Διαμόρφωση κράτους δικαίου κατά την Ελληνική Επανάσταση: κανονιστικές και λειτουργικές όψεις

1

Διαμόρφωση κράτους δικαίου κατά την Ελληνική Επανάσταση

κανονιστικές και λειτουργικές όψεις

Συνέδριο της Εταιρείας Μελέτης Νέου Ελληνισμού και του περιοδικού Μνήμων με θέμα:

«‘Οψεις της Επαναστάσης του 1821» 12-13 Ιουνίου 2015

Μοσχόπουλος Διονύσης

Η δημιουργία του ελληνικού κράτους μέσα από τους κόλπους της οθωμανικής αυτοκρατορίας επέβαλε την ανατροπή της ισχύουσας περί δικαίου αντίληψης και των οργανωτικών προτύπων που την υπηρετούσαν. Η επαναστατική ηγεσία επέλεξε να αναπληρώσει αυτό το κενό με την εφαρμογή ενός δυτικού θεσμικού προτύπου στο οποίο πολίτες και κυβερνήτες θα είχαν την ίδια υποχρέωση υπακοής στο νόμο και το οποίο αποκαλείται κράτος δικαίου. Η διαδικασία όμως αυτή δεν θα γινόταν χωρίς αντιστάσεις που έκφραζαν τις προσπάθειες του ανθρώπινου παράγοντα να προστατεύσει τις υφιστάμενες κοινωνικές δομές κατά την διαδικασία της θεσμικής αλλαγής. Προκειμένου να αξιολογήσουμε την αποτελεσματικότητα αυτής της νέας περί κράτους δικαίου αντίληψης, εφαρμόζουμε τον διαχωρισμό μεταξύ κανονιστικής και λειτουργικής όψης του κράτους. Στις κανονιστική όψη εντάσσουμε τις συνταγματικές ρυθμίσεις ενώ στην λειτουργική όψη εντάσσουμε τον θεσμικό σχεδιασμό. Με τον όρο αυτό εννοούμε την εκπόνηση και υλοποίηση κανόνων, διαδικασιών και οργανωτικών δομών, τα οποία ενεργοποιούν ή περιορίζουν την ανθρώπινη συμπεριφορά. Το ερώτημα στο οποίο φιλοδοξούμε να απαντήσουμε είναι το εξής: οι λειτουργικές όψεις του ελληνικού κράτους κατά την επανάσταση ανταποκρίνονταν στις κανονιστικές, δηλαδή; Εάν όχι ποια είναι τα στοιχεία της θεσμικής παράδοσης της οθωμανικής περιόδου που εμφιλοχώρησαν κατά την λειτουργία του επαναστατικού κράτους; Έτσι τα προς εξέταση ζητήματα είναι δύο: το πρώτο αναφέρεται στην περί κράτους δικαίου αντίληψη της επανάστασης όπως αυτή διατυπώνεται κανονιστικά μέσω των Συνταγμάτων και το δεύτερο στην εφαρμογή της όπως προκύπτει μέσα από τον θεσμικό σχεδιασμό που επιχειρεί το νέο κράτος.

Η βιβλιογραφία για τους θεσμούς που καθιέρωσε η ελληνική επανάσταση αν και δεν είναι εκτεταμένη παρουσιάζει πληρότητα. Νομικές και διοικητικές μελέτες αποτυπώνουν με ακρίβεια τα πολιτεύματα, τα όργανα διοίκησης και τις αρχές δικαίου που εισήγαγε το νέο κράτος. Ορισμένες από αυτές αναφέρονται και στις

2

εφαρμογές των παραπάνω θεσμών. Ωστόσο, υπάρχει μία βασική έλλειψη σε αυτές τις μελέτες που αφορά στον ρόλο της ιστορικότητας των θεσμών και στη διερεύνηση των διαδικασιών μέσω των οποίων οι παλαιοί θεσμοί της οθωμανικής περιόδου εκφράστηκαν στους νέους θεσμούς του επαναστατικού κράτους. Αυτό οφείλεται στο γεγονός ότι οι παραπάνω προσεγγίσεις δεν λαμβάνουν υπόψη τους το βάρος της θεσμικής παράδοσης την αποκαλούμενη «τροχιά εξάρτησης» και δεν εστιάζουν στην διαδικασία μέσα από την οποία επέρχεται η θεσμική αλλαγή. Αντίθετα αποδίδουν την θεσμική αποτυχία σε εξωθεσμικούς παράγοντες, δηλαδή στις συνθήκες της επανάστασης, στις νοοτροπίες της μέχρι τότε υπόδουλης κοινωνίας, ή στον χαρακτήρα της οικονομίας. Η συνεισφορά της εισήγησής μας έγκειται στο ότι εστιάζει στον χαρακτήρα των διαδικασιών ενός θεσμικού μικρόκοσμου, με έντονα στοιχεία ανομίας σε σχέση με τις συνταγματικές διακηρύξεις, τα οποία αποδέχονται και χρησιμοποιούν όλες οι πολιτικές δυνάμεις κατά την άσκηση δημόσιας εξουσίας.

