Шишка Н.В., Шишка О.Р. Системний підхід до питання порядку утворення, реорганізації та ліквідації юридичних

УДК 347ББК 67.404+67.410(4УКР)

П 35Рекомендовано до друку Вченою радою

Харківського національного університету внутрішніх справ (протокол № 10 від 8 листопада 2013р.)

Рецензенти:Яроцький В. Л. - доктор юридичних наук, професор, завідуючий кафедрою цивільного права №2 Національного університету «Юридична академія України імені Ярослава Мудрого»;Дідук А. Г. - кандидат юридичних наук, доцент кафедри цивільно- правових дисциплін Національного університету Державної по­даткової служби України

Авторський колектив:Бортнік О. Г (1.1 - у співавторстві); Степаненко Т. В. (1.1 - у співавторстві); Харченко В. Б. (1.2); Шишка Н. В. (1.3; 1.4, 1.5 - у співавторствіО; Шишка О. Р. (1.4, 1.5 - у співавторстві); Тіхоиова Мі А. (1 . 6); Кириченко Т. С.(2.1); Кройтор В. А. (вступ; 3.1, 3.2 - у співавторстві); Глушкова Д. Г.(3.1 - у співавторстві); Погребняк О. С. (3.2 -у співавторстві)

Питання цивільного права та процесу в практиці діяль- П35 ності органів внутрішніх справ : монографія / за з аг. ред.

професора Кройтора В. А. [кал. авт.]. - Харків: Золота миля, 2013. -150 с.ISBN 978-966-610-212-5

Актуальність цієї монографії обумовлюється значенням циві­льного права та цивільного процесу для органів внутрішніх справ. Діяльність ОВС проходить в сфері публічного права, зокрема ад­міністративній діяльності, адміністративного і кримінального провадження, специфічній профілактичній та розшуковій діяль­ності. Така юрисдикційна діяльність часто стикається з необхід­ністю вирішення низки питань приватноправового характеру. Органи внутрішніх справ як юридичні особи є учасниками бага­тьох цивільно-правових відносин, що зумовлює необхідність по­силення захисту не тільки особистих немайнових прав людини, а й професійного застосування норм цивільного права та процесу в практиці діяльності органів внутрішніх справ.

Для практичних працівників правоохоронних органів, науковців, викладачів, курсантів та студентів.

УДК 347ББК 67.404 + 67.410(4УКР)

ISBN978-966-610-212-5 © Кол. авторів, 2013

ВСТУП

ЗМІСТ

5

РОЗДІЛ ІАКТУАЛЬНІ ПИТАННЯ ЦИВІЛЬНОГО ПРАВА В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

1.1. Право на свободу пересування та вільний вибірмісця проживання: публічно-правовий аспект та судова практика................................................................ 71.2. Детермінанти порушення прав на результатитворчої діяльності та засоби індивідуалізації в механізмі вдосконалення інституту інтелектуальної власності........................................................................... 231.3. Цивільно-правова дефініція органів внутрішніхсправ України...................................................................401.4. Організаційно-правова форма органіввнутрішніх справ як юридичних осіб публічного права системи МВС України........................................491.5. Системний підхід до питання порядкуутворення, реорганізації та ліквідації юридичних осіб та відокремлених підрозділів системи МВС України...............................................................................671.6. Участь органів внутрішніх справ у договірнихправовідносинах...............................................................83

РОЗДІЛ 2АКТУАЛЬНІ ПИТАННЯ СІМЕЙНОГО ПРАВА В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

2.1. Колізії норм сімейного та кримінального законодавства щодо шлюбного віку 97

ст. 80 та ч. 2 ст. 81 ЦК України, несе в собі, як юридичну особу приватного права, так і юридичну особу публічного права, тобто має універсальний характер.

Але далі, за рахунок абз. 1 ч. З ст. 81 ЦК України за­конодавець чомусь нас заплутує не тільки стосовно термі­ну «юридична особа», але й терміну «особа», тобто звужує зміст таких категорій, оскільки якщо застосувати метод формальної логіки, то практично у всіх нормах ЦК Украї­ни де застосовано словосполучення «юридична особа», під ним розуміється лише юридична особа приватного права. Відповідно й термін «особа» застосувавши такий прийом має вузьке розуміння цього терміну.

Тому таке визначення, навіть за умов застосування правової фікції, не відображає суті тих юридичних осіб пу­блічного права, які знаходяться дійсно у формі установи та законодавчо не мають правових координат у визначенні їх організаційно правової форми. А якщо не мають - тоді є проблеми щодо застосування відповідних норм та джерел правового регулювання та більш того належного механізму правового регулювання.

За таких обставин абз. 1 ч. З ст. 83 ЦК України слід викласти у такій редакції: «Установою є організація, створена однією або кількома особами (засновниками), чи суб’єктом публічного права (засновником), які не беруть участі в управлінні нею, шляхом об'єднання (виділення) майна для досягнення мети, визначеної засновником (за­сновниками) та/або законом, за рахунок цього майна». Щодо слова «їхнього», то нами пропонується його видалити між словами «об'єднання (виділення)» та «майна», оскіль­ки, наприклад, МВС України, в особі міністра своїм розпо­рядчим актом може створити підприємство, установу та організацію. Поряд з цим, як вже було зазначено, МВС України не має свого майна.

