Magisteruppsats Internationella Ekonomprogrammet Ht 2005 ISRN: LIU-EKI/IEP-D--06/029--SE Hårda och mjuka verksamheter – en studie av styrning inom en kommun Hard and soft activities – a study of management control in a municipal organization Av: Helen Johansson Sara Mattila Handledare Jörgen Dahlgren
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
Magisteruppsats Internationella Ekonomprogrammet Ht 2005 ISRN: LIU-EKI/IEP-D--06/029--SE
Hårda och mjuka verksamheter – en studie av styrning inom en kommun
Hard and soft activities – a study of management control in a municipal
organization
Av: Helen Johansson
Sara Mattila
Handledare Jörgen Dahlgren
Sammanfattning Bakgrund
Vilken verksamhet som en kommun ska bedriva bestäms i stor utsträckning av lagar och
regler, vilket gör det svårt att anpassa verksamheten och styrningen av den efter
förutsättningar i omgivningen och inom verksamheten. Inom den kommunala
organisationen finns såväl vad som i folkmun kallas för ”hårda” verksamheter,
exempelvis parkskötsel och gatubyggnation, som ”mjuka” verksamheter, så som skola
och omsorg. I den befintliga litteraturen saknades en genomgång av vad begreppen hårt
och mjukt innebär och hur detta påverkar styrningen av en verksamhet. Därför behövdes
först en kategorisering av begreppen göras för att sedan kunna relateras till teorier om
lämpliga styrtyper givet olika förutsättningar.
Syfte
Syftet med uppsatsen är att beskriva och analysera hur hårda och mjuka verksamheter
inom en kommun styrs och hur de bör styras. Utifrån syftet formulerades följande
frågeställningar; Hur kan hårda och mjuka verksamheter kategoriseras och hur bör de
styras? Hur utformas styrningen av hårda och mjuka verksamheter inom en kommun?
Hur påverkar skillnaderna mellan hårda och mjuka verksamheter styrningen i en
kommun?
Metod
En fallstudie genomfördes för at utifrån befintliga teorier kategorisera begreppen hårt
och mjukt och utifrån ett antal intervjuer med ansvariga för olika nivåer för
verksamheten i Linköpings kommun diskutera styrningens utformning. Styrdokument
studerades och klausuler sammanställdes för att kunna jämföra den praktiska
verksamhetsstyrningen med teorin.
Resultat
Studien resulterade i att de skillnader som förväntades finnas mellan de studerade hårda
och mjuka verksamheterna inte återfanns i det insamlade materialet. Detta beror
antagligen på de begränsningar av styrningen som den politiska organisationsformen
innebär samt att skillnaderna mellan verksamheterna eventuellt inte var så stora som
först antogs beroende på den enhetliga organisationen genom beställar- utförarmodellen
som används.
AbstractBackground
The activities which are to be performed within a municipal organisation are to a large
extent governed by laws and rules, which makes it hard to adapt the activities and their
control to the environmental and internal conditions which they face. Within Swedish
municipal organisations one can find ”hard” activities, such as maintenance of parks
and building streets, as well as ”soft” activities such as schools and care for the elderly.
The existent literature lacks explanations of how ”hard” and ”soft” activities affect the
control within an organization, and a categorization of what these notions mean was a
first step towards finding theories considering suitable forms of control considering the
different conditions.
Purpose
The purpose of this thesis is to describe and to analyze how hard and soft activities are
controlled within a municipal organization, and how they ought to be controlled. The
purpose is refined through three questions; How can hard and soft activities be
categorized and how ought they be controlled? How is the control of hard and soft
activities designed within a municipal organization? How do the differences between
hard and soft activities affect the control within a municipal organization?
Method
A case study was performed to, based on existant theory, categorize the notions of hard
and soft activities and to perform interviews with a number of persons responsible for
different levels of control of activities within Linköpings Kommun, the municipality
studied. Control documents were studied and clauses from them were compared in order
to contrast the actual control with the one predicted by theories.
Resultat
The study resulted in that the differences which we expected to find between the hard
and the soft activities did not appear in the information collected. The reason for this
lies probably in the limits that the political organization poses on control, and the
uniform organizational structure given by the orderer-performer model in use.
2.1.1 Klassificering av fallstudier......................................................................................... 5 2.1.2 Bearbetning av befintliga teorier ................................................................................ 6 2.1.3 Val av undersökningsenheter....................................................................................... 7 2.1.4 Val av respondenter och genomförande av intervjuer ................................................ 8 2.1.5 Bearbetning av det empiriska materialet................................................................... 10 2.1.6 Kvantitativ och kvalitativ metod ................................................................................ 10
2.2 Validitet och reliabilitet i en fallstudie ..................................................................11 2.3 Möjligheter till generalisering ................................................................................12
3.1.1 Den cybernetiska styrmodellen.................................................................................. 15 3.2 Kategorisering av verksamheter ............................................................................16
3.2.1 Klassificering av tjänster........................................................................................... 17 3.3 Kategorisering av hård och mjuk verksamhet .....................................................17 3.4 Styrning av hård och mjuk verksamhet................................................................18
3.4.1 Den undre delen av den cybernetiska styrmodellen .................................................. 19 3.4.2 Den övre delen av den cybernetiska styrmodellen .................................................... 20
3.5 Ideala styrformer ......................................................................................................22 4 Linköpings kommun .................................................................................... 23
4.1 Ekonomistyrning i kommunen ..............................................................................23 4.2 Organisation genom en beställar- utförarmodell ................................................24 4.3 Teknik- och samhällsbyggnadsnämnden .............................................................25
4.5 Sammanställning av klausuler ...............................................................................30 5 Analys av hårda och mjuka verksamheter ............................................... 33
5.1 Kategorisering av de studerade verksamheterna................................................33 5.1.1 Tjänsteklassificering.................................................................................................. 34
5.2 Styrning av de studerade verksamheterna...........................................................35 5.2.1 Inputkrav.................................................................................................................... 35 5.2.2 Processkrav ............................................................................................................... 36 5.2.3 Outputkrav................................................................................................................. 36 5.2.4 Jämförelse mellan teori och praktik .......................................................................... 37
Linköpings kommun
5.3 Orsaker till skillnader mellan teori och praktik...................................................38 6 Slutsatser ......................................................................................................... 40
6.1 Hur kan hårda och mjuka verksamheter kategoriseras och hur bör de styras?...........................................................................................................................................40 6.2 Hur utformas styrningen av hårda och mjuka verksamheter inom en kommun?.........................................................................................................................40 6.3 Hur påverkar skillnaderna mellan hårda och mjuka verksamheter styrningen i en kommun? .................................................................................................................40 6.4 Resultat av studien...................................................................................................41
7 Reflektioner .................................................................................................... 42 6.1 Förslag till vidare studier ........................................................................................42
Bilaga 1 Den kommunala organisationen ....................................................A Bilaga 2 Intervjuguider..................................................................................... B
Figur- och tabellförteckning 2. Tillvägagångssätt ........................................................................................... 5
Figur 2.1. Stadier i den teoretiska utvecklingsprocessen ..........................................6
Rutinstyrning kan användas när alla fyra frågeställningar besvaras jakande. Styrningen
kan då fastställas genom exakta regler och kan ofta utföras av den operativa personalen.
