PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO CONSELHO DE RECURSOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - CONTROLE DE LEGALIDADE E PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA DA SOCIEDADE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PREVIDENCIÁRIA Ana Paula Fernandes 1 Paulo Vitor Nazário Sermann 2 RESUMO Este artigo visa discutir criticamente o papel do processo administrativo previdenciário. Analisando a desnecessidade da discussão da demanda na esfera do Poder Judiciário. Tomando como base o caráter de direito humano fundamental afeto aos direitos previdenciários dos indivíduos. E a possibilidade de bem resolver a demanda na esfera administrativa através da atuação do Conselho de Recursos da Previdência Social, que atuando de acordo com a Lei e o Direito busca fazer a melhor conformação entre a norma e o Direito dos segurados da Previdência Social. Palavras-chave: Conselho de Recursos da Previdência Social, decisão administrativa, julgamento conforme a lei e o direito. SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO. 2. NATUREZA DOS DIREITOS PREVIDENCIÁRIOS EQUIPARADOS A DIREITOS HUMANOS FUNDAMENTAIS. 3. O PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO. 4. CONTROLE DE LEGALIDADE EXERCIDO PELO CONSELHO DE RECURSOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL – CRPS. 5.CONSIDERAÇÕES FINAIS. 6 REFERÊNCIAS. _______________ 1 Bacharel em Direito (Faculdade de Direito de Curitiba). Advogada. Conselheira na Câmara de Julgamento do Conselho de Recursos da Previdência Social. Pós-graduada em Processo Civil (Instituto Bacellar). Pós-graduada em Direito Previdenciário e Processo Previdenciário (PUC/PR). Mestranda de Direito Econômico e Socioambiental - Linha de pesquisa Sociedades e Direito (PUC/PR). Membro da Comissão de Direito Previdenciário e da Comissão de Direitos Humanos da OAB/PR. Professora universitária. 2 Bacharel em Direito (Universidade Federal do Paraná). Presidente da Câmara de Julgamento do Paraná do Conselho de Recursos da Previdência Social. Codesenvolvedor do Programa “e-recursos” da Previdência Social. Membro convidado da Comissão de Direito Previdenciário OAB/PR. Professor em Cursos de capacitação profissional e de Pós–graduação universitária.
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PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO CONSELHO DE ... · processo administrativo previdenciário no cenário nacional, discorrendo pormenorizadamente sobre os caminhos percorridos
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PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO
CONSELHO DE RECURSOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL - CONTROLE DE
LEGALIDADE E PARTICIPAÇÃO DEMOCRÁTICA DA SOCIEDADE NA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PREVIDENCIÁRIA
Ana Paula Fernandes1
Paulo Vitor Nazário Sermann2
RESUMO
Este artigo visa discutir criticamente o papel do processo administrativo previdenciário. Analisando a desnecessidade da discussão da demanda na esfera do Poder Judiciário. Tomando como base o caráter de direito humano fundamental afeto aos direitos previdenciários dos indivíduos. E a possibilidade de bem resolver a demanda na esfera administrativa através da atuação do Conselho de Recursos da Previdência Social, que atuando de acordo com a Lei e o Direito busca fazer a melhor conformação entre a norma e o Direito dos segurados da Previdência Social. Palavras-chave: Conselho de Recursos da Previdência Social, decisão administrativa, julgamento conforme a lei e o direito. SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO. 2. NATUREZA DOS DIREITOS PREVIDENCIÁRIOS EQUIPARADOS A DIREITOS HUMANOS FUNDAMENTAIS. 3. O PROCESSO ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO. 4. CONTROLE DE LEGALIDADE EXERCIDO PELO CONSELHO DE RECURSOS DA PREVIDÊNCIA SOCIAL – CRPS. 5.CONSIDERAÇÕES FINAIS. 6 REFERÊNCIAS.
_______________ 1 Bacharel em Direito (Faculdade de Direito de Curitiba). Advogada. Conselheira na Câmara de
Julgamento do Conselho de Recursos da Previdência Social. Pós-graduada em Processo Civil (Instituto Bacellar). Pós-graduada em Direito Previdenciário e Processo Previdenciário (PUC/PR). Mestranda de Direito Econômico e Socioambiental - Linha de pesquisa Sociedades e Direito (PUC/PR). Membro da Comissão de Direito Previdenciário e da Comissão de Direitos Humanos da OAB/PR. Professora universitária. 2 Bacharel em Direito (Universidade Federal do Paraná). Presidente da Câmara de Julgamento do
Paraná do Conselho de Recursos da Previdência Social. Codesenvolvedor do Programa “e-recursos” da Previdência Social. Membro convidado da Comissão de Direito Previdenciário OAB/PR. Professor em Cursos de capacitação profissional e de Pós–graduação universitária.
1 INTRODUÇÃO
O objetivo ao qual nos propomos neste artigo é de analisar os contornos do
processo administrativo previdenciário no cenário nacional, discorrendo
pormenorizadamente sobre os caminhos percorridos pelo segurado da Previdência
Social para comprovação do seu direito a fim de fazer jus ao beneficio pretendido.
Toda analise será feita, partindo da premissa de que Direitos Previdenciários
consistem em Direitos Humanos e também Direitos Fundamentais.
