen godta det. Det er en del veldig kritiske til bestiller-utfører og tillegger modellen all skyld. (byomfattende tjeneste)

Det påpekes en utfordring i å opprettholde bestillerkompetansen: at de er viktig at forvaltningssiden skal ha god kjennskap til hva tiltakssiden kan tilby. Ulike kulturer mellom de som blir ”skitne på hendene” og de som ikke blir det, mellom de som administrerer og de som arbeider i og kjenner praksisfeltet direkte, er en kjent problemstilling i fagmiljøer mange steder, og kan bidra til å bygge grenser som man ikke ønsker. Det er viktig å skape arenaer for å drøfte denne typen spørsmål. I forlengelsen av påpekningen av ulike faglige ståsteder, understrekes også at forvaltningen er de som sitter med makta – at til syvende og sist er det de som bestiller og dermed avgjør hva slags tiltak som skal settes i verk.

Forvaltningen skal bestille, beskrive behov, men vi skal avgjøre hva slags tilbud de da skal gi. Men mange i forvaltningen vil bestemme hva slags tiltak det skal gis også. Vi har hatt noen kontroverser der også. De vil ikke se at økonomien styrer dem. Det flytter problemstillingen over, det er det samme som mellom kommunen og fylkeskommunen. Det er en svakhet ved bestiller-utførermodellen hvis forvaltningsenheten får for stor makt, og bestiller feil tiltak. (byomfattende tjeneste)

Vi føler vel at forvaltning har ganske mye makt til å definere problemet. Når ungdommene kommer hit, og de kan bestille ting som vi ikke har sjanse til å klare, og de kan bestille ting som vi ikke synes er rett. Og vi har diskutert mange ganger hvorfor ikke ungdommen kan bo hjemme mens vi jobber med familien der, og de sier nei. Og hadde vi stått sammen overfor familien så tror jeg at ungdommen hadde blitt boende hjemme. Og det er fra saksbehandler til saksbehandler, hva skags perspektiv de har, hva slags tro de har på familien, hva slags tenkning de står for. (byomfattende tjeneste)

Dette er fra en saksbehandler for fosterhjem, omsorgsenheten:

Jeg synes fortsatt det er vanskelig å få tak i saksbehandlere. Det tar fortsatt tid til de tar stilling til ting. Men det handler om bestiller/utfører-modellen. Vi har ikke myndighet, vi. Vedtak, avgjørelser om penger og andre viktige avgjørelser – alt skal gjøres ved forvaltning. Selv om vi finner fosterhjem som vi synes er bra, kan forvaltning si nei, og da har vi ikke noe vi skulle ha sagt. Vi har ikke myndighet - de bestemmer. Jeg ser heller ikke den store forskjellen nå enn før i forhold til hyppighet av møter og sånt. Men ved oppfølgingsarbeidet har vi tett kontakt med forvaltning. (omsorgsenheten)

Fra tiltakssiden er det flere som opplever at de ikke har noe de skulle sagt – at forvaltningssiden bestemmer. Det er en del frustrasjon over at forvaltningen har makt

38

til å bestille tiltak som tiltakssiden kan være faglig uenig i ut fra sin kjennskap til den enkelte sak. Catharinasenteret, som har vært nevnt tidligere, har gått fra å drive en selektiv inntakspraksis til å ikke avvise ungdom med akutte behov. Senteret har i så måte gått fra en ytterlighet til en annen, og har etter hvert fått et behov for å bli tydeligere overfor forvaltingen mht hva de kan tilby, og de vil også ha forvaltningen til å begrunne faglig den plasseringen som gjøres hos dem nåde det gjelder korttidsplass (inntil 3 mnd). Dette reises som en faglig problemstilling:

Det at vi har endret oss såpass og sier ja til mye mer, gjør at saksbehandlerne tror at vi sier ja til alt. Så vi strever litt med å finne igjen tydeligheten vår med hensyn til hva vi kan gjøre en bra jobb med og ikke. For nå så hender det at ungdommen kommer og det er krise, og så er det like uavklart etter to uker, og da strever vi med å få forvaltning til å skjønne at vi må ha et nytt drøftingsmøte på hva dette egentlig skal inneholde hvis han skal være her lenger. De kommer ofte bare med et nytt vedtak om tre måneders opphold. Og vi kan jo ikke kaste ut ungdommen heller. Det er litt av utfordringen vår. (…) For det hender at vi mener noe annet enn forvaltning, men vi er ikke sterke nok til å få gjennomslag for det. For det er jo de som sitter og bestiller og skal bruke oss, og vi er de som skal utføre det. (byomfattende tjeneste)

Perspektivene på organiseringen av barnevernet gjør det tydelig at fagligheten kan sies å være nedfelt i organiseringen av arbeidet. Det viser seg ved at oppdelingen av arbeidet på nye måter oppleves å få faglige konsekvenser. Dette berører spesielt inndelingen av barnevernet i forvaltnings- og tiltaksenheter, hvor det skilles mellom hvem som utreder og bestemmer hva slags tiltak som skal bestilles, og hvem som utfører bestillingen. Imidlertid praktiseres dette skillet ulikt i ulike enheter, og det er ikke entydig hvor grensene går. Et utstrakt samarbeid mellom forvaltning og tiltak på ulike områder vil også gjøre at en ”ren” bestiller-utførermodell slik den er prinsipielt, ikke gjennomføres i praksis, men modifiseres av tilpasninger til den enkelte sak eller saksbehandler. Flere snakker om at det gjøres arbeid dobbelt opp, blant annet fordi det praktiseres veldig ulikt hvor grensene mellom forvaltning og tiltak går. Dels beskrives det som en villet praksis og en tilpasning til den enkelte sak, og dels som et problem. Det er forskjeller mellom de enkelte forvaltningsenhetene og det er forskjeller mellom de enkelte saksbehandlere når det gjelder kunnskapsnivå, oppfølging og hvor langt forvaltningen vil følge saken. Problemet er dels at forvaltningen går for langt inn på tiltakssiden, og dels at de er for lite oppdatert om hva tiltakssiden har å tilby til å lage relevante bestillinger. Det snakkes om at man er i ferd med å ”bygge forvaltning” og at det er bekymringsfullt over tid fordi man da lurer på hvor god bestillerkompetansen i forvaltningen vil bli over tid. Dette ses i sammenheng med at tiltakssiden tematiserer at forvaltningen bestemmer, og at de kan bestemme ting som tiltakssiden ikke synes er faglig riktig, eller som de ikke kan tilby.

39

3.6 Barnevernforsøket – sett fra Bufetat Overtakelsen av det statlige barnevernet berører i første rekke Trondheim kommune, men får også konsekvenser for Bufetat. På den ene siden slipper de mye ansvar, på den andre siden mister de også en del ressurser som ville tilfalt regionen hvis også Trondheim skulle motta tjenester fra Bufetat. Når vi snakker med representanter for regionkontoret, er de ”positivt avventende” til den modellen Trondheim har valgt. De understreker at Trondheim kommune besitter mye kompetanse på barnevernfeltet og at omfanget på det barnefaglige arbeidet gjør det mulig å utvikle spesialistkompetanse innenfor en kommunal oppgavemodell. Dette har Trondheim felles med de andre storbyene. De vi snakket med gir uttrykk for at storbyene alltid har vært en utfordring – det gjaldt da fylkeskommunen hadde ansvaret, og det gjelder nå. En av lederne sa det slik:

Trondheim kommune er veldig kompetente når det gjelder barnevernet, men de er samtidig kravstore.

Andre ansatte har uttrykt lignende holdninger. Trondheim oppleves som selvgående. Samtidig blir det ikke lagt skjul på at de opplever Trondheim som vanskelig å tilfredsstille. De opptrer som de er ”størst og best”, noe som kan være et dårlig utgangspunkt hvis man skal prøve å få til et kommunesamarbeid på regionnivå. For Bufetat er det lettere å jobbe med kommuner som er mer jevnstore. Selv om det fortsatt er store og små kommuner i regionen, er det ikke lenger en dominerende storby. Bufetat bruker ulike argumenter som på hver sin måte støtte opp om forsøket. Det første er knyttet til kommunens kompetanse, der de understreker at kommunen på de fleste områder har faglige forutsetninger for å løse oppgavene selv. Det andre argumentet er knyttet til selve ideen bak forsøket – ideen om en helhetlig og sammenhengende tjeneste. Den får langt på vei tilslutning. Det tredje argumentet de bruker handler om hva som er bra for regionen. Selv om storbyer som Trondheim kan tilføre de mindre kommunene erfaring, opplevde man under fylkesbarnevernet at storbyene lett ble for dominerende. Alt i alt vurderes det derfor som en fordel at storbyene skilles ut og får anledning til å prøve seg på egenhånd. Bufetat er varsomme med å mene så mye om måten Trondheim kommune håndterer de statlige oppgavene på. Dels føler de at de ikke vet så mye, dels synes de ikke at det er riktig av dem å formidle ”synsing”. Selv om de har fanget opp frustrasjon rundt det de opplever som en fragmentering av tjenesteapparatet, vil de ikke konkludere med at verken desentralisering eller bestiller-utfører modellen er feilslått. De uttykker imidlertid bekymring omkring prioriteringen av ressurser mellom de ulike enhetene. Mens de beskriver forvaltningsenheten og omsorgsenheten som en slags ”vinner”, uttrykker de bekymring når det gjelder kapasitet og dimensjonering av tiltaksenhetene. Samtidig som det faglig sett jobbes for å etablere flere familierettede tiltak, ser det en tendens til at det fortsatt ”bestilles” mye institusjonsomsorg. Dette oppleves som uheldig. Tallmaterialet (se kapittel 4) bekrefter langt på vei dette.

