Descentralización y provisión de servicios de infraestructura

• Un relato

• Propósito central y principales conclusiones

• Peculiaridades económicas de los servicios de infraestructura

• Antecedentes factores promo- tores de la des- centralización

• Recomenda- ciones de política

Temario

Agosto 2004 - ILPES

CEPAL/ILPESCEPAL/ILPES

Descentralización y provisión de servicios de infraestructura

Curso Seminario Internacional“Descentralización y Federalismo

Fiscal”ILPES, CEPAL, Naciones Unidas

Luis Mauricio Cuervo

• Un relato





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El imperio de lo básico

• Un relato





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El propósito central de esta presentación es examinar los aportes y limitaciones de la descentralización a la mejor prestación de servicios de infraestructura

Nuestra intención no es defender fórmulas universales pero sí proponer criterios generales para entender casos específicos y mejorar resultados particulares

• Un relato





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1-Los servicios de infraestructura poseen cualidades económicas especiales que deben ser tenidas en cuenta para comprender el papel que la descentralización puede desempeñar en el mejoramiento de sus condiciones de cobertura y calidad

2-Algunas de estas cualidades poseen particularidades propias al contexto de los países de América Latina y el Caribe

• Un relato





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Dimensión

Caracterís-tica

Impacto Ejemplo

Producción

Economías de escala

Tendencia monopólica

Construc-ción vías

Inversión Ciclo extenso

Barreras a la entrada

Hidroeléc-tricas

Distribu-ción

No exclusión

Ingresos escasos

Colecta de basuras

Consumo No rivalidad

Depreda-ción

-Aire- Agua

Capacidad de pago

Desigual-dad social

Exclusión social

Servicios Públicos

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El caso de la rivalidad y la exclusión

RIVALIDAD“Un bien es no-rival

o indivisible cuando una de sus

unidades puede ser consumida por

un individuo sin deteriorar, en los más mínimo, las oportunidades de

consumo disponibles por otros sobre la

misma unidad”

EXCLUSIÓN“Los beneficios de un bien son no-excluyentes

cuando, una vez producido,

están al alcance de todos los

individuos sin excepción”

• Un relato





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Consumo

Distribución

RIVALIDAD NO-RIVALIDAD

EXCLUSIÓN

BienesPRIVADOS

BienesCLUB

NO-EXCLUSIÓN

BienesPúblicosimpuros

BienesPÚBLICOS

puros

conveniencia1

Viabilidad tecno-económica2

congestión3

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CEPAL/ILPESCEPAL/ILPESDesde el punto de

vista de la provisión

Condiciones de maduración de las

inversiones dificilmente soportables para

agentes privados: altos volúmenes de inversión,

muy prolongados períodos muertos, alta

vulnerabilidad financiera

Desde el punto de vista del consumo

Alta heterogeneidad (social y territorial) de la demanda con extensos segmentos de población sin capacidad de pago

suficiente

El caso de la inversión y el pago

• Un relato





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“Hay formas alternativas de producir y distribuir el consumo de servicios a los

individuos y su selección puede implicar opciones tecnológicas con

grados variables de exclusión y rivalidad”

“Hay diferentes arreglos institucionales cada uno con su propio algoritmo de costos y beneficios, posibilidades y

limitaciones”

En síntesis…

• Un relato





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Entre los años 1930 y 1980 en ALyC predominaron formas públicas centralizadas de provisión de

infraestructura y sus servicios

Desde el punto de

vista de la producció

n

Porque se quiso abaratar costos aprovechando las

economías de escala existentes

Desde el punto de

vista de la financiaci

ón

Desde el punto de vista

de la operación de los servicios

Para facilitar el acceso a recursos de presupuesto público y de crédito multilateral

externoPara hacer frente a

la escasez de recursos humanos

especializados

• Un relato





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Con el paso del tiempo algunas de

sus limitaciones

se acentuaron

Se utilizaron formas de financiamiento

presupuestales que con la crisis de los

años 1980 se agotaron

La flexibilidad en la asignación territorial

de los recursos se utilizó en no pocos

casos para concentrar espacialmente el financiamiento

Los aparatos se hicieron poco flexibles y con baja capacidad de

adaptación

Disparidad

Insostenibilidad

Ineficiencia

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Que se agregaron a cambios radicales en los contextos nacionales y mundial….