Cabe a Administração Pública originariamente dispor sobre estes direitos,
primeiramente através da decisão exarada pelo INSS em sede do deferimento ou
indeferimento de um dado beneficio, e na sequencia pelo Conselho de Recursos da
Previdência Social em sede de decisão, acordão colegiado, em resposta ao recurso
interposto pelo segurado ou ainda pelo próprio INSS.
Enfrentamos hoje uma grande judicialização em matéria de direitos
previdenciários, o que sem dúvida indica que por um lapso temporal, o qual não se
pretende aqui discutir, as decisões administrativas se mostraram muito gravosas aos
interesses dos administrados, levando a uma grande busca do poder judiciário.
Essa busca desmedida da proteção do poder judiciário levou a chamada
“Agencialização do poder Judiciário” o que em linhas gerais significa: tornar o Poder
Judiciário agência do INSS – ou seja, Passar o dever de analisar e conferir
benefícios para o Juiz face à ineficiência da administração pública em gerir seus
próprios benefícios.
Contudo, como sabemos as decisões do Poder Judiciário não são
exclusivamente jurídicas se baseiam em direito, política e economia. E nos últimos
anos, em função do grande número de demandas previdenciárias e do
abarrotamento do Poder Judiciário, estas decisões, antes tidas como justas e
ponderadas, se mostraram também gravosas aos segurados da Previdência Social,
desconsiderando assim o caráter social das demandas e o Direito Humano
Fundamental envolvido..
Eis que surge um impasse para os segurados, o utilitarismo passou a tomar
conta do poder judiciário e a celeridade se sobrepôs a legitimação dos direitos.
Como um aceno de esperança a própria Administração Pública, através de atos do
Ministério da Previdência Social concede ao Conselho de Recursos da Previdência
Social uma nova postura, o qual passa a analisar os benefícios com maior
ponderação, razoabilidade e proporcionalidade.
Tornando assim, o processo administrativo o melhor caminho a ser percorrido
pelo segurado na busca do Direito Previdenciário, restando agora vencer o
paradigma de sua ineficiência perante toda a sociedade.
2 NATUREZA DOS DIREITOS PREVIDENCIÁRIOS EQUIPARADOS A DIREITOS
HUMANOS FUNDAMENTAIS.
Para discorrer a respeito do processo administrativo previdenciário, antes de
tudo é necessário firmar o entendimento de que Direitos Previdenciários são direitos
fundamentais dos indivíduos e mais que isso, com base em tratados internacionais
dos quais o Brasil é signatário, correspondem a direitos humanos fundamentais.
Para isso tomamos como base que todos os seres humanos nascem livres e
iguais em direitos e dignidade. Os direitos humanos são os direitos fundamentais e
inerentes à condição humana. Segundo Maria Stella Gregori, essa noção é
centenária, porém quando é melhor trabalhada pelas Nações Mundiais, reafirma
todos os propósitos e princípios enunciados na Carta das Nações Unidas e na
Declaração Universal dos Direitos do Homem, deixando ainda mais fortalecidas as
concepções de que os direitos humanos são universais, indivisíveis,
interdependentes e inter-relacionados.3
É preciso aqui, traçar um resumo histórico, para entender como nosso
ordenamento jurídico evoluiu para o que é hoje.
A partir da Constituição Federal de 1988, observa-se que houve uma
reformulação no modelo de Estado. No século XVIII, vivia-se o Estado liberal, no
qual a segurança e a liberdade eram asseguradas aos cidadãos. Tal Estado surgiu
como meio de combater o absolutismo, que se vivia na época, e teve como base
fundamental a teoria da separação de poderes, ou melhor, a tripartição de funções,
formulada por Montesquieu.
Todavia, gritantes diferenças sociais surgiram em decorrência do liberalismo,
_______________
3 GREGORI, M.S. Artigo XXV in BALERA, W. Comentários à Declaração Universal dos
Direitos Humanos. 2. ed. São Paulo: Conceito Editorial, 2011, p.157).
e para ilustrar melhor o que ocorreu, cita-se Paulo Bonavides: “O velho liberalismo,
na estreiteza de sua formulação habitual não pôde resolver o problema essencial de
ordem econômica das vastas camadas proletárias da sociedade, e por isso entrou
irremediavelmente em crise” 4.
Posteriormente, devido à grande crise surgida pelo liberalismo, o Estado
passou a interferir na economia e iniciou o desenvolvimento de mecanismos que
assegurassem uma maior igualdade entre os cidadãos, já que, muitas vezes, a
liberdade não assegura a igualdade. Nasce a partir desse momento, o Estado
assistencialista com grande influência do modelo socialista.
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 reformula o conceito de Estado, até
então vivenciado, e dispõe ser o país um Estado Democrático de Direito. É certo que
o Estado de Direito é um meio de coibir os abusos por parte dos governantes, além
disso, como leciona Konrad Hesse: “O Estado de Direito cria, configura e garante a
ordem total jurídica que, para a existência do particular como para a convivência no
interior da coletividade, é indispensável”. 5
No que concerne à democracia, esta pode ser representada como a
igualdade perante os cidadãos. Assim, conforme exposto, muitas vezes, a liberdade
não assegura a igualdade.
Nesse sentido, o Estado assistencialista veio, sobretudo, tornar a sociedade
mais igualitária e, para dar efetividade aos seus objetivos assistenciais, adotou
sistemas de estruturação da Assistência. Previdência e Saúde que seria prestada
pelo Estado.