66

1.5. Системний підхід до питання порядку утворення, реорганізації та ліквідації юридичних осіб та відокремлених підрозділів системи МВС України

Порядок утворення, реорганізації та ліквідації юридичних осіб був об’єктом дослідження багатьох учених-

цивілістів, однак, поряд з цим, існуючі погляди сформульо­вані переважно з досліджень сутності, особливостей та ін­ших наукових інтересів щодо юридичної особи приватного права. Юридична особа публічного права чомусь викликала меншу цікавість в науці цивільного права, особливо в пи­танні порядку створення, реорганізації та ліквідації юри­дичних осіб і відокремлених підрозділів системи МВС України. Крім цього, в науці відсутній комплексний систе­мний підхід до дослідження з цього питання.

Питаннями порядку створення, реорганізації та лік­відації юридичних осіб публічного права, в загальному пла­ні, займались не так вже й багато радянських учених-цивілістів (С. М. Братусь1, С. П. Віткявічюс2, Н. І. Мірошникова3 та ін.), сучасних учених Росії (Д. М. Албегова4, С. Г. Іваппсіна5,

1 Братусь С. Н. Юридические лица в советском граждан­ском праве. Ученые труды: Понятие, виды, государственные юридические лица. Вып. 12 / Братусь С. Н. - М .: Юрид. изд-во МЮ СССР, 1947.-364 с.

2 Виткявичюс П.-С. П. Проблемы гражданской правосубъ­ектности советского государства : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.03 / Виткявичюс Пранцишкус-Станиславас Пранцишкович. - М., 1980.-43 с.

3 Мирошникова Н. И. Юридические лица в российском гра­жданском праве. Учебное пособие / Мирошникова Н. И. - Яро­славль : Изд-во Яросл. ун-та, 1994. - 48 с.

4 Албегова Д. М. Проблемы гражданско-правового регули­рования деятельности государственных корпораций в Российской Федерации : дис.... канд. юрид. наук : 12.00.03 / Диана Михайловна Албегова. - Владикавказ, 2011. - 164 с.

5 Ивашкина С. Г. Гражданско-правовой статус государст­венной корпорации : дис.... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Ивашкина Софья Геннадьевна. - М., 2011. - 201 с.

67

Н. Є. Кантор1, О. А. Кузьмінов2, Г. О. Могил енський', О. О. Ромашко4, М. Н. Суровцова5 6 та ін.) та України (Л. В. Винар8, Ю. М. Дзера7, С. О. Іванов8, П. О. Повар8,

1 Кантор Н. Е. Гражданско-правовые проблемы создания и деятельности юридических лиц, учреждаемых публично­правовыми образованиями : дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Кантор Наталья Евгеньевна. - М., 2006. - 239 с.; Кантор Н. Цели и принципы создания юридических лиц публично-правовыми обра­зованиями //Хозяйство и право. - М., 2004, № 5. - С. 36-43.

2 Кузьминов А. А. Гражданская правосубъектность государ­ственных корпораций : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Кузь­минов Алексей Анатольевич. - М., 2009. - 192 с.

3 Могилевский Г. А. Военная организация как субъект гра­жданского права : дис.... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Могилевский Григорий Александрович. - С.-П6., 2003. - 201 с.

4 Ромашко Е. А. Государственные органы со статусом юри­дического лица как особые субъекты конституционно-правовых отношений : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02, 12.00.03 / Ромашко Елена Александровна. - Архангельск, 2006. - 181 с.

5 Суровцова М. Н. Государственный вуз какюридическое- лицо : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Суровцова Марина Ни­колаевна. - Томск, 2004. - 242 с.

9 Винар Л. В. Порядок створення юридичних осіб публічно­го права, заснованих державою / Л. В. Винар // Підприємництво, господарство і право. - 2005. - N12. - С. 44-47; Винар Л. В. Право­вий статус юридичних осіб, заснованих державою : дис... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Винар Любомир Вікторович. - Л., 2006. - 189 с.

7 Дзера Ю. М. Держава як учасник цивільних правовідносин : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.03 / Ю. М. Дзера. - К., 2011. - 20 с.

8 Іванов С. О. Участь юридичних осіб публічного права у ци­вільних відносинах (на прикладі Міністерства оборони України) : дис... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Іванов Сергій Олексійович. - К , 2008. - 251 с.

8 Повар П. О. Правонаступництво при утворенні та припи­ненні центральних органів виконавчої влади / Павло Олександро­вич Повар// Вісник Вищої ради юстиції. - 2012. -№ 3 (11). - С. 174-184 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://archive.nbuv.gov.ua/e- їои та1яЛЛлуи/2012 3/ІЮС/12ppoeeb.pdf.

68

Р. Б. Шишка1). Поряд з цим, такими питаннями переймали­ся й інші дослідники, зокрема: вчені-адміністративісти (П. О. Денисов2та ін.); вчені-господарники (І. М. Любімов3 та ін.); вчені з питань військового права (В. В. Бараненко4, І. В. Зикова5та ін.); вчені з питань безпеки у надзвичайних ситуаціях (Ю. А. Саввінова® та ін.). Окремими питаннями порядку створення, реорганізації та ліквідації юридичних осіб і відокремлених підрозділів системи МВС займалися дослідники російської школи, зокрема С. С. Конюхов7 та

1 Шишка Р. Б. Стадії створення юридичної особи // Науко­вий вісник Національного університету державної податкової служби України (економіка, право), № 4(51). - Ірпінь : НУДПСУ, 2010. - С. 289-294.