40

I tillegg til synspunkter knyttet til prioriteringer og ressursforedlingen internt i det kommunale barnevernet, er Bufetat opptatt av rettssikkerheten. En ett-nivåmodell oppleves mer sårbar enn en to-nivå modell. Selv om Fylkesmannen har en tilsynsfunksjon, er det sårbart når kommunen har ansvar for hele tiltakskjeden selv. Men – som vi skrev innledningsvis: Et helhetlig tjenestetilbud har også klare fordeler. Spørsmålet blir hva som veier tyngst – eller sagt på en annen måte: Utfordringen blir å se denne dobbeltheten og ha oppmerksomheten rettet mot eventuelle svakheter som det nye systemet kan generere.

41

42

4 Barnevernforsøket – noen utviklingstrekk og sammenligninger Vi vil i dette kapitlet se nærmere på noen utviklingstrekk ved barnevernet i Trondheim før og under forsøksperioden. Gjennom å bruke tilgjengelige offentlige statistikker og tallmateriale, supplert med kvalitativ informasjon, vil vi gi et innblikk i om Barnevernforsøket har hatt virkninger og effekter som kan sees som resultat av forsøket. I tillegg vil det bli gitt et sammenligningsgrunnlag for hvordan situasjonen er i barnevernet i Trondheim som følge av forsøket sett i forhold til noen andre norske storbyer.

4.1 Noen utviklingstrekk for barnevernet i Trondheim I Trondheim har det vært en relativt sterk vekst i antall barn med behov for bistand og barneverntiltak i siste femårsperiode. Mange flere barn har i denne perioden hatt behov for bistand fra barnevernet (en økning fra 922 barn i 2001 til 1324 i 2005). Veksten i antallet med bistandsbehov har årlig vært forholdsvis jevn i hele denne perioden, men økningen har blitt forsterket under forsøket, og da særlig for hjelpetiltak og institusjonsplasseringer. Mulige forklaringer på dette vil vi komme tilbake til i neste kapittel. Hovedtrekkene i utviklingen innenfor ulike typer barneverntiltak i Trondheim de siste fem årene vises i følgende figur:

43

Figur 4.1 Utviklingen for ulike barneverntiltak i Trondheim kommune i perioden 2001-2005

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

Med be

hov f

or bis

tand

Nye m

elding

er

Nye un

dersø

kelse

r

Under

hjelpe

tiltak

Under

omso

rg

I foste

rhjem

I insti

tusjon

20012002200320042005

Kilde: Trondheim kommunes rapportering til KRD Antall barneverntiltak har vært jevnt økende i perioden, og spesielt har det i forsøksperioden vært en økning av institusjonsplasseringer og hjelpetiltak (herunder hjelpetiltak både i og utenfor hjemmet, hvorav hjelpetiltak i hjemmet utgjør hoveddelen av veksten i denne typen tiltak). Statistikken viser et noe høyere aktivitetsnivå i barnevernet i Trondheim ved utgangen av 2005 enn ved årsskiftet 2004/2005. Det ble i en tilsynsrapport fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag oktober 2005 påpekt tre avvik i forhold til lov og forskrift knyttet til tilsyn i og oppfølging av fosterhjem, noe kommunen har sørget for å utbedre gjennom økt styrket bemanning av forvaltningskontorene. Disse påpekte avvikene for 2005 er senere godkjent av tilsynsmyndigheten. Gjennom bruk av data fra Statistisk sentralbyrås KOSTRA-rapportering for barneverntjenesten i Trondheim kommune, kan vi få et bilde av noen utviklingstrekk for perioden 2001 til 2005. En oversikt over ulike grunnlagstall for barneverntjenesten er vist i tabellen under.

44

Tabell 4.1 Utvalgte tall for barneverntjenesten i Trondheim kommune 2001-2005 Trondheim 2001 2002 2003 2004 2005 Brutto driftsutgifter funksjon 2443 57297 55275 68038 82860 85122 Brutto driftsutgifter funksjon 2514 16756 26953 31002 25356 27396 Brutto driftsutgifter funksjon 2525 101915 90204 103581 111007 127876 Netto driftsutgifter til funksjon 244, 251, 252 144245 159808 185089 203977 221964 Netto driftutgifter funksjon 244 52479 49725 60595 76603 80172 Netto driftutgifter funksjon 251 16495 26307 30585 23272 25851 Netto driftutgifter funksjon 252 75271 83776 93909 104102 115941 Barn med undersøkelse eller tiltak 1404 1377 1551 1669 1764 Undersøkelser i alt 583 633 717 677 710 Undersøkelser avsluttet 491 526 632 562 589 Undersøkelser som førte til tiltak 250 320 385 356 354 Barn med tiltak i løpet av året 1099 1102 1247 1313 1393 Barn med bare hjelpetiltak i løpet av året 799 794 916 968 1048 Barn med omsorgstiltak i løpet av året 300 308 331 345 345 Barn med tiltak i opprinnelig familie 645 686 705 774 818 Barn med tiltak utenfor opprinnelig familie 454 412 510 539 575 Barn med tiltak per 31.12 822 817 937 1008 1084 Barn med hjelpetiltak per 31.12 565 555 652 716 782 Barn med omsorgstiltak per 31.12 257 262 285 292 322 Sum stillinger i alt 106,2 114,6 115,3 120,2 110 Folkemengde i alt 151408 152699 154351 156161 158613 Antall 0-17 år 34909 35191 35368 35650 36084 Stillinger med fagutdanning : : : 99,8 95 Undersøkelser med behandlingstid over tre måneder

: : : 176 214

Kilde: Statistisk sentralbyrå, KOSTRA Statistikken viser at for barneverntjenesten sett under ett (dvs. for barneverntjeneste, barneverntiltak i familien og barneverntiltak utenfor familien) så er det et klart utviklingstrekk at netto driftsutgifter øker fra år til år. I de tre årene før forsøket startet økte netto driftsutgifter til barneverntjenesten fra 144 mill. kr i 2001 til 185 mill. kr. i 2003. Denne trenden har vedvart i forsøksperioden, og er for 2005 i underkant av 222 mill. kr. I forsøksperioden har man som følge av utfordringer i økonomistyringen igangsatt et eget økonomistyringsprosjekt, med mål å få kontroll og styring på økonomien innenfor både barne- og familietjenesten og barnevernet. I de to årene prosjektet har vært i drift har man oppnådd positive resultater i regnskapet, fra å ha samlet for barne- og familietjenesten et merforbruk på 4,5 millioner kr (1,1 prosent av netto driftsbudsjett) i 2004 til 2,6 millioner (0,8 prosent av netto driftsbudsjett) i 2005. En forutsetning for god økonomistyring er at barnevernfaget og økonomi sees i sammenheng. I Trondheim har kommunerevisjonen gjennomført en forvaltningsrevisjon av barnevernet i kommunen om kommuneøkonomiens innvirkning på barnevernets vurderinger (Trondheim kommunerevisjon 2006). Konklusjonene fra denne undersøkelsen er i grove trekk at kommuneøkonomien ikke

3 Funksjon 244 - Barneverntjeneste 4 Funksjon 251 – Barneverntiltak i familien 5 Funksjon 252 – Barneverntiltak utenfor familien

45

har for stor innvirkning på barnevernets vurderinger, selv om mange opplever et større press i forhold til økonomi nå enn tidligere. Blant annet kommer det fram av undersøkelsen at dette presset handler om manglende kapasitet og tid, og ikke nødvendigvis at økonomiske hensyn påvirker de faglige vurderingene som gjøres. Tabellen over viser også, og som vi tidligere har sett, at barneverntjenestens omfang har vært økende i siste femårsperiode, antall barn med undersøkelser eller tiltak pr. år har gått opp, det har blitt flere antall undersøkelser i alt hvert år, og antallet barn med tiltak i løpet av året har vært stigende. Årsakene til dette kan være flere. Det kan ha sammenheng med at nye arbeidsformer avdekker flere og mer omfattende behov. Økt satsing på forebyggende tiltak og tidlig intervensjon, gjør at man har større forutsetninger for å fange opp behovene. Økningen i antallet saker kan også skyldes at oppvekstklimaet for barn og unge generelt er blitt tøffere. På en del områder har vi indikasjoner på at dette er tilfellet. Økningen i saker knyttet til familier med minoritetsbakgrunn, er et eksempel på et område som har økt i det siste – dels som en konsekvens av at antallet innvandrere i kommunen har økt, dels fordi tall på landsbasis kan tyde på at det er en overrepresentasjon av både bekymringsmeldinger, undersøkelsessaker og tiltak i denne gruppa. En siste mulig årsak til økningen i barneverntjenestens omfang kan selvsagt være at tjenesten er lite effektiv. Vi har imidlertid ingen holdepunkter for å påstå det siste. Ut fra vårt samlede materiale vurderer vi det som mer sannsynlig at årsaksbildet er en kombinasjon av de to første faktorene. Vært å merke seg er at antall stillinger med fagutdanning er redusert i fra 99,8 i 2004 til 95 i 2005. Tilsvarende har det vært en økning i antall undersøkelser med behandlingstid over tre måneder fra 2004 til 2005 (fra 176 undersøkelser i 2004 til 214 undersøkelser i 2005). Dette kan sees i relasjon til det som tidligere er problematisert rundt kapasitetsbegrensninger i barnevernet. Presset på fagpersonene i tjenesten har økt i forsøksperioden, noe som forlenger behandlingstiden av enkeltsaker.

4.2 Prioritering, dekningsgrad og produktivitet for barnevernet i Trondheim

Tall fra KOSTRA kan også si noe om hvordan kommunen imøtekommer behov for tjenester fra kommunens innbyggere gjennom indikatorer for prioriteringer, dekningsgrader og produktivitet. For Trondheim kommune viser statistikk for barneverntjenesten at de økonomiske prioriteringene innenfor barnevernsområdet har vært økende i takt med hjelpebehovet. Netto driftsutgifter til sammen pr. innbygger endret seg fra kr. 953 i 2001 til kr. 1306 i 2004 og kr. 1399 i 2005. Økningen var relativt sett større fra år til år i perioden før forsøket startet. Tilsvarende kan sies om netto driftsutgifter pr. innbygger 0-17 år, barneverntjenesten, fra kr. 4132 i 2001 til kr. 5722 i 2004 og kr. 6151 i 2005.