Seguindo os rumos norteados pela Declaração Universal de Direitos
Humanos de 1948, a Constituição Federal Brasileira de 1988, adotou um sistema de
Seguridade Social, com intuito de proteger o cidadão social nos momentos de risco.
Desse modo, a Constituição Federal em comento, trouxe em seu texto uma
estrutura de proteção social, chamada de Seguridade Social que engloba:
Assistência, Previdência e Saúde, modelo este de proteção que será subsidiado por
toda a sociedade.
Desde então, os indivíduos passaram a estar protegidos dos diversos riscos
_______________
4 BONAVIDES, P. Do Estado Liberal ao Estado Social. 7. ed. São Paulo: Malheiros,
2004.p.188 5 HESSE, K. Elementos de Direito Constitucional de República Federal da Alemanha. Porto
Alegre, Sergio Antonio Fabris Editor, 1998.p.162.
sociais como: idade avançada, incapacidade seja ela temporária ou permanente,
gravidez, família de baixa renda, morte e reclusão penitenciária.
A partir da criação deste sistema de proteção, posto no Ordenamento
Jurídico, podemos concluir que é a Seguridade Social, um Direito social, garantido a
todos os cidadãos pertencentes ao Estado Democrático de Direito, por ela tutelado,
tido como uma garantia constitucionalmente posta, refletindo, portanto, um Direito
inerente ao indivíduo.
Após a análise da Seguridade Social: Assistência, Saúde e Previdência como
Direito Fundamental, devemos também analisá-la em sua completude como
integrante dos Direitos Humanos, também tutelado e assegurado pela Declaração
Universal de Direito das Nações Unidas de 1948. Vejamos o artigo que corresponde,
especificamente, ao tema objeto deste estudo:
Artigo XXV 1. Todo homem tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstancias fora de seu controle. 2. A maternidade e a infância têm direito a cuidado e assistência especiais. Todas as crianças nascidas dentro ou fora do matrimônio gozarão da mesma proteção social.
O artigo XXV, da citada Declaração, tem como intuito preambular, discutir não
apenas saúde, mas a condição total do cidadão nos momentos de risco social, ali
denominadas de “circunstâncias fora de controle do indivíduo”.
Nas palavras de Marco Aurélio Serau Júnior, “a Seguridade Social compõe a
constituição materialmente considerada. É elemento estruturante do Estado,
particularmente uma forma de contenção do excessivo poder de alguns em
detrimento dos outros, operando através dos inúmeros desdobramentos do princípio
da solidariedade, e seu aspecto específico de redistribuição de renda, e das demais
politicas públicas que lhe são pertinentes. A Seguridade Social assim pode e deve
ser tomada por direito fundamental material”. 6
A Seguridade Social é o instrumento máximo de viabilização dos Direitos
Humanos necessários à proteção do indivíduo em sociedade.
_______________ 6 SERAU JUNIOR, M.A. Seguridade Social como Direito Fundamental Material. 2. ed. Curitiba: Juruá,
A normatização do Processo Administrativo Federal decorre da Lei nº
9.784/99, cujo objetivo foi ressaltado pelo legislador já no art. 1º, in verbis: “... à
proteção dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos fins da
Administração”.
Esta Lei normatiza, em sentido amplo, a relação jurídica entre a
Administração Pública e o administrado. Sendo esta uma relação jurídica de Direito
Público, há clara desigualdade das partes, havendo a necessária supremacia da
parte que representa o interesse público. No caso do Direito Previdenciário, esta
parte forte é a Previdência Social.
O objeto dessa relação jurídica, no âmbito previdenciário, é a prestação
pecuniária que garante a sobrevivência do administrado. A bem da verdade, quando
falamos em benefícios previdenciários e assistenciais, estamos falando da garantia
da renda de pessoas que estão doentes, ou velhas, ou incapazes. Os administrados
são, em sua maioria, pessoas socialmente vulneráveis, as quais dependem da
Previdência Social para sobreviver. São, portanto, a parte hipossuficiente dessa
relação. Não podemos exigir dela o conhecimento do direito previdenciário, muito
menos o pedido administrativo mediante apresentação completa das provas. Não.
Em regra, tais pessoas não sabem quais são seus direitos e nem como prová-los.
Assim, podemos depreender da Lei 9.784/99 conjugada com a Lei 8.213/91 e
a Instrução Normativa 45/2010 os seguintes princípios:
- Princípio da Verdade Material: A Previdência Social deve sempre buscar a
verdade, mediante provas lícitas. Não se trata de verdade exata, mas o máximo que
se pode constatar do caso concreto. É uma verdade provável, o mais perto que se
possa chegar. Este princípio afasta a supremacia das formalidades processuais
sobre o direito material, de modo que descumprir um prazo ou rito processual não
importará em prejuízo material com o mesmo rigor que o Código de Processo Civil.
Não há conceitos como “revelia”. Atos intempestivos do administrados podem ser
relevados. Os prazos processuais são largos, normalmente 30 dias, e na maioria
das vezes podem ser relevados ou prorrogados. Segundo a interpretação conjugada
do §2º do art. 63 da Lei 9.784/99 com os arts. 103 e 103-A da Lei 8.213/91, os ato
administrativos ilegais da Previdência Social deverão ser revistos enquanto não
ocorre o prazo decadencial de 10 anos.
