Bilaga 2: Analys av hur mål och delmål i Agenda 2030 ... · Antagandet av Agenda 2030 och de nya globala hållbarhetsmålen (Målen) innebär att hållbar utveckling är ett universellt
Post on 31-Jan-2020
4 Views
Preview:
Transcript
Box 6803, 113 86 Stockholm
Besöksadress: Drottninggatan 89
Telefon: 08-690 48 00, fax: 08-30 67 59
E-post: kommerskollegium@kommers.se www.kommers.se
UTREDNING
2016-08-31 Dnr 3.4.3-2016/00667-2
Bilaga 2: Analys av hur mål och delmål i Agenda 2030 förhåller sig till handelspolitiken
Innehåll 1 Sammanfattning och slutsatser .......................................................... 3
2 Bakgrund ........................................................................................... 7
3 Generella kopplingar mellan handel och Agenda 2030 .................... 8
3.1 Handel som både mål och medel ................................................ 8
3.2 Handelsrelaterade mål i Agenda 2030 ........................................ 9
3.2.1 Mål med uttrycklig handelskoppling ................................... 9
3.2.2 Handel i alla dimensioner av hållbar utveckling ................. 9
4 Dagens globala handelsverklighet ................................................... 10
4.1 Globala värdekedjor, tjänstefiering och digitalisering .............. 11
4.2 Minskad global handel och ökande antal hinder för handel ..... 12
4.3 WTO - Förhandlingar, resultat och framtiden .......................... 12
4.3.1 WTO-systemet ................................................................... 13
5 Handelspolitik som medel för att implementera Agenda 2030 ....... 15
5.1 Handel för hållbar utveckling – multilateral nivå ..................... 16
5.1.1 Hållbar utveckling som målsättning med WTO och det
multilaterala handelsregelverket ...................................................... 16
5.1.2 Principen om särskild och differentierad behandling ........ 16
5.1.3 Undantag från handelsreglerna för legitima skyddsintressen
18
5.1.4 Övervakning, implementering och tvistlösning ................ 18
5.1.5 Exempel på WTO-avtal som främjar hållbar utveckling .. 19
5.2 Handel för hållbar utveckling – plurilateral nivå ...................... 20
2(49)
5.2.1 Plurilateralt exempel - liberalisering av miljövaror .......... 20
5.3 Handel för hållbar utveckling - regional/bilateral nivå ............. 21
5.3.1 Hållbarhetskapitel i EU:s frihandelsavtal .......................... 22
5.3.2 Hållbarhetskonsekvensanalyser (SIA) inför EU:s
frihandelsavtalsförhandlingar .......................................................... 23
5.4 Handel för hållbar utveckling - unilateral nivå ......................... 24
5.4.1 Preferensavtal – exempel EU:s GSP-system ..................... 24
5.4.2 Ytterligare unilaterala åtgärder av EU, samt särskild
handelsrelaterad EU-lagstiftning ..................................................... 26
5.5 Handel för hållbar utveckling – övriga instrument ................... 27
5.5.1 Aid for Trade (AfT) ........................................................... 27
5.5.2 Offentlig upphandling ....................................................... 28
5.5.3 Privata sektorn och hållbart företagande ........................... 31
6 Risk för målkonflikter och ökade hinder för handel ....................... 32
6.1 Nationell implementering kan skapa målkonflikter ................. 32
6.2 Risk för ökade hinder för handel .............................................. 33
6.3 Hantering av risk för ökade hinder för handel .......................... 33
7 I vilken mån kan handelspolitiken bidra till att nå hållbarhetsmålen
34
7.1 Handelspolitikens roll för att nå ökad tillväxt och minskad
fattigdom ............................................................................................. 34
7.1.1 Hur handelspolitiken kan bidra till ökad tillväxt ............... 35
7.1.2 Hur handelspolitiken kan bidra till minskad fattigdom ..... 35
7.1.3 Exempel på hur handelspolitiken kan bli mer
fattigdomsinriktad ........................................................................... 35
7.2 Handelspolitikens roll i att nå jämställdhet och kvinnors och
flickors egenmakt ................................................................................ 39
7.2.1 Kopplingen mellan handel och jämställdhet ..................... 39
7.2.2 Handel och jämställdhet i Agenda 2030 ............................ 40
7.2.3 Handelsliberaliseringars effekt på jämställdhet och
egenmakt ......................................................................................... 40
7.3 Handelspolitikens roll i miljöagendan ...................................... 42
7.3.1 Handels roll i miljöarbete .................................................. 42
7.3.2 Handels roll i klimatagendan ............................................. 42
7.3.3 Potentiella målkonflikter och hinder för handel ................ 43
3(49)
7.4 Nationella förutsättningar för en hållbar handel ....................... 45
8 Övervakning och uppföljning .......................................................... 47
8.1 Konsekvensanalyser ex post ..................................................... 47
8.2 Indikatorer ................................................................................. 47
8.3 Samarbete och samverkan ........................................................ 48
1 Sammanfattning och slutsatser
Handel är ett viktigt instrument i Agenda 2030
Agenda 2030 ger tydligt uttryck för att handel är ett viktigt instrument för
att nå samtliga tre dimensioner av hållbar utveckling: ekonomisk, social
och miljömässig hållbar utveckling. Utöver specifika handelsrelaterade
mål i syfte att främja en hållbar värld kommer uttryckliga kopplingar till
handel in under ett antal övriga mål. Handel identifieras som en motor för
ekonomisk tillväxt och fattigdomsminskning och därmed ett centralt
bidrag för att främja hållbar utveckling och ett medel för att kunna
uppfylla de flesta av de 17 målen och 169 delmålen.
I dagens handelspolitiska verklighet krävs mer än multilateral
handelspolitik för att handel ska kunna främja Agenda 2030
Inom Agenda 2030 finns ett tydligt fokus på den multilaterala
handelspolitikens roll i att främja hållbar utveckling, Doharundans
slutförande nämns uttryckligen i Agenda 2030. I dagens handelspolitiska
verklighet har dock fokus på multilateralt handelssamarbete minskat.
Detta bland annat med tanke på att Doharundans fortlevnad är oklar och
den kraftiga ökningen av regionala och bilaterala handelsavtal. Även
andra handelspolitiska åtgärder än enbart multilaterala bör därför tas i
beaktande för hur handel kan bidra till att uppfylla Agenda 2030. WTO
har dock inte varit oförmöget att nå resultat då de senaste åren bland
annat slutits avtal av stor vikt för att nå en hållbar handel, vilket innebär
att multilaterala resultat ändå går att uppnå.
Hållbar utveckling utgör en målsättning med WTO-systemet
Inom WTO-systemet finns både centrala principer och specifika
funktioner som bidrar till att främja hållbar utveckling. Bland annat utgör
hållbar utveckling en central målsättning till det avtal som grundade
WTO. Denna målsättning utgör en viktig ingång för att WTO:s
verksamhet ska verka för att främja Agenda 2030 och implementeringen
4(49)
av hållbarhetsmålen. Som exempel på hållbarhetsfrämjande funktioner
inom WTO-systemet kan även nämnas principen om särskild och
differentierad behandling, samt ett antal undantag som reglerar när och
hur legitima skyddsintressen kan väga över handelsåtaganden i WTO-
avtalen. På multilateral och plurilateral nivå finns även ett antal avtal av
betydelse för implementering och uppföljning av Agenda 2030, såsom
WTO-avtalet om effektiva och förenklade handelsprocedurer (Trade
Facilitation Agreement, TFA) och förhandlingar om ett plurilateralt avtal
om liberalisering av handel med miljövaror (Environmental goods
agreement, EGA).
Agenda 2030 kan komplettera WTO-systemets hantering av hållbar
utveckling
Att integrera Agenda 2030 i WTO-systemet kan potentiellt sett
ytterligare komplettera WTO-systemets hantering av hållbarhetsfrågor.
Att integrera Agenda 2030 i WTO-systemet kan främja hållbara
handelsreformer på multilateral nivå och bidra till att inkludera nya
frågor på förhandlingsagendan. Dessutom kan WTO:s regelverk bidra till
att förstärka tillämpning och efterlevnad av hållbarhetmålen i Agenda
2030. Detta gäller såväl de specifikt handelsrelaterade målen, som övriga
delmål där handelsrelaterade instrument kan bidra till dess uppfyllelse.
De ökande antalet frihandelsavtal innehåller ofta hållbarhetshänsyn
På regional och bilateral nivå innehåller moderna handelsavtal alltfler
sakområden, vilket ökar deras möjligheter att förena handel och
hållbarhet mer omfattande än vad som görs på multilateral nivå.
Exempelvis innehåller EU:s modernare frihandelsavtal systematiskt ett
separat kapitel med horisontella bestämmelser om handel och hållbar
utveckling och EU-kommissionens målsättning är att främja ambitiösa
och innovativa hållbarhetskapitel i samtliga frihandels- och
investeringsavtal.
Ensidiga preferenser till utvecklingsländer är ett viktigt
handelsinstrument för att främja hållbar utveckling
På den unilaterala nivån tillåter WTO:s regelverk medlemmarna att ge
mer förmånlig behandling till utvecklingsländer genom s.k.
preferensavtal där låginkomstländer ges särskilt förmånligt
marknadstillträde. Inom EU finns ett allmänt preferenssystem som kallas
Generalised System of Preferences (GSP) genom vilket
utvecklingsländer får särskilda handelsförmåner jämfört med övriga
länder som exporterar till EU i form av nedsatt tull på den europeiska
marknaden. Detta system har gett resultat både avseende ökad export från
5(49)
utvecklingsländer, samt i att främja implementering av
hållbarhetsrelaterade konventioner på nationell nivå.
Aid for trade (handelsrelaterat bistånd) spelar i en viktig roll i att
göra internationell handel hållbar
Aid for Trade (AfT), som är ett samlingsnamn på handelsrelaterat bistånd
till utvecklingsländer med särskilt fokus på MUL, och som syftar till att
avhjälpa utvecklingsländers svårigheter att delta i global handel genom
att handelsrelaterad kapacitet och den infrastruktur som behövs för att
kunna dra nytta av handelsliberaliseringar. AfT utgör ett viktigt
handelspolitiskt instrument i strävan att implementera Agenda 2030 och
bör utökas.
Även icke-traditionella handelsrelaterade instrument påverkar
handelns möjligheter att främja Agenda 2030
Övriga handelsrelaterade instrument som kan användas för att främja
hållbar utveckling inkluderar offentlig upphandling som i ökad
utsträckning medger möjligheter att ta miljömässiga, sociala och
arbetsrättsliga hänsyn. Även den privata sektorn har en betydlig roll att
spela i implementering av Agenda 2030. Näringslivets roll är såväl att
bidra till finansiering av målen, som att genom hållbart företagande bidra
till målens implementering och att bidra till att utveckla handelspolitiska
reformer som stödjer hållbart företagande.
Det finns en risk att målen i Agenda 2030 och handelspolitiken
hamnar i konflikt, vilket bland annat kräver
intresseavvägningar
Eftersom implementeringsansvaret för målen i Agenda 2030 är nationellt,
finns det en risk att de globala målsättningarna för hållbar utveckling
hamnar i konflikt med nationella åtgärder i syfte att nå målen eller att
dessa åtgärder leder till nya hinder för handel. Sådana nationella åtgärder
som skapar hinder för handel är inte per definition protektionistiska, utan
syftar ofta till att främja ett legitimt skyddsintresse. För att undvika att
åtgärder i syfte att nå målen i Agenda 2030 försvårar internationell
handels möjlighet att främja målen, krävs bland annat avvägningar
mellan olika intressen.
Handelspolitik kan bidra till att uppfylla flertalet mål i Agenda 2030
Bland enskilda mål i Agenda 2030 där handelspolitiken kan bidra till
dess uppfyllelse kan nämnas inkluderande tillväxt, fattigdomsminskning,
jämställdhet och egenmakt för flickor och kvinnor, samt olika mål
relaterade till miljöskydd.
6(49)
Handelspolitiken kan bidra till att skapa förutsättningar för ekonomisk
tillväxt genom de effektivitetsvinster som handelsliberalisering leder till
genom specialisering, ökad konkurrens och stordriftsfördelar. Handelns
positiva inverkan på ett lands produktivitet är avgörande för att tillväxten
ska kunna vara hållbar.
Handelsliberaliseringar påverkar fattigdom indirekt genom dess positiva
effekter på tillväxt som skapar förutsättningar för en ökning av fattigas
inkomstnivå i ett land. Dessutom påverkar handelsliberaliseringar fattiga
människor direkt genom dess inverkan på förändringar av priser,
sysselsättning och löner, vilket får effekter för fattiga konsumenter,
producenter och löntagare.
Handel och handelsliberaliseringens effekter kan även påverka
jämställdhetssituationen nationellt genom förändringar i faktorer såsom
kvinnors och mäns sysselsättning, ekonomiska egenmakt och tillgång till
resurser, samt konsumtionsmönster. Åt andra hållet kan
jämställdhetssituationen i ett land påverka dess möjligheter att ta del av
internationell handel.