2 Денисов П. А. Административно-правовой статус государ­ственных корпораций : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14 / Денисов Павел Александрович. - М., 2010. - 180 с.

3 Любімов І. М. Правовий статус державнихпідприємств : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.04 / Любімов Іван Миколайович. — Донецьк, 2009. - 227 с.

4 Бараненков В. В. Воєнная организация как юридическое лицо в системе Федеральной пограничной службы Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук: 20.02.03 / Бараненков Вяче­слав Вячеславович. - М., 1999. - 179 с.

5 Зыкова И. В. Особенности правового регулирования от­ношений по созданию военных организаций как юридических лиц : дис. ... канд. юрид. наук: 20.02.03 / Зыкова Ирина Владими­ровна. - М., 2003. - 230 с.; Зыкова И. В. Основные особенности правового положения военных организаций, определяющие по­рядок их создания в качестве юридических лиц // Закон и армия. Военно-правовая газета. - М. : Юрист, 2005, № 3. - С. 20-24.

6 Саввинова Ю. А. Правовое регулирование реорганизации юридических лиц системы МЧС России : дис.... канд. юрид. наук: 05.26.02 / Саввинова Юлия Аркадьевна. - М., 2009. - 168 с.; Савви­нова Ю. А. Некоторые вопросы реорганизации юридического ли­ца// Безопасность бизнеса. - М .: Юрист, 2010, № 1. - С. 14-16.

7 Конюхов С. С. Гражданско-правовые аспекты финансово- хозяйственной деятельности учреждений МВД России : дис. ...канд. юрид. наук: 12.00.03 / Конюхов Станислав Сергеевич. - С- Пб., 2006. - 147 с.

69

Р. М. Шалайкін1. В Україні, на жаль, цими питаннями вузь­ко ніхто не переймався. Отже, з аналізу існуючих праць вбачаємо певну недослідженість за обраною тематикою.

Порядок створення, реорганізації та ліквідації орга­нів і підрозділів МВС України, що мають статус юридичної особи чи без такого, регламентовано Конституцією Украї­ни2, ЦК України3, ГКУкраїни4, законами України «Про Ка­бінет Міністрів України»5 *, «Про центральні органи вико­навчої влади»8, «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців»7 та Положенням про Міні­стерство внутрішніх справ України, затвердженим указом Президента України від 6.04.2011 №383/2011 (далі - Поло­ження про МВС України)8. Оскільки держава Україна є особливим учасником цивільних відносин, то для ство­рення юридичних осіб публічного права повинні існувати

1 Шалайкин Р. Н. Правовое положение учреждений в сис­теме МВД РФ : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03 / Руслан Нико­лаевич Шалайкин. - С.-Пб., 2001. - 176 с.

2 Конституція України : Закон України № 254к/96-ВР від 28.06,1996 [Електронний ресурс]. - Режим доступу ЫЛр://гакоп. паи. иа/бос/?ик1 = 1013.3.8&поЬгеак=1.

3 Ц ивільний кодекс України : Закон України від 16.01.2003№ 435-ІУ [Електронний ресурс]. - Режим доступуhttp://zakon.nau.ua/doc/7uids: 1011.25.49&поЬгеак=1.

1 Господарський кодекс України : Закон України № 436-ГУ від 16.01.2003 [Електронний ресурс]. - Режим доступуhttp://zakpn-nau.Ua/doc/7uid:s 1011.26.54&поЬгеак= 1.

5 Про Кабінет Міністрів України : Закон України № 2591-VI від 07.10.2010 [Електронний ресурс]. - Режим доступу :1Щр://гакоп.паи.иаАіос/?икї=1146.607.11&поЬгеак= 1.

0 Про центральні органи виконавчої влади : Закон України № 23166-УІ від 17.03.2011 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.nau.ua/doc/7uid = 1146.779.3&поЬгеак== 1.

7 Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичнихосіб-підприємців: Закон України від 15 трав. 2003 р. № 755-ГУ [Електронний ресурс]. - Режим доступу:http://zakon.rada.gov.ua/cgi-binДaws/main.cgi?nreg=755-15.

8 Про затвердження Положення про Міністерство внутрі­шніх справ України : Указ Президента України № 383/2011 від06.04.2011 [Електронний ресурс]. - Режим доступу http://zakon.nau.ua/doc/7uid = 1196.1372.2&поЬгеак= 1.

