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Finanzas pblicas
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Universidad Mariano Glvez de Guatemala
Escuela de Gestin Pblica
LLiicceenncciiaattuurraa eenn AAddmmiinniissttrraacciinn
PPbblliiccaa
FINANZAS PBICAS LIC. SERGIO CAMPOS LIC. JUILIO ORELLANA LIC.
ALBERTO VINICIO PEREZ G.
MDULO C UNIDAD 3 y 4
Semana del
23/04/2012 al
06/05/2012
DEUDA PBLICA: INTERNA Y EXTERNA1
En el perodo 1998-2002, caracterizado como la media dcada
perdida, la deuda pblica creci considerablemente en varios pases de
Amrica Latina. En promedio, coincidiendo con la reversin del ciclo
macroeconmico, el peso de la deuda pblica del gobierno central
aument de 35,7% a 50,5% del PIB. Esta situacin ilustra la
vulnerabilidad recurrente de las finanzas pblicas en Amrica Latina:
cuando los flujos de capital disminuyen drsticamente, se agudizan
las necesidades de financiamiento del sector pblico. La
sostenibilidad de la deuda se refiere a la capacidad de un pas de
cubrir el servicio de su endeudamiento externo e interno, pblico,
con garanta pblica y privado no garantizado, incluyendo tanto la
deuda a corto como a largo plazo, sin comprometer sus objetivos y
metas de desarrollo en el largo plazo. Con este propsito, los pases
utilizan
1 La figuras del Mdulo estn tomados de las
http://www.google.com.gt/imgres?q=LOGO+DE+LA+UNIVERSIDAD+MARIANO+GALVEZ
La unidad se sustentos en varias TESIS Pavn Flores, Eugenia
Ninieth 2006. IMPORTANCIA DE LA CREACIN DE LA OFICINA DE LA DEUDA
PUBLICA POR LA CONTRALORIA GENERAL DE CUENTAS PARA FISCALIZAR LOS
COMPROMISOS CONTRAIDOS POR EL ESTADO DE GUATEMALA. Guatemala.
Facultad de Ciencias Econmicas, Maestra en Auditora Gubernamental.
Universidad Mariano Glvez. Adems se consulto el documento sobre
Estudio econmico de Amrica Latina y el Caribe 2010-2011, EL
ENDEUDAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS GUATEMALTECOS Versin editada sobre
la base de un borrador preparado por Edgar Balsells Guatemala,
14-15 de noviembre, 2001. GAM 2012. LA DEUDA PBLICA MUNICIPAL
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variados indicadores y niveles para estimar la sostenibilidad de
su endeudamiento; pero siendo ste un concepto dinmico, tiene que
ser analizado utilizando numerosos indicadores y escenarios. Del
total de la deuda, un 39% corresponde al Banco Interamericano de
Desarrollo (BIS), un 24% al Banco Internacional de Reconstruccin y
Fomento (BIRF), un 19% al Banco Centroamericano de Integracin
Econmica (BCIE), entre otros. El artculo del portal web del Diario
de Centro Amrica, resea, "De acuerdo con la cartera de Finanzas, en
el mercado internacional, en eurobonos, Guatemala adeuda 630
millones de dlares (11.2 %). Los otros 348.53 millones de dlares
(6.2 %) de la deuda exterior se distribuyen entre agencias de
cooperacin de ocho pases." La publicacin de el Peridico sobre
endeudamiento municipal es sombra y preocupante, pues revela un
crecimiento del 66% con relacin a los datos suministrados a FUNCEDE
oficialmente por el INFOM sobre la situacin al 30 de septiembre de
2010. Pudiera ser tambin que la informacin proporcionada por el
INFOM no fuera completa. Segn el INFOM los saldos deudores al
30.09.10, fueron: Deudas a travs del INFOM Q 438,733,371.69 28% A
travs de la banca Q1,113,561272.75 72% Total Q1,552 millones = 1.5
millardos
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GUA PROGRAMTICA
MDULO C UNIDAD 3 y 4
Semana del 23 de abril al 06 de mayo 2012
Actividades de la Unidad
Tiempo
estimado
de
realizacin
Abril
L M M J V S D
23 24 25 26 27 28 29
Define la diferencia entre deuda interna, deuda externa y
endeudamiento
X
Actividades de la Unidad
Tiempo
estimado
de
realizacin
Mayo
L M M J V S D
30 01 02 03 04 05 06
Investigacin sobre la deuda o
disponibilidad interna de la
municipalidad donde labora
X
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INTRODUCCIN La Unidad 11 analiza la problemtica relacionado a
que el Estado de Guatemala casi ha triplicado su deuda externa en
10 aos2De acuerdo con los datos del Ministerio de Finanzas Pblicas
guatemalteco, al finalizar el ao 1993, el Estado deba 13,5 millones
de quetzales (1,4 millones de euros), cifra que ha aumentado en tan
slo 10 aos hasta alcanzar los 37,3 millones (3,9 millones de
euros). Adems, se estima que para finales del ao en curso la deuda
externa llegue a 41,7 millones de quetzales (4,3 millones de
euros), como consecuencia de un prstamo por 4,4 millones de
quetzales (463.801 euros)por el que el Gobierno ha solicitado su
aprobacin al Congreso.
Cules son la causas de la deuda? expertos economistas consideran
que; la falta de ingresos tributarios ha obligado al Gobierno a
pedir varios prstamos al extranjero. Los funcionarios del
Ministerio de Finanza Pblica expresaron que mientras no se alcance
un equilibrio entre ingresos y gastos, los compromisos del Gobierno
debern ser financiados a costa de endeudar al pas.
Es importante evaluar el proceso de la deuda que los
guatemaltecos debemos cancelar, por ejemplo de los 37,3 millones de
quetzales de deuda, 26 millones (2,7 millones de euros)
corresponden a prstamos que el pas ha recibido del extranjero,
entre ellos los del Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco
Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El
resto de la deuda son bonos emitidos por el Gobierno que suman 6,1
millones de quetzales (642.996 euros), y prstamos que han concedido
al pas otras naciones o empresas pblicas y privadas. En cuanto a la
deuda interna, Guatemala debe 10,4 millones de quetzales (1,096
millones de euros) a entidades bancarias y a empresarios del
pas
Otro punto importante que de la unidad 11, consiste en que
analiza el endeudamiento con enfoque de responsabilidad, porque la
deuda es una fuente de financiamiento importante que, en muchos
casos, ha servido a los prestatarios para aumentar sus ingresos.
Para que una deuda no sea una carga, un prestatario debe:
endeudarse considerando su capacidad de pago negociar buenas
condiciones con sus acreedores (plazos e intereses) hacer un uso
responsable de los recursos recibido. La capacidad de un pas, o de
su gobierno, para mantener los compromisos y servir la deuda
adecuadamente dependen del peso de la deuda y de los dficit
proyectados en su balanza de pagos y en el presupuesto nacional, de
la composicin de la deuda y sus posibles renegociaciones, de los
indicadores de esa capacidad medidos en base al Producto Nacional
Bruto (PNB) o al Ingreso Nacional Bruto, al volumen de sus
exportaciones y a los ingresos del gobierno. Adems, la calidad de
las polticas y de las instituciones del pas, as como la coyuntura
externa tambin determina su capacidad de servicio de la deuda en un
momento dado. El anlisis de la sostenibilidad de la deuda externa
debera abarcar tambin una evaluacin de la deuda interna, dada su
creciente importancia, su indexacin e incluso su dolarizacin.
2
http://www.americaeconomica.com/numeros4/274/noticias/madeudalu.htm
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OBJETIVOS
Unidad 3
D E U D A P B L I C A : D E D U D A I N T E R N A Y D E U D A E
X T E R N A E l o l a E s t u d i a n t e a l f i n a l i z a r d e
e s t u d i a r l a u n i d a d 1 1 ,
s e e v i d e n c i a r l o s l o g r o s s i g u i e n t e s
:
Establece la diferencia entre Deuda interna, Externa y el
endeudamiento entre la Administracin pblica del gobierno
central y el gobierno local.
Analiza la causa que provocaron la deuda interna y externa y los
efectos que se manifiestan en la poltica, economa,
financiero, social a nivel de la poblacin guatemalteca.
Investiga el proceso de endeudamiento de la municipalidades de
Guatemala
Valora el compromiso de coadyuvar a contribuir y mejorar la
calidad de servicios pblicos municipales para disminuir el
endeudamiento de la municipalidad
Deuda Pblica
Deuda Externa
Deuda Interna
Endeudamiento
Deuda Municipalidad
Servicios de la deuda
Pblica
Historia de la Deuda
externa en Guatemala
Causa y efectos de las
deudas internas y
externa.
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CONTENIDO L A D E U D A P B L I C A : I N T E R N A Y E X T E R
N A 3
1 . N O C I O N E S G E N E R A L E S S O B R E L A D E U D A P
B L I C A 4
a) ADEUDAR Es hacer una anotacin en el Debe de una cuenta.
