UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2009 – 2010 De invloed van de Resource Dependency Theory op de overheid als subsidieverstrekker in de non-profit sector Onderzoek binnen het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media van de Vlaamse overheid Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de Bedrijfseconomie Sam Voeten en Gaute Vannuten onder leiding van Prof. dr. Johan Christiaens
105
Embed
UNIVERSITEIT GENTlib.ugent.be/fulltxt/RUG01/001/459/492/RUG01-001459492... · 2011. 2. 19. · UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2009 – 2010 De
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
UNIVERSITEIT GENT
FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2009 – 2010
De invloed van de Resource Dependency Theory op de overheid als subsidieverstrekker in de non-profit
sector
Onderzoek binnen het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media van de Vlaamse overheid
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de Bedrijfseconomie
Sam Voeten en Gaute Vannuten onder leiding van
Prof. dr. Johan Christiaens
UNIVERSITEIT GENT
FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2009 – 2010
De invloed van de Resource Dependency Theory op de overheid als subsidieverstrekker in de non-profit
sector
Onderzoek binnen het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media van de Vlaamse overheid
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de Bedrijfseconomie
Sam Voeten en Gaute Vannuten onder leiding van
Prof. dr. Johan Christiaens
PERMISSION
Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd
en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding.
Sam Voeten & Gaute Vannuten
Woord vooraf
Wij wensen in de eerste plaats prof. dr. Johan Christiaens te bedanken voor de
begeleiding en ondersteuning die hij ons aanbood tijdens de totstandkoming van
deze masterproef. Een speciale dankbetuiging gaat uit naar Elke Demeulenaere voor
haar inhoudelijke suggesties.
Voorts willen wij ook de agentschappen van het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport
en Media bedanken voor hun deelname aan het empirisch onderzoek. In het
bijzonder bedanken wij graag volgende personen: Gert Royen, Els Vanmol, Lieve
Claes, Stijn Coppens, Saskia Dierckx, Sofie Taghon, Erik Desmedt en Geert
Roelandts. Zonder hen zou er geen sprake zijn van deze masterproef.
i
Inhoudstafel
GEBRUIKTE AFKORTINGEN......................................................................... III
LIJST VAN DE TABELLEN ............................................................................. IV
LIJST VAN DE FIGUREN ................................................................................ V
Tabel 8 Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria voor amateurkunsten ....... 63
v
Lijst van de figuren
Figuur 1 Structuur van het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media ........... 32
Figuur 2 Spelers op het sportveld ................................................................... 34
Figuur 3 Structuur van de afdeling Subsidiëring ................................................ 35
Figuur 4 Structuur van het Departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media ............. 49
Figuur 5 Structuur van het Agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen .... 58
1
Inleiding
De non-profit sector speelt in België op maatschappelijk vlak een belangrijke rol. Ze
werkt vaak samen met de overheid die haar van financiële middelen voorziet, terwijl
zij zelf een dienstverlenende functie bekleedt (Smith & Grønbjerg, 2006). Vele
auteurs, waaronder Van Hooland (2003) bestempelen de beide actoren als ‘partners’
(p. 57). Het bestuderen van de relatie tussen de overheid en de non-profit
organisaties (NPO’s) vormt daarom het zwaartepunt van deze masterproef.
De context waarin dit zal gebeuren is deze van de Resource Dependency Theory
(RDT). De RDT stelt dat organisaties afhankelijk zijn van hun omgeving, omdat deze
vaak middelen bezit die de organisatie zelf niet voor handen hebben. Het verkrijgen
van deze middelen impliceert dat er een interactie zal plaatsvinden, die verschillende
vormen kan aannemen. Non-profit organisaties zullen vaak conformeren aan de
eisen van de subsidieverstrekker, aangezien de financiële middelen die ze van de
overheid ontvangt vaak van levensnoodzakelijk belang zijn. Men noemt dit resource
dependence. Tegenover deze theorie plaatst dit onderzoek de Neo Institutional
Theory. Deze ziet de overheid niet zozeer als de bezitter van schaarse middelen,
maar als de entiteit die het wetgevend kader oplegt. De NPO’s moeten deze
regulering volgen en beginnen zo meer op elkaar te lijken. Men noemt dit fenomeen
coercive isomorphism.
Deze masterproef wil de invloed van de resource dependence en het coercive
isomorphism echter niet vanuit het perspectief van de non-profit organisatie
bestuderen, maar vanuit het oogpunt van de subsidieverstrekker. De overheid zal als
subsidieverstrekkende entiteit bepaalde eisen stellen aan de non-profit organisaties,
onder andere op vlak van financiële rapportering. Om enigszins controle te kunnen
behouden zal zij ook sanctioneringsinstrumenten ter beschikking hebben. Dit
onderzoek zal zich toespitsen op de wisselwerking tussen de financiële criteria en de
mogelijkheid tot sancties, met een specifieke aandacht die uitgaat naar de
afhankelijkheid van de overheid van de geleverde dienstverlening en het wettelijk
kader dat de contouren van haar bewegingsvrijheid aflijnt.
De centrale onderzoeksvraag van deze masterproef luidt dan ook als volgt: “Is het
voldoen aan bepaalde financiële criteria al dan niet van invloed op de sanctionering
die de subsidieverstrekkende overheid toepast ten aanzien van non-profit
organisaties?”. Het empirisch onderzoek, dat dient om deze centrale
2
onderzoeksvraag te beantwoorden, zal zich toespitsen op de subsidieverstrekkers
binnen het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media (CJSM)1. Deze
onderzoeksvraag suggereert enkele deelvragen zoals: ‘In welke mate hecht de
subsidieverstrekker belang aan deze financiële criteria?’; ‘Hoe strikt zal de
subsidieverstrekker de sanctionering toepassen?’; ‘Waar ligt het machtscentrum
binnen de relatie tussen subsidieverstrekker en non-profit organisatie?’.
Om deze inleiding af te sluiten wordt in wat volgt de structuur van deze masterproef
uiteengezet. Het eerste hoofdstuk behandelt het theoretische gedeelte. Zowel de
Resource Dependency Theory als de Neo Institutional Theory worden uitgebreid
beschreven. Het theoretische luik eindigt met de onderzoeksproposities, die tijdens
de analyse van de resultaten als leidraad dienst doen.
De gehanteerde methodologie wordt beschreven in het tweede hoofdstuk. Er werd
geopteerd voor een exploratieve gevalstudie. Zowel de sterkten als de beperkingen
van het gekozen opzet worden behandeld. De gegevensverzameling voor dit
onderzoek is tweeledig: er wordt enerzijds op documentair onderzoek en anderzijds
op kwalitatieve interviews beroep gedaan.
In het derde hoofdstuk komt het empirische gedeelte aan bod. De cases worden er
uitvoerig onderzocht. De cases omvatten zoals vermeld de overheidsentiteiten die
binnen het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media als subsidieverstrekker
opereren2. Het gaat in casu om Bloso, het Departement CJSM en het Agentschap
voor Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen. Er wordt telkens eenzelfde
structuur gebruikt om zo de vergelijking tussen de cases eenvoudiger en
bevattelijker te maken.
Het vierde hoofdstuk omvat de gegevensanalyse. Men tracht in dit laatste hoofdstuk
de beide theorieën, de Resource Dependency Theory en de Neo Institutional Theory,
op multiparadigmatische wijze te toetsen aan de empirische resultaten. Met behulp
van voorbeelden tracht men zo de empirie aan de theorie te koppelen. Tot slot wordt
er nog een algemeen besluit geformuleerd met eventuele suggesties voor verder
onderzoek.
1 Het wil hiermee aanvullend werken op het onderzoek van Naert & Tack (2009). 2 Dit met uitzondering van het agentschap Kunsten en Erfgoed.
3
1. Theorie
In dit hoofdstuk zal op basis van de wetenschappelijke literatuur het onderhavig
onderzoek en de daarbij aansluitende probleemstelling theoretisch onderbouwd
worden. Eerst wordt het belang van de non-profit organisatie (NPO) in de huidige
maatschappelijke context bekeken. De eerste paragraaf definieert tevens de non-
profit organisatie. In de tweede paragraaf wordt er aandacht besteed aan de three-
failures-theory. Deze tracht het bestaan van de non-profit-sector en haar complexe
en wederzijdse relatie met de overheid te verklaren binnen een economische
context. Vervolgens wordt de invloed die het New Public Management uitoefent op
verschillende aandachtspunten voor de overheid, zoals accountability of
verantwoordingsplicht, onder de loep genomen. Deze hernieuwde aandacht zet de
overheid er onder andere toe aan bepaalde financiële criteria op te leggen aan NPO’s
en ze eventueel te sanctioneren indien zij hieraan niet voldoen. In de vierde en vijfde
paragraaf worden twee theorieën aangehaald die een theoretisch kader bieden om
de aanwezigheid van financiële criteria in de relatie tussen beide actoren te
analyseren. Eerst wordt er gekeken naar de Resource dependency Theory (RDT), die
vooral focust op strategische motieven en rationeel handelen. Daarna komt de Neo
Institutional Theory (NIT) aan bod. Deze legt meer de nadruk op de invloed van
instituties en de zogenaamde logic of appropriateness. In het laatste deel wordt het
theoretische hoofdstuk samengevat en worden de onderzoeksproposities
voorgesteld.
1.1 NON-PROFIT ORGANISATIES
Het belang van de non-profit sector mag niet onderschat worden. Zo stellen Boris &
Steuerle (2006) dat ‘nonprofits play a variety of social, economic, and political roles
in society. They provide services, as well as educate, advocate, and engage people in
social and civic life. […] The nonprofit sector influences our lives in so many ways’ (p.
66). Ook in België speelt de non-profit sector een belangrijke, maatschappelijke rol
(Herzlinger, 1999:2). Heel wat personen zijn dan ook actief binnen het non-profit
gebeuren. Uit onderzoek van Anheier & Salamon (2006) blijkt het aantal
arbeidskrachten binnen de non-profit sector in België, zowel betaald als vrijwillig, op
maar liefst 10,9 % van de economisch actieve populatie te liggen. België staat
hiermee op de tweede plaats van alle onderzochte landen, net na Nederland maar
voor landen als Japan, Italië, Zweden en Frankrijk.
4
Het citaat van Boris & Steuerle toont aan dat non-profit organisaties heel wat
verschillende functies vervullen. NPO’s werken daarbij frequent samen met de
overheid (Douglas, 2001). Men verwacht namelijk dat NPO’s vaak beter geplaatst
zijn om bepaalde, waardevolle diensten te vervullen (Smith & Grønbjerg, 2006:221),
omwille van verscheidene redenen zoals de betere plaatsing van de NPO in het
desbetreffende domein en de bekommernis dat de overheid niet alles zelf in handen
dient te nemen (zie ook de three-failures-theory, infra). Op deze manier wordt de
NPO een dienstverlener en dus belangrijk voor het publieke beleid (Hansmann,
1987:27). De bovenstaande auteurs, zoals onder meer Smith & Grønbjerg (2006),
pleiten er daarom voor om NPO’s en overheid niet als tegengestelden te zien, maar
als complementaire actoren3 - Van Hooland (2003:57) spreekt over ‘partners’ –
binnen dezelfde maatschappelijke domeinen (cf. Salamon, 2003:11). Deze trend, die
ook een toename naar meer samenwerking kan impliceren, komt trouwens meer en
meer voor. Clemens (2006:217) stelt immers dat ‘non-profit organizations become
even more entwined in the governance and provision of public services’.
Binnen de huidige literatuur bestaat er volgens Steinberg & Powell (2006) in zekere
zin discussie over een geijkte definitie van een non-profit organisatie. Ook Anheier &
Salamon (2006) merken op dat er momenteel geen consensus bestaat over de aard,
samenstelling, reikwijdte of de verzameling van instituties die deel uitmaken van de
non-profit sector (p. 91). Voorts wijzen ze erop dat er duidelijk internationale
verschillen zijn en meerdere concepten bestaan die erop van toepassing zijn. Het is
trouwens niet evident om een universele definitie te hanteren die heel wat
verschillende organisaties moet dekken, gaande van ziekenhuizen tot moskeeën
(Steinberg & Gray: 1993:298). Toch moet men ook benadrukken dat er heel wat
gemeenschappelijke kenmerken zijn die gelieerd kunnen worden aan een NPO.
Steinberg & Powell (2006) doen zelf een beroep op Hansmann (1980), trendsetter op
dit gebied. Een NPO kan men onderscheiden (1) doordat het voor de organisatie
onmogelijk is het (potentiële) financiële surplus te verdelen naar hen die de
organisatorische middelen beheren (i.e. geen winstverdeling) en dit omwille van
externe regelgeving of de eigen beheersstructuur. Steinberg & Gray (1993)
omkaderen dit als de nondistribution constraint. Anheier & Salamon voegen daar aan
3 Dit noemt men het zogenaamde demand-supply model.
5
toe dat een NPO (2) in zekere mate georganiseerd (geïnstitutionaliseerd) is, (3)
privaat, (4) zelfbesturend4 en (5) niet verplicht.
1.2 DE THREE-FAILURES-THEORY
Dit onderzoek zal non-profit organisaties en hun relatie met de overheid vanuit een
economisch perspectief bekijken. Hoewel de non-profit sector vanuit verschillende
disciplines kan benaderd worden is dit perspectief voor de hand liggend gezien NPO’s
net als andere actoren middelen gebruiken die schaars zijn (Steinberg, 2006:117).
Wanneer men focust op transacties van middelen tussen de overheid en NPO’s rijst
de vraag waarom er schaarse middelen naar de non-profit sector vloeien, of
kortweg, wat de rol en bestaansreden is van deze sector. Om een antwoord te geven
op deze vraag wordt de three-failures-theory aangehaald, een brede stroming in de
literatuur die de rol van NPO’s in de economie tracht te verklaren.
Weisbrod: markt- en overheidsfalen
Weisbrods werk uit 1975 vormt een eerste verklaring waarom bepaalde taken door
NPO’s worden vervuld. De auteur argumenteert dat de vruchtbare rol van NPO’s
voortkomt uit het falen van het klassieke marktmechanisme enerzijds en het falen
van de overheid anderzijds. Hij merkt op dat de verdeling van bepaalde goederen
door de markt gekenmerkt wordt door inefficiënties (Steinberg, 2006:119), omdat
deze goederen ondeelbaar zijn of omdat er sprake is van non-rivaliteit of non-
exclusiviteit. (De Clercq, 2006:342-3). Traditioneel werd er verondersteld dat dit
marktfalen werd opgevangen door de overheid, maar in de realiteit blijkt dat heel
wat collectieve goederen worden aangeboden door NPO’s. Weisbrod verklaart dit
door de vrijheid die NPO’s genieten ten opzichte van de overheid. Waar de overheid
gebonden is aan regels en de wil van de meerderheid, stond het de non-profit sector
vrij te reageren op de vraag naar bepaalde goederen en diensten (Steinberg,
2006:122-3). Deze combinatie van een falende markt en overheid vormt een eerste
belangrijke stroming binnen de three-failures-theory verzameling.
Hansmann: contract failure
In 1980 vulde Hansmann Weisbrods werk verder aan met het contract failure
concept, een bijkomende vorm van marktfalen veroorzaakt door een gebrek aan
informatie. Een tekort aan informatie kan ontstaan doordat de omstandigheden van
de transactie of de aard van een product of een dienst de vragende partij (i.e. de
4 Zie ook Pfeffer & Salancik (1978): ‘The boundary is where the discretion of the organization to control an activity is less than the discretion of another organization or individual to control that activity.’
6
klant) niet toelaat een accuraat beeld te vormen van de kwantiteit of de kwaliteit van
het geleverde goed.
Neem bijvoorbeeld een gift aan een organisatie die daklozen onderdak geeft. De
persoon of de instelling die betaalt, heeft niet noodzakelijk zicht op het genot van de
consument, de dakloze. De klant verschilt in zulke transacties van de consument,
zodat de eigenlijke gebruiker niet voldoende betrokken is bij de ruil. In deze situatie
bestaat het risico dat het eigenbelang van de consument ondervertegenwoordigd
wordt omdat deze zelf niet rechtstreeks de voorwaarden van het genot kan bepalen.
Daarnaast kunnen consumenten de ruil niet evalueren omdat ze onvoldoende kennis
hebben over het geleverde goed. Vele medische ingrepen bijvoorbeeld gaan de
kennis van de patiënten te boven. Ze kunnen vaak niet weten of de tegenprestatie
volledig voldoet aan de afgesproken ruil. De aard van het goed laat met andere
woorden niet toe om de transactie te evalueren. In zulke omstandigheden, waarbij er
een informatietekort bestaat, hebben for-profit organisaties zowel het motief als de
kans om te profiteren van de consument. Om misbruiken te voorkomen en de
belangen aan de vraagzijde te beschermen worden de goederen daarom beter
verstrekt door actoren zonder winstmotief, zoals de overheid en NPO’s (Steinberg,
2006:121). Het is tevens deze informatie-asymmetrie die een belangrijke oorzaak
blijkt te zijn van de trend naar meer accountability (cf. infra).
Salamon: third-party government
Salamon (1995:34), die een derde deel van de three-failures-theory formuleerde,
stelt in zijn onderzoek vast dat de overheid vaak een belangrijke, zoniet de
belangrijkste donor is voor de non-profit sector. In bepaalde sectoren in de VS, zoals
gezondheidszorg, komt zelfs meer dan de helft van de werkingsmiddelen van de
overheid. De overheid levert met andere woorden niet alleen zelf collectieve
goederen, ze financiert ook vaak de voorziening ervan door NPO’s om redenen die
hierboven reeds werden aangehaald. In haar rol als financier speelt de overheid
middelen door aan private actoren om bepaalde maatschappelijke functies te
vervullen, waardoor er een uitgebreid systeem ontstaat dat Salamon als third-party
government omschrijft. Dit is een ruilsysteem waarbij de overheid de publieke
autoriteit en de controle over publieke middelen deelt met derden, zonder de teugels
helemaal uit handen te geven, maar met een substantiële discretie voor haar private
partners. NPO’s zijn daarbij uitstekende partners omdat hun motieven nauwer
7
aansluiten bij die van de overheid dan bij het winstmotief van for-profit organisaties
(Salamon, 1995:40-2).
Volgens Salamon volstaan de eerste twee theorieën uit de three-failures-theory
echter niet om het non-profit fenomeen en de relaties tussen NPO’s, de markt en de
overheid volledig te verklaren. Hij noteert dat beide theorieën slechts het falen van
de markt en de overheid verklaren, terwijl de non-profit sector niet meer dan een
aanvullende en secundaire rol krijgt toegewezen. Salamon schuift daarom een derde
theorie naar voor om Weisbrod en Hansmann aan te vullen. Hij vertrekt vanuit de
idee dat het veeleer NPO’s zijn die het marktfalen opvangen dan de overheid. De
voornaamste reden is volgens hem dat de transactiekosten bij overheidsoptreden
veel hoger liggen dan bij vrijwillige actie. De overheid is vaak een logge organisatie
die bemoeilijkt wordt door regels en meerderheden. NPO’s bieden daarom vaak een
eerste antwoord op falende markten. Binnen de Amerikaanse context haalde
Salamon reeds aan dat de samenwerking tussen de overheid en de non-profit sector
meerdere praktische voordelen opleverde. Tegenstrijdige politieke eisen, zoals
sociale voorzieningen en small government kunnen worden gecombineerd door
maatschappelijke dienstverlening met publieke fondsen te financieren, maar de
uitvoering ervan aan NPO’s over te laten. Private belanghebbenden in het veld
worden mee betrokken in de voorziening van collectieve goederen om een breed
draagvlak voor overheidsprogramma’s te creëren. Bovendien kan er een zekere
competitie in sociale voorzieningen worden gehandhaafd. Waar de eerste twee
auteurs in de eerste plaats de stap van de markt naar de overheid zetten, draait
Salamon het perspectief om en vertrekt hij vanuit de relatie tussen de markt en de
non-profit sector (Salamon, 1995:41-5).
Voluntary failures
Deze en andere voordelen van NPO’s vormen echter nog geen afdoende verklaring
voor de sturende bijdrage die de overheid levert. Om de rol van de overheid beter te
begrijpen introduceert Salamon vier tekortkomingen van de non-profit sector. Hij
formuleert vier voluntary failures waarbij de overheid op haar beurt het initiële
gedrag van NPO’s bijstuurt. Deze vier tekortkomingen - filantropische
ontoereikendheid, filantropisch particularisme, filantropisch paternalisme en
filantropisch amateurisme - vormen de laatste, belangrijke component van de three-
failures-theory en leggen de inherente link tussen de non-profit sector en de
overheid (Salamon, 1995:44).
8
De eerste en meest objectieve tekortkoming van de non-profit sector is filantropische
ontoereikendheid. NPO’s zijn vaak niet in staat om zoals de overheid zelf continu
voldoende middelen te verzamelen om een adequate dienstverlening te verschaffen.
Het probleem is tweevoudig. Enerzijds bestaat er free rider gedrag inzake het genot
van collectieve goederen. Door non-exclusiviteit kunnen niet-betalende gebruikers
moeilijk uitgesloten worden (De Clercq, 2009:35). De overheid heeft met dit
probleem niet te kampen vermits ze verplichte bijdragen of belastingen kan heffen.
Anderzijds kent de economische conjunctuur hoogtes en laagtes. Slechte
economische tijden zijn wat betreft middelenwerving vaak moeilijk te overbruggen
voor NPO’s5, en ook hiervan heeft de overheid minder last.
Het tweede probleem, filantropische particularisme, houdt in dat NPO’s zich vaak
focussen op bepaalde groepen in de maatschappij. Hoewel dit ook de sterkte is van
de sector – NPO’s kunnen op deze manier beter en sneller in spelen op problemen –
kan dit tevens leiden tot het verwaarlozen van bepaalde bevolkingsgroepen.
Filantropisch paternalisme op zijn beurt draait rond afhankelijkheid van private
middelen. Zolang de sector afhankelijk blijft van vrijwillige bijdragen kunnen die
broodheren bepalen wat NPO’s doen en wie hun activiteiten ten goede komen. Het
karakter van de non-profit sector wordt dan niet geschapen volgens de behoeften
van de maatschappij, maar naar de wensen van zij die de meeste middelen hebben.
Ten slotte haalt Salamon filantropisch amateurisme aan als een laatste grote
tekortkoming van de non-profit sector. Dit probleem ligt in de lijn van het
paternalisme waarmee de non-profit sector kampt. Veel NPO’s zijn afhankelijk van
vrijwilligers met een beperkte knowhow die zich inzetten op basis van moraliteit of
religiositeit, terwijl moderne behoeften eerder om een professionele aanpak vragen
(Salamon, 1995:45-8).
Gecombineerd vormen de drie theoretische componenten van de three-failures-
theory een complex proces van reacties tussen drie verschillende actoren: de markt,
de overheid en de non-profit sector. Er wordt echter niet van uitgegaan dat één van
deze actoren eerst komt en de andere twee hierop reageren. Steinberg merkt op dat
het proces een cirkel vormt waarbij iedere actor afwisselend op de reacties van zijn
buren reageert (Steinberg, 2006:127). Dit maakt de theorie tot een handig
5 Meer nog, de NPO’s gaan vaak kopje onder zonder financiële ruggensteun van de overheid.
9
instrument om de acties van NPO’s in een economische context te plaatsen en haar
relaties met de andere actoren te verklaren. Toch blijft de theorie onvolledig op
enkele belangrijke vlakken. Volgens Steinberg slaagt de theorie er niet in om
afdoende te verklaren hoe het aanbod van NPO’s tot stand komt en wordt er te veel
toegespitst op de economische rol van NPO’s. Deze laatste beperking houdt verband
met de nauwe focus op economische efficiënte, i.e. de beste mix van outputs in een
samenleving. De three-failures-theory is hoofdzakelijk een instrumentele verklaring
en negeert in belangrijke mate andere functies van NPO’s. Filantropisch amateurisme
mag dan economisch weinig efficiënt lijken, vanuit een sociologisch of politiek
perspectief is de identiteitsbeleving en het uitdragen van de boodschap van een
organisatie net zo belangrijk als haar (economische) output (Steinberg, 2006:127-
9).