Alla krav i den cybernetiska styrmodellen är uppfyllda i denna styrform, vilken främst
återfinns i varuproducerande verksamheter. Expertstyrning kan utövas när alla
styrkriterier är uppfyllda, förutom att aktiviteten är en engångshändelse. Styrningen kan
då överlämnas till en expert som har varit med om denna situation tidigare och har
kunnat lära sig av den. Faran med expertstyrning kan vara att experten inte har
tillräcklig kunskap om verksamhetens unika förhållanden för att integrera sin kunskap
med den befintliga organisationen. (Hofstede 1981)
”Försök och misstag”- styrning används när målen är tydliga, resultaten mätbara och
aktiviteten är repetitiv. Effekterna av en styrinsats är dock inte kända, vilket gör att
strikta regler inte kan användas. Uppföljning av resultaten kan ändå ske i efterskott för
att skapa en lärandeeffekt och förbättra styrningen tills nästa gång som aktiviteten
genomförs. Intuitiv styrning kan användas när förhållandena i det föregående fallet
kompliceras ytterligare av att aktiviteten inte är repetitiv och att styrningen därför inte
kan förbättras över tiden. Organisationen måste istället försöka hitta personer som har
ledningens förtroende och som på ett intuitivt sätt hittar de bästa styrteknikerna.
(Hofstede 1981)
Bedömningsstyrning kan användas när resultaten inte kan mätas, men när målen är
tydliga. Det blir upp till medlemmarna i organisationen att göra subjektiva bedömningar
om när målen uppnås. Om det finns indirekta mått som på ett relativt exakt sätt kan
fungera som ”surrogat” för de direkta mått som saknas, är detta dock inte något problem.
(Hofstede 1981)
Politisk styrning blir aktuell när ingen fråga kan besvaras jakande, eftersom inte ens
verksamhetens mål är entydiga. Styrningen blir beroende av maktstrukturer, kamp och
förhandlingar om begränsade resurser. Politisk styrning bygger på subjektiv rationalitet
och har inslag av värderingar och normer. (Hofstede 1981) I organisationer som drivs av
politiska beslut finns det ingen motsvarighet till styrprocesser som i den cybernetiska
modellen, utan det rör sig snarare om styrning som baseras på personliga relationer och
förtroenden. (Hofstede 1978)
21
Teoretiska utgångspunkter
3.5 Ideala styrformer När de tre frågorna i stycke 3.1.1 kan besvaras jakande är alla Merchant och Van der
Stedes (2003) krav för resultatstyrning uppfyllda. Resultatstyrning kan betraktas som en
optimal styrform för hårda verksamheter, där endast resultatet behöver kontrolleras, och
mätprocessen tar sin utgångspunkt i kunskap om önskvärda resultat, vilket är ett av Ijiris
(1975) krav på hård information. Om ledningen kan ställa upp tillräckligt precisa
resultatmått, kan utföraren själv välja medel för hur verksamheten ska utföras. För att
styrningen ska vara effektiv måste parterna även vara överens om de mått som ska
användas, vilket underlättas genom att antalet sätt att mäta på är begränsade, och
klassificeringen av hård verksamhet i avsnitt 3.3 uppfylls således.
Beteendestyrning kan användas då målen för verksamheten är kända, men vägen dit är
oklar. Detta är ofta fallet i mjuka verksamheter, då målen är kända, men det på grund av
att produktionen är människofokuserad är svårt att veta om en styråtgärd får önskad
effekt. Det är även svårt att objektivt mäta resultaten, eftersom de till stor del består av
en förändring av den upplevda kvaliteten hos konsumenten. Interaktionen mellan de
anställda och konsumenterna innebär ytterligare svårigheter att förutse effekter av
styråtgärder och uppnådda resultat.
Individstyrning är den styrtyp som finns att tillgå då ingen av de tre frågorna kan
besvaras jakande, och förtroendet för individens kompetens därför är det centrala i
styrningen av verksamheten. Denna styrtyp kan snarare ses som ett komplement till de
två andra än som en egen styrform, eftersom den inte är särskilt tillämpbar i praktiken.
Orsaken till detta är den brist på struktur som uppkommer då målen för verksamheten
inte är kända och när processen inte är tydlig.
22
Linköpings kommun
4 Linköpings kommun Linköpings kommun, som är denna uppsats studieobjekt, har mer än 137 000 invånare
och är därmed Sveriges femte största kommun. Kommunfullmäktige (KF) är
kommunens högsta beslutande församling, och det är Socialdemokraterna och
Centerpartiet som sedan hösten 2002 styr kommunen, dock utan egen majoritet. (LKPG
web1 2005) Kommunstyrelsen (KS) är den övergripande nämnd som leder och
samordnar styrningen av den kommunala verksamheten. (LKPG web2 2005)
Kommunens ”kunder” kan ses som alla invånare i kommunen. Vissa verksamheter har
dock riktat in sig mer på vissa segment av invånare, exempelvis skola och barnomsorg.
Finansieringen av den kommunala verksamheten baseras på kommunalskatteuttaget,
vilket innebär att alla invånare bidrar i förhållande till sin inkomst och inte främst till sin
förbrukning av dem. Vissa verksamheter finansieras helt eller delvis av direkta avgifter,
så som vatten och avlopp. Kommunens totala budget uppgår till cirka sex miljarder
kronor och den lagstadgade delen av kommunens verksamhet utgör 90 procent av
kostnaderna. De senaste åren har verksamhetens kostnader överstigit de tillgängliga
medlen, främst inom omsorg och inom skolan. Intäkterna från de kommunala bolagen
har dock ökat, så att budgeten för 2005 totalt sett är i balans. (Budget 2005)
4.1 Ekonomistyrning i kommunen KF fastställer kommunens långsiktiga verksamhetsplanering med utgångspunkt från
lagar, mål och resurser. Verksamheten styrs med övergripande mål för
kommuninvånarna och ekonomin. Ett exempel på de totalt 56 övergripande målen är
att ”alla medborgare ska känna sig bemötta med värdighet och respekt”. Under KF finns
det fyra mål- och utvärderingsutskott som formulerar målen och utvärderar om de
uppfylls. Målen antas av KF och är integrerade i budgetarbetet och i den övriga
kommunala planeringen. Nämnderna konkretiserar sedan målen utifrån ett
verksamhetsperspektiv. (Budget 2005)
Kommunens strategier inom ekonomiområdet är sammanfattade i ”Handlingsplan för
god ekonomisk hushållning” (beslutad i KF 2000-04-04, hädanefter
kallad ”Ekonomihandbok 2000”). I denna beskrivs exempelvis kommunens
budgetprocess, redovisningsregler, intern kontroll, verksamhetsgranskning och
23
Linköpings kommun
uppföljning. De övergripande styrprinciper som finns inom Linköpings kommun för
styrning av ekonomin och verksamheten är förutom lagar, mål och resurser som
nämndes ovan, även kunskap och gott omdöme. Om konflikt uppstår mellan målen och
medlen, så är det medlen som styr, eftersom dessa är begränsade på grund av
skattefinansieringen. (Ekonomihandbok 2000)
Det regelverk som finns för ekonomistyrningen i de olika nämnderna är det samma,
oavsett vilken verksamhet nämnden ansvarar för. Den enda skillnad som finns är att i
nämnder med stort inslag av tvingande lagstiftning, som ger medborgarna rätt till viss
verksamhet, kan det vara svårt att styra budgeten och ekonomin lika exakt. Om till
exempel pengarna i omsorgsnämnden tar slut i november kan de inte låta bli att ha
någon verksamhet i december, eftersom stora delar av verksamheten är lagstadgad.