Cargar. Debitar. b) DEUDA En un sentido amplio, es la obligacin que
tiene una persona natural o jurdica,
respecto a otra, de dar, hacer o no nacer alguna cosa. Una
acepcin ms restringida del trmino se refiere a la obligacin
contrada por una persona natural o jurdica, organizacin o pas, para
con otra similar y que normalmente se estipula en trminos de algn
medio de pago o activo. Desde el punto de vista de una empresa, una
deuda se genera por la compra de bienes activos, por servicios
recibidos, por gastos o prstamos, y pasa a formar parte del pasivo
de la misma.
c) DEUDA EXTERNA Crditos externos recibidos, tanto por el sector
pblico como el sector privado para financiamiento de proyectos
internos. Generalmente, la deuda externa se paga fuera del pas y en
moneda extranjera. La deuda externa se conoce como inversin
extranjera indirecta o de cartera, ya que el capital extranjero
ingresa al pas as travs de extensiones de crditos.
d) DEUDA INTERNA Es el total de los crditos aprobados, tanto al
sector pblico como al privado, que se generan dentro de un pas. A
diferencia de la deuda externa, la interna se paga en el pas y en
la moneda nacional.
e) DEUDA PBLICA Nivel de prstamos adquiridos por el gobierno
cuando sus ingresos y sus gastos difieren. De otra forma, el nivel
de deuda pblica es igual al nivel de deuda pblica anterior ms el
monto de intereses que tiene que pagar por la deuda ya existente,
ms la diferencia entre los ingresos y los gastos del gobierno. O
sea, ms los impuestos menos el gasto y la inversin. Este es un
mecanismo que permite financiar el dficit fiscal, ya sea a travs de
intermediarios financieros del pas o extranjeros.
f) DEUDAS DE DIFCIL COBRO Son obligaciones que se originan en
actividades productoras de renta y que se consideran como cartera
vencida.
2. DEUDAS PERDIDAS O SIN VALOR Son aquellas obligaciones que no
se pueden exigir por la insolvencia de la parte deudora, por la
carencia de garantas reales o por cualquier otra circunstancia.
3. ENDEUDAMIENTO utilizacin de recursos de terceros obtenidos va
deuda para financiar una actividad y aumentar la capacidad
operativa de la empresa.
3 MODELO PARA PERFILAR EL PAGO DEL SERVICIO DE LA DEUDA PBLICA
EXTERNA DEL GOBIERNO DE LA REPBLICA DE GUATEMALA CON ORGANISMOS
FINANCIEROS INTERNACIONALES Y PASES3 4
http://www.businesscol.com/productos/glosarios/contable/glossary.php?word=DEUDA
[Promtete a ti mismo
* Ser tan fuerte que nada pueda turbar la paz de tu mente. *
Hablar de salud, de felicidad y prosperidad a todos aquellos con
quienes tengas que trabajar. * Hacer que tus amigos sepan de algo
bueno y noble que hay en ellos. * Mirar todas las cosas por el lado
bueno y procurar que tu entusiasmo se haga real y verdadero. *
Pensar solo en lo mejor, trabajar por lo mejor y esperar lo mejor.
* Ser justo y entusiasta por el xito de otros, como lo eres por el
tuyo propio. * Olvidar los errores del pasado y perseverar para las
ms grandes obras del futuro. * Mantener un semblante alegre todo el
tiempo y tener siempre una sonrisa para tus semejantes. * Ocuparte
del mejoramiento de ti mismo de tal forma que no tengas tiempo de
criticar a los dems. * Tener alma grande para el sufrimiento y
mucha nobleza para la clera; fortaleza para el temor y felicidad
para no permitir la presencia de la tristeza. * Pensar bien de ti
mismo y proclamar este hecho al mundo, no en voz alta sino en obras
meritorias. * Aumentar tu fe en el amor que Dios te tiene
.]
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4. RAZN DE ENDEUDAMIENTO Indicador que tiene por objeto medir en
qu grado y de qu forma participan los acreedores dentro del
financiamiento de la empresa. Se define como el total de los
pasivos sobre el total de los activos.
2 . E N F O Q U E D E L A D E U D A P B L I C A 5
Por deuda pblica o deuda soberana 6se entiende al conjunto de
deudas que mantiene un Estado frente a los particulares u otro pas.
Constituye una forma de obtener recursos financieros por el Estado
o cualquier poder pblico materializados normalmente mediante
emisiones de ttulos de valores. Es adems un instrumento que usan
los Estados para resolver el problema de la falta puntual de
dinero, por ejemplo:
a) Cuando se necesita un mnimo de tesorera (dinero en caja) para
afrontar los pagos ms inmediatos.
b) Cuando se necesita financiar operaciones a medio y largo
plazo, fundamentalmente inversiones
3 . O R I E N T A C I O N E S S O B R E L A D E U D A P B L I C
A 7
Endeudamiento del Estado, Comunidades Autnomas o Corporaciones
Locales, documentado por medio de ttulos valores negociables.
Cuando los ingresos ordinarios no son suficientes para hacer frente
a los gastos pblicos, el Estado acude a los llamados recursos
extraordinarios, entre los cuales ocupa un lugar destacado la Deuda
Pblica. La Deuda Pblica, a la que se le conoce tambin bajo la
denominacin de Fondos o Efectos Pblicos, se materializa en ttulos
de renta fija, que son admitidos de oficio a cotizacin en las
Bolsas de Valores. La Deuda Pblica es susceptible de ser utilizada
tambin como instrumento de regulacin monetaria. Por medio de la
llamada poltica de open market (mercado abierto) los Estados
modernos intervienen en el mercado financiero comprando y vendiendo
Deuda Pblica. En una emisin de Deuda Pblica procede distinguir las
siguientes fases o etapas: creacin, emisin, puesta en circulacin o
comercializacin y amortizacin. La creacin de la Deuda Pblica tiene
lugar cuando en el Parlamento se aprueba la Ley, en virtud de la
cual se le autoriza al Gobierno a emitir Deuda Pblica por la cuanta
y en las condiciones que se sealan.
4 . D E S C R I P C I O N S O B R E L A D E U D A E X T E R N
A
Es la suma de las deudas que tiene un pas con entidades
extranjeras. Se componen de deuda pblica (la contrada por el
Estado) y deuda privada (la contrada por particulares). La deuda
externa con respecto a otros pases se da con frecuencia a travs de
organismos como el Fondo Monetario Internacional o el Banco
Mundial. Cuando un pas deudor tiene problemas para pagar su deuda
(esto es, para devolverla junto con los acordados intereses) sufre
repercusiones en su desarrollo econmico e incluso en su
autonoma.
En 1973 el precio del petrleo se multiplic por cuatro. Los pases
productores ganaban enormes cantidades de dinero, y bancos privados
acudieron a estos pases con tipos de inters extremadamente bajos.
El 60% de los crditos fueron a pases
5
http://www.banguat.gob.gt/publica/comunica/bgcom029jun06anexos.pdf
BANCO DE GUATEMALA Informe de Poltica Monetaria a Junio de 2006
6 http://es.wikipedia.org/wiki/Deuda_p%C3%BAblica Esta pgina fue
modificada por ltima vez el 6 mar 2012, a las 22:52 7
http://www.economia48.com/spa/d/deuda-publica/deuda-publica.htm
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empobrecidos. A finales de 1979 sucedieron cuatro hechos
perjudiciales para estos pases:
a) Subieron los tipos de inters (se multiplicaron por cuatro
desde finales del ao 1970 hasta principios del ao 1980), lo cual
precipit la crisis de la deuda del ao 1982, cuando se populariz la
adquisicin de nuevos prstamos para hacer frente al pago de deudas
impagables, provocando a raz de esto la catstrofe econmica de esa
dcada y la multiplicacin de la deuda.
b) Se apreciaba fuertemente el dlar. c) Cay el comercio mundial
y se despreciaron las exportaciones del Sur que no eran petrleo. d)
Se iniciaron los planes de ajuste estructural.
Se lleg entonces a una situacin, que metafricamente explicaba el
analista Ignacio Ramonet, en la cual los pases del Tercer Mundo
invertan ms dinero en devolver los intereses de esa deuda que en su
propio desarrollo:1 Usted para comprar un piso, pide un crdito de
10 millones con un inters al 5%, pero a los tres meses el banco le
sube el inters al 8% y uno no puede quejarse. A los 6 meses, se lo
sube al 20%, con lo que el prstamo que pidi podra haberlo pagado
pero con este ya no puede (...) Esto es lo que ha pasado con la
deuda externa. (...) Ahora [los pases pobres] estn obligados a
exportar para conseguir divisas con las que pagar los intereses de
su deuda exterior. De esta forma, el pas est volcado al comercio
exterior y ello le impide ocuparse de su mercado interior.
5. EL ENDEUDAMIENTO PBLICO, 8 Es el mecanismo por medio del cual
el Gobierno de la Repblica capta recursos internos y externos a
travs de la emisin y colocacin de bonos, ms la contratacin de
prstamos con Gobiernos y agencias financieras internacionales,
canalizando stos a complementar el financiamiento necesario para la
ejecucin de los diferentes programas, proyectos y obras de
infraestructura contenidas en el presupuesto del Estado. En el
presupuesto del servicio de la deuda pblica se programan los pagos
de amortizacin, intereses y comisiones, contrados a travs de la
colocacin de bonos y la contratacin de prstamos. Para las
estimaciones del servicio de la deuda pblica, se toman en
consideracin los instrumentos legales emitidos para el uso del
crdito, como lo son: en la deuda interna, los Decretos del Congreso
de la Repblica de Guatemala que autorizan la emisin, negociacin y
amortizacin de Bonos del Tesoro y sus respectivos Acuerdos
Gubernativos que reglamentan las operaciones; y por el lado de la
deuda externa, los Decretos del Congreso de la Repblica de
Guatemala que aprueban la obtencin del financiamiento externo y
convenios que norman las condiciones de los prstamos.