Met de tekortkomingen van de three-failures-theory in het achterhoofd, kan aan de
hand van deze contextuele inzichten dieper ingegaan worden op de manier waarop
de overheid deze relatie probeert aan te sturen en hoe die manier van werken verder
kan worden verklaard. Een belangrijk aspect daarbij is het toegenomen belang dat
men hecht aan accountability, waarop in de volgende paragraaf wordt ingegaan.
1.3 ACCOUNTABILITY ONDER INVLOED VAN HET NEW PUBLIC MANAGEMENT
Het moge ondertussen duidelijk zijn dat de relatie tussen overheid en NPO’s geen
onaangeraakt onderzoeksonderwerp is. Binnen de huidige wetenschappelijke
literatuur focust men echter vooral op het perspectief van de subsidieontvanger, met
name de NPO. Het is echter evenzeer interessant om af te toetsen waarom de
overheid in haar relatie tot de NPO’s bepaalde zaken doet (en zich van andere zaken
onthoudt). Zij heeft immers nog steeds af te rekenen met het probleem van
accountability naar de bevolking toe.
Accountability of verantwoordingsplicht is een concept dat door enige vaagheid
omringd wordt. Niemand is tegen het begrip an sich – accountability is als het ware
een icoon voor goed bestuur – maar een heldere definitie is niet eenduidig te geven
(Bovens, 2005). Daarenboven komt nog dat het concept zeer recent terug is
opgedoken. Ook al dateert de origine van de term van een drietal decennia terug,
het is vooral onder invloed van het New Public Management6 (NPM) dat het concept
6 De grondleggers van het NPM zijn ongetwijfeld Osborne en Gaebler (1992) met hun boek ‘Reinventing Government’. De basisprincipes van het NPM werden vastgelegd door Hood (1991) in diens artikel ‘A Public Management For All Seasons?.
10
accountability opnieuw haar intrede maakt in het hedendaagse
managementsdenken. Het NPM is een filosofie die in de jaren ’80 haar opmars
maakte en een heuse moderniseringsgolf binnen de overheid op gang trok. De
aandacht voor een overheid die zich verantwoordt ten aanzien van haar burgers
werd terug aangescherpt. De World Bank Group (2000) beschrijft het NPM als:
“A management culture that emphasizes the centrality of the citizen or customer, as well as
accountability for results. It also suggests structural or organizational choices that promote decentralized control through a wide variety of alternative service delivery mechanisms,
including quasi-markets with public and private service providers competing for resources from policymakers and donors. NPM does not claim that government should stop performing
certain tasks […] It is about getting things done better.” 7
Van Hooland (2003) heeft het over de managerial state. De “nieuwe”, moderne
overheid interageert met de particuliere sector en daarbij is het afleggen van
verantwoording om het publieke vertrouwen te winnen én te behouden essentieel
(Sloan, 2008: 221). Brody (2001) heeft het over de primaire verantwoordelijkheid
van subsidieverstrekkers om NPO’s aan strikte accountability standaarden te houden.
We zien dit fenomeen ook terugkeren binnen de eigen Vlaamse context. In
publicaties met betrekking tot Beter Bestuurlijk Beleid (BBB), het
vernieuwingsproject uit 2006 dat de Vlaamse overheid slagvaardiger en
transparanter moe(s)t maken, wordt vaak verwezen naar NPM en accountability
(Vlaamse Regering, 2008):
“Het streven naar een beter bestuurlijk beleid kunnen we situeren in een meer algemene
tendens van het New Public Management (NPM). Dit NPM kunnen we omschrijven als de verzamelnaam voor het gedachtegoed dat ervan uitgaat dat de kwaliteit van de publieke
dienstverlening gebaat is bij heldere doelen en afspraken, bij duidelijke afspraken met betrekking tot verantwoordelijkheden, meetbare prestaties en het afleggen van
verantwoording.”
Wanneer de overheid dus een (economische) activiteit ontplooit, zal zij zich moeten
verantwoorden ten aanzien van haar burgers. Besteedt zij de activiteit uit aan NPO’s
en ondersteunt ze deze met behulp van publieke middelen, zal ze opnieuw moeten
kunnen garanderen dat ook NPO’s aan bepaalde accountability standaarden moeten
voldoen. Het is namelijk zo dat de overheid in de onmogelijkheid verkeert om haar
financiële middelen in de vorm van subsidies arbitrair toe te kennen. Integendeel, ze
heeft een bepaald regulatief kader nodig waarin ze voorwaarden stelt waaraan NPO’s
moeten voldoen. Zoals hierboven vermeld, heeft de NPO dikwijls een
7 The New Public Management and its Legacy – The World Bank Group (http://www.mh-lectures.co.uk/npm_2.htm)
11
informatievoordeel ten opzichte van haar subsidieverstrekker (Sloan, 2008). De
overheid moet deze asymmetrie trachten te counteren. Dat kan ze door specifieke
criteria aan NPO’s op te leggen. Beantwoordt de NPO vervolgens niet aan de criteria,
dan kan ze gesanctioneerd worden, bijvoorbeeld in de vorm van een beperking van
de toegewezen subsidies aan de organisatie. Men creëert zo een incentive om de
informatie-asymmetrie op te heffen. Het is dus de combinatie van de vigerende
regulering en de sanctiemogelijkheden die ervoor moeten zorgen dat meer
accountability kan worden nagestreefd.
Herzlinger (1999) heeft het in deze context bijvoorbeeld over sancties opleggen aan
organisaties die niet aan de overheidseisen voldoen (als onderdeel van haar DADS-
model) om de ‘sluier van geheimzinnigheid’ op te lichten en het vertrouwen ten
aanzien van donateurs én kiezers (de bevolking) te bevorderen. De auteur doelt op
boekhoudkundige maatstaven en rapportageverplichtingen naast andere niet-
financiële kwantitatieve prestatiecriteria8. Dit is logisch, stellen Anheier, Toepler &
Sololowski (1997). Door afhankelijkheid van overheidsfinanciering worden NPO’s
vaak verplicht om accounting- en rapporteringsprocedures van de overheid over te
nemen (p. 190). Verbruggen et al. (2010) hebben het over ‘an increased call for
accountability and financial transparancy’ (p. 2;20). Metcalfe & Richards (1987)
houden het algemener en benadrukken het belang van goede informatiesystemen
voor een accountable management dat de controle niet wil verliezen. Sanctionering
vinden we tot slot ook terug in de definitie van Chan (1999): ‘[…] When people are
accountable, they can be made to explain and justify their conduct, and their
behaviour can be scrutinised, judged and sanctioned by audiences’ (p. 253).
Concluderend kan men dus stellen dat niet enkel de overheid een
verantwoordingsplicht kent ten aanzien van haar burgers, maar ook de NPO’s een
vorm van accountability ondervinden die uiteindelijk kan resulteren in een
sanctionering. De twee zijn uiteraard onlosmakelijk verbonden9. Aan de andere kant
heeft de overheid evenwel diezelfde NPO’s ook nodig omwille van de hierboven
opgesomde redenen. Zal ze haar sanctionering wel (zo strikt) toepassen indien niet
alle criteria vervuld zijn? Hoe ver kan een overheid gaan in haar sanctionering
zonder het doodsvonnis van een NPO te tekenen?
8 Sloan (2008:221) heeft het over ‘meeting the requirements […] within the categories of financial transparency […]. 9 Men kan dit vergelijken met de principal-agent ketting: ‘kiezers-overheid-NPO’s’.
12
Dit onderzoek zal vanuit het oogpunt van de overheid als subsidieverstrekker
bestuderen in welke mate en met welk perspectief de overheid haar sanctionering op
NPO’s toepast. Onze onderzoeksvraag luidt als volgt:
“Is het voldoen aan bepaalde financiële criteria al dan niet van invloed op
de sanctionering die de subsidieverstrekkende overheid toepast ten aanzien
van non-profit organisaties?”
Hierboven stelde men dat het om een soort uitwisseling gaat. Het betreft een
wederzijdse relatie tussen NPO’s en de overheid waarbij middelen worden omgeruild
voor diensten. Dit is echter niet vrijblijvend, want onder druk van het NPM komt de
verantwoordingsvraag weer pertinent op de voorgrond. In dit geval neemt zij de
vorm aan van een sanctioneringsmechanisme. Deze onderzoeksvraag peilt dus naar
het evenwicht binnen de relatie tussen beide actoren. Het bestaande evenwicht kan
echter op diverse manieren verklaard worden. Men peilt dus in feite naar het
waarom of het dominante perspectief van “de overheid” (in casu: de
beleidsmakers binnen de relevante agentschappen) om bepaalde controlesystemen,
zoals een sanctionering op basis van financiële criteria, te gebruiken. In de hierop
volgende twee paragrafen worden twee theorieën aangehaald, de Resource
Dependency Theory (RDT) en de Neo Institutional Theory (NIT) die elk met hun
eigen argumenten en aannames de context en insteek van de wederzijdse relatie
tussen subsidieverstrekkende overheid en NPO trachten te verklaren.
Terwijl het onderzoek erop gericht is hierop een antwoord te formuleren, komt nog
een andere (deel)vraag aan de oppervlakte: “Geldt dit wel voor alle sectoren?”.
Uit onderzoek van Naert & Tack (2009) is gebleken dat binnen het domein van
Welzijn, Volksgezondheid en Gezin de relatie vrij evenwichtig verloopt, en dat er niet
zoveel aandacht wordt besteed aan het opvolgen van sanctionering. Binnen het
onderzoek wordt verondersteld dat dit komt door de moeilijke vervangbaarheid van
dit type NPO’s. Andere sectoren daarentegen zijn veel pluriformer en impliceren
meer keuzevrijheid voor de overheid. De sectoren met betrekking tot sport, jeugd,
cltuur en media bijvoorbeeld worden gekenmerkt door een hogere variatie aan
organisaties. Zal de wederzijdse relatie en de impact van een
sanctioneringsmogelijkheid hier verschillend zijn?
13
1.4 RESOURCE DEPENDENCY THEORY
In 1978 brachten Pfeffer en Salancik een theorie uit over sociale organisaties die net
als de three-failures-theory een open-systeem perspectief hanteerde. Dat betekent
dat de auteurs niet alleen in de interne keuken van organisaties geïnteresseerd
waren, maar ook in wat zich buiten de organisatie in de omgeving afspeelt.
Organisaties zijn immers geen geïsoleerde, maar open systemen. Ze interageren met
andere elementen in hun omgeving, zoals bijvoorbeeld hun donateuren en zijn
blootgesteld aan de eisen die de omgeving stelt. Om het gedrag van organisaties te
kunnen begrijpen is het met andere woorden belangrijk om de context of de
omgeving te kennen (Katz & Kahn, 1967: 16-9).
De RDT stelt dat organisaties effectief moeten zijn om te overleven. Dat betekent dat
ze de eisen van de verschillende belanghebbenden van wie ze steun en middelen
krijgen moeten kunnen beheersen. Pfeffer en Salancik (1978) leggen daarbij de
vinger op de wonde met hun werk ‘The external control of organizations’. Middelen
zijn de inputs die organisaties gebruiken om tot een bepaald resultaat te komen. Als
concept kunnen middelen breed worden geïnterpreteerd. Het kan zowel geld, status,
informatie, legitimiteit of iets anders zijn, zolang de organisatie deze zaken gebruikt
om goederen en diensten te produceren in de hoop een succesvol resultaat te
bekomen. In plaats van aan te nemen dat organisaties over de nodige middelen
beschikken, argumenteren de auteurs in het licht van het open-systeem perspectief
dat organisaties hiervoor afhankelijk zijn van hun omgeving. Daarenboven is het
aanbod van middelen beperkt en kan de omgeving gemakkelijk veranderen. RDT
gaat ervan uit dat de sleutel tot succes voor een organisatie het duurzaam
verwerven van middelen is (Pfeffer & Salancik, 1978: 2-3).
Deze afhankelijkheid heeft tot gevolg dat de organisatie zelf niet alle voorwaarden
kan controleren om bepaalde handelingen te stellen of bepaalde resultaten te
bereiken. Dit creëert onvoorspelbaarheid en onzekerheid voor de organisatie, kortom
risico’s die enkel kunnen verminderd worden door de eigen activiteiten af te
stemmen op die van anderen. Dit betekent dat de relatie tussen ruilende
organisaties wordt geherstructureerd om de uitwisseling te verzekeren en
transactiekosten te verminderen. Wanneer de overheid bijvoorbeeld subsidies
verstrekt aan NPO’s, dan vraagt ze deze organisaties de kosten te verantwoorden.
Dat kan leiden tot gedetailleerde regels inzake boekhouding, zodat de
subsidieverstrekker de controle snel en efficiënt kan uitvoeren.
14
Het coördineren van de uitwisselingsrelatie zorgt er echter voor dat de onderlinge
afhankelijkheid tussen de organisaties zal toenemen. De coördinerende organisaties
moeten immers nu nog meer rekening houden met de handelingen die ze ten
opzichte van elkaar stellen. Het is ook mogelijk dat de omgeving of andere
organisaties tegenprestaties zullen eisen, zoals het afleggen van verantwoording op
basis van financiële rapportering, in ruil voor middelen. De omgevingsafhankelijkheid
maakt externe beperkingen en controle van het gedrag van een organisatie niet
alleen mogelijk, maar ook zo goed als onvermijdbaar (Pfeffer & Salancik, 1978: 40-
3).
De logica die Pfeffer en Salancik (1978) scheppen is goed te combineren met de
inzichten van de three-failures-theory, in het bijzonder met het third party
government model dat Salamon naar voor schuift. De massaal toegenomen
overheidssteun aan NPO’s ziet Salamon als een duidelijk teken van de toegenomen
onderlinge afhankelijkheid tussen beide sectoren. NPO’s ontvangen steeds meer
middelen van de overheid en in ruil produceren ze bepaalde maatschappelijke
goederen en diensten die de behoeften van burgers vervullen. Dit is een redenering
die zich baseert op transacties van middelen en die zo coherent in het plaatje van de
RDT past (Salamon, 1995:33-34). De vraag blijft echter hoe deze relatie precies
wordt ingevuld door beide actoren. Salamon meent dat de overheid de dominante
actor is binnen deze ruilrelatie. Volgens de RDT hangt dit af van de mate waarin elke
actor afhankelijk is van de andere, met andere woorden, de mate van resource
dependence.
Volgens Pfeffer en Salancik zijn er drie factoren die de afhankelijkheid van de ene
organisatie ten opzichte van de andere bepalen. De eerste factor is het belang van
het uitgewisselde hulpmiddel, in casu meestal financiële middelen. Daarnaast is de
mate van controle over het toewijzen en het gebruik van de benodigde middelen ook
bepalend. Hierin bestaan verschillende gradaties. Eigendom is een eerste gradatie in
het controleren, maar de externe actor kan evengoed invloed uitoefenen doordat het
de toegang tot de middelen reguleert zonder eigenaar te zijn. De derde factor ten
slotte wordt gevormd door de aanwezigheid van alternatieve hulpbronnen of de mate
waarin de verstrekker het middel controleert. Dit is een kwestie van concentratie.
Wanneer slechts één of enkele organisaties de transacties omtrent een bepaald goed
controleert, dan neemt de afhankelijkheid toe voor de vragende organisatie (zie ook
Verbruggen et al., 2010:4). De auteurs definiëren afhankelijkheid als het product
15
van het belang van een gegeven input voor een organisatie en de mate waarin dit
gecontroleerd wordt door relatief weinig andere organisaties (Pfeffer & Salancik
1978, 51). Het is vaak zo dat NPO’s grotendeels op de hulpmiddelen van de overheid
zijn aangewezen, al was het maar om het hoofd boven water te houden. Andere
private middelen, zoals bijvoorbeeld lidgelden of sponsoring, zijn vaak ontoereikend.
Pfeffer en Salancik vullen echter aan dat vooraleer er sprake kan zijn van controle
van de ene organisatie over de andere er sprake moet zijn van asymmetrie in de
uitwisselingsrelatie. Asymmetrie wil zeggen dat de uitwisseling niet even belangrijk is
voor beide organisaties. Hierdoor komt de minder afhankelijke organisatie in een
machtspositie. Deze macht kan aangewend worden om het gedrag van de meer
afhankelijke organisatie te beïnvloeden of te beperken. Zo kunnen eisen omtrent
financiële rapportering samengaan met sancties van de subsidieverstrekker, wanneer
de subsidieontvanger niet of onvoldoende tegemoet komt aan deze eis. Door middel
van de sancties probeert de subsidieverstrekker invloed uit te oefenen en het gedrag
van de tegenpartij bij te sturen. Samengevat stelt RDT dat het potentieel van de ene
organisatie om de andere te beïnvloeden wordt bepaald door haar controle over
middelen die de andere organisatie nodig heeft en de afwezigheid van alternatieve
middelen of bronnen (Pfeffer & Salancik, 1978: 52-3).
De controle van één enkele organisatie kan zich echter over verschillende andere
organisaties tegelijkertijd uitstrekken wanneer de dominante actor over voldoende
schaarse middelen (in casu dus financiële steun) beschikt om relaties met
verschillende partners aan te knopen. De overheid is in deze in feite een zeer
geschikt voorbeeld. Zij kan bijvoorbeeld legitimiteit geven of op grote schaal
financiële middelen verstrekken. Via de wet of door een gemachtigd agentschap kan
de overheid algemene regels maken omtrent het bezit, het toewijzen en het gebruik
van middelen zodat het gedrag van een hele categorie van organisaties tegelijk
gecontroleerd kan worden (Pfeffer & Salancik, 1978: 51).
In het geval één enkele actor een netwerk van regels en organisaties wilt sturen
dient er echter nog een bijkomende machtsfactor in rekening gebracht te worden.
Pfeffer en Salancik identificeren deze factor als de samenhangendheid van een
sociaal systeem. Een sociaal systeem is een netwerk van organisaties die van elkaar
afhankelijk zijn, de mate van samenhangendheid zegt iets over hoe hard alle
elementen in het systeem met elkaar verbonden zijn. Zijn de verschillende
16
elementen nauw verbonden aan elkaar dan zal een verandering bij één element een
groter effect hebben op de andere elementen binnen het netwerk. Door algemene
regels te formuleren die van elke organisatie binnen een netwerk eenzelfde antwoord
vereisen, verhoogt de samenhangendheid van het hele netwerk en kan het netwerk
makkelijker worden bijgestuurd. Volgens Pfeffer en Salancik neemt de koppeling
tussen organisaties toe10 en dit is in de eerste plaats het gevolg van
Deze laatste opmerking van Pfeffer en Salancik kan verbonden worden met de
toenemende aandacht voor verantwoording en de bestuurscultuur die verbonden is
aan het NPM kader. Als de overheid verantwoordelijkheid draagt naar haar burgers,
dan heeft ze er alle belang bij dat de subsidies aan NPO’s voor het vervullen van
maatschappelijke behoeften goed worden gebruikt. Het is in haar eigenbelang dat ze
een goed zicht heeft op NPO’s en op tijd bepaalde zaken kan bijsturen. RDT kan
daarom een verklaring vormen voor het invoeren van bepaalde regels die de
overheid in staat stellen haar relatie met NPO’s beter te beheersen. We zeggen wel
duidelijk kan, want dit hoeft nog niet te betekenen dat wettelijke regels en sancties
worden toegepast. Er bestaat immers de mogelijkheid dat de overheid te afhankelijk
is van NPO’s om de relatie te kunnen domineren, ondanks het feit dat er wel degelijk
regels bestaan die doen vermoeden dat de overheid subsidieontvangers controleert.
In de volgende paragraaf zal de Neo Institutional Theory (NIT) een ander licht op
deze relatie werpen.
1.5 NEO INSTITUTIONAL THEORY
De institutionele school kent een traditie van pakweg dertig jaar. Rond de dertigste
verjaardag van het institutionele perspectief op organisaties kon men een zekere
heropleving of ‘revitalisering’ aanschouwen (Greenwood et al., 2008: 1). Vanaf dit
moment kan men eigenlijk spreken van de zogenaamde neo-institutionele theorie
(NIT). De institutionele theorie kan beschouwd worden als de dominante benadering
om organisaties – zowel for-profits, NPO’s als overheden – te begrijpen. Zonder al te
diep in te gaan op de conceptuele divisies die men dikwijls naar voren schuift, is voor
10 Vanuit het concurrerende perspectief van de neo-institutionele theorie, dat in de volgende paragraaf behandeld wordt, ziet men een ander fenomeen, namelijk isomorfisme, dat gelijkaardige implicaties heeft (cf. infra).
17
dit onderzoek vooral het organisatorisch (of sociologisch) institutionalisme van
belang11.
Eén van de belangrijkste verklaringsfactoren van het gedrag van de overheid is de
zogenaamde institutionele context. Men heeft het dan over gerationaliseerde
mythes, oftewel in de samenleving geïnstitutionaliseerde en bijgevolg wijdverspreide
sociale ideeën die definiëren welk gedrag als rationeel bestempeld kan worden12.
Meyer & Rowan (1977) spreken in dit geval over voorschriften van geschikt gedrag.
Het kernwoord dat hierbij opduikt is isomorfisme: er ontstaat een
gemeenschappelijkheid in vorm en functie om zo legitimiteit te verwerven (Wooten &
Hoffman, 2008:132). Het zou in dit geval gaan om mimetische diffusie, waarbij de
overheid andermans acties kopieert omdat deze geacht worden rationeel te zijn of
om te vermijden dat men outdated of afwijkend lijkt (DiMaggio & Powell, 1983). Dit
leidt vaak tot homogenisering van organisaties, maar zeker niet uitsluitend.
Terwijl de overheidslogica tot meer accountability kan verklaard worden door middel
van mimetisch isomorfisme, is dit voor de NPO’s niet zozeer het geval. Zoals in de
vorige paragraaf werd aangehaald, gaat de RDT er vanuit dat organisaties adapteren
in functie van middelenverwerving. Cruciaal hier is dat het gaat om actief
keuzegedrag. De samenhangendheid van het systeem vergroot vervolgens indien
meer en meer organisaties voor het merendeel van hun middelen afhankelijk zijn
van de overheid. Aangezien de overheid algemene regels uitvaardigt, zullen de NPO’s
meer gelijkenissen vertonen. Tegenover de insteek van de RDT, plaatst de NIT het
concept van coercief isomorfisme. Terwijl de uitkomst dezelfde is, namelijk een
convergente evolutie tussen de verschillende NPO’s onder druk van een andere
organisatie waarvan zij afhankelijk zijn (in casu de overheid), is de ontologie van
beide – en ook de basis van dit onderzoek – fundamenteel verschillend.
In tegenstelling tot de veronderstelling dat de overheid als subsidieverstrekker
rationeel en gericht op efficiëntie handelt aangezien zij een belangrijke gatekeeper
van middelen is – het perspectief van de RDT – kan men dus anderzijds stellen dat
onder het mom van het NPM en de toegenomen aandacht voor accountability,
beleidsmakers de wetgeving en bijgevolg de sanctionering toepassen omdat dit nu
11 Men onderscheidt traditioneel drie scholen binnen het neo-institutionalisme: historisch institutionalisme, rational choice institutionalisme en sociologisch institutionalisme (Hall & Taylor, 1996:936). 12 Greenwood et al. (2008) definiëren instituties als volgt: ‘more-or-less taken-for-granted repetitive social behaviour that is underpinned by normative systems and cognitive understandings that give meaning to social exchange and thus enable self-reproducing social order’ (p. 4).
18
eenmaal in de wetgeving staat. Een door het NPM beïnvloede overheid verkrijgt door
het uitvoeren van deze acties op deze manier legitimiteit, ook wel sociale
aanvaarding genoemd. Het NPM wordt in dit opzicht geïnstitutionaliseerd door aan
haar principes veruitwendiging te geven via regulering. Of om het met de woorden
van Meyer & Rowan (1977:341) te zeggen: ‘social processes, obligations, or
actualities come to take on a rule-like status in social thought and action’.
Greenwood et al. (2008) merken op dat deze geïnstitutionaliseerde praktijken vaak
als vanzelfsprekend worden beschouwd, algemeen aanvaard zijn en resistentie
kennen ten aanzien van verandering.
Men verwijst hierbij vaak naar de zogenaamde logic of appropriateness. March &
Olson (2009: 3) beschrijven deze logic of appropriateness als volgt:
“The logic of appropriateness is a perspective on how human action is to be interpreted.