70

підстави чи передумови. Підставами для створення, реор­ганізації та ліквідації органів і підрозділів системи МВС України, що мають статус юридичної особи чи без такого, є:

1) реалізація державою Україна основних обов’язків перед народом, з одного боку та механізму охорони - з іншого (ст. З, 13-17, 27, 29, 102 Конституції України, ст. 1-2 Закону України «Про міліцію»1, абз. 2 ч. 1 та ч. З Положення про МВС України, Загальна декларація прав людини2 тощо);

2) встановлення для держави Україна та її органів правових можливостей, що зумовлюють створення юриди­чних осіб публічного права (ч. З, 6 ст. 17, абз. З ст. 29, п. 15 та п. 17 ч. 1 ст. 106, ч. 5 ст. 107 Конституції України, закони України «Про міліцію», «Про Кабінет Міністрів України» та «Про центральні органи виконавчої влади», Положення про МВС України) та приватного права, а також відокрем­лених підрозділів без статусу юридичної особи;

3) забезпечення формування та реалізації державної політики в одній чи декількох сферах (ч. 2 ст. 1 Закону Укра­їни «Про центральні органи виконавчої влади»3), зокрема у сфері захисту прав і свобод людини та громадянина, власнос­ті, інтересів суспільства і держави від злочинних посягань, боротьби зі злочинністю, розкриття та розслідування злочи­нів, охорони громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху, а також з питань форму­вання державної політики у сферах міграції (імміграції та еміграції), у тому числі протидії нелегальній (незаконній) міг­рації, громадянства, реєстрації фізичних осіб, біженців та інших визначених законодавством категорій мігрантів (абз. 2 п. 4 Положення про МВС України);

4) розпорядчий акт, що виданий Президентом України та органом державної влади про створення, реор-

1 Про міліцію : Закон УРСР № 565-ХІІ від 20.12.1990 [Елект­ронний ресурс]. - Режим доступу http://zakon.nau.ua/doc/7uid= 1085.8.58&nobreak= 1.

2 Загальна декларація прав людини : Декларація Організації Об'єднаних Націй від 10.12.1948 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.nau.ua/doc/? code=995_015.

3 Про центральні органи виконавчої влади : Закон України № 23166-VI від 17.03.2011 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.nau.ua/doc/?uid=1146.779.3&nobreak=l.

71

ганізацію та ліквідацію міністерства та інших центральних органів виконавчої влади, органів та підрозділів. Так, згідно з Указом Президента України № 1085/2010 від 09.12.2010 «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади»1 була утворена Державна міграційна служба Украї­ни, що стало підставою для ліквідації Державного депар­таменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб (Постанова Кабінету Міністрів України від28.03.2011 № 346 «Про ліквідацію урядових органів»2), який координується МВС України.

З аналізу норм, що стосуються порядку утворення, реорганізації та ліквідації органів і підрозділів системи МВС України, можна зробити певну класифікацію: залеж­но від порядку-створення юридичних осіб та відокремлених підрозділів, що не мають статусу юридичної особи, вид іляють:

1. Нормативно-явочний (явочно-нормативний, ре­єстраційний), дозвільний і договірний. Так, відповідно до ч. З ст. 167 ЦК України держава може створювати юридич­ні особи приватного права (підприємницькі товариства то­що), брати участь в їх діяльності на загальних підставах, якщо інше не встановлено законом. Поряд з цим Держава набуває і здійснює цивільні права та обов'язки через органи державної влади (у нашому випадку - МВС України) у ме­жах їхньої компетенції, встановленої законом (ст. 170 ЦК України). Іншими словами, ч. З ст. 167 ЦК України встано­влює, що юридичні особи приватного права створені дер­жавою, навіть через органи державної влади утворюються у такому же порядку, як і для юридичних осіб приватного права створених приватними особами (фізичними та юри­дичними особами приватного права). Такими порядками для юридичних осіб приватного права є нормативно- явочний (явочно-нормативний, реєстраційний), дозвільний

1 Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади : Указ Президента України № 1035/2010 від 09.12.2010 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу 1іПр://гакоп. nau.ua/doe/9code= 1085/2010.

2 Про ліквідацію урядових органів. Постанова Кабінету Мі­ністрів України № 346 від 28.03.2011 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.nau.иа/сіос/?сос1е=346-2011-%ЕР.

72

і договірний. Якщо проаналізувати всі юридичні особи, які знаходяться у системі МВС України, то можна прийти до висновку, що юридичних осіб приватного права не так вже і багато. Поряд з цим це не значить що МВС України, в особі міністра не наділений цивільною правосуб’єктністю по утворенню, реорганізації та ліквідації юридичних осіб приватного права в організаційно-правових формах вста­новлених ст. 83 ЦК України. А саме в організаційно- правових формах товариств, установ та в інших формах, встановлених законом. Наприклад такою юридичною осо­бою приватного права в системі юридичних осіб МВС Укра­їни є редакція щотижневої газети МВС України «Іменем Закону».

Юридичні особи приватного права можуть створюва­тись як юридичними особами публічного права так і юри­дичними особами приватного права системи МВС України. Але поряд з цим специфіка діяльності таких осіб під оком МВС України не наділяє їх певною самостійністю, а перед­бачає, що будь-які дії по утворенню, реорганізації та лікві­дації юридичних осіб здійснюються у погоджувальному по­рядку. Вважаємо, що погоджувальний порядок є різнови­дом дозвільного порядку.