5.1. MOTIVOS PARA UN ENDEUDAMIENTO
Algunos motivos tpicos para el grave endeudamiento de
un pas son:
a) Catstrofes naturales, epidemias y similares, que obligan a
pedir prstamos para paliar sus efectos.
b) Inversiones en nuevos cultivos, industrias, etc. que pueden
fracasar por no haber tomado en cuenta el riesgo de cambios en los
mercados u otras razones.
8 INFORME DEL MINISTERIO DE FINANZAS PUBLICAS RELACIONADO 2004
ORIENTADO AL Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado
Ejercicio Fiscal 2001. Guatemala.
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c) Mala administracin de los fondos, los cuales producen un
dficit sostenido que supone cada vez ms recursos externos para
compensarlo.
d) La negligencia (intencional o no) respecto a los efectos que
las deudas excesivas pueden tener, o bien la ausencia de
prerrequisitos antes de concederla. As autores como Marc Reffinot
apuntan que un fenmeno parecido ya sucedi en la dcada de 1930 tras
el Crack del 29 y, pese a contar con esa experiencia, se permiti
volver a endeudarse a las naciones.
e) En el Forum 2004 de Barcelona se propuso la llamada Deuda
Indigna, como aquella que se contrajo y se permiti contraer pese a
saber que ocasionara serios problemas a la economa y al desarrollo
del pas que la solicitaba. La llamada Deuda Indigna tiene adems
como requisito que el organismo o pas prestamista le resultara
imposible no saber los efectos que dicho crdito ocasionara al
receptor.
5.2. Consecuencias9
Algunas consecuencias del gran endeudamiento de un pas pueden
ser:
a) Imposibilidad de obtener nuevos crditos en caso de necesidad.
b) Imposicin de duras condiciones por parte de los acreedores,
incluyendo polticas econmicas
restrictivas, generalmente muy duras con la poblacin, que
impiden competir en igualdad de condiciones con otros pases.
c) Crecimiento desbocado de la inflacin, que hace an ms difcil
pagar la deuda. d) la magnitud de la deuda es tal que el pas no es
capaz de pagar ni los intereses, con lo que la
deuda va creciendo con el tiempo, en vez de disminuir. As, el
desarrollo econmico del pas puede ser imposibilitado por la deuda,
entrando en una espiral sin fin de empobrecimiento.
e) Malos manejos en las polticas internas del pas que conlleva a
crisis econmicas. f) y corrupcin poltica
Peor imposible, el excedente econmico de los pases productores
de petroleo retorna a los pases importadores en forma de compra de
materias primas e inversiones de capital., Esto slo es un
ejemplo... antes de argumentar hay que entender la dinmica
capitalista. Por otro lado, en notorio que la anterior depresin de
los primeros aos de la dcada de los 70, apodada, por los idelogos
histricos, crisis del petrleo curs claramente al margen de la
subida de los precios del petrleo (Ver, la revista economy, ente
los aos 65 y 75, la produccin, tasa de ganancia, subida de materias
primas, precios consumo, paro, etc. que demuestran sin gnero de
dudas que fue una crisis clsica de superproduccin; tanto de la
plusvala producida como de plusvala realizada dentro una tendencia
crnica inflacin del dinero crediticio. En resumen una imposibilidad
de acumulacin de capital.
Quines prestan dinero a los pases? Los que prestan dinero,
tambin denominados acreedores dividen en: a) Multilaterales b)
Bilaterales c) Privados a) Deuda multilateral: Es una deuda que
contrata un pas de Instituciones Financieras Internacionales
(asociaciones de muchos pases). Las Instituciones Financieras
Internacionales IFI) estn integradas por los propios pases
miembros, pero los
9 Esta pgina fue modificada por ltima vez el 7 abr 2012, a las
09:45
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pases ricos que aportan ms capital ms poder en la toma de
decisiones (ms acciones ms votos). de Amrica Latina, las
principales IFI son: Banco (BM), Fondo Monetario Internacional
(FMI), y Banco Interamericano (BID). Las desventajas de la deuda
interna son: a) Los plazos para pagar son ms cortos que los
prstamos de la deuda externa b) Las tasas de inters son ms altas c)
Es difcil reprogramar Tambin se considera que el gobierno resta
recursos del ahorro interno que podran impulsar la inversin privada
productiva. Crditos del Banco de Guatemala El Tesoro General de la
Nacin tambin puede solicitar crditos al Banco Central
a) Crdito de emergencia: Por conmocin interna o externa,
justificada y respaldada por un Decreto del Congreso de la
Repblica
b) Crdito de liquidez: Por necesidades transitorias para
disponer de dinero de inmediato. Los plazos son muy cortos y las
tasas son altas, habiendo llegado, en aos anteriores, hasta 12%.
Tambin puede recurrir a deuda privada, pero los montos no son
significativos.
La deuda flotante Es la deuda pendiente que tiene el Estado por
sueldos y salarios o compra de bienes y servicios de gestiones
pasadas. El monto actual no es elevado.
LA DEUDA PBLICA EN GUATEMALA MARCO LEGAL
El Decreto No. 47-99 del Congreso de la Repblica de Guatemala
faculta al Organismo Ejecutivo para que realice la consolidacin de
la deuda pblica bonificada relacionada con los Bonos del Tesoro que
se encuentren vigentes al 31 de diciembre de 1999. Por tal motivo
el Organismo Ejecutivo procedi a realizar dicha consolidacin
mediante el Acuerdo Gubernativo No. 292-2000 Reglamento para la
emisin, negociacin, colocacin y amortizacin de los Bonos del Tesoro
de la Repblica de Guatemala, quedando de la manera siguiente: a)
Los Bonos del Tesoro de la Repblica de Guatemala, podrn emitirse
hasta por un monto de Q. 11,689.2 millones; b) Los Bonos del Tesoro
colocados al 31 de diciembre de 1999 ascienden a Q. 8,713.00
millones; y, c) Los Bonos del Tesoro que al 31 de diciembre de 1999
estaban registrados en poder del emisor ascienden a Q. 2,151.5
millones, ms la emisin del cupo autorizado en el Decreto No. 47-99
del Congreso de la Repblica de Guatemala por Q. 879.0 millones,
menos la reduccin presupuestaria del 10%, que afect a la emisin en
Q. 54.2 millones, se obtiene un resultado total de bonos en poder
del emisor de Q. 2,976.3 millones. DEFINICION Y OBJETIVOS
Endeudamiento Pblico, es el mecanismo por medio del cual el
Gobierno de la Repblica capta recursos internos y externos a travs
de la emisin y colocacin de bonos, ms la contratacin de prstamos
con Gobiernos y agencias financieras internacionales, canalizando
stos a complementar el financiamiento necesario para la ejecucin de
los diferentes programas, proyectos y obras de infraestructura
contenidas en el presupuesto del Estado. En el presupuesto del
servicio de la deuda pblica se programan los pagos de amortizacin,
intereses y comisiones, contrados a travs de la colocacin de bonos
y la contratacin de prstamos. Para las estimaciones del servicio de
la deuda pblica, se toman en consideracin los instrumentos legales
emitidos para el uso del crdito, como lo son: en la deuda interna,
los Decretos del Congreso de la Repblica de Guatemala que autorizan
la emisin, negociacin y amortizacin de Bonos del Tesoro y sus
respectivos Acuerdos Gubernativos que reglamentan las operaciones;
y por el lado de la deuda externa, los Decretos del Congreso de la
Repblica de Guatemala que aprueban la obtencin del financiamiento
externo y convenios que norman las condiciones de los prstamos.
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ELEMENTOS TERICO-CONCEPTUALES SOBRE LA DEUDA PBLICA10 ASPECTOS
GENERALES LA DEUDA PBLICA, EN SENTIDO ESTRICTO Y SENTIDO AMPLIO En
general, en un sentido estricto, el concepto de deuda se refiere al
conjunto de pasivos financieros sobre los cuales existe un
compromiso de pago; representan obligaciones del presente, que
provienen de operaciones del pasado (registradas en su oportunidad
como ingresos) y que deben ser canceladas en el futuro (bajo la
forma de egresos presupuestarios registrados como amortizacin de
deuda). En particular, la deuda pblica consiste en el conjunto de
pasivos financieros de los entes pblicos (en el mbito nacional,
institucional o local) que han sido originados en compromisos
contractuales de recursos utilizados para complementar el
financiamiento de los presupuestos. Constituyen obligaciones que
provienen de gastos pblicos realizados con anterioridad, sobre los
cuales existe un compromiso jurdico-financiero de pago, cuya
cancelacin va a afectar el flujo de recursos presupuestarios (nivel
de gastos) de determinado ejercicio fiscal posterior. Expresado en
otros trminos, la deuda pblica comprende los diversos compromisos
financieros que las instituciones pblicas tienen con terceros, los
cuales han sido contrados para complementar el financiamiento de
los gastos pblicos, en especial los vinculados a la ejecucin de
proyectos de inversin. Por otro lado, considerado en un sentido
amplio, el concepto de deuda pblica va a involucrar tres aspectos o
momentos bsicos:
a) El endeudamiento pblico, registrado como ingreso
presupuestario que financia determinado gasto;
b) La deuda pblica propiamente dicha, registrada como un saldo
que resulta del endeudamiento neto acumulado;
c) El servicio de la deuda pblica, registrado como pagos o
gastos por concepto de amortizaciones, intereses, comisiones y
otros gastos de deuda.