Action, policy making included, is seen as driven by rules of appropriate or exemplary behavior, organized into institutions.”
Regels worden dus gevolgd omdat ze beschouwd worden als legitiem. Geschikt
handelen zal dan inhouden dat men ageert op basis van geïnstitutionaliseerde
praktijken van de collectiviteit, in dit geval de overheid. March & Olsen (2009)
benadrukken dat de regel of actie die gedefinieerd is als geschikt niet per definitie
leidt tot technische efficiëntie of morele aanvaarding. Binnen het kader van ons
onderzoek, kan men via deze denkpiste stellen dat het NPM een zekere
geschiktheidslogica is geworden. Het betreft een administratieve filosofie die gevolgd
wordt omdat het accountability concept niet zozeer betrekking heeft op de outputs
van de overheid, maar wel op het gehanteerde gedrag van haar entiteiten (de
ambtenaren, agentschappen, etc.). Dit standpunt impliceert dus een andere houding
ten opzichte van het NPM. Waar de RDT het NPM zou zien als een logic of
consequence die haar uitwerking vindt in instrumenteel redeneren in het streven
naar performantie, zal de NIT het NPM benaderen als een gerationaliseerde mythe.
Het cruciale punt waar de NIT van de RDT verschilt, is dat zij verklaringskracht zoekt
bij andere beweegredenen die op deze manier de rationele verklaringen van de RDT
uitdagen. Het gaat dus niet om gecalculeerd eigenbelang en een roep om
(instrumentele) efficiëntie, maar om het verkrijgen van legitimiteit en de drang tot
overleven (March & Olsen, 2009). Het NPM wordt zo een gerationaliseerde mythe die
gehoor en bekrachtiging krijgt net omdat ze zo doordrongen is binnen de huidige
19
Westerse maatschappij, maar niet per se omwille van haar efficiëntiewinsten, haar
functionaliteit of rationele instelling.
1.6 COMPLEMENTARITEIT TUSSEN RDT EN NIT
Zoals hierboven duidelijk wordt, vertrekken beide theorieën – de Resource
Dependency Theory en de Neo Institutional Theory – van een uitdrukkelijk andere
insteek. Toch bestaat er binnen de literatuur een tendens om beide theorieën als
complementair te beschouwen. Termen zoals points of intersection, complementarity
en interfacing vindt men frequent terug in het verzamelwerk van Greenwood et al.
(bv. 2008: 8;28).
Zo heeft Oliver (1991) het over de complementariteit van de RDT en de NIT om
institutionele fenomenen beter te begrijpen. De auteur gaat er vanuit dat
organisaties niet onvoorwaardelijk conformeren aan de gerationaliseerde mythen en
regels van haar institutionele omgeving. Integendeel, op basis van de focus van de
RDT op de zogenaamde noncompliance in navolging van externe eisen (van de
omgeving) kan de NIT conceptueel aangevuld worden. De organisatie is in dit opzicht
wel in de mogelijkheid om strategische keuzes te maken en bijgevolg aan een
institutionele druk te weerstaan. In een recenter artikel (1997) bevestigt ze die
stelling door te claimen dat een organisatie zowel resource capital als institutional
capital nodig heeft om een houdbaar competitief voordeel te behouden. Merk op dat
Oliver, net als de grote meerderheid van de auteurs, zich focussen op de NPO’s – in
de context van dit onderzoek de subsidieontvangers – en niet op de overheid, die
optreedt als subsidieverstrekker.
In de vorige paragraaf werd tevens gesteld dat March & Olsons logic of
appropriateness afgezet kan worden tegen een logic of consequence. De eerste
verklaart gedrag vanuit regels, de tweede doet dit op basis van verwachtingen over
mogelijke gevolgen. Goldmann (2005) is het daar hoegenaamd niet mee eens. Hij
stelt dat beide logics verre van mutueel exclusief zijn. Integendeel, er vindt zelfs
heel wat overlapping plaats. Terwijl aanhangers van de logic of consequence de logic
of appropriateness klaarblijkelijk niet kunnen volgen, is het omgekeerde daarom niet
onjuist. Zij die handelen op basis van een logic of appropriateness, kunnen echter
nog wel steeds strategische belangen in acht nemen. Hierdoor zou men mogen
stellen dat het NPM en haar streven naar accountability eventueel geïnstalleerd is
vanuit een institutioneel perspectief – een wijd verspreid geloof in het
20
moderniseringsdenken van Osborne & Gaebler – maar dat beleidsmakers daarna nog
steeds rationeel kunnen handelen op basis van bepaalde rationele overwegingen.
Verbruggen et al. (2010) delen een gelijkaardige opinie. Zij stellen dat RDT en
coercief isomorfisme (NIT) beide impliceren dat de keuzes van organisaties
gelimiteerd worden door externe druk. Terwijl RDT de pressie benadrukt van hen die
de schaarse middelen bezitten, benadrukt NIT dat deze druk zijn origine kent in de
institutionele omgeving die de regels (i.e. wetgeving) opstelt. In het geval van NPO’s
zijn de beide loci van macht (op zijn minst gedeeltelijk) dezelfde, omdat de overheid
zowel de regelgevende institutie is als de actor die de belangrijke middelen beheert.
Op deze manier bieden beide theorieën een theoretische achtergrond voor het
conformerende gedrag van NPO’s ten aanzien van financiële rapportagewetgeving.
Het moge duidelijk wezen dat binnen de literatuur een relevante fractie bestaat die
de beide theorieën aan mekaar koppelen. In de laatste paragraaf van het theoretisch
hoofdstuk worden de proposities van dit onderzoek voorgesteld die het mogelijk
moeten maken een antwoord te formuleren op de onderzoeksvraag. Men vertrekt
initieel van de scheiding tussen de RDT en de NIT. Pas tijdens de analyse zal
bekeken worden of het complementaire model voldoende argumentering geeft om
voor de cases van dit onderzoek een valabele verklaring te zijn.
1.7 SAMENVATTING EN PROPOSITIES
In dit theoretisch kader werd dieper ingegaan op enkele heersende opvattingen ten
aanzien van de non-profit sector. De three-failures-theory legt de economische basis
voor de rol die NPO’s vandaag in onze samenleving spelen en stelt dat er een
toenemende samenwerking met de publieke sector bestaat. Daarnaast werden de
concepten accountability en NPM geïntroduceerd die in grote mate meebepalen wat
er van overheden verwacht wordt en die het belang van financiële criteria
onderschrijven. Met behulp van deze concepten wil dit onderzoek nagaan of de
relatie tussen de Vlaamse overheid en haar agentschappen en de NPO’s binnen het
beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media heeft geleid tot een poging om de
belangen van beide kanten op elkaar af te stemmen zoals de RDT voorspelt.
Om deze inzichten binnen het rationele kader van de RDT te plaatsen worden er
enkele proposities geformuleerd. De proposities bestaan uit samengestelde atomaire
proposities, die ofwel waar ofwel onwaar kunnen zijn. Samen vormen ze een keten
van gevolgtrekkingen die echter geen wetenschappelijke causaliteit impliceert, maar
21
vooral dient om de waarde van nieuwe inzichten te peilen. De RDT vanuit het
perspectief van de subsidieverstrekker is immers een weinig onderzocht onderwerp
waarbij verkennend onderzoek een meerwaarde kan betekenen voor verdere studies.
De eerste samengestelde propositie (AB) wil nagaan of de verleende subsidies aan
regelgeving rond financiële rapportering worden gekoppeld. Deze regels worden door
de overheid aan NPO’s opgelegd om de onzekerheid te counteren op het moment dat
ze publieke middelen aan derden toevertrouwen. Propositie A luidt: de overheid geeft
subsidies. Het tweede deel, propositie B, stelt: de NPO levert een financiële
rapportering. Samen vormen beide atomaire proposities een equivalentie.
A↔B: De overheid geeft subsidies, als en alleen als de NPO financiële
rapportering geeft.
Indien men er vanuit gaat dat dit inderdaad het geval is en de financiële rapportering
een effectieve subsidiëringsvoorwaarde is, dan is de volgende stap het koppelen van
gevolgen aan deze eis. Wanneer subsidieverstrekkers zich baseren op financiële
criteria om middelen te verstrekken aan NPO’s, dan neemt de afhankelijkheid toe.
Dit kadert zoals hierboven reeds besproken werd eveneens in de theorie van Pfeffer
en Salancik. RDT stelt immers dat het coördineren van transacties de afhankelijkheid
tussen actoren nog meer doet stijgen. Om de nieuwe afhankelijkheid te beheersen
kan de overheid sancties heffen indien NPO’s niet voldoen aan de regels omtrent
financiële rapportering. Een subsidievoorwaarde is één, maar er moet nadien ook de
mogelijkheid zijn de NPO te sanctioneren als ze verzaakt aan haar
rapportageverplichtingen. De tweede samengestelde propositie wil nagaan of de
overheid het gedrag van NPO’s wil controleren door sancties te verbinden aan de
financiële rapportering. Het eerste atomaire deel, B, bestaat uit een negatie van
propositie B: de NPO levert geen financiële rapportering. Het consequent in deze
gevolgtrekking noemen we C: de overheid kan sancties heffen.
¬B→C: Als de NPO geen financiële rapportering levert, dan kan de overheid
sancties heffen.
De vraag is echter hoe streng de overheid deze regels toepast. Het is immer niet zo
dat elke overtreding van wettelijke bepalingen automatisch tot actie van de overheid
leidt (de facto), ook al wordt dit zo voorgeschreven (de jure). De bevoegde instantie
moet ook in staat en bereid zijn om te sanctioneren. Men dient na te gaan wanneer
22
er sancties verbonden zijn aan een financiële rapportering en of deze wel
daadwerkelijk worden toegepast. De derde propositie, opnieuw een gevolgtrekking,
luidt als volgt:
C→D: Als de overheid sancties kan heffen, dan past de overheid de regels
strikt toe.
Een eerste mogelijkheid bestaat erin dat de subsidieverstrekker de regels en sancties
strikt toepast. Dit zou in de lijn liggen van de logic of consequence. Voorts kan dit
resource dependency impliceren waarbij de relatie tussen de overheid en de NPO’s
een asymmetrische afhankelijkheidsrelatie is. De subsidieverstrekker controleert dan
de relatie met de subsidieontvanger vanuit rationele overwegingen.
Een tweede mogelijkheid is dat de subsidieverstrekker geen strikte toepassing
maakt. Dit wil zeggen dat de regelgeving in de praktijk niet gebruikt of volledig
gevolgd wordt. Mogelijkerwijs impliceert het dat de wederzijdse afhankelijkheid
tussen de overheid en NPO’s in het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media
gebalanceerd is. Men spreekt in dit geval van resource interdependence. De
dienstverlening moet namelijk gegarandeerd blijven en men kan zich niet
permitteren bepaalde NPO’s virtueel failliet te laten gaan door sancties te heffen13.
Deze redenering blijft binnen de conceptuele demarcatielijnen van de RDT.
Deze tweede mogelijkheid kan echter ook betekenen dat de RDT, die de overheid en
de NPO’s als rationele actor beschouwt, geen geschikte theorie is om het gedrag van
de subsidieverstrekker te verklaren. Een alternatieve verklaring kan dan bij de NIT
liggen, die binnen de huidige onderzoekscontext stelt dat onder invloed van het NPM
deze instrumenten beschikbaar zijn gemaakt wegens de drang naar legitimiteit. De
overheid handelt dan volgens de logic of appropriateness. In de praktijk blijkt echter
dat deze instrumenten zelden worden gebruikt.
Deze laatste denkpiste kan ondanks eenzelfde uitkomst verschillende theoretische
logica’s onderschrijven. Bovendien valt het begrip ‘strikt toepassen’ ook op
verschillende manieren te interpreteren. Sancties kunnen doelbewust of onbedoeld
achterwege worden gelaten. In beide gevallen kan men niet meer spreken van een
strikte toepassing, maar gelden er verschillende theoretische kaders. Tenslotte kan
er ook sprake zijn van een verzoening tussen beide perspectieven, waarbij de
13 Dit is in de veronderstelling dat de sancties een financiële repercussie inhouden.
23
overheid vertrekt vanuit een geïnstitutionaliseerde context, maar evenwel nog steeds
rationeel kan handelen. Deze optie onderschrijft complementariteit tussen de RDT en
de NIT. Met deze proposities in het achterhoofd en de mogelijke verklaringsmodellen
volgt in het komende hoofdstuk het methodologische kader dat verder de bakens
van het onderzoek uitzet.
24
2. Methodologie
Dit onderzoek zal het gedrag van subsidieverstrekkers in de context van het
beleidsdomein CJSM onderzoeken aan de hand van een beschrijvende gevalstudie.
Het onderzoekt vertrekt daarbij van twee verschillende theoretische perspectieven,
met name de RDT en de NIT. Via de ex ante benadering van Andersen en Kragh
(2010) worden daarna de tegenstellingen tussen beide theorieën blootgesteld aan
empirische data afkomstig van kwalitatieve interviews en documentair onderzoek.
Het doel is het gedrag van subsidieverstrekkers beter in kaart te brengen en op basis
daarvan nieuwe theoretische inzichten te beschrijven als aanzet voor verdere
theorieverfijning en –opbouw. Er wordt geopteerd om dit methodologisch kader
bondig te beschrijven.
2.1 ONDERZOEKSOPZET
Vaak is de bestaande theorie of het voorgaande onderzoek over een bepaald
fenomeen onvolledig en kan omwille hiervan een verdere beschrijving een duidelijke
meerwaarde vormen (Hsieh & Shannon, 2005:1281). Dit onderzoek spitst zich toe
op het verstrekken van subsidies vanuit het perspectief van de subsidieverstrekker.
Dit perspectief werd nog maar zelden belicht aan de hand van de RDT. Door middel
van een explorerende gevalstudie zal dit onderzoek trachten het beeld van de
empirie kwalitatief verder aan te vullen en eveneens proberen nieuwe theoretische
inzichten te ontdekken (Naumes & Naumes, 1999:67). Het doel is niet om
generalisaties te formuleren of causale verbanden te testen, maar een aanzet voor
verdere theorieopbouw en –verfijning te verkennen (Baarda & De Goede, 1993:74).
De Resource Dependency Theory, de Neo Institutional Theory en het eerdere werk
van Naert & Tack (2009) vormen daarbij het kader dat dit onderzoek verder zal
bepalen.
2.2 THEORIE ALS UITGANGSPUNT: DE EX ANTE BENADERING
Wetenschappelijk onderzoek kan diverse vormen aannemen. Een belangrijk
onderscheid is er tussen deductief en inductief onderzoek. Deductief onderzoek
vertrekt vanuit de theorie, terwijl inductief onderzoek begint vanuit de empirie
(Billiet & Waege, 2003:33-5). Hoewel verschillende auteurs de voorkeur geven
zonder theoretische voorkennis te exploreren (Glasner & Straus, 1967; Eisenhardt,
Een gevalstudie is een studie van welomlijnd stuk realiteit met duidelijk omschreven
grenzen (Creswell, 1998:39, Densecombe, 1998:38). Dit onderzoek concentreert
zich op het beleidsdomein CJSM, maar selecteert binnen dit domein enkele subcases.
De subcases bestaan uit subsidieverstrekkende overheidsorganen binnen het
beleidsdomein. Dit onderzoek werpt een licht op het intern verzelfstandigd
agentschap met rechtspersoonlijkheid Bloso, het intern verzelfstandigd agentschap
zonder rechtspersoonlijkheid Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen
(ASCWJV) en het Departement CJSM. In elk van deze organisaties wordt er gekeken
naar de relatie tussen het orgaan en de NPO’s die van hen subsidies ontvangen.
Andere lokale overheden of (semi-)publieke instellingen die eveneens middelen
ontvangen vallen buiten de reikwijdte van de case. Bij de beschrijving van elke case
wordt er dieper ingegaan op wa nu juist onderzocht is geweest.
2.5 GEGEVENSVERZAMELING
Bij een gevalstudie wordt er aangeraden om meerdere bronnen te gebruiken
(Densecombe, 1998:39-40). In dit onderzoek hanteren we twee manieren om
gegevens te verzamelen, het kwalitatieve interview en het documentaire onderzoek.
Het documentaire onderzoek wordt gebruikt op twee manieren. Enerzijds dienen
deze gegevens als aanvulling op de interviews (Billiet en Waege, 2003:340).
Anderzijds vormt het documentaire onderzoek een feitelijke bron die de context
schetst (Naumes & Naumes, 1999:59). De documentatie bestaat concreet uit
decreten, besluiten en andere regelgeving van de Vlaamse overheid die worden
toegepast door de entiteiten die voorwerp uitmaken van dit onderzoek. In die zin
vormen zij de actiemogelijkheden voor de subsidieverstrekkende agentschappen en
het Departement CJSM (de jure).
Het kwalitatieve interview is een typische methode binnen kwalitatief onderzoek.
Volgens Wester en Majo (1996:65-6) heeft kwalitatief interpretatief onderzoek drie
basiskenmerken. Ten eerste staan de betekenissen van betrokkenen centraal bij de
verzameling van gegevens. Daarnaast ligt de structuur van de geobserveerde data
niet vast, maar moet het conceptuele kader worden aangepast aan de gegevens die
worden verzameld. De onderzoeksprocedure dient zo open mogelijk te zijn om een
sterke interactie tussen empirie en theorie te bestendigen. Het derde basiskenmerk
is een zo direct mogelijk contact met de onderzochte werkelijkheid. Niettemin zijn
onze middelen en tijd beperkt en bestaat het gevaar dat een gebrek aan structuur
het onderzoek dreigt te verzanden in een onsamenhangende massa gegevens
28
(Suddaby, 2006:634). De kwalitatieve interviews moeten meer inzicht geven op de
heersende praktijken en nuances ten aanzien van de vigerende regelgeving (de
facto).
Omwille van bovenstaande reden wordt voor dit onderzoek gekozen een combinatie
van twee soorten openinterviews te hanteren: het semistructured of
halfgestructureerd expertinterview. Het expertinterview betreft het interviewen van
sleutelinformanten of personen die goed zijn geïnformeerd. Een halfgestructureerd
interview verloopt aan de hand van een topiclijst met onderwerpen die op voorhand
vastliggen. De volgorde van de vraagstelling en de exacte verwoording is echter
flexibel en dient rekening te houden met het verloop van het gesprek (Billiet &
Waege, 2003:323). Daarnaast dient er nog opgemerkt te worden dat de interviews
soms alleen en soms in groep werden afgenomen. Dit was geen bewuste keuze,
maar afhankelijk van de agentschappen of departementen zelf.
De onderwerpen van de topiclijst worden gekozen in functie van de probleemstelling
en op basis van literatuur, theorie en bestaand onderzoek of eigen vooronderzoek.
Het doel van de lijst is de data tijdens de verzamelfase te structureren, zodat
vergelijkbaarheid mogelijk is. Gezien de interviews betrekking hebben op diverse
subcases is dit geen overbodige luxe. De topiclijst is bovendien nooit af, tijdens het
onderzoek kan er geschrapt en aangevuld worden. Topiclijsten kunnen ook variëren
tussen een losse verzameling kernwoorden en een vrij strakke lijst met min of meer
uitgeschreven vragen (Billiet & Waege, 2003:333). Dit onderzoek kiest voor een
topiclijst met uitgeschreven open vragen waarop de respondenten vrij mogen
antwoorden, waarna er meer gerichte bijvragen volgen (Denscombe, 1998:113). De
topiclijsten kan men achteraan terugvinden in de bijlage.
2.6 GEGEVENSANALYSE
Andersen en Kragh (2010:53) verwijzen voor de gegevensanalyse binnen hun ex
ante benadering naar het werk van Lewis en Grimes (1999). Deze laatste maken
gebruik van drie stappen doorheen het volledige onderzoeksproces om de
geobserveerde gegevens grondig en doeltreffend te analyseren. Vooraleer de
gegevens worden geanalyseerd dienen de onderzoekers zich te verdiepen in de
verschillende theoretische perspectieven die ze willen gebruiken in een zogenaamde
groundwork phase. Dit vormt de grootste uitdaging binnen de ex ante benadering.
De onderzoekers moeten over een substantieel theoretische overzicht beschikken om
29
de verschillende theoretische facetten te kunnen koppelen aan de onderzochte
werkelijkheid tijdens de eigenlijke analyse (Andersen & Kragh, 2010:54).
Het koppelen gebeurt aan de hand van een multiparadigmatische codering van de
geobserveerde gegevens. Daarna komt het erop neer de meest interessante
gecodeerde stukken te selecteren en verder te bestuderen aan de hand van thought
trials. Bij deze gedachte testen stelt de onderzoeker zichzelf consistent ‘if…then’ of
‘als…dan’ vragen (Andersen & Kragh, 2010:53). Deze gevolgtrekkingen maken
divergerende assumpties expliciet en schetsen de grenzen tussen de paradigma’s
(Lewis & Grimes, 1999:673). Daarna moet de onderzoeker overlappende of
tegengestelde theoretische interpretaties van de empirische data trachten te
verwerken tot een logisch geheel met betrekking tot het onderzochte fenomeen.
Andersen en Kragh (2010:52) beschrijven dit ook als een nieuwe verhaallijn die de
case verklaart.
Poole en Van de Ven (1989:566-7) stellen vier mogelijkheden voor met betrekking
tot het oplossen van paradoxen. Een eerste aanpak is ‘oppositie’, waarbij
onderzoekers de tegenstellingen moeten aanvaarden zonder haar op te lossen. Dit
vormt de aanzet om de paradox op te lossen of op zijn minst verder te onderzoeken.
De tweede en derde manier onderscheiden de paradox in ruimte of tijd. In het eerste
geval worden de tegenstellingen gekoppeld aan verschillende analyse niveaus om
het onderzochte fenomeen multiparadigmatisch te kaderen. Wanneer er een
onderscheid gemaakt wordt aan de hand van tijd stelt men dat de verschillende
verklaringen betrekking hebben op verschillende tijdstippen. In beide gevallen
blijven de alternatieve of concurrerende assumpties intact en wordt de paradox
opgelost door te specificeren hoe de ene theorie de andere beïnvloedt. Dit is niet zo
bij de laatste werkwijze waarbij de onderzoeker tot de conclusie komt dat de
paradox afkomstig is van conceptuele beperkingen of een gebrek in de theorie. In
dat geval dient de tegenstelling te worden opgelost aan de hand van een nieuw
concept of perspectief.
2.7 KANTTEKENINGEN
Vooraleer dit hoofdstuk wordt afgesloten dienen er nog enkele opmerkingen gemaakt
te worden over de validiteit. Eerst en vooral blijft het belangrijk om te benadrukken
dat dit onderzoek een beschrijvende collectieve gevalstudie is. De bevindingen van
het onderzoek kunnen niet zomaar worden doorgetrokken naar datgene dat niet
30
werd onderzocht. Er kunnen enkel uitspraken gedaan worden voor de
subsidieverstrekkende organen binnen het beleidsdomein CJSM met uitzondering van
Kunsten en Erfgoed en het Koninklijk Museum voor Schone Kunsten Antwerpen.
Daarnaast bevat dit onderzoek ook een tijdsaspect. In de interviews gaven de
respondenten aan dat er doorheen de tijd bepaalde regels en praktijken veranderd
zijn. Deze trends werden echter niet gecontroleerd met bijkomend documentair
onderzoek.
Daarnaast zijn er enkele maatregelen genomen om de betrouwbaarheid van het
onderzoek te vrijwaren. Bij de interviews zijn er zowel notities als bandopnames
gemaakt, met uitzondering van het interview op 8 juli 2010 bij het agentschap Bloso.
Daarbij bleek de digitale opname corrupt en is de observatie enkel in notitievorm
bewaard gebleven. Vermits er gewerkt werd met open interviews en topiclijsten
dient men met de nodige voorzichtigheid de antwoorden van de respondenten te
benaderen. De bevraging, die grotendeels ter plaatse werd besloten, maakte gebruik
van heel wat sturende vragen. De kans dat de antwoorden van respondenten op
deze manier vertekend worden is niet onbestaande. Daarom werd er consequent
doorgevraagd, vragen en antwoorden herhaald en vaak teruggekoppeld. Wanneer
een interview in groep werd afgenomen werd er zo goed mogelijk op gelet dat elke
respondent de gelegenheid kreeg om te antwoorden.
