3 IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO DE PAZ SIN RECURSOS. A ... · de Hacienda y Crédito Público existiría una asignación total de 2,3 billones para la implementación del Acuerdo Final,

3 DOCUMENTO DE TRABAJO

IMPLEMENTACIÓNDELACUERDODEPAZ

SIN RECURSOS. A propósito del proyecto

dePresupuestoGeneraldelaNación2019

Equipo Implementación Andrés Felipe Mora/ Marcela Valencia/ Jose Francisco Puello-Socarrás/Diego Carrero Bogotá, septiembre 28 de 2018

Documento de trabajo 3 IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO DE PAZ SIN RECURSOS 1 /20

Resumen

Este documento examina las bases presupuestales del Plan Marco de Implementación(PMI) de acuerdo con lo establecido en el Documento CONPES 3932 de 2018, elMarcoFiscal de Mediano Plazo (MFMP) de 2018 y el proyecto de Presupuesto General de laNación (PGN) para 2019. El análisis se desarrolla en tres apartados. El primerocaracteriza el monto y distribución del proyecto de PGN. Al respecto se insiste en eldesconocimiento al que se somete al PMI en la proyección de gastos realizada por elGobierno Nacional Central (GNC), a pesar de las indicaciones establecidas en elDocumentoCONPES3932encuantoalaobligacióndelMinisteriodeHaciendayCréditoPúblico(MHCP)dehacerexplícitosloscompromisosfinancierosrelacionadosconelPMI.También se muestra el ajuste selectivo que impone la regla fiscal en términos de ladisminucióndelosrecursosdeinversióndelPGN,ylamaneracomodichareglarestringeestructuralmentelaimplementacióndelosAcuerdosdePaz.

ElsegundoapartadocentrasuatenciónenlasfuentesdefinanciamientodelPMI.Allíseevidencia la pertinencia del contenido de las salvedades realizadas por el ComponenteFARC-CSIVIenrelaciónconelinsuficienteesfuerzofiscalasumidoporelGNCenmateriadeimplementacióndelosAcuerdos,yencuantoalainexistenciadeunabasepresupuestalestable, suficiente y autónoma que asegure los recursos demandados por el PMI. Elimpacto restrictivode la regla fiscal sobreelPGN; las inflexibilidadesconstitucionalesylegales que caracterizan al Sistema General de Participaciones (SGP); la inestabilidadpropia de los recursos provenientes del SistemaGeneral deRegalías (SGR), de la ayudaotorgada desde la cooperación internacional y de los aportes del sector privado, y elescaso margen de maniobra de los entes territoriales en cuanto a la generación derecursospropiossemantienencomolimitacionesquepuedenimpedir laconsecucióndelmontoindicativomínimoqueseprevéenelPMIyqueasciendea$129,4billonesentrelosaños 2017 y 2031, y obstaculizar la apropiación de los recursos suficientes paraimplementardemaneraintegrallosAcuerdos.

Porúltimo,elterceraparatadoconcentrasuatenciónenlosinterrogantesqueplanteaelproyectodePGNpara2019encuantoalosrecortesqueseprevénendistintossectoresyentidadesresponsablesdelaimplementacióndelosAcuerdos.Teniendoencuentaqueen2017elmontoderecursosapropiadoparalaimplementacióndelosAcuerdosestuvo$1,7billones por debajo de lo definido en el PMI, inclusive sin poner de relieve la discusiónalrededordelasfuentesdefinanciaciónque�comoloseñalalaContraloríaGeneraldelaRepública�nos llevaríanahablardeapenas4,9billonesejecutadosdurante lavigenciade2017,generandounadesfinanciacióndel40%enelprimerañodelaimplementacióndelAcuerdoFinal(verCGR,2018),resultapreocupantequeelajustefiscalprevistopara2019 sea aúnmás severo y proyecte recortes en 17 de los 30 sectores hacia los que secanalizaelgastodelGNC.


Especialmente el proyecto de PGN genera preocupaciones en relación con laimplementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) y losPlanesdeReformaRuralIntegral,pues,mientrasseprevéunrecorteglobalde13,2%enelsectoragropecuario,seisdelasdoceentidadesresponsablesdelaReformaRuralIntegralsufriránreduccionesensupresupuesto.EstosajustesprovocangraninquietudporcuantoelprimerpuntodelAcuerdodePazconcentrael85,5%delosrecursosprevistosenelPMI.Enconclusión,lasbasespresupuestalesdelaimplementacióndelosAcuerdosdePazenlapropuesta original del Presupuesto General de la Nación 2019 resultan ser limitadas,insuficientes, inestables y bastante confusas. Debido a la falta de solidez de las basespresupuestalesdelPMI,soloseindicanconplenaclaridadenelproyectooriginaldelPGN$362.000millonesdelSistemaIntegraldeVerdad,Justicia,ReparaciónyNoRepeticióny$305.000 millones para el punto de Reforma Rural Integral-PDET vía Agencia deRenovacióndelTerritorio.EnlaponenciaaprobadaenprimerdebateporlascomisioneseconómicasconjuntasdeSenadoyCámarael24deseptiembrede2018,seestipulóunapartidaadicionalde900.000millonesdepesosparalapaz,conloquesegúnelMinisteriode Hacienda y Crédito Público existiría una asignación total de 2,3 billones para laimplementacióndelAcuerdoFinal,apenas26,7%delosrecursosestipuladosenelPMIytansolo8,5%delosrecursoscalculadosporelcomponenteCSIVI-FARC,segúnsepuedededucirdelaseccióndesalvedadesdeldocumentoPMI.