Politikerna måste därför ha en större tolerans för underskott. Om ett underskott
uppkommer täcks det av ett överskott som uppkommer i andra verksamheter, eller av
marginaler som beräknats i budgetarbetet. Så snart en nämnd befarar ett underskott
måste de rapportera det till KS, som begär en åtgärdsplan och månadsuppföljning
förutom de normala tertialrapporterna.
4.2 Organisation genom en beställar- utförarmodell 1992 organiserades Linköpings kommun enligt en beställar- utförarmodell (Nilsson
1999) och politikerna är numera indelade i sex beställarnämnder; barn- och
ungdomsnämnd, bildningsnämnd, kollektivtrafiknämnd, kultur- och fritidsnämnd,
omsorgsnämnd samt teknik- och samhällsbyggnadsnämnd. Nämnderna sätter upp mål
och gör prioriteringar för vilken verksamhet som ska utföras, men är inte ansvariga för
själva utförandet av verksamheten. (LKPG web3 2005) Beställar- utförarmodellen
innebär att majoriteten av kommunens verksamhet konkurrensutsätts, för att få ett pris
på verksamhet som annars inte har ett marknadspris. För att organisera detta görs det
åtskillnad mellan en beställarroll (nämnd) och en utförarroll. Utförarna äger i princip
alla reala resurser som finns i verksamheten, och har även arbetsgivaransvaret. Syftet
med uppdelningen i beställare och utförare är att utföraren ska veta exakt vad som
förväntas av denne för att kunna utföra sitt arbete på det mest effektiva sättet. Även
inom beställarrollen är det av demokratiska skäl viktigt att politikernas och
tjänstemännens roller är tydliga för att ”den politiska nivån inte ska ta över beställarens
roll och beställaren ska inte agera politiker” (s 18) (Jarefors och Jäderholm 1998) 24
Linköpings kommun
Beställartjänstemännen arbetar under nämnden och ansvarar för att omsätta de politiska
besluten till verklighet. Upphandling i offentliga verksamheter regleras av ”Lagen om
offentlig upphandling” (LOU), vilket innebär att kommuner skall följa lagen vid
exempelvis anskaffning, köp och leasing. Lagen är tvingande och kan inte avtalas bort,
och de utförare som inte fick kontraktet har möjlighet att överklaga ett beslut till
domstol inom tio dagar. (Konkurrensverket 2002) Konsekvensen av LOU är att
kommuner med en beställar- utförarmodell endast då det finns särskilda skäl kan
undanta verksamhet från konkurrensupphandling. Ett exempel på ett sådant undantag är
Räddningstjänsten, där det på grund av de krav som samhället ställer på verksamheten
inte är lämpligt att välja utförare efter lägsta pris.
4.3 Teknik- och samhällsbyggnadsnämnden Teknik- och samhällsbyggnadsnämnden (TSN) är en av de bredare nämnderna i
Linköpings kommun vad gäller ansvarsområden, och ansvarar till exempel för
parkskötsel, vatten och avlopp samt räddningstjänst. TSNs kundgrupp utgörs av
kommunens medborgare, eftersom alla invånare någon gång tar del av det som finns
inom nämndens ansvarsområde. Medborgarna ses dock inte som en homogen
kundgrupp, utan det finns flera segment. I princip all verksamhet som nämnden
ansvarar för, förutom räddningstjänsten och gatubelysning, konkurrensupphandlas.
Upphandlingen är nödvändig eftersom enligt en politiker ”äger kommunen inte ens en
kratta”.
4.3.1 Beställare De tjänstemän som bistår politikerna finns inom Konsult och Service, Affärsområde
Teknik och Samhällsbyggnad (ATOS) (se bilaga 1). Ett huvudavtal beskriver
samarbetsformerna mellan TSN och ATOS, och förklarar att ATOS har som uppgift att
tillgodose TSNs ”behov av operativt och verksamhetsinriktat arbete” (Huvudavtal s 4).
ATOS fungerar som beställarombud när verksamhet upphandlas för TSNs räkning.
Uppdragen specificeras av TSN genom ram- eller projektbeställningar. I huvudavtalet
finns en minimisumma för beställningar från TSN till ATOS. Tjänstemännen utgår i sitt
arbete från de budgetprioriteringar, mål och program som nämnden ålagt dem. Målen
som nämnden sätter upp utifrån de övergripande målen för kommuninnevånarna måste
tjänstemännen därefter konkretisera och göra mätbara.
25
Linköpings kommun
Nämnden ställer upp en kravspecifikation för varje uppdrag, i det undersökta fallet
benämnt ”Administrativa föreskrifter”, där det anges vad som ska utföras och vad som
krävs av utföraren. När det rör sig om belopp under 500 000 kronor delegeras
upphandlingsbesluten till tjänstemännen för att spara tid och resurser. Politikerna vill att
det ska vara de frågor som är politiskt viktiga att styra som kommer upp i nämnden,
medan standardbesluten kan delegeras till tjänstemännen.
Inom TSN finns det olika typer av avtal med utförare, dels sådana som reglerar en
enstaka entreprenad, och dels sådana som reglerar löpande arbete. Det avtal för att
bygga en gata som studerats närmare i denna uppsats är ett entreprenadkontrakt. Vid en
upphandling annonseras uppdraget ut via Anbudsjournalen och Östgöta
Correspondenten, och de som vill vara med får anmäla sitt intresse. Därefter skickas en
kravspecifikation ut till de som anmält intresse, som efter ekonomiska överväganden
eventuellt lämnar in ett anbud. Efter att anbudstiden gått ut sker en anbudsgenomgång
med de potentiella utförarna. Vid detta tillfälle går tjänstemän från ATOS igenom
handlingarna med potentiella utförare, för att alla ska veta säkert vad beställningen
innehåller innan kontraktet skrivs under. De kriterier som anbuden bedöms på kan
antingen vara enbart priset, eller en kombination av pris och kvalitativa egenskaper
såsom certifiering och erfarenhet. I det senare fallet bedöms utföraren efter en
poängskala för varje kriterium och den som får högst poäng vinner upphandlingen.