Vervolgens zijn de antwoorden van de respondenten ook door de onderzoekers zelf
geïnterpreteerd, weliswaar met een bewuste aandacht voor alternatieve
interpretaties zoals het in de ex ante benadering hoort. Wat betreft het
codeerschema is getracht rekening te houden met het subjectieve karakter van de
analyse. Omdat het onderzoek door twee personen is gevoerd kon er gebruik
gemaakt worden van intercodeur-betrouwbaarheid (Billiet & Waege, 2003:154). De
codering is tweemaal onafhankelijk gemaakt en daarna vergeleken. Daarna pas zijn
de resultaten – die overigens erg dicht bijeen lagen – samengevoegd voor de
analyse.
31
3. Cases
3.1 INLEIDING
De Vlaamse overheid had tot voor kort een weinig gestructureerde opbouw waar
onvoldoende veratwoording, transparantie en efficiëntie aanwezig was om vlot te
kunnen omspringen met toekomstige ontwikkelingen. Er werd gezocht naar een
manier om hierin verandering te brengen en de oplossing werd gevonden in het
veranderingstraject Beter Bestuurlijk Beleid (BBB). De veranderingen zijn duidelijk
zichtbaar in de structuur van de Vlaamse overheid. Deze is nu opgedeeld in dertien
beleidsdomeinen. De vroegere Vlaamse Openbare Instellingen (VOI’s) en Vlaamse
Wetenschappelijke Instellingen (VWI’s) werden omgevormd tot intern en extern
verzelfstandigde agentschappen (zonder of met rechtspersoonlijkheid) die nauwer
aansluiten bij hun beleidsdomein en waar consistentie en structuur als kernwoorden
gelden (BBB, s.d.).
BBB werd gestart op 19 februari 2000 en trad juridisch in werking op 1 januari 2006
(BBB, s.d.). Voor het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media gebeurde dit
enige tijd later, namelijk op 1 april 200614. Het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport
en Media (CJSM) heeft een tweeledige interne structuur zoals ook in het
kaderdecreet Beter Bestuurlijk Beleid15, dat het organisatorisch-administratieve
kader bepaalt, werd opgelegd: enerzijds is er het Departement CJSM, anderzijds zijn
er een groot aantal agentschappen (BBB, s.d.) Figuur 1 (infra) toont een visuele
weergave van het beleidsdomein. Voorts dient ook het Comptabiliteitsdecreet16
vermeld te worden. Dit decreet regelt de begrotingen, de boekhouding, de controle
inzake subsidies en de controle door het Rekenhof. Het decreet is de spiegel van het
kaderdecreet Bestuurlijk Beleid: de comptabiliteitsregels zijn sterk bepalend voor alle
procedures met financiële implicaties en voor de vrijheden of beperkingen in die
procedures. Het Comptabiliteitsdecreet regelt onder andere het algemene
subsidiëringsproces (BBB, s.d.). Voorts moet nog gewezen worden op de wet van 2
mei 2002 die inzake vzw’s nieuwe wetgeving in het leven riep, onder andere op het
vlak van boekhoudkundige regels. Toch zal men op basis van het documentair
onderzoek vaststellen dat er nog steeds heel wat verschillen bestaan inzake eisen
met betrekking tot de financiële criteria.
14 Zie hiervoor het Besluit van de Vlaamse Regering van 31 maart 2006 tot operationalisering van het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media, B.S. 15 juni 2006. 15 Kaderdecreet Bestuurlijk Beleid van 18 juli 2003, B.S. 22 augustus 2003. 16 Decreet van 7 mei 2004 houdende regeling van de begrotingen, de boekhouding, de controle inzake subsidies, en de controle door het Rekenhof, B.S. 30 juni 2004.
32
Figuur 1. Structuur van het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en Media (CJSM, s.d.)
Dit onderzoek spitst zich toe op de entiteiten die functioneren als
subsidieverstrekker. Binnen het beleidsdomein CJSM komt dit neer op het
Departement CJSM en de agentschappen Bloso, Kunsten en Erfgoed, Koninklijk
Museum voor Schone Kunsten Antwerpen en Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en
Volwassenen. De Vlaamse Regulator voor de Media is niet verantwoordelijk voor
subsidiëringsaanvragen17, maar staat in voor regelgeving en het uitreiken van
mediavergunningen (VRM, s.d.). Het agentschap Kunsten en Erfgoed wordt niet in de
analyse betrokken wegens gelijkaardig onderzoek rond deze case binnen dezelfde
periode. Het KMSKA wordt wegens haar specifiek, niet-algemeen karakter ook uit de
analyse gelaten. Dit betekent dat in de volgende paragrafen drie cases worden
behandeld: het IVArp Bloso (1), het Departement CJSM (2) en het IVAzr Sociaal-
Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen (ASCW) (3). Zo bevat dit onderzoek
diversificatie wat betreft de mogelijke juridische vormen (het Departement CJSM en
een IVA met en zonder rechtspersoonlijkheid) en beslaat zij alle aspecten van het
17 Het dient opgemerkt te worden dat de ultieme subsidieverstrekker nog steeds de bevoegde minister blijft. De agentschappen staan principieel in voor de subsidieadviezen. Uit het gevoerde onderzoek zal echter blijken dat quasi elk advies nauwgezet wordt gevolgd. Dit is een valabel argument om de agentschappen als subsidieverstrekker te beschouwen.
33
beleidsdomein: sport (Bloso, Departement), cultuur en jeugd (Departement, ASCW)
en media (Departement).
In wat volgt wordt nog de structuur van de cases uiteengezet. Er werd geopteerd om
geen algemeen hoofdstuk te wijden aan algemene subsidiërings- en
sanctieprocedures aangezien dat onrecht zou doen aan de diversiteit wat betreft de
vigerende regelgeving. Omwille hiervan zal elke case apart beschreven worden.
De eerste paragraaf is inleidend. De structuur en de missie van de case worden
verhelderd. Er wordt tevens gemotiveerd waarom de geselecteerde personen werden
uitgekozen om deel te nemen aan het empirisch onderzoek. In de tweede paragraaf
wordt het subsidiëringsproces uitgelegd. Dit houdt zowel de erkennings- als
subsidiëringsvoorwaarden in, alsook de methode waarop de financiële middelen
worden verstrekt. De derde paragraaf is telkens gewijd aan een overzicht van het
luik ‘financiële rapportering’, aangezien elke NPO bepaalde boekhoudkundige stukken
moet indienen. Vervolgens wordt in de vierde paragraaf het toezicht besproken. Dit
toezicht is tweeledig. Eerst bekijkt men de controle van de subsidieverstrekker op de
NPO’s. Ten tweede wordt ook de controle van de subsidieverstrekker zelf onder de
loep genomen. De vijfde paragraaf behandelt de sanctioneringsinstrumenten die de
subsidieverstrekker voor handen heeft, en het effectieve gebruik van deze
instrumenten. De laatste paragraaf bekijkt de relatie tussen de subsidieverstrekker
en de NPO’s. Er wordt specifiek gekeken naar de structuur van deze relatie en het
machtscentrum.
De drie cases die hieronder worden besproken, het IVArp Bloso, het Departement
CJSM en het IVAzr Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen, zijn zowel
gefundeerd op het documentair onderzoek van de relevante wetgeving als de
resultaten van de kwalitatieve interviews.
34
3.2 IVA BLOSO
3.2.1 Inleiding
Bloso, dat sinds 1 april 2006 omgevormd werd tot een Intern Verzelfstandigd
Agentschap met rechtpersoonlijkheid (IVArp Bloso18), voert het sportbeleid uit en
maakt sinds dezelfde datum deel uit van het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en
Media (CJSM)19. Het agentschap coördineert de sportkaderopleidingen en de
internationale uitwisselingen, voert het Vlaamse topsportbeleid uit, staat in voor de
sportpromotie en beheert en/of exploiteert de Vlaamse sportinfrastructuur, i.e. de
Bloso-centra. Bovendien subsidieert en begeleidt het agentschap de Vlaamse
sportfederaties evenals de gemeentelijke en provinciale sportdiensten.
Figuur 2. Spelers op het sportveld (Vlaamse overheid, 2009)
18 Decreet van 7 mei 2004 tot omvorming van de Vlaamse openbare instelling Commissariaat-Generaal voor de Bevordering van de Lichamelijke Ontwikkeling, de Sport en de Openluchtrecreatie tot het intern verzelfstandigd agentschap met rechtpersoonlijkheid Bloso, B.S. 7 juni 2004. 19 De bevoegde minister voor sport is P. Muyters, Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport.
35
Het agentschap beschikt tevens over eigen managementondersteunende diensten.
Bloso heeft als missie het Vlaamse sportbeleid uit te voeren conform de taken, om
de sportparticipatie en de kwaliteit van het sportaanbod te verhogen en een integraal
Vlaams topsportbeleid uit te bouwen (Bloso s.d.; CJSM s.d.).
Het agentschap Bloso bestaat uit een aantal generieke en functionele indelingen. In
deze laatste categorie vindt men de afdeling Subsidiëring terug (cf. figuur 3), die de
klemtoon vormt van de kwalitatieve analyse met betrekking tot dit agentschap.
Aangezien dit onderzoek zich focust op de relatie tussen de overheid als
subsidieverstrekker en non-profit organisaties (NPO’s) ligt het zwaartepunt van de
analyse bij de Vlaamse sportfederaties (cf. figuur 2). De subsidiëring van lokale en
provinciale besturen wordt niet behandeld20.
Figuur 3. Structuur van de afdeling Subsidiëring (Bloso, s.d.)
20 Subsidies voor gemeenten nemen ongeveer 25 % in, ten opzichte van 45 % inzake basissubsidies voor sportfederaties/NPO’s in het jaar 2008. De facultatieve opdracht Topsport neemt ongeveer 15 % voor haar rekening (Bloso, s.d.).
36
Het volgende groepsinterview, waarvan alle respondenten binnen de afdeling
Vlaamse Sportfederaties (de gesubsidieerde NPO’s) sorteerden, werd binnen Bloso
afgenomen:
• Interview G. Royen, Cel Subsidiëring, Controle en Verificatie, Brussel, 8 juli
2010.
• Interview E. Vanmol, Cel Erkenning en Projectsubsidiëring; Prioriteitenbeleid,
Brussel, 8 juli 2010.
• Interview L. Claes, Cel Projectsubsidiëring Jeugdsport en Sportkampen (tot 21
jaar); Facultatieve Opdrachten, Brussel, 8 juli 2010.
3.2.2 Subsidiëring
Bloso zorgt voor de financiële ondersteuning21, de administratieve begeleiding en de
controle van het georganiseerde sportbeleid in Vlaanderen. De subsidiëring van de
actoren binnen het Vlaams sportlandschap wordt geregeld via een aantal decreten.
De voorwaarden, erkenning en subsidiëring van de voor dit onderzoek relevante
NPO’s, waaronder (1) de Vlaamse sportfederaties, (2) de koepelorganisatie (Vlaamse
Sportfederatie vzw, VSF) en (3) de organisaties voor de sportieve vrijetijdsbesteding
(OSV) vallen, wordt geregeld in het zogenaamde decreet ‘Vlaamse sportfederaties’22.
Het decreet Vlaamse sportfederaties (13 juli 2001) heeft als doelstelling de
transparantie van het Vlaamse sportlandschap te verhogen. Zo wordt er een duidelijk
onderscheid gemaakt tussen sportfederaties enerzijds, onderverdeeld in
unisportfederaties en recreatieve sportfederaties23, en organisaties voor de sportieve
vrijetijdsbesteding24 (OSV) anderzijds.
Momenteel worden er 89 Vlaamse sportfederaties gesubsidieerd op jaarlijkse basis
(Bloso, s.d.). Om subsidies te ontvangen moeten de Vlaamse sportfederaties voldoen
aan de erkenningsvoorwaarden bepaald in het decreet van 13 juli 2001. Deze
21 Het dient opgemerkt te worden dat strikt juridisch gezien Bloso een adviesorgaan is. Het agentschap adviseert de minister die dan een beslissing maakt. In quasi alle gevallen wordt dit advies echter gevolgd (Interview G. Royen, Brussel, 8 juli 2010). 22 Decreet van 13 juli 2001 houdende de regeling van de erkenning en subsidiëring van de Vlaamse sportfederaties, de koepelorganisatie en de organisaties voor de sportieve vrijetijdsbesteding, B.S. 14 september 2001. 23 Art. 10 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001. 24 Het gaat hier om vier organisaties van voormalig gesubsidieerde sportfederaties die niet langer als sportfederatie gesubsidieerd konden worden omdat hun activiteiten niet langer als sporttak op de sporttakkenlijst zijn weerhouden. Het gaat hier om de Vlaamse Confederatie Hengel-, Honden- en andere Dierenhobby’s vzw, de Vlaamse Organisatie voor Internationale Volkssporten vzw, de Vlaamse Traditionele Sporten vzw en de Vlaamse Cluster van Luchtsporten vzw. Het onderzoek zal zich vooral focussen op de Vlaamse sportfederaties.
37
voorwaarden worden verder uitgewerkt in het algemeen uitvoeringsbesluit25. De
erkenning dient slechts éénmaal aangevraagd te worden (uiterlijk op 1 september
voorafgaand aan het jaar van de erkenning)26 en geldt voor onbepaalde duur. Elk
jaar wordt er wel door Bloso gecontroleerd of de sportfederatie nog steeds aan de
criteria voldoet (Interview E. Vanmol, Brussel, 8 juli 2010)27. Tabel 1 (volgende
bladzijde) somt de voornaamste erkenningsvoorwaarden op en belicht de verschillen
tussen de unisportfederaties en de recreatieve sportfederaties28. Het betreft hier de
algemene erkenningsvoorwaarden en de subsidiëringscriteria voor de
basisopdrachten29 (cf. infra). De relevante formulieren die de non-profit organisaties
dienen in te vullen kan men terugvinden op de Bloso website (www.bloso.be).
Het dient opgemerkt te worden dat de tabellen in deze masterproef zelden alle
inhoudelijke voorwaarden, zowel wat betreft de erkenning als de subsidiëring, zullen
weergeven. Daar dit onderzoek zich toespitst op financiële criteria, is er geopteerd
om de volledigheid na te streven inzake boekhoudkundige vereisten. Van de
inhoudelijke of kwantitatieve criteria worden de meest voorkomende ter informatie
weergegeven. De volledige lijsten zijn telkens terug te vinden in de relevante
wetgeving.
25 Besluit van 5 december 2008 van de Vlaamse Regering tot vaststelling van de erkennings- en subsidiëringsvoorwaarden van de Vlaamse sportfederaties, de koepelorganisatie en de organisaties van de sportieve vrijetijdsbesteding, B.S. 27 februari 2009. 26 Art. 6 § 1 Besl. Vl. Reg. 5 december 2008. 27 Nominatim subsidiëring (zie vooral volgende paragraaf), hetgeen impliceert dat er financiële middelen op basis van een begrotingsdecreet aan een NPO worden toegekend, komen amper voor. Enkel de Stichting Vlaamse Schoolsport en Sportimonium vzw staan nominatief in de begroting ingeschreven. 28 De bepalingen met betrekking tot de koepelorganisatie zijn volledig analoog aan die van de sportfederaties. 29 De subsidiëringscriteria voor de facultatieve opdrachten zijn louter op sportief vlak en dus niet relevant voor dit onderzoek.
- Opgericht zijn overeenkomstig de wet waarbij aan vzw’s rechtspersoonlijkheid wordt
verleend
- Op zelfstandige wijze de financiën beheren en een eigen beleid bepalen; De Vlaamse
Regering bepaalt de nadere voorwaarden hiertoe (zie uitvoeringsbesluit)
- Jaarlijks het door de Algemeen Vergadering (AV) goedgekeurde financiële verslag, het
werkingsverslag, de rekeningen en de begroting bij de bevoegde dienst van de Vlaamse
Gemeenschap indienen
Subsidiëringscriteria voor basisopdrachten
Gelijkaardig voor beide typen sportfederaties
- Sportactiviteiten op een verantwoorde wijze aanbieden
- Een boekhouding voeren volgens de door de Vlaamse Regering voorgeschreven regels30
- Jaarlijks de door de AV goedgekeurde rekeningen en de balans van het voorbije jaar aan de
bevoegde dienst van de Vlaamse Gemeenschap voorleggen
- In het vierjaarlijks beleidsplan de werking, de kwaliteitszorg en de effectmeting per
basisopdracht opnemen
Recreatieve sportfederaties Unisportfederaties
Ten minste 5000 aangesloten leden hebben;
de recreatieve sportfederaties voor
gehandicapte personen moeten minstens
2500 aangesloten leden hebben
Geen dergelijke bepaling
Tabel 1. Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria voor sportfederaties (op basis van het
decreet 13 juli 2001).
De subsidies voor sportfederaties zijn dus tweeledig (1) subsidies voor de
basisopdrachten (BO)31, bestaande uit personeelssubsidies en werkingssubsidies; (2)
aanvullende subsidies voor de facultatieve opdrachten (FO)32. Deze laatste worden
niet behandeld aangezien zij slechts een kleinere fractie uitmaken van het potentiële
30 Dit wordt verder uitgewerkt in art. 11 Besl. Vl. Reg. 5 december 2008. 31 Dit zijn er vijf: kaderopleiding en bijscholing, informatieplicht en begeleiding van sportclubs, het promoten van de eigen sporttak, organisatie van competitieve sportbeoefening en de organisatie van recreatieve sportbeoefening (art. 14 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001). 32 Art. 9 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001.
39
subsidiebudget (ongeveer 30 percent)33 en geen verschillen tonen voor de uni- of
recreatieve sportfederaties wat betreft de criteria (Interview G. Royen, Brussel, 8 juli
2010). Naast de bovenvermelde erkenningsvoorwaarden bepaalt de Vlaamse
Regering ook de vorm, termijnen en de te volgen procedure voor de aanvraag tot
subsidiëring en de behandeling ervan door de bevoegde dienst van de Vlaamse
Gemeenschap34. In wat volgt worden de werkings- en personeelssubsidies, die
samen de kosten voor de basisopdrachten moeten dekken, verder uiteengezet.
Werkingssubsidies
De werkingssubsidies bedragen minimaal 30 percent (of 25 percent bij recreatieve
sportfederaties) en de personeelssubsidies maximaal 70 percent (of 75 percent bij
recreatieve sportfederaties) van het begrotingskrediet voor de basissubsidies van de
unisportfederaties. De begrotingskredieten voor de subsidiëring van de
basisopdrachten van de unisportfederaties zijn minstens even groot als de som van
de subsidiekredieten die worden toegekend aan de recreatieve sportfederaties35.
Deze werkingssubsidies worden voor 50 percent toegekend op basis van het totaal
aantal aangesloten leden en voor 50 percent op basis van het aantal gesubsidieerde
voltijdse equivalenten van de desbetreffende sportfederaties36.
In de boekhouding en de jaarrekeningen tonen de sportfederaties aan dat de
werkingssubsidies worden gebruikt voor het uitvoeren van de basisopdrachten. Per
basisopdracht, bijvoorbeeld het organiseren van competitieve sportbeoefening op
lokaal, nationaal of internationaal vlak, wordt minimaal 10 percent van de
werkingssubsidies besteed, maar nooit meer dan 40 percent. De werkingssubsidie
mag tot slot maximaal 75 percent bedragen van de totale subsidieerbare uitgaven
voor de basisopdrachten37.
Indien de subsidiëringsaanvraag van de unisportfederatie of de recreatieve
sportfederatie voor het lopende begrotingsjaar wordt goedgekeurd, keert de
bevoegde dienst van de Vlaamse Gemeenschap per trimester een voorschot uit. Elk
voorschot bedraagt 22,5 percent van de subsidies die toegekend worden voor het
voorlaatste werkjaar, voorafgaand aan het begrotingsjaar. Het saldo van de
33 De basisopdrachten zijn voor het jaar 2010 goed voor 19,223 miljoen euro aan subsidies. De facultatieve opdrachten zijn gecombineerd goed voor om en bij de 11,5 miljoen euro (waarvan 8,43 miljoen euro naar de FO ‘Topsport’ gaat) (Bloso, s.d.). 34 Art. 4 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001. 35 Art. 53 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001. 36 De werkingssubsidies zijn wat betreft hoogte en verdeling over de verscheidene sportfederaties zeer stabiel in de tijd (Interview L. Claes, Brussel, 8 juli 2010). 37 Art. 20;34 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001.
40
subsidies wordt uitbetaald voor 1 juli van het jaar dat volgt op het gesubsidieerde
activiteitenjaar, nadat de bevoegde dienst van de Vlaamse Gemeenschap de
uitgaven die in het voorbije jaar gedaan werden en de voorgelegde
betalingsbewijzen heeft goedgekeurd. Het valt op dat wat betreft de
werkingssubsidies er amper verschillen waarneembaar zijn tussen de beide typen
sportfederaties38.
Personeelssubsidies
Indien men de aard en wijze van personeelssubsidies nader bekijkt, constateert men
echter wél duidelijke verschillen tussen unisportfederaties en recreatieve
sportfederaties. Tabel 2 vat de voornaamste bepalingen samen3940.
- Supplementaire subsidies voor maximaal vier VTE (de eerste aan 75 %, de volgende aan 50
% van het bedrag dat de sportfederatie aanrekent voor het dragen van de kost van het
personeelslid)
- De subsidies voor de VTE (niet supplementair) bedragen 90 % van het bedrag dat de
sportfederatie aanrekent voor het dragen van de kost van het personeelslid
- Minstens 50 percent van het gesubsidieerde personeel is sporttechnisch geschoold en
oefent bovendien een sporttechnische functie uit
Recreatieve sportfederaties Unisportfederaties
Minimaal twee VTE Minimaal twee VTE + één voltijds of halftijdse
equivalent
Geen dergelijke bepaling Aanspraak op één VTE bij subsidiëring voor de
facultatieve opdracht topsport
Geen dergelijke bepaling Unisportfederaties met 25.000, 50.000,
75.000 of 100.000 aangesloten leden en meer
hebben recht op respectievelijk één, twee,
drie of vier VTE (aan 50 %).
Tabel 2. Subsidiëringsbepalingen inzake personeelssubsidies voor sportfederaties (op basis van
het decreet 13 juli 2001).
38 Art. 21;35 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001. 39 Art. 23-24;37 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001. 40 Op basis van het decreet van 13 juli 2001 kan een recreatieve sportfederatie dus aanspraak maken op maximaal 6 VTE’s en een unisportfederatie op maximaal 12 VTE’s.
41
3.2.3 Financiële rapportering
Als vzw moet een erkende Vlaamse sportfederatie voldoen aan de boekhoudkundige
verplichtingen die haar zijn opgelegd in artikel 17 van de vzw-wet. Elke erkende
Vlaamse sportfederatie die gesubsidieerd wordt voor de basisopdrachten moet
evenwel een boekhouding voeren door middel van een rekeningstelsel, vastgesteld
door Bloso, met inachtneming van de regels van het dubbel boekhouden. De
gesubsidieerde Vlaamse sportfederatie kan het verplichte rekeningstelsel verder
uitbouwen naargelang de aard en de omvang van haar opdrachten. Het boekjaar
vangt aan op 1 januari en eindigt op 31 december.
De boekhoudkundige verantwoordingsstukken worden bewaard op het secretariaat
van de sportfederatie, of bij de organisatie die de boekhouding voert voor de
sportfederatie en waarvan voorafgaandelijk de identiteit en het adres aan Bloso
worden meegedeeld. De boekhoudkundige verantwoordingsstukken moeten
beschikbaar gehouden worden voor een eventuele controle in aanwezigheid van de
persoon die financieel verantwoordelijk is voor de boekhouding van de
sportfederatie. Tabel 3 (volgende bladzijde) somt de bijkomende eisen met
betrekking tot de financiële rapportering op.
Boekhoudplan Vlaamse Sportfederaties
Om één en ander te structureren en in goede banen te laten verlopen stelde Bloso
een Boekhoudplan Vlaamse Sportfederaties (BVS) op (Bloso, s.d.). Dit document legt
uit hoe de balans (met de verschillende categorieën activa en passiva) en de
resultatenrekening (met als belangrijkste categorie de ‘bedrijfskosten’) eruit dienen
te zien. Het geeft verder ook een minimumindeling van het algemeen rekeningstelsel
mee. Het voor de NPO’s meest essentiële onderdeel van het BVS is het overzicht van
de subsidieerbare rekeningen. Met behulp van dit overzicht kunnen de
sportfederaties controleren welke kosten gemaakt worden die ter uitoefening van de
basisopdrachten subsidieerbaar zijn.