I. El proyecto de Presupuesto General de la Nación PGN 2019 y el

desconocimientodelPlanMarcodeImplementaciónPMI

1.-ElPresupuestoGeneralde laNación (PGN)proyectadopara2019asciendea $258,99billones de pesos. Esto representa un aumento del 10% con respecto al presupuesto de2018,queesde$235,6billones.Noobstante,el incrementoseexplica fundamentalmenteporelcrecimientodelosrecursosdestinadosalpagodeladeudainternayexterna,pueselpresupuestosindeudaqueseproyectapara2019,estoes,$206,5billones,aumentaluegodelprimerdebateenelCongresodelaRepública(CR)únicamenteen11,2%conrespectoalpresupuesto sin deuda de 2018 ($185,7 billones). El total del servicio de la deudarepresenta el 25,6% del PGN proyectado para 2019 y asciende a $52,4 billones. Conrespectoaldefinidopara2018,esterubroaumentaenun9,4%.

2.-Lareducciónde14,5billonesdepesosenelpagodeserviciodeladeudapúblicaentreelproyectopresentadoinicialmenteporelGobiernoNacionalyelpresentadoyaprobadoenprimerdebateenelCRel24deseptiembreseexplicafundamentalmentesobrelabasedelareduccióndelaamortizacióndeladeuda(14billones),conloquesepostergadichopagoeneltiempo.

3.-ElfaltantederecursosidentificadoporelGNenlapropuestainicialdepresupuestoerade25billonesdepesos,valedecir,2.7%delPIB.Conelajustepresupuestal,yluegodeunjuegodesumasyrestas,quedaunvacíodeaproximadamente14billones,estoes,1,5%PIB(verp.14delaponenciaparaprimerdebateenelCR),quetendráqueserrespaldadoconuna reforma tributaria disfrazada con el nombre de Ley de Financiamiento. Tal como loanuncióelpresidenteDuquey,deigualmanera,laponenciadelprimerdebateconjuntodelascomisionesIIIyIVenelCR(p.15),estasepresentaráalCRluegodelaaprobacióndelPGNde2019.AdvertimosquedichaLeydeFinanciamientosesustentaráenunincrementodelIVAyenlaretenciónenlafuenteextendidaapersonasnaturalesconingresosmedios.


CuadroN.°1

PRESUPUESTOGENERALDELANACIÓN2019

PROYECTOINICIALVSAPROBADOENPRIMERDEBATEENELCONGRESODELA

REPÚBLICA

4.-Elmodestoaumentodelpresupuestosindeudaesexplicadoporuncrecimientodel9,9% de los gastos en funcionamiento (que se considera ascenderán a $161,15 billones en2019)yunaumentodelainversiónde16,3billones,16,3%,(quepasade$39billonesen2018a45,4billonesen2019).

5.-EnlapropuestainicialdelGobierno,comohasidorecurrenteenlahistoriaeconómicadel país, este sacrificaba drásticamente los recursos de inversión para cumplir susobligacionesenmateriadedeudapúblicaymantenersusgastosenfuncionamiento.

6.-La redistribucióndelGastoen laponenciaaprobadaenelprimerdebateporelCResproducto de una renegociación del ejecutivo con las fuerzas políticas de las regiones, lascuales exigieron al GN recursos para obras como el Aeropuerto del Café en Caldas, larecuperacióndelRíoBogotá,eldragadodelRíoMagdalenaosimplementeelincrementoderecursos,comosucedióenelcasode laCostaCaribe,regiónpara lacualse incrementóelpresupuesto en 1,6 billones pesos, lo que fue celebrado por la casa Barguil (verRevistaDinero,20deseptiembrede2018:https://www.dinero.com/economia/articulo/como-va-a-financiar-el-gobierno-duque-el-presupuesto-de-2019/262271).


7.-Deestamanera,elGNhatenidoquemaniobrarentresuimperativogubernamentaldecumplir estrictamente lameta establecida en la regla fiscal y elMarcoFiscal deMedianoPlazo(MFMP),entérminosdedisminuireldéficitdelGobiernoNacionalCentral(GNC)del3,1%delPIBen2018a2,4%en2019ya2,2%en2020ylasdemandasdefuerzaspolíticasregionales para ampliar recursos de inversión, los cuales no solamente son la forma decumplirasuselectoreslaspromesasdecampaña,sinoqueinfortunadamenteseconviertenenmuchasocasionesenlabolsaparapagarfavoresregionalesaantiguosfinanciadores.Dela misma manera, el GN ha tenido que reestructurar su presupuesto en función de lasnecesidadesdefinanciamientoderubrosclavesparaelmodeloextractivistaque,enelcasodeminas,significaron1,97billonesadicionalesrespectoalapropuestainicial.8.-NienlasdosversionesdelPGNnienlosdocumentosquelesbrindansoporteexisteunapartado específico relacionado con el PMI. El Acuerdo Final de Paz es mencionado demanera general como un elemento que fue tenido en cuenta en la programaciónpresupuestal de 2019, pero que no adquiere ninguna centralidad. Como se observará,únicamentelosasuntosrelativosaVíctimas,AgenciadeRenovacióndelTerritorioyJusticiaEspecialparalaPazsonmencionadosdemanerarelativamenteprecisayexplícita.

9.- Semejante invisibilización del PMI resulta preocupante, pues de acuerdo con elDocumentoCONPES3932de2018 “aparir de2018, elMinisteriodeHacienda yCréditoPúblicoincluiráunartículodentrodelaleydepresupuesto,segúnlacuallasentidadesdelPGNqueejecutenrecursosdestinadosalcumplimientodelAcuerdoFinal,paraefectosdeseguimientoycontrolfinanciero,deberánestablecerdentrodelSIIF-NaciónyenlosdemásaplicativosqueparaestepropósitoelMinisteriodeHaciendayCréditoPúblicodesarrolle,las apropiaciones presupuestales que se utilizarán para el desarrollo de los mismos. Apartirde loanterior,elMinisteriodeHaciendayCréditoPúblicopodráelaborarreportesperiódicossobrelosaportesdelosrecursosdefuncionamientoalaconstruccióndelapaz”(p. 41). Más aún, sobre estos mismos aspectos el mismo Documento CONPES harecomendado solicitar al Departamento Nacional de Planeación “Elaborar cuatropropuestas de Plan Cuatrienal de Implementación del Acuerdo Final, para los periodospresidenciales 2018-2022, 2022-2026, 2026-2030y2030-2034, e incorporar un capítulodepazdentrodelPlanPlurianualdeInversiones,queguardecoherenciaconlaestructuradelPNDyconloscomponentesdelPMI”(p.45)1.

