Les métropoles et leur gouvernance - Gilles Pinson

Des métropoles et de leur gouvernance.

Perspectives internationales

Gilles Pinson

Professeur de science politique

Sciences Po Bordeaux, Centre Emile Durkheim

EHESS Marseille – Bibliothèque départementale des Bouches-du-Rhône – 14 janvier 2015

Introduction

• « L’agitation métropolitaine » en France…• La loi MAPTAM

• Création au 1er janvier 2015 de la Métropole de Lyon (collectivité locale à statut spéciale) et des métropoles de Toulouse, Lille, Bordeaux, Nantes et Strasbourg (anciennes CU) et de Grenoble, Rennes, Rouen, Montpellier et Brest (anciennes CA)

• Crispations et report au 1er janvier 2016 de la création des métropoles de Paris et de Marseille

• Aboutissement d’une silencieuse « révolution intercommunale » commencée dans les années 1990

• …et ailleurs • Relance de la création des « città metropolitane » en Italie• Débat lancinant au Royaume-Uni autour de la recréation des « metropolitan

counties »

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Introduction

• Une question ancienne• Les cités de l’âge classique à l’étroit dans leurs enceintes médiévales• Les annexions du 19e et 20e siècle• Les « métropoles d’équilibre », les OREAM et les SDAM des années 1960• Une succession de phases de réforme et de pause rythmée par l’ampleur du

processus d’urbanisation

• Pourquoi la relance actuelle ?• Un nouveau moment urbain : métropolisation, retours en villes et étalement

urbain• L’urbanisation du développement économique• La métropolisation comme politique : les métropoles comme nouveaux

champions économiques des Etats (Crouch et Le Galès)

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Introduction

• « Métropoliser », pour quoi faire ? • Rationaliser ?

• Redistribuer ?

• Rayonner ?

• « Métropoliser », comment ?• Avec des institutions métropolitaines ?

• Avec des arrangements intergouvernementaux souples ?

• Avec des projets ?

• Avec de la participation ?

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Introduction

•Plan

• 1. Une préhistoire de la métropolisation

• 2. Les formes actuelles de la métropolisation

• 3. Gouvernement et gouvernance des métropoles : 3 modèles

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1. Une préhistoire de la métropolisation

• 1.1 Desserrer

• 1.2 Annexer

• 1.3 Fusionner

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• 1.1 Desserrer• La question de la taille se pose

déjà pour la ville antique, médiévale puis classique enserrée dans ses enceintes

• Paris obligé de se débarrasser consécutivement des enceintes de la cité gallo-romaine, puis celle de Philippe Auguste, puis de celle de Charles V, puis de celles de Louis XIII, puis de celle des fermiers généraux, puis de celles de Thiers (les « fortifs » remplacées par le « périph »)

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• 1.2 Annexer• 1850-1950 : des villes-centres annexent des communes périphériques à

l’initiative soit à leur initiative soit à l’initiative de l’Etat central• En France :

• Paris : Montmartre, La Chapelle, Grenelle• Nantes : Chantenay, Doulon• Lyon : la Guillotière, Vaise

• Ailleurs : • New York, Berlin, Vienne, Rome, Milan, etc.• Des exceptions : Londres

• La consolidation des régimes démocratiques et de la démocratie municipale enrayent le mouvement

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• 1.3 Fusionner• 1950s-1970s : des réformes drastiques de réduction du nombre de

communes par fusion dans les pays du Nord de l’Europe

• Suède : de 2500 à 288 communes

• Danemark : suppression d’une commune sur deux

• Allemagne : de 25 000 à 8 500 communes (avant la réunification) ; repasser à 15 000 avec la réunification ; aujourd’hui 12 104 ; même phénomène pour les Kreise

• Belgique : suppression de 3 communes sur 4

• Pays-Bas : suppression d’un tiers des communes

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• 1.3 Fusionner

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• 1.3 Fusionner

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• 1.3 Fusionner• 1950s-1970s : au Sud de

l’Europe, le statu quo

• Un enjeu moins saillant en Italie ou en Espagne

• Le cas français : un degré de fragmentation municipale sans équivalent au monde• L’échec de la Loi Marcellin

(1971) : 800 cas de fusions impliquant 1 900 communes

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Etat Nb communes Pop. moyenne