46

Tabell 4.2 Prioritering, dekningsgrad og produktivitet for barnevernet i Trondheim kommune i perioden 2001-2005 Trondheim 2001 2002 2003 2004 2005

Prioritering Netto driftsutgifter til sammen pr. innbygger (kr) 953 1047 1199 1306 1399 Netto driftsutgifter per innbygger 0-17 år, barneverntjenesten

4132 4541 5233 5722 6151

Netto driftsutgifter (f 244, 251 og 252) pr. barn i barnevernet

102739 116055 119335 122215 125830

Andel netto driftsutgifter til saksbehandling (f. 244), prosent

36,4 31,1 32,7 37,6 36,1

Andel netto driftsutgifter til barn som bor i sin opprinnelige familie (funksjon 251), prosent

11,4 16,5 16,5 11,4 11,6

Andel netto driftsutgifter til barn som bor utenfor sin opprinnelige familie (funksjon 252), prosent

52,2 52,4 50,7 51 52,2

Dekningsgrader Barn med undersøkelse ift antall innb. 0-17 år, prosent 1,7 1,8 2 1,9 2 Andel barn med barneverntiltak ift. innb. 0-17 år 3,1 3,1 3,5 3,7 3,9 Produktivitet Brutto driftsutgifter per barn (f.244) 40810 40142 43867 49646 48255 Barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk 13,2 12 13,5 13,9 16,0 Andel undersøkelser som fører til tiltak, prosent (f.244) 50,9 60,8 60,9 63,3 60,1 Brutto driftsutgifter per barn i opprinnelig familie (f.251) 25978 39290 43974 32760 33491 Brutto driftsutgifter per barn utenfor opprinnelig familie (f. 252)

224482 218942 203100 205950 222393

Stillinger med fagutdanning per 1000 barn 0-17 år .. .. .. 2,8 2,6 Andel undersøkelser m. behandlingstid over tre måneder, prosent

.. .. .. 31,3 36,3

Kilde: Statistisk sentralbyrå, KOSTRA Tabellen viser at det har vært en relativt stor økning i driftsutgifter til barneverntjenesten (funksjon 244) i de to årene forsøket har pågått, sammenlignet med perioden før forsøket. Ser vi på produktiviteten innenfor barnevernet viser tallene at brutto driftsutgifter pr. barn økte kraftig første forsøksår (kr. 49 646 i 2004) sammenlignet med året før (kr. 43 867 i 2003). Imidlertid viser tilsvarende tall for andre forsøksår en reduksjon, og for 2005 var brutto driftsutgifter pr. barn noe lavere, kr. 48 255. Dette kan sees i sammenheng med bedre styring på økonomien som følge av økonomistyringsprosjektet i kommunen. Vi har tidligere sett at antall fagstillinger i barnevernet er redusert i fra første til andre forsøksår. Samtidig har hjelpebehovet økt. I tabellen over gir dette utslag på barn med undersøkelser eller tiltak pr. årsverk, hvor vi ser en økning fra 13,9 i 2004 til 16,0 i 2005. Tallene stemmer imidlertid dårlig med det inntrykket fagpersoner hos Rådmannen sitter med. En mulig forklaring på nedgangen i fagstillinger kan være at det har skjedd en endring i måten fagstillinger rapporteres inn på. Kategorien ”fagstilling” i barnevernet er lite presis. Dette åpner for at man på ulike tidspunkt har

47

kategorisert forskjellig, noe som kan bidra til at statistikken blir unøyaktig. Dersom dette er tilfelle, blir det viktig å utvikle rapporteringsverkstøy som gjør det mulig å foreta sammenligninger mellom år – og mellom kommuner. For at sammenligningsgrunnlaget skal bli så godt som mulig, må det rapporteres på samme måte. Vi ser imidlertid at forskjellig organisering av barnevernet i kommunene generelt og storbyene spesielt, utgjør en utfordring. Økt tverrfaglig samarbeid og utvikling av fellestjenester (slik som Barne- og familietjenesten i Trondheim) er eksempler på modeller der rapporteringene kan bli unøyaktige. Dette er selvsagt ikke noe argument mot valg av organisasjonsmodell, men en mulig forklaring på at sammenligninger på tvers kan være vanskelig. Tabellen under viser noen utviklingstrekk for Trondheim i forbindelse med Barnevernforsøket. Den øvre delen av tabellen gir indikatorer i prosent av snitt kartlagte kommuner (snitt = 100). Tallene for Trondheim viser vekst i perioden for disse indikatorene, og sammenlignet med andre kommuner kommer Trondheim ut med verdier over gjennomsnittet. Tabellen er i denne sammenhengen ment å illustrere trender for barnevernet i Trondheim, men med utgangspunkt i sammenligningstall fra andre kommuner i landet. Tabell 4.3 Tall for barneverntjenesten i Trondheim kommune, perioden 2003-2005 2003 2004 2005 Andel i tiltak 97 103 106 Årsverk pr. barn 147 135 138 Nettoutgift pr. barn 154 156 165 Andel til tiltak 115 117 119 KOSTRA Andel barn i tiltak 3,5 3,7 3,9 Årsverk pr. barn 0,1 0,1 0,1 Nettoutgift pr. barn (kr) 119335 122215 125830 Andel til tiltak 60,9 63,5 60,2 Kilde: EffektiviseringsNettverket, KS KOSTRA-tallene i nedre del av tabellen viser indikatorer på utviklingen i Trondheim før og under forsøket, og supplerer blant annet de kommentarene som tidligere er gitt om økt hjelpebehov og økende utgifter. Med utgangspunkt i tilgjengelig tallmateriale ser man ingen klare effekter av Barnevernforsøket i Trondheim med hensyn til effektivitet og kostnader. Bildet peker ikke i retning av at det er noen klare brudd i tidsserier med hensyn til bedre ressursbruk, lavere kostnader pr. barn i barnevernet, raskere saksbehandling etc. Snarere tvert om illustrerer statistikkmaterialet en utvikling hvor effektene av forsøket uteblir i de to første forsøksårene hva gjelder effektivisering og besparelser. Det er vanskelig å tallfeste effekter av Barnevernforsøket etter to års drift. Spesielt er det vanskelig å måle resultater og effekter av dette forsøket fordi det er gjennomført mange organisatoriske endringer både i kommunen og i barnevernet regionalt,

48

samtidig med at det har vært stor vekst i omfanget av det kommunale barnevernets oppgaver. At det ligger et etterslep i forhold til å innarbeide rutiner og arbeidsmetoder i organisasjonen kan derfor være en medvirkende årsak til at man så langt i forsøket ikke får synlige utslag i tallmaterialet. I resterende del av dette kapitlet vil vi ha hovedfokus på hvordan Barnevernforsøket i Trondheim i fortoner seg i forhold til de andre storbyene.

4.3 Trondheim i forhold til de andre storbyene – en sammenligning I dette avsnittet vil vi se erfaringene fra Barnevernforsøket i Trondheim i lys av erfaringene fra de andre storbyene. Intervjuene med representantene for de ulike byene viser store likhetstrekk når det gjelder utfordringer innen barnevernet, men de viser samtidig stor variasjon mht organisering. Dette gjelder ikke bare ansvaret for de statlige oppgavene, som er et kjernespørsmål i Barnevernforsøket i Trondheim, men også organisering av de kommunale oppgavene. Når det gjelder målsettingene for arbeidet, er det imidlertid stor grad av enighet om de overordnede målsettingene og ”de store linjene”. Felles lovgrunnlag og sterke statlige føringer mht det faglig innholdet er selvsagt en viktig årsak til denne enigheten, men det er også stor samstemmighet når det gjelder konkrete forbedringspunkter. Det har lenge vært fokus på effektivitet og ressursbruk innen barnevernet, med redusert saksbehandlingstid i forhold til meldinger og undersøkelser som en viktig målsetting. I tillegg har det vært et sterkt fokus på ”tidlig intervensjon”. Dette har både resultert i en sterkere vektlegging av det forebyggende arbeidet og en ambisjon om å endre noe av tyngdepunktet på tiltakssiden fra institusjonsplasseringer til familierettede tiltak. Felles mål, forskjellig organisering Når det gjelder organiseringen av barnevernet i de fem største byene, er det en rekke forhold som er forskjellige. Dels er dette knyttet til ulikheter i politisk organisering av storbyene. Oslo og Bergen har innført parlamentarisme, mens de andre kommunene fortsatt er organisert ut fra en formannskapsmodell. I de fleste storbyene har man innført ”bestiller-utfører” modellen, i moderat eller mer rendyrket form. I Trondheim ønsker man å gå bort fra betegnelsen ”bestiller-utfører” og i stedet snakke om forvaltning og tiltak. Tenkingen er imidlertid den samme: Det skal være ulike enheter i kommunen som har ansvar for henholdsvis bestilling og forvaltning av tjenester og utførelse av de konkrete tiltakene. Kristiansand har ikke valgt bestiller-utfører modellen. Dette er helt bevisst:

Barnevernsarbeid er mye prosessjobbing. Det er heldig å måtte sende saker fram og tilbake mellom forvaltning og tiltak. Som sosionomer er vi opplært til å drive endringsarbeid innenfor en forvaltningskultur. Det er vår profesjon. Det må kunne gå an å håndtere begge deler. (Fagsjef, Kristiansand)