La forma fundamental de deuda pblica se genera mediante los
compromisos vinculados al crdito pblico, tanto interno como
externo. El mismo se obtiene bsicamente por medio de prstamos, as
como de crdito en valores pblicos (emisin de bonos). Pero adems, en
un sentido distinto y ms amplio, podra darse bajo la forma de
crdito de proveedores o contratistas; asimismo, puede derivar del
simple atraso en los pagos a los mismos (deuda flotante); o bien
estar asociada a atrasos incurridos en el pago de ciertos servicios
pblicos (agua, energa elctrica, comunicaciones) u obligaciones
patronales (seguro social u otras cuotas).
CONCEPTOS GENERALES SOBRE DEUDA PBLICA Y ENDEUDAMIENTO 1 DEUDA
PBLICA, ENDEUDAMIENTO Y SERVICIO DE LA DEUDA
Aunque suelen tomarse como sinnimos, es conveniente hacer la
distincin entre deuda y endeudamiento, concibiendo ste como el
proceso por medio del cual se contrae la primera. La deuda consiste
en la acumulacin
10
http://www.gam.org.gt/files/public/books/GAM-DeudaMunicipal.pdf
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de pasivos; mientras el endeudamiento consiste en la propia
generacin de dichos pasivos. La deuda es el resultado de diversas
operaciones financieras que han sido realizadas en el pasado; en
tanto que el endeudamiento seran las propias operaciones que se
efectan, las cuales se van a registrar de una sola vez. En trminos
cuantitativos, la deuda se va a expresar como un saldo, el cual es
registrado en el balance general; por su parte, el endeudamiento
debe concebirse como un flujo, que se va a registrar como un
ingreso dentro del presupuesto de determinado ejercicio fiscal. En
sentido general, el endeudamiento pblico consiste en el proceso
mediante el cual se procede a la negociacin, contratacin y/o
utilizacin de recursos financieros de carcter extraordinario,
bsicamente provenientes del crdito pblico otorgado por fuentes
internas y/o externas. En sentido estricto, el endeudamiento se
produce al hacerse uso de los recursos, lo que se va a manifestar
en el financiamiento de determinados gastos pblicos (ya sea por
instituciones de la administracin central, las entidades
descentralizadas o los gobiernos locales). En sentido operativo y
particularizado, el endeudamiento normalmente se expresa para un
ejercicio fiscal (o presupuesto anual); o sea que se produce en
determinado perodo, como resultado de la utilizacin de los
recursos, e implica el aumento de los pasivos de determinado(s)
ente(s) pblico(s). Como contraparte al endeudamiento hay una
erogacin por el lado del gasto, en los rubros a los cuales se
destina. El flujo anual ingresos Vrs pagos remite al concepto de
endeudamiento neto, que resulta de restar a las nuevas operaciones
de endeudamiento el monto que se cancela de la deuda ya existente;
o sea, el endeudamiento bruto (negociacin de bonos, desembolso de
prstamos, etc.) menos las amortizaciones a capital. El
endeudamiento neto positivo aumenta el saldo de deuda; si es
negativo, lo reduce. EL SERVICIO DE LA DEUDA PBLICA Se refiere a
las erogaciones o pagos realizados por los entes pblicos, con cargo
a su presupuesto
de egresos, que son destinados a cubrir los compromisos
derivados del endeudamiento pblico adquirido. Dichos pagos
comprenden tanto las amortizaciones al capital o principal de la
deuda, como tambin los recursos destinados a cubrir el costo
financiero de la deuda contrada (conformado ante todo por
intereses, pero incluye comisiones y otros gastos).
DEUDA PBLICA INTERNA Y EXTERNA La clasificacin de la deuda
pblica puede efectuarse desde los puntos de vista espacial y
temporal. Desde la perspectiva espacial o geogrfica, considerando
el origen de los recursos financieros y otros aspectos
complementarios, la deuda pblica se divide en interna y externa.
DEUDA INTERNA 11 Cuando se financia el dficit pblico o parte de l
con endeudamiento interno, el sector pblico puede recurrir a: A. El
Banco Central. B. Las Empresas y Pblico en General. A. El Banco
Central. Cuando se recurre al banco central el financiamiento se
logra a travs de tres medios que son: 1. Colocacin de Valores por
medio del Encaje Legal o Coeficiente de Liquidez. 2. El Crdito
Domestico. 3. Requerimiento de la Reserva Legal. El Encaje Legal
consiste en la colocacin de valores gubernamentales en el sistema
bancario por parte del banco central a cambio de recursos captados
por la banca privada. El coeficiente de liquidez es un indicador
que debe mantener un banco con relacin a sus recursos totales y
disponibles en todo momento. Estos recursos captados a travs del
encaje por el banco central no
11
http://www.eumed.net/libros/2010a/665/DEFINICION%20DE%20DEUDA%20PUBLICA.htm
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tiene la obligacin de invertirlos en valores gubernamentales.
Sin embargo, puede hacerlo para hacer productiva esa partida. El
Crdito Domstico se explica al entender que no todos los valores
gubernamentales se colocan mediante el encaje legal, pues una parte
se queda en el propio banco central y se emite dinero nuevo, el
cual recibe el nombre de crdito domstico o financiamiento
inflacionario. Esto es posible ya que el banco central es el
encargado de regular la oferta monetaria. Es decir, puede emitir
billetes y monedas nuevos. Estas emisiones se convierten en deuda
pblica desde un punto de vista estrictamente contable pues el
gobierno no contrae un pasivo real con el Banco Central. Tambin el
crdito domestico puede originar dos fenmenos negativos que son:
a) El Impuesto Inflacionario, que es cuando se produce una
transferencia velada de dinero no nuevo del sector privado al
sector pblico.
b) La Segregacin de la Autonoma Monetaria frente al gasto pblico
o dicho de otro modo, es la supeditacin de la poltica monetaria
frente a la poltica fiscal.
DEUDA PBLICA INTERNA Es aquella deuda que las instituciones
pblicas adquieren con personas individuales o jurdicas domiciliadas
en el interior del pas, que es contrada en moneda nacional2. Su
negociacin puede realizarse mediante la utilizacin de mecanismos de
mercado, o bien por medios compulsivos basados en la capacidad
coercitiva del Estado. Aunque puede adquirir la forma de prstamos
directos, en Guatemala normalmente el crdito pblico interno del
Gobierno Central se adquiere mediante la negociacin de valores
pblicos o bonos del tesoro. En caso de gobiernos locales, salvo
casos extraordinarios en que se autorizara emisin de bonos, la
deuda municipal proviene fundamentalmente de prstamos internos del
INFOM y del sistema bancario (aparte de atrasos en los pagos a
contratistas, proveedores, seguro social o por servicios). DEUDA
PBLICA INTERNA (NOTA AMPLIATORIA) Las formas fundamentales de deuda
interna son los prstamos internos, las letras de tesorera, las
notas y bonos del tesoro, la deuda flotante y otras acreeduras
pblicas. a) Los prstamos internos consisten en crditos otorgados a
las entidades pblicas por parte de otros entes (generalmente
instituciones financieras, y ms que todo bancos) que se encuentran
domiciliados en el pas. En caso de las municipalidades, los
prstamos provienen del INFOM y del sistema bancario nacional. b)
Las letras de tesorera constituyen deuda de corto plazo cuyo
objetivo esencial es cubrir las deficiencias estacionales de caja
(del Gobierno Central). Segn la normativa en Guatemala, pueden
emitirse hasta por un 20% de los ingresos ordinarios
presupuestados; las adquiere el banco central mediante emisin
monetaria y deben amortizarse en el mismo ejercicio fiscal en que
se emitieron. En Guatemala esta figura ha dejado de utilizarse como
mecanismo de financiamiento del presupuesto. c) Los bonos del
tesoro consisten en valores pblicos de largo plazo mediante los
cuales se otorga crdito al sector pblico por parte de personas
individuales o jurdicas, incluyendo las propias instituciones
pblicas. Son emitidos hasta por un plazo mximo de 15 aos y han sido
el principal mecanismo de financiamiento interno extraordinario.
Por su parte, las notas del tesoro se diferencian en que su plazo
es de 5 aos; aunque ya no son utilizadas en nuestro medio. d) La
deuda flotante es aquella deuda de corto plazo que se origina
generalmente por dficit de caja; est constituida por los gastos
presupuestarios que han sido causados o devengados, y que se
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encuentran pendientes de pago por la entidad pblica responsable;
o sea, las obligaciones no canceladas, que pueden provenir de obras
construidas, bienes suministrados o servicios prestados por
contratistas, proveedores u otros entes pblicos o privados.