Utvecklingen har dock gått mot att bedömningarna allt oftare baseras enbart på priset,
som är mer objektivt och svårare för de som känner sig åsidosatta att överklaga. Från att
anbudet lämnats in till att en beställning görs av TSN tar det ofta bara ett par veckor.
4.3.2 Utförare ATOS fungerar även som utförare av konsulttjänster åt TSN och genomför ungefär 10
procent av de uppdrag som nämnden ålägger dem, medan de resterande 90 procenten
upphandlas. På de anbudsförfrågningar som går ut från kommunen finns det vanligtvis
fem till tio utförare som lämnar anbud, beroende på storleken på uppdraget.
Entreprenadkontrakten reglerar exakta arbetsuppgifter som ska utföras och exakta priser.
Om extra arbete skulle uppstå under projektets gång, har den befintlige utföraren ”första
tjing” på det i enlighet med regler i branschen.
26
Linköpings kommun
Under TSN finns det ingen kommunalt direktstyrd utförare utan det närmaste är de
kommunalt ägda bolagen, främst Tekniska Verken AB. Företaget ägs inte direkt av
kommunen, utan genom Linköpings Stadshus AB (se bilaga 1), därför behöver företaget
och dess dotterbolag inte lämna svar på alla kommunens anbud. Kommunen kan som
ägare inte heller påverka företagen att utföra arbete utöver det som står i kontraktet och
kravspecifikationen.
4.3.3 Uppföljning av verksamheten Kommunen och utföraren gör ingen gemensam ekonomisk uppföljning efter arbetets
slutförande om projekten gick ”bra” eller ”dåligt” utan endast om kontraktet följdes i
form av kvalitet, budget och tidsramar. ATOS håller tillsammans med utföraren under
projektets gång byggmöten ungefär var fjortonde dag. Avstämning görs bland annat
gentemot tidplan, budget, kvalitet och miljö. Det genomförs även en slutbesiktning av
arbetet för att se till att utföraren har uppfyllt kontraktet.
Utöver detta följer ATOS två gånger om året upp och redovisar för TSN om de utför de
politiska mål som beslutats om. Från politiskt håll finns det en uppföljningsplan som
anger vilka områden som ska granskas extra noga varje år. Det finns politiskt tillsatta
internkontrollanter som sköter denna uppgift. Exempel på denna typ av uppföljning
är ”skötsel av gröna och svarta ytor”, som syftar till att utvärdera medborgarnas syn på
kommunens parker och gång- och cykelvägar (Utvärderingsplan 2005). Utvärderingarna
sker genom frågeformulär.
Mycket av den verksamhet som bedrivs inom TSN är svår att följa upp kortsiktigt,
eftersom planerna sträcker sig flera år framåt i tiden. Problem har funnit med att
kvantifiera resultaten, men på senare tid har måttet kostnad per invånare för viss
verksamhet börjat användas. Resultaten används som benchmark mot andra kommuner
genom statistik från SKL, vilket dock kan vara problematiskt eftersom det i statistiken
inte framgår hur verksamheten utförs eller vilka prioriteringar som finns.
4.4 Omsorgsnämnden Omsorgsnämnden är ansvarig för flera olika områden, allt från äldreomsorg till
missbrukarvård. Nämndens medborgaransvar berör de personer som har rätt till omsorg
genom lag eller kommunala beslut, och benämns hädanefter brukare. Vem som blir
27
Linköpings kommun
brukare avgörs dels av serviceavtal som sluts mellan utförarnas enhetschefer och
brukarna, och dels av biståndsbeslut som fattas av kommunala tjänstemän.
4.4.1 Beställare Politikerna i Omsorgsnämnden beslutar vilken verksamhet som ska bedrivas utifrån de
av KF uppsatta målen. Nämnden ställer upp en kravspecifikation för varje
delverksamhet som ska upphandlas, vilken i det studerade fallet uttrycks i
dokumentet ”Anbudsinbjudan”. I detta dokument anges vad som ska utföras och vad
som krävs av utföraren. Kravspecifikationen uppdateras kontinuerligt vid
upphandlingarna utifrån problem som upptäcks och ytterligare uppgifter som behövs
utföras.
På Omsorgsnämndens kansli finns det tjänstemän som hjälper politikerna vid
upphandlingar av verksamhet. Det är tjänstemännen som administrerar upphandlingarna
och föreslår lämpliga utförare till nämnden, men politikerna fattar alla beslut. Efter att
en anbudsförfrågan har gått ut via Anbudsjournalen och Östgöta Correspondenten har
de som mottagit den möjlighet att ställa kompletterande frågor till kommunen. Svaren
på frågorna sammanställs och skickas ut till alla anbudsgivare, så att alla får tillgång till
samma information. Utförarna har sedan vanligen sex veckor på sig att lämna in anbud.
När anbudstiden gått ut läses alla anbud igenom för att se till att hela
kravspecifikationen är uppfylld. Om något anbud verkar vara för ”billigt” görs en
undersökning om det är möjligt att utföra verksamheten till detta pris, så att inte
verksamheten kollapsar efter en tid. Därefter väljs 3-4 anbud som har lägst pris ut för att
få komma till ”förhandling” för att tjänstemännen ska se att anbudsgivarna förstått vad
som menats med klausulerna i kravspecifikationen innan de lämnar över beslutet till
politikerna. Om utföraren är känd av kommunen sedan tidigare tecknas avtalet
vanligtvis för fem år, annars på tre år, i båda fallen med möjlighet till två års
förlängning för kommunen.
4.4.2 Utförare Det finns både privata och kommunala utförare inom omsorgsområdet. Produktion
Omsorg är kommunens egen utförare och är placerad under Produktionsstyrelsen (se
bilaga 1) (Ekonomihandbok 2000). Sammanlagt sköttes dock mer än hälften av den
28
Linköpings kommun
konkurrensutsatta verksamheten av privata utförare under 2005. Kommunens egen
produktion måste lämna ett anbud vid varje upphandling, för att det enligt lag måste
säkerställas att verksamheten utförs. Produktion Omsorg måste även ta över en
verksamhet om en privat utförare inte har kapacitet att fullfölja ett kontrakt.
Det som utföraren åtar sig att utföra i avtalet är att genomföra de bistånds- och
servicebeslut som kommunen fattar för boende inom ett visst område under perioden.
Utbudet av tjänster och ersättningsnivåer är relativt standardiserat, såsom hjälp med
kläder, hygien och mat, men anpassas på individnivå. Ersättningen från kommunen
regleras per vårddygn och ingen exakt totalsumma anges i avtalet. Om en utförare får
extra mycket att göra, till exempel för att det tillkommer fler svårt sjuka i området, kan
de begära extra ersättning från kommunen. Pengar betalas ut så länge som de extra
tjänsterna utförs.