2. Розпорядчий, на основі:розпорядчого акта Президента України (указу

чи розпорядження) - Міністерство внутрішніх страв України (п. 15 ч. 1 ст. 106 та ч. 5 ст. 114 Конституції Украї­ни та вбз. З п. 2 ч. 1 ст. 42 Закону України «Про Кабінет Мі­ністрів України»), Державна міграційна служба України (п. 15 ч. 1 ст. 106 та ч. 5 ст. 114 Конституції України, ч. 1 ст. 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади») та Головне управління внутрішніх військ МВС України (Указ Президента України № 501/2007 від06.06.2007 «Питання органу військового управління внут­рішніх військ» ‘). Такий порядок передбачає певну його ста­дійність: 1) стадія обґрунтування можливості (на рівні меж передбачених Державним бюджетом України коштів на

1 Питання органу військового управління внутрішніх військ : Указ Президента України № 501/2007 від 06.06.2007 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.nau.ua/doc/9uid = 1093.3076.0.

73

утримання цих органів) та необхідності створення такого державного органу шляхом підготування відповідного по­дання Прем'єр-міністром України до Президента України та 2) стадія розгляду подання про утворення, реорганізацію та ліквідацію міністерства Президентом України шляхом видання відповідного розпорядчого акта. Так, згідно з ви­щезгаданим Указом Президента України від 09.12.2010 № 1085/2010 «Про оптимізацію системи центральних орга­нів виконавчої влади» було утворено Державну міграційну службу України (ЄДРПОУ : 37508470), шляхом реорганізації діючого у цій сфері, як центрального органу виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Ка­бінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ України (ч. 1 Положення про Державну міграційну службу України, затвердженого указом Президента України від 6.04.2011 № 405/201 Iі). Як правило, створення такого ро­ду юридичних осіб публічного права ініціюється самим Президентом, але, поряд з цим, ініціація може виходити як від Прем'єр-міністра України, так і від членів Кабінету Міністрів України. Це підтверджується ч. 2 ст. 5 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», де зазначено, що члени Кабінету Міністрів України можуть вносити Прем'єр-міністру України пропозиції щодо утворення, рео­рганізації або ліквідації міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

розпорядчого акта Кабінету Міністрів України (постанови чи розпорядження) - органи внутрішніх справ як юридичні особи (п. 11 ч. 11 Положення про МВС Украї­ни) чи територіальні органи міністерства як юридичні особи публічного права (п. 7 ч. 2 ст. 8 та ч. 1 ст. 13 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади»), дер­жавні департаменти у складі МВС України як урядові органи державного управління за окремими напрямами службової діяльності (ст. 1 Закону України «Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ

1 Питання Державної міграційної служби України : Указ Президента України № 405/2011 від 6 квітня 2011 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : ЬЦр://2акоп.паи.иа/сІос/?сос1е=405/2011.

74

України»1), вищі навчальні заклади третього або четвер­того рівня акредитації (абз. 1 ч. 1 ст. 27 Закону України «Про вищу освіту») та наукові установи (ч. 2 ст. 8 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність»2), ка­зенне підприємство (ч. 2 ст. 76 ГК України3) системи МВС України. Такий порядок схожий на попередній, але з одні­єю тільки різницею. Так, подання про утворення, реоргані­зацію та ліквідацію територіальних органів міністерства як юридичних осіб публічного права подає міністр до Кабінету Міністрів України. Щодо інших (державних департаментів, вищих навчальних закладів третього або четвертого рівня акредитації та науково-дослідних установ тощо), то чинне законодавство не визначає обов’язковість міністра робити подання до Кабінету Міністрів України, але воно може іс­нувати, наприклад, якщо ініціатором утворення, реоргані­зації та ліквідації є МВС України в особі міністра.

Щодо питання державних департаментів у складі МВС України, то ст. 1 Закону України «Про загальну структуру і чисельність Міністерства внутрішніх справ України» визна­чила їх як урядові органи. Проте законодавець уникає питан­ня цивільно-правового статусу цих урядових органів, тобто є вони юридичними особами чи ні, більше того, згідно з Зако­ном України №3165ЛЛ від 17.03.2011 «Про внесення змін до Закону України «Про Кабінет Міністрів України»«4 було від­мінено у законодавстві інститут «урядових органів», хоча де- юре (ст. 1 Закону України «Про загальну структуру і чисель­

1 Про загальну структуру і чисельність Міністерства внут­рішніх справ України : Закон України № 2925-ІИ від 10.01.2002 [Електронний ресурс]. - Режим доступу Шр://2акоп.паи.иа/сІос/?поЬгеак=1&иі<ї=1087.898.5.

2 Про наукову і науково-технічну діяльність: Закон України № 1977-ХІІ від 13.12.1991 р. [Електронний ресурс]. - Режим досту­пу : Шр://гакоп.паи.иа/ск>с/?иі{1=1085.69.38&поЬгеак=1.

3 Господарський кодекс України : Закон України № 436-Г\7 від 16.01.2003 [Електронний ресурс]. - Режим доступу http://zakon.nau.ua/doc/7uid=1011.26.54&поЬгеак = 1.

4 Про внесення змін до Закону України «Про Кабінет Мініс­трів України» : Закон України № 3165-Ш від 17.03.2011 [Електро­нний ресурс]. - Режим доступуЬЦр:/Д:акоп.паи.иаЛіое/?ахіе=3165-17.