DEUDA PBLICA EXTERNA Son las obligaciones financieras que las
instituciones pblicas contraen con personas individuales o jurdicas
domiciliadas en el exterior, la que generalmente reviste forma de
crdito y se expresa en moneda extranjera. La forma fundamental la
constituyen los prstamos externos, que son contratados con
entidades financieras internacionales (multilaterales, bilaterales
o privadas). Aunque regularmente no son empleados en nuestro medio,
tambin incluye valores pblicos expresados en dlares u otras monedas
a
ser colocados en el exterior. Tambin, incluira el crdito de
proveedores externos; aunque esta figura ha dejado de utilizarse en
Guatemala. En caso de los gobiernos locales, aun cuando la ley los
faculta (artculos 110 y 113 del Cdigo Municipal), en funcin de su
capacidad financiera y negociadora, ms que todo la Municipalidad de
Guatemala ha recurrido a contratar crdito externo. El resto de
municipios pueden utilizar recursos originados en prstamos externos
al Gobierno Central; pero si los mismos se obtienen en forma de
prstamos del INFOM, desde la perspectiva municipal ello constituye
un endeudamiento interno, aun cuando para la nacin represente deuda
externa. DEUDA PBLICA EXTERNA (NOTA AMPLIATORIA) La cooperacin
financiera externa puede ser reembolsable y no reembolsable. La no
reembolsable comprende bsicamente las donaciones en dinero o
especie recibidas del exterior, que por no generar compromiso de
pago a futuro no implican endeudamiento. La deuda pblica externa se
refiere a la cooperacin o asistencia financiera de carcter
reembolsable, la cual proviene fundamentalmente de organismos
multilaterales, bilaterales y banca privada comercial. a)
Organismos financieros multilaterales. Son instituciones
internacionales de crdito constituidas con la participacin de
varios pases, normalmente por medio de aportes al capital a travs
de la compra de acciones o participaciones voluntarias. Pueden ser
de carcter subregional, regional o mundial. Los prstamos son
concedidos con exclusividad a los pases miembros; generalmente
destinados a financiar proyectos de fomento al desarrollo econmico
y social, o a apoyar programas de estabilizacin econmica. Los
recursos financieros son destinados en su mayora al sector pblico;
tambin pueden canalizarse al sector privado, aunque avalados por el
gobierno. Los principales acreedores de Guatemala son: Banco
Interamericano de Desarrollo (BID); Banco Internacional de
Reconstruccin y Fomento (BIRF, del Grupo del Banco Mundial); y
Banco Centroamericano de Integracin Econmica (BCIE). b) Organismos
bilaterales. Son las instituciones financieras constituidas
normalmente por los gobiernos, para representarlos en sus
relaciones de cooperacin ante otros pases o gobiernos. En algunos
casos, los prstamos otorgados se basan en negociaciones y convenios
intergubernamentales, y bsicamente se destinan a financiar
proyectos de desarrollo o de apoyo a la balanza de pagos. En otros
casos, las negociaciones se hacen directamente con la agencia
financiera, como sera el caso de los prstamos de AID, KFW, FIDA,
OECF, OPEP y otros. c) Banca privada internacional. Est
representada por el conjunto de bancos comerciales que operan en
los mercados internacionales de capital, los cuales conceden
prstamos bajo las condiciones ordinarias prevalecientes dentro del
sistema financiero mundial, o sea las condiciones del mercado.
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Por otro lado, atendiendo a su temporalidad o perodo para el
cual haya sido contratada, la deuda pblica puede ser de corto,
mediano y largo plazo. a) La deuda de corto plazo incluye
bsicamente las letras de tesorera, la deuda flotante y los crditos
externos de hasta un ao -generalmente de tipo comercial, con
proveedores del exterior-; se adicionaran los certificados
representativos de bonos del tesoro con vencimiento mximo de hasta
360 das a partir de su colocacin. b) La deuda pblica a mediano
plazo comprende los crditos con plazo mayor de 1 y hasta 5 aos, as
como los valores pblicos que sean emitidos a dichos plazos y las
notas del tesoro. Mientras la deuda pblica de largo plazo incluye
fundamentalmente los bonos del tesoro y los prstamos externos
contratados a ms de 5 aos. Segn el Manual de Clasificaciones
Presupuestarias para el Sector Pblico de Guatemala, oficialmente se
considera slo la deuda a corto plazo (con vencimiento menor a un
ao) y a largo plazo (con vencimiento superior a un ao)4; plazos
aplicables tanto para la deuda interna como la deuda externa DEUDA
PBLICA Y PRESUPUESTO El endeudamiento supone en un primer momento
la incorporacin como un ingreso presupuestario, as como su
correspondiente erogacin como egreso con destino a fines
especficos; stos referidos normalmente a inversin en obra pblica,
aunque en sentido extensivo puede estar asociada a gastos
corrientes (sobre todo destinado a programas de funcionamiento), o
bien a ciertos servicios u otras obligaciones no canceladas en su
oportunidad. la prctica, ante las limitaciones o insuficiencias en
la recaudacin de ingresos tributarios y dems ingresos propios, e
incluso de transferencias o aportes recibidos, el endeudamiento ha
llegado a constituir una forma necesaria y recurrente como fuente
de ingresos fiscales, que se va a expresar y reflejar como
mecanismo de financiamiento del dficit presupuestario de
determinado(s) ejercicio(s). En el caso del saldo de la deuda
pblica, el mismo no afecta de manera directa el presupuesto anual,
por no constituir un flujo sino un pasivo o saldo acreedor
registrado en los estados financieros (balance general). Las
categoras de ingresos y egresos utilizados en Guatemala se definen
en el Manual de Clasificaciones Presupuestarias, los que se
sintetizan Definiciones presupuestarias relacionadas con la Deuda
Pblica A. INGRESOS (Clasificacin de Recursos por Rubros)
ENDEUDAMIENTO PBLICO INTERNO: Comprende los recursos provenientes
de la colocacin de bonos o ttulos pblicos en el pas y de obtencin
de prstamos del sector privado y pblico, a corto y largo plazo. Se
usan cuatro secciones:
a) Colocacin de Obligaciones de Deuda Interna a Corto Plazo
(bonos y otros valores) b) Obtencin de Prstamos Internos a Corto
Plazo c) Colocacin de Obligaciones de Deuda Interna a Largo Plazo
(bonos y otros valores) d) Obtencin de Prstamos Internos a Largo
Plazo
ENDEUDAMIENTO PBLICO EXTERNO Comprende los recursos provenientes
de la colocacin de bonos o ttulos pblicos en el exterior y de la
obtencin de prstamos de gobiernos extranjeros y de organismos e
instituciones internacionales y regionales, a corto y largo
plazo.
a) Colocacin de Obligaciones de Deuda Externa a Corto Plazo
(bonos y otros valores)
b) Obtencin de Prstamos Externos a Corto Plazo
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c) Colocacin de Obligaciones de Deuda Externa a Largo Plazo
(bonos y otros valores) d) Obtencin de Prstamos Externos a Largo
Plazo
EGRESOS (Clasificacin por Objeto del Gasto): SERVICIOS DE LA
DEUDA PBLICA Y AMORTIZACIN DE OTROS PASIVOS: 12Comprende las
erogaciones destinadas a atender el pago de intereses, gastos,
comisiones y amortizacin de la deuda interna, de prstamos
obtenidos, la disminucin de cuentas y documentos a pagar, pasivos
diferidos y la conversin de la deuda. 71 Servicio de la Deuda
Pblica Interna: intereses, comisiones, gastos y amortizacin de la
deuda pblica originada en la colocacin de bonos, letras del tesoro
o ttulos en el pas. 72 Servicio de la Deuda Pblica Externa:
intereses, comisiones, gastos y amortizacin de la deuda pblica
(colocacin de bonos), en el exterior. 73 Intereses, Comisiones y
Gastos por Prstamos Obtenidos (del sector privado, del sector
pblico y del sector externo) 74 Amortizacin de Prstamos a Corto
Plazo (del sector privado, del sector pblico, de gobiernos
extranjeros, de organismos e instituciones regionales e
internacionales) 75 Amortizacin de Prstamos a Largo Plazo (del
sector privado, del sector pblico, de gobiernos extranjeros, de
organismos e instituciones regionales e internacionales) 76
Disminucin de Cuentas a Pagar a Corto y Largo Plazo (comerciales;
con contratistas; gastos de personal; por impuestos, tasas y
derechos; intereses; otras cuentas). CONCEPTOS PARTICULARES SOBRE
ASPECTOS BSICOS DE LA DEUDA Conceptos y definiciones relacionados
con los prstamos
1. Conceptos vinculados a la gestin de deuda-prstamos Negociacin
de deuda: es el proceso mediante el cual el prestatario y el
prestamista van a plantear, discutir y pactar ciertas condiciones
para la concesin de un crdito, lo que finalmente se materializa en
la suscripcin y firma de un convenio. En esta fase se genera el
compromiso de endeudamiento, aunque ste slo se va a concretar al
procederse al desembolso de los recursos. En el caso de los
gobiernos locales, el proceso de negociacin involucra de manera
indirecta al INFOM, de conformidad con lo preceptuado en la
legislacin aplicable.
a) Prstamo o crdito: consiste, de manera general, en los fondos
o recursos financieros que son contratados y posteriormente
desembolsados por el prestamista al prestatario, de conformidad con
las condiciones establecidas en la negociacin correspondiente.