1EstepuntoconstituyeundesarrollodeloestablecidoenelDocumentoCONPES3867de2006“Estrategiadepreparación institucional para la paz y el posconflicto”, en el cual se establece que “En desarrollo de estospropósitos,elDNPyelMinisteriodeHaciendayCréditoPúblico,encoordinaciónconlaAltaConsejeríaparael Posconflicto, establecerán un plan plurianual de inversiones para la paz y el posconflicto. Este deberácontemplar, como mínimo la estimación oficial de las necesidades de inversión (usos) y su costo, y laidentificacióndelasfuentespotencialesdefinanciación.Lasestimacionesrealizadasservirándeinsumoparaque,durante lospróximosveinteaños,paracadaperiododegobierno,elDNP incluyadentrode losplanesplurianualesdeinversionesdelosdiferentesplanesdedesarrollo,uncomponenteespecíficodeposconflictoparacumplirconlasdefinicioneslegalesylostérminosdelosacuerdosalosquesellegue.Encualquiercaso,


II. Salvedades del componente FARC-CSIVI frente al PMI y

consecuenciaspresupuestales

10.-ElmontoydistribucióndelproyectodePGNpara2019ratifica laspreocupacionesysalvedadesexpresadasenlaCSIVIyconsignadasenlas“SalvedadesdelComponenteFARCde laCSIVI frente al PlanMarcode Implementación” (CapítuloVII delPMI), en cuanto alinsuficiente esfuerzo fiscal previsto en el PMI por parte del Gobierno Nacional para elperiodo2017-2031.Ensumomento,seindicóqueungastopromedioanualdel0,94%delPIBnosecompadecíaconlasexigenciasdelodispuestoenelAcuerdodePaz.Además,semencionó la centralidadque asumía el PGN como fuentede financiación, pues lasdemásfuentes(SistemaGeneraldeParticipacionesSGP,SistemaGeneraldeRegalíasSGR,recursospropiosde losentes territoriales,cooperación internacionalyaportesdelsectorprivado)noconstituíanunabaseestable,suficienteniautónomaparalacanalizaciónderecursos.

11.-SobreelPGNpreocupaque,deacuerdoconlareglafiscalyelMarcoFiscaldeMedianoPlazo de 2018, los gastos del GNC deban restringirse y mantenerse constantes comoporcentajedelPIBentrelosaños2018y2029(enun15,2%delPIB).LafuerterestricciónqueseimponesobreelgastodelGNChaceaúnmásválidalasalvedadmanifestadaporelComponenteFARC-CSIVIentérminosdeestablecerlacifrade$129,4billonesnocomounameta,sinocomounpisoparaasegurarlasinversionesrequeridasparalaimplementacióndelAcuerdodePazentrelosaños2017y2031(cuadroN.°2).

CuadroN.°2

12.-Noesirrazonablepensarenlainstauracióndeunareglafiscalqueasegurelosrecursosdel PMI e impida que el ajuste fiscal selectivo al que se asiste afecte negativamente laimplementación de los Acuerdos. Más aún, con el propósito de garantizar las bases

dichoplanplurianualde inversionesdeberáser consistenteyparte integraldelMarcoFiscalyelMarcodeGastodeMedianoPlazo,paralosperiodosquecorresponda”(p.59).

Monto Participación (%) Promedio anualPromedio anual

(% PIB)1 Reforma rural integral $110,6 85,5% $7,37 0,80%2 Participación política $4,3 3,3% $0,29 0,03%3 Fin del conflicto $1,9 1,5% $0,13 0,01%4 Solución al problema de drogas ilícitas $8,3 6,4% $0,55 0,06%5 Víctimas $4,3 3,3% $0,29 0,03%

$129,4 100,0% $8,63 0,94%

Costos e inversiones estimadas PMI (2017-2031)

Totales (billones de pesos de 2016)

Punto del Acuerdo

Fuente: Plan Marco de Implmentación (pp.217). Cálculos Propios.


financieras del PMI podría acudirse a la cláusula de escape prevista en la regla fiscal(artículo 11 de la Ley 1473 de 2011): “Excepciones. En los eventos extraordinarios quecomprometan la estabilidad macroeconómica del país y previo concepto del Confis, sepodrásuspendertemporalmentelaaplicacióndelareglafiscal”.

13.-Deotraparte, ladistribucióndelSGPestácomprometidaconstitucionaly legalmenteen un 89% en gastos en educación, salud, agua potable y alcantarillado y asignacionesespeciales.Esdecir,soloel11%dedichosrecursos,destinadosapropósitogeneral,podríanser contemplados como fuente autónoma de financiación. Desde el punto de vista de losrecursosderegalías,estosdependerándeldinamismodelaeconomíaextractivadelpaísydelospreciosinternacionalesdelasmateriasprimas.Encuantoalosrecursosdelosentesterritoriales, su monto y evolución dependen de reformas lentas e inciertas, como elmejoramientodel recaudo tributariode lasentidades territoriales, la implementacióndelcatastromultipropósitoylaactualizacióndelimpuestopredial.Finalmente,losrecursosdecooperacióninternacionalylosaportesdelsectorprivadodependendelabuenavoluntadde estos actores y es factible que estén condicionados de acuerdo con sus interesesparticulares.