Ας ξεκινήσουμε από την περί δικαίου αντίληψη της οθωμανικής αυτοκρατορίας. Σύμφωνα με αυτήν κάθε κατηγορία πληθυσμού διέθετε νομική προστασία που ήταν ανάλογη με την θέση της στην αυτοκρατορία (adalet). Κατά συνέπεια η αυτοκρατορία, περιελάμβανε στους κόλπους της μία προσδιορισμένη ιεραρχία που την χαρακτήριζε η διάκριση μεταξύ υπηκόων και κυβερνητών. Στο πλαίσιο αυτό η δικαιοσύνη ήταν νοητή ως προστασία των υπηκόων από τις καταχρήσεις των αντιπροσώπων της εξουσίας και όχι ως συμμόρφωση των κυβερνητών και των πολιτών απένατι στο κοινό για όλους νόμο. Χαρακτηριστικές όψεις αυτής της περί δικαίου αντίληψης αποτελούν τα προνόμια και ο δικαιϊκός πλουραλισμός, η ύπαρξη δηλαδή πολλών συστημάτων δικαίου.

Το οργανωτικό πρότυπο που υπηρετούσε την παραπάνω αντίληψη δικαίου στηριζόταν στο διανεμητικό φορολογικό σύστημα. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα να μην αναπτυχθεί μία ισχυρή γραφειοκρατία στην περιφέρεια της αυτοκρατορίας, αφού οι κοινότητες ως υπεύθυνες για την συλλογή φόρων υποκαθιστούσαν τις λειτουργίες της. Έτσι οι οργανωτικές δομές του υπόδουλου ελληνισμού, όπως μορφοποιούνται μέσα από την λειτουργία των κοινοτήτων, δεν διαχωρίζονταν από την κοινωνία αλλά τελούσαν σε μία συνεχή διαπραγμάτευση με αυτήν, αποτελώντας μορφές συλλογικής ζωής. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελούν οι κοινοτικές αξίες (διαιτησία, επιείκεια, καλή πίστη), πάνω στις οποίες στηρίζεται η επίλυση των διαφορών και οι οποίες προέρχονται από το εθιμικού δίκαιο.

Αυτή την αντίληψη επιχειρεί να ανατρέψει το επαναστατικό κράτος με την εισαγωγή θεσμών, βάση των οποίων είναι ο διαχωρισμός της κοινωνίας από το κράτος.

Η παρουσίασή μας θα καλύψει τις τρεις βουλευτικές περιόδους της Προσωρινής Διοίκησης (Α’ περίοδος 15-1-1822 έως 18-4-1823, Β’ περίοδος 18-4-1823 έως 10-10-1824, Γ’ περίοδος 11-10-1824 έως 17-4-1826) και την περίοδο της Διοικητικής Επιτροπής, (18-4-1826 έως 3-4-1827) δηλαδή, θα καλύψει το χρονικό διάστημα από το 1821-1827. Η επιλογή αυτής της χρονικής περιόδου που περιλαμβάνει τα τρία πρώτα εθνικά Συντάγματα οφείλεται στο γεγονός ότι αποδίδει χαρακτηριστικά την διάσταση μεταξύ κανονιστικών και λειτουργικών όψεων του επαναστατικού κράτους. Το σχήμα που θα εφαρμόσουμε προέρχεται

3

από τη θεωρία για το κράτος δικαίου, η οποία διακρίνει δύο όψεις του: Α) την κανονιστική και Β) την λειτουργική. Η πρώτη όψη περιλαμβάνει τρεις διαστάσεις που αναφέρονται: α) στις αξίες, β) στις αρχές που διέπουν την υλοποίηση αυτών των αξιών και γ) στις αρχές νομοθέτησης. Πιο συγκεκριμένα η πρώτη διάσταση (αξίες) περιλαμβάνει i) την αρχή της ισότητας απέναντι στο νόμο και ii) την υπεροχή του νόμου. Η δεύτερη διάσταση (αρχές που διέπουν υλοποίηση των αξιών) περιλαμβάνει: i) τις διαδικαστικές εγγυήσεις, την ύπαρξη δηλαδή διαδικασιών που εγγυώνται την προστασία των ατομικών δικαιωμάτων, ii) τους περιορισμούς διακριτικής ευχέρειας, την ύπαρξη δηλαδή σαφών αρμοδιοτήτων και την νομική τεκμηρώση των αποφάσεων στοιχεία που περιορίζουν την πιθανότητα κατάχρησης εξουσίας, iii) την συνταγματικότητα των κανόνων, την αποδοχή δηλαδή του Συντάγματος ως υπέρτατου νόμου και iv) την σαφή διάκριση των τριών εξουσιών. Τέλος, η τρίτη διάσταση (αρχές νομοθέτησης) περιλαμβάνει i) την συνοχή, σαφήνεια και δημοσιότητα των νομικών κανόνων και ii) τις διακρίσεις (τυπολογία) των νομικών κανόνων.