49

Erfaringene er imidlertid litt blandet – eller som fagsjefen uttrykker det: Vi har ikke lykkes helt i få det til. Dette illustrerer kanskje nok en gang noen av de innebygde dilemmaene. Det er behov for både klare ansvarslinjer og prosessjobbing. Kristiansand og Stavanger har valgt å ha en sentral barnevernstjeneste, med én felles leder. Begge kommunene har tidligere hatt en desentralisert modell, men valgte å gå bort fra bydelsorganiserte tjenester på barnevernsfeltet i henholdsvis 2002/2003. Begge kommunene er fornøyd med den sentraliserte modellen. Begrunnelse for å gå bort fra bydelsorganisering var dels knyttet til behovet for bedre økonomistyring, dels til behovet for en mer enhetlig faglig profil og styring. Som det ble sagt: Tidligere sprikte det i alle retninger – både mht inngrep og arbeidsformer. Både i Stavanger og Kristiansand var det en lang prosess å gå fra bydelsorganisering til en sentralisert modell. I Kristiansand skjedde dette etter at et konsulentfirma gikk igjennom hele organiseringen av barnevernstjenesten og foreslo endringer. Endringene innebar et sterkere oppgavefokus – og et mindre fokus på geografi. Stavanger oppsummerer fordelene med modellen slik: Mer helhetlig og lik praksis, felles kultur, større effektivitet, bedre tverrfaglig samarbeid og lettere å foreta prioriteringer. De andre storbyene har fortsatt en desentralisert modell, der barnevernstjenesten er lagt til bydelene. Trondheim har valgt en bydelsmodell som sin hovedmodell, men har supplert med byomfattende tjenester på noen sentrale felter. Begrunnelsen for å sentralisere enkelte av tjenestene er delvis at de krever høy grad av spesialisering/spisskompetanse, dels at de omfatter små brukergrupper der det er lite hensiktsmessig at samtlige bydeler bygger opp slik kompetanse. Slike vurderinger er også gjort i andre storbyer. Trondheim er den eneste storbyen som har organisert barnevernet i en felles barne- og familietjeneste som også omfatter helestasjoner og pedagogisk psykologisk tjeneste. I noen av de andre storbyene har man samlokalisert noe av denne virksomheten, men de er likevel ulike organisatoriske enheter. Trondheim har lenge hatt en felles organisering av barnevernet og pp-tjenesten (i en felles Hjelpetjeneste), men det er av nyere dato at også helsestasjonene er med i denne fellestjenesten. Viktige begrunnelser for å etablere en felles barne- og familietjeneste har vært helhetsperspektivet og fokuset på det forebyggende arbeidet. Sammen med den lokale forankringen, er dette helt bevisste organisatoriske grep for å forankre tjenestene i nærmiljøet. I flere av storbyene er tjenestene målgruppeorganisert – enten i stedet for en geografisk inndeling, eller i tillegg. Med målgruppe tenkes det i denne sammenhengen først og fremst på aldersgrupper. En vanlig inndeling er å følge skolens inndelinger: førskole, barneskole, ungdoms-/videregående skole. Forholdet til Bufetat En sentral begrunnelse for Barnevernforsøket har vært fokuset på en helhetlig barneverstjeneste. I Trondheim betyr dette dels at man organiserer en sammenhengende tjeneste både omfatter de kommunale og de statlige oppgavene, dels

50

innebærer det en samorganisering av barnevern, helsestasjon og pp-tjeneste. I begrunnelsen for forsøket er det fokusert både på økonomiske, faglig og organisatoriske argumenter. Helhetsperspektivet blir imidlertid framhevet som et sentralt mål for barnevernet i samtlige av storbyene. Likevel har man altså valgt forskjellige løsninger. Oslo er den kommunen som har en organisering som ligner mest på Trondheim, men her er historikken en annen. I og med at Oslo har status som både primærkommune og fylkeskommune, har de ikke hatt et tonivåsystem i utgangspunktet. Oslo har valgt å la to ulike bydelsavdelinger ha ansvar for henholdsvis ”den kommunale” delen av barnevernet og den tidligere fylkeskommunale (fosterhjem og institusjoner). Vi ser med andre ord fortsatt konturene av en todeling, selv om hele barnevernstjenesten er kommunal. De andre tre storbyene (Bergen, Stavanger og Kristiansand) har alle et tonivåsystem. Bufetat har overtatt de fylkeskommunale oppgavene, slik modellen er på landsbasis. Erfaringene med Bufetat er blandet. Samtlige storbyer gir eksempler på at de strever med å finne fram til gode samarbeidsrelasjoner. Noe handler om det en av våre informanter kalte en litt trompete holdning fra staten. De opplever at Bufetat oppfatter som et ”overbarnevern”, at de opplever seg som ”avant garde” rent kompetansemessig. Storbyene kjenner seg ikke igjen i en slik virkelighetsforståelse. De opplever at det er de som sitter med kompetansen på det som er og bør være barnevernets kjerneoppgaver: det forebyggende arbeidet og familierettede tiltak. Mange opplever at Bufetat blir ”eksklusive” (kan prioritere sin innsats, mens kommunen må ta det som er). Noen trekker paralleller til det tidligere fylkesbarnevernet, andre mener situasjonen er blitt verre etter etableringen av Bufetat pga den regionale organiseringen (f eks Kristiansand, der Bufetats regionkontor er i Tønsberg). Det er med andre ord skapt en geografisk avstand som ikke var der tidligere. Selv om det er lokale fagteam, hvor samarbeidet stort sett oppleves godt, tas beslutningene på et regionalt nivå. På mange måter oppleves det som en tre-nivåmodell. Forholdet til Bufetat har vært et kjernespørsmål i våre samtaler med storbyene. Selv om det er klare nyanseforskjeller, er det en samstemt oppfatning om at det er mye som skurrer. Beskrivelsene av forholdet til Bufetat spenner fra ”rimelig greit” til ”anstrengt”. Som en av kommunene uttrykte det:

I starten virket det som Bufetat skulle ta over hele barnevernet. Men det er kommunen som sitter med lokalkunnskapen. Dette handler om faglig respekt. Men dette er egentlig ikke noe nytt. Sånn var situasjonen også i forhold til fylkesbarnevernet. De sitter litt på sin høye hest – det er de som vet best! De har utviklet høy kompetanse, men de blir litt eksklusive.

Spørsmålet vårt er: skyldes samarbeidsproblemene vis a vis Bufetat oppstartvansker (barnesykdommer som vil forsvinne etter hvert), eller er det noe med hele tonivåmodellen som fungerer lite hensiktsmessig? Erfaringene fra Trondheim tyder på at kommunen er fullt i stand til å ivareta de statlige oppgavene. De som jobber med ”de statlige” oppgavene i Trondheim, er fornøyd med sin kommunale plassering. Det samme gjelder i all hovedsak de som samarbeider tett med denne delen av

51

tiltakssystemet. De opplever at det er lettere å finne fram til ”de rette” tiltakene – uten at økonomien blir en tungtveiende faktor. Tidligere så man eksempler på at det ble valgt institusjonsløsninger (fordi noen andre betalte), selv om det kanskje strengt tatt kunne vært argumentert for familierettede tiltak (som kommunen selv måtte bekoste). Når de ulike tiltakene er en del av en sammenhengende tiltakskjede, er det lettere å la fagligheten styre. Fra Kommunenes Sentralforbund blir det uttrykt et behov for å avklare rollene mellom staten og kommunene i barnevernet. Som de sier: klare ansvarslinjer er viktig for å kunne sikre et godt barnevern. De ser det som særlig viktig å skape en rollebevissthet:

• Rollebevissthet er viktig for å vite hvem som har ansvaret og hvem som bare har en rådgivingsoppgave

• Rollebevissthet er viktig for å sikre riktig opplæring i forhold til rollen • Rollebevissthet er viktig i forhold til det økonomiske ansvaret

Det er imidlertid ikke bare Trondheim som er opptatt av denne problematikken. Alle storbyene er opptatt av at tiltakene ikke blir ”overkill” i forhold til behovene (at man ikke for raskt velger institusjonsløsninger). De er opptatt av å ha et sterkere fokus på forebygging, og de er opptatt av å bygge ut de familierettede tilbudene. Det er imidlertid delte oppfatninger om en-nivåmodellen er overlegen to-nivåmodellen når det gjelder å oppnå dette. Stavanger kommune søkte samtidig med Trondheim om, på forsøksbasis, å overta de statlige oppgavene. Søknaden ble imidlertid avslått. Selv om spørsmålet ikke står på dagsorden akkurat nå, er kommunen fortsatt positiv til en helhetlig kommunal modell. Også i Bergen var det fra administrativt hold krefter som ønsket å ta over de statlige oppgavene, men her ble planene stoppet av den politiske ledelsen. Deres hovedargument mot overtakelse av oppgavene, var usikkerhet rundt økonomien. I Kristiansand var det ikke noen diskusjon om overtakelse av de statlige oppgavene. Samarbeidet med fylkesbarnevernet var godt, så de følte ikke noe behov for å overta. Det var heller ikke noe engasjement politisk eller fra direktørnivået på å ta over.

Vi hadde nettopp gjennomført en større omorganisering og ville høste erfaringer fra dette. Men så kom Bufetat. De kom inn med en forvaltningskultur som preger samarbeidet negativt. Myndigheten er flyttet fra Kristiansand til regionkontoret i Tønsberg. I realiteten har vi fått et nivå til. Dette oppleves som veldig negativt.

I dag er ikke kommunen fremmed for at en-nivåmodellen kan være en god løsning, og henviser i denne sammenhengen til et storbymøte i KS der dette ble drøftet6. Også i Bergen ser de helt klart fordelene med et samlet kommunalt ansvar. Det gir en mer tilpasset og differensiert tiltaksutvikling, og man unngår gråsonediskusjonene.

Vi opplever at beslutninger blir sentralisert. Det tas beslutninger som får konsekvenser for kommunen. Et eksempel er prosedyrer knyttet til fosterhjem.

6 Møte i Kommunenes Sentralforbunds ASSS-nettverk for de fem storbyene, Fornebu 13.-14. juni 2006.

52

Disse kan være kostnadsdrivende for oss, men vi er ikke med på diskusjonen. Det kan gjelde Bufetat både sentralt og regionalt. Etter en plassering kan vi ha fortolkningsdiskusjoner om hvem som skal dekke hva. Bufetat skal nå sine mål gjennom at de gjør kommunene bedre. Opprettelsen av fagteam er en hovedstrategi for å nå dette målet. Det er viktig at de inkluderer oss veldig i hvordan de har tenkt å nå disse målene.