Inom handelsregelverket finns goda möjligheter för länder att vidta
nödvändiga och proportionella miljöskyddsåtgärder. Detta gör att det i
många fall är möjligt att vidta miljöskyddsåtgärder utan att införa
handelsrestriktioner.
Handelsliberalisering får olika effekter i olika länder beroende på
nationell kapacitet och kan behöva kompletterande åtgärder
Ett optimalt utnyttjande av handelsliberaliseringar kräver en viss
nationell produktionskapacitet i form av exempelvis kapital,
naturresurser, nätverk och infrastruktur samt fungerande institutioner.
Ökad medvetenhet om att ett lands specifika förutsättningar påverkar hur
handelsliberaliseringar påverkar exempelvis landets tillväxt,
fattigdomsnivåer och jämställdhetssituation är viktigt för att förstå
handelns effekter bättre. Ökad förståelse om detta kan även bidra till att
utforma såväl handelsregler och kompletterande åtgärder som optimerar
förutsättningarna för handeln att bidra till uppföljning av Agenda 2030.
Uppföljning och översyn av implementeringen kräver bland annat
samordning och samsyn mellan såväl aktörer som
politikområden
Uppföljning och översyn av implementeringen av Agenda 2030 ska ske
på såväl nationell, regional och global nivå. Tanken är att den nationella
uppföljningen ska ligga till grund för de övriga nivåerna. Inom FN pågår
arbete med att ta fram indikatorer, som ska underlätta utvärdering av
7(49)
målens uppföljning samt jämförelser mellan länder. För att utvärdera
vilken faktisk hållbarhetspåverkan ett handelsrelaterat instrument, såsom
exempelvis ett frihandelsavtal, får, bör åtgärden följas upp en period efter
det att åtgärden trätt i kraft med en ex-post analys. Att effektivt arbeta
med hållbarhetsfrågor kräver dessutom samordning och samspel mellan
flera politikområden. Exempelvis bör handels-, investerings- och
biståndspolitik vara ömsesidigt stödjande, men även utvecklingen inom
andra politikområden såsom klimat, jordbruk, fiske, migration, energi
och innovation bör samordnas.
Handelspolitiken har goda förutsättningar att främja Agenda 2030
Handelspolitiska instrument med antingen syfte eller potential att främja
hållbar utveckling finns på såväl multilateral som plurilateral, regional
och nationell nivå. Sammanfattningsvis kan därför konstateras att det
finns relativt goda förutsättningar att inkludera hållbarhetsmålen i
handelspolitiken på alla nivåer.
2 Bakgrund Antagandet av Agenda 2030 och de nya globala hållbarhetsmålen
(Målen) innebär att hållbar utveckling är ett universellt och övergripande
mål för hela FN:s verksamhet. Alla FN:s medlemsstater ska sträva efter
att nå målen. Internationell handel har en central roll i Agenda 2030 och
kommer spela en viktig roll i strävan att uppfylla Agendan, både som
medel för skapa nödvändiga resurser för att nå målen, samt som egna
självständiga mål för en hållbar värld.
Agenda 2030 utgår från att en hållbar internationell handel bör såväl
liberaliseras som regleras på multilateral nivå för att på bästa sätt bidra
till hållbar utveckling. Den befintliga handelsverkligheten ser dock lite
annorlunda ut. Världens länder är idag nära integrerade i globala
produktionsnätverk där varor och tjänster passerar flera olika gränser på
sin väg till slutkonsumenten. Världshandelsorganisationen (WTO) står
för ett globalt handelsregelverk på multilateral nivå, vilket utgör
utgångspunkten för reglering av global handel, men kompletteras även av
en mängd handelsinstrument på såväl plurilaterala, regional, bilateral och
unilateral nivå. Såväl liberaliseringar som regleringar av handel sker på
samtliga dessa nivåer, vilket skapar den handelspolitiska verklighet inom
vilken hållbar utveckling ska främjas. Detta innebär att inte bara
handelspolitik på multilateral nivå bör analyseras för att konstatera hur
handel på bästa sätt kan bidra till att nå Målen.
Handelspolitik tillsammans med flera andra politikområden kommer att
kräva viss anpassning för att uppnå Målen. Handelspolitik och
8(49)
handelsrelaterade instrument på global, regional och nationell nivå blir
strategiska verktyg i detta arbete. Kommande arbete med att få
handelspolitiken att bidra till Agenda 2030 kommer inte bara att handla
om att hantera den ekonomiska tillväxtens sociala och miljömässiga
effekter, utan ha hållbarhet som utgångspunkt.
Denna analys avser ge en översikt av följande aspekter av kopplingarna
mellan Agenda 2030 och handelspolitiken.
1. Generella kopplingar mellan handel och Agenda 2030 (Kap 3)
2. Hur handel kan fungera som ett verktyg för att implementera
Målen i befintlig handelsverklighet (Kap 4-5)
3. Potentiella målkonflikter mellan handelsagendan och
hållbarhetsagendan som kan resultera i hinder för handel (Kap 6)
4. Hur handelspolitik kan bidra till att nå vissa av Målen (Kap 7)
5. Metoder för övervakning och uppföljning (Kap 8)
3 Generella kopplingar mellan handel och Agenda 2030
3.1 Handel som både mål och medel Agenda 2030 ger tydligt uttryck för att handel är ett viktigt instrument för
att nå hållbar utveckling. Handel identifieras i Agendan som en motor för
ekonomisk tillväxt och fattigdomsminskning och därmed ett centralt
bidrag för att främja hållbar utveckling.1 Även under FN:s tredje
konferens om utvecklingsfinansiering år 2015 där Addis Abeba Action
Agenda (AAAA) antogs, bekräftades handelns roll som motor för
inkluderande ekonomisk tillväxt, dess bidrag till att minska fattigdom,
samt dess betydelse för att främja hållbar utveckling.2 Det är alltså
uppenbart att internationell handel utgör ett medel för att bidra till att
skapa de resurser som krävs för att implementera och uppfylla Målen.
Agenda 2030 innehåller även specifika handelsrelaterade mål i syfte att
främja en hållbar värld. FN:s medlemmar åtar sig bland annat att fortsätta
främja ett universellt, regelbaserat, öppet, transparent, förutsägbart,
inkluderande och icke-diskriminerande multilateralt handelssystem inom
ramen för WTO, samt vad man kallar ”meningsfull” handelsliberalisering
och samtliga WTO-medlemmar uppmanas att fördubbla sina
ansträngningar att avsluta Doha-rundan. Det finns alltså ett tydligt fokus
på den multilaterala handelspolitikens roll i att främja hållbar utveckling,
1 Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development, para 68 2 AAAA, para 79
9(49)
vilket ska visa sig kanske inte är den mest framkomliga vägen i dagens
handelsverklighet.
3.2 Handelsrelaterade mål i Agenda 2030
3.2.1 Mål med uttrycklig handelskoppling
Det mål med starkast handelskoppling är Mål 17 om genomförande och
partnerskap. Här anges tre delmål avseende handel, vilka är att främja ett
öppet, regelbaserat och icke-diskriminerande handelssystem inom WTO
(Mål 17.10); att väsentligt öka exporten från utvecklingsländer, särskilt
att dubblera de minst utvecklade ländernas andel av den globala exporten
till 2020 (Mål 17.11); samt att genomföra tull- och kvotfritt
marknadstillträde för varor från de minst utvecklade länderna (MUL)
(Mål 17.12).
Uttryckliga kopplingar till handel kommer också in under ett antal övriga
mål och rör frågor som att minska handelsstörningar på världsmarknaden
för jordbruksprodukter (Mål 2b), förbjuda vissa former av
fiskesubventioner (Mål 14.6), öka det handelsrelaterade biståndet - Aid
for trade (AfT) (Mål 8a), inkludera små och medelstora företag (SME:s)
i värdekedjor (Mål 9.3), samt att främja hållbar konsumtion och
produktion, vilket även inkluderar hållbar offentlig upphandling (Mål 12,
respektive 12.7). Agenda 2030 bekräftar vidare principen om särskild och
differentierad behandling (SDT) av utvecklingsländer (Mål 10a),
påminner om möjligheten att utnyttja flexibiliteten i TRIPS avtalet i syfte
att skydda folkhälsa (Mål 3b), samt understryker vikten av att skapa
starka institutionella förutsättningar för hållbar handel t ex genom att
jobba med kapacitetsuppbyggnad av effektiva och transparenta
institutioner, good governance och anti-korruption (Mål 16). Flertalet av
dessa handelsrelaterade delmål är inte nya men bekräftar hur WTO och
FN sett på handelns roll i att bidra till hållbar utveckling och de
åtaganden på området som tidigare gjorts inom ramen för WTO.
3.2.2 Handel i alla dimensioner av hållbar utveckling
Utöver ovan mål och delmål där det finns en uttrycklig koppling kan
handel anses ha en mer eller mindre framträdande roll att spela för att
kunna uppfylla de flesta av de 17 målen och 169 delmålen. Avseende de
mål där handel inte är direkt bidragande till målet, kan målet i sin tur vara
nödvändigt för att handel ska kunna leda till positiva effekter för tillväxt
och fattigdom. Att handelspolitiken ska kunna bidra till exempelvis
tillväxt och fattigdomsbekämpning är alltså till stor del avhängigt av att
10(49)
de övriga målen i Agenda 2030 uppfylls. Målen är således nära
sammankopplade och påverkar varandra.
Handelns roll som medel för att nå målen gäller samtliga tre dimensioner
av hållbar utveckling: ekonomisk, social och miljömässig.
Inom den ekonomiska dimensionen kan bland annat nämnas Mål 8.1 –
8.5 om inkluderande tillväxt och sysselsättning och i förlängningen Mål
1 om fattigdomsbekämpning. (Se särskild analys av hur handelspolitiken
kan bidra till att nå dessa mål i stycke 7.1 nedan.)
Nära sammanlänkat till dessa mål är även Mål 5 om jämställdhet inom
den sociala dimensionen. Exempelvis är en ökad grad av sysselsättning
bland kvinnor avgörande för att bidra både till kvinnors ekonomiska
egenmakt och för att bidra till ett lands ekonomiska utveckling.
Handelsliberaliseringar har potential att öka sysselsättningsgraden hos
kvinnor, vilket är en anledning till varför handel även har en tydlig
koppling till Mål 5. (Se särskild analys om hur handelspolitiken kan
bidra till att främja jämställdhet och ekonomisk egenmakt i stycke 7.2
nedan.)
Det finns en stark koppling till handel även till miljödimensionen av
hållbar utveckling och Agenda 2030. Exempelvis kan nämnas Mål 13 om
att vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa klimatförändringarna och
dess konsekvenser, samt Mål 7 som syftar till att säkerställa global
tillgång till tillförlitlig, hållbar och modern energi till en överkomlig
kostnad. Mål 7 understryker vikten av att tillgängliggöra forskning och
teknologi på området, vilket bland annat inkluderar förnyelsebar energi,
energieffektivitet och fossilfri teknologi. Internationell handel kan bidra
till en effektiv hushållning med resurser och därmed bidra till att
bekämpa klimatförändringar. Att eliminera hinder för handel för
miljövaror och tjänster utgör en viktig komponent för att sprida
miljövänlig teknologi. (Se särskild analys av handels roll att bidra till att
de miljörelaterade Målen uppfylls i stycke 7.3 nedan.)
4 Dagens globala handelsverklighet En analys av hur handel och handelspolitik kan bidra till genomförande
av Agenda 2030 bör utgå från dagens handelsverklighet. Den
internationella kontext som handel verkar i ser annorlunda ut idag än bara
för något/några decennier sedan, vilket påverkar hur handelspolitiken kan
bidra till att implementera Målen.
11(49)
4.1 Globala värdekedjor, tjänstefiering och digitalisering
Det traditionella sättet att handla på är inte längre dominerande. Världens
länder är idag integrerade i globala produktionsnätverk där varor och
tjänster passerar flera olika gränser på sin väg till slutkonsumenten. Tre
av de viktigaste förändringar som påverkar hur handel bedrivs är 1) den
alltmer internationaliserade produktionen; 2) det ökade tjänsteinnehållet i
produktionen (tjänstefiering); och 3) digitaliseringen.3
Trenderna mot att produktionen splittras upp i geografiskt utspridda
arbetsmoment gör att det blir allt svårare att tala om ett geografiskt
ursprung för handel. Specialiseringen drivs längre och längre och innebär
att personrörligheten över gränserna blir allt viktigare genom den
utveckling som vissa kallar handel med arbetsmoment (”trade in tasks”).
Utvecklingen mot en alltmer internationaliserad produktion brukar
beskrivas som ”globala värdekedjor” (GVC) eller ”internationella
produktionsnätverk”. Över hälften av all handel sker idag med
insatsvaror och insatstjänster. Tack vare framväxten av värdekedjor
behöver länder inte längre utveckla konkurrenskraft i hela branscher för
att kunna delta i internationell handel. Istället kan företag delta i
värdekedjor genom att specialisera sig i de produktionsled där landet har
komparativa fördelar.