Aplicado a los gobiernos locales, segn el Mdulo de Endeudamiento
Municipal y Donaciones del SIAF13, el prstamo se refiere a cada uno
de los contratos de prstamo suscritos por la municipalidad. En el
Manual se distinguen tres categoras:
a) Prstamos internos: prstamos contratados por la municipalidad
con el sistema bancario nacional, el INFOM o empresas
nacionales:
b) Prstamos externos: prstamos contratados por la municipalidad
con instituciones y bancos internacionales;
c) Otras deudas: montos que se adeudan y que no figuran como
prstamo; ej: IGSS, EEGSA, etc.
a) Prestamista: est constituido por la institucin, agencia
financiera, gobierno o persona que otorga el prstamo. Mientras que
el prestatario es el gobierno (central o municipal), institucin o
persona que va a recibir dicho prstamo.
b) Cofinanciamiento: es el mecanismo mediante el cual dos o ms
organismos o entes financieros participan en el financiamiento de
determinado proyecto. Por extensin, es aplicable a otras fuentes
-incluso no crediticias- que contribuyan a financiar el
proyecto.
c) Renegociacin de deuda: consiste en la negociacin de
modificaciones a las condiciones contractuales originales
establecidas en el convenio de prstamo, o en el instrumento
equivalente. Generalmente se produce por incumplimiento de la parte
deudora de las
12 Fuente: Manual de Clasificaciones Presupuestarias para el
Sector Pblico de Guatemala 13 Manual de Administracin Financiera
Integrada Municipal, SIAF 2003.
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obligaciones establecidas, en especial por falta de pago. En
condiciones normales, la renegociacin bsicamente se traduce en la
redefinicin de malos plazos de amortizacin y de las tasas de
inters, que por lo regular tienden a favorecer al deudor en relacin
a la situacin anterior; ofrece una "solucin" parcial y un alivio
temporal, que va a disminuir o diferir la presin sobre los recursos
financieros en el plazo inmediato.
CONCEPTOS VINCULADOS A LAS FASES DE LOS PRSTAMOS En el caso del
gobierno central, especialmente relacionado con la gestin de
crditos externos,
segn la fase de desarrollo o momento poltico-administrativo en
que los mismos se encuentren, se suele hacer referencia a:
a) Prstamos en gestacin: son aquellos que estn vinculados a
proyectos aceptados oficialmente como bancables (financiables o
elegibles) por la entidad financiera, pero an deben someterse a un
proceso de negociacin y legalizacin.
b) Prstamos solicitados: se refieren a aquellos para los cuales
se ha presentado solicitud formal a una agencia financiera, junto
con los estudios de factibilidad del proyecto a ejecutarse.
c) Prstamos en negociacin: son aquellos cuyos normativos y
borrador de contrato se encuentran en discusin entre el grupo de
trabajo del gobierno (a nivel central, o su equivalente a nivel
local) y la agencia financiera correspondiente, previo a la
firma ad-referndum del contrato. d) Prstamos en legalizacin:
incluyen aquellos contratos de prstamo que, habiendo sido
firmados ad-referndum, se encuentran en proceso de legalizacin
ante el e) Congreso de la Repblica, debiendo ser autorizados por
ste mediante una ley y publicados
en el Diario Oficial para que cobren vigencia. f) Cuando se
trata de prstamos a gestionar por gobiernos locales, los
formalismos y procesos
tienden a simplificarse, tanto por menores montos como por
realizarse a nivel local. En todo caso, se debe atender lo
establecido en el Captulo II, Ttulo VI del Cdigo Municipal,
artculos 110 al 117, y dems legislacin aplicable.
CONCEPTOS VINCULADOS AL CONTRATO DE PRSTAMO Contrato de prstamo
(o convenio de prstamo): es el que se suscribe entre las partes,
despus de ser analizado y negociado por el grupo de trabajo
designado. Para el caso de las municipalidades, el prstamo debe ser
aprobado por el Consejo Municipal, pero se requiere la opinin
favorable del INFOM. En los prstamos externos, se requiere la
ratificacin mediante la emisin de un Decreto por parte del
Congreso, o quien tenga a su cargo la funcin legislativa.
Identificacin del prstamo: se refiere a las caractersticas bsicas
que permiten identificar al prstamo respectivo. El Manual para las
municipalidades contempla:
1. Nmero de prstamo; o sea el nmero o cdigo que lo
identifica.
2. Acreedor; o nombre del banco, entidad o empresa que concede
el prstamo. 3. Monto contratado; referido al monto inicial pactado,
en la moneda contratada. No. de Acta
de aprobacin; mediante la cual el Concejo Municipal aprueba el
prstamo/deuda correspondiente.
4. Fechas (en da, mes y ao) de la contratacin del prstamo, de
inicio de pago de intereses, de la primera amortizacin y ltima
fecha de amortizacin.
5. Destino; o uso asignado a los recursos financieros del
prstamo.
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LA DEUDA PBLICA MUNICIPAL EN GUATEMALA14 En los ltimos aos la
problemtica del endeudamiento municipal ha pasado a ser una nueva
preocupacin pblica en Guatemala, al igual que en diversos pases de
Amrica Latina. Si bien este nuevo fenmeno no tiene la importancia
macroeconmica que ha adquirido en otros pases como Argentina,
Colombia o Brasil, la deuda de los municipios en Guatemala s
representa un hecho que merece atencin en el corto plazo y la
adopcin de reformas para prevenir una crisis que podra afectar a
las polticas fiscal y monetaria, as como provocar el descontento de
la poblacin en el interior de la Repblica. Se puede afirmar que la
contratacin de crditos municipales puede representar beneficios
para el desarrollo local. Existen
argumentos de naturaleza econmica que sealan las bondades de
este tipo de operaciones, tales como la ampliacin de la
infraestructura bsica y de apoyo a la produccin en los municipios,
la promocin de la economa local, la satisfaccin de las demandas
prioritarias de la poblacin y en general la posibilidad de
apalancar el desarrollo de los municipios. Sin embargo, como se
advierte en el presente estudio, el elevado endeudamiento de un
grupo de municipios guatemaltecos revela la necesidad de establecer
un marco normativo que fije responsabilidades definidas a las
instituciones pblicas relacionadas con este tema. Adems, este hecho
debe ser tomado en cuenta para racionalizar las nuevas operaciones
de crdito que con el respaldo del gobierno central se lleven a cabo
para apoyar la descentralizacin. La alarma del endeudamiento de los
municipios guatemaltecos fue sonada por la Asociacin Nacional de
Municipalidades ANAM-, luego de que los nuevos alcaldes electos
tomaron posesin de sus cargos a principios del ao 2000. De esa
fecha hasta el presente se han llevando a cabo diversas acciones
que van desde una mayor intervencin del INFOM para asistir las
emergencias, hasta iniciativas para impulsar un proyecto de Ley de
Endeudamiento Municipal. El endeudamiento municipal es un problema
crnico y que abarca un creciente nmero de municipalidades con
diversos niveles de compromiso. El problema empez a tener
significacin en 1996; se ampli considerablemente durante el
gobierno de Portillo, particularmente por haber eliminado del Cdigo
Municipal, en el 2002, el prrafo que estableca que el endeudamiento
no debera exceder la capacidad de pago segn los ingresos propios
municipales (tasas por servicios y contribuciones por mejoras);
durante ese perodo y en los dos siguientes el problema se agudiz
por la disminucin de ingresos propios en la mayor parte de las
municipalidades (mayor dependencia de las transferencias), debido a
las actitudes populistas de los alcaldes en cuanto a eliminar las
contribuciones por mejoras y mantener o reducir las tasas por
servicios municipales, en cumplimiento de sus ofertas de campaa
electoral. Durante el ltimo semestre de 2010, con el cambio de
criterio de asignacin del situado constitucional, muchas
municipalidades vieron reducidos sus ingresos y, en consecuencia,
han recurrido al endeudamiento. LA 10 MUNICIPALIDADES MS ENDEUDAS
15
De 334 municipalidad (Raxuja y Santa Catalina la Tinta en Alta
Verapaz, las Cruces en El Petn y la Unin Cantinil en Huehuetenango)
es de 211 tienen deudas por ms de Q2.5 millardos. Un asesor de la
Asociacin Nacional de Municipalidades (Anam) le present a la
14http://www.funcede.org.gt/joomla/attachments/090_Comentarios%20sobre%20el%20endeudamiento%20municipal.pdf
15 http://www.elperiodico.com.gt/attachment/000001544.swf jueves 27
de enero de 2011
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Comisin de Economa del Congreso un reporte que consigna que de
las comunas en problemas 149 tienen prstamos que se terminarn de
pagar hasta 2024, dinero que se utilizar para gastos de
funcionamiento. Unas 50 municipalidades han sobrepasado todos sus
ingresos anuales, y 12 tienen crditos para proyectos de inversin.
Las comunas con ms deudas pertenecen a la Gran Alianza Nacional
(Gana), la Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) y al Partido
Patriota.
Marco Legal del Endeudamiento Municipal16 El marco legal en
materia municipal se encuentra contenido en la Constitucin Poltica,
el Cdigo Municipal y la Ley Orgnica del INFOM. El artculo 132 de la
Constitucin establece que las actividades monetarias bancarias y
financieras estn organizadas bajo el sistema de banca central, el
cual ejerce vigilancia sobre todo lo relativo a la circulacin del
dinero y la deuda pblica. Actualmente la legislacin monetaria y
bancaria est siendo objeto de una amplia discusin y revisin en el
Congreso de la Repblica, a la luz de las negativas experiencias de
quiebras financieras experimentadas desde 1998. El Cdigo Municipal,
Decreto No. 58-88 del Congreso de la Repblica, faculta a las
municipalidades para obtener prstamos, emprstitos y constituir
fideicomisos. Sin embargo establece algunas regulaciones para cada
modalidad de financiamiento.