Η δεύτερη όψη του κράτους δικαίου περιλαμβάνει την εφαρμογή του κανονιστικού πλαισίου. Σκοπός μου είναι να αντιπαραβάλλω σε κάθε διάσταση της κανονιστικής όψης του κράτους δικαίου την αντίστοιχη λειτουργική, προκειμένου να προκύψουν τα κύρια χαρακτηριστικά της θεσμικής μετάβασης από το σύστημα δικαίου της οθωμανικής αυτοκρατορίας στο σύστημα δικαίου του έθνους κράτους.

Θα ξεκινήσω την ανάλυσή μου με τον σχολιασμό του κανονιστικού πλαισίου του επαναστατικού κράτους.

Αναφορικά με την πρώτη κανονιστική διάσταση του κράτους δικαίου, τις αξίες, διαπιστώνουμε:

α) την συνταγματική κατοχύρωσή της αξίας της ισότητας ενώπιον του νόμου. Πράγματι στο Σύνταγμα της Επιδαύρου αναφέρεται ότι «’Ολοι οι Έλληνες εισίν όμοιοι ενώπιον των νόμων άνευ τινός εξαιρέσεως ή βαθμού, ή κλάσεως, ή

Κανονιστικές όψεις του

κράτους δικαίου

Τα Συντάγματα

Αξίες

Ισότητα ενώπιον του νόμου

Υπεροχή του νόμου

Αρχές υλοποίησης των

αξιών

Συνταγματικότητα κανόνων δικαίου

Δικονομικές εγγυήσεις

Περιορισμοί διακριτικής ευχέρειας

Νομική αιτιολόγηση

Διάκριση εξουσιών

Χαρακτηριστικά συνταγματικών

κανόνων

Συνοχή και σαφήνεια -

Δημοσιότητα

Πρόβλεψη τυπολογίας

νομικών πράξεων

4

αξιώματος» (άρθρο Βγ). Η διάταξη αυτή επαναλαμβάνεται στο Νόμο της Επιδαύρου και στο Σύνταγμα της Τροιζήνας.

β) Διαπιστώνουμε επίσης την συνταγματική και νομοθετική κατοχύρωση της αξίας της υπεροχής του νόμου, όπως προκύπτει από τα κείμενα των όρκων. Συγκεκριμένα στο Νόμο της Επιδαύρου περιλαμβάνεται κείμενο όρκου των δημόσιων λειτουργών με ρητή αναφορά υποταγής στον «παρόντα Νόμον της Πατρίδος» (Ι,ΣΤ,θ) ενώ στο Σύνταγμα της Τροιζήνας γίνεται διάκριση των τριών όρκων (ελληνικός, βουλευτικός, Κυβερνήτου) με ρητή αναφορά υποταγής «στους νόμους της Πατρίδος» και στους «θεμελιώδεις νόμους της ελληνικής πολιτείας». Αλλά και η Διακήρυξη της Εθνοσυνέλευσης της Επιδαύρου αναφέρει ότι αιτία της επανάστασης ήταν η ανάκτηση των δικαίων «..... τα οποία η φύσις ενέσπειρε βαθέως εις την καρδίαν των ανθρώπων, και τα οποία οι νόμοι, σύμφωνα με την φύσιν καθιέρωσαν....»

Η δεύτερη διάσταση της κανονιστικής όψης του κράτους δικαίου αναφέρεται στις αρχές που διέπουν την υλοποίηση των παραπάνω αξιών. Οι αρχές αυτές είναι:

α) Η Συνταγματικότητα, δηλαδή η αποδοχή της αυξημένης τυπικής ισχύος των συνταγματικών κειμένων με τα οποία πρέπει να συμμορφώνεται η νομοθεσία. Σχετικά με την πτυχή αυτή διαπιστώνουμε ότι στο Σύνταγμα της Επιδαύρου, δεν περιλαμβάνει διάταξη που να προσδίδει σε αυτό αυξημένη τυπική ισχύ σε αντίθεση με τα Συντάγματα του Άστρους και της Τροιζήνας που περιλαμβάνουν σχετική διάταξη σύμφωνα με την οποία «εν ουδεμία προφάσει και περιστάσει δύναται η Διοίκησις να νομοθετήσει εναντίως εις το παρόν πολίτευμα».

β) Οι δικονομικές εγγυήσεις. Τα Συντάγματα περιλαμβάνουν δικονομικές εγγυήσεις για την προστασία των ατομικών δικαιωμάτων, όπως π.χ. διατάξεις που προβλέπουν ανώτατο όριο προφυλάκισης και διαδικασία εκδίκασης μόνο από τον φυσικό δικαστή. Παράλληλα προβλέπουν την έκδοση νόμου για την σύσταση και λειτουργία δικαστηρίων.