Tillverkningsindustrin använder allt fler tjänster i produktionen
(tjänstefiering) genom att den köper in och producerar mer tjänster än
tidigare och säljer och exporterar fler tjänster, ofta som ett
paketerbjudande tillsammans med en vara. Som exempel på tjänster i
produktionen av tillverkningsprodukter kan nämnas forskning och
utveckling, juridiska tjänster, administration, ekonomistyrning,
redovisning, kommunikation, marknadsföring, transport- och
logistiktjänster.
Genom digitaliseringen, som innebär att information omvandlas i digital
form och att användningen av internet och datorer ökar, skapas helt nya
former av handel. Digitaliseringen främjar även digitala lösningar för
uppdelningen i produktionsnätverk och tjänstefieringen.4 Genom
digitaliseringen kan även fler små- och medelstora företag nå
internationella marknader. Alla företag är idag beroende av digitala
lösningar för att kunna handla där dataöverföring är en del av dessa
lösningar. Detta fenomen kan beskrivas som ”No transfer no trade”.
3 Kommerskollegium (2013) 4 Kommerskollegium (2015)
12(49)
4.2 Minskad global handel och ökande antal hinder för handel
Världshandeln och länders handelspolitik är i ständig rörelse. Teknisk
utveckling, ekonomiska konjunkturer eller politiska kriser kan både
skynda på eller sakta ned förändringstakten. Som ett exempel kan
nämnas effekterna av finanskrisen 2008. På mindre än ett år efter
finanskrisen hade världshandeln minskat med mer än 12 procent.5
Världshandeln återhämtade sig snabbt efter finanskrisen men därefter har
tillväxten avstannat. Det talas idag om en global trade slowdown.
Långsammare tillväxt i världshandeln under vissa perioder är i sig inget
nytt, särskilt inte i anknytning till stora kriser, men det finns tecken som
tyder på att cykliska faktorer inte kan förklara hela inbromsningen av
handeln.6
Efter finanskrisen 2008 åtog sig G20-länderna ett löfte att inte använda
sig att protektionistiska åtgärder trots de bistra ekonomiska tiderna.7 En
nyligen publicerad studie av Kommerskollegium visar dock att G20-
länderna sedan 2009 infört ca 1100 nya hinder för handel.8 Det har alltså
skett en nettoökning av hinder för handel trots åtagandet från G20-
länderna.
Den avstannande globala handeln och nettoökningen av hinder för handel
kan tyda på en tendens mot ökad global protektionism. Det bör i
sammanhanget noteras att inte alla åtgärder med handelshindrande effekt
per automatik är protektionistiska. Flertalet åtgärder kan vidtas i syfte att
skydda ett legitimt intresse, såsom exempelvis att främja Målen. Det
finns en risk att nationella åtgärder i syfte att främja hållbarhetsmålen får
en handelshindrande effekt, varför det är av stor vikt att söka säkerställa
att åtgärder i syfte att nå Målen inte diskriminerar eller skapar en onödigt
handelshindrande effekt.
4.3 WTO - Förhandlingar, resultat och framtiden Som framgått ovan utgår Agenda 2030 från att handel bör liberaliseras
och regleras på multilateral nivå. Utgångspunkten för internationella
handelsliberaliseringar på multilateral nivå är WTO. Befintlig
förhandlingssituation inom WTO är därför av största betydelse för hur
global handel kan bidra till att uppfylla Målen.
5The global financial crisis and its impact on trade: the world and the European
emerging economies, UN September No.2010.2 6 Hoekman, Bernard (2015), The Global Trade Slowdown: A New Normal. London:
CEPR. Sid.35 7 G20, November 2008 8 Protectionism in the 21st century, Kommerskollegium (2016). Sid. 15
13(49)
4.3.1 WTO-systemet
WTO tillhandahåller ett multilateralt regelbaserat handelssystem och har
idag 164 medlemmar9, både utvecklade-, utvecklings- och minst
utvecklade länder (MUL), och dess avtal reglerar minst 95 % av
världshandeln.10 En viktig funktion inom WTO är att utgöra ett forum för
att förhandla fram nya, gemensamma handelsregler i syfte att underlätta
global handel och undanröja hinder för handel. Förhandlingar har sedan
grundandet av GATT skett i så kallade förhandlingsrundor där
medlemmarna har förhandlat ett antal förhandlingsområden.
WTO och Doharundan
År 2001 lanserades Doharundan med fokus på utvecklingsländernas
särskilda intressen. Även om förhandlingarna inleddes med stor optimism
har medlemmarna inte lyckats avsluta Doharundan, vilket beror på flera
saker. Ett skäl är en oförmåga hos de ledande förhandlingsparterna att
komma överens. Antalet förhandlingsområden och antalet medlemmar
har ökat markant jämfört med tidigare rundor, vilket också försvårar en
överenskommelse. Dessutom baserades Doharundan på en så kallad
samlad överenskommelse (single undertaking) där samtliga
förhandlingsfrågor förhandlades tillsammans i ett paket, vilket innebär att
om inte samtliga medlemmar är överens om utgången på samtliga
områden kan det inte bli något avtal.
Elva år efter dess lansering, år 2012, lyckades WTO dock bryta ut vissa
förhandlingsområden från Doharundan där medlemmarna stod varandra
särskilt nära och efter omfattande förhandlingar lyckades man enas om
en överenskommelse vid den nionde ministerkonferensen på Bali 2013.
Detta var av stor betydelse då överenskommelsen utgjorde det första
multilaterala avtalet i WTO sedan organisationens grundandes. Beslutet
innehöll bland annat ett avtal om handelsprocedurer, en tillfällig lösning
för lagerhållning kopplad till livsmedelsäkerhet samt överenskommelser
som syftar till att öka handeln från minst utvecklade länder.
Vid WTO:s tionde och senaste ministerkonferens i december 2015 i
Nairobi, Kenya, fanns en viss förhoppning att Doharundan skulle kunna
avslutas, vilket dock inte blev fallet. Däremot enades WTO:s
medlemsländer om ett paket som innehöll viktiga överenskommelser om
en eliminering av exportsubventioner för jordbruk och ett antal beslut
som rörde MUL. Ett antal medlemmar presenterade även en uppdatering
9 Med Afghanistans anslutning i juli 2016 blev antalet medlemmar 164.
https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/org6_e.htm 10 https://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/inbrief_e/inbr02_e.htm och
https://www.wto.org/english/thewto_e/acc_e/cbt_course_e/c1s1p1_e.htm
14(49)
av det existerande informationsteknikavtalet (ITA) vilket har betydelse
för handel med vissa IT-produkter.11
WTO Post-Nairobi
Den stora frågan i Nairobi 2015 blev hur WTO ska förhandla i framtiden
och då särskilt Doharundans roll. Vissa medlemmar ville slutföra
Doharundan, medan andra menade att förhandlingarna bör avslutas eller
åtminstone förändras. En del medlemmar ansåg även att WTO borde
förhandla nya områden som föll utanför Doharunda, men WTO:s
medlemmar var enade i sin syn på betydelsen av de kvarvarande
förhandlingsfrågorna i Doharundan och i sitt engagemang för att uppnå
framsteg inom dessa områden. Hur detta ska ske är däremot oklart men
på WTO i Genève pågår diskussioner då medlemmarna har olika åsikter
om hur förhandlingarna bör tas framåt. Att Doharundan inte har avslutats
betyder att världsekonomin har gått miste om stora ekonomiska vinster
som handelsliberaliseringar och tydligare regelverk skulle innebära.12
Kostnaden till följd av att handelsvinsterna av Doharundan inte har
realiserats, är särskilt omfattande för utvecklingsländerna och MUL.13
Inte minst det faktum att förhandlingar i WTO har pågått i mer än ett
decennium utan att uppnå konkreta multilaterala resultat har hämmat den
potentiella utvecklingen. Likaså skapar situationen ytterligare misstro i
förhandlingarna då utvecklingsländernas intresse i större utsträckning
skulle tagits i beaktande i Doharundan.
Även om förhandlingssituationen är komplicerad och medlemmarna har
olika syn på hur Doharundan ska hanteras har WTO:s medlemmar inte
varit oförmögna att nå resultat. Överenskommelserna från de senaste två
ministerkonferenserna har visat att WTO:s medlemmar kan förhandla
fram betydelsefulla avtal som bidrar till öppnare och mer förutsägbar
handel, men också att medlemmarna har visat pragmatism att förändra
förhandlingsättet genom att lämna single undertaking.14 Även om
slutförandet av Doharundan uttryckligen nämns i Agenda 2030, samtidigt
som vissa medlemmar i WTO har tagit tydliga steg ifrån rundan, visar
dessa överenskommelser att multilaterala resultat faktiskt går att uppnå.
11 https://www.wto.org/english/news_e/news15_e/ita_16dec15_e.htm 12 Peterson Institute of International Economics (2012), ”Will the World Trade
Organization Enjoy a Bright Future?”, Policy Brief 12-11 och Kommerskollegium
(2006), “Economic Implications of the Doha Round”. 13 https://www.wto.org/english/thewto_e/coher_e/mdg_e/dda_e.htm; Kinnman, S. and
Lodefalk, M. (2007), “What is at stake in the Doha Round”, The World Economy 30:8,
pp. 1305-1325 och Adler, M., Brunel, C., Hufbauer, G.C. and Schott, J.J. (2009),
“What’s on the table? The Doha Round as of August 2009”, Peterson Institute for
International Economics Working Paper Series N° WP 09-6. 14 Exempelvis som i och med överenskommelserna på Bali 2013.
15(49)
WTO:s fortsatta arbete med utvecklingsfrågor
Utöver implementeringsarbete med ovan nämnda överenskommelser
behöver WTO fortsätta arbeta med förhandlingsområden från
Doharundan för att visa att frågor som är av vikt för utvecklingsländer
inte sätts åt sidan. På exempelvis jordbruksområdet är den kanske
viktigaste frågan att hitta en lösning på hur de handelsstörande interna
stöden till jordbruket ska kunna minskas, inte bara i utvecklade länder
utan även i tillväxtekonomier som i allt högre grad har börjat att använda
handelsstörande stöd. En sådan lösning måste samtidigt ge utrymme för
utvecklingsländer att vidta åtgärder för att höja produktiviteten i
jordbrukssektorn och underlätta för fattiga jordbrukare.
Som positivt exempel kan förhandlingarna i WTO om att reglera och
minska fiskesubventioner nämnas vilka har accelererat under 2016.15
Vissa informella diskussioner pågår även i begränsad krets om att
utfasning av fossilbränslesubventioner. Det är också viktigt att
medlemmarna identifierar och enas om nya förhandlingsområden där det
är möjligt att nå fram till resultat som bidrar till hållbarhetsmålen.
Medlemmarna kan både se till existerande områden inom Doharundan
men även se till nya förhandlingsfrågor, till exempel digitalisering, e-
handel och konkurrensfrågor.
5 Handelspolitik som medel för att implementera Agenda 2030
De förutsättningar för global handel som beskrivs ovan innebär att
hållbarhetsutmaningarna för marknadsaktörer ser olika ut beroende på
var de befinner sig i värdekedjan. Detta innebär också att det inte finns en
enskild lösning för hur handel och handelspolitik kan bidra till att främja
hållbar utveckling och implementeringen av Agenda 2030. Ett
mångsidigt angreppssätt på flera olika nivåer och av flera olika aktörer
kommer att krävas. Detta kapitel redogör för hur handelspolitik på såväl
multilateral, regional och bilateral, som nationell nivå kan bidra till att
främja Målen. Kapitlet tar en något bredare ansats och inkluderar även
andra åtgärder som påverkar handelspolitiken, handelsregelverken och
handelsverkligheten än den traditionella handelspolitiken.
15 SDG 14.6 – “By 2020, prohibit certain forms of fisheries subsidies”
16(49)
5.1 Handel för hållbar utveckling – multilateral nivå
5.1.1 Hållbar utveckling som målsättning med WTO och det multilaterala handelsregelverket
I inledningen till det avtal som grundade WTO anges att hållbarhet är en
central målsättning och att syftet med handelsreglerna bland annat är att
uppfylla mänskliga rättigheter, förbättra den globala levnadsstandarden,
främja hållbar utveckling och bevara miljön.16 Ministerdeklarationen som
inledde Doharundan förtydligade att WTO anser att det finns ett tydligt
förhållande mellan handelsliberalisering och hållbar utveckling.17 Ökad
handel är alltså inte ett mål i sig med WTO:s verksamhet, utan ett medel
för att främja hållbar ekonomisk utveckling i medlemsländerna.