14.- Estos hechos pueden ratificar las salvedades presentadas por el Componente CSIVI-FARCencuantoaquegranpartedelosdinerosprevistosparalapuestaenmarchadelPMI,no constituyen recursos nuevos o adicionales a los que ya se venían destinando a losdistintos sectores del GNC. En este sentido, es necesario hacer claridad sobre el impactofiscaldelAcuerdodePazteniendoencuentaque“unaleytieneimpactofiscalsiordenaunnuevogastoounmontomayoraldeungastoyaexistente” (MFMP,p.448).También, serequiereelaboraruncuadrodelproyectodePGNqueindiqueelmontodelfinanciamientodecadapuntodelAcuerdo,delospilaresquecadapuntocontieneydelaparticipacióndecadaunadelasfuentesdefinanciación(tomarcomomodeloelcuadro6.3delMFMP2018,p.290).

15.-A ello sedebeagregarun cuadroque señale los recursosde losquedispondrá cadaentidadgubernamentalparapoderejecutarelPMIdeacuerdoconlasmetaseindicadoresdelPMI,distinguiendoentre losrecursosde funcionamientoe inversión.EstoselementosdebensertenidosencuentaparalainstauracióndelSistemaIntegradodeInformaciónparaelPosconflictoSIIPO.SegúnelDecretoLey672de2017,estaesunaresponsabilidaddelaAltaConsejeríaparaelPosconflicto,DerechosHumanosySeguridaddelaPresidenciadelaRepública.Másaún,deacuerdoconelDocumentoCONPES3932de2018 “enel segundosemestrede2018,elDNPdiseñaráunaherramientaquepermitirá la identificacióndelascompetenciasquetienenlosdiferentesnivelesdegobiernofrentealosproductosdelPMI.Además de la información normativa que sustenta el compromiso de las entidadesterritoriales frente a los productos del PMI, la herramienta deberá contener informaciónque les permita articularse con la Nación para la obtención de dichos productos. Con loanterior, las entidades podrán incorporar el PMI en sus diferentes instrumentos de


planeaciónlocalydeestemodofacilitarlaarticulaciónycoordinaciónentrelosactoresdelordennacionalylocalconelfindeaportaralaimplementacióndelAcuerdoFinal”(p.29).

16.- Desde el punto de vista del SGR, podrían esperarse algunos los recursos del fondo“Asignación para la Paz” del SGR.Mediante el Acto Legislativo 4 de 2017, semodificó laasignación de los recursos SGR creando la Asignación para la Paz (AP). Estos recursosprovienendel7%delosingresosdelSGR,rendimientosfinancierosdelSGR,excedentesdelFONPET provenientes del SGR y traslado de recursos sin aprobar del Fondo de Ciencia,TecnologíaeInnovación(FCTI).Eneltranscursodelos20añosdevigenciadeestamedida,estadistribuciónpermitiráalcanzarunvalorparainversiónde$11,1billones,conunvalorpromedio anual de $555.000millones. Los recursos serán gestionados por el OCAD PAZ(MFMP2018,p.297).

17.- Sin embargo, como ya se ha señalado, los recursos del SGR son proyecciones quedependendelbuencomportamientodelospreciosinternacionalesdelasmateriasprimasydel avance de los procesos de exploración y explotación mineroenergética que, valemencionarlo,estánsometidosaimportantesdinámicasdeconflictividadterritorial.Muchasde ellas han desembocado en la solicitud de consultas populares: a la fecha, existen 44municipiosdelpaísdondelacontinuidaddedistintosproyectosdeextracciónmineraydehidrocarburos se definiría a través de las urnas. Entre 2000 y 2017 han prosperado 8consultas populares. Esto es otra muestra de la inestabilidad de estos recursos y de lacontradicciónquerepresentanentérminosdelaconstruccióndepazterritorial, lacualseexpresaenelintentodelejecutivopordesfinanciardichasconsultas:

18.-MientrasdeacuerdoconelMFMPde2018,en2017elmontoderecursosapropiadoparaelPMIfuede6,9billones,lacifracontrastarespectoalos$4,9billonessegúnlaCGR(2018, p. 133). Recuérdese que, para su primer año de puesta en marcha, el PMIcontemplabaunmontode$8,02billones(cuadros3y4).


CuadroN.°3

19.- Las reservas expresadas por el Componente FARC-CSIVI quedarían plenamentejustificadas durante el primer año de implementación de los Acuerdos, pues para el año2017, según la Contraloría General de la República, se registró un desfinanciamientoequivalenteaporlomenos$3,1billonesenrelaciónconloprevistoenelPMI.

Punto/Pilar del Acuerdo Final Total 2017 PGN SGP ET SGR Coop.

1. Reforma Rural $5,060 $1,297 $2,346 $339 $741 $2931.1. Ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo $79 $35 $0 $0 $15 $291.2. Infraestructura y adecuación de tierras $954 $500 $59 $164 $231 $01.3. Desarrollo social: salud $842 $62 $694 $46 $37 $21.4. Desarrollo social: educación rural $2,093 $172 $1,512 $85 $287 $391.5. Desarrollo social: vivienda y agua potable $331 $185 $50 $17 $72 $71.6. Producción agropecuaria y economía solidaria $378 $111 $25 $10 $78 $1531.7. Garantía progresiva del derecho a la alimentación $80 $33 $6 $16 $22 $41.8. Planes de acción para la transformación regional $259 $199 $0 $0 $0 $602. Participación Política $116 $14 $5 $11 $0 $862.1. Derechos y garantías plenas para el ejercicio de la política $5 $0 $0 $0 $0 $52.2. Mecanismos democráticos de participación ciudadana $81 $4 $5 $11 $0 $612.3. Promover una mayor participación en la política $30 $10 $0 $0 $0 $203. Fin del Conflicto $525 $465 $0 $0 $0 $603.1. Cese al fuego y de hostilidades y dejación de armas $259 $258 $0 $0 $0 $13.2. Reincoproración de las FARC-EP a la vida civil $128 $98 $0 $0 $0 $313.3. Garantías de seguridad y lucha contra organizaciones criminales $138 $109 $0 $0 $0 $294. Drogas $1,01 $586 $2 $0 $0 $4274.1. Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS) $1,009 $585 $2 $0 $0 $4224.2. Prevención del consumo y salud pública $4 $0 $0 $0 $0 $44.3. Solución al fenómeno de producción y comercialización de narcóticos $1 $1 $0 $0 $0 $05. Víctimas $193 $60 $1 $1 $0 $1315.1. Reparación integral para la construcción de paz $71 $48 $0 $0 $0 $225.2. Derechos humanos $33 $11 $0 $0 $0 $215.3. Justicia y verdad $89 $1 $0 $0 $0 $886. Implementación, Verificación, Referendación $78 $33 $0 $0 $0 $456.1. Mecanismos de implementación y verificación $14 $9 $0 $0 $0 $56.2. Capítulo étnico $1 $0 $0 $0 $0 $16.3. Componente internacional de verificación de la CSIVI $2 $0 $0 $0 $0 $26.4. Componente de acompañamiento internacional $28 $0 $0 $0 $0 $286.5. Herramientas de difución y comunicación $33 $24 $0 $0 $0 $9