γ) Σχετικά με την ύπαρξη μέτρων για τον περιορισμό της διακριτικής ευχέρειας μέσω του καθορισμού αρμοδιοτήτων τα Συντάγματα προβλέπουν τον προσδιορισμό των υπουργικών αρμοδιοτήτων, στον οποίο θα πρέπει να προβεί το Εκτελεστικό. Ωστόσο, δεν περιλαμβάνουν διατάξεις σχετικές με την κατάχρηση εξουσίας. Η μόνη αναφορά που γίνεται σχετικά με τον έλεγχο των κυβερνητικών οργάνων αφορά τις περιπτώσεις που τα όργανα αυτά διαπράττουν πολιτικά εγκλήματα.

δ) Αναφορικά με την αρχή της διάκρισης των εξουσιών διαπιστώνουμε ότι αυτή αποτελεί την κύρια αδυναμία των Συνταγμάτων. Ο θεσμός της Διοίκησης παραβιάζει την διάκριση των δύο εξουσιών, της εκτελεστικής και της νομοθετικής, ενώ η ανεξαρτησία της δικαιοσύνης δεν κατοχυρώνεται με σαφήνεια αφού αφενός μεν τα Συντάγματα κάνουν λόγο για ανεξάρτητη δικαιοσύνη και αφετέρου παρέχουν την δυνατότητα στην Διοίκηση να ασκεί δικαιοδοτικό έργο. Αναφέρουμε δύο χαρακτηριστικές διατάξεις: η πρώτη παρέχει την αρμοδιότητα στο Βουλευτικό «να δέχεται περί παντοίων υποθέσεων αγωγάς και να σκέπτεται περί αυτών» ενώ η δεύτερη αναφέρει ότι

5

το Εκτελεστικό έχει το δικαίωμα «.....να εφαρμόζει εις τα μερικά νόμους προεκδοθέντας επί γενικών υποθέσεων».

Σχετικά τώρα με την τρίτη διάσταση της κανονιστικής όψης του κράτους δικαίου που αφορά τα χαρακτηριστικά των νομικών κανόνων που περιλαμβάνουν τα Συντάγματα (σαφήνεια, συνοχή, δημοσιότητα, πρόβλεψη τυπολογίας νομικών πράξεων) διαπιστώνουμε, ότι το πρόβλημα εμφανίζεται κυρίως στο Σύνταγμα της Επιδαύρου, το οποίο αποδεχόμενο της λειτουργία των τοπικών πολιτευμάτων σε ορισμένα σημεία αυτοαναιρείται. Παράλλλα χαρακτηριστικές είναι οι αντιφάσεις στις περιπτώσεις άσκησης δικαιοδοτικής αρμοδιότητας από την Διοίκηση. Σχετικά με την δημοσιότητα αναφέρουμε την υποχρέωση δημοσιότητας των συνταγματικών κειμένων, που περιλαμβάνεται στις ακτοτελευτιες διατάξεις των Συνταγμάτων καθώς και την πρόβλεψη για παροχή αδείας στον εφημεριδογράφο να παρίσταται στις συνεδριάσεις του Βουλευτικού.

Αναφορικά με την πρόβλεψη τυπολογίας των νομικών πράξεων σημειώνουμε ότι τα Συντάγματα προβαίνουν σε μία τυπολογία (νόμοι, Θεσπίσματα, Ψηφίσματα, Οδηγίες κλπ).

Συνοψίζοντας διαπιστώνουμε ότι βασικές αδυναμίες του κανονιστικού πλαισίου του επαναστατικού κράτους αποτελούν: α) η ελλιπής διάκριση των εξουσιών, λόγω της δυαδικής εξουσίας Εκτελεστικού και Βουλευτικού αλλά κυρίως λόγω των δικαστικών αρμοδιοτήτων που εκχωρούνται στην Διοίκηση, β) η έλλειψη νομικού πλαισίου για την κατάχρηση εξουσίας, και γ) αντιφατικές διατάξεις (π.χ. αντιφάσεις συνταγματικών διατάξων με τοπικά πολιτεύματα [Σύνταγμα της Επιδαύρου], διατάξεις σχετικά με την άσκηση δικαιοδοτικής πλιτικής).

Στην συνέχεια θα αντιπαραβάλλω τις παραπάνω κανονιστικές όψεις του κράτους δικαίου στις αντίστοιχες λειτουργικές, με βάση το ακόλουθο διάγραμμα:

Λειτουργικές όψεις του κράτους δικαίου

Θεσμικός Σχεδιασμός

Οι αξίες στο πλαίσιο του

θεσμικού σχεδιασμού

Ισότητα έναντι του νόμου

Υπεροχή του νόμου

Οι Παράμετροι του Θεσμικού Σχεδιασμού

Συνταγματικότητα

κανόνων δικαίου Δικονομικές

εγγυήσεις Περιορισμοί διακριτικής ευχέρειας

νομική αιτιολόγηση

Διάκριση εξουσιών

Εφαρμογή και μορφές

Θεσμικού σχεδιασμού

Εφαρμογή κανόνων δικαίου

Δημοσιότητα

Νομοτεχνική διατύπωση

τυπολογία νομικών πράξεων

6

Αναφορικά με την ισότητα έναντι του νόμου διαπιστώνουμε περιπτώσεις είτε μερικής εφαρμογής του νόμου είτε διακριτικής μεταχείρισης έναντι του νόμου. Στην πρώτη περίπτωση χαρακτηριστικά παραδείγματα αποτελούν: α) η μερική εφαρμογή του Οργανισμού των Επαρχιών και β) η μερική εφαρμογή του νόμου για την Οργάνωση των Δικαστηρίων. Στην δεύτερη περίπτωση χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η εξαίρεση των κατοίκων της Επιδαύρου από την φορολογία της δεκάτης (Νόμος 15/9-5-1822). Στην περίπτωση της υπεροχής του νόμου διαπιστώνουμε ότι η νομοθετική παραγωγή κατά την περίοδο (1821-1827) που εξετάζουμε είναι περιορισμένη (εκδόθηκαν συνολικά 67 νόμοι). Το γεγονός αυτό υποδηλώνει την τάση αποφυγής κανονιστικών ρυθμίσεων, που θέτουν περιορισμούς στις πολιτικές αποφάσεις.

Αναφορικά με την τήρηση της συνταγματικότητας των κανόνων δικαίου σημειώνουμε ορισμένα παραδείγματα παραβίασής της: α) ο περί Οργανισμού των επαρχιών νόμος που εκδόθηκε κατά την Α’ βουλευτική περίοδο (1822) παραβίασε συνταγματική διάταξη αναφορικά με τον τρόπο διορισμού των επάρχων. Ο πρώτος όριζε ως αρμόδιο όργανο τη Διοίκηση (Βουλευτικό και Εκτελεστικό) ενώ το Σύνταγμα της Επιδαύρου όριζε ως αρμόδιο όργανο το Εκτελεστικό, β) κατά την πρώτη βουλευτική περίοδο τροποποιήθηκε αντισυνταγματικά η νομοπαρασκευαστική διαδικασία. Συγκεκριμένα με τον νόμο 16/5-7-1822 συγκροτήθηκε μη προβλεπόμενο από το Σύνταγμα όργανο, η «Βουλευτική Επιτροπή», η οποία άσκησε τα νομοθετικά καθήκοντα του Βουλευτικού, γ) Η Εθνοσυνέλευση του Άστρους πραγματοποίησε νομοθετικό έργο, ενέργεια αντισυνταγματική. Πρόκειται για την ψήφιση του Οργανισμού των Επαρχιών και του νόμου για τον τρόπο εκλογής των παραστατών, που θα έπρεπε να ψηφιστούν με την προβλεπόμενη από το Σύνταγμα διαδικασία, δ) η ίδια Εθνoσυνέλευση μέσω του Εσωτερικού Διοργανισμού της νομιμοποίησε τους πληρεξούσιους που προσήλθαν, δηλαδή τoυς διορισμένους και μη εκλεγμένους παραστάτες, κατά παράβαση του νόμου 17/9-11-1822 περί εκλογής παραστατών, ε) τέλος, η ίδια Εθνοσυνέλευση προέβη στην έκδοση μυστικής απόφασης την ίδια ημέρα που επικυρώθηκε ο Νόμος της Επιδαύρου με την οποία ανατέθηκε ο διορισμός Επάρχων στα δύο σώματα της Διοίκησης και όχι μόνο στο Εκτελεστικό όπως ανέφερε και η σχετική διάταξη του Συντάγματος, στ) η δημιουργία σε δύο χρονικές στιγμές (κατά την Β’ και Γ’ Βουλευτική περίοδο, [πράξη Εκτελεστικού 1835/11-6-1823 και Διάταγμα 6272/14-4-1825]) «Συμβουλίου Υπουργών», οργάνου που δεν προβλεπόταν συνταγματικά, ζ) η αντισυνταγματική διαδικασία αναθεώρησης του Συντάγματος της Επιδαυρού, η οποία ξεκίνησε τρεις μόλις ημέρες μετά την ψήφιση του Συντάγματος (18-1-1822) με σχετική απόφαση Βουλευτικού και εκφράστηκε και με παρασκηνιακή υπογραφή «συμφωνητικού γράμματος» προς αναθεωρήση του πολιτεύματος, τον Απρίλιο του 1822.

Σχετικά με τις δικονομικές εγγυήσεις σημειώνουμε ότι κατά την περίοδο αυτή παρά την ύπαρξη του Νόμου για τον Οργανισμό των Δικαστηρίων (νόμος 13/2-5-1822, που αναθεωρήθηκε την 21-10-1825), ο τρόπος απονομής δικαιοσύνης αποτελεί πλήγμα στην διαμόρφωση κράτους δικαίου. Γνώρισμα της περιόδου αποτελεί η πρακτική εκδίκασης των ιδιωτικών διαφορών από δικαστικές επιτροπές, που διόριζαν το Εκτελεστικό, το Βουλευτικό, τα Υπουργεία Δικαίου και Θρησκείας, καθώς και οι περιφερειακές αρχές. Μόνο κατά την Β’ βουλευτική περίοδο λειτούργησαν αποσπασματικά στην Τριπολιτσά, την Σαλαμίνα και την