Målsättningen om att främja hållbar utveckling utgör en viktig ingång för
att WTO:s verksamhet ska verka för att främja Agenda 2030 och
implementeringen av Målen. Eftersom WTO-avtalen inte innehåller ett
uttryckligt åtagande om hållbar utveckling, bör målsättningen ses som en
vägledande princip för hur åtagandena i WTO-avtalen ska tolkas och inte
som ett legalt bindande åtagande.18 Agenda 2030 och Målen kommer att
definiera hållbar utveckling de kommande 14 åren och det kan därför
anses att åtagandena i WTO:s regelverk ska tolkas på ett sätt som främjar
Agenda 2030.
5.1.2 Principen om särskild och differentierad behandling
WTO:s regelverk vilar på principerna om likabehandling och icke-
diskriminering19, men WTO:s medlemmar har i vissa fall möjlighet att
frångå dessa principer. Särskild och differentierad behandling (Special
and Differentiated Treatment, SDT) är ett av undantagen till icke-
diskrimineringsprinciperna och som innebär att utvecklingsländer har rätt
16 WTO agreement, Section 1, Preambel, WTO-avtalet. 17 Doha Ministerial Declaration, WT/MIN901)/DEC/a, 20.11.2001, art. 6 och
preambeln, http://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/min01_e/mindecl_e.htm. 18 Detta kan innebära att ett aktivt främjande av hållbar utveckling inte krävs i sig, men
åtminstone ett åtagande att inte tolka avtalen, exempelvis inom ramen för
tvistlösningssystemet, på ett sätt som kan försämra främjandet av hållbarhetsaspekter; J.
Lagomarsino, ”WTO dispute settlement and sustainable development, legitimacy
through holistic treaty interpretation”, PELR, Vol 28, Issue 2, 2011, s. 553 19 Inom WTO råder två grundläggande principer om icke-diskriminering – principen om
mest-gynnad- nationsbehandling (MGN) och principen om nationell behandling. Enligt
MGN måste handelsförmåner till ett land ”omedelbart och ovillkorligt” utsträckas till
övriga länder i WTO och enligt principen om nationell behandling ska samma skatter
och regler gälla för en utländsk vara som för inhemska varor, när den väl passerat en
nationsgräns. Dessa principer innebär alltså att WTO-medlemmar inte får diskriminera
vare sig mellan sina handelspartners, eller mellan nationell lika vara eller tjänst med
ursprung i ett annat medlemsland.
17(49)
till mer förmånlig behandling inom ramen för handelsliberaliseringar.20
Denna princip vägleder både de enskilda WTO-avtalen och regionala
handelsavtal som WTO-medlemmar sluter med varandra.
Under Mål 10 i Agenda 2030, minska ojämlikheten inom och mellan
länder, inkluderas som ett delmål att principen om särskild och
differentierad behandling av utvecklingsländer och då i synnerhet MUL,
ska genomföras i enlighet med WTO:s avtal (Mål 10.a).
Redan i existerande avtal inom WTO som i pågående förhandlingar ges
flexibilitet till utvecklingsländerna i allmänhet och till MUL i synnerhet.
SDT-principen kommer bland annat till uttryck genom att
utvecklingsländerna får göra mindre omfattande åtaganden än de
utvecklade länderna och att MUL ofta inte behöver göra några åtaganden
alls. MUL har hittills erhållit fördelaktig behandling på ett antal områden
i avtalsförhandlingarna. Exempelvis togs flera beslut på
ministerkonferensen i Nairobi 2015 där SDT-principen tillämpas. Bland
annat beslutades att den nyligen etablerade tjänstewaivern för MUL,
vilken innebär att WTO-medlemmarna får ge MUL bättre
marknadstillträde vid tjänsteexport, skulle förlängas till 2030. Beslut togs
även om förenklade ursprungsregler för produkter tillverkade i MUL.
Syftet med reglerna är att skapa incitament för företag att förlägga sin
produktion i dessa länder, vilket i större utsträckning inkluderar MUL i
världshandeln. I Nairobi beslutades även att utvecklade länder, och de
utvecklingsländer som har möjlighet, ska erbjuda tull- och kvotfritt
tillträde för bomull till MUL. De utvecklade länderna har dessutom
accepterat att de inte får ge exportbidrag för bomull, vilket framöver även
kommer gälla utvecklingsländer. Beslutet omfattade dock inte avveckling
av interna stöd till bomullsproduktion.
Mot bakgrund av ovanstående får så väl implementering som
förhandlingsprocesser inom WTO anses främja Mål 10.a om att
genomföra principen om SDT. Ovan beskrivna beslut från Nairobi kan
även bidra till att uppfylla de handelsrelaterade delmålen under Mål 17
om ökad export från MUL, samt tull-och kvotfritt marknadstillträde för
varor från MUL. Med hänsyn till skillnaderna i utvecklingsnivåer mellan
WTO:s länder finns det dock all anledning att se över ytterligare
möjligheter för WTO:s avtal att främja en handelsutveckling som
minskar ojämlikheter mellan länder genom en utökad tillämpning av
principen om SDT. Viss försiktighet bör dock iakttas så att SDT-
20 Exempel på sådan förmånlig behandling kan exempelvis vara längre
implementeringsperioder av handelsavtal och åtaganden, rätten för utvecklingsländer att
tillämpa vissa åtgärder för att öka sina handelsmöjligheter, krav på utvecklade länder att
ta hänsyn till utvecklingsländers särskilda intressen, samt att utvecklingsländer får
kapacitetsstöd att förhandla, hantera tvister och implementera tekniska standarder.
18(49)
principen inte tillämpas så att den blir kontraproduktiv och att
nödvändiga reformer i utvecklingsländer inte blir av.
5.1.3 Undantag från handelsreglerna för legitima skyddsintressen
Inom ramen för WTO:s regelverk finns ett antal undantag som reglerar
när och hur legitima skyddsintressen kan väga över åtaganden i WTO-
avtalen. Undantagen reglerar under vilka omständigheter länder får införa
nationella åtgärder som inte är förenliga med handelsreglerna, men ändå
anses tillåtna därför att de främjar just ett legitimt skyddsintresse.
Den huvudsakliga bestämmelsen som reglerar när ett generellt undantag
föreligger är art XX i GATT.21 För att undvika missbruk av undantagen
får en åtgärd inte tillämpas godtyckligt, på ett icke försvarbart
diskriminerande sätt, eller utgöra en förtäckt handelsrestriktion.
Beroende på aktuellt skyddsintresse måste åtgärden dessutom vara
nödvändig eller relatera till målet. Särskilda undantag för legitima
skyddsintressen finns även i flera övriga WTO-avtal.
Nationella åtgärder i syfte att främja Målen i Agenda 2030 kan tänkas
komma att strida mot vissa av WTO:s handelsregler (se ett utvecklat
resonemang för risken med målkonflikter i kapitel 6 nedan). För det fall
medlemmar försvarar dessa åtgärder genom att hänvisa till undantagen
till skydd för legitima skyddsintressen, kan tolkningen av när dessa
undantag får tillämpas, samt dess omfattning, komma att aktualiseras
oftare.
5.1.4 Övervakning, implementering och tvistlösning
En viktig funktion inom WTO är övervakning och granskning av
medlemmarnas handelspolitik och att de följer WTO:s regelverk. Detta
bidrar till att förutsägbarhet och transparens upprätthålls. Detta sker
genom regelbundna handelspolitiska granskningar samt i
kommittéarbetet. WTO samarbetar även med andra internationella organ
och organisationer för att främja samstämmigheten i den globala
ekonomiska politiken. För att garantera medlemmarnas rättigheter finns
dessutom WTO:s tvistlösningssystem som erbjuder samtliga medlemmar
en strukturerad metod för att lösa handelstvister. I dagsläget har över 500
fall lagts fram inför tvistlösningsorganet där både utvecklade och
utvecklingsländer har utnyttjat systemet. Tolkningen av åtagandena ska
göras i enlighet med den generella målsättningen om hållbar utveckling.
21 Motsvarande klausul för generella undantag finns även i tjänsteavtalet GATS, art
XIV.
19(49)
Detta innebär att tvistlösningssystemet kan utgöra en arena för att främja
Agenda 2030.
Det finns fler tvister inom WTO:s tvistlösningssystem med tydlig
hållbarhetskoppling. Exempelvis kan nämnas US-Shrimp-tvisten som
rörde möjligheten till undantag till skydd för bevarande av icke-förnybara
naturresurser.22 Här ansåg tvistlösningsorganet att konceptet ”icke-
förnybara naturresurser” måste tolkas brett och evolutionärt och
hänvisade till målsättningen om hållbar utveckling som vägledande för
tolkningen. Även om åtgärden slutligen inte ansågs uppfylla
förutsättningarna för ett undantag, bland annat på grund av att den ansågs
vara diskriminerande, är detta ställningstagande intressant eftersom det
visar att innebörden av ett begrepp i WTO-avtalen kan utvecklas över tid
utifrån hur det tolkas.
Tvistlösningsorganet har även möjligheten att ta del av annan
internationell rätt som parterna är bundna av, internationell expertis på
det aktuella området eller annan relevant information för att få riktlinjer
kring hur åtaganden ska tolkas.23 Agenda 2030 tillhandahåller ny
tolkningsinformation kring hur såväl målsättningen om hållbar
utveckling ska tolkas, som den faktiska innebörden av åtagandena och
när förutsättningar för att tillämpa undantag från åtagandena föreligger.
En viktig begränsning i möjligheten att främja hållbar utveckling och
Agenda 2030 genom tolkningar av WTO-avtalen är att rättigheterna och
skyldigheterna i avtalen inte får utökas eller minskas genom
tvistlösningssystemet.24 Dessutom kan tvistlösningssystemet bara lyfta
frågor som är just tvistiga, dvs. WTO kan inte på eget initiativ tillsätta en
panel för att tolka ett åtagande i linje med främjandet av hållbar
utveckling.25
5.1.5 Exempel på WTO-avtal som främjar hållbar utveckling
Ett exempel på förhandlingsframgångar inom WTO med positiva
hållbarhetseffekter är WTO-avtalet om effektiva och förenklade
handelsprocedurer (Trade Facilitation Agreement, TFA).26 När WTO vid
ministerkonferensen på Bali 2013 enades om TFA var avtalet det första i
WTO som godkändes av samtliga medlemmar. Utöver bestämmelser om
22 US-Shrimp 1998 23 I enlighet med art 31(3) i Wienkonventionen ska åtaganden i internationella
konventioner tolkas i enlighet med övrig relevant internationell rätt som gäller mellan
parterna. Pauwelyn, s 562. 24 DSU, art 3.2 and 19.2. 25 Van den Bossche/Zdouc, s 162 26 Avtalet om förenklade handelsprocedurer (Trade Facilitation Agreement Facility) av
27 november 2014
20(49)
handelsprocedurer innehåller TFA bestämmelser om tekniskt bistånd och
kapacitetsuppbyggnad. Tillsammans med transportkostnader, kostnader
för att uppfylla produktstandarder, utgör kostnader för krångliga
handelsprocedurer idag de största handelskostnaderna.27 OECD
beräknade 2015 att full implementering av TFA kan reducera globala
handelskostnader med 12 – 17 %, varav närmare två tredjedelar av
minskningen kommer att ske i utvecklingsländer.28 När TFA börjar gälla
kommer det att förenkla handeln och förbättra möjligheten för fattiga
länder att delta i globala värdekedjor, vilket är i linje med de
handelsrelaterade delmålen i Mål 17; minska utrymmet för korruption,
vilket bidrar till att uppfylla Mål 16.5 om att väsentligt minska alla
former av korruption och mutor; samt leda till kapacitetsuppbyggnad på
handelsprocedursområdet, vilket även bidrar till att uppfylla Mål 16.6 om
att bygga upp effektiva och transparenta institutioner.
5.2 Handel för hållbar utveckling – plurilateral nivå
Som nämnts ovan är huvudregeln att samtliga WTO:s medlemmar måste
ingå samtliga avtal. WTO:s regelverk godkänner dock att avtal i vissa
speciella fall sluts som inte inbegriper samtliga medlemmar. Plurilaterala
avtal innebär att endast ett mindre antal WTO-medlemmar förhandlar och
hittar lösningar inom vissa specifika områden. Det finns olika grunder för
när ett plurilateralt avtal får förhandlas fram. Ett sätt är att WTO genom
konsensus godkänner att ett separat avtal förhandlas fram som endast
gäller mellan de förhandlande parterna. Ett annat sätt är att förmånerna
enligt den handelsliberalisering som förhandlas fram utsträcks till
samtliga WTO-medlemmar, dvs. även de som inte gör några åtaganden
(liberalisering på så kallad Mest Gynnad Nation (MGN) -basis).
5.2.1 Plurilateralt exempel - liberalisering av miljövaror
Att liberalisera handeln med miljövaror och miljötjänster ingår i
mandatet från Doharundan, men eftersom länder har olika uppfattningar
om hur miljövaror och miljötjänster ska definieras och vilket
angreppssätt som ska tillämpas har det varit svårt att göra framsteg
multilateralt. Som ett sätt att komma framåt beträffande liberalisering av
handeln med miljövaror offentliggjordes i juli 2014 ett initiativ för att få
till stånd ett plurilateralt avtal på MGN-basis om ”miljövaror”
(Environmental goods agreement, EGA). Diskussioner inom EU har
27 Aid for Trade at a Glance: Reducing Trade Costs for Inclusive and Sustainable
Growth (COM/DCD/TAD (2015)1, s. 40. 28 Implementation of the WTO Trade Facilitation Agreement: The potential Impact on
Trade Costs. Policy Brief 2015_06.