42
Bijkomende eisen inzake financiële rapportering voor sportfederaties
Boekhouding
- Door middel van een stelsel van rekeningen en met inachtneming van de regels van het
dubbel boekhouden
- Het rekeningstelsel moet worden opgesteld en genummerd overeenkomstig de indeling,
vastgesteld door Bloso. Het heeft daarvoor een Boekhoudplan Vlaamse Sportfederaties
opgesteld.
- Het boekjaar vangt aan op 1 januari en eindigt op 31 december
- De boekhoudkundige bescheiden moeten ten allen tijde beschikbaar zijn voor controle in
aanwezigheid van de persoon die financieel voor de boekhouding verantwoordelijk is
- In overeenstemming met de vzw-wet van 27 juni 1921 en het KB van 19 december 2003
betreffende de boekhoudkundige verplichtingen en de openbaarmaking van de jaarrekening
van vzw’s
Financiële verslag
- Bevat:
• De jaarrekening (balans, resultatenrekening en toelichting)
• Het ondertekende verslag van de AV waarin de voormelde jaarrekening werd
goedgekeurd
• De saldibalans (klasse 1 tot en met 7) met vermelding van alle gebruikte rekeningen
• De inventaris van de vaste activa en de bijbehorende afschrijvingstabellen
- Tegen uiterlijk 1 april stuurt de sportfederatie het financiële verslag van het voorgaande
werkingsjaar naar Bloso op
- Het financiële verslag wordt ingediend met de formulieren die Bloso ter beschikking stelt
- Uit het financiële verslag moet duidelijk blijken welke kosten zijn gemaakt voor elke
basisopdracht en zo nodig voor elke facultatieve opdracht41
Begroting
- Tegen uiterlijk 1 december stuurt de sportfederatie de begroting van het volgende
werkingsjaar op naar Bloso
Tabel 3. Bijkomende eisen inzake financiële verslagen voor sportfederaties (op basis van het
algemeen uitvoeringsbesluit, het decreet van 13 juli 2001 en het boekhoudplan Vlaamse sportfederaties).
Het agentschap controleert of de documenten voldoen aan de gestelde eisen.
Belangrijke nadruk wordt gelegd op de controle of de subsidie wordt aangewend voor
een kost (Interview L. Claes, Brussel, 8 juli 2010). Het berekenen van ratio’s op
41 Dit is belangrijk aangezien het algemeen uitvoeringsbesluit een limitatieve lijst (bijlage II) bevat met subsidieerbare kosten met betrekking tot de basisopdrachten (zie ook het Boekhoudplan Vlaamse Sportfederaties).
43
basis van de financiële gegevens komt voor, maar zeker niet op (decretaal
vastgelegde en dus) systematische wijze42. Het gaat dan om berekeningen omtrent
de solvabiliteit. Men gebruikt hiervoor de jaarrekeningen (Interview G. Royen,
Brussel, 9 augustus 2010). Verder dient er nog opgemerkt te worden dat sommige
NPO’s meer informatie in hun financiële rapportering steken dan wettelijk verplicht.
Dit heeft echter geen invloed op de hoogte van de subsidie waarop men aanspraak
kan maken (Interview L. Claes, Brussel, 8 juli 2010). Wegens het wettelijk verplicht
karakter van het Bloso-boekhoudplan is deze diversificatie echter niet al te groot.
Wat betreft het BVS valt het trouwens op dat de grotere NPO’s al wel eens lastig
durven doen om de indeling die Bloso hanteert over te nemen. Dit komt omdat het
BVS relatief recent is, en de sportfederaties een verschillend rekeningstelsel
hanteerden. Het agentschap tolereert dan dat de NPO zelf een analytische
component toevoegt om te voldoen aan de vereisten van het BVS (Interview G.
Royen, Brussel, 9 augustus 2010).
3.2.4 Toezicht
Ten opzichte van de NPO’s
De inhoudelijke en financiële controles kunnen enerzijds tijdens het betreffende
werkingsjaar, anderzijds op basis van het financiële verslag en het werkingsverslag
uitgevoerd worden. Dit is de reden waarom alle boekhoudkundige documenten ter
potentiële raadpleging beschikbaar gehouden moeten worden binnen de NPO. Als uit
de inhoudelijke en financiële controles blijkt dat de sportfederatie één of meer van
de subsidiëringsvoorwaarden niet naar behoren heeft vervuld, wordt de subsidie voor
het betreffende werkingsjaar geheel of gedeeltelijk ingetrokken43.
Deze controles, die staan ingeschreven in de beheersovereenkomst tussen Bloso en
de Vlaamse Regering, worden door personen van het agentschap zelf uitgevoerd. Dit
gebeurt op steekproefsgewijze basis, met een minimum van 10 percent
gesubsidieerde sportfederaties (+- een zevental) dat jaarlijks gecontroleerd dient te
worden. De controle focust zich vooral op de subsidieerbare uitgaven. Men bekijkt
dan de relevante verantwoordingsstukken op inhoud en datum van de gemaakte
kost. Indien blijkt dat de uitgave niet voldoet aan de eisen, wordt deze uit de
subsidieerbare basis gehaald (Interview G. Royen, Brussel, 9 augustus 2010).
42 Het agentschap is echter wel bezig om meer systematiek in deze berekeningen te brengen. Het project staat echter nog in zijn kinderschoenen (Interview G. Royen, Brussel, 9 augustus 2010). 43 Art. 26 Besl. Vl. Reg. 5 december 2008.
44
Sinds de vernieuwing van het algemeen uitvoeringsbesluit kan Bloso ook gerichter
sturen. Zo was de voorgaande regeling van die aard dat indien één van de BO niet
vervuld werd, er geen aanspraak op subsidies gemaakt kon worden. De vigerende
regelgeving bepaalt echter dat indien er niet aan bepaalde subsidiëringsvoorwaarden
wordt voldaan, een gedeelte van de subsidie kan ingetrokken worden (Interview G.
Royen, Brussel, 9 augustus 2010)44.
Ten opzichte van Bloso
Ook het agentschap zelf wordt gecontroleerd. Dit toezicht is drieledig. Ten eerste
bestaat er een interne audit die wordt uitgevoerd door de entiteit Interne Audit van
de Vlaamse Administratie (IAVA)45. Deze entiteit controleert onder andere of de
prestatiecriteria die aan Bloso opgelegd worden, behaald zijn. Vroeger waren deze
prestatiecriteria afwezig. Interne controle beperkte zich dan tot de hiërarchische
ketting waarvan elk onderdeel zijn fiat moest geven. De laatste jaren merkt men
echter een trend naar meer transparantie en monitoring. Dit constateert men door
een toename van prestatiecriteria en het belang van meetbare resultaten (Interview
G. Royen, Brussel, 8 juli 2010). Zo bepaalt de beheersovereenkomst tussen Bloso en
de Vlaamse Regering dat bepaalde indicatoren bijgehouden moeten worden. Een
voorbeeld van dergelijke indicator is bijvoorbeeld de 10 %-regel wat betreft
controles ten aanzien van de sportfederaties46. Een andere indicator was de meting
van de kwaliteit van de dienstverlening wat betreft personeelssubsidiëring van Bloso.
Hiervoor werd een enquête opgesteld die ingevuld moest worden door de
verscheidene sportfederaties en waarop Bloso in 80 % van de gevallen de score
‘Goed’ moest behalen.
Ten tweede voert ook de Inspectie van Financiën controles uit op alles met een
financiële weerslag47. Zij formuleert op haar beurt een advies voor de minister. De
bevoegdheden van de Inspectie van Financiën worden geregeld in het
44 Een voorbeeld dat in 2009 voorkwam is de verplichte bijscholing van zes uur die de coördinatoren van de sportfederaties dienden te volgen (zie art. 14 ° 1 Besl. Vl. Reg. 5 december 2008). Indien zij onder deze zes uur gingen, werd er een financiële sanctie onder het mom van een correctiefactor opgelegd (in casu 10 % van de 10,000 euro aan werkingskosten die één VTE opbrengt, i.e. een financiële repercussie van 1,000 euro). 45 Art. 43 Vl. Dec. 7 mei 2004; Art. 34 Vl. Dec. 18 juli 2003. 46 Operationele doelstelling: het Bloso controleert jaarlijks steekproefsgewijs de subsidiëringsvoorwaarden van de gesubsidieerde sportfederaties, ter plaatse op de zetel van de vereniging en voert een boekhoudkundige controle door teneinde een kwaliteitsvolle uitvoering van het decreet te garanderen (Bloso, s.d.). 47 Zo heeft zij Bloso bijvoorbeeld opgedragen om de sommen geld die teveel zijn doorgestort meteen terug te vorderen in plaats van op de volgende voorschotten telkens een gedeelte af te houden (Interview G. Royen, Brussel, 9 augustus 2010).
45
Comptabiliteitsdecreet48 dat in de inleidende paragraaf van dit hoofdstuk reeds werd
aangehaald. Als budgetcontroller is zij verantwoordelijk voor de begrotings- en
beheerscontrole49.
Tenslotte is het Rekenhof bevoegd voor de externe controle. Het Vlaams Parlement
kan het Rekenhof gelasten de wettigheid en de regelmatigheid van sommige
uitgaven te onderzoeken, alsook financiële audits en onderzoeken van beheer uit te
voeren, binnen de departementen, agentschappen en openbare instellingen die aan
de controle van het Rekenhof zijn onderworpen50. Het treft dat het Rekenhof in het
jaar 2010 twee weken heeft geresideerd op de afdeling subsidiëring. Zij controleert
dan ondermeer het subsidiëringsproces, bijvoorbeeld of de wetgeving correct wordt
toegepast (i.e. de controle op wettigheid van uitgaven).
3.2.5 Sanctionering
De subsidiëring van een sportfederatie of de koepelorganisatie kan geheel of
gedeeltelijk geweigerd of ingetrokken worden onder de voorwaarden, binnen de
termijnen en volgens de vorm en de procedure die door de Vlaamse Regering wordt
bepaald51. De reden hiervoor is bijna altijd dat de sportfederatie/NPO niet meer
voldoet aan de erkenningsvoorwaarden en bijgevolg haar erkenning ingetrokken
wordt52. Dit betekent meteen een drooglegging van de organisatie. De sancties zijn,
gezien de aard van de relatie overheid-NPO, steeds financieel van aard. Naast het
verliezen van een erkenning, kan het ook zijn dat uit de financiële rapportering blijkt
dat de subsidies niet op een correcte wijze zijn aangewend. Zo moet per 75 euro
werkingssubsidie 100 euro werkingskosten aangetoond kunnen worden53. Als men
onder dat plafond gaat, wordt een gedeelte van de subsidies ingehouden of
teruggevorderd. Dit komt in praktijk zelden voor, aangezien de NPO’s voldoende
subsidieerbare werkingskosten kunnen aantonen indien een bepaald deel uit de basis
wordt gelicht.
Het terugschroeven of intrekken van subsidies gebeurt echter niet op regelmatige
basis. Het agentschap besteedt namelijk veel aandacht aan overleg (Interview E.
Vanmol, Brussel, 8 juli 2010). Indien iets niet volledig is of onduidelijk, zal Bloso de
48 Decreet van 7 mei 2004 houdende regeling van de begrotingen, de boekhouding, de controle inzake subsidies, en de controle door het Rekenhof, B.S. 30 juni 2004. 49 Art. 39 Vl. Dec. 7 mei 2004. 50
Art. 45 Vl. Dec. 7 mei 2004. 51 Art. 4 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001. 52 Art. 8 § 4 Besl. Vl. Reg. 5 december 2008. 53 Art. 20;34 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001.
46
desbetreffende NPO’s contacteren om meer informatie te vergaren. Het wil zo
begeleidend en sturend werken, in plaats van meteen over te gaan tot sanctionering.
Vooral voor de kleinere en minder professionele NPO’s is dit een zegen, aangezien zij
zich vaak moeten behelpen met vrijwilligers die de nodige expertise of knowhow
vaak missen.
Ondanks deze begeleidende rol worden de sanctioneringsmechanismen echter wel
strikt toegepast. De subsidieverstrekker is gebonden aan de wetgeving. Indien men
niet voldoet aan de criteria worden er geen financiële middelen overgemaakt. Toch
stelt men vast dat er nadien opnieuw flexibiliteit bestaat inzake de financiële
rapportering. Er is ruimte voor terugkoppeling en overleg (Interview G. Royen,
Brussel, 8 juli 2010).
3.2.6 Relatie subsidieverstrekker en NPO’s
Zoals blijkt uit vorige paragraaf is één van de kernwoorden om de relatie tussen het
agentschap en de sportfederaties te beschrijven ‘overleg’. Omdat vele NPO’s hun
bestaan bedreigd zouden zien bij een intrekking van de verkregen subsidies
aangezien private financiering niet voldoende is om het hoofd boven water te
houden54, zal Bloso in de eerste plaats trachten begeleidend te werken. Deze modus
vivendi behoort officieel gezien echter niet tot hun takenpakket (Interview L. Claes,
Brussel, 8 juli 2010). Desalniettemin moeten de sportfederaties aan heel wat criteria
voldoen, de subsidiëringsvoorwaarden naleven en de gevraagde boekhoudkundige en
inhoudelijke documenten ter beschikking stellen.
Deze criteria hebben ook andere implicaties. Zo zorgt de wetgeving voor een sturend
element in de relatie en tevens een discrepantie tussen beide typen sportfederaties.
Eén van de erkenningscriteria voor unisportfederaties is bijvoorbeeld de
internationale aansluiting bij een overkoepelende federatie om zo competitieve
sportbeoefening op internationaal vlak mogelijk te maken. De Vlaamse Vereniging
voor Golf vzw was tot voor kort echter nog niet aangesloten. Door het niet invullen
van één van de BO kon zij dus geen aanspraak maken op subsidies. Zij heeft deze
voorwaarde echter vervuld en komt voor het jaar 2009 alsook het jaar 2010 in
aanmerking voor financiële ondersteuning (Interview G. Royen, Brussel, 9 augustus
54 Enkel de “zeer grote vissen” zouden mogelijk kunnen terugvallen op private sponsoring en lidgelden (Interview E. Vanmol, Brussel, 8 juli 2010).
47
2010). De internationale aansluiting is voor recreatieve sportfederaties geen
vereiste55.
Verder bestaat er ook enige rivaliteit tussen de sportfederaties. Zo tracht men van
elkaar leden af te nemen, omdat dit één van de subsidiëringscriteria is (Interview G.
Royen, Brussel, 8 juli 2010). Dit is expliciet het geval bij bezuinigingsronden, zoals in
2009 en 2010 het geval is, omdat de beschikbare financiële middelen in omvang
afnemen.
De opstelling van NPO’s ten opzichte van het agentschap kan tweeledig zijn.
Sommige sportfederaties hebben weinig moeite met de criteria en zijn snel in orde.
De relatie is dus duidelijk ‘amicaal’. Andere NPO’s zien Bloso echter als een soort
boeman, waardoor de relatie als ‘licht vijandig’ bestempeld kan worden (Interview E.
Vanmol, Brussel, 8 juli 2010). Desalniettemin zijn de enige geldende criteria voor
Bloso deze die decretaal zijn vastgesteld. Voldoet men hier niet aan dan kan men
geen aanspraak maken op subsidies. Door de grote afhankelijkheid van de NPO’s van
subsidies kan de relatie tussen agentschap en NPO beschreven worden als een
asymmetrische relatie met een machtsvoordeel voor Bloso. De belangrijkste
determinanten voor deze stelling zijn de financiële levensvatbaarheid en de hoge
graad van substitueerbaarheid wat betreft NPO’s op het domein van de sportsector.
Wel dient men op te merken dat er bijzonder veel overleg plaatsvindt – zo wordt er
ook met de partners uit het middenveld samen gezeten bij de totstandkoming van
nieuwe decreten – zodat het agentschap op die manier een sturende rol op zich
neemt. Dit doet vermoeden dat het asymmetrische karakter van de relatie mogelijk
onderschat wordt.
55 Art. 29 § 1 ° 1 Vl. Dec. 13 juli 2001, B.S. 14 september 2001.
48
3.3 DEPARTEMENT JEUGD, CULTUUR, SPORT EN MEDIA
3.3.1 Inleiding
Het Departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media (CJSM)56 verbindt, ondersteunt,
optimaliseert en innoveert het beleid op het gebied van cultuur, jeugd, sport en
media. Het Departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media voert deze missie uit binnen
de wettelijke, reglementaire en contractuele bepalingen die erop van toepassing zijn.
De beleidslijnen van de Vlaamse Regering en de bevoegde ministers geven de
prioriteiten aan en leggen ook de personele en financiële middelen vast. Het
Departement CJSM voert deze missie uit in samenhang en samenwerking met de
andere entiteiten (lees: agentschappen) binnen het Beleidsdomein Cultuur, Jeugd,
Sport en Media. Op vraag van actoren uit de overheid en het werkveld biedt het
Departement CJSM zowel inhoudelijke ondersteuning als ondersteuning op het
gebied van hun functioneren. De wijze van ondersteunen kan onder andere gaan om
opleiding, overleg en wetenschappelijk onderzoek (CJSM, s.d.).
Het Departement CJSM bestaat uit vier afdelingen (zie figuur 4, volgende bladzijde).
Naast Diensten van de Secretaris-generaal, Domeincoördinatie en
Managementondersteunende diensten, vindt men ook de afdeling Beleid en Beheer
die het zwaartepunt vormt van de kwalitatieve analyse met betrekking tot het
Departement CJSM. Deze afdeling bestaat naast een secretariaat uit vier clusters die
instaan voor de subsidiëring van uitsluitend non-profit organisaties: de cluster
Participatiebeleid, Mediabeleid57, Sportbeleid en Innovatie, e-cultuur en film (CJSM,
s.d.). De geïnterviewden komen allen uit deze laatste afdeling.
Het volgende groepsinterview, waarwij getracht werd elk aspect van het
beleidsdomein te dekken, werd binnen het Departement CJSM afgenomen:
• Interview S. Coppens, Cluster Sportbeleid (Experimentele projecten en
proeftuinensport), Brussel, 29 juli 2010.
• Interview S. Taghon, Cluster Participatiebeleid, Brussel, 29 juli 2010.
• Interview S. Dierckx, Cluster Mediabeleid, Brussel, 29 juli 2010.
56 Het Departement CJSM wordt geleid door secretaris-generaal Christine Claus. 57 De bevoegde minister voor media is I. Lieten, viceminister-president van de Vlaamse Regering en Vlaams minister van Innovatie, Overheidsinvesteringen, Media en Armoedebestrijding.
49
Figuur 4. Structuur van het Departement Cultuur, Jeugd, Sport en Media (CJSM, s.d.)
3.3.2 Subsidiëring
De subsidiedossiers die het Departement CJSM behandelt zijn erg divers. Zowel op
het vlak van sport, jeugd, cultuur en media kunnen er subsidiedossiers bij het
Departement CJSM terechtkomen. Dit impliceert dat er ook heel wat relevante
wetgeving van toepassing is. In wat volgt zal het Participatiedecreet58 van 18 januari
2008 behandeld worden, aangezien het merendeel van de subsidiedossiers op dit
decreet is gebaseerd (Interview S. Coppens, Brussel, 29 juli 2010). Nadien worden
ook kort de nominatim subsidies vermeld, aangezien een grote meerderheid van de
mediasubsidies op deze wijze worden geregeld.
Het Participatiedecreet
Het Participatiedecreet beoogt de ondersteuning, verrijking en versterking van de
participatie in het cultuur-, jeugd- en sportbeleid. Het Participatiedecreet is een mix
van structurele en projectmatige ondersteuning, van initiatieven gericht op de
58 Decreet van 18 januari 2008 houdende flankerende en stimulerende maatregelen ter bevordering van de participatie in cultuur, jeugdwerk en sport, B.S. 4 april 2008.
50
participatie van een breed publiek en van bepaalde kansengroepen, van bestaande
maatregelen en nieuwe initiatieven, van subsidies voor publieke en particuliere
initiatieven, enz. Belangrijk is om steeds voor ogen te houden dat dit een flankerend
en stimulerend decreet wil zijn. In tegenstelling tot de meeste andere decreten regelt
het Participatiedecreet dus niet een specifieke sector (zoals het decreet op
bijvoorbeeld de jeugdverblijfcentra) of een gerichte en afgebakende vorm van
ondersteuning (CJSM, s.d.).
In principe kan elke vereniging of natuurlijke persoon op basis van het decreet
aanspraak maken op financiële ondersteuning. Het Participatiedecreet bevat zeven
hoofdstukken die elk de bepalingen voor de desbetreffende categorie in verband met
subsidiëring formuleren. Voor sommige projecten bestaan er vaste bedragen, andere
zijn dan weer variabel. Telkens wordt wel duidelijk geformuleerd op welke projecten
en/of verenigingen het decreet van toepassing is. Vaak gaat het om een
puntensysteem waarbij een hogere score (en dus het voldoen aan meer criteria) leidt
tot een groter subsidiebedrag dat toegekend kan worden (Interview S. Taghon,
Brussel, 29 juli 2010). Tabel 4 toont een samenvatting met de voornaamste, steeds
wederkerende voorwaarden om voor dergelijke subsidiëringsvormen in aanmerking
te komen. Speciale aandacht wordt besteed aan grootschalige cultuur-, jeugd- of
sportevenementen. Projecten die gemeenten betrekken worden wederom niet
behandeld aangezien het in dit geval niet om NPO’s gaat.
51
Subsidiëringsvoorwaarden Participatiedecreet
Grootschalige cultuur-, jeugd- of sportevenementen
- De Vlaamse overheid kan jaarlijks één of meer topevenementen ondersteunen waarin de
participatie van een breed publiek in cultuur, jeugdwerk of sport centraal staat59
- Bij de subsidieaanvraag wordt een projectnota gevoegd, waarin minstens de doelstellingen,
partners, de fasering en de financiering in detail zijn uitwerkt
- De wederzijdse engagementen tussen de initiatiefnemer en de Vlaamse overheid worden
vastgelegd in een beheersovereenkomst.
- De Vlaamse Regering kan de toegekende subsidiering spreiden over meerdere
begrotingsjaren
- Voor de uitvoering van artikel 34 voorziet de Vlaamse Regering jaarlijks in een bedrag van
minimaal 500.000 euro
Overige
- Verduidelijking van de doelstellingen (zowel strategisch als operationeel) bij de
subsidieaanvraag
- Subsidies kennen een jaarlijks karakter en worden ieder jaar opnieuw herbekeken op basis
van door de administratie geaggregeerde gegevens en conform de beleidsdoelstellingen
- De Vlaamse Regering sluit met de vereniging telkens een beheersovereenkomst; deze
wordt geconcretiseerd in een meerjarenplan
- Verenigingen die reeds via andere kanalen subsidies ontvangen komen niet in aanmerking
voor subsidies op basis van het Participatiedecreet
- De Vlaamse Regering bepaalt telkens de nadere voorwaarden voor het indienen van de
subsidieaanvragen, alsook voor de beoordeling, de toekenning en de uitbetaling van de
subsidie en het toezicht op de naleving van de subsidiëringsvoorwaarden60
Wat betreft de grootschalige cultuur-, jeugd- en sportevenementen kan de
subsidieaanvraag betrekking hebben op een eenmalige subsidiëring (aanvraagdossier
minstens zes maanden voor datum indienen) of een subsidiëring die gespreid wordt
over verschillende jaren (aanvraagdossier minstens twee jaar en uiterlijk vijf jaar
voor datum indienen)61. Net zoals ook Bloso strikt juridisch een adviesorgaan is, zal
ook het Departement CJSM een advies verlenen waarna de minister beslist over de
59 Art. 34 Vl. Dec. 18 januari 2008, B.S. 4 april 2008. 60 Dit gebeurt in het Besluit van 18 juli 2008 van de Vlaamse Regering betreffende de uitvoering van het decreet van 18 januari 2008 houdende flankerende en stimulerende maatregelen ter bevordering van de participatie in cultuur, jeugdwerk en sport, B.S. 19 augustus 2008. 61
Art. 5 § 1 Besl. Vl. Reg. 18 juli 2008.