4.4.3 Uppföljning av verksamheten Tjänstemännen och politikerna genomför ett tjugotal platsbesök på olika enheter varje
år. Vid dessa besök träffar de brukare och anhöriga för att fråga om hur de upplever
verksamheten och från utförarsidan måste verksamhetschefen närvara. Vid platsbesöken
ställs standardiserade frågor, och svaren på dessa sammanställs och går vidare till
nämnden och enheten. Inom varje enhet finns det ett enhetsråd som möts minst två
gånger per år och som består av boende, anhöriga, personal, enhetschefen samt den
kontaktpolitiker som är utsedd till enheten. Utöver detta sker två gånger per år träffar
mellan tjänstemän och enhetscheferna där verksamheten diskuteras. Informationen från
träffarna förs endast vidare till nämnden om det framkommer någonting som måste
åtgärdas och kräver pengar.
De kvalitetsutvärderingar som utförs sker främst gentemot brukare och anhöriga,
eftersom det är dessa som tar del av tjänsteutbudet. Statistik från Sveriges Kommuner
och Landsting (SKL)1 används vid budgetberedningen för att jämföra läget i Linköpings
kommun med andra liknande kommuner. Några månader efter att en enhet har bytt
utförare görs ett besök för att se att allting fungerar. Dock sker ingen övergripande 1 SKL är en intresseorganisation för kommuner, landsting och regioner i Sverige som har till
huvuduppgift att utveckla den kommunala självstyrelsen med stort handlingsutrymme och stark
medborgerlig förankring (www.skl.se). 29
Linköpings kommun
uppföljning av ett avtal efter att det löpt ut. Utförarna ska varje år lämna en kortfattad
sammanställning till nämnden av utförda prestationer, uppnådda resultat för
verksamheten samt hur arbetat med verksamhetens kvalitet utförts. Nämnden har enligt
kontraktet även rätt att begära ytterligare information.
4.5 Sammanställning av klausuler Materialet grupperades efter; krav som ställs på utföraren och dess personal (input),
krav som ställs på hur verksamheten ska utföras (process) samt krav på resultat och
uppföljning (output). Klausulerna för ”bygga gata” är hämtade från Administrativa
gäller utbyggnad av cirka 950 meter gata och 900 meter gång- och cykelvägar.
Klausulerna för äldreomsorgen är hämtade från Anbudsinbjudan för ”Anbud
Johannelund” för all hemtjänst och alla servicelägenheter i stadsdelen Johannelund. Då
klausulerna i de olika kontrakten inte berörde samma områden, är innehållet på varje rad
inte enhetligt för de båda verksamheterna.
Input – krav på de resurser som används i processen
”Bygga gata” Äldreomsorg
Prövning sker i två steg. (1) prövning av
obligatoriska krav i förfrågningsunderlag
och bilagor (2) värdering av anbudet sker
endast efter lägsta pris.
Anbuden prövas i tre steg: (1) kraven i
anbudet och avtalsvillkoren ska vara
uppfyllda (2) prövning av referenser och
egna erfarenheter (3) lägst pris.
Prövning av anbudsgivaren sker med
hänsyn till: myndighetsintyg, intyg från
Upplysningscentralens databas som styrker
den finansiella riskklassen, en
företagspresentation som visar att
kapaciteten finns samt att utföraren kan
visa aktuell erfarenhet och referenser från
liknande uppdrag enligt föreskriven
blankett.
Utföraren ska ha: företagarkompetens och
ekonomisk förmåga att genomföra
kontraktet, vilket bland annat visas genom
årsredovisningar för de två senaste åren.
Utföraren måste även visa hur denne avser
att systematiskt och fortlöpande utveckla
kvaliteten på verksamheten.
Den som är ansvarig för
skyltning/utmärkning ska vara utbildad i
ämnet.
Utföraren ska ha den personalbemanning
som erfordras för uppdraget, personalen
ska ha adekvat utbildning
Tabell 4.1. Inputkrav. 30
Linköpings kommun
Process – krav på hur verksamheten ska utföras
”Bygga gata” Äldreomsorg
Entreprenören ska ha jourtjänst avseende
trafikanordningar och framkomlighet.
Trafik ska kunna passera arbetsområdet
obehindrat under entreprenadtiden.
Utföraren ska utföra de insatser som följer
av kommunens biståndsbeslut och
serviceavtal.
Backning ska minimeras och det måste
finnas en vakt tillgänglig.
Brukaren ska få hjälp av så få personer som
möjligt och kunna påverka vilka han/hon
får hjälp av.
Utföraren får betala vite vid försening, vid
skada på vegetation samt vid ej uppfyllda
miljökrav. Utföraren har även ansvar mot
tredje man.
Verksamheten ska bedrivas i enlighet med
gällande lagstiftning.
Verksamheten ska präglas av: Ett gott
bemötande, delaktighet, kontinuitet för den
enskilde, professionalism, pålitlighet,
rättssäkerhet, tillgänglighet samt tydlig
information även till anhöriga.
Utföraren ska kunna utföra ytterligare
verksamheter inom äldreomsorgen, så som
personlig omvårdnad, erbjuda måltider
samt svara för att hälso- och sjukvård kan
ges i boendena.
Tabell 4.2. Processkrav.
31
Linköpings kommun
Output – krav på resultat och uppföljning
”Bygga gata” Äldreomsorg
Det finns branschbestämningar för vilken
kvalitet som ska uppnås.
Omsorgsnämnden har en plan för
kvalitetsuppföljning som utföraren måste
anpassa sig till.
Utföraren ska ge TSN tillgång till protokoll
från prövningar och mätningar senast en
vecka före slutbesiktningen.
Utföraren ska en gång per år lämna en
kortfattad sammanställning över
prestationer och resultat för de uppställda
målen samt hur arbetet med
verksamhetskvaliteten sker under året.
Garantitiden ska vara två år. Nämnden får göra besök i verksamheten
och utföra enkäter.
Datum för slutbesiktning ska ges
beställaren senast två veckor innan
färdigställandet och garantibesiktning ska
ske senast två veckor före utgången av
respektive garantitider och besiktningsman
utses av beställaren enligt branschavtal.
Tabell 4.3. Outputkrav.
32
Analys av hårda och mjuka verksamheter
5 Analys av hårda och mjuka verksamheter Enligt de teorier som presenterades i kapitel 3 bör styrningen av olika verksamheter
anpassas efter förutsättningar i omgivningen och inom verksamheten (Luthans och
Stewart 1977). De teorier som beskrivits i kapitel 3 ger exempel på viktiga faktorer att
ta hänsyn till när lämplig styrning för en verksamhet ska avgöras.
5.1 Kategorisering av de studerade verksamheterna Utifrån de kännetecken som särskiljer hårda och mjuka verksamheter i avsnitt 3.3 kan
de studerade verksamheterna kategoriseras med hjälp av Hofstedes (1979) tre frågor
samt klassificeras som en vara eller tjänst utifrån Fitzgerald et al. (1991).
Hofstede (1979) ”Bygga gata” Äldreomsorg
Är målen för verksamheten tydliga? Ja Ja
Är resultaten mätbara? Ja Delvis
Är effekterna av en styråtgärd kända? Ja Nej
Tabell 5.1. Kategorisering enligt Hofstedes (1979) tre frågor.