21(49)
pågått parallellt med förhandlingsrundor och till WTO:s
ministerkonferens i Nairobi 2015 lämnade EGA:s
förhandlingsordförande en rapport om förhandlingsläget.
Förhandlingarna är nu inne i ett intensivt skede där såväl varulistor som
avtalstexter gås igenom med målsättningen att få till stånd ett avtal under
2016.
Liberaliserad handel med miljövaror och miljötjänster kan bidra till att
sprida miljövänlig teknik mellan länder. Om tullar och andra hinder för
handel tas bort för varor som bidrar till mer miljövänlig teknik kan dessa
köpas till lägre kostnad och marknader öppnas för handel med tjänster
inom miljöteknik. Byte till modern teknik kan innebära stora
miljöförbättringar i fattiga länder till relativt låga kostnader.
De liberaliseringar på området som EGA strävar efter skulle således
bidra till att uppfylla Mål 7 som understryker vikten av att tillgängliggöra
forskning och teknologi på området, vilket bland annat inkluderar
förnyelsebar energi, energieffektivitet och fossilfri teknologi. De
pågående förhandlingarna kan också bidra till att sprida
klimatanpassningsåtgärder till flera länder, vilket bland annat bidrar till
att uppfylla Mål 13 om att vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa
klimatförändringarna och dess konsekvenser. Det bör dock noteras att
många av de länder som särskilt skulle gynnas av exempelvis tillgång till
ny teknologi på området ännu inte inkluderas bland de förhandlande
parterna, vilket kan begränsa effekten på området.
5.3 Handel för hållbar utveckling - regional/bilateral nivå
Ett undantag till WTO:s grundprinciper om icke-diskriminering är
möjligheten för WTO:s medlemsländer, förutsatt att de följer vissa
riktlinjer, att ingå frihandelsavtal. Antalet frihandelsavtal har ökat mycket
kraftigt sedan WTO skapades på 1990-talet. Moderna frihandelsavtalen
innefattar hela den breda handelsagendan, dvs. inte enbart tullar utan
även t.ex. tjänster, investeringar, konkurrens, immaterialrätt, regler som
SPS och TBT, ursprungsregler, handelsprocedurer och hållbar
utveckling. I takt med att handelsavtal innehåller alltfler handelspolitiska
områden ökar också möjligheterna att på olika nivåer förena handel och
hållbarhet. Exempelvis har mega-regionala frihandelsavtal blivit
vanligare, dvs. djupa och breda handelsavtal mellan länder och regioner
som bidrar till en betydande andel av världens handel och investeringar.
De två främsta exemplen är Trans-Pacific Partnership (TPP) och
Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP). Mega-regionala
22(49)
avtal finns dock på varje kontinent och inkluderar de flesta av världens
största ekonomier, men även tillväxtekonomier och låginkomstländer.
Detta kapitel exemplifierar hållbarhetshänsyn i frihandelsavtal med att
beskriva hur EU:s frihandelsavtal söker främja hållbar utveckling. I EU-
kommissionens handelsstrategi Trade for All nämns hållbar utveckling
som en av nyckelkomponenterna i EU:s handelsavtal29 och
Kommissionen påpekar att frihandelsavtalen är ett kraftfullt instrument i
strävan att uppfylla Målen. Två viktiga aspekter av denna strävan är
hållbarhetskapitel och konsekvensanalyser.
5.3.1 Hållbarhetskapitel i EU:s frihandelsavtal
EU:s modernare frihandelsavtal innehåller systematiskt ett separat kapitel
med horisontella bestämmelser om handel och hållbar utveckling. EU-
kommissionens målsättning är att främja ambitiösa och innovativa
hållbarhetskapitel i samtliga frihandels- och investeringsavtal.30 Syftet
med hållbarhetskapitlet är att engagera partnerländerna i en
samarbetsprocess som inkluderar civilsamhället och stärker
överensstämmelsen mellan nationella och internationella arbetsrättsliga
och miljöstandarder. Avtalsparterna kan på detta sätt utnyttja
frihandelsavtalens potential som styrmedel att stärka åtaganden på
hållbarhetsområdet och samtidigt främja dialog och samarbete. Att
inkludera miljömässiga och sociala frågor i frihandelsavtal kan även
skicka en signal att hållbarhetsfrågor ska anses vara likvärdiga med
ekonomiska frågor och handelsaspekter och därmed ge dem mer tyngd.31
I egenskap av världens största ekonomi har EU en god möjlighet att sätta
en ambitiös hållbarhetsagenda och få gehör för den i sina förhandlingar
även inom handelspolitiken.
Hållbarhetskapitlen innehåller vanligen följande delar: (1) bekräftande av
parternas åtaganden att respektera och tillämpa multinationella avtal
inom skydd för arbetsvillkor och miljö; (2) parternas rätt att reglera
nationella skyddsnivåer; (3) åtagande att inte använda
hållbarhetsåtaganden i protektionistiska syften, eller använda sig av låga
skyddsnivåer som en konkurrensfördel; (4) specifika åtaganden eller
samarbetsområden inom hållbarhet som är relevanta mellan
avtalsparterna; (5) åtagande att främja handel och investeringar som
bidrar till en hållbar utveckling, såsom handel med miljövaror och
tjänster, samt främjande av frivilliga mekanismer och system på
29 Trade for all – Towards a more responsible trade and investment policy (European
Commission) 2015. Sid:24 30 EU-kommissionen, ”Trade for all..”, 2015, s 24 31 UNEP, “Corporate Social Responsibility and Regional Trade and Investment
Agreements”, 2011, s 24
23(49)
hållbarhetsområdet och hållbart företagande (CSR); (6)
tillämpningsmekanismer för att säkerställa implementeringen av
åtagandena i hållbarhetskapitlet, vilket bland annat innefattar
institutioner, samarbetsformer, inkluderande av civilsamhället, samt
tvistlösningsmekanism som inte är kopplat till handelssanktionerna som
gäller för övriga avtalet.
De av EU:s frihandelsavtal som innehåller hållbarhetskapitel har ännu
inte varit i kraft särskilt länge, varför dess faktiska påverkan på den
arbetsrättsliga och miljömässiga situationen hos handelspartnerna
fortfarande är svår att fastställa. Dessutom kräver utvärdering av faktisk
påverkan tydliga och relevanta indikatorer, samt tillgänglig data, vilket
utvärderingen av exempelvis EU:s avtal om ekonomiskt partnerskap med
Cariforum visar.32 EU-kommissionen poängterar att det i
implementeringsprocessen bör säkerställas att hållbarhetskapitlen
används effektivt och samtidigt utgör ett väl anpassat stöd till EU:s
utvecklingssamarbete.33 Under förutsättning att bestämmelserna i
hållbarhetskapitlen implementeras på detta sätt, samt även kompletterar
utvecklingssamarbetet och EU:s handelsrelaterade bistånd, har de god
potential att utgöra ett handelsinstrument som bidrar till att främja Målen.
5.3.2 Hållbarhetskonsekvensanalyser (SIA) inför EU:s frihandelsavtalsförhandlingar
Sedan 1999 har EU-kommissionens generaldirektorat för handel initierat
så kallade Sustainable Impact Assessments (SIA) parallellt med
förhandlingar om handelsavtal i syfte att analysera förhandlingsagendan
ur ett hållbarhetsperspektiv. Dessa utförs av oberoende konsulter för att
identifiera de potentiella ekonomiska, sociala och miljömässiga
effekterna i både EU och tredje land. En SIA består både av en analys av
relevanta faktorer, samt ett öppet samråd med intressenter. Från och med
2015 ska bedömningarna även inkludera en analys av potentiella effekter
på mänskliga rättigheter.34 En SIA utmynnar dessutom i förslag om
32 Monitoring the implementation & results of the CARIFORUM–EU EPA agreement,
Final Report, September 2014 33 EU-kommissionen, ”Handel, tillväxt och utveckling – att skräddarsy handels- och
investeringspolitik för de länder som bäst behöver det”, 2012, s 14; EU-kommissionen,
”Trade for all..” 2015, s 23-24 34 Bedömningen ska ske på basis av rådande instrument på området, såsom
konventionerna om FN:s mänskliga rättigheter, ILO:s kärnkonventioner om
arbetsregler, Europakonventionen om mänskliga rättigheter Europeiska unionens stadga
om de grundläggande rättigheter samt den Europeiska konventionen för mänskliga
rättigheter.
24(49)
kompletterande åtgärder för att minimera potentiella negativa effekter av
planerad handelsliberalisering.35
Den information som en SIA tillhandahåller om det potentiella
partnerlandets omständigheter och frihandelsavtalets potentiella
hållbarhetspåverkan både kan och bör utnyttjas mer effektivt i såväl
förhandlingsprocessen som i utformningen av avtalet. På detta sätt kan
åtagandena anpassas bättre till respektive lands specifika omständigheter
och därmed mer effektivt bidra till att handelsliberaliseringarnas effekter
ligger i linje med Agenda 2030. Resultaten i en SIA kan även användas
för att identifiera nödvändiga nationella reformer och utforma
handelsrelaterade biståndsinsatser kopplade till pågående
handelsförhandlingar.
En svaghet med befintliga SIA:s är att analysen endast görs inför
avtalsförhandlingar, ex ante. För att utvärdera frihandelsavtals faktiska
hållbarhetspåverkan och utforma hållbarhetskapitlen så bra som möjligt,
bör SIA följas upp en period efter avtalet trätt i kraft med en ex-post
analys.
5.4 Handel för hållbar utveckling - unilateral nivå
5.4.1 Preferensavtal – exempel EU:s GSP-system
WTO:s regelverk tillåter medlemmarna att ge mer förmånlig behandling
till utvecklingsländer genom s.k. preferensavtal där låginkomstländer ges
särskilt förmånligt marknadstillträde.
Inom EU finns ett allmänt preferenssystem som kallas Generalised
System of Preferences (GSP) genom vilket utvecklingsländer får
särskilda handelsförmåner jämfört med övriga länder som exporterar till
EU i form av nedsatt tull på den europeiska marknaden. GSP är ett
ensidigt avtal, vilket innebär att EU-länder inte åtnjuter någon
preferenstull via avtalet. GSP finns även i ett par olika versioner kallade
GSP+ och Everything But Arms (EBA), till vilka olika kategorier av
länder kan få tillgång.
EBA är tillgängligt endast för de minst utvecklade länderna (MUL) och
ger helt tull- och kvotfritt tillträde till EU:s marknad för samtliga varor
utom vapen och ammunition.36
35 Draft - Handbook on Sustainability Impact Assessment, 2nd edition, s 4.
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/april/tradoc_153400.pdf 36 Kapitel IV i GSP förordningen (Förordning nr 978/2012)
http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/development/generalised-
scheme-of-preferences/index_en.htm
25(49)
Genom GSP+ erbjuder EU fullständig tullfrihet till utvecklingsländer
som ratificerar och implementerar 27 internationella avtal kopplade till
hållbar utveckling.37 Avtalen rör frågor om mänskliga rättigheter,
arbetsvillkor, miljöskydd och god samhällsstyrning och inkluderar bland
annat FN:s konventioner för mänskliga rättigheter och ILO:s
kärnkonventioner.38 Genom GSP+ skapas alltså ett incitament för
utvecklingsländer att vidta åtgärder som främjar hållbar utveckling,
framförallt inom den sociala dimensionen, och kan bidra till att uppfylla
Agenda 2030.
Hittills har GSP-systemet medfört stora förändringar för
utvecklingsländernas export.39 I genomsnitt har preferenssystemet sedan
år 1995 lett till en ökning med 5 procent av exporten av de varor som
inkluderas och för MUL är denna ökning i genomsnitt 10 procent.40 EU:s
preferenssystem verkar alltså vara effektivt för att bidra till att uppnå
delmålet i Agenda 2030 om ökad export för MUL (Mål 17.11).