- Princípio da Oficialidade ou do Impulso Oficial: Mesmo que o
administrado não requeira, a Administração tem o dever de buscar produzir as
provas necessárias para se chegar o mais próximo possível da verdade. É uma
obrigação da Administração. Este princípio afasta por completo o Princípio da
Demanda, e permite outros institutos como a decisão ultra petita e a reformatio in
pejus. Também, deste princípio decorre o preceito de que a comprovação do direito
não cabe ao administrado, mas à Administração Pública.
- Princípio da Legalidade: O administrador deve atuar quando a lei autoriza,
limita ou inova. Não é o caso da Legalidade em sentido amplo, em que todos podem
fazer aquilo que a lei não proíbe. Assim, à autoridade pública resta cumprir a
vontade da lei, e não inová-la. Nesta esteira, é importante ressaltarmos que a Lei
9.784/99, no inciso I do parágrafo único do artigo 2º, impõe a Administração Pública
o dever de atuação conforme a Lei e o Direito. Deste modo, a partir de uma
simples interpretação literal do dispositivo legal, podemos depreender que a
Administração Pública pode decidir os processos administrativos com base na lei e
em outras fontes do Direito, como as jurisprudências, os costumes e a doutrina.
- Princípio da Motivação: Todos os atos administrativos que neguem,
limitem ou afetem direitos devem ser motivados com as razões fáticas e jurídicas, de
forma explícita e clara, sob pena de nulidade.
- Princípio da Segurança Jurídica: A Lei 9.784/99, no inciso XIII do
parágrafo único do art. 2º, proíbe interpretação retroativa da lei. Também, da
segurança jurídica decorrem os institutos da decadência e da prescrição. De acordo
com a decadência prevista no art. 103-A da Lei 8.213/91, o prazo da Previdência
Social revisar um ato administrativo ilegal é de 10 anos. Caso não a faça nesse
prazo, haverá a convalidação deste ato em garantia da segurança jurídica.
- Princípios da Razoabilidade e Proporcionalidade: Razoabilidade impõe
uma ponderação entre os interesses, os meios e a melhor realização dos fins
desejados. Proporcionalidade relaciona-se com a citada ponderação, e impõe ao
administrador a análise quanto a necessidade ou utilidade desta.
- Princípio da Ampla Defesa: Assegura ao administrado o direito a vistas,
cópias e ciência das decisões proferidas pela Administração no processo
administrativo.
- Princípio da Moralidade: Dever da autoridade pública de cumprir preceitos
éticos. Lealdade. Fidelidade às instituições. Boa-fé. Probidade Administrativa.
3.2) ESTRUTURA DAS ENTIDADES QUE PARTICIPAM DO PROCESSO
ADMINISTRATIVO PREVIDENCIÁRIO
São duas as entidades que participam do Processo Administrativo
Previdenciário: o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e o Ministério da
Previdência Social (MPS) através do Conselho de Recursos da Previdência Social
(CRPS).
O INSS é uma Autarquia Federal criada pela lei 8.029/90. É vinculada ao
MPS, mas tem personalidade jurídica própria, autonomia administrativa e financeira.
Sua função é, em síntese, gerir os benefícios do Regime Geral da Previdência
Social e os da Lei Orgânica da Assistencial Social. Recepciona os pedidos de
benefícios previstos nas leis 8.213/91 e 8.742/93, analista e reconhece o direito
concedendo ou indeferindo tais benefícios. Faz parte da Administração Pública
Indireta.
Já o Ministério da Previdência Social é uma entidade distinta do INSS. Por ser
um ente político da Presidência da República, faz parte da Administração Pública
Direta. Por ordem do art. 126 da Lei 8.213/91, regulamentado pelo artigo 303 do
Decreto 3.048/99, o Ministério da Previdência Social exerce o poder de tutela sobre
os atos do INSS avocando para si a responsabilidade de reconhecer o direito
previdenciário e, se for o caso, determinando que o INSS aplique a lei ao caso
concreto. O exercício desse poder se dá pelo Conselho de Recursos da Previdência
Social (CRPS), órgão do gabinete do Ministro de Estado da Previdência Social. Tal
prerrogativa ocorre por provocação do administrado quando interpõe Recurso
Administrativo ao CRPS em razão de sua insatisfação da decisão do INSS.
Processualmente isso significa dizer que o processo administrativo passa por
duas jurisdições diferenciadas. A jurisdição voluntária quando o requerimento tramita
perante uma agência da Previdência Social, relembrando aqui o conceito de
jurisdição voluntária que segundo José Frederico Marques7 trata de jurisdição
voluntária da seguinte forma: “é atividade resultante de negócio jurídico que se exige
um ato do Estado, para que o negócio se realize ou complete”.
Acrescenta que, como função, ela tem natureza administrativa, do ponto de
vista material, e é ato judiciário, do ponto de vista subjetivo ou orgânico; em relação
às suas finalidades, é função preventiva e também constitutiva.8
Na jurisdição voluntária não há lide, mas somente a administração pública de
interesses privados. Segundo Edson Prata9, é uma das funções do Estado, confiada
ao Poder Judiciário, em virtude da idoneidade, responsabilidade e independência
dos juízes perante a sociedade, visando evitar litígios futuros, ou irregularidades e
deficiências na formação do ato ou negócio jurídico.