75

ність Міністерства внутрішніх справ України») прояви його існування залишилися. З аналізу нормативно-правових актів, які стосуються утворення, реорганізації та ліквідації депар­таментів МВС України, можна зробити висновки, що урядові органи, які були утворені, є юридичними особами публічного права; візуальною відмінністю між іншими департаментами, що входять у структуру апарату МВС України, є приставка «Державний» у найменуванні департаменту, що входить до складу МВС України. Згідно з структурою МВС України (станом на 11.02.2013), що надано на веб-сайті МВС України. Такими департаментом, наприклад, є Департамент Держав­ної автомобільної інспекції (ЄДРПОУ: 24521790) та Департа­мент Державної служби охорони (ЄДРПОУ: 08596819)1. Тому такі органи, які є чи ні урядовими органами (питання склад­не, оскільки не зрозуміла логіка законодавця), фактично трансформувалися у самостійний структурний підрозділ апарату Міністерства, але компетенція з утворення, ліквіда­ції та реорганізації залишилась у Кабінету Міністрів України. Останній висновок робиться за рахунок застосування метод,' формальної логіки, оскільки зазначені особи, згідно чинного законодавства, не можуть бути утворенні, реорганізовані та ліквідовані Державою Україна (в особі Президента України) чи Міністерством внутрішніх справ України (в особі міністра внутрішніх справ України), оскільки останні не мають такої цивільної правоздатності. Тому залишається лише Кабінет Міністрів України (в особі Прем'єр-міністра України).

Щодо вищих навчальних закладів та науково-дослідних установ системи МВС України, які утворюються у розпоряд­чому порядку (наприклад, Розпорядженням Кабінету Мініст­рів України № 118-р від 04.03.2004 «Деякі питання вдоскона­лення системи вищих навчальних закладів МВС» були утво­рені Львівський юридичний інститут МВС та Донецький

1 Структура Міністерства внутрішніх справ України (ста­ном на 11.02.2013 р.) [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/publish/article/524421.

2 Деякі питання вдосконалення системи вищих навчальних закладів МВС : Розпорядження Кабінету Міністрів України № 118-р від 04.03.2004 р. (Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.nau. иа/сіос7?с1ое 18—402394.

76

юридичний інститут МВС), то деякі з них1, мабуть, не можна на 100% визнавати органами внутрішніх справ, оскільки вони не наділені тими владними повноваженнями, які мають те­риторіальні органи міністерства як юридичні особи публічно­го права. їх владність має додатковий характер та виникає лише у випадках, прямо передбачених законом (наприклад, у випадках та у межах, встановлених Законом України «Про міліцію») та іншими нормативно-правреими актами (особли­во актами Міністерства внутрішніх справ України, що вста­новлюють межі та обмеження їх владних повноважень). Од­нак на підставі аналізу законів України «Про освіту», «Про вищу освіту»2, «Про наукову і науково-технічну діяльність»3, «Про міліцію», Положення про державний вищий навчаль­ний заклад, що затверджено постановою Кабінету-Міністрів України від 5.09.1996 № 10744, Положення про вищі навчальні заклади МВС, що затверджено наказом МВС України від14.02.2008 № 625, вони підпорядковані МВС України. Причому законодавець чітко визначився, що систему МВС України становлять (див. схему № 1): структурні підрозділи (напри­клад, територіальні органи міністерства) - безпосередньо ор­гани внутрішніх справ; установи, що підпорядковані МВС України (наприклад, вищі навчальні заклади МВС України,

1 Вищі навчальні заклади третього або четвертого рівня ак­редитації (наприклад, Національна академія внутрішніх справ, Харківський національний університет внутрішніх справ, Доне­цький юридичний інститут тощо) та науково-дослідні установи (наприклад, Державний науково-дослідний інститут МВС України).

2 Про вищу освіту : Закон України № 2984-ІІГ ВІД 17.0Т.2002 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.nau.ua/doc/2uid = 1087.926.18&поЬгеак=1.

3 Про наукову і науково-технічну діяльність : Закон України № 1977-ХІІ від 13.12.1991 р. [Електронний ресурс]. - Режим досту­пу : ЬЦр://гакоп. пай. ua/doc/?uid = 1085.69.38&поЬгеак= 1.

4 Про затвердження Положення про державний вищий на­вчальний заклад : Постанова Кабінету Міністрів України № 1074 від 05.09.1996 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.nau.ua/doc/2uids: 1057.825.2&поЬгеак= 1.

5 Про затвердження Положення про вищі навчальні закла­ди МВС : наказ МВС України № 62 від 14.02.2008 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon.nau.Ua/doc/2codes:z0193-08.

77

Внутрішні війська МВС України); організації, що належать до сфери управління МВС України (наприклад, ДП пансіонат «Дружба» (ЄДРПОУ: 20668317); організації, що координуються міністром (наприклад, Державна міграційна служба України).