Hofstedes (1979) frågor kan besvaras jakande för verksamheten ”bygga gata”, eftersom
målen och resultaten för verksamheten är tydligt formulerade av beställarna. Även
effekterna av en styråtgärd är kända, då utföraren måste följa kravspecifikationen och
branschnormerna för att få bygget godkänt. De jakande svaren bekräftar det
ursprungliga antagandet om att ”bygga gata” är en hård verksamhet. För äldreomsorgen
kan den första av Hofstedes (1979) frågor om tydliga mål besvaras jakande, eftersom
målet är att uppfylla de serviceavtal och biståndsbeslut som fattats. Resultaten är delvis
mätbara, eftersom det går att inspektera om de avtalade verksamheterna utförs men det
är svårt att kontrollera brukarnas upplevda kvalitet. Svårigheterna med att känna till
styråtgärderna följer samma resonemang som i avsnitt 3.5, eftersom både anställda och
brukare påverkar utövandet av verksamheten. Utifrån detta kan äldreomsorgen därför
ses som en mjukare verksamhet än ”bygga gata”.
För att ytterligare kategorisera de två verksamheterna kan de studeras utifrån om de
producerar varor eller tjänster. Det finns fyra grundläggande kännetecken för vad som
utgör en tjänst; dessa är abstrakta, simultana, heterogena och förgängliga.
33
Analys av hårda och mjuka verksamheter
Kännetecken för en tjänst ”Bygga gata” Äldreomsorgen
Abstrakt Nej Ja
Simultan Nej Ja
Heterogen Delvis Delvis
Förgänglig Nej Ja
Tabell 5.2. Kategorisering enligt Fitzgerald et als (1991) kännetecken.
Den verksamhet som utkontrakteras från TSN är skapandet av en fungerande gata
snarare än själva byggandet av den. Således är det köp av en produkt och klassificeras
som varuproduktion, vilket bekräftas av de negativa svaren på Fitzgerald et als (1991)
kännetecken för tjänster. Att ”bygga gata” är inte abstrakt och konsumtionen är utspridd
över en lång tid efter produktionen. Produktionen anpassas inte efter de enskilda
kunderna, utan kundernas samlade önskemål kanaliseras via politikernas beslut.
Produktionsmetoderna är relativt enhetliga, och kvaliteten bedöms efter objektiva
säkerhets- och kvalitetsnormer.
Utförandet av äldreomsorgen passar in på alla fyra kännetecknen för en tjänst, eftersom
utförandet är en prestation som sker samtidigt som konsumtionen. Arbetsinsatsen
anpassas efter de olika vårdtagarna, men standardiserad utifrån vissa utförandenivåer.
Omsorgen kan inte heller lagras. Verksamheten kan utifrån detta tydligt definieras som
en tjänst, vilket är en mjuk form av verksamhet. Även denna kategorisering stärker
antagandet om att äldreomsorgen är en mjuk verksamhet.
5.1.1 Tjänsteklassificering Utifrån det ovan konstaterats att äldreomsorgen är en tjänst, kan den ytterligare
klassificeras för att avgöra dess mjukhetsgrad.
Tjänsteklassificering Äldreomsorgen
Utrustnings/människofokus Människofokus
Kundkontakttid Lång
Kundanpassning Medel
Personalbedömning Liten
Back/front office- orienterad Front office
Produkt/processfokus Processfokus
Tabell 5.3. Klassificering enligt Silvestro et als (1992) tjänstedimensioner. 34
Analys av hårda och mjuka verksamheter
Utifrån Silvestro et als (1992) klassificeringsdimensioner för tjänster och antagandena i
avsnitt 3.3 om möjligheten att härda tjänster kan äldreomsorgen ses som relativt mjuk.
5.2 Styrning av de studerade verksamheterna För att hitta gemensamma nämnare och skillnader mellan styrningen av de studerade
verksamheterna och för att se om de styrs om teorin förespråkar informationen i kapitel
4 utifrån input, process och output.
5.2.1 Inputkrav Kraven på utföraren var mer strukturerade och omfattande på den tekniska sidan. Det
krävs omfattande bevis på utförarens ekonomiska ställning och egna erfarenheter
används inte vid bedömningen, utan endast utomstående referenter. Enligt
kategoriseringen i avsnitt 3.5 borde ledarna för hårda verksamheter använda sig av
resultatstyrning, och inte kontrollera input över huvud taget, utan förlita sig på
resultatkrav och viten för att täcka eventuella skador. När det emellertid handlar om
skattefinansierad verksamhet finns det ett extra stort ansvar och försiktighet med
resurserna hos beställaren.
Utförarens lämplighet som helhet bedöms i båda de studerade avtalen utifrån deras
ekonomiska ställning. På omsorgssidan krävs det bevis för ekonomisk förmåga att
fullfölja uppdraget och en årsredovisning från de två senaste åren. På tekniksidan ställs
även krav på intyg från Upplysningscentralen om kreditvärdighet. En förklaring till
denna skillnad skulle kunna vara att inom omsorgen har kommunens utförare möjlighet
att ta över om den privata utföraren inte klarar uppdraget. Kommunen har dock ingen
egen teknisk produktion som skulle kunna ta över verksamheten ifall en privat utförare
inte klarar det. Således finns det ingen möjlighet att säkerställa utförandet förutom
genom högre krav på utförarna. De måste bland annat lämna en garanti, till exempel en
bankgaranti, för att säkerställa att kommunen ska kunna anlita en annan entreprenör.
Individstyrningen i form av personalens kvalifikationskrav är likartad i båda kontrakten.
Krav ställdes på tillräcklig kompetens för att utföra jobbet, men inga detaljerade
utbildningskrav ställdes. Ansvaret för resurser och personal ligger hos utföraren och
därför är det naturligt att lämpligheten bedöms hos utföraren som helhet och inte hos de
anställda.
35
Analys av hårda och mjuka verksamheter
5.2.2 Processkrav De krav som ställs på utförandet i omsorgsavtalet gäller i stor utsträckning hur brukaren
vårdas. I kontraktet lämnas utrymme för många subjektiva bedömningar av vad till
exempel ett gott bemötande, delaktighet, och kontinuitet för brukaren innebär. På
tekniksidan syftar processkraven däremot i stor utsträckning till att värna om
allmänheten genom trafiksäkerhet och miljöhänsyn. Huruvida trafiken hindras, om det
finns en backningsvakt samt om arbetet försenas är krav som är lätta att följa upp.
Skillnaden i processkraven beror antagligen på att på omsorgssidan är det brukaren som
får nyttan av utförandet av processen, och avtalets utgång ska inte påverka processen.
På tekniksidan besväras allmänheten snarare av produktionsprocessen och nyttan
uppkommer först efter avtalets utgång. Målet är således att minimera olägenheterna
under processens gång.