Entretanto, embora Prata se refira, a jurisdição voluntária, como um dever de
competência do Poder Judiciário, emprestamos esse conceito de jurisdição
voluntária para o âmbito administrativo previdenciário, uma vez que o tramite do
processo na agência da previdência social adquire formato semelhante, pois não
forma partes, tão somente o interesse do segurado de ver sua solicitação atendida
pelo órgão gestor do seu Direito à Previdência Social.
Contudo quando o processo administrativo passa para o CRPS, ente
responsável pelo controle jurisdicional no âmbito administrativo previdenciário, há a
formação de uma lide perante uma jurisdição contenciosa.
Contencioso vem de contenda10, ou seja, passamos de uma instância
voluntária, na qual cabe ao INSS como gestor da previdência analisar o direito e dar
a palavra sobre a concessão ou não do beneficio requerido, e após, na sequencia,
para uma instância contenciosa onde cabe ao CRPS, analisar o pedido do segurado
recorrente, a luz da Lei e do Direito, tendo do outro lado o INSS como parte
recorrida, a fim de efetivar o controle de legalidade dos atos da Autarquia Federal
Previdenciária. Assim, nesta instancia, segurado e INSS figuram como parte do
_______________ 7 MARQUES, José Frederico. Ensaio sobre a jurisdição voluntária, Campinas: Millennium, 2000, p.
61. 8 Idem, p. 217.
9 PRATA, Edson. Jurisdição Voluntária, São Paulo: Livraria e Editora Universitária de Direito Ltda.,
1979 p.11. 10
Ação ou efeito de contender (brigar); altercação Circunstância em que ocorre conflitos; discussão ou discórdia. Situação em que há violência, luta, combates etc; guerra. Jurídico. Processo de disputa judicial; litígio.
processo administrativo, administrador e administrado em contraposição para
comprovação do direito por eles alegado.
INSTÂNCIAS ADMINISTRATIVAS.
São três as Instâncias administrativas do processo administrativo
previdenciário:
1ª) Requerimento Administrativo no âmbito do INSS;
2ª) Recurso Administrativo à Junta de Recursos: Recurso Ordinário;
3ª) Recurso Administrativo à Câmara de Julgamento: Recurso Especial;
Estaremos destrinçando cada uma delas a seguir.
3.3) NORMAS QUE REGULAM O PROCESSO ADMINISTRATIVO
PREVIDENCIÁRIO
O processo administrativo previdenciário é regido por um conjunto de normas
legais, vejamos:
a) Constituição Federal de 1988, no tocante aos princípios básicos
garantidos aos indivíduos como Direitos e garantias Fundamentais;
b) Lei 8212, de 23.07.1991, que dispões sobre regras de financiamento e
custeio da Previdência Social;
c) Lei 8213, de 23.07.1991, que dispõe sobre os Planos de benefícios da
Previdência Social;
d) Lei 9.784, de 29.01.1999, que regula o processo administrativo no
âmbito da Administração Pública Federal;
e) Decreto 3.048, de 06.05.1999, que aprova o Regulamento da
Previdência Social;
f) Portaria MPS 548, de 13.09.2011, que aprova o Regimento Interno do
Conselho de Recurso da Previdência Social (CRPS).
g) Instruções Normativas gerais, em especial a INSS/PRES 45, de
06.08.2010, que atende aos tramites dos processos em sede de Agência da
Previdência Social.
h) O Código de Processo Civil, Lei 5.869/1973, aplicado subsidiariamente
no processo administrativo previdenciário por autorização expressa do Regimento
Interno do CRPS (art. 72, RICRPS).
3.4) O REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO NO ÂMBITO DO INSS
3.4.1) O REQUERIMENTO
De início, é importante ressaltar que a norma que define o rito processual
dentro da Agência do INSS é a Instrução Normativa INSS/PRES 45/2010.
Na prática observamos que os pedidos dos benefícios e serviços do INSS são
agendados, isso decorre da necessidade da administração pública se organizar para
realizar seus atendimentos, bem como para analisar e decidir acerca dos direitos
requeridos perante ela. Desse modo, o administrado deve solicitar o serviço ou
benefício pelo portal eletrônico do INSS11 e comparecer no dia e horário marcado.
Recomenda-se que chegue 15 minutos antes, pois precisará pegar uma senha para
ser chamado pelo atendente. É importante que, ao agendar o serviço, seja escolhido
adequadamente o serviço, uma vez que cada tipo de benefício requerido necessitará
de um tempo maior ou menor de atendimento. Por exemplo, com base em regras de
experiência, a análise de uma Aposentadoria por Idade urbana é, em média, 30
minutos, ao passo que a Aposentadoria por Idade rural pode demorar mais de uma
hora.
Assim que o benefício é agendado, fica registrada a data de entrada do
requerimento (DER). Esta data é fundamental, pois é o parâmetro de início do
pagamento da maioria dos benefícios.
No dia do atendimento, o administrado deve levar todos os documentos que
dispuser para comprovar a análise do direito. O servidor administrativo que efetuará
o atendimento receberá os documentos e os analisará.
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO, REVISÃO DE OFÍCIO, RECLAMAÇÃO À
CORREGEDORIA.