GSP-systemet har dessutom visat sig leda till konkreta förbättringar
avseende de internationella konventioner som utvecklingsländerna måste
ratificera och implementera för att få åtnjuta GSP+ och flertalet länder
inom GSP+ har antagit nationell lagstiftning för att förbättra situationen
för mänskliga rättigheter.41 Att främja mänskliga rättigheter och
implementering av internationella konventioner på området ligger också
helt i linje med Agenda 2030 som ska tolkas i enlighet med de
grundläggande konventionerna om mänskliga rättigheter.42
Även om GSP-systemet har visat sig vara ett handelsrelaterat instrument
som på ett effektivt sätt kan bidra till att uppfylla Målen, finns det
utrymme för förbättring för att systemet ännu bättre ska främja hållbar
utveckling i befintlig handelsverklighet. Exempelvis gäller GSP-systemet
endast marknadstillträde för varor och inkluderar därmed inte alla de
områden som de moderna djupa och breda avtalen. Programmet täcker
37 Kapitel III i GSP-förordningen (Förordning nr 978/2012). 38 De 27 konventionerna framgår av Annex VIII i GSP-förordningen (Förordning nr
978/2012). 39 EU-kommissionen, “Assessment of economic benefits generated by the EU trade
regimes towards the developing countries/executive summary”, Juni 2015 40 Ibid. 41 Under 2014 och 2015 tog 14 länder del av förmånerna enligt GSP+ systemet:
Armenien, Bolivia, Kap Verde, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Georgien,
Guatemala, Mongoliet, Pakistan, Panama, Paraguay, Peru och Filippinerna. EU-
kommissionen, “Report from the Commission to the European Parliament and the
Council, Report on the Generalised Scheme of preferences covering the period 2014-
2015”, COM(2016) 29 final, 28.1.2016, s 13 42 Transformning Our World, se t ex para 3 och 10.
26(49)
exempelvis endast in varor, vilket i dagens värdekedjeekonomi inte är ett
heltäckande angreppssätt.
5.4.2 Ytterligare unilaterala åtgärder av EU, samt särskild handelsrelaterad EU-lagstiftning
EU:s handelspolitiska verktyg sträcker sig bortom olika former av
frihandelsavtal. Utöver preferenssystemet GSP i syfte att främja hållbar
utveckling, har EU även vidtagit ytterligare unilaterala handelsrelaterade
åtgärder i syfte att främja hållbar utveckling. EU har dock visat sig villiga
att ta hänsyn till hållbarhet bortom inkluderandet av ett särskilt kapitel i
sina avtal. Länder som drabbats av extraordinära händelser har inom
ramen för EU:s avtal kunnat få visst stöd. Ett exempel är Jordaniens
begäran om hjälp för att hantera den stora mängd flyktingar som befinner
sig i landet.43 Nyligen har även Tunisien erbjudits stöd i form av kvoter
för olivolja som svar på den ekonomiska skada landet lidit till följd av
terrorattacker.
Två exempel på handelsrelaterad lagstiftning med hållbarhetsanknytning
är ramverket om konfliktmineraler44 samt tortyrförordningen45.
Konfliktmineraler anses vara sådana mineraler vars handel bidrar till
finansieringen av kriminella väpnade grupper. Syftet med ramverket är
att strypa handeln, och därmed pengaflödet, genom att ställa krav på
spårbarhet genom värdekedjan för bland annat tenn, tungsten och guld.
OECD har ett antal riktlinjer om ansvarsfull handel med mineraler och
det är på dessa riktlinjer som EU:s ramverk bygger. Endast mindre
handelsvolymer kommer vara undantagna ramverket som beräknas träda
i kraft i slutet av 2016.
Tortyrförordningen är ett annat exempel på särskild lagstiftning med ett
tydligt hållbarhetsfokus. Regelverket har funnits sedan 2005 men
omfånget har uppdaterats efterhand, senast 2016. Syftet är att begränsa
exporten av varor som kan användas inom dödsstraff och tortyr.
Förordningen baseras på en lista som tagits fram i samarbete mellan EU:s
olika institutioner.46
43 EU kommer att erbjuda jordanska företag som anställer en viss andel flyktingar i sin
produktion särskilt fördelaktiga ursprungsregler vid export till den europeiska
marknaden. 44 http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=1510 45 Rådets förordning (EG) nr 1236/2005 av den 27 juni 2005 om handel med vissa varor
som kan användas till dödsstraff, tortyr eller annan grym, omänsklig eller förnedrande
behandling eller bestraffning, OJ L 200. 46 https://ec.europa.eu/commission/2014-2019/malmstrom/blog/laws-exports-products-
used-capital-punishment-and-torture_en
27(49)
5.5 Handel för hållbar utveckling – övriga instrument
5.5.1 Aid for Trade (AfT)
Aid for Trade (AfT) är ett samlingsnamn på handelsrelaterat bistånd till
utvecklingsländer med särskilt fokus på MUL. AfT är också en process
som inleddes i WTO för att avhjälpa problemet med att många
utvecklingsländer inte lyckats diversifiera och öka sin handel. WTO har
ett övervakningsansvar över AfT-processen genom årliga översyner.
Tillsammans med OECD genomförs vartannat år en översyn av AfT:s
framsteg där OECD och WTO tar fram en genomsam rapport över
nuläget – ”Aid for Trade at a Glance”.
Syftet med AfT är att avhjälpa problem såsom bristande
produktionskapacitet, låg grad av diversifiering och svårigheter att nå
upp till tekniska krav/standarder på globala exportmarknader.47 AfT-
åtgärder syftar därför till att bygga upp handelsrelaterad kapacitet och
den infrastruktur som behövs för att kunna dra nytta av
handelsliberaliseringar och bli konkurrenskraftiga, samt stödja nationella
reformer inom policy och regelverk. WTO definierar AfT-åtgärder brett
och inkluderar all typ av handelsrelaterat bistånd, såsom exempelvis
tekniskt bistånd, uppbyggnad av handelsrelaterad infrastruktur, samt
strukturanpassningskostnader till följd av t ex. minskade tullintäkter.48
Genom handelsrelaterat utvecklingssamarbete kan fattiga länder förstärka
sina möjligheter att dra nytta av de fördelar handel skapar förutsättningar
för. Sedan initiativet lanserades av WTO 2006 har 246,5 miljarder USD
satsats på AfT. Över 75 procent, har gått till att stödja transport, energi
och jordbruk samt bank och finans.49 EU är en stor aktör på AfT-arenan,
2012 stod EU för ca 32 procent av totalt AfT.50
Mot bakgrund av ovanstående utgör AfT ett viktigt handelspolitiskt
instrument i strävan att implementera Agenda 2030. Mål 8:a om att öka
AfT utgör därför inte bara ett särskilt delmål utan kan även ses som ett
verktyg i att uppfylla även de övriga Målen. Exempelvis kan ett utökat
handelsrelaterat bistånd bidra till kapacitetsuppbyggnad av
handelsrelaterad institutioner och främja Mål 16.6 om att bygga upp
effektiva och transparenta institutioner med ansvarsutkrävande på alla
nivåer. För att AfT ska kunna göra detta på ett effektivt sätt är det viktigt
47 http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/development/aid-for-trade/ 48 WTO Aid for trade fact sheet,
https://www.wto.org/english/tratop_e/devel_e/a4t_e/a4t_factsheet_e.htm. 49 Aid for Trade at a Glance 2015, s. 117 50 http://ec.europa.eu/trade/policy/countries-and-regions/development/aid-for-trade/
28(49)
att koordinera AfT mellan bidragsgivare, att anpassa åtgärder till enskilda
länders behov och förutsättningar, samt att ställa krav på mätbara
resultat.
5.5.2 Offentlig upphandling
Hållbar offentlig upphandling identifieras som ett eget delmål i det
övergripande målet om hållbar konsumtion och produktion i Agenda
2030 (Mål 12.7). Gränsöverskridande offentlig upphandling kan, om den
används på rätt sätt, dessutom ha en viktig roll att spela i uppfyllandet av
även andra hållbarhetsmål.
Hållbar offentlig upphandling ur ett handelsperspektiv
Den offentliga upphandlingen omfattar stora delar av den offentliga
sektorn och omsätter betydande summor. Enligt uppskattningar från
OECD motsvarar offentlig upphandling mellan 12-29 procent av BNP i
organisationens medlemsländer.51 Den handel stater själva ger upphov till
i egenskap av inköpare har alltså stor potential att främja hållbar
utveckling.
I all offentlig upphandling står den goda affären i centrum. Det innebär
att offentliga medel ska användas på ett effektivt sätt genom att tillvarata
konkurrensen på marknaden, samt bidra till uppfyllandet av samhälleliga
mål såsom hållbar utveckling.52 Detta leder till att de offentliga
verksamheterna och medborgarna över tid får bättre tillgång och kvalitet
på de varor, tjänster och byggentreprenader som upphandlas.53 En väl
fungerande konkurrens är därför grunden för offentlig upphandling.
Genom öppna upphandlingsmarknader ökar de upphandlande
myndigheternas förutsättningar att göra goda affärer genom att fler
företag får möjlighet att konkurrera om de offentliga kontrakten.
Att upphandlingsmarknader är öppna är också viktigt för att företag ska
kunna dra nytta av affärsmöjligheter i andra länder. Det gäller både för
företag i Sverige som får möjlighet att ingå kontrakt med det offentliga i
andra länder, och för utländska företag som får chansen att konkurrera
om offentliga kontrakt i Sverige och i EU. Att företag får möjlighet att
delta i en utländsk upphandling gynnar inte bara det enskilda företaget,
utan kan också bidra till en positiv ekonomisk utveckling i företagens
hemländer. Öppna marknader innebär fler exportmarknader för länderna,
vilket bidrar till ökad tillväxt och mer resurser att investera i välfärd,
51 http://www.oecd.org/gov/ethics/public-procurement.htm 52 Se Konkurrensverkets hemsida: http://www.konkurrensverket.se/upphandling/den-
goda-affaren/ 53 SOU 2013:12 Goda affärer- en strategi för hållbar offentlig upphandling, s. 76.
29(49)
vilket bland annat främjar Mål 8 och Mål 1 om ekonomisk tillväxt och
fattigdomsbekämpning. Denna typ av positiva effekter är av störst
betydelse för mindre utvecklade länder, och ligger i linje med svensk
politik för global utveckling (PGU) samt Delmål 17.10 att öka exporten
från utvecklingsländer.
Offentlig upphandling i syfte att främja samhällsmål sker på alla
handelspolitiska nivåer
Ambitionen att använda offentlig upphandling som ett sätt att göra
offentlig handel mer hållbar finns på samtliga handelspolitiska nivåer.
Inom EU har offentlig upphandling ansetts ha potential att främja vissa
samhällsmål, såsom skydd för miljön, sysselsättning och social
integration. År 2014 antogs nya EU-direktiv54 på upphandlingsområdet,
bland annat med syfte att använda offentlig upphandling som styrmedel
för att främja dessa mål. I direktiven finns ett ökat fokus på möjligheten
och i vissa fall skyldigheten för den upphandlande myndigheten att
säkerställa att de kontrakt som den tilldelar fullgörs i enlighet med
miljömässiga, sociala och arbetsrättsliga hänsyn.
Diskussioner om hållbar offentlig upphandling pågår även på global nivå
inom ramen för WTO:s upphandlingsavtal GPA.55 GPA i sin nuvarande
form är från 2014 då avtalet reviderades, och innehåller sedan
revideringen vissa regler om miljöhänsyn i offentlig upphandling.
Bestämmelser om sociala hänsyn finns inte. Med hänsyn till att GPA-
kommittén ska ta fram ett arbetsprogram om hållbar internationell
upphandling, finns det en möjlighet att även sociala hänsyn kommer
regleras i nästa revidering av GPA.56
Även upphandlingskapitlen i vissa frihandelsavtal omfattar olika typer av
hållbarhetshänsyn. Exempelvis innehåller CETA57 motsvarande
bestämmelser som GPA om miljöhänsyn och TPP58 innehåller vissa
bestämmelser om arbetsrättsliga hänsyn. Miljömässiga och sociala
hänsyn i offentlig upphandling tas även upp i upphandlingskapitlet i vissa
frihandelsavtal som EU för närvarande förhandlar. I vilken utsträckning
54 Direktiv 2014/24, Europaparlamentets och rådets direktiv 2015/25/EU av den 26
februari 2014 om som rör upphandling av enheter som är verksamma på områdena
vatten, energi, transporter och posttjänster samt upphävande av direktiv 2004/17/EG,
samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/23/EU av den 26 februari 2014 om
tilldelning av koncessioner. 55 Government Procurement Agreement 56 GPA/113 Annex E. 57 Comprehensive Economic and Trade Agreement, frihandelsavtalet mellan EU och
Kanada 58 Trans-Pacific Partnership, frihandelsavtalet mellan USA, Kanada, Mexiko, Japan,
Australien, Nya Zeeland, Vietnam, Malaysia, Peru, Chile, Singapore och Brunei
30(49)
denna typ av villkor kommer att omfattas av de slutliga avtalen är ännu
inte klart.
Potentiella målkonflikter mellan gränsöverskridande offentlig
upphandling och Agenda 2030
Att använda upphandling som medel för att bidra till uppfyllandet av
Målen kräver att flera intressen måste beaktas. Att få valuta för
skattemedel är centralt, liksom att tillhandahålla en väl fungerande
samhällsservice för medborgarna. Därutöver ska upphandlingen
användas för att främja hållbarhetshänsyn. Det är viktigt att eftersträva en
balans mellan dessa intressen, och att hållbarhetshänsyn går hand i hand
med en öppen handel.