7

Αθήνα Δικαστήρια οργανωμένα με βάση τον Οργανισμό των Δικαστηρίων, ωστόσο προβλεπόταν η επικύρωση των αποφάσεών τους από την Διοίκηση ή τον Έπαρχο. Από τα παραπάνω προκύπτει ότι το σύστημα απονομής δικαιοσύνης λειτουργώντας αυθαίρετα δεν μπορεί να εγγυηθεί σταθερές και δίκαιες διαδικασίες. Σχετικά με την ύπαρξη περιορισμών στην διακριτική ευχέρεια των κυβερνητικών οργάνων σημειώνουμε ότι τα όργανα αυτά εμφανίζονται να λειτουργούν σε ένα κύκλο προσδιορισμένων αρμοδιοτήτων, όπως αυτές είχαν καθοριστεί από του κανονισμούς των Υπουργείων με βάση τη σχετική συνταγματική διάταξη. Ωστόσο διαπιστώνουμε ότι οι αποφάσεις που λαμβάνονται δεν διαθέτουν παντα νομική θεμελίωση. Θα αναφερθώ σε ορισμένα παραδείγματα: ο Μαυροκορδάτος διορίστηκε δύο φορές Γενικός Διευθυντής Δ. Χέρσου Ελλάδος, το 1822 και 1823, αξίωμα που δεν προβλεπόταν από την νομοθεσία και συγκεκριμένα από τον Οργανισμό των Επαρχιών. Η ίδια παρατήρηση ισχύει για το αξίωμα των Αρμοστών των νήσων του Αιγαίου πελάγους (1822), την Γενική Αρμοστεία και στη συνέχεια το Γενικό Επαρχείο Αιτωλίας και Ακαρνανίας (1823) και τις Διευθυντικές Επιτροπές της Γ’ Βουλευτικής περιόδου. Τα παραπάνω όργανα που στις περισσότερες περιπτώσεις συνιστούν ενδιάμεσα όργανα μεταξύ της Διοίκησης και των Επάρχων, δεν προβλέπονταν σε καμία γενικού χαρακτήρα νομοθετική πράξη και σνιστούσαν νομικά αυθαίρετη ενέργεια βασισμένη στις ανάγκες που προέκυπταν. Στον πίνακα που ακολουθεί διαπιστώνουμε την ποικιλομορφία των διοικητικών καθεστώτων στις διάφορες περιοχές της απελευθερωμένης χώρας, καθεστώτα τα οποία είτε δεν προβλέπονταν νομοθετικά, είτε προβλέπονταν νομοθετικά αλλά δεν εφαρμόστηκαν καθολικά.

8

Η περιφερειακή οργάνωση κατά την περίοδο 1821-1827

Α’ Βουλευτική περίοδος 15-1-1822 έως 18-4-1823

Β’ Βουλευτική περίοδος 19-4-1823 έως 10-10-1824

Γ’ Βουλευτική περίοδος 11-10-1824 έως 17-4-1826

Διοικητική επιτροπή 18-4-1826 έως 3-4-1827

Νήσοι Αιγαίου* Εφαρμογή του Ν. 12/30-4-1822 περί Οργανισμού των Επαρχιών

Εφαρμογή του αναθεωρηθέντος Οργανισμού των Επαρχιών Εξαμελής επιτροπή νησιακών επαρχιών (1824)

Εφαρμογή του αναθεωρηθέντος Οργανισμού των Επαρχιών Α’ Διευθυντική Επιτροπή Αιγαίου πελάγους– κατάργηση επάρχων (1826)

Έφοροι Β’ Διευθυντική Επιτροπή Αιγαίου πελάγους

Πελοπόννησος Οργανισμός Πελοπονησιακής Γερουσίας

Εφαρμογή του αναθεωρηθέντος Οργανισμού των Επαρχιών

Εφαρμογή του αναθεωρηθέντος Οργανισμού των Επαρχιών

Εφορεία Διευθντική Επιτροπή Ναυπλίου

Δυτική Στερεά Ελλάδα

Γενικός Διεθυντής Δ. Ελλάδας - τοπικό πολίτευμα

Γενικό Επαρχείο Αιτωλίας και Ακαρνανίας Γενικός Διευθυντής Τριμελής Επιτροπή

Διευθυντικές επιτροπές

-

Ανατολική Στερεά Ελλάδα

Τοπικό πολίτευμα Εφαρμογή του αναθεωρηθέντος Οργανισμού των Επαρχιών Τριμελής Επιτροπή

Διευθυντικές επιτροπές

Διευθυντική Επιτροπή

*Οι νήσοι Ύδρα, Σπέτσες και Ψαρά απολάμβαναν κατά την περίοδο που εξετάζουμε ιδιαίτερο διοικητικό καθεστώς

Άλλο χαρακτηριστικό παράδειγμα απόφασης που στερείται νομικής θεμελίωσης αποτελεί η λειτουργία των «Διοικητικών Επιτροπών» του βουλευτικού. Πρόκειται για ιδιότυπο θεσμό που λειτούργησε κατά την Γ’ βουλευτική περίοδο και ο οποίος δεν προβλεπόταν από τη νομοθεσία. Οι επιτροπές αυτές ανέλαβαν διοικητικά και αστυνομικά καθήκοντα, υποκατέστησαν δηλαδή την αρμοδιότητα του εκτελεστικού, το οποίο ωστόσο της επικύρωσε με απόφασή του (περίοδος εκστρατείας Ιμπραήμ).