52
toekenning van de subsidies62, binnen de perken van de jaarlijkse begroting. Er
wordt vervolgens een beheersovereenkomst met de initiatiefnemer gesloten.
De uitbetaling van de subsidie per kalenderjaar verloopt als volgt. Eerst wordt er een
voorschot van 80 percent uitbetaald na de ondertekening van het besluit waarin de
subsidie wordt toegekend. Nadien wordt het saldo van 20 percent uitbetaald nadat
de administratie (in casu: het Departement CJSM) heeft vastgesteld dat de
voorwaarden waaronder de subsidie toegekend werd, nageleefd werden, en dat de
subsidie werd aangewend voor de doeleinden waarvoor ze werd verleend. Dat moet
blijken uit het financieel en werkingsverslag. Uit de praktijk blijkt echter dat er case
per case wordt gewerkt. De decretale bepalingen van 80 % en 20 % worden niet
altijd gehonoreerd. Zo is het mogelijk dat er met een 40-40-20 of een 30-30-30-10
verdeling wordt gewerkt. Dit hangt vaak samen met de spreiding van de
desbetreffende projecten (Interview S. Dierckx, Brussel, 29 juli 2010)63.
De hoogte van de subsidie hangt af van verschillende parameters, zoals het aantal
mensen en het doelpubliek dat beoogd wordt. Het Departement CJSM houdt in zijn
advies ook rekening met alternatieve financieringsbronnen die de NPO uit de private
sector kan verwerven. In het streven naar meer transparantie is een zicht op de
andere inkomensstromen van NPO’s een specifieke opdracht voor het Departement
CJSM (Interview S. Coppens, Brussel, 29 juli 2010). Er wordt tevens gecontroleerd of
men niet te maken heeft met dubbele subsidiëring. De wetgeving kan een plafond
voor de subsidies bepalen. Dit is echter niet het geval bij evenementen. Hier wordt
een advies door het Departement CJSM gegeven waarna de minister het laatste
woord heeft.
Als de nettokosten, dat zijn de aangetoonde kosten, verminderd met de uit de
realisatie van het project of het evenement voortvloeiende inkomsten, minder
bedragen dan de ontvangen subsidie, wordt het verschil teruggevorderd. Er mag dus
onder geen beding winst gemaakt worden. Enkel kosten die gemaakt zijn in de
looptijd van het project of evenement en na de toekenning van het subsidiebedrag
of, in geval van een subsidiëring over verschillende jaren na de ondertekening van
de beheersovereenkomst, komen in aanmerking.64
62 Dit ‘primaat van de politiek’ was tevens één van de krachtlijnen van Beter Bestuurlijk Beleid (BBB, s.d.). 63 Dit komt onder andere door kritiek van de Inspectie van Financiën die meende dat er een te groot bedrag ineens werd doorgestort naar de NPO’s (Interview S. Dierckx, Brussel, 29 juli 2010). 64
Art. 5 § 5 Besl. Vl. Reg. 18 juli 2008.
53
De andere categorieën waarvan op basis van het Participatiedecreet NPO’s subsidies
kunnen aanvragen kennen gelijkaardige bepalingen als deze van de grootschalige
cultuur-, jeugd- en sportevenementen.
Lotto-middelen en subsidiëring op basis van de begroting De clusters van de afdeling Beleid en Beheer die instaan voor de adviezen met
betrekking tot de subsidieprojecten doen vooral beroep op de bepalingen
geformuleerd in het Participatiedecreet (Interview S. Coppens; S. Dierckx; S.
Taghon, Brussel, 29 juli 2010). Toch bestaat er nog een tweede mogelijkheid wat
betreft subsidiëring vanuit het Departement CJSM. Sommige projecten, bijvoorbeeld
voor het sport- of mediabeleid, worden niet-decretaal ondersteund, maar staan
ingeschreven in de begroting. Dit betekent dat er een bepaalde begrotingspost is
voorzien voor de desbetreffende subsidie65. Subsidies worden dus op basis van een
begrotingsdecreet66 uitgekeerd en niet voortvloeiend uit een organiek decreet of
uitvoeringsbesluit. Het gaat in dit geval dus niet om een pot die verdeeld kan worden
aan zij die voldoen aan de subsidiëringscriteria – de zogenaamde projectsubsidies –
maar werkingssubsidies voor de ingeschreven NPO’s67. Men noemt dit type van
subsidie ‘ad nominatu(i)m subsidiëring68’. De desbetreffende NPO’s moeten elk jaar
wel een activiteitenverslag, begroting, jaarrekening en afrekening voorzien, om zo de
continuïteit te garanderen (Interview S. Taghon, Brussel, 29 juli 2010).
De zogenaamde Lotto-middelen, een deel van de winst van de Nationale Loterij,
worden op deze manier ingezet om NPO’s financieel te ondersteunen. Vaak gaat het
tevens om een gereserveerde post in de begroting om bepaalde projecten of
initiatieven te steunen, waarvoor nog geen specifieke wetgeving beschikbaar is
(Interview S. Coppens, Brussel, 29 juli 2010).
65 Dit is bijvoorbeeld van toepassing op experimentele projecten binnen de sportcluster (Interview S. Coppens, Brussel, 29 juli 2010 2010). 66 Zie als voorbeeld art. 83 § 15 van het decreet van 18 december 2009 houdende de algemene uitgavenbegroting van de Vlaamse Gemeenschap voor het begrotingsjaar 2010 waar een bedrag onder de desbetreffende basisallocatie wordt toebedeeld aan drie verenigingen van het Mediabeleid: de Vlaamse Vereniging voor Beroepsjournalisten; vzw Fonds Pascal De Croos voor bijzondere journalistiek; Stichting het Beste van Vlaanderen en Nederland. Het dient opgemerkt te worden dat het Rekenhof buitenspel wordt gezet door in de desbetreffende artikels het visum van het Rekenhof uit te schakelen (waardoor een betaling verhinderd zou kunnen worden). Tot slot vermelden we nog dat vooral bij de cluster Media er vaak ad nominatum wordt gesubsidieerd. 67 De vermelding in het begrotingsdecreet impliceert een mogelijkheid tot subsidiëring onder de vermelde bepalingen, geen definitieve toekenning. 68 De naam van de begunstigde alsook het subsidiebedrag is opgenomen in de begrotingstabel. Zie ook Departement Bestuurszaken (s.d.:36).
54
3.3.3 Financiële rapportering
Participatiedecreet
In tegenstelling tot bijvoorbeeld het decreet ‘Vlaamse sportfederaties’ wordt er voor
projectsubsidies met betrekking tot grootschalige cultuur-, jeugd- en
sportevenementen op rapporteringsvlak opvallend minder eisen gesteld. Het
aanvraagdossier dat NPO’s moeten indienen bevat naast administratieve gegevens,
een algemene omschrijving en beknopte uiteenzetting van het initiatief, de beoogde
start- en einddatum en een communicatiestrategie slechts een gedetailleerde
begroting met inkomsten en uitgaven van het project of evenement, waarbij
duidelijk de andere verwachte inkomsten worden aangegeven69. Des te
gedetailleerder de begroting wordt opgesteld, des te groter de kans dat de aanvraag
positief wordt geëvalueerd door het Departement CJSM. Dit betekent dat de kwaliteit
en uitgebreidheid van de ingediende begroting wel degelijk effect heeft op de hoogte
van het subsidiebedrag (Interview S. Coppens, Brussel, 29 juli 2010)70.
De aanvrager stuurt uiterlijk twee maanden na afloop van het project of evenement
een financieel en werkingsverslag naar de administratie, volgens de door de
administratie geformuleerde voorwaarden. Deze voorwaarden zijn echter niet
specifiek uitgewerkt. Het meest essentiële is een gedetailleerde weergave van de
inkomsten en uitgaven zodat het Departement CJSM kan nagaan of de subsidies voor
de juiste doeleinden werden aangewend. Bij subsidiebedragen hoger dan 25,000
euro wordt er ook een verslag van een erkend accountant geëist (Interview S.
Coppens, Brussel, 29 juli 2010). Dit financieel verslag is een conditio sine qua non
om het resterende saldo te mogen ontvangen. Het Departement CJSM beschikt
echter niet over een specifiek boekhoudplan met indeling van rekeningstelsel zoals
dit bij Bloso (cf. BVS) wel het geval is. Vaak wordt het Departement CJSM, dat geen
eigen boekhoudkundige richtlijnen uiteenzet, geconfronteerd met heel wat data
waarbij verduidelijking nodig is, of waarbij het niet meteen zichtbaar is welke
leidraad of interpretatie gevolgd moet worden. Door het gebrek aan knowhow en
expertise op vlak van financiële rapportering, een element dat bijvoorbeeld wel
aanwezig is bij het agentschap Bloso (in de afdeling Subsidiëring), wordt er dan ook
getwijfeld aan het nut en de betrouwbaarheid van de financiële rapportering
(Interview S. Dierckx, Brussel, 29 juli 2010). Tabel 5 toont een samenvatting van de
69
Art. 5 § 4 Besl. Vl. Reg. 18 juli 2008. 70 Dit was niet het geval bij het agentschap Bloso. Indien men daar aan de criteria voldeed kreeg men gelden, onafhankelijk van de kwaliteit van de financiële rapportering.
55
bijkomende eisen met betrekking tot de financiële rapportering voor subsidies
- Op voorhand: een gedetailleerde begroting met inkomsten en uitgaven van het project of
evenement
- Achteraf: een financieel en werkingsverslag
- Indien het over projecten gaat die zich spreiden over meerdere jaren dient jaarlijks een
jaarplan opgestuurd te worden (als deel van het voortgangsrapport) waarin een door de AV
goedgekeurde begroting bijgevoegd is
Extra eisen voor bepaalde categorieën
- Bij projecten op basis van art. 3, 6, 10 en 15 en de subsidiëring van praktijkgerichte,
laagdrempelige educatie
• Samen met het financieel verslag wordt een verslag ingediend van een bedrijfsrevisor
die lid is van het Instituut der Bedrijfsrevisoren, of van een externe accountant die
geen andere opdrachten vervult voor de vereniging
Tabel 5. Bijkomende eisen inzake financiële verslagen Participatiedecreet (op basis van het
Besluit Vlaamse Regering 18 juli 2008, het Participatiedecreet van 18 januari 2008).
3.3.4 Toezicht
Ten opzichte van de NPO’s
Er bestaat een beoordelingscommissie die alle initiatieven kan nemen die ze nodig
acht, zoals de NPO die een aanvraag indient horen, aanvullende documenten en
gegevens opvragen of een bezoek ter plaatse brengen (of dit aan de administratie
opdragen)71. Het Departement CJSM was echter niet op de hoogte van het bestaan
van dit fenomeen.
In het kader van de evaluatie van het participatiebeleid, wordt minstens een
longitudinale monitoring aangehouden van enerzijds het lokale aanbod van het
verenigingsleven in de sectoren cultuur en jeugdwerk en sport en anderzijds de
participatie op het niveau van individuele burgers aan het cultuur-, jeugdwerk- en
sportaanbod. Het participatieonderzoek gebeurt door een externe instantie. De
minister sluit hiervoor de nodige overeenkomsten. De minister bezorgt de
monitoringrapporten eveneens aan de Raad voor Cultuur, Jeugd, Sport en Media, de
71 Art. 45 Besl. Vl. Reg. 18 juli 2008.
56
Vlaamse Jeugdraad en aan het Vlaams Parlement72. Hiervoor bestaat een steunpunt
voor beleidsrelevant onderzoek voor Cultuur, Jeugd, Sport dat het bovenstaande
uitvoert in opdracht van de Vlaamse overheid.
Ten opzichte van het Departement CJSM Het toezicht ten opzichte van het Departement CJSM is gelijkaardig aan dat van
Bloso (zie paragraaf 3.2.4), buiten het feit dat zij niet met een
samenwerkingsovereenkomst tussen zichzelf en de Vlaamse Regering werken. Er
worden bijgevolg opvallend minder prestatie-indicatoren opgevolgd. Ook hier werd
de bestaande hiërarchie als belangrijk toezicht beschouwd (Interview S. Coppens,
Brussel, 29 juli 2010).
3.3.5 Sanctionering
In de paragraaf subsidiëring werd reeds de procedure van subsidiëring uiteengezet.
Ondanks de flexibiliteit inzake de grootte van de schijven, werkt men steevast met
een voorschot. De uitbetaling van het resterende saldo gebeurt achteraf, als uit de
werkings- en financiële verslagen blijkt dat de subsidies aangewend werden voor de
doeleinden waarvoor ze werd verleend73. Indien het volledige subsidiebedrag niet
besteed wordt aan die zaken waarvoor het verleend werd of bij de realisatie van (een
te grote74) winst, wordt het resterende saldo teruggevorderd (Interview S. Dierckx,
Brussel, 29 juli 2010). Men kan vragen stellen hoe dit te rijmen valt met de
onduidelijkheid die heerst over de interpretatie van de boekhoudkundige
documenten. Een NPO kan nooit extra gelden toegewezen krijgen. Het
subsidiebedrag is dus een maximumbedrag.
In principe wordt er niet al te zwaar getild aan het niet respecteren van deadlines,
ook al zijn deze decretaal geregeld. Het Departement CJSM zal in de eerste plaats
overleg plegen met de NPO’s in plaats van de decretale bepalingen strikt na te leven
en over te gaan op sanctionering. Vaak wordt er dossier per dossier bekeken welke
de meest geschikte aanpak is. Men kan dus in zekere zin spreken van een
pragmatische opstelling (Interview S. Taghon, Brussel, 29 juli 2010).
72 Art. 47 Besl. Vl. Reg. 18 juli 2008. 73
Zie bijvoorbeeld art. 6 § 5 ° 2 Besl. Vl. Reg. 18 juli 2008. 74 Bij structurele subsidies wordt vaak een beperkte winstmarge toegestaan (Interview S. Dierckx, Brussel, 29 juli 2010).
57
3.3.6 Relatie subsidieverstrekker en NPO’s
Ook bij het Departement CJSM kan men vaststellen dat er veel ruimte is voor een
sturende rol. Een al te strikte invulling van de decretale bepalingen (inclusief
sancties) lijkt niet wenselijk en tevens niet haalbaar. Nochtans is het Departement
CJSM (de Vlaamse overheid) in bezit van de financiële middelen en kan zij zo
aanzienlijke druk uitoefenen op de NPO’s. Vele projecten kunnen namelijk niet
plaatsvinden zonder subsidiëring. Dit geldt tevens voor de structurele subsidies.
Verder vindt er een bepaalde preselectie plaats aangezien men keuzes maakt tussen
de verschillende evenementen75. Dit is in het bijzonder het geval bij
besparingsronden, waarbij men bijvoorbeeld kan besluiten slechts twee in plaats van
drie evenementen te ondersteunen76. Men introduceert op deze manier een
competitief element in de relatie en verplicht de NPO’s ook om naar andere bronnen
van financiering te zoeken (Interview S. Dierckx, Brussel, 29 juli 2010). Het
Departement CJSM meent ook dat de overbevraging van de beschikbare middelen
een uitdrukking is van die rivaliteit tussen de verscheidene NPO’s.
De relatie tussen het Departement CJSM en de NPO’s kan als symmetrisch
beschouwd worden. Het bezit van de financiële middelen komt opnieuw naar voor als
een belangrijke determinant. Dit is echter ook het geval voor de dienstverlenende rol
die de NPO’s uitoefenen. In dit perspectief wordt de overlegfunctie77 en de
toezichtshoudende opstelling van het Departement CJSM benadrukt. Men spreekt
over het opbouwen van een wederkerige vertrouwensrelatie78.
75 Het Departement CJSM benadrukt dat veel aandacht wordt besteed naar het zoeken van projecten en organisaties wiens invulling nauw aansluit bij het gewenste beleid. Zo wordt een project dat experimentele subsidies aanvraagt getoetst aan de beleidsnota van de minister (Interview S. Coppens, Brussel, 29 juli 2010). 76 Besparen impliceert echter niet dat de adviezen van het Departement CJSM inhoudelijk veranderen. Hier wordt nog steeds gezien naar de decretale bepalingen. Het is de minister die uiteindelijk beslist. 77 Deze overlegfunctie houdt onder andere ook in dat men bij het opstellen van voorwaarden om voor subsidiëring in aanmerking te komen, overlegt met het middenveld. Dit is niet formeel vastgelegd en gebeurt zeker niet op systematische wijze (Interview S. Dierckx, Brussel, 29 juli 2010). Een ander voorbeeld vindt men bij de experimentele projecten, waar een jury met mensen uit het middenveld mee aan tafel zit om na te denken over de komende wetgeving. 78 Een voorbeeld van de uitdrukking van deze vertrouwensrelatie vindt men onder andere wanneer de Inspectie van Financiën kritiek formuleert ten aanzien van een bepaalde NPO. Het Departement CJSM zal dan niet nalaten het goede, inhoudelijke werk van de organisatie te verdedigen, ook al kunnen er vraagtekens geplaatst worden bij de financiële gezondheid en werkwijze van de NPO (Interview S. Dierckx, Brussel, 29 juli 2010)
.
58
3.4 IVA SOCIAAL-CULTUREEL WERK VOOR JEUGD EN VOLWASSENEN
3.4.1 Inleiding
Het agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen (ASCWJV) is
opgericht in 2004, maar werd pas operationaal vanaf 1 april 200679. Het heeft als
missie het stimuleren van een rijk en gedifferentieerd aanbod aan sociaal-culturele
activiteiten die op niet-commerciële basis worden georganiseerd, ter bevordering van
de algemene ontwikkeling van alle burgers - kinderen, jongeren en volwassenen - en
ter verhoging van de maatschappelijke en culturele participatie80. Het ASCWJV
bestaat uit twee afdelingen. Enerzijds is er de afdeling Volksontwikkeling en Lokaal
Cultuurbeleid (VOLC) en anderzijds de afdeling Jeugd. De afdeling VOLC staat in voor
de uitvoering van het lokale cultuurbeleid en het beleid sociaal-cultureel werk voor
volwassenen. De afdeling Jeugd staat in voor de uitvoering van het jeugd- en
kinderrechtenbeleid van de Vlaamse overheid. Daarnaast zijn er nog de diensten van
de administrateur-generaal (ASCWJV, s.d.). Figuur 5 toont de structuur van het
ASCWJV.
Figuur 5. Structuur van het ASCWJV (ASCWJV, s.d.)
79 Besluit van de Vlaamse Regering tot oprichting van het intern verzelfstandigd agentschap Sociaal-Cultureel Werk voor Jeugd en Volwassenen, gewijzigd door het besluit van de Vlaamse Regering van 16 december 2005, B.S. 8 juli 2004. 80 Art. 2 Besl. Vl. Reg. van 11 juni 2004.
59
De volgende interviews werden binnen het ASCWJV8182 afgenomen:
• Interview G. Roelandts, Afdelingshoofd Volksontwikkeling, Brussel, 19 juli
2010.
• Interview E. Desmedt, Adviseur Organisatie en Beheer, Brussel, 5 augustus
2010.
3.4.2 Subsidiëring
Binnen het agentschap bestaan er dus twee verschillende diensten die zich met heel
wat diverse aspecten van het cultuur- en jeugdbeleid bezig houden. Net als bij het
Departement CJSM leidt dit tot een aanzienlijke fragmentatie van decreten op basis
waarvan subsidies verstrekt kunnen worden83. Dit onderzoek zal zich op de drie
belangrijkste decreten ten aanzien van NPO’s focussen (opnieuw worden de decreten
inzake lokale besturen niet in de analyse betrokken). Het gaat in casu om (1) het
decreet betreffende sociaal-cultureel volwassenenwerk8485; (2) het decreet houdende
het voeren van een Vlaams jeugd- en kinderrechtenbeleid8687; (3) het decreet
betreffende de amateurkunsten8889.
Om aan te tonen dat het wel degelijk om de belangrijkste subsidiestromen gaat, kan
men in het jaarverslag van 2008 de uitgaven van dat jaar terugvinden (ASCWJV,
s.d.). Daarin kan men vaststellen dat voor de afdeling VOLC90 27.980 euro naar
organisaties voor amateurkunsten gaat, 365.001,88 euro naar verenigingen voor
sociaal-cultureel volwassenenwerk en 345.528,65 euro naar vormingsinstellingen
voor sociaal-cultureel volwassenenwerk (op een totaal van 860.729,52 euro). Wat
betreft de afdeling Jeugd91 gaat er 424.342,09 euro naar landelijk georganiseerde
81 De bevoegde minister voor jeugd is P. Smet, Vlaams minister van Onderwijs, Jeugd, Gelijke Kansen en Brussel. 82 De bevoegde minister voor cultuur is J. Schauvliege, Vlaams minister van Leefmilieu, Natuur en Cultuur. 83 Opnieuw dient er vermeld te worden dat het de bevoegde minister is die de uiteindelijke subsidie toekent op basis van een advies van het agentschap. 84 Decreet van 4 april 2003 betreffende het sociaal-cultureel volwassenenwerk, B.S. 28 mei 2003. 85 Besluit van de Vlaamse Regering van 5 september 2008 houdende de uitvoering van het decreet van 4 april 2003 betreffende het sociaal-cultureel volwassenenwerk, B.S. 26 november 2008. 86 Decreet van 18 juli 2008 houdende het voeren van een Vlaams jeugd- en kinderrechtenbeleid, B.S. 26 september 2008. 87 Besluit van de Vlaamse Regering van 15 mei 2009 tot bepaling van de procedure voor de erkenning van de landelijk georganiseerde jeugdverenigingen en de regels inzake toekenning van subsidies aan jeugdverenigingen en de toekenning van de prijs voor het gemeentelijk jeugdbeleid, B.S. 14 juli 2009. 88 Decreet van 22 december 2000 betreffende de amateurkunsten, B.S. 9 maart 2001. 89 Besluit van de Vlaamse Regering van 7 september 2007 houdende de uitvoering van het decreet van 22 december 2000 betreffende de amateurkunsten, B.S. 5 oktober 2007. 90 Men kan ook de algemene uitgavenbegroting van het jaar 2010 bekijken. Men ziet hier gelijkaardige trends onder het begrotingsprogramma HD (Sociaal-Cultureel Volwassenenwerk). Zie ASCWJV (s.d;). 91 Men kan ook de algemene uitgavenbegroting van het jaar 2010 bekijken. Men ziet hier gelijkaardige trends onder het begrotingsprogramma HG (Jeugd). Zie ASCWJV (s.d.).
60
jeugdverenigingen (op een totaal van 760.926,27 euro). Deze bedragen worden
uitgekeerd op basis van de bovenvermelde decreten.
In wat volgt zal voor de drie decreten telkens een overzicht inzake de
erkenningsvoorwaarden en de subsidiëringscriteria die van toepassing zijn op de
relevante NPO’s gegeven worden.
Sociaal-cultureel volwassenenwerk92
Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria SCV
Algemene erkenningsvoorwaarden
- Ze zijn een vzw
- Ze hebben minstens vijftig werkende afdelingen of groepen (gespreid over minstens drie
Vlaamse provincies
- Ze hebben doelstellingen waaruit de werking ten aanzien van de maatschappelijke
activerings-, de culturele, de educatieve en de gemeenschapsvormende functie blijkt
- De Vlaamse Regering bepaalt de procedure voor de erkenning van nieuwe verenigingen en
voor de intrekking van de erkenning
Subsidiëringscriteria
Algemene voorwaarden
- Indienen van een beleidsplan
- Binnen drie maanden beschikken over een VTE personeelslid
- Akkoord gaan om op verzoek van de administratie alle nuttige en noodzakelijke gegevens
met betrekking tot de werking te verstrekken, in de gevraagde vorm
- Ervoor zorgen dat in alle aspecten van de werking het Nederlands als voertaal wordt
gebruikt
Tabel 6. Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria voor sociaal-cultureel
volwassenenwerk (op basis van het decreet 4 april 2003 en het besluit van 5 september 2008).