Das decisões dos Órgãos Julgadores, sejam Juntas de Recursos ou Câmaras
de Julgamento, cabem estes três incidentes processuais:
a) ERRO MATERIAL: Quando o Acórdão tiver alguma inexatidão
decorrente de erros de grafia, numéricos ou de cálculos. São erros que não
interferem no mérito.
b) EMBARGOS DE DECLARAÇÃO: Deve ser interposto no prazo de 30
dias da ciência do Acórdão impugnado e visa um novo Julgamento em face da
omissão de algum ponto arguido pelo recorrente e não decidido pelo colegiado, ou
então em razão da obscuridade ou contradição da decisão. O pedido de Embargos
de Declaração é dirigido ao Presidente do Órgão Julgador que fará o exame de
admissibilidade do pedido e, se for procedente, submeterá o processo ao colegiado
para nova decisão. O pedido de Embargos de Declaração deve ser protocolado na
APS, que remeterá ao CRPS.
c) REVISÃO DE OFÍCIO: Este incidente tem início no próprio Órgão
Julgador quando ele verifica que o Acórdão contraria literal dispositivo de lei,
decreto, ato ministerial, Enunciado do CRPS e Parecer da Consultoria Jurídica do
Ministério, ou ainda contiver um vício insanável (art. 60 do Regimento do CRPS).
Todavia, pode ser provocada pelas partes quando elas identificarem estas situações
previstas, mas cabe ao Órgão Julgador decidir se fará ou não a Revisão. O prazo
para este incidente processual é o previsto no artigo 103-A da Lei 8.213/91,
portanto, 10 anos.
Em virtude do Princípio da Verdade Material e do Impulso Oficial, caso a parte
solicite por um incidente processual e o correto seja outro, o Órgão Julgador irá
realizar com o incidente mais adequado, aplicando aqui a fungibilidade do recurso,
sempre buscando atender o melhor interesse do administrado que é a busca da
verdade real – material.
4. CONTROLE DE LEGALIDADE EXERCIDO PELO CONSELHO DE RECURSOS
DA PREVIDÊNCIA SOCIAL – CRPS.
O CRPS é um dos órgãos mais antigos da Previdência Social, criado pelo
Decreto nº 1.237, de 02/05/1939, como Câmara de Previdência Social do Conselho
Nacional do Trabalho; transformado em Conselho Superior da Previdência Social em
1946; recebeu sua atual denominação em 1996; teve sua sede no Rio de Janeiro até
março de 1993, quando foi transferido para Brasília. Seu Regimento Interno atual foi
aprovado pela Portaria Ministerial nº 323, de 27 de julho de 2007.
O quadro de servidores do CRPS é composto em sua maioria, por servidores
do MPS, e de servidores cedidos pelo INSS, nas Juntas de Recursos, os servidores
são cedidos pelo INSS, a quem cabe a responsabilidade pelo suporte necessário
para o funcionamento das mesmas. Essa situação gera polêmicas críticas ao
sistema, uma vez que o INSS acaba tendo grande ingerência no funcionamento e
estrutura das Juntas de Recursos.
O CRPS é constituído de órgãos julgadores denominados: Juntas de
Recursos e Câmaras de Julgamento. Essas unidades julgadoras são compostas de
representantes da sociedade civil e do governo, que deverão ter nível superior. Os
representantes do governo são escolhidos dentre servidores de nível superior com
notório conhecimento da legislação previdenciária. Os representantes da sociedade
civil, também denominados conselheiros classistas, são indicados ao Presidente do
Conselho pelas Entidades de classes ou sindicais das respectivas jurisdições,
havendo vagas destinadas aos representantes das empresas e dos trabalhadores.
Os nomes indicados são enviados ao Ministro de Estado da Previdência Social para
as respectivas nomeações.
Atualmente todo o sistema de julgamento esta informatizado, somente os
processos antigos ainda se encontram no meio físico, com a consolidação de
sistema, através do e-recursos, todas as Juntas, Câmaras e Conselho Pleno podem
interagir, agilizando assim a movimentação de processos, bem como os julgamentos
proferidos.
Deste modo, podemos afirmar que a composição classista do CRPS é a
expressão máxima da democracia dentro da Administração Pública, nos termos que
predispõe nossa Constituição Federal de 1988, em seu artigo 10, que “É assegurada
a participação dos trabalhadores e empregadores nos colegiados dos órgãos
públicos em que seus interesses profissionais ou previdenciários sejam objeto de
discussão e deliberação”.
Disso decorre então, que a vontade do constituinte originário, é que toda a
matéria que envolva Previdência seja decidida pela Sociedade como todo. E isso se
justifica, primeiramente em face da importância do direito envolvido, uma vez que,
conforme explanado no item 1, deste artigo, os direitos previdenciários consistem
em Direitos Humanos Fundamentais. E ainda num segundo momento, pelo fato de
toda a sociedade ser a responsável pelo seu custeio da previdência, ou seja, nos
termos do artigo 195, CF, A Previdência Social será financiada por toda a sociedade.
O controle jurisdicional exercido no âmbito da administração pública ainda
gera ainda muita polêmica a respeito de seus limites formais e materiais. Entretanto,
no tocante ao processo administrativo não resta dúvidas de que este deve se pautar
pela aplicação da Lei e do Direito, conforme preleciona o artigo 2º da Lei 9748/99.
Para a maioria da doutrina, a atuação em conformidade a lei é um
desdobramento do princípio da legalidade. Consiste na simples subsunção do fato a
norma, ou seja, a subsunção do ato humano em relação à abstratividade legal.
Já a atuação conforme o Direito representa um ganho significativo no
processo administrativo de benefícios previdenciários, pois consiste na aplicação do
princípio da juridicidade.