DEUDA DE MUNICIPALIDADES SUMA Q1 MIL 432 MILLONES17 Publicado en
septiembre 07th, 2009 en Sin categora Pese a que algunas
municipalidades se encuentran al lmite de su capacidad de pago, en
los ltimos dos aos la deuda de 176 comunas sigui creciendo sin
control y asciende ya a Q1 mil 432 millones. Solo entre octubre del
2007 y julio del 2009 la deuda contrada con bancos del sistema y
con el Instituto de Fomento Municipal (Infom) aument 25 por ciento,
lo que equivale a Q288.94 millones.
Los crditos concedidos por el INFOM tienen una tasa de inters
que oscila entre 7.5 por ciento y 14 por ciento, mientras que los
bancos cobran de 7.5 por ciento a 18 por ciento. Municipalidades
como la de San Raymundo estn tan mal, que los ingresos que obtiene
no alcanzan para cumplir con sus compromisos financieros, y han
puesto en riesgo los servicios bsicos para sus habitantes. La
situacin de este ayuntamiento no parece ser la nica, pues segn los
registros del INFOM se han contrado 93 nuevos prstamos para
funcionamiento, lo que demuestra que las municipalidades se
endeudan para mantener sus operaciones. Expertos consultados
concluyen en que si algunas comunas fueran empresas o personas
individuales, ya estaran quebradas; adems, critican el poco control
sobre el crecimiento de la deuda global municipal.
Los prstamos obtenidos en los bancos y otras entidades
financieras de crdito autorizadas para operar en Guatemala,
requieren nicamente del
16 FORO NACIONAL LA MODERNIZACIN DE LAS FINANZAS MUNICIPALES EL
ENDEUDAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS GUATEMALTECOS Versin editada sobre
la base de un borrador preparado por Edgar Balsells Guatemala,
14-15 de noviembre, 2001 17
http://www.politicagt.com/deuda-de-municipalidades-suma-q1-mil-432-millones/
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dictamen del Consejo de Desarrollo Urbano y Rural de la regin
(artculo 89). La contratacin de emprstitos, deben ser aprobados por
el Congreso de la Repblica, a propuesta del Ejecutivo, previo
dictmenes favorables de la Junta Monetaria, el Consejo de
Desarrollo Urbano y Rural de la regin y del INFOM, los cuales
opinarn sobre la conveniencia de las operaciones proyectadas y la
capacidad que tiene la municipalidad de pagar la deuda en el plazo
contemplado (artculo 90). La ley vigente requiere de las dos
terceras partes de los votos del Concejo para su aprobacin, que las
obras y servicios sean autofinanciables y que las tasas, rentas,
derechos y dems contribuciones alcancen a cubrir su operacin,
administracin, mantenimiento, mejora y ampliacin cuando fuere el
caso, as como el pago del servicio de la deuda (inciso c). La
figura del fideicomiso aparece como un medio para obtener fondos
corrientes directamente del Gobierno de la Repblica y por
intermedio del Ministerio de Finanzas Pblicas (artculo 92). En este
caso tambin se requiere del dictamen del INFOM. En relacin con la
Ley Orgnica del INFOM, el artculo 4 prescribe que el INFOM puede
optar por el otorgamiento de prstamos y adquisicin de valores
provenientes de emprstitos, para que las municipalidades realicen
obras y servicios pblicos de carcter municipal o la explotacin de
sus bienes o empresas patrimoniales. Esta ley prev adems el
descuento de letras de tesorera o anticipos sobre las mismas, el
garantizar en todo o en parte la amortizacin de los prstamos
otorgados a las municipalidades. Caractersticas del Marco Regulador
del Crdito Municipal18 Las principales caractersticas del nuevo
marco regulador propuesto son las siguientes:
a) Se deben fijar lmites al endeudamiento municipal. Para ello
el Ministerio de b) Finanzas Pblicas como mximo responsable de la
poltica de endeudamiento del sector
pblico debe asumir una importante labor normativa y de
seguimiento (centralizacin normativa).
c) Al INFOM le debiera corresponder la labor de apoyar
tcnicamente el cumplimiento de la ley, contribuyendo adems a la
creacin y fortalecimiento de los registros contables y respaldar
tcnicamente procesos decisorios municipales, basados en un anlisis
financiero adecuado y proyecciones de deuda municipal.
d) La Contralora General de Cuentas de la Nacin debiera
fiscalizar y controlar todas aquellas acciones derivadas de la
contratacin de prstamos municipales.
e) Se debe obligar a las municipalidades a rendir cuentas a la
poblacin sobre las fuentes y destino de los recursos, que permita a
los vecinos ejercer una mayor auditoria social.
f) En congruencia con la poltica de modernizacin del Estado, las
municipalidades deben seguir criterios de trabajo y tcnicas acordes
con la planificacin, el presupuesto, el servicio civil y dems
rganos de apoyo de la administracin estatal.
En referencia a las responsabilidades institucionales,
contenidas en el nuevo marco regulador, la nueva Ley debe adherirse
a la Ley Orgnica del Presupuesto, en el sentido de que el rgano
Rector del Sistema de Crdito Pblico (Artculo 48), es la Direccin de
Financiamiento Externo y Fideicomisos (hoy Direccin de Crdito
Pblico), dependencia del Ministerio de Finanzas Pblicas. VENTAJAS Y
PELIGROS DE LA CONTRATACIN DE PRSTAMOS
La contratacin de prstamos para financiar proyectos municipales
permite que los municipios locales puedan responder a las demandas
poblacionales ms urgentes y prioritarias. Sin embargo, como poltica
general se considera que el endeudamiento no debiera sustituir
el
18 FORO NACIONAL LA MODERNIZACIN DE LAS FINANZAS MUNICIPALES EL
ENDEUDAMIENTO DE LOS MUNICIPIOS GUATEMALTECOS Versin editada sobre
la base de un borrador preparado por Edgar Balsells Guatemala,
14-15 de noviembre, 2001
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autofinanciamiento municipal, ni las diferentes transferencias
del gobierno central, sino solamente complementarlos. La orientacin
de la Constitucin en favor de los municipios, ha permitido que los
gobiernos locales puedan obtener recursos provenientes del gobierno
central para invertirlos en sus comunidades. Luego de ms de tres
lustros de experiencia, es importante tratar de obtener mayores
efectos multiplicadores del gasto municipal, a travs de la
complementacin de recursos provenientes de diversas fuentes
crediticias.
Los recursos crediticios debieran de destinarse al
financiamiento de programas y proyectos que a la vez de
caracterizarse por sus efectos multiplicadores en la economa local,
puedan ser autofinanciables y permitir el repago de las
obligaciones. Este tipo de financiamiento debiera de canalizarse a
proyectos que se adecuen a criterios estrictos de elegibilidad, que
incluyan contar con recursos humanos capacitados y haber madurado
la fase de pre inversin de proyectos. Adems, los proyectos debieran
estar acompaados de medidas para introducir sistemas tarifarios
adecuados, que modernicen y hagan eficientes los servicios
municipales, al tiempo que provean de fuentes de repago a los
crditos obtenidos.
FORMAS BSICAS DE LA DEUDA MUNICIPAL Considerada en un sentido
amplio, el concepto de deuda municipal incluye formas adicionales a
las convencionales mediante crdito pblico a que se hizo referencia
en la seccin precedente. En relacin con sta, cabe destacar las
formas bsicas del crdito pblico municipal, con sus propias
modalidades especficas. De acuerdo a la fuente de los recursos,
entre las formas fundamentales que se utilizan de manera regular
cabe destacar:
a. Prstamos provenientes directamente del INFOM Recursos del
Fondo Patrimonial del INFOM Recursos originados de crdito externo
contratado por el Gobierno
Central, constituidos a travs del INFOM por medio del Programa
de Desarrollo Municipal, Fase II (PDM II, Prstamo
BID/PDM/882/SF-GU). En este caso, aunque para el pas se genera
deuda externa, para las municipalidades constituye endeudamiento
interno con el INFOM.
b. Prstamos del sistema bancario nacional (banca comercial
local), los cuales pueden ser: Con intermediacin financiera del
INFOM Negociados y otorgados de manera directa a ciertas
municipalidades Otros mecanismos que
se encuentran legalmente autorizados, y que requieren la
participacin del Organismo Ejecutivo y las autoridades monetarias,
contemplan:
c. Prstamos directos del exterior, canalizados por medio del
Ministerio de Finanzas Pblicas a travs de la Direccin de Crdito
Pblico, y sujetos a la poltica de endeudamiento del sector
pblico.
d. Emisin, negociacin y colocacin de ttulos o valores (bonos
municipales), tanto en el mercado nacional como en el exterior; en
relacin con lo cual adems de la participacin de la DCP-MINFIP debe
haber opinin favorable de la Junta Monetaria.
Adems de los referidos mecanismos de endeudamiento a travs del
crdito pblico, hay otras formas que constituyen deuda para las
municipalidades6, entre ellas:
Las deudas con contratistas de obra pblica, por construcciones
llevadas a cabo en base a contratos con la municipalidad; ya sea
que se contemple dentro de las formas de pago definidas en las
clusulas de contrato, o bien por atraso en la cancelacin de las
mismas.