Total $6,941 $2,454 $2,353 $351 $741 $1,042Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público - MFMP 2018.

Recursos por pilar ejecutados en 2017 para dar cumplimiento al Acuerdo de Paz (miles de millones de pesos de 2016)


CuadroN.°4

Fuente:TomadodeContraloríaGeneraldelaRepúblicaconbaseenMarcoFiscaldeMedianoPlazo2017y2018,MHCP.

20.-SobrelabasedelinformedelaCGRseestimaunadesfinanciacióntotaldeporlomenosde 76 billones de pesos para los 15 años de la implementación, teniendo en cuenta quebuena parte de los recursos provienen del Sistema General de Participaciones ($46,7billones)ydelosrecursosdelosentesterritoriales($4,3billones),locualsetraduceenlaprácticaenrecursosquenosonnuevosyquepresentanunmargendemaniobrafiscalnuloentantoyatienendestinaciónespecífica.

21.-Esprobablequeestasituacióndedesfinanciamientosereproduzcaenlosaños2018y2019,puesante lagran importanciaquemantieneelPGNcomofuentede financiamientocualquierrecortesustancialenelmismopuedeafectarnegativamentelaconsecucióndelasmetasprevistasenelPMI.Másadelante,elcuadroN.°9poneenevidenciaqueentre2017y2018seefectuaronrecortespresupuestalesen14sectoresyquedentrodelapropuesta1.0delPGNsepreveíanrecortesen17másparalavigencia2018-2019.

22.-EncomparaciónconloconsignadoenelPMI,eneldocumentoCONPES3932de2018se les concede una menor importancia a los fondos provenientes de las entidadesterritorialesydel sectorprivado.Sinembargo, semantiene la centralidaddel restringidoPGN,delinflexibleSGPydelinestableSGR(cuadrosN.°5y6).


CuadroN.°5

CuadroN.°6

23.- Los cambios presupuestales presentados en el CONPES son el resultado de laactualizaciónpresupuestaldelasendadeimplementaciónrealizadaporelMFMPde2018(p.302).LamayorcentralidaddelSGPhaceimperiosaunareformatributariaquefaciliteelaumentodelosingresoscorrientesdelaNacióny,enconsecuencia,labolsaderecursosdela que puede disponer. El cuadro N.° 7 presenta la proyección anual de las inversionesrelativasalPMI.

Monto Participación (%) Total (% del PIB) Promedio anualPromedio anual

(% del PIB)

1 Presupuesto General de la Nación $46,7 36,0% 5,0% $3,1 0,33%2 Sistema General de Participaciones $37,8 29,2% 4,0% $2,5 0,27%3 Sistema General de Regalías $19,7 15,2% 2,1% $1,3 0,14%4 Cooperación Internacional $11,6 9,0% 1,3% $0,8 0,09%5 Sector Privado $8,3 6,4% 0,9% $0,6 0,06%6 Recursos Propios de Entidades Territoriales $5,5 4,2% 0,6% $0,4 0,04%

$129,6 100% 14,0% $8,64 0,94%

Fuente: Plan Marco de Implmentación (pp.217). Cálculos propios.

Fuente de financiación


Montos indicativos por fuente para la implementación por punto del Acuerdo PMI (2017-2031)

Monto Participación (%) Total (% del PIB) Promedio anualPromedio anual

(% del PIB)1 Sistema General de Participaciones $47,7 36,8% 5,2% $3,2 0,35%

2 Presupuesto General de la Nación $46,7 36,0% 5,0% $3,1 0,33%

3 Sistema General de Regalías $18,1 14,0% 2,0% $1,2 0,13%

4 Cooperación Internacional $11,6 9,0% 1,3% $0,8 0,09%

5 Recursos Propios de Entidades Territoriales $4,3 3,3% 0,5% $0,3 0,03%

6 Sector Privado $1,2 0,9% 0,1% $0,1 0,01%

$129,6 100% 14,0% $8,64 0,94%Fuente: Documento CONPES 3932 de 2018 (pp.12). Cálculos propios.


Montos indicativos por fuente para la implementación por punto del Acuerdo CONPES 3932 (2017-2031)

Fuente de financiación


CuadroN.°7

CostosanualesdelaimplementacióndelAcuerdoFinalyesfuerzofiscal

(Pesosconstantesde2016)

Fuente:DocumentoCONPES3932-MFMP2018.Cálculospropios.

III. Interrogantes al Proyecto Presupuesto General de la Nación

2019

24.-Enestecontexto,ladistribuciónderecursosplanteadaenelDocumentoCONPES3932de2018yelProyectodePGNpara2019generanvariosinterrogantes,enprimerlugar,enrelación con la centralidad que se le concede al SGP como principal fuente definanciamiento,enuncontextoenelqueel89%desusinversionesestándefinidasporlaConstitución y la ley. De acuerdo con el proyecto de PGN para 2019, el monto del SGPascenderá a $41,3 billones, aumentando en un 12% con respecto a los $36,7 billones de2018.Alrespecto,seentiendeque$4,6billonespodránserorientadosapropósitogeneral;es decir, al fortalecimiento de sectores como servicios públicos, vivienda, sectoragropecuario,transporte,cultura,deporte,etc.,quelosmunicipiospuedenejecutaratravésde proyectos de inversión. Esta cifra podría ser consistente con los $3,2 billones que, deacuerdo con el cuadroN.° 6, se requerirían anualmentede esta fuentede financiamientoparaavanzarenelPMI.