För att kunna möjliggöra detta är det centralt att hållbarhetshänsyn i
offentliga upphandlingar inte utformas på ett sätt som gör det svårare för
utländska leverantörer att delta i upphandlingarna. Kraven måste vara
icke-diskriminerande, tydliga och relevanta och inte alltför långtgående.
Att handel och produktion ofta sker i globala eller regionala värdekedjor
innebär att det inte är ovanligt med långa leverantörskedjor som verkar i
olika länder. Det är viktigt att hållbarhetskrav i offentliga upphandlingar
tar hänsyn till detta, för att inte riskera att stänga ute företag som i sin
produktion använder sig av leverantörer i andra länder.
Hållbarhetshänsyn som innebär att krav och villkor omfattar hela
värdekedjan kan därför vara problematiska att följa upp. Utan
uppföljning minskar leverantörernas incitament att faktiskt följa upp
kraven, vilket urholkar kravens trovärdighet.59 Det är dessutom inte
tillåtet enligt EU-rätten att ställa krav som inte går att följa upp.60
Handels- och produktionsmönstren i befintlig handelsverklighet kan
således innebära en begränsning av vilka hållbarhetskrav som kan och
bör ställas i en upphandling. Samtidigt kan det i vissa fall vara svårt att ta
hållbarhetshänsyn i offentlig upphandling utan att låta krav och villkor
omfatta exempelvis en produkts produktionsprocess eller hela dess
livscykel.
Det kan också vara problematiskt att hitta ”rätt” nivå på hållbarhetskrav.
För högt ställda krav kan leda till att leverantörer från framförallt mindre
utvecklade länder utestängs från att delta i upphandlingar på den
europeiska upphandlingsmarknaden, vilket kan vara olyckligt ur ett
handelsperspektiv och går i strid med Delmål 17.10 att främja
utvecklingsländers export. Utmaningen blir att försöka att hitta en balans
59Sundstrand Andrea (2015), Kollektivavtal och kollektivavtalsvillkor i offentlig
upphandling s. 13. 60 Se bl.a. EU-domstolens dom i mål C-448/01 EVN Wienstrom.
31(49)
i kravställandet, och eftersträva en nivå som gör att kraven varken
diskriminerar utländska leverantörer eller blir verkningslösa.
5.5.3 Privata sektorn och hållbart företagande
När handeln globaliseras utökas också ytan för vad företag påverkar
genom sin verksamhet. I en värld av globala värdekedjor och komplexa
företagsstrukturer får multinationella företag allt större inflytande på
handeln och privata aktörer bidrar till att skapa de villkor som gäller för
global handel. Detta bland annat genom att skapa privata standarder och
mekanismer för att hantera sin verksamhets påverkan på miljömässiga
och sociala förhållanden, vilka i sin tur legat till grund för ökad reglering
på området. Denna utveckling innebär att den moderna
handelsverkligheten inte endast regleras av stater och
handelsorganisationer som WTO, utan även i viss mån av privata aktörer.
Ett ytterligare exempel på detta är att frihandelsavtal i ökande
utsträckning erkänner vikten av att aktivt främja näringslivets CSR-
satsningar, vilket ibland även kompletteras med hänvisningar till
internationellt erkända riktlinjer på området. Detta visar hur
handelsrelaterade instrument genom att stödja hållbart företagande kan
främja hållbar utveckling ytterligare.
Privata aktörer och hållbart företagande har i Agenda 2030 tillerkänts en
väsentlig roll i finansiering och implementering av en hållbar
handelsomställning. Både Agenda 2030 och EU-kommissionens
handelsstrategi lyfter att samarbete mellan det offentliga och den privata
sektorn samt det civila samhällets deltagande bidrar till handelns positiva
hållbarhetspåverkan. I implementeringen av Agenda 2030 handlar
näringslivets roll inte bara om att bidra till finansieringen av målen, utan
även att ta gemensamt ansvar genom ett bredare partnerskap i planering
och genomförande av reformer som stöder handelns hållbarhetspåverkan.
Planering och genomförande av handelsrelaterade insatser bör därför
utvecklas i kontinuerlig dialog med privat sektor och civilsamhället.
Företag som aktivt arbetar med att identifiera och hantera sociala
hållbarhetsutmaningar i leverantörskedjan och ställer krav på sina
leverantörer bidrar till en hållbar handel. Ett exempel på en åtgärd inom
ramen för ett aktivt hållbarhets/CSR-arbete kan vara att offentligt
rapportera om hur företagets verksamhet påverkar samhället på ett
bredare plan. Denna transparensåtgärd kan underlätta såväl övervakning
som hantering av företags samhällspåverkan och utgör ett incitament för
att företag tar ett större ansvar för sin samhälleliga påverkan.
32(49)
6 Risk för målkonflikter och ökade hinder för handel
Som framgått genomgående har handel en självklar roll i Agenda 2030
samtidigt som hållbar utveckling utgör uttryckliga målsättningar med
handelsagendan på samtliga nivåer. Denna syn på handel och hållbarhet
som ömsesidigt stödjande bidrar till att undvika risken med målkonflikter
och nya hinder för handel, för att istället främja en balansering av
intressen. Detta kapitel diskuterar risken att sådana målkonflikter och
hinder för handel trots allt uppstår och hur dessa kan undvikas.
6.1 Nationell implementering kan skapa målkonflikter
Agenda 2030 sätter upp globala mål inom samtliga tre dimensioner av
hållbar utveckling, men ansvaret för att implementera Målen är
nationellt. Det finns således en risk att nationella åtgärder i syfte att nå de
globala målsättningarna för hållbar utveckling kan hamna i konflikt med
handelspolitiska åtaganden eller skapa nya hinder för handel. För Sverige
och övriga EU-länder ökar komplexiteten med det faktum att EU har en
gemensam yttre handelspolitik. Detta innebär att Sverige och de andra
medlemsländerna inte har någon egen handelspolitik. EU:s
medlemsländer kan alltså inte på nationell nivå säkerställa att
handelspolitiken är i linje med nationella åtgärder i syfte att nå Målen.
Utan tillräcklig samordning kan detta leda till ytterligare målkonflikter.
Som potentiell målkonflikt mellan en nationell åtgärd i syfte att nå Målen
och åtaganden på handelsområdet kan exempelvis nämnas nationella
krav på hög miljöstandard eller på viss produktionsmetod. Sådana krav
kan försvåra utvecklingsländers exportmöjligheter om inte tillräckliga
förutsättningar att uppfylla dessa krav finns. Detta skulle kunna skapa en
direkt konflikt med delmålet att fördubbla utvecklingsländernas export
till år 2020 (Mål 17.11). Denna typ av målkonflikt kan dessutom
underminera handelns roll i att skapa tillväxt, sysselsättning och bekämpa
fattigdom och försämra den potential som internationell handel har att
bidra till att uppfylla Mål 1 och Mål 8.
Risken för ovan typ av målkonflikt bör tas i beaktande vid nationell
implementering av Målen för att se till att Målen implementeras på ett
sätt som säkerställer att nationella åtgärder blir så balanserade som
möjligt och så lite handelshindrande som möjligt.
33(49)
6.2 Risk för ökade hinder för handel Från ett handelsperspektiv är det en utmaning att avgöra hur handel bäst
kan bidra till att Agenda 2030 förverkligas globalt och samtidigt
säkerställa att nationella implementeringsåtgärder inte skapar onödiga
hinder för handel. Alla typer av myndighetsåtgärder som hindrar eller
försvårar handeln med varor och tjänster, både vid import och export, kan
anses utgöra ett hinder för handel. De hinder för handel som riskerar att
uppkomma till följd av nationella åtgärder i syfte att uppnå
hållbarhetsmålen är sannolikt inte tullar, utan framförallt s.k. ”icke-
tariffära hinder för handel”. Detta är inte en klart definierad term, men
kan i en bred definition anses innefatta alla myndighetsåtgärder, utom
tullar, som begränsar eller försvårar internationell handel, avsiktligt eller
oavsiktligt.61
För att få importera, saluföra eller använda varor på en marknad gäller
normalt att varorna uppfyller särskilda regler om utformning eller
beskaffenhet, så kallade produktregler. För att bedöma varors
överensstämmelse med produktkraven finns normalt regler om
förfaranden med varor i form av exempelvis provning, certifiering,
inspektion och märkning, så kallade procedurer för bedömning av
överensstämmelse. Om reglerna eller förfarandena skiljer sig åt mellan
olika marknader måste varorna anpassas till de olika produktreglerna
eller underkastas olika eller förnyade procedurer för bedömning av
överensstämmelse. Därmed kan uppkomma tekniska hinder för handel,
en typ av icke-tariffära hinder för handel. Det kan tänkas att nationella
åtgärder i syfte att nå Målen ställer upp produktkrav som exempelvis
utvecklingsländer har svårt att uppfylla och därmed skapar tekniska
hinder för handel.
6.3 Hantering av risk för ökade hinder för handel För att undvika att nationella åtgärder i syfte att nå Målen försvårar
internationell handels möjlighet att bidra till att implementera Agenda
2030 och Målen krävs intresseavvägningar. Handelsregler kan bidra till
en tydlighet och förutsägbarhet i att identifiera legitima skyddsintressen
och i vilka situationer dessa kan väga över globala handelsåtagandena.
Exempelvis konstaterar WTO:s avtal om tekniska hinder för handel
(TBT-avtalet) att tekniska föreskrifter, standarder och procedurer för
61 I ”icke-tariffära hinder för handel” inkluderas bland annat tekniska hinder för handel,
kvantitativa begränsningar, licenser, import- resp. exportförbud, ursprungsregler,
särskild gränsdokumentation, krav på lokalt innehåll (det vill säga inhemska
insatsvaror), immaterialrättsliga åtgärder, diskriminerande offentlig upphandling och
valutabestämmelser, samt hinder för tjänster, personer, investeringar, data och
technologi.
34(49)
bedömning av överensstämmelse inte får utarbetas, fastställas eller
tillämpas med avsikt eller med verkan att skapa onödiga hinder för den
internationella handeln. Regelverket kan dock behöva kompletterande
åtgärder för att inte riskera att handelsintressen åtnjuter ett starkare skydd
än legitima skyddsintressen, såsom strävan att uppnå Målen.
Det är i sammanhanget viktigt att komma ihåg att nationella åtgärder som
skapar hinder för handel inte per definition är protektionistiska, utan ofta
kan användas i syfte att främja ett legitimt skyddsintresse. De hinder för
handel som handelsagendan bör bekämpa är exempelvis icke-
transparenta hinder för handel.62 Hit hör otydliga och diskriminerande
krav på inhemskt innehåll i produktionen, skyddsåtgärder, användningen
av ursprungsregler som handelspolitiskt instrument, olika typer av
licenskrav, samt kvantitativa restriktioner för export och import. För en
djupare analys av modern protektionism hänvisas till
Kommerskollegiums studie Protectionism in the 21st century,
Kommerskollegium (2016).
Utöver samordning mellan såväl aktörer som åtgärder, kan även det
handelsrelaterade biståndet (AfT) tänkas utgöra en framkomlig metod för
att undvika att åtgärder i syfte att nå Målen skapar onödiga hinder för
handel. Detta särskilt för det fall handelshindren framförallt består i en
otillräcklig kapacitet att uppfylla vissa krav. En kombination av åtgärder i
syfte att nå Målen, samt biståndsinsatser i syfte att öka
utvecklingsländers möjligheter att bygga kapacitet för att nå Målen, kan
leda till hållbar utveckling med minimal handelsbegränsande effekt.
7 I vilken mån kan handelspolitiken bidra till att nå hållbarhetsmålen
Med hänsyn till handelns potential i att bidra till hållbar utveckling har
handelspolitiken en viktig roll att spela för att bidra till Agenda 2030 och
implementeringen av Målen. Detta kapitel lyfter tre fokusområden inom
Agenda 2030 som representerar varsin dimension av hållbarhet och
diskuterar hur handelspolitiken kan bidra till att nå målen inom dessa
områden.
7.1 Handelspolitikens roll för att nå ökad tillväxt och minskad fattigdom
För att kunna identifiera hur handelspolitiken kan bidra är det viktigt att
förstå hur handel kan leda till ökad ekonomisk tillväxt och
fattigdomsminskning (framförallt Mål 1 och 8). Detta stycke beskriver
62 Protectionism in the 21st century, Kommerskollegium (2016). Sid 3
35(49)
hur handelspolitiken kan bidra till att främja dessa mål. För en mer
omfattande beskrivning av dessa kopplingar hänvisas till
Kommerskollegiums studie Sambandet mellan handel, tillväxt och
fattigdom (2016).
7.1.1 Hur handelspolitiken kan bidra till ökad tillväxt
Handelspolitiken kan bidra till att skapa förutsättningar för ekonomisk
tillväxt genom de effektivitetsvinster som handelsliberalisering leder till.
Handelns positiva inverkan på ett lands produktivitet är avgörande för att
tillväxten ska kunna vara hållbar. Såväl export som import är av vikt för
att främja möjligheter till ekonomisk utveckling och diversifiering.