Схема № 1

Тому нами вважається, що стосовно вищих навчаль­них закладів та деяких, науково-дослідних установ законо­давець дає нам зрозуміти, що він застосовує правову фік­цію в адміністративних відносинах, тобто визнає ці особи органами внутрішніх справ України, які за своєю суттю не є останніми, у випадках встановлених законом. У цивіль­них відносинах вони не є органами внутрішніх справ. Крім цього, з аналізу ч. 1 ст. 27 Закону України «Про виїцу осві­ту» та абз. 1 та 3 ч. 2 та абз. 2 ч. З ст. 81 ІДК України вони є юридичними особами публічного права. Це підтверджу­

78

ється й ч. 2 ст. 167 ЦК України де зазначено, що «Держава може створювати юридичні особи публічного права (... на­вчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановле­них Конституцією України та законом». Хоча їх юридична сутність, вбачається, має публічно-приватноправовий ха­рактер (тобто має змішаний характер), оскільки їх діяль­ність регулюється як нормами публічного права, так і нор­мами приватного права;

розпорядчого акта Міністерства внутрішніх справ України (наказу) - підприємства, установи та ор­ганізації (п. 12 ч. 2 ст. 8 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та п. 79 ч. 4 Положення про МВС України), у тому числі вищі навчальні заклади першого і другого рівнів акредитації (абз. 2 ч. 1 ст. 27 Закону України «Про вищу освіту» - училища професійної підготовки) та заклади охорони здоров’я (ст. 16 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров'я»' - полікліні­ки, госпіталі, медичні реабілітаційні центри та лікарні від­новного лікування тощо). Порядок утворення, реорганізації та ліквідації таких осіб, що належать до сфери управління МВС України здійснюється за ініціативою міністра, але у межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання МВС України та з метою допомоги при формуванні та реалізації державної політики у сфері, що зазначено абз. 2 ч. 1 Положення про МВС України та ст. 1 та ст. 2 Закону України «Про міліцію». При цьому, згі­дно із ч. З ст. 2 Закону України. «Про центральні органи ви­конавчої влади» підприємства, установи та організації, що належать до сфери управління міністерств, інших центра­льних органів виконавчої влади, не можуть здійснювати владні повноваження, крім випадків, визначених законом.

3. Погоджувально-розпорядчий, на основі розпо­рядчого акта Міністерства внутрішніх справ України (на­казу) за погодженням з Кабінетом Міністрів України - ор­гани внут ріш ніх справ (п. 12 ч. 11 Положення про МВС

1 Основи законодавства України про охорону здоров'я : Закон України № 2801-ХІ1 від 19.11.1992 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://zakon.nau.ua/doc/2uicN 1085.165.34&поЬгеик-1.

79

України) та територіальні органи міністерства (п. 9 ч. 2 ст. 8 та абз. 2 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади») як структурні підрозділи апа­рату Міністерства, гир не мають статусу юридичної особи. Проведений нами аналіз п. 9 ч. 2 ст. 8 та абз. 2 ч. 1 ст. 13 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та п. 12, 15 ч. 11 Положення про МВС України та інші нормативно правові акти (наприклад, п. 1.1 Розділу 1 Наказу МВС України від 16.06.2011 №347 «Про затвер­дження Положення про Службу Міністра внутрішніх справ України»1 та п. 1.2. Розділу 1 Наказу МВС України від3.08.2011 № 510 «Про затвердження Положення про Депар­тамент матеріального забезпечення МВС»2) зумовлює на висновок, що департаменти, їжі не мають статусу юридич­ної особи та територіально є відокремленими від МВС України слід прирівнювати до органів внутрішніх справ, за порядком їх утворення, реорганізації та ліквідації, оскільки вважаються самостійними структурними підрозділами МВС України, а отже, порядок їх утворення такий самий, як і для органів внутрішніх справ як структурних підрозді­лів апарату Міністерства, що не мають статусу юридичної особи. Це підтверджується й наступним: наказом МВС від26.12.2011 № 941 «Про зміни в структурі кримінальної мі­ліції апарату Міністерства» Департамент кримінальної мі­ліції ліквідовано та на його базі створено Департамент ка­рного розшуку та інші оперативні служби і підрозділи. Крім того, Наказом МВС від 11.01.2012 «Про організаційно- штатні зміни в апараті Міністерства» затверджено органі­заційно-штатну структуру Департаменту карного розшуку

1 Про затвердження Положення про Службу Міністра вну­трішніх справ України : наказ МВС України № 347 від 16 червня 2011 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступуhttp://document.ua/pro-zatverdzhennja-polozhennja-pro-sluzhbu- ministra-vnutrish-doc74159.html.

2 Про затвердження Положення про Департамент матеріа­льного забезпечення МВС : наказ МВС України № 510 від 3 серпня 2011 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступуhttp://document.ua/pro-zatverdzhennja-polozhennja-pro- departament-materialnogo-doc74534.html

80

до якої приєднано управління боротьби з торгівлею людьми та зі злочинами проти моральності, а також створено від­діл оперативних розробок1. У погоджувально-розпорядчому порядку був утворений і Департамент внутрішнього аудиту МВС України на підставі Постанови Кабінету Міністрів України № 1001 від 28.09.20112 тач. З ст. 26 БК України3.