Se hicieronProfundas

Reformas alEstado

Democratización

Apertura

Privatización

Descentralización

Se transform

óLa

economíamundial

Integración financiera

Expansión del mercadoDe servicios

Transformacionestecnológicas

Con implicacionesConcretas sobreLas formas dePrestación deServicios de

infraestructura

No monopoliopúblico

RedistribuciónDe responsa-

bilidadesterritoriales

Descomposición de lasCadenas técnicas-económicas

Institucionales

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Para dar lugar a dos procesos de transformación diferentes pero, en este caso, concomitantes……

La descentralización: en sus distintas

versiones

La privatización: en su diversidad de estrategias

ProduciendoResultados

Nacionales ySectoriales

MuyHeterogéneos

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Posibilidades y limitaciones de la descentralización: dos miradas complementarias

Desde elcentro

Cuál es suaporte al mejoruso y aprove-chamiento delos recursos?

Desde lolocal

Cuál sucontribución a la calidadde vida y

el desarrolloeconómico?

Una miradaatenta de

la “funciónproductiva”específica a

cada servicio

Una especialatención a lacontribución

de laresponsabilidad

política y laparticipación

ciudadana

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Desde el puntoDe vista de la

“funciónproductiva”

Para cadaservicio se

requiere una particular

descomposiciónpor

segmentos

Con varia-ciones y

especifici-dades por

país

Desde el puntode vista de lasresponsabilida-

des políticasy ciudadanas

En cadaservicio hay

una diferentedesagregación

por escalasterritoriales

Con varia-ciones y

especifici-dades por

país

Cuya consideración complejiza el hallazgo de una solución

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Un principio general de segmentación

Unaprimera yuniversaldistinción

Todo servicio requiere de un soporte físico

Distinguible de la manera como se le usay administra

Predominan factores como las econo-

mías de escala, los volú-menes de inversión y lostiempos de maduración

Cuenta muy especialmentela cercanía a la demanda,la capacidad de adapta-ción, y el conocimiento

gerencial

- El uso de esta separación ha sido útil para mejorar la

Cobertura de los servicios, abaratar costos y adaptarlos a las particularidades de la demanda-En algunos casos ésto se ha conseguido a

través deEstrategias de descentralización, desconcentración o privatización

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Una ilustración de las diferentes segmentaciones o “funciones productivas”

En el área del saneamiento

Agua Potable Alcantarillado Basuras

Su fuente o recurso opera dentroDe un sistema natural que es la

cuenca

Su fuente es la actividad huma-na organizada en un sistema

social de asentamientos

Su soporte físico está compuestoPor plantas de tratamiento y

redes

Su soporte físico es propio en elcaso de las plantas y comparti-

do en el de las redes (vías)

Escala regional, pocaCoincidencia con las

Delimitaciones territorialesEscala local

Escala regional en la captación y local en la

distribución

Escala local en la captación y regional en eltratamiento (costos y exter-

nalidades negativas)

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Otra ilustración de las diferentes segmentaciones o “funciones productivas”

En el área de la energía

Fuentes localizadas según existencia de recursos naturalessin correspondencia con los lugares de consumo

Comporta la existencia de redes de transporteY distribución con áreas de mercado mundiales

(petróleo y carbón), multinacionales (gas, electricidad),o nacionales

Se trata, por lo general, de un asunto estratégico nacional, conmercados (semi)-integrados, con tres grandes componentes:

Extracción-produc-ción dispersa y

localizada

Transporte y conduc-ción integrada osemi-integrada

Distribución regional,metropolitana o

local

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Una tercera ilustración de las diferentes segmentaciones o “funciones productivas”

En el área de las vías y el transporte

DistintosArreglos

nacionales

Sistemas centralizados en donde la redEs manejada por una única agencia

Nacional (Rep.Dominicana)

Sistemas desconcentrados en dondeagencias regionales manejan segmentos

de la red y reportan a lanacional (Chile)