Stavanger oppsummerer i et brev til Bufetat i Region vest følgende tre utfordringer:

1. Statlig overstyring – kommunen opplever at de blir styrt gjennom forvaltningssystemet

2. Kvalitet – de har ikke opplevd at det samlede tilbudet har blitt bedre etter at staten overtok fylkeskommunens ansvar

3. Økonomi – kommunene er bekymret for sin økonomi, de har allerede hatt store kostnadsøkninger i barnevernet

Både Bergen, Stavanger og Kristiansand er bekymret for det de kaller en personallekkasje til Bufetat. Det er stor turnover i barnevernet generelt, men retningen er klar: fra det kommunale til det statlige barnevernet. Der er både lønn og arbeidsbetingelser bedre, blir det sagt. Bergen kommune beskriver sine erfaringer slik:

Vi har en personallekkasje til Bufetat. Vi ser at vi er i en konkurransesituasjon. De tapper oss for erfarne folk. Alle er jo enige om at den tyngste og mest krevende jobben i barnevernet er i førstelinjen – utredning, jus, samtaler, samarbeid. Flukten går til Bufetat og ikke omvendt. Vi sliter litt med å holde på folk.

Spørsmål knyttet til både personallekkasjer og påstandene om eksklusivitet er imidlertid ikke nye. De ligger nærmest som innebygde mekanismer mellom første- og andrelinjetjenesten. Her er med andre ord ikke barnevernet i noen særstilling. Det er heller ikke problemstillinger som endret seg dramatisk da fylkesbarnevernet ble overtatt av staten. Dette reduserer ikke problemene, men viser at vi her står overfor spørsmål av mer prinsipiell art. Erfaringene fra Barnevernforsøket i Trondheim kan derfor både gi verdifull input i forhold til en mer generell diskusjon og til en drøfting av storbyenes rolle mht både fagutvikling og tjenesteorganisering Helhetsperspektivet Ambisjonen om å skape et helhetlig tjenestetilbud går igjen i alle storbyene. Men selv om alle er opptatt av å fremme helhetsperspektivet, gir dette seg uttrykk i svært forskjellige organisasjonsmodeller. Trondheim har et helhetlig tjenestetilbud – i den forstand at samtlige oppgaver (med noen få unntak) ivaretas av kommunen. Helheten ivaretas også ved at barnevernstjenesten er organisert som en felles barne- og familietjeneste, der også helsestasjon og pp-tjeneste er en del av tjenestetilbudet. Samtidig er tjenestetilbudet oppdelt i egne forvaltnings, tiltaks og omsorgsenheter

53

(etter bestiller-utfører prinsippet). Mesteparten er bydelsorganisert, men noe er også byomfattende. Her kan systemet virke fragmenter og uoversiktlig – i alle fall sammenlignet med Kristiansand som har gått fra et desentralisert (bydelsorganisert) system til et sentralisert system. Her kan det med andre ord virke som helhetsbegrepet er gitt to helt forskjellige betydninger i de to kommunene. Begge er opptatt av et helhetlig tjenestetilbud, samtidig som storbyene er helt avhengig av arbeidsdeling og spesialisering. Samtlige storbyer er opptatt av at det både trengs ”bakkenær” generalistkompetanse – og det er behov for spisskompetanse. Er det mulig å si noe om hva som best ivaretar helheten? Eller er det slik at alle modeller har sine styrker – og sine begrensninger? Er det slik at løsningene må være ”lokale” (i betydningen at det ikke fins én modell som er best for alle, men at man må la de lokale hensynene avgjøre valg av organisatorisk løsning)? Er det noen organisatoriske avveininger som er mer prinsipielle enn andre, f eks spørsmålet om en en-nivåmodell eller en to-nivåmodell? Kan det hende man bør tenke ulike løsninger for storbyene (der kompetansen er stor og hvor mulighetene til å utvikle spisskompetanse på de fleste områder) enn for kommunenorge for øvrig? Denne evalueringen kan ikke gi svar på alle disse spørsmålene. Vårt oppdrag har i første rekke gått ut på å evaluere barnevernet i Trondheim, med hovedfokus på forsøket med overtakelse av statlige oppgaver. Vi ser imidlertid at erfaringene fra Trondheim bidrar til å reise en del sentrale spørsmål – både av organisatorisk og mer prinsipiell art. Framfor alt ser vi at spørsmål rundt organisering av barnevernet handler om å håndtere dilemmaer. Det er vanskelig å se at én modell er overlegent best på alt. Det er styrker og svakheter knyttet til samtlige av modellene. Framfor alt ser vi at valg av modell henger nært sammen med den øvrige kommunale organiseringen.

4.4 Storbyene – en tallmessig sammenligning Avslutningsvis vil vi i dette kapitlet sammenligne Trondheim og storbyene ved bruk av offisiell statistikk for barneverntjenesten. En sammenstilling av sentrale indikatorer for barnevernet i storbyene er satt opp i tabellen under:

54

Tabell 4.4 Prioritering, dekningsgrader og produktivitet for barneverntjenesten i noen storbyer. 2005 Barnevern Oslo Kristiansand Stavanger Bergen Trondheim 2005 2005 2005 2005 2005 Prioritering Netto driftsutgifter til sammen pr. innbygger (kr)

1235 1043 1141 1209 1399

Netto driftsutgifter per innbygger 0-17 år, barneverntjenesten

6157 4281 4736 5226 6151


118289 103474 81159 112634 125830


28,6 39,7 29,2 30,4 36,1


18,6 13,8 14,4 17,3 11,6

Andel netto driftsutgifter til barn som bor utenfor sin oppr. familie (funksjon 252), pst

52,8 46,5 56,4 52,3 52,2

Dekningsgrader Barn med undersøkelse ift antall innb. 0-17 år, prosent

2,5 1,9 2 1,8 2

Andel barn med barneverntiltak ift. innb. 0-17 år

3,8 3,1 4,3 3,7 3,9

Produktivitet Brutto driftsutgifter per barn (f.244) 33866 43334 24144 34402 48255 Barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk 15,2 10,5 20,5 13,9 16,0 Andel undersøkelser som fører til tiltak, prosent (f.244)

50,8 61,2 62,2 34,8 60,1

Brutto driftsutgifter per barn i opprinnelig familie (f.251)

44750 31722 23002 37128 33491

Brutto driftsutgifter per barn utenfor opprinnelig familie (f.252)

271381 163918 212186 226307 222393

Stillinger med fagutdanning per 1000 barn 0-17 år

3,0 3,5 2,5 2,8 2,6

Andel undersøkelser m. behandlingstid over tre måneder, prosent

24,6 18,5 18,0 30,9 36,3

Kilde: Statistisk sentralbyrå, KOSTRA Gjennom å bruke siste års KOSTRA-tall for barnevernet for storbyene får vi et godt sammenligningsgrunnlag for å si noe om barnevernet i Trondheim kontra de andre storbyene. Vi vil i denne sammenligningen konsentrere oss om Trondheim, men ha et sideblikk til de andre byene. Tabellen over viser at for 2005 hadde Trondheim høye driftsutgifter til barneverntjenesten. Eksempelvis ga dette seg utslag i at Trondheim hadde høyest netto driftsutgifter til barnevern pr. innbygger sammenlignet med de andre byene. Brutto driftsutgifter per barn i barneverntjenesten er også vesentlig høyere enn de andre byene. I Trondheim er det også en høy andel av barn med barneverntiltak i forhold til innbyggere mellom 0-17 år. Her har imidlertid Stavanger en høyere andel barn med barneverntiltak. Oversikten viser også at Trondheim har en lav andel stillinger med fagutdanning pr. 1000 barn fra 0-17 år. Tilsvarende kommer Trondheim høyest ut med andel

55

undersøkelser med behandlingstid over tre måneder, hvorav litt over hver tredje undersøkelse overskrider 3-månedersfristen for behandling. Her skiller barnevernet i Trondheim seg tydelig ut i negativ retning. Et tilsvarende bilde får vi i tabellen under, som viser de samme tendensene men med andre indikatorer. Tabell 4.6 Sammenstilling storbyene – tall for barneverntjenesten i 2005 Trondheim Oslo7 Bergen Kr.sand Stavanger Andel i tiltak 106 106 86 126 Årsverk pr. barn 138 140 202 91 Nettoutgift pr. barn 165 148 141 106 Andel til tiltak 119 68 116 137 KOSTRA Andel barn i tiltak 3,9 3,7 3,1 4,3 Årsverk pr. barn 0,1 0,1 0,1 0 Nettoutgift pr. barn (kr) 125830 112634 103474 81159 Andel til tiltak 60,1 34,8 61,2 62,2 Kilde: EffektiviseringsNettverket, KS Sammenligner vi utviklingen i barnevernet i Trondheim siste femårsperiode (2001-2005) med tilsvarende utvikling i de andre storbyene, kan man ikke se at trendene for Trondheim skiller seg vesentlig fra de andre kommunene sett under ett. Også i de andre storbyene er bildet preget av økte hjelpebehov, økte årlige driftsutgifter til barneverntjenesten (noen unntak finnes her, bl a for Oslo), og høy andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder. Tabeller med utviklingstrekkene for de andre storbyene finnes som vedlegg (se appendiks). For Trondheims del tyder derfor tallmaterialet i retning av at barnevernet relativt sett har høye driftskostnader pr. barn, at kommunen har en lav andel fagutdannede i barneverntjenesten, og at mange barnevernssaker har for lang behandlingstid, sett i forhold til de andre storbyene.