Processkraven på omsorgssidan var mjukare, eftersom de främst berörde upplevd
kvalitet, vilket kan vara ett uttryck för att sambandet mellan input och output är mindre
välkänt. På det övergripande planet kan inte de arbetsuppgifter som ska utföras hos
varje brukare specificeras exakt, och därför används istället mjukare formuleringar, så
som tillgänglighet och kontinuitet. På tekniksidan är arbetsuppgifterna som regleras i
kontraktet mellan beställare och utförare mer preciserade och närmare det arbete som
faktiskt utförs. Ett problem för utföraren kan vara att det inte tydligt definieras vilka
klausuler som är till för att reglera kvalitet, utan kraven framkommer på flera ställen och
således kan det vara lätt att missa något.
Ytterligare en förklaring till skillnaderna i kvalitetskravens utformning är de olika
tidsrymder som kontrakten löper över. I entreprenadkontrakt utförs arbetet under en kort
men intensiv period, och det gäller att klara av alla komplicerade moment i tid.
Omsorgskontraktet löper över en längre tid, vilket innebär att det finns utrymme för
förändringar och förbättringar av utförarens kompetens, och att arbetet för att förbättra
kvaliteten på verksamheten måste pågå under hela avtalstiden.
5.2.3 Outputkrav Outputkraven reglerar inom båda områdena till stor del hur verksamheten ska
utvärderas och följas upp. Det sker ingen övergripande utvärdering av
omsorgskontraktet vid dess slut, utan erfarenheter från löpande utvärderingar används 36
Analys av hårda och mjuka verksamheter
vid beslut om utföraren ska få förlängning på kontraktet. På den tekniska sidan är det
däremot viktigt med uppföljning av enskilda projekt eftersom en slutbesiktning måste
göras för att se att utföraren fullgjort sitt uppdrag. Skillnaden kan förklaras med att det
inom omsorgen sker löpande uppföljningar under året och uppdragets slut innebär inte
att något resultat har åstadkommits utan att den avtalade tidsperioden har löpt ut. På
tekniksidan sammanfaller däremot uppdragets slut med resultatet av uppdraget och är
den mest logiska punkten för en fullständig uppföljning.
Upplevelsen av god kvalitet på omsorgssidan beror på subjektiva bedömningar hos
brukaren och åsikterna kan variera med frågorna som ställs och vilka de ställs till. På
den tekniska sidan däremot kan utförandet av verksamheten, byggandet av gatan,
bedömas objektivt genom mätningar och provtagningar. Allmänhetens upplevda kvalitet
av gatan är dock även på denna sida svår att mäta och mätningarna kompliceras
ytterligare av att konsumtionen sker under en längre tid. Undersökningar av
allmänhetens uppfattningar i just det området görs inte efter varje arbete, utan det är
snarare allmänna attitydundersökningar om all den tekniska verksamheten i kommunen.
5.2.4 Jämförelse mellan teori och praktik Tidigare framkom det att i äldreomsorgen, som mjuk verksamhet, bör beteendestyrning
användas, främst eftersom verksamhetens mål är svåra att kvantifiera. Verksamhetens
alla tre karaktärer, input – process – output, användes i kravspecifikationen, vilket
betyder att nämnden inte har fokuserat på ett enda styrområde utan styr utifrån egna
bedömningar om hur mycket utförarena måste regleras. Teoretiskt sett borde främst
processen vara föremål för kraven.
Tjänstekaraktären hos äldreomsorgen gör det dock svårare att specificera kraven på
verksamheten och utförarna. Det är problematiskt att skriva kontrakt som inkluderar alla
variabler och att formulera kraven så att uppfyllelsen kan kontrolleras. Politikerna
använder sig därför av surrogatmått genom att ställa frågor om den upplevda kvaliteten
till brukarna för att kunna kvantifiera resultatet av verksamheten.
På tekniksidan bör enligt teorin i avsnitt 3.5 resultatstyrning användas, eftersom det är
en hård verksamhet, vilket bevisades i avsnitt 5.1. Kravspecifikation innehöll även i
37
Analys av hårda och mjuka verksamheter
detta fall krav på verksamhetens alla tre karaktärsdrag, trots att kraven enligt teorin
främst borde beröra output.
5.3 Orsaker till skillnader mellan teori och praktik Det finns flera möjliga förklaringar till varför styrningen i praktik inte stämmer överens
med vad som föreskrivs i teorin. Förutsättningarna för bedrivandet av kommunal
verksamhet ger upphov till flera begränsningar av möjligheten att utöva styrning. Den
hårda verksamheten är inte lagreglerad som den mjuka och därmed har kommunen
högsta bestämmanderätt över vilken verksamhet som ska utföras. I de mjukare
enheterna har invånarna dock enligt lag rätt till en viss servicenivå. Innebörden av detta
blir att om behovet av mjuk verksamhet ökar måste även produktionen göra det oavsett
pris. Detta leder till att det är svårt att förutsäga hur mycket mjuk verksamhet kommer
att kosta och vilka exakta resurser som krävs framöver.
Ytterligare en förklaring till avsaknaden av tydliga skillnader i styrningen, som även
den beror på ägandeformen, är att politikerna är mer riskaverta än företagsledare i det
privata näringslivet, eftersom de har ett ansvar mot medborgarna att inte förslösa de
skattemedel som finansierar verksamheten. Riskaversionen kan på ett negativt sätt
påverka politikernas vilja att ge utförarna alltför stort handlingsutrymme genom att
endast använda resultat- eller beteendestyrning och de använder därför alla tre styrtyper
om vartannat.
En förklaring till avvikelsen från den teoretiskt önskvärda styrning kan vara att utöver
de faktorer som styrningsteorierna tar upp är även pris, auktoritet och förtroende delar
av en relation. Genom införandet av en beställar- utförarmodell har politikerna försökt
att tona ner betydelsen av auktoritet och förtroende, vilket annars skulle ha kunnat vara
en skillnad mellan de olika verksamheterna. Pris, auktoritet och förtroende tar sig
uttryck i beställar- utförarmodellen vid upphandlingen, eftersom man på den tekniska
sidan främst tar hänsyn till priset och på omsorgssidan till pris och förtroende (egna
erfarenheter). Auktoritet uttrycks i detta fall genom kravspecifikationer som används för
att styra utföraren utan yttre tvångsåtgärder när avtalet väl är slutet.
Syftet med en beställar- utförarmodell är att relationerna i största möjliga mån ska
regleras genom priser och att parterna ska befinna sig på armlängds avstånd. Vid 38
Analys av hårda och mjuka verksamheter
utformningen av kontrakten försöker politikerna dock minska den osäkerhet som
uppkommer på en marknad genom många och komplicerade krav på utförarna, vilket
ger uttryck för en auktoritär relation. Utöver det som nämns i kravspecifikationerna kan
även förtroende påverka relationerna, men eftersom detta inte uttrycks i dokumenten
finns det inga empiriska belägg för det i denna studie. Styrningen som studerats i denna
uppsats uttrycks genom de officiella styrdokumenten, men hur dessa sedan omsätts i
praktiken ingår inte i studien.
Ytterligare en förklaring till varför styrningen inte stämmer överens med teorierna kan
vara att genom beställar- utförarmodellen tvingas den mjuka verksamheten in på en
marknad som mest är designad för hård verksamhet. LOU är ursprungligen utformad för
kommunernas inköp av varor och inte av komplicerade tjänster.