Las deudas con proveedores de bienes, materiales y suministros
Las deudas por servicios pblicos recibidos (especialmente de energa
elctrica y de
telefona)
Las deudas incurridas en mora por atrasos en las cuotas
patronales al Instituto Guatemalteco de Seguridad Social
(IGSS).
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Las deudas con trabajadores municipales, por concepto de
prestaciones laborales y fondos previsionales.
Otras acreeduras diversas, que impliquen compromisos de pago a
terceros con cargo al presupuesto municipal (y/o de las empresas
adscritas).
NO SE LE OLVIDE QUE LA SITUACIN DE LA DEUDA MUNICIPAL SEGN EL
ANAM Cuando la Asociacin Nacional de Municipalidades ANAM- hizo
pblica, a mediados del mes de marzo de 2000, la existencia de un
problema de sobreendeudamiento de las municipalidades del pas, se
refiri a seis tipos de deuda, de acuerdo a las siguientes
categoras:
Con el Instituto de Fomento Municipal INFOM-
Con la banca comercial
Con la banca comercial mediante intermediacin del INFOM
Con proveedores y firmas de construccin
Por prestacin de servicios
Por emprstitos A las deudas reportadas por ANAM habra que
agregar otras acreeduras municipales tales como las siguientes:
Deudas contradas con el IGSS Adeudos por prestaciones y dficit de
fondos previsionales Deudas de las empresas municipales. De acuerdo
a informacin reportada por las fuentes ms confiables, al primer
trimestre de 2000 el saldo de los prstamos de las municipalidades
ascenda a Q343 millones. Por su parte, el INFOM tiene registradas
deudas que comprenden bsicamente tres tipos de operaciones: i)
prstamos otorgados directamente por INFOM con recursos propios; ii)
prstamos otorgados por INFOM con recursos de los fideicomisos
constituidos por el Ministerio de Finanzas Pblicas; y iii) prstamos
otorgados por la banca comercial con intermediacin financiera del
INFOM.
ASPECTOS NORMATIVOS Y ADMINISTRATIVO-FINANCIEROS Los diversos
aspectos vinculados con la deuda municipal deben atender las normas
y disposiciones establecidas en la legislacin vigente en materia
financiera-presupuestaria. En sentido general, dentro de la
normativa bsica se incluye:
a) Lo establecido en la Constitucin Poltica de la Repblica de
Guatemala; en especial lo relacionado con el rgimen general de los
municipios (Captulo VII, Ttulo V, artculos 253-262.), as como con
el rgimen econmico y social (artculos 118-134) y con el rgimen
financiero del Estado en general (artculos 237 a 243).
b) Las disposiciones de la Ley Orgnica del Presupuesto,
especialmente las contenidas en el Ttulo V del Decreto 101-97, as
como en el Captulo XII de su Reglamento
c) Lo establecido en la Ley Orgnica de la Contralora General de
Cuentas, Decreto 31-2002. d) De manera particular, los aspectos
relacionados con el endeudamiento municipal se
encuentran establecidos en el Captulo II, Ttulo VI del Cdigo
Municipal, artculos 110 al 117. Entre las disposiciones
destaca:
i. La normativa es aplicable a todas las municipalidades, sus
empresas y dems entidades bajo su jurisdiccin. Se debe cumplir con
todos los requisitos legales establecidos
ii. El endeudamiento debe basarse en el principio de capacidad
de pago; no exceder su capacidad segn los ingresos ordinarios
(ingresos propios y transferencias) y los gastos de funcionamiento
y servicio de deuda, para no afectar las finanzas municipales ni
comprometer las finanzas nacionales
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Pueden contratarse prstamos internos y externos, as como emitir
y negociar ttulos-valores en el mercado nacional o en el exterior.
Los prstamos externos y los valores deben canalizarse por el
Ministerio de Finanzas Pblicas y sujetarse a la poltica de
endeudamiento del Estado.
a. El producto del endeudamiento debe destinarse a financiar la
planificacin, programacin y ejecucin de obras o servicios pblicos
municipales, o a la ampliacin, mejoramiento y mantenimiento de los
existentes. No pueden financiarse gastos corrientes u
operativos.
b. La operacin de endeudamiento debe ser autorizada con el voto
favorable de las dos terceras partes del Concejo Municipal; y salvo
casos plenamente justificados, la operacin no debe exceder su
perodo de gobierno.
c. La tasa de inters no debe exceder la tasa activa promedio
establecida por el Banco de Guatemala.
d. La pignoracin de ingresos no debe exceder los ingresos
previstos para el perodo de la administracin municipal
correspondiente
e. Debe llevarse registro financiero especial sobre el
endeudamiento y la deuda, llevando libros con informacin de cada
prstamo y de las deudas renegociadas: El Concejo debe presentar
mensualmente al Ministerio de Finanzas Pblicas y al INFOM un
detalle de los prstamos vigentes y el saldo de la deuda;
f. Deber informarse anualmente a la poblacin (en febrero de cada
ao) sobre el destino y ejecucin de los recursos provenientes de
prstamos.
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BIBLIOGRAFA A. LIBROS CONSULTADOS
a) Argueta, Mario Proyecciones sobre el Financiamiento Municipal
Elaborado para el Banco Interamericano de Desarrollo BIDBID- INFOM.
Guatemala, 1999
b) Barrillas, Glenda Propuesta de ANAM sobre Endeudamiento de
las Municipalidades del Pas Guatemala, febrero 2000
c) Consult Centroamericana, S.A. y Proyecto NEXUS Municipal de
USAID Anlisis de las Polticas de Endeudamiento Municipal Guatemala,
julio 2000
d) Consult Centroamericana, S.A. El Contexto Macroeconmico y
Social del rea Metropolitana Guatemala Crdito Hipotecario Nacional
Estado de los Juicios Promovidos por FIDEMIXCO y en Contra de
FIDEMIXCO Actas No. 04-99, 02-2000 Guatemala, agosto 2000
e) Darche, Benjamn Instrumentos de Financiamiento relacionados
con el Prstamo del Banco Interamericano de Desarrollo al Gobierno
de Guatemala para el Programa PDM-III del INFOM Guatemala, marzo
1999
f) Guerra, Telsforo Marco Legal de Opciones de Financiamiento
Municipal y Desarrollo Local. Guatemala, enero 1999
g) Huascar Eguino, Fabrice Henry La modernizacin de las Finanzas
Municipales: Un Paso Esencial para la Consolidacin Institucional
Antigua, Guatemala 1998
h) Instituto de Fomento Municipal INFOM- Informacin sobre la
situacin de las distintas Municipalidades Guatemala, septiembre
2001Ingrese la bibliografa de acuerdo a las Normas APA.
i) Instituto de Fomento Municipal INFOM Intermediacin Financiera
Guatemala, agosto 2001 j) Instituto de Fomento Municipal INFOM-
Municipalidades con ms Deudas Guatemala,
septiembre 2001 k) Instituto de Fomento Municipal
INFOMTranscripcin No. 198-98 Proyecto de
Intermediacin Financiera del INFOM en negociaciones entre las
Municipalidades e Instituciones del Sistema Bancario Nacional Acta
No. 55-98 Guatemala, 30 julio 1998
l) Municipalidad de Guatemala, Ministerio de Finanzas Pblicas
Fideicomiso de Transporte de la Ciudad de Guatemala FIDEMUNI-
Guatemala, julio 1997
m) Modigliani, Franco Mercados e Instituciones Financieras
Editorial: Print Haln 1996 B. LEYES LEGISLACION CONSULTADA, tanto
de jerarqua constitucional, ordinaria y reglamentaria, la cual fue
citada en las notas de pie de pgina en el desarrollo del modulo.
NOTA IMPORTANTE. LAS LEYES NO SON FUENTES BIBLIOGRAFICAS PARA
CITAR, HASTA QUE DEJARON DE SER VIGENTES, SE DEBERAN DE CITAR. Este
por ser un curso dirigido es importante citarlos segn la pirmide de
Kelsen. 1. Asamblea Nacional Constituyente Constitucin Poltica de
la Repblica de Guatemala.
Mayo de 1995. 2. Congreso de la Repblica Decreto 12-2002 CDIGO
MUNICIPAL 3. Congreso de la Repblica de Guatemala DECRETO NUMERO
101-97 LEY ORGNICA DEL
PRESUPUESTO. 1. CONGRESO DE la Repblica Decreto Legislativo 1132
LEY ORGNICA DEL INSTITUTO DE
FOMENTO MUNICIPAL INFOM ) El Instituto de Fomento M 2. Congreso
de la Repblica de Guatemala Decreto 14-2002 LEY GENERAL DE
DESCENTRALIZACIN. 3. Presidente de la Repblica ACUERDO
GUBERNATIVO 240-98, REGLAMENTO DE LA LEY
ORGNICA DEL PRESUPUESTO. ENLACES
-
Finanzas pblicas
Mdulo C | Universidad Mariano Glvez de Guatemala | 2012
Pgina 25
1.
http://www.gam.org.gt/files/public/books/GAM-AuditoriaSocialPresMuni.pdf
2. http://www.funcede.org.gt/joomla/attachments/049_manual1.pdf 3.
http://www.undp.org.gt/data/docproyecto/46681%20Documento_de_Proyecto%20PROD
EME.pdf 4.
http://www.femica.org/archivos/presupuesto_guatemal.pdf