7 Tall for Oslo finnes kun brutt ned på bydelene

56

5 Konklusjoner og anbefalinger Dette avsluttende kapitlet har tre formål: (1) vi skal oppsummere de viktigste erfaringene fra forsøket, (2) vi skal drøfte erfaringene i forhold til de fire evalueringsmålene som ble skissert innledningsvis, og (3) vi skal til slutt komme med noen anbefalinger til Trondheim kommune. Grunnlaget for våre konklusjoner ligger i materialet som er presentert i kapittel 3 og 4. Det er imidlertid viktig å understreke at Barnevernforsøket har pågått i to år, noe som er en relativt kort utprøvingsperiode for et så vidt omfattende forsøk. Det er også viktig å minne om at forsøksvirksomheten har foregått parallelt med at Trondheim kommune har gjennomført andre store organisasjonsendringer. Selv om selve strukturen er på plass, tar det tid å skape en ”vi”-følelse innad i organisasjonen. Vårt inntrykk er at kommunen har kommet langt på dette punktet. Den store oppslutningen om forsøket på alle nivå i organisasjonen er et godt utgangspunkt for å oppnå hovedmålet for Barnevernforsøket: et helhetlig tjenestetilbud. Det er imidlertid for tidlig å forvente at den nye organiseringen skal gi målbare effekter på alle tiltaksområder. Særlig gjelder dette de økonomiske målene. Vår undersøkelse kan gi indikasjoner, men den kan ikke gi presise svar på alle evalueringspunktene.

5.1 De viktigste erfaringene I stikkordsform kan resultatene fra denne evalueringen oppsummeres i følgende punker:

• Stor oppslutning om forsøket på alle nivå i organisasjonen • Kapasitetsproblemer og justeringsbehov i deler av organisasjonen • Behov for en tydeligere prioritering innenfor det forebyggende arbeidet • Behov for en gjennomdrøfting av hva som ligger i målsettingen om et helhetlig

barnevern. Er det nok med en ett-nivåmodell, eller er det behov for å se nærmere på effektene ev desentralisering og bestiller-utfører-modellen?

Den kvalitative undersøkelsen viser at Barnevernforsøket er godt forankret i organisasjonen. Initiativet til forsøket kom fra Rådhuset, noe som gjør det lite overraskende at politikere og fagstab hos Rådmannen er positiv. Det er imidlertid viktig å merke seg at oppslutningen om forsøket også er stor utover i organisasjonen. Selv om det framkommer kritiske merknader fra de ulike enhetene, er det ingen av våre informanter som setter spørsmålstegn ved forsøkets grunntanke: et sammenhengende barnevern der kommunen har ansvaret for både de kommunale og de statlige oppgavene. De kritiske punktene som vi registrerer både på bydelsnivå og i tilknytning til de byomfattende tjenestene, er i første rekke misnøye med enkelte sider ved den interne oppgave- og ressursfordelingen. Det kommer også fram kritikk mot inndelingen i forvaltning og tiltak (bestiller-utfører modellen). Dette oppfatter vi imidlertid ikke som kritikk mot Barnevernforsøket, men en usikkerhet knyttet til den forvaltningsmodellen som er valgt i Trondheim kommune.

57

Mange gir uttrykk for at det er vanskelig å sortere erfaringene med forsøket fra alt det andre som har skjedd (g skjer) parallelt i barnevernfeltet. Det er f eks flere som opplever ansvarsdelingen mellom de bydelsvise og de byomfattende tjenestene som utydelig. Hva er begrunnelsen for at enkelte tjenester ligger på bydelsnivå, mens andre er byomfattende? Hvordan er arbeids- og ansvarsdelingen mellom de ulike enhetene? Et eksempel som blir brukt av flere er forholdet mellom Ressurssenteret for barn og unge (RBU) og det bydelsvise arbeidet overfor samme målgruppe. De byomfattende tjenestene får gjennomgående svært godt skussmål, mens tiltaksenhetene på bydelsnivå opplever at kapasiteten til å drive forebyggende arbeid blir for liten. Kapasitetsproblemer i barnevernet er ingen ny sak, og det er definitivt ikke en sak som gjelder bare Trondheim og de andre storbyene. Barnevernet jobber under sterkt press - både tidsmessig, faglig og økonomisk. De står derfor overfor store prioriteringsutfordringer. To forhold har vært sentrale i Barnevernforsøket: (1) sterkere vektlegging av det forebyggende arbeidet, og (2) økt vektlegging av familierettede tiltak, mindre bruk av institusjon. Ett-nivåmodellen kan sees som et virkemiddel for å oppnå dette. Når vi oppsummerer at dette virkemidlet har bred oppslutning i organisasjonen, betyr ikke dette at alt fungerer tilfredsstillende. Flere er f eks opptatt av dimensjoneringen av de ulike tjenestene. De opplever at det er et misforhold mellom tilbud og etterspørsel av tiltak. Det er pr i dag stor etterspørsel etter familierettede tiltak, mens kapasiteten på tiltaksenhetene er begrenset. Særlig gjelder dette den mer omfattende og systematiske familierettede innsatsen. Bruk av ulike evidensbaserte tiltak (Marte Meo, MST8, PTO, Familierådslag mv) er svært ressurskrevende. Det er heller ikke alle innenfor kommunens tiltaksenheter som er sertifisert for å bruke denne typen metodikk. Fra flere hold blir det etterlyst tiltak der inngangsterskelen er lavere – både på bruker og tjenesteytersiden. Bufetat bruker begrepet ”light-utgaver” av disse systematiske tiltakene og hilser velkommen forenklede utgaver av både MST og PTO. Det vil gjøre tiltakene mindre eksklusive, samtidig som flere av de kommunale barnevernsarbeiderne vil kunne bruke metodikken i sitt daglige arbeid. Sammenslåingen av barnevern, helsestasjon og pedagogisk psykologisk tjeneste til en felles Barne- og familietjeneste, har vært et av virkemidlene for å styrke det forebyggende arbeidet. PP-tjenesten og barnevernet har i mange år vært samordnet (i en felles Hjelpetjeneste). Nå er altså også helsestasjonene med i det felles tjenestetilbudet overfor barn og unge. Selv om denne evalueringen i første rekke skal si noe om barneverntjenesten, er det mange av våre informanter som har hatt synspunkter på arbeidsdeling og ressursfordeling mellom disse tre tjenestene. Vi har ikke grunnlag for å si noe bastant om dette, men synes likevel det er viktig å løfte fram noen synspunkter fra våre informanter. Flere har vært inne på at presset på ”det tradisjonelle” barnevernet er svært stort. De beskriver en situasjon der mange av barnevernets ansatte ”jobber med tunga ut av munnen”, men likevel opplever at de er på etterskudd. Samtidig er det ansatte innenfor den samme Barne- og familietjenesten 8 MST (Multi Systemisk Tilnæring) gjennomføres av ansatte i BUFetat. Dette er begrunnet med den spesielle sertifiseringen som kreves.

58

som har tid til å arrangere trilleturer for småbarnsforeldre – som et helt generelt tiltak. Informanten mener ikke å kritisere helsesøstere som har kapasitet til å iverksette universelle tiltak, men hun etterlyser en debatt om hvor innsatsen bør ligge. Skal mye krefter brukes på generelle forebyggende tiltak, som når alle? Eller skal en større del av innsatsen forbeholdes de selekterte behovene? Begrepene universelle og selekterte behov ble brukt av en av enhetslederne. Hun illustrerte det forebyggende arbeidet ved hjelp av en pyramide, der de universelle behovene var nederst, de indikerte i midten og de selekterte på toppen. Pyramiden kan være et godt bilde på hvor mange som vil være i målgruppa for de ulike tiltakene. De universelle tiltakene kan være fritidstiltak for ungdom eller trilleturer for småbarnsforeldre. De indikerte kan være innsats overfor grupper i faresonen, mens de selekterte er forebyggende innsats overfor personer og grupper der det allerede er meldt behov. Pyramidemodellen kan også illustrere et resonnement, der innsats i bunnen (”tidlig intervensjon”) gjøre at man stopper eller bremser en negativ utvikling. Spørsmålet er imidlertid om dette gjelder alle typer tidlig intervensjon. Noe av skepsisen vi hører fra tiltaksarbeidere innen barnevernet et at innsatsen både blir tilfeldig og usortert, og at den ikke når mange nok av dem som står i fare for å utvikle problemer. En forutsetning for at disse lavterskeltilbudene skal fungere som forebyggende barnevern er vel også at det er nær kontakt og effektive kanaler for kommunikasjon mellom de som skal fange opp problemer og de som skal bidra til å løse dem. Dette forutsetter at samarbeidspartnere (skoler, barnehager mv) kjenner til ”det nye barnevernet”. Vårt inntrykk er at denne forutsetningen ikke alltid er tilstede. Alt i alt er det likevel liten tvil om at det forebyggende arbeidet har fått et løft i forbindelse med Barnevernforsøket. Det samme gjelder den familierettede innsatsen. Foreløpig har ikke dette medført reduksjon i antall institusjonsplasseringer, men dette utelukker ikke at dette vil bli en viktig langtidseffekt. To år er kort tid når man skal snu både tenkemåten og arbeidsformene innenfor barnevernet. Effekten av ”tidlig intervensjon” kan først måles etter flere år. Effekten av økt familierettet innsats kan gi utslag tidligere, men to år er fortsatt kort tid. Det siste punktet vi vil trekke fram i denne oppsummeringen gjelder ambisjonen om helhetstenking og skreddersøm. Vårt materiale tyder på at Barnevernforsøket har skapt et grunnlag for å etablere mer helhetlige tjenester. Ett-nivå modellen gjør det enklere å lage en sammenhengende tiltakskjede, og gjennom å fjerne en del forvaltningsmessige barrierer har man også lagt til rette for bedre skreddersøm. Det er imidlertid viktig å peke på at helhetsbegrepet handler om mer enn overføring av oppgaver fra stat til kommune. Gjennomgangen av barnevernet i de andre storbyene viser at helhetsbegrepet blir forstått svært forskjellig. Flere av storbyene har f eks valgt å gå bort fra en bydelsvis organisering – for å oppnå mer helhetstenking. Noen har valgt en bestiller- utfører modell for å sikre et bedre og mer rettferdig tjenestetilbud. Andre har valgt å ikke dele inn i forvaltning og tiltak, for å sikre et mer helhetlig og prosessrettet arbeid. Disse eksemplene viser at samme målsetting kan gi ulike svar både når det gjelder tiltaksutvikling, arbeidsformer og organisering. De sier ingenting om at Trondheim har valgt rett eller galt, men de kan sees som en oppfordring om se

59

nærmere på modellvalget. Det er liten tvil om at Trondheim kommune langs en del dimensjoner har oppnådd et helhetlig tilbud. Men – det kan settes spørsmålstegn ved om modellen er for fragmentert, og at den både risikerer å skape et byråkratiproblem og et tilgjengelighetsproblem. I denne evalueringen har ikke dette vært noe hovedfokus, men det kan være grunn til å se nærmere på om kommunen her har et justeringsbehov.