25.-EnelpresupuestodelMHCPseincorporanlosrecursosdelSGPparapropósitogeneraly asignaciones especiales, razón por la cual podría establecerse una directriz depriorizaciónenrelaciónconelusodeestosrecursosdeacuerdoconlasmetaseindicadorestrazadosenelPMI.Estorequiere,sinembargo,deunaenormevoluntadpolítica,puesdelos$16,8 billones que manejó el MHCP en 2018, $2,4 billones fueron destinados a la

Año $ MM constantes 2016 % del PIB

2017 8.022 0,87 2018 7.610 0,80

2019 7.549 0,76

2020 7.395 0,72

2021 7.767 0,72

2022 8.205 0,73

2023 8.384 0,71

2024 8.656 0,71

2025 8.859 0,70

2026 9.027 0,68

2027 9.250 0,68

2028 9.356 0,66

2029 9.606 0,65

2030 9.805 0,64

2031 10.010 0,63

Total 129.502 10,68


financiacióndel“posconflicto”.Dehecho,esimportanteanotarqueparaelpresupuestodelMHCPseprevéunrecortedel11%enelaño2019(cuadroN.°8).

CuadroN.°8

26.- En cuanto a la versión 1.0 del PGN, parecen quedar claros únicamente los recursosrelacionados con Víctimas, Jurisdicción Especial de Paz y la Agencia de Renovación delTerritorio.Encuantoalapolíticadevíctimas,elpresupuestoasignadoparaelaño2019esde$14,6billones,locualrepresentaunincrementonominaldel4,4%respectoalavigencia2018($14,4billones).Deestetotal,$8,8billones(60%)seapropianatravésdelSGPparaserejecutadosdirectamenteporlasentidadesterritorialesybrindaralapoblaciónvíctimaacceso a educaciónbásica, primaria y secundaria y alRégimenSubsidiadode Salud; $4,4billones (30%) corresponden a recursos para inversión del Presupuesto General de laNación (PGN); $0,6billones (4,1%)al FondodeReparacióny los $0,8billones restantes(5,4%) corresponden a gastos de funcionamiento. En resumen, el Gobierno centralapropiaráparalapróximavigencia$5,8billones,locualrepresentael40%delaasignacióntotalparavíctimas,deloscuales$4,4billonessonrecursosdeinversión.Valeanotarque,deacuerdo con el MFMP 2018, para contabilizar los recursos que se ofrecen para la

Total Sector 2018 (Ley) 2019 (proyecto) Variación

Ministerio de Minas y Energía $4.319 $2.792 -35,4%

Registraduría Nacional del Estado Civil $1.768 $1.249 -29,4%

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural $2.306 $1.683 -27,0%

Ministerio de Hacienda y Crédito Público $16.821 $14.922 -11,3%

Resto $7.400 $6.894 -6,8%

Departamento Administrativo para la Prosperidad Social $11.258 $10.522 -6,5%

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio $3.827 $3.780 -1,2%

Ministerio de Educación Nacional $37.492 $38.278 2,1%

Ministerio de Defensa Nacional $20.907 $23.150 10,7%

Policiía Nacional $9.742 $10.044 3,1%

Ministerio del Trabajo $27.438 $28.369 3,4%

Ministerio de Salud y Protección Social $24.631 $28.478 15,6%

Ministerio de Transporte $5.531 $6.971 26,0%

Rama Judicial $4.084 $4.291 5,1%

Fiscalía General de la Nación $3.658 $3.839 4,9%

Ministerio de Justicia y del Derecho $2.565 $2.694 5,0%

Ministerio de Tecnologías de la Información y Comunicaciones $1.605 $1.731 7,9%

Ministerio del Interior $1.072 $1.196 11,6%

Ministerio Público $1.124 $1.180 5,0%

TOTAL PGN SIN DEUDA $187.548 $192.063 2,4%

Clasificación Funcional del Presupuesto General de la Nación (miles de millones de pesos)

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos propios.


implementacióndelPuntoQuintodelAcuerdodePazsedebentenerencuentaúnicamentelosrecursosadicionalesalosdemandadosporlaLey1448de2011,puesestaesanterioralAcuerdodePazypresentasuspropiasmetasyrecursos.Entodocaso,deacuerdoconelPMI,elvalorpromedioaasignaralPuntoQuintodelacuerdoasciendea$200.000millonesanuales(cuadroN.°2).27.- En la versión 1.0 del PGN para la vigencia 2019 se incluye el Sistema Integral deVerdad, Justicia, Reparación yNo Repetición, el cual está conformado por la JurisdicciónEspecial para la Paz, laUnidad deBúsqueda de PersonasDadas porDesaparecidas en elcontextoyenRazóndelConflictoArmadoyporlaComisiónparaelEsclarecimientodelaVerdad,laConvivenciaylaNoRepetición,entidadescreadasporelActoLegislativo01de2017,quecuentaninicialmenteensuconjuntoconunaapropiaciónengastosdepersonalde $191.000 millones para atender su nómina, de los cuales a la JEP le corresponden$178.000 millones. Las dos entidades restantes están adelantando los procesos deaprobación de sus plantas de personal. En el caso de la JEP se prevé, además, unpresupuestodeinversiónde$171.000millones,porlocualestainstitucióntendríauntotalderecursosequivalentesa$349.000millones.