Taille moyenne (en km²)

Belgique 589 18 320 52

Danemark 98 56 345 440

France 36682 1 760 17

Italie 8094 7 445 37

Allemagne 12104 6 765 29

Pays-Bas 430 38 435 97

Espagne 8116 5 660 62

Suède 290 32 210 1 552

RU 406 152 200 601


• 1.3 Fusionner• A l’origine des différences Nord-Sud

• L’héritage des conflits centre / périphéries : un enjeux moins présent au Nord ; un enjeu plus prégnant au Sud du fait d’une intégration nationale conflictuelle

• La présence des élus locaux au centre : l’opposition diamétrale entre la France (cumul des mandats, rôle du Sénat) et le Royaume-Uni (séparation nette entre les classes politiques nationale et locales)

• B. Smith : « efficiency » vs. « democracy »• Au Nord, les collectivités de base sont conçues avant tout comme des outils de

production de services > nombreuses compétences > réformes facilitées > nombre réduit d’unités

• Au Sud, les collectivités de base sont conçues comme des outils de représentation de communautés locales ou de défense contre le centre > compétences réduites > difficulté de réforme > unités nombreuses

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2. Les formes actuelles de la métropolisation

• 2.1 Des processus spatiaux

• 2.2 Une dynamique économique

• 2.3 Des configurations sociales

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• 2.1 Des processus spatiaux• « Métropole » : un terme utile ?

• Des usages politiques, marketing, juridiques qui privent le terme de son pouvoir descriptif et analytique

• Métropoles d’hier ; métropoles d’aujourd’hui• Des points communs

• Poids démographique• Rayonnement

• Des différences majeures• La métropole antique, classique, industrielle : dense, continue, monocentrique,

pleine, distincte de son pourtour rural, structurée par des flux massifs, des conditions d’implantation contraignantes, etc.

• La métropole contemporaine : dilatée, discontinue, polycentrique, « pleine de vides », diffuse

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• 2.1 Des processus spatiaux• La métropolisation entre homogénéisation et différenciation

• Homogénéisation : achèvement de l’urbanisation, dilution de l’urbain, « mort de la ville, règne de l’urbain » (Choay)

• Différenciation : logiques de polarisation, d’étirement de la hiérarchie urbaine

• Métropolisation, hypermobilité et problèmes de représentation• Laurent Devisme : « L’une des questions géographiques majeures des dernières années

renvoie au décalage qui semble de plus en plus avéré entre dynamiques des flux et capacités des formes »

• Une crise des outils de représentation graphique (et de régulation) des phénomènes spatiaux

• Une crise des outils de représentation politique classiques fondés sur l’idée de territorialité et de fixité (J. Viard : les limites de la « démocratie du sommeil)

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• 2.2 Une dynamique économique• Pourquoi la métropolisation alors que les moyens de s’affranchir des

distances et de la promiscuité n’ont jamais été aussi performants ?

• Globalisation, redéploiement à l’échelle mondiale de l’appareil industriel • Concentration parallèle des dispositifs de coordination dans les villes globales (S. Sassen)

• La désintégration verticale, externalisation• Des entreprises de plus en plus dépendantes des aménités et services que leur offre leur

environnement

• Les métropoles comme « assurance flexibilité » (Pierre Veltz)

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• 2.2 Une dynamique économique• Réduction des coûts et logistique des firmes (zéro stock, « just in time »)

• Refonte des organisations logistiques favorables aux grands « hubs »

• Logique cumulative : concentration de l’emploi dans les métropoles qui deviennent aussi des centres de consommation

• « Le paradigme relationnel » et territorial de la nouvelle économie• Post-fordisme, spécialisation flexible, séries courtes, produits différenciés

• Importance accrue de l’innovation, de l’accès à l’information, de la capacité de répondre rapidement à une demande changeante

• Rôle nouveau du face-à-face, des réseaux professionnels, des liens d’interconnaissance et de coopération (Veltz : « L’économie moderne s’appuie sur les communautés »)

• Les facteurs de compétitivité résident autant dans le territoire que dans la firme