Sistemas descentralizados en dondeAgencias regionales o locales están bajoLa jurisdicción de gobiernos territoriales

Se requiere descomponer la red en segmentos nacional,regional, rural y urbano de acuerdo con el tipo de servicio

prestado. La responsabilidad total de cada segmento se asignaa diferentes gobiernos subnacionales

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Una ilustración de los diferentes parámetros de responsabilidad

La respuesta a los diferentes niveles de auto-nomía política regional y local ha sidomuy diferente y sus resultados contra-

dictorios

Es un derivado de: la heterogeneidad territorial LA ylas diferentes tradiciones políticas e institucionales

Puede provenir del poder e influencia de gruposlocales…

O depender de la existencia de situaciones de “trampade pobreza”….

O de inéditas formas de clientelismo local

O de la existencia de formas perversas de capital socialque obstaculizan los procesos democráticos: delincuencia

común, tráfico de drogas, guerrilla

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Algunas conclusiones

Mejorar las condiciones de prestación de los servicios deinfraestructura no depende de la aplicación de una milagrosa

fórmula llamada descentralización

No obstante, es la única alternativa a nuestro alcancePara propiciar el “imperio de lo básico”

La cantidad de factores que entran en juego es tan alta que eluso de la descentralización como estrategia de mejoramientode la prestación de los servicios de infraestructura requiere de

estrategias específicas por país y por sector

No obstante, se puede acudir al uso de criteriosgenerales para la orientación de las decisiones

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CEPAL/ILPESCEPAL/ILPESLa distinción entre infraestructura de soporte y uso

y gestión de la misma es especialmente útil

La descomposición de las actividades por sectores ysegmentos da resultado en la medida en que se

adapte a las condiciones específicas

Es recomendable combinar las perspectivas de locentral (eficiencia) y lo local (bienestar y desarrollo)

Para el manejo de los procesos de cambio sectorial esconveniente la introducción del concepto de transición,

y para los locales el de diferenciación

El buen funcionamiento de las democracias locales esvital y requiere de procesos de reflexión y acción

política sobre las desviaciones actuales

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Bibliografía consultada

Acuña, Guillermo, “Marcos regulatorios e institucionales ambientales en América Latina y el caribe en el contexto del proceso de reformas macroeconómicas: 1980-1990”, Serie Medio Ambiente y Desarrollo, No.20, CEPAL, Santiago de Chile, Diciembre de 1999.

Antúnez, Ivonne; Galilea, Sergio, “Servicios públicos urbanos y gestión local en América Latina y el Caribe: problemas, metodologías y políticas”, Serie Medio Ambiente y Desarrollo, No. 69, CEPAL, Santiago de Chile, Septiembre de 2003.

Banco Mundial, “Annual World Bank Conference on Development in Latin America and the Caribean 1999. Decentralization and Accountability of the Public Sector”, World Bank Latin American and Caribbean Studies.

Basañes, F. y Willig, R. (Ed), “Second-Generation Reforms in Infrastructure Services”, IADB (BID), Washington, DC, The Johns Hopkins University Press, 2002. 368 p

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Bibliografía Consultada

Campodónico, Humberto, “La industria del gas natural y las modalidades de regulación en América Latina”, Serie Medio Ambiente y Desarrollo, No. 9, CEPAL, Santiago de Chile, 1998.

Corrales, María Elena, “La modernización de los servicios públicos por redes: el reto de combinar eficiencia económica y solidaridad social”, En revista del CLAD, Reforma y democracia, No.16, Febrero de 2000, p. 129-146.

El Colegio de México, Comisión Nacional del Agua, “Agua para las Américas en el siglo XXI”, México DF, 2003. 398 p.

Faguet, Jean-Paul, “Does Decentralization Increase Responsiveness to Local Needs? Evidence from Bolivia”, Policy Research Working Paper, 2516, The World Bank Development Research Group, Public Economics, January 2001.

Thomson, Ian, “El desarrollo institucional del transporte en América Latina durante los últimos veinticinco años del siglo veinte”, Serie Recursos Naturales e Infraestructura, No.17, CEPAL, Santiago de Chile, Marzo de 2001.

Descentralización y provisión de servicios de infraestructura

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