5.2 Evalueringsmålene for Barnevernforsøket: vurdering av måloppnåelse

Evalueringen har hatt som formål å undersøke om en kommunal oppgavemodell bidrar til:

• Mer effektiv styring av administrative og økonomiske ressurser • Økt vektlegging av tidlig innstas og forebyggende arbeid • Større frihet i utnyttelsen av kompetanse og i utvikling av nye tiltak og metoder • Raskere hjelp til barn og familier som har behov for bistand fra barnvernet

Langt på vei har vi allerede besvart disse spørsmålene. I dette kapitlet skal vi derfor i første rekke oppsummere våre funn og reflektere rundt noen av delmålene som er formulert for evalueringen. Det første delmålet, mer effektiv styring av administrative og økonomiske ressurser, er et kjernespørsmål i forhold til Barnevernforsøket. Gjennom å etablere en sammenhengende tiltakskjede, fjerner man en del gråsoner og mulige flaskehalser og bidrar gjennom dette til å effektivisere systemet. Å flytte saker og papirer mellom ulike tiltaksnivåer, er kostnadskrevende. Det er likevel ikke så lett å dokumentere gevinsten av at systemet er blitt enklere og mer oversiktlig. Det ville vært rimelig å anta at effektiviseringen ville slått ut i lavere kostnader. Så langt kan vi ikke se at det har skjedd. Dette kan skyldes flere forhold. Dels kan det ha sammenheng med at det i forsøksperioden også er foretatt endringer som har vært kostnadsdrivende og at dette til sammen fører til at effektene ”nulles ut”. Det kan skyldes kostnader forbundet med selve forsøket, eller det kan ha sammenheng med at utfordringene i perioden har økt – og at man ut fra dette måtte forvente et høyere kostnadsnivå. Vi har grunn til å tro at det er en kombinasjon av flere forhold som forklarer at kostnadene ikke er redusert. Det er imidlertid viktig å understreke tidsaspektet. To år er kort tid. Vårt råd er å legge vekt på langtidseffektene, samtidig som vi ser et behov for at kommunen utvikler et mer finstilt indikatorsystem for å fange opp endringer i ressursbruk. Et slikt indikatorsystem bør si noe om kvalitet i forhold til ressursbruk. Kostnadsutviklingen må sees i sammenheng med de andre delmålene. Når man i Barnevernforsøket legger opp til å bedre kvaliteten, samtidig som man skal få bedre styring med kostnadene, er det en stor fare for at den ene målsettingen slår den andre i hjel. Her ser vi et behov for at kommunen blir mer konkret mht målsettingene. Et sentralt punkt i både forsøket og i evalueringen har vært vektleggingen av det forebyggende arbeidet. Dette punktet er viet mye oppmerksomhet i denne rapporten,

60

så i denne omgang vil vi kort peke på noen av våre konklusjoner. For det første: så langt vi er i stand til å bedømme, har den nye organiseringen av barnevernet i Trondheim ført til en betydelig styrking av det forebyggende arbeidet. Dette har dels sammenheng med Barnevernforsøket, dels har det sammenheng med etableringen av en felles Barne- og familietjeneste. En felles tjeneste gjør terskelen for samarbeid med helsestasjoner og pp-tjenesten lavere, noe som gjør det lettere å intervenere tidlig. Det andre forholdet vi har påpekt er om det i visse tilfeller blir lagt for stor vekt på den generelle forebyggende innsatsen, på bekostning av en mer målrettet innsats i forhold til personer og grupper der det er avdekket særlige behov. Vår evaluering har ikke hatt som siktemål å studere dette i detalj, men vårt intervjumateriale tyder på at det kan være behov for en tydeligere avklaring av hva som er forebyggende barnevern og hva som er generelle tiltak for barn og unge. Det tredje evalueringspunktet er knyttet til utnyttelse av kompetanse og utvikling av nye tiltak og metoder. Intervjumaterialet tyder på at Barnevernforsøket har skapt betingelser for en bedre utnytting av eksisterende kompetanse og et sterkere fokus på utvikling av nye tiltak og metoder. Det blir samtidig etterlyst mer tid til kompetanseutvikling. Dette gjelder alle enheter, men er særlig vektlagt av ansatte innenfor tiltaksenhetene. Økt satsing på familierettede tiltak stiller større krav til det faglige innholdet. Her er det både behov for å utvikle et større tiltaksrepertoar, og det er behov for kompetanseutvikling knyttet til eksisterende metoder. Trondheim har lang erfaring i bruk av ulike evidensbaserte arbeidsformer. Dette er arbeidsformer som forutsetter jevnlig oppdatering og vedlikehold. Flere etterlyser også utvikling av flere ”lavterskel” tiltak. De opplever at inngangsterskelen ofte er veldig høy (f eks når det gjelder bruk av MST, PTO), noe som medfører at mange faller utenfor målgruppene for disse tiltakene. Det pekes også på at det kreves særskilt autorisasjon for å benytte disse tiltakene. Bare et mindretall av de ansatte innen barnevernet har slik autorisasjon, noe som også gjør at tilbudene blir forbeholdt noen få. Fra enkelte blir det derfor etterlyst mer skreddersøm, mer bruk av ”light-utgaver” av de systematiske tiltakene og en bedre utnyttelse av fagkompetansen innen hele Barne- og familietjenesten i det familierettede arbeidet. Det siste evalueringspunktet handler om hvor raskt hjelpen når fram til barn og familier som trenger bistand fra barnevernet. Spørsmålet om tid, har (minst) to aspekter. Dels handler det om tiden det tar fra en sak blir meldt til det blir iverksatt tiltak. Dels henger det sammen med hvor tidlig barnevernet kommer på banen når det avdekkes forhold som er bekymringsfulle for barn og unge. Økt satsing på forebyggende tiltak gjør at flere barn og unge møter barnevernet tidligere – lenge før det er blitt ”en sak”. I mange tilfeller unngår man også at det blir en barnevernsak. Slike ”ikke-saker” er det vanskelig å studere - i alle fall er det vanskelig å gi noe presist bilde av omfang, hyppighet, ventetid og saksbehandlingstid. Vi kan indikere slike sammenhenger, men det er først når de meldte sakene går ned, vi er i stand til å få et tallmessig uttrykk for at tiltakene virker. Men dette er komplekst. Økt satsing på forebygging og tidlig intervensjon gjør også at det avdekkes flere forhold som krever innsats fra barnevernet. Igjen står vi overfor en tematikk der effekter risikerer ”å nulles ut”. Dette utgjør et måleproblem. Det betyr likevel ikke at vi står uten svar på

61

spørsmålet om ”tidlig bistand”, men svarene blir kvalitative – ikke kvantitative. Og – også på dette punktet er det viktig å se denne målsettingen i sammenheng med de andre evalueringsmålene. Den overordnede målsettingen for både barnevernet generelt og for Barnevernforsøket spesielt er å få mer kvalitet for kronene. Med en slik målsetting er det ikke sikkert at rask hjelp alltid skal være det overordnede. Med en bedre prioritering av innsatsen kan det hende man skal si seg fornøyd med at det blir en større seleksjon. Noen typer saker tåler å vente, mens det i andre saker er helt avgjørende for utfallet at det interveneres raskt.

5.3 Anbefalinger for det videre arbeidet Underveis i rapporten ligger det både konklusjoner og anbefalinger. I dette siste avsnittet skal vi derfor nøye oss med å oppsummere de viktigste anbefalingene. Grunnlaget for våre anbefalinger er det materialet vi har presentert i denne rapporten. Materialet har både styrker og svakheter. Den viktigste svakheten er tallmaterialet, som kommunen selv beskriver som mangelfullt. Dette er det imidlertid lite å gjøre med på kort sikt. Det pågående økonomiprosjektet i kommunen kan bidra til at vurderingsgrunnlaget på dette punktet etter hvert blir bedre. Her og nå har vi vært nødt til å bruke de tallene som er tilgjengelig, med de svakhetene som er påpekt av både kommunen og av instanser som er ansvarlige for statistikkutviklingen sentralt. Når det gjelder den kvalitative delen av evalueringen, vurderer vi materialet som omfattende. Vi har intervjuet 32 personer, som både hver for seg og samlet sett representerer viktig erfaring. I tillegg til intervjumaterialet har vi studert skriftlige kilder og vi har brukt møtedata som en supplerende datakilde. Fokuset for evalueringen har i første rekke vært styringsnivået, noe som gjør at brukerperspektivet er lite framme. I framtidige evalueringer bør brukerperspektivet ha en større plass. Det samme gjelder ”fotfolket” i barnevernet. Med disse forbeholdene er det vi presenterer våre anbefalinger.

• Barnevernforsøket bør videreføres Erfaringen med en sammenhengende, kommunal tiltakskjede er så vidt positive at vi anbefaler at ordningen gjøres permanent. Det bør samtidig arbeides med å tydeliggjøre hvordan kommunen skal samarbeide med Bufetat i regionen, særlig med hensyn til kompetanseutvikling. Det blir også viktig å se forsøket i Trondheim i sammenheng med utviklingen av barnevernet i de andre storbyene. • Sterkere prioritering innenfor det forebyggende arbeidet Vi ser et behov for å tydeliggjøre hva som er forebyggende barnevern og hva som er generelle tiltak overfor barn og unge. Jobbes det for mye i forhold til de universelle behovene, på bekostning av de indikerte og selekterte? Er det mulig å mobilisere andre aktører (f eks frivillige organisasjoner) til å samarbeide om de breie oppgavene?