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• 2.3 Des configurations sociales• La « légende sombre » de la métropolisation : éviction, dualisation, fragmentation,

enclaves…• Saskia Sassen et la société duale des « global cities » : étirement des structures des revenus,

emballement des logiques de rentes foncières, hyper-gentrification des centres• Des métropoles composées d’enclaves :

• Accroissement des inégalité de revenus + non-systématicité de la mobilité sociale ascendante + peur du déclassement + investissement symbolique dans le bien logement (et dans l’école) + climat sécuritaire + ethnicisation des rapports sociaux

• = logiques d’entre-soi ; = clubbisation (Eric Charmes) ; = « ecology of fear » (Mike Davis)

• La « légende dorée » de la métropolisation : opportunités et politiques de redistribution• Un espace d’opportunités pour les populations les moins dotées• Métropolisation et déségrégation : le cas de Bordeaux• Métropolisation et politiques de redistribution : le cas de Lyon

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3. Gouvernement et gouvernance des métropoles

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• 3.1 La solution « gouvernement » ou « Gargantua »

• 3.2 La solution « marché » ou « public choice »

• 3.3 La solution « gouvernance » ou « new regionalism »


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• 3.1 La solution « gouvernement » ou « Gargantua »• Créer des institutions métropolitaines se substituant aux collectivités de base

dans les domaines stratégiques

• Le débat étatsunien• R. Wood, 1400 Governments (1961) : l’urban sprawl a engendré une inadéquation entre

territoire fonctionnel et territoires institutionnels ; le white flight a engendré des disparités de richesses entre municipalités

• La quête du « truly bounded » (Bennett, 1989), du « correctement administré parce qu’adapté territorialement »

• La fragmentation institutionnelle, voilà l’ennemi !


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• 3.1 La solution « gouvernement » ou « Gargantua »• Des gouvernements métropolitains (Gargantuas)

• Dotés d’assemblées élues au suffrage universel direct

• Dotés d’exécutifs auxquels sont transférés les compétences stratégiques (planification, transports, réseaux, développement économique)

• Bénéficiant de ressources fiscales propres

• Les applications: un bilan maigre• Des réformes en réforme en régime autoritaire : les corporations métropolitaines de

Barcelone, Valence et Bilbao imposées par Franco

• Les villes-états ou villes-régions : Berlin, Hambourg, Brème (All), Vienne (Autriche), Bruxelles-capitale, Communauté autonome de Madrid


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• 3.1 La solution « gouvernement » ou « Gargantua »• Les applications: un bilan maigre

• Les gouvernements métropolitains directement élus : • Etats-Unis :Portland (OR), Minneapolis-Saint-Paul

• Canada : Toronto (1988 – 1998), Montréal

• Roy. Uni : Greater London Council/Authority (1965-1986 et depuis 2000) ; les 6 Metropolitan Counties (1972-86)

• Allemagne : Stuttgart (Verband Regio Stuttgart)

• Portugal : les autorités métropolitaines de Lisbonne et Porto

• Pays-Bas : création des villes-provinces par le gouvernement central

• Des difficultés dans l’application• Des réformes parfois rejetées par référendum

• Des institutions souvent sans beaucoup de compétences, confrontées aux vetos des communes


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• 3.2 La solution « marché » ou « Public Choice »• Les vertus de la fragmentation institutionnelle

• Le débat étatsunien (Tietbout, Ostrom, Warren)• Les métropoles constituent des marchés de services urbains au sein desquels les

municipalités se font concurrence

• Les « clients » (ménages, entreprises) sont mobiles et choisissent en fonction du panier de service offerts et du « best value for money »

• Les gouvernements métropolitains engendrent la gabegie et privent les clients de leur liberté de choix


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• 3.2 La solution « marché » ou « Public Choice »• Les « applications »

• La solution qui prévaut par défaut !• Le reflux des solutions « gouvernement »

dans les 1980-90’s, ère de « contre-réforme »

• Sécessionnisme municipal et « défusions »• L.A., Montréal

• L’abolition des Metropolitan Counties et du Greater London Council par le gouvernement Thatcher en 1986 et la prise en charge des enjeux de coordination par des Quangos

• L’abolition des corporations métropolitaines par la nouvelle démocratie espagnole (la pression des régions)


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• 3.2 La solution « marché » ou « Public Choice »• Des objections « qui font mal »