De subsidies worden toegekend voor een beleidsperiode in de vorm van een
jaarlijkse enveloppe die personeels- en werkingskosten moet dekken93. Voor de
verenigingen wordt de jaarlijkse subsidie-enveloppe als volgt vastgesteld: het aantal
afdelingen of groepen wordt vastgelegd op het aantal voor het werkjaar 2000
aanvaarde actieve afdelingen of groepen; aan de afdelingen wordt vervolgens een
waarde toegekend (minimaal 2.230 euro voor de eerste 100 afdelingen, minimaal
92 Het onderzoek zal zich focussen op de vereningingen van SCV, aangezien deze toonaangevend inzake decretale bepalingen. 93 Art. 44 § 3 Vl. Dec. van 4 april 2003.
61
1.735 euro voor 101 tot 200 afdelingen, en minimaal 990 euro voor de afdelingen
boven 200)94. Voor nieuwe verenigingen worden de subsidies berekend op basis van
de volgende regels: het aantal afdelingen of groepen wordt vastgelegd op het
minimale aantal werkende afdelingen of groepen, vereist voor de erkenning (waarbij
dezelfde bedragen als hierboven worden gehanteerd). Er worden vervolgens voor de
verschillende beleidsperiodes bepalingen gesteld, die allen terug te vinden zijn in het
decreet, maar niet bepaald relevant zijn voor het onderzoek.
Verenigingen kunnen een startsubsidie aanvragen indien ze voldoen aan de
erkenningsvoorwaarden en ze minstens over 25 lokale afdelingen of groepen
beschikken95. De startsubsidie bedraagt per vereniging op jaarbasis maximaal
50.000 euro en kan slechts eenmaal worden toegekend. Verder verleent het ASCWJV
ook projectsubsidies voor de ondersteuning van projecten met een experimenteel
karakter. De Vlaamse Regering bepaalt de procedure voor het indienen en
afhandelen van de aanvragen.
Als de door de organisaties ingediende begroting voor het lopende begrotingsjaar
werd goedgekeurd door de minister, worden vier driemaandelijkse voorschotten
uitbetaald, die telkens 22,5 percent van de vastgestelde financële enveloppe op
jaarbasis bedragen. Indien de uitgekeerde voorschotten hoger zijn dan de subsidie,
wordt het verschil in mindering gebracht op de voorschotten van het kalenderjaar
dat op het desbetreffende jaar volgt96.
Verder worden in het decreet van 4 april 2003 ook sociaal-culturele bewegingen (met
een jaarlijkse subsidie-enveloppe tussen 111.500 euro en 200.000 euro), sociaal-
culturele vormingsinstellingen97 (die een begroting en financieel verslag dienen te
bezorgen), landelijke vormingsinstellingen (met een jaarlijkse subsidie-enveloppe
van 116 euro per uur voor gespecialiseerde vormingsinstellingen) en het Steunpunt
voor sociaal-cultureel volwassenenwerk behandeld. Deze kennen vaak gelijkaardige
bepalingen, met evenwel aandacht voor de specifieke context.
94 Art. 9 Vl. Dec. van 4 april 2003. 95 Art. 13 en 14 Vl. Dec. van 4 april 2003. 96 Art. 45 Vl. Dec. van 4 april 2003. 97 De jaarlijkse subsidie-enveloppe van de volkshogeschool bedraagt maximaal een equivalent van zoveel maal 1,5 euro als er inwoners zijn in de betrokken regio en vanaf 2008 minimaal 500,000 euro (art. 22 Vl. Dec. van 4 april 2003).
62
Jeugd- en kinderrechtenbeleid98
Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria LGJ
Algemene erkenningsvoorwaarden
- Ze zijn een vzw die aan jeugdwerk doen (met deelnemers uit vier provincies)
- Jaarlijks zes keer een module organiseren (verder bepaald in het decreet)
Subsidiëringscriteria
- Alle gegevens die verband houden met de erkennings- of subsidiëringsvoorwaarden op de
zetel van de organisatie voor handen zijn voor onderzoek van de administratie
- Op zelfstandige wijze de financiën beheren en het beleid bepalen (beleidsnota)
Tabel 7. Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria voor landelijk georganiseerde
jeugdverenigingen (op basis van het decreet 18 juli 2008 en het besluit van 15 mei 2009).
De erkenning van een landelijk georganiseerde jeugdvereniging (LGJ) wordt voor
onbepaalde duur toegekend door de Vlaamse Regering. De kredieten die jaarlijks bij
decreet worden goedgekeurd, bepalen het maximale bedrag aan subsidies dat
jaarlijks kan worden toegekend aan de erkende LGJ. Elke LGJ ontvangt een subsidie
van 55.000 euro per jaar. Daarnaast kunnen aan LGJ’s aanvullend variabele
subsidies worden toegekend. Daartoe dient de vereniging driejaarlijks een door de
AV van de vereniging goedgekeurde beleidsnota aan de administratie te bezorgen.
De hoogte van deze subsidies wordt vastgesteld door de adviescommissie en de
administratie op basis van de ingediende beleidsnota voor de komende drie jaar99.
Men baseert zich hiervoor op specifieke beoordelingscriteria, waaronder de omvang
van de NPO100. Deze criteria zijn volgens het agentschap vrij gedetailleerd waardoor
er weinig interpretatiemarge bestaat (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus
2010).
Naast werkingssubsidies, die per kwartaal als voorschot worden uitbetaald (22,5
percent), bestaan er voor LGJ’s ook projectsubsidies. Drie percent van het krediet
dat wordt vrijgehouden voor de subsidiëring van LGJ’s wordt hiervoor
gereserveerd101. De adviescommissie en de administratie formuleren ook hierover
hun advies102. Deze projectsubsidies worden uitbetaald op basis van een voorschot
98 Wat betreft het jeugd- en kinderrechtenbeleid zal dit onderzoek zich voornamelijk toespitsen op de landelijk georganiseerde jeugdverenigingen. 99 Art. 32 Vl. Dec. van 18 juli 2008. 100 Art. 43 Vl. Dec. van 18 juli 2008. 101 Art. 34 Vl. Dec. van 18 juli 2008. 102 Art. 10 § 2 Besl. Vl. Reg. van 15 mei 2009.
63
van 80 percent en een resterend saldo van 20 percent. Dit laatste gebeurt pas na
controle van het werkings- en financieel verslag. Vaak toont men enige flexibiliteit in
de bepaling van de percentages (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010).
Als de nettokosten, zijnde de aangetoonde kosten verminderd met de uit de
realisatie van het project of product voortvloeiende inkomsten, minder bedragen dan
de ontvangen subsidie dan wordt het verschil teruggevorderd103.
- Een vzw zijn wiens werking een landelijk karakter heeft
- Over één centraal secretariaat en personeelskader beschikken
Subsidiëringscriteria
- Vijfjaarlijks beleidsplan met een financieel en personeelsplan waaruit duidelijk de behoeften
van de organisatie blijken
Tabel 8. Erkenningsvoorwaarden & subsidiëringscriteria voor amateurkunsten (op basis van het
decreet 22 december 2000 en het besluit van 7 september 2007).
De Vlaamse Gemeenschap streeft via een ondersteuningsbeleid de totstandkoming
na van een netwerk van organisaties voor amateurkunsten, teneinde de artistieke en
sociale component van de amateurkunstbeoefening en -beleving bij elke burger te
valoriseren104. De Vlaamse Regering subsidieert via jaarlijkse enveloppen de erkende
organisaties voor een periode van vijf jaar. Deze subsidie-enveloppe moet de
jaarlijkse werkings- en personeelskosten dekken105.
Per nieuwe beleidsperiode kan de Vlaamse Regering de subsidie-enveloppe van de
erkende organisatie aanpassen. De aanpassing gebeurt op basis van de eigen
beleidsintenties van de Vlaamse Regering, van een evaluatie van de werking van de
organisatie gedurende de voorbije beleidsperiode en van een door de erkende
organisatie opgemaakt financieel behoefteplan met als doel een meerwaarde te
realiseren ten aanzien van de werking tijdens de vorige beleidsperiode106.
103 Art. 22 Besl. Vl. Reg. van 15 mei 2009. 104 Art. 3 Vl. Dec. van 22 december 2000. 105 Art. 10 Vl. Dec. van 22 december 2000. 106 Art. 11 § 1 Vl. Dec. van 22 december 2000.
64
Onder voorbehoud dat de ingediende begroting voor het lopende begrotingsjaar werd
goedgekeurd door de Vlaamse Regering worden voor het begrotingsjaar waarvoor ze
werden ingeschreven en goedgekeurd vier driemaandelijkse voorschotten uitbetaald.
Elk voorschot bedraagt 22,5 percent van de vastgestelde financiële enveloppe op
jaarbasis. Indien teveel wordt uitgekeerd, ziet men opnieuw gelijkaardige
terugvorderingsmechanismen. Jaarlijks wordt ook een krediet voorzien voor de
financiële ondersteuning van projecten (die wordt uitgekeerd volgens een 90-10
verhouding). De Vlaamse Regering bepaalt jaarlijks de grootte van dit krediet107. Een
projectaanvraag is telkens voorzien van alle financiële, organisatorische en artistieke
informatie108.
3.4.3 Financiële rapportering109
Sociaal-cultureel volwassenenwerk110
De jaarlijkse subsidie wordt verantwoord op basis van het voortgangsrapport, het
financieel verslag en de begroting. De organisatie voor SCV legt jaarlijks de
rekeningen van het vorige jaar en de nodige bewijsstukken voor, alsook een door de
AV goedgekeurde sluitende begroting. Uit de afrekening en de balans moet blijken
dat de organisatie, rekening houdend met de eigen middelen, sluitend of batig kan
werken. Een batig saldo in de resultatenrekening verplicht de organisatie tot het
opbouwen van een financiële reserve.
De organisaties voor SCV moeten bovendien een boekhouding voeren volgens het
genormaliseerde boekhoudkundige stelsel en die zo organiseren dat de financiële
controle op de aanwending van subsidies mogelijk is. De Vlaamse Regering kan
hiervoor een specifiek boekhoudkundig plan en bijzondere regels betreffende de
boekhouding opleggen. Het jaarlijks financieel verslag van de NPO111 is altijd
vergezeld van een balanssituatie en een verificatieverslag, opgesteld door een
onafhankelijke bedrijfsrevisor of een externe accountant112.
107 Art. 15 § 1 Vl. Dec. van 22 december 2000. 108 Art. 8 Besl. Vl. Reg. 15 oktober 2007. 109 Het berekenen van financiële ratio’s kan voorvallen, net als bij Bloso, maar dit gebeurt niet op systematische wijze (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010). Het Centraal Identificatie Bestand, een database die alle subsidies van het agentschap bijhoudt, zal wel worden uitgebreid zodat bredere financiële analyse mogelijk is. Deze oefening staat echter nog in haar kinderschoenen. Zo kan het interessant trendanalyses te maken op mesonivea van bijvoorbeeld alle NPO’s inzake amateurkunsten. 110
110 Art. 45 Vl. Dec. van 4 april 2003 regelt deze materie. 111 Indien een NPO meer doet dan verwacht, heeft dit geen invloed op de subsidiebepaling (Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli 2010). 112 Het is onduidelijk wat juist met deze documenten gebeurt. Men kan zich de vraag stellen of dit niet louter een extra kost is voor de NPO (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010).
65
Momenteel wordt de financiële rapportering enkel gebruikt ter verantwoording van
de subsidies. Het zou echter interessant kunnen zijn de verschillende subsidies en
inkomensstromen van de NPO’s in kaart te brengen omdat er momenteel een zeer
fragmentarisch zicht bestaat op de financiële situatie van de organisaties (Interview
G. Roelandts, Brussel, 19 juli 2010).
Jeugd- en kinderrechtenbeleid
De verenigingen die op basis van dit decreet een werkingssubsidie ontvangen,
dienen jaarlijks, samen met het financiële verslag – goedgekeurd door de AV van de
organisatie – en het werkingsverslag, bij de administratie een verslag in van een
bedrijfsrevisor die lid is van het Instituut van de Bedrijfsrevisoren of van een
onafhankelijke externe accountant113. Binnen de periode waarbinnen de NPO haar
beleidsnota uitvoert mag zij onbeperkt een reserve aanleggen met eigen inkomsten
en subsidies. Deze reserves worden wel aan bepaalde voorwaarden onderworpen114.
Voorts moet er een boekhouding georganiseerd worden waardoor ten allen tijde de
aanwending van subsidies financieel gecontroleerd kan worden115. Het werkings- en
financieel verslag moet voldoen aan de leidraad die de administratie ter beschikking
stelt116.
Als uit de verantwoordingsstukken over het vorige werkingsjaar blijkt dat de
uitgekeerde voorschotten op de werkingssubsidies hoger zijn dan de door de
begunstigde verantwoorde uitgaven, schiet een identiek terugvorderingssyteem in
actie zoals men constateerde bij de verenigingen van het SCV.
Amateurkunsten
Organisaties voor amateurkunsten moeten een boekhouding voeren volgens het
genormaliseerd boekhoudkundig stelsel en die zo organiseren dat de financiële
controle op de aanwending van de subsidies mogelijk is. De Vlaamse Regering kan
een specifiek boekhoudkundig plan en bijzondere regelingen betreffende de
boekhouding opleggen117. Tevens moeten ze jaarlijks de rekeningen van het vorige
jaar met de nodige bewijsstukken voorleggen, alsmede een door de AV
goedgekeurde sluitende begroting. Uit de afrekening moet blijken dat de organisatie,
rekening houdende met de eigen middelen sluitend of batig kan werken. Een batig
113 Art. 47 Vl. Dec. van 18 juli 2008. 114 Art. 48 Vl. Dec. van 18 juli 2008. 115 Art. 3 § 2 Vl. Dec. van 18 juli 2008. 116 Art. 8 Besl. Vl. Reg. van 15 mei 2009. 117 Het agentschap heeft een fiche ter beschikking gesteld die een leidraad vormt voor de afrekening en de in te dienen begroting (ASCWJV, 2007).
66
saldo in de resultatenrekening verplicht de organisatie tot het opbouwen van een
financiële reserve. Deze reserve moet worden aangewend ter financiering van
uitgaven die bijdragen tot de realisatie van de doelstellingen van de organisatie. Tot
slot moet zij ook een werkingsverslag van het vorige jaar en een jaarplanning voor
het volgende jaar kunnen voorleggen en aanvaarden dat de administratie de werking
en de boekhouding, eventueel ter plaatse, onderzoekt118.
3.4.4 Toezicht
Ten opzichte van de NPO’s
Sociaal-cultureel volwassenenwerk
Met uitzondering van de sociaal-culturele bewegingen waar deze regel geldt vanaf de
eerste beleidsperiode, evalueert de administratie vanaf de tweede beleidsperiode de
werking van elke organisatie voor SCV die gesubsidieerd wordt op basis van het
decreet van 4 april 2003. Dit gebeurt door de visitatiecommissie die bestaat uit
mensen van het agentschap en externen (Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli
2010). Zij evalueert op basis van het beleidsplan en de ingediende
voortgangsrapporten, begrotingen en financiële verslagen119. Het resultaat is een
globale eindevaluatie waartegen evenwel een beroep mogelijk is. Is de evaluatie
negatief, wordt er tien percent ingehouden op de subsidies van het volgende jaar.
Jeugd- en kinderrechtenbeleid
Het Rekenhof en de administratie moeten ten allen tijde de werking en de
boekhouding ter plaatse kunnen bestuderen120. Het kan voorkomen dat er
plaatsbezoeken worden uitgevoerd. Het agentschap vult de inhoud hiervan zelf in
(Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010). Men tracht elke organisatie
binnen een beleidsperiode door te lichten121. Het kan gebeuren dat een organisatie
haar erkenning verliest als gevolg van deze doorlichting. Desalniettemin vindt er
steeds overleg plaats alvorens men tot sancties over gaat.
Amateurkunsten
Alle nuttige en noodzakelijke gegevens inzake de werking dienen ter inzage van de
administratie beschikbaar gehouden te worden122. Ook hier bestaat er een
118 Art. 12 § 3 Vl. Dec. van 22 december 2000. 119 Art. 42 Vl. Dec. van 4 april 2003. 120 Art. 3 § 2 Vl. Dec. 18 juli 2008. 121 Het is opvallend dat het agentschap zeer bewust de term ‘inspectie’ niet gebruikt, maar het heeft over een plaatsbezoek. De reden hiervoor is dat de doelstelling van dit plaatsbezoek eerder sturend en begeleidend is 122 Art. 9 § 5 Vl. Dec. van 22 december 2000.
67
mogelijkheid tot plaatsbezoeken. Concluderend kan men voor de hier drie besproken
takken stellen dat het toezicht telkens tweeledig is. Enerzijds constateert men een
zorgvuldige financiële controle die de correcte aanwending van de kostendekkende
subsidies nagaat. Anderzijds is er ook meer en meer aandacht voor resultaatmeting.
Deze trend gaat hand in hand met de tendens naar het toegenomen belang van
beleidsplannen. Het gaat dus niet (meer) om een ruwe ‘inspectie’, maar om een
sturende demarche van het agentschap (en de Vlaamse overheid) om zo aansluiting
bij de beleidsintenties te vinden (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010).
Ten opzichte van het ASCWJV
Het ASCWJV valt onder dezelfde regeling als onder andere Bloso (zie paragraaf
3.2.4). Dit betekent dat zowel de IAVA, de Inspectie van Financiën en het Rekenhof
(zie infra) bevoegd zijn voor de controle die onder hun bevoegdheden valt. Net als
bij Bloso merkt men dat er een duidelijke tendens is naar meer monitoring,
transparantie en verantwoording, zeker sinds BBB (Interview E. Desmedt, Brussel, 5
augustus 2010).
Een voorbeeld van de werkzaamheden van het Rekenhof vindt men terug in diens
onderzoek naar de subsidiebepaling voor organisaties in het sociaal-cultureel
volwassenenwerk123. Het beperkte zijn onderzoek tot de organisaties die op grond
van de kwaliteit van hun beleidsplan een subsidie ontvangen, meer bepaald:
verenigingen, gespecialiseerde vormingsinstellingen en bewegingen. Het Rekenhof
onderzocht in het bijzonder of de regelgeving een sluitende juridische omkadering
biedt voor een objectieve subsidiebepaling en of die subsidiebepaling in de praktijk
objectief verloopt. Het heeft vastgesteld dat de regelgeving, die de subsidiëring heeft
gekoppeld aan een kwalitatieve beleidsplanning, een vrij degelijk juridisch kader
heeft gecreëerd. Helaas staat de regelgeving het de minister niet altijd toe rekening
te houden met de zakelijke adviezen van de administratie, die onder meer slaan op
de budgettaire haalbaarheid van de plannen. De regelgeving heeft overigens de
verschillende adviestaken van administratie en adviescommissies onvoldoende
afgebakend. Een ander knelpunt is dat zij niet altijd toestaat tijdens de
beleidsperiode op te treden tegen organisaties die hun beleidsplan gebrekkig
uitvoeren of niet meer voldoen aan bepaalde subsidievoorwaarden. Het Rekenhof
heeft dan ook in de eerste plaats aanbevolen de regelgeving bij te werken.
123 Verslag van het Rekenhof over de subsidiebepaling in het kader van het sociaal-cultureel volwassenenwerk. Parl. St. Vlaams Parlement. Stuk 37-D (2007-2008) nr. 1.
68
Concluderend stelt het Rekenhof dat de regelgeving een vrij degelijk
subsidiëringskader biedt, maar enkele tekortkomingen nog een efficiënte en
objectieve subsidiebepaling bemoeilijken. De ministeriële subsidiebeslissingen
steunen doorgaans op kwalitatief sterke adviezen, hoewel daarin de band met de
subsidiebedragen niet altijd duidelijk is.
3.4.5 Sanctionering
Sociaal-cultureel volwassenenwerk Indien op basis van het toezicht dat gebeurt op NPO’s een negatieve eindevaluatie
het resultaat is, leidt dat tot een vermindering van de jaarlijkse subsidie-enveloppe
met tien percent124. Verder kan men ook gesanctioneerd worden door voor een
volgend jaar de subsidie-enveloppe niet te herbekijken125. Voorts kan ook op basis
van het ingediende voortgangsrapport en financieel verslag de erkenning van de NPO
ingetrokken worden126. De procedure hiervoor staat in het decreet beschreven. De
evaluatie van de visitatiecommissie is een recent gegeven. Uit de praktijk blijkt dat
in het jaar 2009 toch enkele NPO’s uit de boot zijn gevallen (Interview G. Roelandts,
Brussel, 19 juli 2010). Het gaat echter nog steeds om een kleine fractie.
Indien blijkt dat er iets niet klopt in de financiële rapportering zal er eerst overleg
gepleegd worden om mogelijke hiaten op te lossen. Wordt er helemaal niets
ingediend kunnen er geen subsidies worden uitgekeerd, aangezien ook het
agentschap de kosten moet kunnen verantwoorden en gebonden is aan de wetgeving
(Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli 2010). Het gebeurt echter elk jaar dat een
aantal verenigingen de deadlines niet respecteren. Men toont hier enige flexibiliteit.
Jeugd- en kinderrechtenbeleid
Er kan een voornemen bestaan om de erkenning of subsidiëring van LGJ’s in te
trekken. Zoals steevast het geval is, bestaat hiertegen een procedure127. Het gaat
dan meestal om een inhoudelijke tekortkoming van de NPO, maar ook om foutieve of
onvolledige verantwoordingsstukken (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus
2010). In de eerste plaats zal men trachten een vergelijk te vinden. Merk op dat er
nergens duidelijk wordt geformuleerd op welke basis de subsidies ingetrokken
kunnen worden. Daar waar andere decreten bepalingen bevatten die stellen dat bij
124 Art. 10 ° 3 Vl. Dec. van 4 april 2003. 125 Art. 11 ° 3 Vl. Dec. van 4 april 2003. 126 Art. 4 Besl. Vl. Reg. 5 september 2008. Zie ook art. 11 § 2 Besl. Vl. Reg. 5 september 2008. 127 Art. 26 Besl. Vl. Reg. 15 mei 2009.
69
schending van de criteria de subsidie of erkenning kan wegvallen, is dit inzake
jeugd- en kinderrechtenbeleid niet het geval.
Amateurkunsten
Ook bij het decreet Amateurkunsten constateert men dat de sanctie meestal een
inhouding van de erkenning en dus subsidiëring inhoudt. Een verdere uitwerking
vindt men echter nergens concreet terug.
3.4.6 Relatie subsidieverstrekker en NPO’s
Het ASCWVJ ziet zichzelf als beleidsuitvoerder waarbij de NPO’s de klanten
voorstellen. Toch tracht men de afstand tussen het werkveld en het ministerie (waar
het ASCWJV deel van uitmaakt) zo klein mogelijk te houden. Er is dus zeker ruimte
voor (informeel) overleg, onder andere bij de totstandkoming van nieuwe decreten
en voorwaarden. Kernwoorden hierbij zijn participatie en inspraak (Interview E.
Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010). Het agentschap acht zich namelijk mee
verantwoordelijk voor de uitbouw van de sector aangezien deze sector belangrijk is
voor de burger. Enkele bepalingen dienen natuurlijk decretaal geformaliseerd te
worden – waardoor het ASCWJV amper aan selectie kan doen –, maar het
agentschap tracht vooral stimulerend en sturend te werken. De klemtoon mag niet
alleen op controle en sanctionering liggen (Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli
2010). Deze wederzijdse verstrengeling is traditioneel gegroeid (Interview E.
Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010).
Het agentschap beschouwt de relatie tussen subsidieverstrekker en NPO’s als een
wederzijds beïnvloedende relatie. Men controleert niet alleen meer de financiële
middelen, maar gaat ook op inhoudelijk vlak sturen. Cultuur is een aspect dat
opborrelt vanuit de samenleving. De Vlaamse overheid heeft als taak dit via
subsidiëring toegankelijk te maken voor iedereen en speelt dus een belangrijke rol
op dit gebied. De finaliteit van het agentschap is ervoor te zorgen dat de burger kan
participeren aan cultuur. De Vlaamse overheid dient dit te sturen via subsidies,
regelgeving, standaarden et cetera. Het agentschap is een quasi volledig
subsidieagentschap. De intermediaire NPO’s zijn dus essentieel. Als de maatschappij
echter verandert, moet ook de sector in vraag gesteld kunnen worden met het oog
op heroriëntatie en evaluatie met betrekking tot de subsidiëring. Concluderend kan
men stellen dat de partners evenwaardig zijn, met een licht machtsvoordeel voor het
ASCWJV, wegens haar bezit van de financiële middelen die ze als hefboom kan
hanteren (Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli 2010).