28.-Dentrodelsectoragropecuario,enlaversión1.0delPGN,alaAgenciadeRenovacióndelTerritorioseleasignanrecursospor$305.000millones,deloscualessedestinan$251milmillones para la implementación de estrategias de cofinanciación en elmarco de losProgramasdeDesarrolloconEnfoqueTerritorialPDET,$10,2milmillonesimplementacióndeactividadespara lareactivacióneconómica,socialyambientalen laszonas focalizadaspor los PDET, $4,6 mil millones implementación de mecanismos de planificaciónparticipativa y el fortalecimiento de capacidades a los actores territoriales en zonaspriorizadasporelAcuerdodePazylosrestantes$39,2milmillonesparaelfortalecimientodelapoyoinstitucionaldelaentidad.

29.- Sobre este punto es importante anotar que el Ministerio de Agricultura sufríainicialmenteunrecortedel27%desusrecursos,pasandode$2,3billonesen2018a$1,68billones en 2019. Esto contrasta con la cifra que prevé un aumento en la inversión delsectoragropecuariode$1,47billones(el4,2%del totalde inversiónprevistoenelPGN),pero en un contexto en el que este mismo sector sufrirá un recorte del 13% en 2019,siguiendolatendenciaobservadaentre2017y2018(cuandoregistróunadisminucióndel17%)(cuadroN.°9).


CuadroN.°9

30.-Apesardelafaltadeclaridaddelosdatos,unainversiónde$1,47billonesenelsectoragropecuario (que incluiría los recursos ya anotados de la Agencia de Renovación delTerritorio) resulta totalmente insuficiente si se tiene en cuenta que, de acuerdo con loestablecidoenelcuadroN.°1,lapuestaenmarchadelaReformaRuralIntegraldemandaríarecursosanualespromediode$7,37billones(0,8%delPIB);esdecir,cincovecesmásdelasinversionesque seprevén en el sector agropecuario.Dehecho, de acuerdo con elMFMP2018,elcostoindicativodelosPDETasciendea$79,6billones($30,9billonessinSGP);esdecir,el72%delosrecursosdestinadosa laReformaRuralIntegral.Desdeestepuntodevista, se requerirían enpromedio $5.3billones anuales (o $2billones sin contar SGP). El

TOTAL SECTOR2017 (ley)

2018 (ley)

2019 (pr)

Variación (2017/2018)

(%)

Variación (2018/2019)

(%)

EDUCACIÓN $35.436 $37.492 $38.781 5,8% 3,4%

DEFENSA Y POLICÍA $29.956 $31.325 $33.658 4,6% 7,4%

TRABAJO $26.927 $27.074 $28.373 0,5% 4,8%

SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL $23.301 $24.606 $28.483 5,6% 15,8%

JUSTICIA ESPECIAL PARA LA PAZ (...) $111 $467 (...) 320,7%

TRANSPORTE $6.262 $5.287 $6.974 -15,6% 31,9%

RAMA JUDICIAL $3.864 $4.169 $4.438 7,9% 6,5%

FISCALÍA $3.516 $3.724 $3.944 5,9% 5,9%

JUSTICIA Y DEL DERECHO $3.139 $2.589 $2.738 -17,5% 5,8%

COMUNICACIONES $1.638 $1.605 $1.733 -2,0% 8,0%

RELACIONES EXTERIORES $968 $916 $949 -5,4% 3,6%

COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO $995 $849 $913 -14,7% 7,5%

INTELIGENCIA $95 $96 $100 1,1% 4,2%

HACIENDA $15.184 $13.951 $13.615 -8,1% -2,4%

INCLUSIÓN SOCIAL Y RECONCILIACIÓN $11.691 $11.199 $10.528 -4,2% -6,0%

MINAS Y ENERGÍA $3.980 $4.268 $2.794 7,2% -34,5%

VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO $3.811 $3.798 $3.781 -0,3% -0,4%

AGROPECUARIO $2.904 $2.410 $2.091 -17,0% -13,2%

ORGANISMOS DE CONTROL $1.811 $1.893 $1.844 4,5% -2,6%

REGISTRADURÍA $691 $1.770 $1.257 156,2% -29,0%

INTERIOR $1.046 $1.219 $1.201 16,5% -1,5%

AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE $755 $698 $565 -7,5% -19,1%

PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA $479 $1.078 $584 125,1% -45,8%

INFORMACIÓN ESTADÍSTICA $386 $602 $340 56,0% -43,5%

CONGRESO DE LA REPÚBLICA $536 $568 $519 6,0% -8,6%

EMPLEO PÚBLICO $424 $563 $517 32,8% -8,2%

DEPORTE Y RECREACIÓN $587 $553 $320 -5,8% -42,1%

PLANEACIÓN $574 $525 $492 -8,5% -6,3%

CULTURA $408 $400 $336 -2,0% -16,0%

CIENCIA Y TECNOLOGÍA $380 $335 $227 -11,8% -32,2%

TOTAL PGN SIN DEUDA $181.744 $187.548 $192.562 3,2% 2,7%

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Cálculos propios.

Presupuesto General de la Nación Distribución Sectorial


presupuesto asignado a la Agencia de Renovación del Territorio ($305.000 millones),resulta,porlotanto,totalmenteinsuficiente.

31.-Entérminosestructuralesllamalaatenciónquede$110,6billonesdestinadosparalaReformaRural Integral,elCONPES3932estableceuna inversiónpara los170municipiosPDET(excluyendolaposibilidaddecrearnuevosPDET,comoloseñalaelAcuerdoFinal)de$79,6billones(incluyendorecursosdelSGPpor$46,7billones),locualrepresentaun72%del total de dichos recursos (28% si no se incluye SGP). En este sentido, no es claro elsoportefinancierodelosPlanesNacionalesdeReformaRuralIntegraldefinidosenelPuntoUnodelAcuerdo(pp.64y65).32.-De los79,6billonesde inversiónenlosPDET,$46,7billonestendráncomofuentedefinanciamientoelSGP, loquesignificaquenosonrecursosnuevos,sinoquesonrecursosqueyaveníanllegandoalosmunicipios.Porsuparte,lasmencionadascontingenciasestánporelordendelos$3,4billones,mientrasquelosrecursosprovenientesdeotrasfuentesdefinanciaciónequivalena$30,9billones(cuadroN.°10).