Здійснення такої державної політики вище переліче­ними особами має свої межі та визначається на рівні:

Закону України «Про загальну структуру і чи­сельність Міністерства внутрішніх справ України»4, де ви­значається загальна структура Міністерства внутрішніх справ України (ст. 1 цього Закону) та його загальна чисель­ність (ст. 2 цього Закону). Слід зазначити, що затверджен­ня загальної структури та чисельність Міністерства внут­рішніх справ України входить до повноважень Верховної Ради України (п. 22 ч. 1 ст. 85 Конституції України), а гра­нична чисельність працівників органів виконавчої влади (абз. 8 п. 6 ч. 1 ст. 20 Закону України «Про Кабінет Мініст­рів України») та гранична чисельність працівників мініс­терств (ч. 7 ст. 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України») - до повноважень Кабінету Міністрів України;

Конституції України (п. 15 ч. 1 ст. 106), Закону України «Про Кабінет Міністрів України» (абз. З п. 2 ч. 1

1 Департамент карного розшуку [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://mvs.gov.ua/mvs/control/main/uk/publish/article/545259.

2 Деякі питання утворення структурних підрозділів внут­рішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади. їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управ­ління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади : Постанова Кабінету Міністрів України № 1001 від 28.09.2011 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу :1Д1р://гакоп. пай. иа/бос/?счх1є= 1001-2011-%ЕЕ.

3 Бюджетний кодекс України : Закон України № 2456-УІ від 08.07.2010 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : 1Шр://гакоп.паи.иа/Ьос/?иіЬ = 1011.44.18&поЬгеак= 1.

1 Про загальну структуру і чисельність Міністерства внут­рішніх справ України : Закон України № 2925-ІП від 10.01.2002 [Електронний ресурс]. - Режим доступу :Ьир://гакоп.паи.иа/бос/?поЬгеак-1&иі0 = 1087.898.5.

81

ст. 42), Положення про МВС України (п. 11ч. 11), де у зага­льному сенсі зазначається, що створення підрозділів МВС України має межі - на рівні коштів, передбачених Держав­ним бюджетом України на утримання цих органів.

Ініціювати створення підрозділів МВС України може будь-який вищезгаданий суб’єкт права (Президент Украї­ни, Прем'єр-міністр України чи члени Кабінету Міністрів України, міністр внутрішніх справ України), але розпоряд­чий акт видає лише та особа, яка має на це повноваження. Так, згідно з Постановою Кабінету Міністрів України № 1422 від 08.12.2009 «Питання запобігання та виявлення корупції в органах виконавчої влади» ‘Кабінетом Міністрів України було рекомендовано керівникам міністерств утво­рити та забезпечити функціонування підрозділів з питань запобігання та виявлення корупції у межах загальної чисе­льності працівників центрального апарату міністерств.

Отже, з дослідження питання про порядок утворення, реорганізації та ліквідації органів і підрозділів МВС Украї­ни зі статусом юридичної особи та без такого статусу мож­на зробити висновок, що законодавцем виділяються два порядки: розпорядчий та погоджувально-розпорядчий.У свою чергу, розпорядчий порядок залежно від суб’єкта видання розпорядчого акта виділяє: розпорядчий, на під­ставі розпорядчого акта Президента України (указу чи розпорядження); розпорядчий, на підставі розпорядчого акта Кабінету Міністрів України (постанови чи розпоря­дження); розпорядчий, на підставі розпорядчого акта Міні­стерства внутрішніх справ України (наказу).

З останнього висновку виходить, що юридичні особи публічного права, що входять у структуру МВС України, створюються трьома суб’єктами публічного права - Прези­дентом України, Кабінетом Міністрів України (в особі Прем'єр-міністра України) та Міністерством внутрішніх справ України (в особі міністра внутрішніх справ України). 1

1 Питання запобігання та виявлення корупції в органах ви­конавчої влади. Постанова Кабінету Міністрів України № 1422 від08.12.2009 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу Ьир://гакоп. пай. иа/с1ос/?(3ос_іс1=520619.

82

Перший та другий суб’єкти публічного права, вважаємо, об’єднуються в одну правову категорію - Держава Україна, яка у загальному плані є учасником цивільних відносин (ч. 2 ст. 2 ЦК України). Останній - Міністерство внутрішніх справ України є юридичною особою публічного права (ст. 4 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» та ч. 14 Положення про МВС України), який у загальному плані є учасником цивільних відносин (ч. 1 ст. 2 ЦК Украї­ни). Щодо останнього учасника цивільних відносин ЦК України встановлює, що Держава може створювати юри­дичні особи публічного права (державні підприємства, на­вчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановле­них Конституцією України та законом (ч. 2 ст. 167 ЦК України), але набувати і здійснювати цивільні права та обов'язки Держава може через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом (ст. 170 ЦК України).

1.6. Участь органів внутрішніх справ у договірних правовідносинах

М іліція в Україні - це державний озброєний орган вико­навчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і сво­

боди громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань. Основ­ними завданнями міліції є забезпечення особистої безпеки громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; запо­бігання правопорушенням та їх припинення; охорона і забезпечення громадського порядку; виявлення криміна­льних правопорушень; участь у розкритті кримінальних правопорушень та розшуку осіб, які їх вчинили, забезпе­чення безпеки дорожнього руху; захист власності від зло­чинних та кримінально протиправних посягань; виконання адміністративних стягнень; участь у поданні соціальної та правової допомоги громадянам, сприяння у межах своєї компетенції державним органам, підприємствам, устано­вам і організаціям у виконанні покладених на них законом обов’язків. Зрозуміло, що свої повноваження міліція Укра-

83