O jurista alemão Adolf Merkl12, em 1935, citado muitas vezes por Marcelo
Barroso, identificou a necessidade de revisar as relações entre Direito e
Administração Pública, e, sua pesquisa passou a considerar que essa deve se
pautar não só pelo princípio da legalidade, mas também pelo princípio da
juridicidade, segundo o qual a conduta administrativa se rege pelo direito. Segundo
Merkel:
A conexão necessária entre direito e administração pode ser designada como principio da juridicidade da administração. É mister não confundir este princípio com o princípio, relacionado, da legalidade da administração. Antes de desenvolver o princípio da legalidade é mister aclarar o da juridicidade. Este princípio significa, não só que a administração, considerada em conjunto, está condicionada pela existência de um direito administrativo, mas também que cada ação administrativa isolada está condicionada pela existência de um preceito administrativo que admite semelhante ação {...}. Este princípio é, em realidade, uma lei jurídicoteórica, sem exceções, e inviolável. Toda ação administrativa concreta se quer a certeza de que realmente se trata de uma ação administrativa, deverá ser examinada do ponto de vista de sua relação com o ordenamento jurídico. (MERKL,1935, p. 212)
Segundo Marcelo Barroso13 quando analisa a obra de Merkl, a segurança é a
vinculação do ato administrativo a todas as fontes do Direito, não somente á lei. No
entanto, o Direito Administrativo brasileiro, com influência legalista francesa, não se
rendeu inicialmente a juridicidade, vindo fazê-lo, no entanto, após a Constituição de
1988.
Barroso ainda pondera, “entre nós, vários autores iniciam a rediscussão em
torno das fontes do Direito Administrativo e do vínculo entre o ato administrativo e o
Direito para além da vinculação legal”.
Moreira Neto, afirma de forma incisiva que ‘’mais do que à lei, atividade
administrativa se vincula ao Direito”. Como Direito, as normas nele constantes
transcendem aos limites da lei e inclui, dentre outras, os princípios. O citado autor
arremata sustentando que a atividade administrativa se se vincula a um ‘’sistema
constantemente no meio social’’.
E é aplicação da Lei e do Direito que leva ao maior acertamento da decisão
administrativa.
_______________ 12
MERKL,1935, p. 212 13
CAMPOS, 2013, p. 75.
Além da discussão sobre a aplicação da Lei e do Direito, ainda Wagner
Balera14 discorre sobre a importância da participação da sociedade:
A realização do plano de proteção – como projeto constitucional para a ordem social – exige que a comunidade participe criativamente, envolvendo-se com os problemas, identificando os interlocutores e propondo soluções que, ultrapassando as decisões individuais e, também, impondo praticabilidade ao direito previdenciário, construam o trâmite necessário dos pleitos junto aos órgãos locais. (...) Todas essas tarefas se tornam sempre mais complexas quando se considera a enorme diversidade de regimes previdenciários e assistenciais que a recente reforma constitucional não logrou eliminar do ordenamento jurídico brasileiro.
Desse modo, observamos a importância do trabalho desenvolvido pelos
conselhos democráticos, uma vez que visam conjugar a vontade do governo com a
vontade emanada da sociedade em questões de grande relevo e repercussão
nacional.
E o Conselho de Recursos da Previdência Social tem logrado êxito em atingir
seus objetivos. Seus julgados administrativos tem atendido o interesse do
administrado de forma exemplar. Processo são reanalisados em sua integralidade,
observada a deficiência da produção probatória, o processo tem sido baixado em
diligência para que a instrução seja efetivada, permitindo assim que o processo se
encontre apto para julgamento.
O recurso na esfera administrativa para Câmara de Julgamento devolve a
matéria integralmente, isso significa dizer que, independentemente de qual das
partes tenha ingressado com o recurso, a matéria será rediscutida, permitindo
inclusive que haja reforma em prejuízo ao recorrente. (reformatio in pejus).
Na pratica temos visto inclusive, decisões mais benéficas aos segurados na
via administrativa do que na judicial. Isso ocorre porque o utilitarismo impera no meio
judicial, oportunizando que a celeridade se sobreponha a efetividade e a
preocupação com metas e estatísticas seja colocada acima da legitimação do direito
previdenciário. No processo judicial a forma se sobrepõe a verdade real, material.
No processo administrativo não há espaço para isso. A verdade material deve ser
_______________ 14
. BALERA, 2006, p. 75.
buscada e o direito do segurado ao beneficio deve ser o centro de todas as atenções
da administração pública.