62

• Tydeliggjøring av grenseoppgangen mellom byomfattende tiltak og tiltak bydel Arbeidsdelingen framstår som utydelig. Pr i dag er tiltaksarbeidet organisert på tre ulike måter: bydelsvise tiltak, byomfattende tiltak lagt til en sentral enhet og byomfattende tjenester lagt til utvalgte bydeler. Vi ser et behov for å tydeliggjøre grenseoppgangene og avklare om det er hensiktsmessig med en så vidt sterk fragmentering. • Kompetanseutvikling på alle nivå i organisasjonen Kompetanseutvikling må foregå kontinuerlig og omfatte alle nivå og enheter innenfor barne- og familieetaten. Fagutviklingen må både omfatte utvikling av spisskompetanse på metoder/arbeidsformer/tilnærminger og generell faglig oppdatering. Vi ser det som særlig viktig at ansatte med bestillerfunksjoner blir en del av fagutviklingen. I dag oppleves det innimellom en mis-match mellom de tiltakene som bestilles og de behovene tiltaksenhetene ser. • Utvikling av flere samhandlingsarenaer mellom de ulike delene av barnevernet Barnevernforsøket ivaretar behovet for et helhetlig kommunalt forvaltningsansvar, og etableringen av en felles barne- og familietjeneste legger til rette for et tverrfaglig samarbeid mellom barnevern, helsestasjon og pp-tjeneste. Samtidig bidrar både bydelsorganiseringen og oppdelingen i tiltak og forvaltning til en type fragmentering. For å sikre bedre kommunikasjon på tvers er det viktig å etablere rutiner for kontakt og samarbeid og å utvikle møteplasser som bidrar til å skape en helhetlig praksis innen barnevernet.

63

64

65

Vedlegg 1. Organisasjonskart for Barne- og familietjenesten i Trondheim kommune 2. Tabellvedlegg

Tabell A: Tall for barneverntjenesten i Trondheim kommune Tabell B: Tall for barneverntjenesten i Oslo kommune Tabell C: Tall for barneverntjenesten i Bergen kommune Tabell D: Tall for barneverntjenesten i Kristiansand kommune Tabell E: Tall for barneverntjenesten i Stavanger kommune

av 5

Kommunaldirektøroppvekst- og utdanning

Forvaltningsenhet(4 bydeler)

Barne- og familietjenesten

Tiltaksenhet(4 bydeler)

Ressurssenteretfor barn og unge

(byomfattende)

Omsorgsenheten for barn og unge

(byomfattende)

Viktoriafamiliesenter(byomfattende)

Ungdomsbasen(byomfattende)

Avlastningstjenestenfor barn og unge

(byomfattende)

CatharinasenteretBarnevernvaktaDagskolenSkoleteametAlternativ til institusjon - familiebaserte tiltak- ungdomsgruppetiltakKvalifiseringstiltaket Nettverksteamet

Fosterhjem- beredskapshjemInstitusjoner- Ranheim Vestre

- Sørlia gård- Gartnerhaugen

- miljøarbeidertjenesten- Rabita - Kjøpte private plasser

Adopsjon

Oppsøkende arbeidTreffstedRådgivningMiljøarbeidAktiviteterForebyggingInformasjonsarbeid

Avlastningsboliger- Dalgård- Husebytun- Jakoblisvegen- Tjønnlia- Perslia - NypanBarneboliger- Vikåsen - SaupstadPrivatavlastning

Familiestøtte - råd/veiledning- endringsarbeid- omsorgsarbeider Pedagogisk/psykologiske tjenester til barneh/skoleHelsetjenester

- helsestasjoner- skolehelsetjeneste- svangerskapskontroll - fysioterapi- ergoterapi- psykisk helsearbeidUngdomstjeneste

Mottak, råd og veiledningUtredning og vedtakved behov for - helsetjenester- barneverntjenester- sosiale tjenester- pedagogisk/psyko-logiske tjenester

- individuell planKoordinering av- sammensatte saker - forebyggende tiltak

Heldøgnstilbud forforeldre/små barn - endringsarbeid- utredning- oppfølging i

hjemmet

Organisasjonskart pr. januar 2006

Tabell A. Tall for barneverntjenesten i Trondheim kommune 2001-2005. Trondheim 2001 2002 2003 2004 2005


4132 4541 5233 5722 6151


102739 116055 119335 122215 125830


36,4 31,1 32,7 37,6 36,1


11,4 16,5 16,5 11,4 11,6


52,2 52,4 50,7 51 52,2

Dekningsgrader Barn med undersøkelse ift antall innb. 0-17 år, prosent 1,7 1,8 2 1,9 2 Andel barn med barneverntiltak ift. innb. 0-17 år 3,1 3,1 3,5 3,7 3,9 Produktivitet Brutto driftsutgifter per barn (f.244) 40810 40142 43867 49646 48255 Barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk 13,2 12 13,5 13,9 16,0 Andel undersøkelser som fører til tiltak, prosent (f.244) 50,9 60,8 60,9 63,3 60,1 Brutto driftsutgifter per barn i opprinnelig familie (f.251) 25978 39290 43974 32760 33491 Brutto driftsutgifter per barn utenfor opprinnelig familie (f. 252)

224482 218942 203100 205950 222393


.. .. .. 31,3 36,3

Kilde: Statistisk sentralbyrå, KOSTRA

Tabell B. Tall for barneverntjenesten i Oslo kommune 2001-2005. Oslo 2001 2002 2003 2004 2005


4193 5747 7326 7598 6157


90450 123157 153399 148376 118289


36,6 29 22,9 21,9 28,9


12 11,7 11 13,8 18,6


51,4 59,4 66,1 64,4 52,8

Dekningsgrader Barn med undersøkelse ift antall innb. 0-17 år, prosent 2,1 2,2 2,2 2,4 2,5 Andel barn med barneverntiltak ift. innb. 0-17 år 3,5 3,6 3,7 3,8 3,8 Produktivitet Brutto driftsutgifter per barn (f.244) 33377 36572 35563 32616 33866 Barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk 12,7 12,2 12,6 14,5 15,2 Andel undersøkelser som fører til tiltak, prosent (f.244) 57,7 53,8 52,9 50,3 50,8 Brutto driftsutgifter per barn i opprinnelig familie (f.251) 22327 27341 33070 41803 44750 Brutto driftsutgifter per barn utenfor opprinnelig familie (f. 252)

18636 319540 403927 392348 271381

Stillinger med fagutdanning per 1000 barn 0-17 år .. .. .. 3 3 Andel undersøkelser m. behandlingstid over tre måneder, prosent

.. .. .. 22,8 24,6


68

Tabell C. Tall for barneverntjenesten i Bergen kommune 2001-2005. Bergen 2001 2002 2003 2004 2005


4065 4907 4987 4855 5226


92458 106998 116054 109819 112634


33,7 30,6 31,4 32,5 30,4


16,2 13,4 14,3 15,9 17,3


50,1 56 54,3 51,6 52,3

Dekningsgrader Barn med undersøkelse ift antall innb. 0-17 år, prosent 2 2,1 1,7 1,6 1,8 Andel barn med barneverntiltak ift. innb. 0-17 år 3,4 3,4 3,5 3,7 3,7 Produktivitet Brutto driftsutgifter per barn (f.244) 31445 33032 36594 36488 34402 Barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk 15,5 15,5 14,8 13,6 13,9 Andel undersøkelser som fører til tiltak, prosent (f.244) 45,2 38 32,9 36,5 34,8 Brutto driftsutgifter per barn i opprinnelig familie (f.251) 32910 32872 33814 34585 37128 Brutto driftsutgifter per barn utenfor opprinnelig familie (f. 252)

201814 210985 217878 198294 226307


.. .. .. 34,6 30,9


69

Tabell D. Tall for barneverntjenesten i Kristiansand kommune 2001-2005. Kristiansand 2001 2002 2003 2004 2005


3985 3907 4075 3977 4281


93014 105939 1051139 104697 103474


41,7 45,4 48,6 49,9 39,7


16,5 10,2 7,3 8,4 13,8


41,7 44,4 44,1 41,7 46,5

Dekningsgrader Barn med undersøkelse ift antall innb. 0-17 år, prosent 2 1,7 1,8 1,8 1,9 Andel barn med barneverntiltak ift. innb. 0-17 år 3,3 2,6 2,7 3 3,1 Produktivitet Brutto driftsutgifter per barn (f.244) 39948 49766 52465 53762 43334 Barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk 9,8 8,8 9,7 9,5 10,5 Andel undersøkelser som fører til tiltak, prosent (f.244) 55,2 46,6 42,5 62,2 61,2 Brutto driftsutgifter per barn i opprinnelig familie (f.251) 42366 25064 19541 18882 31722 Brutto driftsutgifter per barn utenfor opprinnelig familie (f. 252)

152860 188192 176819 150583 163918


.. .. .. 34,4 18,5


70

Tabell E. Tall for barneverntjenesten i Stavanger kommune 2001-2005. Stavanger 2001 2002 2003 2004 2005


3800 3923 4540 4479 4736


80782 79844 83515 78802 81159


29,1 30,8 29,2 30,1 29,2


13,7 13,7 12,6 13,4 14,4


57,2 55,4 58,2 56,4 56,4

Dekningsgrader Barn med undersøkelse ift antall innb. 0-17 år, prosent 1,8 1,8 2,1 2 2 Andel barn med barneverntiltak ift. innb. 0-17 år 3,8 4 4,3 4,4 4,3 Produktivitet Brutto driftsutgifter per barn (f.244) 27771 28155 24785 24392 24144 Barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk 17,5 17,5 18,9 21 20,5 Andel undersøkelser som fører til tiltak, prosent (f.244) 68,6 67 67,9 73 62,2 Brutto driftsutgifter per barn i opprinnelig familie (f.251) 21264 20273 20077 20325 23002 Brutto driftsutgifter per barn utenfor opprinnelig familie (f. 252)

168667 179142 201218 203919 212186


.. .. .. 12,8 18


71

Evaluering av Barnevernforsøket i Trondheimstiftelsen-hvasser.no/documents/Rapport_Evaluering_av...1 Innledning Denne rapporten presenterer resultatene fra en evaluering av Barnevernforsøket

Documents