CuadroN.°10

CostototaldelosPDET

(Billonesdepesosde2016)

33.-Sinembargo,losproblemasdefinanciamientodelPuntoUnodelAcuerdonosereducea los PDET. En efecto, el proyecto 1.0 de PGN 2019 genera dudas también sobre ladisponibilidadderecursossuficientesparaimplementarlosPlanesNacionalesdeReformaRural Integral. Tal y como lo muestra el cuadro N.° 11, la mitad de las entidadesresponsablesdeponerenmarchadichosplanessufrirándisminucionesensupresupuesto.Los recortes son particularmente severos en los ministerios de Ambiente y DesarrolloSostenible, Minas y Energía, Agricultura y Desarrollo Rural y en la Agencia Nacional deTierras.Entodosestoscasos, losajustespresupuestalesseubicanentreel27%yel50%.

PILAR PDET Infraestructura y adecuación de tierras $12,9 Salud Rural $3,8 Ordenamiento social de la propiedad rural y uso del suelo $1,4 Educación rural $7,8 Vivienda y agua potable $3,4 Producción agropecuaria y economía solidaria $0,6 Derecho a la alimentación $0,6 Planes de Acción para la Transformación Regional $0,4 Total sin SGP $30,9 SGP salud $12,6 SGP educación $32,4 SGP agua potable y saneamiento básico $1,7 Total con SGP y contingencias $79,6

Fuente: Documento CONPES 3932.


Másaún:conexcepcióndelMinisteriodeMinasyEnergía,todaslasentidadesmencionadashacenpartedesectoresqueyahansufridorecortesenelaño2018(cuadroN.°11).

CuadroN.°11

34.-Endefinitiva,antelafaltadesolidezdelasbasespresupuestalesdelPMI,ysisesumanúnicamentelosrecursosquese indicanconplenaclaridadenelproyectooriginaldePGN2019,versión1.0,encontramosapenas0,66billonesdepesospara la implementacióndelAcuerdodePaz:$362.000millonesdelSistema IntegraldeVerdad, Justicia,ReparaciónyNoRepetición,porunaparte,y,porotra,$305.000millonesparaelpuntodeReformaRuralIntegral-PDET.

No. Plan Responsable 2018 (ley) 2019 (pr)

1 Plan de Zonificación Ambiental Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible $0,279 $0,138 -50,5%

2 Plan de Formalización Masiva de la Propiedad Rural Agencia Nacional de Tierras $0,282 $0,141 -50,0%

3 Plan Nacional de Electrificación Rural Ministerio de Minas y Energía $4.319 $2.792 -35,4%

4 Plan Nacional de Riego y Drenaje para la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria

5Plan Nacional de Asistencia Integral, Técnica, Tecnológica y de Impulso a la Investigación

6 Plan Nacional para la Promoción de la comercialización de la Producción de la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria

7 Plan para Apoyar y Consolidar la Generación de Ingresos de la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria

8 Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural

9 Plan Nacional de Fomento a la Economía Solidaria y Cooperativa Rural

Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias, Ministerio del Trabajo

$0,021 $0,018 -14,3%

10 Plan Nacional de Suministro de Agua Potable y Saneamiento Básico Rural

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio $3.827 $3.780 -1,2%

11 Plan Especial de Educación Rural Ministerio de Educación Nacional $37.492 $38.278 2,1%

12 Garantía de Derecho de los Trabajadores y Trabajadoras Rurales Ministerio de Trabajo $27.438 $28.369 3,4%

13 Plan Nacional de Conectividad RuralMinisterio de Tecnologías de la Información y

Comunicaciones$1.605 $1.731 7,9%

14 Plan Nacional de Salud Rural Ministerio de Salud y Protección Social $24.631 $28.478 15,6%

15 Plan Nacional de Vías para la Integración Regional Ministerio de Transporte $5.531 $6.971 26,0%

16Sistema para la Garantía del Derecho Progresivo a la Alimentación

Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional*

(...) (...) (...)

Planes Nacionales para la Reforma Rural Integral con sus respectivos responsables Presupuesto (billones de pesos) Variación

(%)

Reforma Rural Integral

Fuente: Documento CONPES 3932 - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Elaboración propia.

* En el caso de la Comisión Intersectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (creada mediante el Decreto 2055 de 2009) no se dispone de datos, pues esta instancia tiene a su cargo funciones de coordinación y seguimiento de la Política Nacional de Seguridad Alimentariay Nutricional PNSAN en la que concurren 11 representantes de diferentes ministerios, departamentos admanistrativos, institutos y asociaciones.

Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural $2.306 $1.683 -27,0%


35.-EnlaponenciaaprobadaenprimerdebateporlascomisioneseconómicasconjuntasdeSenadoyCámarael24deseptiembrede2018seestipulaunapartidaadicionalde900.000millonesdepesosparalapaz,conloquesegúnelMinisteriodeHaciendayCréditoPúblicoexistiría una asignación total de 2,3 billones para la implementación del Acuerdo Final,apenas 26,7% de los recursos estipulados en el PMI, y tan solo 8,5% de los recursoscalculados por el componente CSIVI-FARC, según se puede deducir de la sección desalvedadesdeldocumentoPMI(pp.225y226).36.- Es posible concluir quepara el año2019 la implementaciónde losAcuerdosdePazcontinuará en vilo en términos fiscales, como consecuencia de los escasos recursosfinancierosparallevarabuentérminolapalabraempeñadaporelEstadoysentarlasbasespara la superación definitiva del conflicto armado en Colombia. Por esta vía, se estáasistiendoaunnuevoincumplimientodelAcuerdodepaz.

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3 IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO DE PAZ SIN RECURSOS. A ... · de Hacienda y Crédito Público existiría una asignación total de 2,3 billones para la implementación del Acuerdo Final,

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