För att ”mjuka” upp beställar- utförarmodellen använder sig kommunen av
övergripande mål för medborgarna. De övergripande mål som sätts upp för hela
kommunen formuleras idag av utskott i KF som endast är indelade efter olika
intressegrupper, vilket ger en dålig bild av de olika verksamheternas unika
förutsättningar. De mål som sätts upp är inte kvantifierade, vilket även försvårar
möjligheten för de verksamheter som riktar sig mot ett segment, till exempel
barnomsorgen, att få någon reell nytta av målen. En gemensam övergripande styrmodell
kan vara en orsak till att de skillnader som enligt teorierna skulle finnas mellan
verksamheterna inte var så tydliga.
39
Slutsatser
6 Slutsatser
6.1 Hur kan hårda och mjuka verksamheter kategoriseras och hur bör de styras? Vår kategorisering av hårda och mjuka verksamheter resulterade i att hårda
verksamheter är sådana som har tydliga mål, mätbara resultat och där effekterna av en
styråtgärd är kända. De är även främst varuproducerande verksamheter medan mjuka
verksamheter främst producerar tjänster, vilka kännetecknas av att de är abstrakta,
simultana, heterogena och förgängliga. Mjuka verksamheter har oftast oklara mål,
resultat som är svåra att mäta och stor inblandning av subjektiva bedömningar.
Hårda verksamheter bör styras genom resultatstyrning, det vill säga att målen sätts upp
av beställaren och att utförarna sedan själva får välja medlen. Mjuka verksamheter
däremot bör styras genom beteendestyrning, vilket innebär att det är själva
produktionsprocessen som ledningen ska styra.
6.2 Hur utformas styrningen av hårda och mjuka verksamheter inom en kommun? I Linköpings kommun används beställar- utförarmodellen, vilket innebär att nästan all
verksamhet upphandlas i konkurrens. Politikerna styr utförarna med kravspecifikationer
som ställs upp inför varje anbudsförfarande. Dessa innehåller krav på såväl input och
process som output. Ingen större skillnad hittades utifrån undersökningen av dessa
dokument, utan politikerna styr efter egna bedömningar av vad som är relevant.
Uppföljning av verksamheten sker på omsorgssidan genom platsbesök och
undersökningar bland brukarna. På den tekniska sidan sker uppföljning både genom
inspektioner av byggnationer och genom frågeformulär till allmänheten.
6.3 Hur påverkar skillnaderna mellan hårda och mjuka verksamheter styrningen i en kommun? Skillnaderna mellan styrningen var inte så stor som kunde förväntas utifrån teorin. Till
detta angavs flera möjliga förklaringar, bland annat politikernas riskaversion, beställar-
utförarmodellens likriktning av relationerna till utföraren samt kommunens
övergripande gemensamma ekonomistyrning. Slutsatsen blir att ingen hänsyn tas till
verksamheternas karaktär utan likartad styrning används inom hela kommunen, således
40
Slutsatser
påverkas styrningen inte nödvändigtvis av att ha både hårda och mjuka verksamheter i
en kommun.
6.4 Resultat av studien För att styra olika typer av verksamheter med gemensamma mål har politikerna i KF ett
val mellan att antingen använda sig av olika styrformer för de olika verksamheterna,
eller att göra målsättningen och uppföljningen av verksamheterna mer lika varandra. Att
göra verksamheterna mer lika varandra kan göras genom att ”härda” styrparametrarna
för de mjuka verksamheterna genom användning av surrogatmått. En risk med detta är
dock att surrogatmåtten inte mäter de underliggande faktorer som avses mätas, vilket
kan leda till ett felaktigt beslutsunderlag.
Det alternativ som vi ser som lämpligare är att hård och mjuk verksamhet inte bedrivs
inom samma organisationsform. Mjuka verksamheter är till exempel mindre lämpliga
att bedriva genom en beställar- utförarmodell, eftersom produktionens karaktär inte
tillåter objektiva mätningar av alla de parametrar som är viktiga för att skapa kvalitet i
verksamheten. Surrogatmått kan dock användas med medvetenhet om de begränsningar
som de innebär. Linköpings kommun införde beställar- utförarmodellen vid samma
tidpunkt som många andra kommuner genomförde liknande förändringar. Vid
införandet av en ny övergripande organisationsform är det dock viktigt att ta hänsyn till
de olika verksamheternas förutsättningar och inte utgå ifrån att det finns en
universallösning som skapar en effektiv organisation.
41
Reflektioner
7 Reflektioner Vår undersökning utgick ifrån de kravspecifikationer som ställs upp inför varje
anbudsförfarande och de svar som de inblandade gav under intervjuerna. Det är dock
möjligt att det finns ytterligare styrmedel som används av politikerna. Styrningen som
utövas på lägre nivåer kanske inte alltid motsvarar de policyer som ledningen har satt
upp, vilket gör det möjligt att syrningen inte alls var så lika som vår undersökning
visade.
Valet av ansats har påverkat hur studien har genomförts och det fanns inte direkt
fastlagda ramar från början utan vad respondenterna ansåg kan ha fått stor inverkan på
uppsatsen. Eftersom vi inte från början hade en tydligt uppställd undersökningsplan var
vi inne på många stickspår under vägen och den insamlade informationen i början och
slutet kanske inte gjordes med riktigt samma syfte, utan beaktades på olika sätt. Vi fann
hål i vår information efter de första bestämda intervjuerna och var därför tvungna att
intervjua flera personer för att täcka dessa, vilket kan ha bidragit till en snedvridning av
resultatet och minskat generaliseringsmöjligheten, då de inte valdes ut med något
statistiskt hänsynstagande eller majoritetshänsyn.
6.1 Förslag till vidare studier Under arbetet med denna uppsats har flera intressanta områden berörts som lämpar sig
för vidare studier, såsom kontraktsstyrning, beställar- utförarmodellens betydelse och
effekter i offentlig verksamhet samt LOU och relationsteorier. Det kan behövas en
utförligare studie under en längre tid som undersöker organisationers hantering
av ”hårda” och ”mjuka” verksamhet för att se om den kategorisering som gjorts
verkligen är giltig. De verksamheter som vi studerade var kommunala exempel på hårt
och mjukt, men det vore intressant att göra en studie som sträckte sig över ytterligare
fall för att kunna se alla styraspekter av intresse och utveckla en utförlig modell.
För att undersöka hur styrningen verkligen fungerar i praktiken bör en studie hos
utförarna genomföras för att se hur direktiven implementeras och om
kravspecifikationerna verkligen är det enda som används i styrningen.
42
Källförteckning
43
7 Källförteckning
7.1 Böcker • Alvesson, Mats och Sköldberg, Kaj (1994) Tolkning och reflektion, Studentlitteratur,
Lund, ISBN T91-44-38161-1
• Anthony, Robert N. och Govindarajan, Vijay (2003) Management Control Systems,