Como resultado desta conduta da administração pública, temos a edição de
diversos enunciados publicados pelo Conselho Pleno do CRPS, sendo alguns muito
elucidativos:
“Enunciado nº 5. A Previdência Social deve conceder o melhor benefício a que o segurado fizer jus, cabendo ao servidor orientá-lo nesse sentido. Enunciado nº 13. A dependência econômica pode ser parcial, devendo, no entanto, representar um auxílio substancial, permanente e necessário, cuja falta acarretaria desequilíbrio dos meios de subsistência do dependente. Enunciado nº 21. O simples fornecimento de equipamento de proteção individual de trabalho pelo empregador não exclui a hipótese de exposição do trabalhador aos agentes nocivos à saúde, devendo ser considerado todo o ambiente de trabalho. Enunciado nº 32. A atividade especial efetivamente desempenhada pelo (a) segurado (a), permite o enquadramento por categoria profissional nos Anexos aos Decretos Nº 53.831/64 e Nº 83.080/79, ainda que divergente do registro em Carteira de Trabalho da Previdência Social - CTPS - e/ou Ficha de Registro de Empregados, desde que comprovado o exercício nas mesmas condições de insalubridade, periculosidade ou penosidade. Enunciado nº 33. Para os efeitos de reconhecimento de tempo especial, o enquadramento do tempo de atividade do trabalhador rural, segurado empregado, sob o código 2.2.1 do Quadro anexo ao Decreto nº 53.831, de 25 de março de 1964, é possível quando o regime de vinculação for o da Previdência Social Urbana, e não o da Previdência Rural (PRORURAL), para os períodos anteriores à unificação de ambos os regimes pela Lei nº 8.213, de 1991, e aplica-se ao tempo de atividade rural exercido até 28 de abril de 1995, independentemente de ter sido prestado exclusivamente na lavoura ou na pecuária. Enunciado nº 37. O tempo de serviço laborado como professor pode ser enquadrado como especial, nos termos do código 2.1.4 do Quadro anexo ao Decreto 53.831/64, até 08/07/1981, data anterior à vigência da Emenda Constitucional nº 18/1981. Enunciado nº 38. A revisão dos parâmetros médicos efetuada em sede de benefício por incapacidade não rende ensejo à devolução dos valores recebidos, se presente a boa-fé objetiva.”
Estes enunciados demonstram a nova postura do Ministério da Previdência
Social, o qual, por meio do Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS,
busca resolver administrativamente suas contendas, de modo a aplicar a legislação
previdenciária dentro dos ditames legais, sem que seja necessário ao segurado da
Previdência Social, buscar o Poder Judiciário.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O processo administrativo previdenciário não se encerra na Agência da
Previdência Social, como imaginam muitos dos segurados. Após o requerimento do
beneficio pelo segurado, realizada a instrução probatória gerida pelo INSS é emitida
uma decisão, esta pode ser de deferimento ou indeferimento.
Havendo indeferimento do benefício, há um novo caminho a ser percorrido
pelo segurado, na busca da comprovação do seu direito, que é a interposição de
recurso para o Conselho de Recursos da Previdência Social - CRPS, que como
vimos é o órgão responsável pelo controle jurisdicional de legalidade das decisões
do INSS.
Assim o CRPS, é um órgão do gabinete do Ministro da Previdência Social,
cuja função é fazer o controle jurisdicional das decisões do INSS em matéria de
benefício, ou seja, de verificar se o INSS está aplicando o direito conforme a Lei. Em
outras palavras, o Conselho de Recursos da Previdência Social funciona como um
Tribunal Administrativo do Ministério da Previdência Social e que julga as decisões
do INSS.
A temática previdenciária interessa toda sociedade, o trabalho realizado pelo
CRPS aproxima o indivíduo da legitimação do seu direito e economiza dinheiro
público, resolvendo a questão no ambiente administrativo sem necessidade do gasto
com a estrutura judicial. O INSS figura hoje como um dos maiores réus da Justiça
Federal em número de processos. Uma postura responsável do CRPS e pautada
sob a ótica da Lei e do Direito, tenciona economizar muitos bilhões de reais gastos
pelo INSS no Poder Judiciário, a fim de resolver o problema no âmbito
administrativo.
A via administrativa para solução do interesse do administrado é, certamente,
a ideal. Se não é, tem que ser, e depende de toda sociedade para que seja. E não
poderia ser diferente, pois a legislação aplicada pelo Poder Judiciário é a mesma
que a Administração Pública aplica, a vantagem é desta última não estar limitada ao
princípio da demanda e de ser norteada pela busca da verdade real – material, o
que a torna sua jurisdição mais interessante do que a judicial.
Trazendo para o nosso contexto previdenciário, podemos inferir que só existe
a Administração Pública ineficiente quando a sociedade permite com que assim
seja. Temos a Constituição da República que obriga a eficiência da Administração
Pública e os mecanismos processuais administrativos, ventilados na Lei 9784/99,
para dirimir tais conflitos, a qual determina a atuação segundo a lei e o Direito,
visando proteger os administrados. Ainda, o INSS, se apresenta de forma ampla nas
principais cidades do país. E o Recurso Administrativo é julgado por um colegiado
formado por representantes da sociedade civil e do governo. Existem órgãos
correcionais que punem o agente público quando age fora dos limites legais.
Assim, estamos no caminho de uma grande revolução do Direito
Previdenciário. A cada dia vemos que o processo pode e deve ser solucionado sem
o ajuizamento de contendas judiciais, pois vemos que o Poder Judiciário se encontra
em crise no tocante aos direitos sociais. A melhor resposta, aquela que conjuga o
direito do segurado e a obtenção do beneficio ao qual tem direito pode ser
alcançada na via administrativa.
O CRPS é, portanto, a expressão máxima da democracia e tem se mostrado
com uma nova postura na resolução dos conflitos previdenciários. No entanto, ainda
vemos um grande preconceito dos segurados e até mesmo dos advogados na
interposição de recursos. Esse paradigma negativo precisa ser rompido. Melhoras
ainda podem ser instituídas. Mas cabe a toda sociedade ajudar a manter as vitórias
conquistadas e caminhar rumo às novas conquistas que ainda são necessárias.
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