• Les « Gargantuas » engendrent des déséconomies d’échelle

• L’éloignement entre clients et fournisseurs de services peut engendrer une dégradation des prestations

• Les besoins de coordination peuvent être pris en charge par les fournisseurs de services

• L’éloignement des « Gargantuas » risquent de détourner les citoyens/clients de la participation


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• 3.3 La solution « gouvernance » ou « New Regionalism »• Entre le « gouvernement » et le « marché », les « réseaux », la coopération

à géométrie variable, les négociations intergouvernementales• Une critique des « Gargantuas »: technocratisme, opacité démocratique, résistance

des élus municipaux, l’illusion de l’optimum territorial

• Une critique du « Public Choice »: la négation des inégalités sociales face au « choix » et à la mobilité, la non-prise en compte des externalités négatives de la concurrence entre communes

• Des conseils, des exécutifs, des technostructures métropolitains, des ressources fiscales propres, de nombreuses compétences… mais pas de transfert de la légitimité élective des communes à la métropole• Elections des conseils métropolitains au second degré, rôle des maires dans la

décision, pas de groupes politiques au sein des conseils, etc.


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• 3.3 La solution « gouvernance » ou « New Regionalism »• Ne pas priver les composantes de base de leur souveraineté

• Assumer le caractère intergouvernemental, négocié, bricolé de la gouvernance des métropoles

• Privilégier des formes souples de coopération et de coordination qui permettent de : • Changer d’échelle en fonction des problèmes

• Ne pas léser les intérêts légitimes des parties prenantes (les communes)

• Activer des processus d’apprentissage

• Privilégier des formes délibératives de décision• Elster : « le but est d’arriver à une approximation qui marche plutôt qu’à une vérité »…

qui risque d’échouer


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• 3.3 La solution « gouvernance » ou « New Regionalism »• Ne pas faire de la question institutionnelle un préalable…

• Mobiliser au-delà de la corporation des élus : la société civile , les intérêts économiques, les organismes consulaires

• Mobiliser autour de grands projets métropolitains -projets d’aménagement d’intérêt métropolitains, grands événements- ou dans le cadre de dispositifs de prospective ou de planification stratégique (conférences métropolitaines)

• Activer des processus de recadrage cognitif et d’apprentissage

• … mais la consolidation institutionnelle reste l’objectif


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• 3.3 La solution « gouvernance » ou « New Regionalism »• Une forme-limite de gouvernance métropolitaine : la coopération

intercommunale à la française• Une forme souple de coopération qui a souvent mieux marché que les Gargantuas !

• L’origine en 1966 ; le coup d’accélérateur de la loi Chevénement (1999)

• Les EPCI ne sont pas des collectivités

• Néanmoins, ils prennent aujourd’hui en charge les compétences les plus stratégiques

• Des logiques d’apprentissage dans un cadre basé sur le volontariat

• Les points positifs : la question de la fragmentation municipale partiellement réglée, des effets d’apprentissage, l’émergence de visions collectives, des politiques de redistribution

• Les points négatifs : l’opacité démocratique, la dérive technocratique, des territoires étriqués


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• 3.3 La solution « gouvernance » ou « New Regionalism »

Conclusion

• Les effets de l’intégration métropolitaine• Faire émerger une capacité à atténuer les effets de ségrégation

• Faire émerger un projet métropolitaine permettant d’exister dans la compétition territoriale

• Les conditions de l’intégration métropolitaine• Le poids politique des intérêts de la réforme (élus nouveaux, technocratie

autonome, intérêts organisés mobilisés)

• Des alliances politiques et territoriales

• Des sociétés peu polarisées

• Des dispositifs et projets permettant l’apprentissage

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Conclusion

• Que faire lorsque ces ingrédients n’existent pas ?• Choc externe ?

• Approche évolutive ?

• La loi MAPTAM dans l’entre-deux• Le choc externe : l’imposition par l’Etat du périmètre et du calendrier

• L’approche évolutive : • L’Etat a « respecté la temporalité nécessairement longue du processus de construction

métropolitaine » (Lefèvre et al, 2013)

• La concession des « territoires »

• La loi et la métropole comme jalons parmi d’autres dans le processus de construction métropolitain

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