70
Men merkt verder de laatste jaren een toenemende mate van professionalisering bij
de NPO’s. Het beleid, i.e. onder andere via de decreten en de daaraan gekoppelde
subsidiëringsstromen, van de Vlaamse overheid was hierop gericht en heeft dus
duidelijk sturend gewerkt (Interview E. Desmedt, Brussel, 5 augustus 2010).
De verdeling van middelen over de verschillende NPO’s is de laatste jaren vrij stabiel
(Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli 2010). Toch merkt men rivaliteit tussen de
verenigingen omdat men beseft dat de potten met te spenderen subsidies kleiner
worden, onder meer door de lineaire besparing die over de gehele Vlaamse overheid
wordt opgelegd wegens de naweeën van de financiële crisis. Vaak dient men dan ook
projecten in hoewel men de financiële middelen niet per se nodig heeft.
Ondanks het feit dat er ook gemeentelijke en provinciale potten bestaan waaruit de
NPO’s middelen kunnen halen, en de meeste organisaties ook nog lidgelden
vergaren, zouden de meeste NPO’s failliet gaan indien ze geen subsidiëring van het
agentschap zouden ontvangen (Interview G. Roelandts, Brussel, 19 juli 2010). Er
wordt dan ook veelvuldig aan “subsidieshopping” gedaan. Een decretale hefboom om
dit tegen te gaan kan hierin enige rationalisatie brengen128 (Interview E. Desmedt,
Brussel, 5 augustus 2010).
128 Dit is tevens een aanbeveling die reeds in 1999 door het Rekenhof werd gemaakt. “De mogelijkheid tot (ongewenste) dubbele subsidiering moet worden vermeden. In dit verband is er nood aan gegevensuitwisseling en overleg met andere subsidierende instanties [...]”. Verslag van het Rekenhof over het onderzoek naar subsidies in de Vlaamse Gemeenschap. Parl. St. Vlaams Parlement. Stuk 28-B (1998-1999) nr. 1.
71
4. Analyse
4.1 INLEIDING
De ex ante benadering schrijft voor dat de onderzoeker theoretische tegenstellingen
of overlappingen in de verzamelde gegevens moet trachten na te gaan. Dit doet hij
aan de hand van een codeerschema en ‘als...dan’ vragen. In deze masterproef wordt
er voor geopteerd om de analyse te maken op basis van de proposities. Zij dienen
als leidraad bij het doorlopen van de data. In wat volgt worden de meest
interessante koppelingen besproken en wordt er getracht ze met behulp van de vier
methodes van Poole en Van de Ven (1989) in een nieuwe logische verhaallijn te
plaatsen.
4.2 PROPOSITIE AB
De overheid geeft subsidies, als en alleen als de NPO financiële rapportering geeft.
Uit de data blijkt dat deze propositie waar is voor elk van de drie subcases. De NPO’s
moeten enerzijds op basis van een begroting aantonen waarvoor zij subsidies
wensen te gebruiken. Anderzijds moet zij achteraf de subsidieerbare kosten bewijzen
met behulp van een boekhouding. Er dient opgemerkt te worden dat de financiële
middelen meestal op voorhand worden gestort. In geval de gevraagde financiële
rapportering uitblijft, zullen de subsidies teruggevorderd worden. De vorm van deze
financiële rapportering kan divers zijn. Het zijn de relevante decreten en
uitvoeringsbesluiten die deze vorm bepalen. Zowel Bloso als het ASCWJV vaardigen
additionele regels uit met betrekking tot de vorm van de financiële rapportering (en
meer specifiek het rekeningstelsel).
Indien de NPO inzake financiële rapportering meer doet dan de vereisten die worden
bepaald door de subsidieverstrekker, dan heeft dit volgens de respondenten geen
positief effect op het advies aan de bevoegde minister. Dit wijst erop dat de nadruk
vooral ligt op de vigerende wetgeving en minder op de functionaliteit van de
financiële rapportering. Ook de kwaliteit van de financiële rapportering heeft zelden
een invloed op het al dan niet toezeggen van subsidies. Ook dit vormt een indicatie
in de richting van de NIT. Enkel wanneer het gaat over de begroting, kan een meer
gedetailleerde versie aanspraak maken op een hogere subsidie. De financiële
informatie wordt in dit geval wél instrumenteel aangewend, een perspectief dat dan
weer aanleunt bij de RDT.
72
Volgens alle respondenten dient de financiële rapportering in de eerste plaats om de
subsidieerbare kosten die de NPO maakte, te verantwoorden. Deze aanwijzing past
zeer goed bij de RDT, aangezien de subsidieverstrekker zo de informatie-asymmetrie
op kan heffen. Vaak wordt deze informatie echter niet (ten volle) gebruikt om tot de
meest onderbouwde beslissing te komen. Zo wordt er door Erik Desmedt van het
ASCWJV de vraag gesteld omtrent het beperkte gebruik en nut van de (decretale
bepaling inzake) verslaggeving van een extern accountant. Meer recentelijk beschikt
het ASCWJV weliswaar over een databank (het Centraal Identificatie Bestand) om
meer informatie uit de financiële rapportering te destilleren, maar wordt deze
mogelijkheid vooralsnog niet benut. Opnieuw kan dit makkelijk onder het NIT
paradigma worden geplaatst.
Volgens alle respondenten bestaat er verder een waarneembare trend naar meer
transparantie en verantwoording. Dit kan wijzen op de toegenomen impact van het
NPM, dat in de Vlaamse overheid geïntroduceerd werd door het BBB. Er werd echter
vastgesteld dat bij de meeste respondenten vragen rijzen over de mate waarin deze
hervormingen hun vruchten afwerpen.
Ten slotte blijkt in de praktijk dat er weinig ingrijpende wijzigingen plaatsvinden in
de verdeling van de (werkings)subsidies. De subsidieverstrekkers werken meestal al
jaren samen met dezelfde NPO’s. Tijdens de interviews bleek dat de totale middelen
afnamen wegens besparingen en dat deze inkrimping telkens lineair werd verwerkt.
Dit impliceert dat de subsidieverstrekkers er niet voor kiezen om tot selectie over te
gaan, maar liever elke subsidieontvanger minder financiële middelen geven. Volgens
de logica van de RDT betekent dit dat de relatie tussen de subsidieverstrekker en de
NPO’s een symmetrisch karakter heeft, hoewel deze beslissing ook geïnterpreteerd
kan worden als een keuze op basis van geïnstitutionaliseerde praktijken.
4.3 PROPOSITIE BC
Als de NPO geen financiële rapportering levert, dan kan de overheid sancties heffen.
Opnieuw blijkt deze propositie waar te zijn indien we terugkoppelen naar de
geobserveerde gegevens. Dit laat echter nog steeds ruimte voor beide paradigma’s.
Vanuit de RDT kan dit geïnterpreteerd worden als een poging van de
subsidieverstrekker om de controle over de ruilrelatie te behouden. Tegelijkertijd
stelt het coercief isomorfisme (NIT) dat de onderzochte overheidsorganen deze
regels verplicht dienen te volgen. Het hoeft ook niet te verbazen dat het koppelen
73
van sancties aan financiële rapportering past binnen beide paradigma’s. Integendeel,
het is eerder opvallend dat de twee perspectieven op dit vlak helemaal niet mutueel
exclusief zijn.
Uit de interviews bleek dat alle respondenten benadrukten dat de
subsidieverstrekkende entiteiten de bestaande sanctiemogelijkheden stelselmatig
combineren met voorafgaande overlegmomenten. Hoewel deze deliberatie soms
plaatsvindt in een formele context (zoals plaatsbezoeken, telefonisch contact, enz.),
is zij informeel van karakter. Dit wil zeggen dat het overleg fungeert als een
belangrijke aanvulling op de regelgeving.
Is de relatie symmetrisch, dan wijst dit in de richting van de RDT. De
subsidieverstrekker gebruikt de overlegmomenten immers om de dienstverlening,
die in ruil voor de verschaffing van financiële middelen geleverd wordt, te vrijwaren.
Zelfs een periodieke onderbreking van de dienstverlening door het wisselen van
partner wordt vermeden, mogelijkerwijs omdat dit gepaard gaat met te hoge
transactiekosten. Beschouwt men de relatie echter als asymmetrisch, dan biedt de
RDT weinig verklaringskracht. In principe is een dominante positie van de
subsidieverstrekker wel te combineren met de assumpties van de NIT. Dit impliceert
een logic of appropriateness, waarbij het overleg en de relatie tussen beide actoren
is gebaseerd op een niet-instrumentele logica. Dit is echter niet waargenomen
tijdens de gegevensverzameling129.
129 In zeer beperkte mate was er wel sprake van een bevoorrechte behandeling ten aanzien van sommige
NPO’s, met expliciete goedkeuring van de bevoegde minister. Dit volgt een niet-instrumentele logica en sluit aan bij de NIT.
74
4.4 PROPOSITIE CD
Als de overheid sancties kan heffen, dan past de overheid de regels strikt toe.
Uit de empirie blijkt dat deze propositie onwaar is, hoewel dit enige nuance verdient
in het licht van bovenstaande overlegmomenten. Zolang men van deze
overlegmomenten gebruik kan maken, tracht men een harde confrontatie te
vermijden. Indien er geen consensus gevonden kan worden, past men de
regelgeving wel strikt toe en gaat men over tot het heffen van sancties. In de
praktijk gebeurt dit nagenoeg nooit. Enkel in extreme gevallen waarin de non-profit
organisatie pertinent weigert mee te werken wordt er gebruik gemaakt van de
procedures om de relatie te beëindigen.
De RDT gebruikt een logic of consequence die de relatie tussen de
subsidieverstrekker en de NPO’s ordent op basis van een instrumentele ruil. De NIT
daarentegen gebruikt een logic of appriopiateness die veronderstelt dat actoren
handelen op basis van motieven die niet zuiver rationeel zijn. Het niet strikt
toepassen van de sancties kan dan perfect verklaard worden als gevolg van de
wederzijdse of symmetrische relatie tussen de subsidieverstrekker en NPO’s. Zoals
reeds gezegd is het overleg dan noodzakelijk om de dienstverlening te handhaven. Is
de relatie echter asymmetrisch en bevindt de subsidieverstrekker zich in een
dominante positie dan zou de praktijk van de overlegmomenten veel moeilijker te
verklaren zijn. Uiteindelijk heeft de administratie er alle belang bij dat zij de
regelgeving op de meest correct mogelijke manier toepast. Doet zij dat niet dan
riskeert de administratie haar relatie met het hogere, politieke niveau te verstoren,
terwijl de agentschappen en departementen hiervan afhankelijk zijn qua middelen.
Kortom, de RDT kan deze flexibiliteit met betrekking tot het toepassen van sancties
enkel verklaren wanneer er sprake is van een symmetrische relatie tussen
subsidieverstrekker en NPO’s en een hoge mate van onderlinge afhankelijkheid.
Daartegenover kan de NIT gezet worden die een logic of appriopriateness hanteert
en ook in staat is deze flexibiliteit te verklaren. Dit paradigma houdt immers
rekening met een breder spectrum van motieven waarover de subsidieverstrekker
beschikt. Geen strikte toepassing van sancties kan verklaard worden omdat de regels
niet gemaakt zijn om te gebruiken. De regels gelden de jure, maar niet de facto. Op
het eerste gezicht past deze redenering zowel binnen een symmetrische als een
asymmetrische relatie tussen subsidieverstrekker en de non-profitsector, want het
paradigma laat toe om verder te kijken dan een instrumentele dimensie. Dit is echter
75
niet het geval wanneer er sprake is van een asymmetrische relatie. In dat geval kan
het overleg nog steeds niet verklaard worden wegens het coercieve isomorfisme. De
overheid, noch de politieke, noch de administratieve overheid, heeft baat bij deze
praktijk buiten het in stand houden van de dienstverlening. Net zoals de RDT kan de
NIT het niet strikt toepassen van de sancties niet verklaren binnen een
asymmetrische relatie. Is de relatie wel symmetrisch dan speelt NIT vooral een rol
op het politieke niveau. Daar handelt men niet op basis van de verhoudingen tussen
overheid en subsidieontvangers, maar handelt men op basis van een
gerationaliseerde mythe.
Slechts wanneer men beide paradigma’s combineert met behulp van het
complementariteitsdenken kan men aan de hand van de verzamelde gegevens een
logische verklaring geven voor het gedrag van de subsidieverstrekker, maar wel
enkel bij een significante vorm van resource interdependence. Terwijl men streeft
naar transparantie en accountability op het politieke niveau, laat men toe dat erop
het administratieve niveau met voldoende aandacht voor de dienstverlening wordt
gewerkt. Belangrijk hierbij is dat men deze twee analyse niveaus onderscheidt om de
concepten van beide paradigma’s te kunnen plaatsen. Op het hoogste niveau geldt
mimetische diffusie, terwijl op de ‘werkvloer’ de resource interdependence speelt.
De manier waarop de administratie omgaat met het overleg doet denken aan de
stellingname van Oliver (1991). Zij stelt dat organisaties weldegelijk strategische
keuzes kunnen maken en zo pogen aan institutionele druk te weerstaan. Het overleg
is meer dan een traditie. Het wordt ook vanuit een rationeel perspectief gehanteerd.
Het is namelijk in de context van een half doordacht NPM dat dit overleg als enig
instrument effectief werkt. Het complementariteitsdenken is bijgevolg uitermate
geschikt om de empirische werkelijkheid, met respect voor de overlapping tussen de
twee theoretische perspectieven, te verklaren.
76
Algemeen besluit
Deze masterproef trachtte volgende onderzoeksvraag te beantwoorden: “Is het
voldoen aan bepaalde financiële criteria al dan niet van invloed op de sanctionering
die de subsidieverstrekkende overheid toepast ten aanzien van non-profit
organisaties?”. Er werd getracht op basis van bovenstaand onderzoek een
genuanceerd antwoord te formuleren op deze vraag. Men vindt hieronder een korte
samenvatting van de meest markante bevindingen.
Het onderzoek van Naert & Tack (2009) stelde vast dat binnen het beleidsdomein
Welzijn, Volksgezondheid en Gezin een toenemende aandacht bestaat voor financiële
criteria. Uit de gevalstudie van dit onderzoek kan men afleiden dat dit ook voor de
onderzochte subsidieverstrekkers binnen het beleidsdomein Cultuur, Jeugd, Sport en
Media geldt. Deze ontwikkeling vindt zijn oorsprong in de wetgeving, aangezien de
vereisten inzake financiële rapportering als subsidievoorwaarde staan ingeschreven
in de decreten en besluiten van de Vlaamse overheid. Hierbij moet de opmerking
gemaakt worden dat het gebruik van deze financiële criteria zich nog in een
groeistadium bevindt. Wat betreft Bloso en het ASCWJV zijn er reeds bepaalde
methodieken ontwikkeld, die echter nog niet op grote schaal worden toegepast of
zijn opgenomen in de regelgeving.
Vervolgens dient men zich de vraag te stellen of dit ook implicaties teweegbrengt ten
aanzien van het verstrekken van subsidies. Het is namelijk zo dat indien men
tekortschiet wat betreft financiële eisen, er een mogelijkheid bestaat tot
sanctionering. Indien er gesanctioneerd wordt, is dit in de meeste gevallen beperkt
tot een gedeeltelijke, vaak procentuele, terugvordering van de verstrekte middelen.
Dit komt in de praktijk zelden voor. Het intrekken van de erkenning en de volledige
terugvordering van het subsidiebedrag is, op enkele sporadische gevallen na, nooit
gebeurd.
Dit is mogelijk dankzij de overlegmomenten tussen de subsidieverstrekker en de
non-profit organisaties. Indien iets niet conform blijkt te zijn met de regulering,
wordt er via informele deliberatie actief gezocht naar een oplossing, hoewel dit strikt
gezien niet tot het takenpakket van de subsidieverstrekker behoort. De analyse wijst
uit dat dit te wijten is aan een hoge graad van resource interdependence. Net zoals
de NPO’s afhankelijk zijn van de subsidieverstrekker inzake subsidies, is de Vlaamse
overheid op haar beurt afhankelijk van de dienstverlenende NPO’s. Zij kan zich dus
77
niet permitteren de dienstverlening die de NPO’s leveren op de helling te zetten. Dit
blijkt althans uit het gedrag van de eigenlijke subsidieverstrekker, met name de
onderzochte agentschappen en het departement.
Hoewel het voorgaande aansluit bij een Resource Dependency Theory perspectief,
hoeft dit niet te betekenen dat de Neo Institutional Theory uitgesloten kan worden.
Het is echter essentieel dat men inziet dat de NIT zich op twee manieren kan
manifesteren. Enerzijds vanuit het top down politieke niveau, waarbij men
hervormingen oplegt die de legitimiteit van de overheid als subsidieverstrekker
moeten garanderen. Dit was het geval bij de hervorming Beter Bestuurlijk Beleid,
waarbij er onder druk van het NPM een behoefte groeide om antwoord te bieden op
vragen omtrent accountability en transparantie. Anderzijds kunnen de handelingen
die de werkvloer zelf (de agentschappen en het departement) stelt, verklaard
worden door beide paradigma’s.
Het is namelijk mogelijk dat de subsidieverstrekker vasthoudt aan het overleg omdat
deze gewoonte een institutie op zich vormt. In dat geval spreekt men van een logic
of appropriateness. Anderzijds kan het overleg ook beschouwd worden als zijnde
functioneel in de symmetrische afhankelijkheidsrelatie tussen subsidieverstrekker en
NPO’s. In deze hoedanigheid vormt het overleg een instrument om de
dienstverlening te blijven garanderen. In dat geval spreekt men van een logic of
consequence. Men kan stellen in het licht van deze gevalstudie dat deze laatste
interpretatie waarschijnlijker is.
Dit doet vermoeden dat er bij hervormingen in het kader van BBB niet voldoende
rekening werd gehouden met de behoefte van de administratie om de
dienstverlening in stand te houden. Men kan stellen dat vraagstukken omtrent
accountability, waarbij vaak (terecht) een rol wordt toebedeeld aan een transparante
financiële rapportering, niet dienen opgelost te worden door middel van een strikte
sanctionering. Het vormt voor de overheid dus een ondubbelzinnige uitdaging om de
nieuwe instrumenten te herdenken, met inbegrip van de symmetrische relatie tussen
subsidieverstrekker en NPO’s. De overheid moet zeker economisch en efficiënt te
werk gaan, maar mag ook haar maatschappelijke functie niet uit het oog verliezen.
Het lijkt er op te wijzen dat bij de BBB hervormingen dit aspect van het continuüm
gedeeltelijk is verwaarloosd. Het is de verdienste van de multiparadigmatische
vergelijking dit bloot te leggen. Deze nieuwe denkoefening moet uiteindelijk
resulteren in een context waarbij de subsidieverstrekker niet louter de vigerende
78
regelgeving uitvoert (NIT) maar deze ook op een instrumentele manier kan
aanwenden zoals bij de RDT het geval is. Op deze manier bekleedt de overheid de
functie van zowel institutie die de regels bepaalt als bezitter van schaarse middelen
(Verbruggen et al., 2010:4).
Theoretisch bezien betekent dit dat het complementariteitsdenken wel degelijk van
toepassing is op de subsidieverstrekker. Vanuit een multiparadigmatische analyse
dient er tot slot rekening gehouden te worden met het feit dat de overheid bestaat
uit twee analyseniveaus. Het gaat met name om het politieke niveau zelf en de
subsidieverstrekkende entiteiten. Deze beide niveaus worden blootgesteld aan een
verschillende externe druk, waardoor zij vanuit een andere behoefte handelen.
Aanbevelingen voor toekomstig onderzoek
De deelvraag in verband met de geldigheid van de bevindingen van Naert & Tack
(2009) voor andere beleidsdomeinen dient negatief beantwoord te worden. Er werd
gehypothetiseerd dat de pluriformiteit van de cultuur-, sport-, jeugd- en mediasector
de overheid als subsidieverstrekker een duidelijker machtsvoordeel zou bezorgen. Uit
het onderzoek blijkt echter dat de symmetrische afhankelijkheid ook binnen het
beleidsdomein CJSM sterk speelt. Dit onderzoek heeft desalniettemin getracht een
aanvulling te vormen op het werk van Naert & Tack (2009). Het is echter
aangewezen om de resultaten van dit onderzoek uit te breiden met andere studies in
het Vlaamse subsidielandschap, om zo tot een globaler beeld te komen. Verder kan
het ook interessant zijn om de houding van de subsidieverstrekker ten aanzien van
de overlegmomenten van naderbij te bekijken. Daarbij moet er vooral gekeken
worden naar de achterliggende motivatie van deze praktijk.
Verder heeft dit onderzoek ook een poging ondernomen om een tweede, alternatieve
theorie in de analyse te betrekken. Niet enkel de RDT, maar ook de NIT blijkt
verklaringskracht te bezitten ten aan aanzien van de relatie tussen NPO’s en de
subsidieverstrekker. Door het perspectief van beide theorieën te vergelijken, is er
een meer diepgaand begrip ontstaan over de motivatie achter bepaalde wetgeving
en het al dan niet sanctioneren van een non-profit organisatie. Het onderzoek is
echter van exploratieve aard en dient nu op een meer systematische wijze gevoerd
te worden, zodat men kan trachten bepaalde bevindingen te generaliseren.
i
Bibliografie
LITERATUUR
• Alvesson M. & Kärreman D. 2007. Concstructing mystery: Empirical matters
in theory development. Academy of Management Review 32 (4): 1265-1281.
• Andersen P.H. & Kragh H. 2010. Sense and sensibility: Two approaches for
using existing theory in theory building qualitative research. Industrial
Marketing Management 39 (1): 49-55.
• Anheier H. K. & Salamon L. M. 2006. The Nonprofit Sector in Comparative
Perspective. In R. Steinberg & W. W. Powell (ed.), The Non-profit sector. A
Research Handbook. New Haven & London: Yale University Press.
• Baarda D.B. & De Goede M.P.M. 1993. Werkboek Methoden en technieken:
bibliotheek en documentaire informatie. Leiden: Stenfert Kroese.
• Billiet J. & Waege H. 2003. Een samenleving onderzocht. Methoden van
social-wetenschappelijk onderzoek. Antwerpen: Uitgeverij De Boeck.
• Boris E. T. & Steuerle C. E. 2006. Scope and Dimensions of the Nonprofit
Sector. In R. Steinberg & W. W. Powell (ed.), The Non-profit sector. A
Research Handbook. New Haven & London: Yale University Press.
• Bovens M. 2005. Public Accountability. In E. Ferlie, L. Lynne & C. Pollitt
(eds.), The Oxford Handbook of Public Management. Oxford: Oxford
University Press.
• Brody, E. 2001. Enforcement: Legal standing and private remedies. In P.
Barber (ed.), Accountability: A challenge for charities and fundraisers 31: 7-
22.
• Chan J. 1999. Governing Police Practice: Limits of the New Accountability.
British Journal of Sociology 50 (2): 251-270.
ii
• Christiaens J., Vanhee C., Verbruggen S. & Mills K. 2008. Verenigingen en
Stichtingen: Vergelijkend en empirisch onderzoek van de
boekhoudregelingen. Brugge: Die Keure.
• Clemens E. S. 2006. The Constitution of Citizens: Political Theories of
Nonprofit Organizations. In R. Steinberg & W. W. Powell (ed.), The Non-profit
sector. A Research Handbook. New Haven & London: Yale University Press.
• Creswell J. W. 1998. Qualitative Inquiry and Research Design. Choosing
Among Five Traditions. Thousand Oaks, California: Sage Publications.
• Defourny J., Develtere P., Maree M., Meireman K., Mertens S. & Raymaekers
P. 2005. Het verenigingsleven in België. Een kwantitatieve en kwalitatieve
analyse. Brussel: Peeters.
• Densecombe M. 1998. The good research guide for small-scale social research
projects. Buckingham, Philadelphia: Open University Press.
• Denzin N.K. & Lincoln Y.S. 1998. Collecting and Interpreting Qualitative