Διάκριση εξουσιών. Αποτελεί την κύρια αδυναμία της περιόδου που εξετάζουμε. Η διάκριση των εξουσιών αν και τυπικά προβλέπεται στα συνταγματικά κείμενα στην ουσία καταστρατηγείται δεδομένου ότι η θεσμική παράδοση των απελευθερωμένων περιοχών δεν αποδέχεται μία ανεξάρτητη δικαιοσύνη αλλά επιθυμεί την διατήρηση της ισχύουσας δικαιοδοσίας. Παράλληλα η δικαιοδοτική αρμοδιότητα της εκτελεστικής και νομοθετικής εξουσίας είναι διαφιλονικούμενη αφού κάθε μία από αυτές επιθυμεί να ασκεί τα καθήκοντα της άλλης. Χαρακτηριστικό παράδειγμα εξάρτησης της δικαιοσύνης από την Διοίκηση αποτελεί σχετικό άρθρο του Οργανισμού των Επαρχιών (1822) που αναφέρει ότι όλοι οι υπάλληλοι και οι δικαστικοί εκτός του ότι πρέπει να αποδίδουν το προσήκον σέβας στην έπαρχον ή αντέπαρχον οφείλουν «τέλειαν υποταγήν εις όσας εν ονόματι της Διοικήσεως δίνουν διαταγάς προς αυτούς».

9

Σχετικά με την νομοθέτηση διαπιστώνουμε τα εξής: κατά την εφαρμογή της νομοθεσίας εμφανίζονται ιδιαίτερες δυσχέρειες. Χαρακτηριστικά παραδείγματα αποτελούν οι νόμοι που αφορούν την περιφερειακή διοίκηση και την οργάνωση της δικαιοσύνης, οι οποίοι άλλοτε εφαρμόστηκαν μερικά και άλλοτε ανεστάλει η εφαρμογή τους. Εν τούτοις οι νομοτεχνικές διατυπώσεις προδίδουν σαφήνεια και συνοχή. Αλλά και η τήρηση της τυπολογίας των νομικών πράξεων είναι ιδιαίτερα ικανοποιητική (νόμοι, παραρτήματα νόμων, θεσπίσματα του Βουλευτικού, Ψηφίσματα, Προβουλεύματα, Οδηγίες και λοιπές κανονιστικές πράξεις του Εκτελεστικού, (Διαταγαί της Διοικήσεως, Γενικαί Διατάξεις, Πράξεις, Θεσπίσματα, Διατάγματα, Διαταγαί, Διακηρύξεις ή Προκηρύξεις), Νομοθετικά Διατάγματα (για την περίπτωση της Κυβερνητικής Επιτροπής). Τέλος, σχετικά με την δημοσιότητα των νομικών πράξεων αν και αυτή δεν αποτελούσε συστατικό στοιχείο αυτών, ωστόσο εξασφαλιζόταν δεδομένης της εντολής στο ακροτελεύτιο άρθρο τους, να δημοσιευτούν.

Από τα παραπάνω διαπιστώνουμε ότι οι λειτουργικές πτυχές του επαναστατικού κράτους δικαίου εμφανίζουν τις εξής κύριες αδυναμίες: α) περιορισμένη νομοθετική παραγωγή, β) οργανωτικές αποφάσεις που στερούνται νομικής θεμελίωσης, γ) αδυναμία εφαρμογής νομοθεσίας και δ) αδυναμία διάκρισης των εξουσιών και ε) έλλειμα δικονομικών εγγυήσεων.

Μετά από τα παραπάνω συγκρίνοντας τις δύο όψεις του κράτους δικαίου (κανονιστική–λειτουργική) μεταξύ τους καταλήγουμε στις εξής διαπιστώσεις:

Oι θεσμοί που διαμορφώθηκαν κατά την περίοδο 1821-1827 ήταν εξαιρετικά αδύναμοι στο τομέα της νομοθέτησης και της διάκρισης των εξουσιών. Αυτό είχε σαν αποτέλεσμα να υποβαθμιστούν οι έννοιες της νομιμότητας και της συνταγματικότητας. Αντίθετα οι θεσμοί εμφανίζουν ικανοποιητική απόδοση στο τομέα οργάνωσης του πολιτικού συστήματος. Στο πλαίσιο αυτό οι νομικές ρυθμίσεις για την πολιτική συμμετοχή, τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων, τον ρόλο των κυβερνητικών οργάνων, τη νομοτεχνική διατύπωση και τυπολογία των αποφάσεών τους, εφαρμόζονται ικανοποιητικά. Έτσι παρά το γεγονός ότι δεν ενισχύθηκε η έννοια της νομιμότητας και συνταγματικότητας, οι επαναστατικές δυνάμεις μπόρεσαν να συμφωνήσουν σε μία θεσμική έκφραση των κανόνων πολιτικής διαπραγμάτευσης, προϋπόθεση της ενιαίας πολιτικής αρχής. Εκτιμούμε ότι αυτή η πλημμελής εφαρμογή του κανονιστικού πλαισίου του κράτους δικαίου οφείλεται στην παράδοση της οθωμανικής περιόδου. Όπως στην κοινοτική οργάνωση δεν υπήρχε διαχωρισμός κοινοτικών δομών (γραφειοκρατίας) και κοινωνίας έτσι και στην επαναστατική περίοδο δεν διαχωρίζεται η έννομη τάξη από το πολιτικό σύστημα. Έτσι ενώ στον τομέα οργάνωσης των κανόνων λετουργίας του πολιτικού συστήματος οι ρυθμίσεις είναι επαρκείς (παρά τις έντονες πολιτικές αντιπαραθέσεις) στο τομέα οργάνωσης του κράτους δικαίου οι εφαρμογές είναι ατελείς. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η δικαιοδοτική πολιτική την οποία διεκδικεί η Διοίκηση (το πολιτικό σύστημα) προκειμένου να διαπραγματευτεί με τα κοινωνικά στρώματα την εξουσία της.

Υποστηρίζεται ότι οι συνθήκες του Αγώνα και η αντιπαλότητα μεταξύ Εκτελεστικού και Βουλευτικού υπήρξαν οι αιτίες της νομοθετικής και

10

διοικητικής αβελτηρίας. Αν και δεν μπορεί να απορριφθεί αυτός ο ισχυρισμός, εκτιμούμε ότι οι παραπάνω θεσμικές ιδιαιτερότητες οφείλονται στην οργανωτική δομή της οθωμανικής κυριαρχίας. Έχει υποστηριχθεί ότι τα εθνικά κράτη που προέρχονται από αυτοκρατορίες αποκτούν ισχυρή διοίκηση μόνο όταν προϋπήρχαν ισχυρές διοικητικές δομές. Στην περίπτωση της οθωμανικής αυτοκρατορίας η περιφερειακή διοίκηση υπήρξε αδύναμη δεδομένου ότι δεν στηριζόταν σε μία γραφειοκρατία αλλά σε συλλογικές οντότητες (κοινότητες), που δεν διέθεταν διοικητική συνείδηση διακριτή από την κοινωνική τους ταυτότητα. Κατά συνέπεια αν και οι ιδέες του διαφωτισμού κατόρθωσαν να ενσταλαχτούν στο επαναστατημένο έθνος, δεν κατέστη δυνατή η αποτελεσματική εφαρμογή τους στο κυβερνητικό σύστημα. Υποβαθμίστηκε με άλλα λόγια η σημασία που μπορούσε να έχει στο νεοσύστατο κράτος η διαμόρφωση ενός άλλου παραδείγματος άσκησης πολιτικής εξουσίας που δεν θα στηριζόταν στο αδιαίρετο της κοινωνίας με το πολιτικό σύστημα αλλά στο διαχωρισμό της έννομης τάξης από την πολιτική. Έτσι εξακολούθησε η πολιτική αντιπαράθεση να διεξάγεται με τους όρους του κοινοτικού συστήματος, δηλαδή μέσω της συνδιαλλαγής και όχι με όρους μιας θεσμικής τάξης. Απλά οι παραδοσιακές συνθήκες διαπραγμάτευσης εντάχθηκαν σε νέους νομικούς κανόνες. Οι κανόνες αυτοί, ωστόσο, επειδή έπρεπε να διευκολύνουν την διαδικασία συνδιαλλαγής στο εθνικό πλέον κράτος, δηλαδή σε μία ενιαία εξουσιαστική δομή στερούνταν του ιδεώδους της νομιμότητας, με την μορφή της διάκρισης της νομικής τάξης από την πολιτική. Από αυτή την πλευρά δεν κατέστη δυνατή η αλλαγή παραδείγματος όσον αφορά την δημιουργία κράτους δικαίου. Ωστόσο, το πλεονέκτημα της περιόδου που εξετάσαμε συνίσταται στο ότι το πολυαρχικό σύστημα που τότε κυριάρχησε (1821-1827) εμπέδωσε την συνείδηση της πολιτικής συμμετοχής και της θεσμικής έκφρασης της. Έτσι το κύριο ζήτημα κατά την άποψή μας δεν συνίσταται στην αντιπαλότητα των εισαγόμενων θεσμών με τους προϋπάρχοντες, αλλά στη ελλιπή προσπάθεια του πολιτικού συστήματος, στο σύνολό του, να αποδεχτεί κανόνες που θα περιόριζαν την πολιτική δράση του, διχοτομώντας την πολιτική από την έννομη τάξη.

11