Tillgång till ny teknologi, kunskap och effektiva tjänster är en nyckel för
en mer effektiv produktion och möjligheter att delta i globala
värdekedjor. Transparens, förutsägbarhet och nationell efterlevnad av
handelsregelverk ökar dessutom förutsättningar för att locka till sig ökade
investeringar, vilket spelar stor roll för ekonomisk utveckling och
möjligheter till ekonomisk diversifiering.
Det är dock viktigt att identifiera de kompletterande åtgärder som
behöver vara på plats för att säkerställa positiva effekter av
handelsliberaliseringar. Det innebär att handelns möjligheter att uppfylla
Mål 1 och 8 är avhängigt en rad andra mål inom Agenda 2030.
7.1.2 Hur handelspolitiken kan bidra till minskad fattigdom
Handel påverkar fattigdom dels indirekt genom dess positiva effekter på
tillväxt som skapar förutsättningar för en ökning av fattigas inkomstnivå i
ett land. Samtidigt påverkar handelsliberaliseringar fattiga människor
direkt genom dess inverkan på förändringar av priser, sysselsättning och
löner, vilket får effekter för fattiga konsumenter, producenter och
löntagare. Dessa indirekta och direkta effekter sker samtidigt och leder
till olika påverkan för fattiga konsumenter och producenter på kort och
på längre sikt.
7.1.3 Exempel på hur handelspolitiken kan bli mer fattigdomsinriktad
Vikten av landspecifik analys
Handelspolitiken har en viktig roll att spela för att minska fattigdom.
Dels genom att handelsliberaliseringar skapar förutsättningar för ökad
tillväxt och dels genom att handelspolitiken kan göras mer inriktad på
fattiga människor. Genom att inför handelspolitiska åtgärder alltid göra
en landspecifik analys och identifiera fattiga grupper i ett enskilt land och
36(49)
att analysera inom vilka sektorer fattiga är verksamma, samt vilka hinder
som finns för deltagande i handel, kan handelspolitiken inriktas på att
avhjälpa de hinder som ligger inom ramen för politikområdet, samt bidra
till att identifiera övriga nödvändiga kompletterande åtgärder. Särskilt
fokus på kvinnor, minskad informell sektor, konflikt- och
postkonfliktländer, samt jordbrukssektorn har generellt sett stor inverkan
på fattiga människor.
Förbättra marknadstillträde
Trots att utvecklade länder ger särskilda preferenser till utvecklingsländer
i form av tullättnader, spelar fortfarande sänkta tullar en roll för att fattiga
länder ska kunna öka sin handel.63 Det förekommer t.ex. hinder som
tulleskalering och tulltoppar som hindrar fattiga länders jordbruksexport.
Eftersom tre fjärdedelar av världens fattiga arbetar i jordbrukssektorn har
handelsreformer på jordbruksområdet en stor roll att spela för att minska
fattigdom.
Ett annat problem är de subventioner som rika länder ger till
jordbrukssektorn, vilket snedvrider handeln. Inom ramen för WTO togs i
Nairobi positiva beslut för utvecklingsländer genom att eliminera
användningen av de mest handelsstörande typerna av exportstöd för
jordbruksprodukter, vilket är ett viktigt steg i rätt riktning. WTO-
länderna har även beslutat att eliminera exportsubventioner. Utvecklade
länder ska även erbjuda tull- och kvotfritt marknadstillträde för bomull
till MUL. Genom att fokusera på jordbrukshandel skapas även
möjligheter att diversifiera sin export, vilket är en viktig väg för att
minska fattigdom.
För att förbättra möjligheter att dra nytta av ett ökat marknadstillträde
behöver fattiga länder t.ex. minska sina kostnader för jordbrukshandel.
Det krävs bland annat att utvecklingsländer sänker sina egna importtullar
med särskilt fokus på tillgång till avgörande insatsvaror såsom maskiner,
grödor och gödningsmedel. Det är i sammanhanget viktigt att dessutom
understryka vikten av effektiva tjänster för effektiva utbudskedjor i
produktionen samt att möjliggöra för fattiga länder att uppfylla de
standarder som i-länders konsumenter kräver för att skydda hälsa och
miljö.
Vikten av tillgång till effektiva tjänster påverkar dels mer effektiv
produktion av andra varor och är avgörande för deltagande i värdekedjor.
Att öka tillgången på världsmarknaden för fattiga länders
tjänsteproduktion är viktigt för att minska fattigdom. WTO-länderna har
63 G-20 länderna ger enligt Världsbanken (2015) 79 procent av utvecklingsländers
export särskilda preferenser(84 procent för MUL).
37(49)
kommit överens om att ge MUL mer förmånligt marknadstillträde för
deras tjänsteexport fram till 2030, vilket bör utsträckas.64
Fokus på att eliminera icke-tariffära hinder för handel och att sänka
handelskostnader
I de flesta fattiga länder är kostnaderna för att handla stora. Ett avslut av
Doharundan och att implementera åtgärder som minskar
handelskostnader bör vara i fokus eftersom icke-tariffära hinder för
handel idag har större betydelse än sänkta tullar för att öka
marknadstillträde. WTO:s avtal om handelsprocedurer (TFA) är ett
viktigt steg på vägen för att minska höga handelskostnader till följd av
krångliga handelsprocedurer och avsaknad av handelsrelaterad
infrastruktur som leder till stora kostnader för fattiga länders export. Här
behövs fokus på ökad konkurrens och förenklade regelverk och TFA-
avtalet behöver ratificeras och implementeras som en miniminivå.
Sänkta kostnader för kommunikation, transporter och förbättrad
teknologi har underlättat för utvecklingsländer att delta i globala och
regionala värdekedjor. Utöver handelsprocedurer kan
informationsteknologi öka vinster från handel för fattiga. Genom
möjligheter att kommunicera via mobiltelefoner och internet skapas
förutsättningar för minskade handelskostnader. Möjligheter till att
bedriva e-handel skapar exportmöjligheter och kan generera tillgångar till
fattiga och underlätta för små företag att delta i internationell handel.65
Här bör exempelvis det nyligen antagna utvidgade ITA-avtalet66 som
liberaliserar teknologivaror på MFN-basis spela en stor roll för fattiga
länder.
Framåt är det viktigt för fattiga länder att nå framsteg med förhandlingar
om e-handel inom ramen för post-Nairobi.
WTO:s beslut om förenklade ursprungsregler för MUL, som i sin tur
ökar de fattigaste ländernas möjlighet att få ta del av preferentiellt
marknadstillträde har en viktig roll att spela.
64 Utökad ”tjänstewaiver” för MUL enligt beslut vid WTO:s ministermöte i Nairobi. 65 Suominen (2014) 66 Både konsumentvaror och färdiga varor samt delar och komponenter omfattas.
Exempel på varor som kommer att bli tullfria vid import i de länder som ansluter sig till
avtalet är bland annat den nya generationens halvledare (MCOs), optiska media som t
ex CD, mikrofoner, högtalare, viss medicinsk utrustning, avancerade mät- och
kontrollinstrument samt vissa elektriska eller elektroniska apparater med anknytning till
IT och kommunikation.
38(49)
Utökad analys av konsekvenser av regionala handelsavtal för tredje
land
På regional nivå är det viktigt att se till att fattiga länder inte missgynnas
av framförallt s.k. ”mega-regionala” handelsavtal som t.ex. TTIP eller
TPP. Sådana avtal innebär såväl risker som fördelar för fattiga länder,
eftersom de dels kan stimulera tillväxt och icke-diskriminerande
liberalisering som kan få positiva effekter som påverkar även fattiga
länder. Samtidigt kan sådana handelsavtal få en negativ inverkan på
fattiga länder genom risk för preferensurholkning, risk för s.k.
”handelsomfördelning67” och en mer fragmentarisk global handelspolitik.
Genom att göra framsteg inom ramen för WTO-förhandlingarna,
förbättra och utöka fattiga länders preferenser, motverka diskriminerande
regelverk inom ramen för avtalen genom t.ex. mer förmånliga
ursprungsregler och ömsesidigt erkännande av standarder kan negativa
effekter för fattiga länder motverkas. Analys av effekten av regionala
handelsavtal för tredje land, med fokus på utvecklingsländer kan också
spela en viktig roll för att främja fattigdomsperspektivet i
handelspolitiken.
Fortsätt tillämpa särskild och differentierad behandling
Handelspolitiken kan bidra med att erbjuda fattiga länder längre
övergångstider och gradvis liberalisering av känsliga sektorer, när det
anses relevant, och tillåta särskilda skyddsåtgärder för att skydda
känsliga sektorer vid kriser. Själva tidpunkten för liberalisering och
möjligheter till ”policy space” är andra viktiga faktorer för att försöka
säkerställa att eventuella negativa effekter för sysselsättning som kan
uppstå på kort sikt inte slår ut de effektivitetsvinster som
handelsliberaliseringar innebär.
Utöka det handelsrelaterade biståndet
Handelspolitiken kan också sammanlänkas ännu mer med Aid for Trade
och att säkerställa att länder får del av ökade biståndsinsatser som främjar
handel och marknadsutveckling och stödjer strukturanpassning.
Utöka samarbete med närliggande politikområden
En annan viktig faktor är vikten av att handelspolitiken utformas och
implementeras i nära samarbete med andra närliggande politikområden.
Det är också ett steg i att implementera Målen. Att i handelsförhandlingar
om handelsavtal på olika sätt främja ökat deltagande av olika
67 ”Trade diversion”, vilket innebär att ett land börjar handla med ett annat land enbart
eftersom de ingår ett regionalt handelsavtal som sänkt tullar, trots att produkter från ett
tredje land egentligen är billigare och mer effektivt producerade.
39(49)
intressegrupper och deltagande av fattiga grupper och stärka fattigas
röster, spelar en roll för en mer fattigdomsinriktad handelspolitik.
7.2 Handelspolitikens roll i att nå jämställdhet och kvinnors och flickors egenmakt
För att kunna identifiera hur handelspolitiken kan bidra till jämställdhet
och kvinnors och flickors egenmakt (Mål 5) är det viktigt att förstå hur
handel påverkar jämställdhet i stort. Detta stycke beskriver översiktligt
sambanden mellan handel och jämställdhet, samt hur handelspolitiken
kan bidra till att främja jämställdhet och framförallt ekonomiskt
egenmakt. För en mer omfattande beskrivning av dessa samband
hänvisas till Kommerskollegiums studie Handel och social hållbarhet –
en kartläggning och analys (2016).
7.2.1 Kopplingen mellan handel och jämställdhet
Kopplingen mellan handel och jämställdhet är komplex och till stor
utsträckning beroende av nationella förhållanden. Effekterna kan gå åt
båda håll, dvs. handel och handelsliberaliseringar kan påverka
jämställdhet, men jämställdhetssituationen i ett land kan även påverka
dess möjligheter att handla.
Handelns effekter kan å ena sidan påverka jämställdhetssituationen
nationellt genom förändringar i faktorer såsom kvinnors och mäns
sysselsättning, ekonomiska egenmakt och tillgång till resurser, samt
konsumtionsmönster.
Åt andra hållet kan jämställdhetssituationen i ett land påverka dess
möjligheter att ta del av internationell handel. Studier visar att det är mer
kostsamt för länder som är helt integrerade i internationell handel att inte
vara jämställda än att vara det.68 I en ekonomiskt integrerad värld kan till
och med de minsta förbättringarna i effektivitet i användning av resurser
ge länder med högre jämställdhet en konkurrensfördel.69 Dessutom kan
ökad global samsyn om betydelsen av kvinnors ekonomiska, sociala och
politiska makt leda till att könsdiskriminering skadar ett lands anseende
internationellt sett.70 Det kan alltså vara positivt för ett land som vill vara
mer delaktig i internationell handel att arbeta aktivt med jämställdhet.
68 World Development Report 2012 s. 5. 69 World Development Report 2012, s 238 70 World Development Report 2012, s. 22.
40(49)
7.2.2 Handel och jämställdhet i Agenda 2030
I Agenda 2030 görs ingen uttrycklig koppling mellan jämställdhet,
kvinnors ekonomiska egenmakt och handel, men det konstateras att det
finns en koppling mellan å ena sidan kvinnors tillgång till
produktionsresurser och icke-diskriminerande lagstiftning, och å andra
sidan med målen att eliminera fattigdom, stärka kvinnors egenmakt, samt
främja fredliga och inkluderande samhällen.71 Addis Abeba Action
Agenda (AAAA) etablerar dock en uttrycklig koppling mellan
jämställdhet och främjande av kvinnors egenmakt, samt möjligheten att
uppnå en hållbar, inkluderande och rättvis ekonomisk tillväxt.72
Medlemsstaterna åtar sig att möjliggöra kvinnors jämlika och aktiva
delaktighet i nationell, regional och internationell handel.73 Att AAAA
inkluderar jämställdhetsfrågor på ett så brett plan kan ses som en
grundläggande förutsättning för att kunna hålla samtliga intressenter
ansvariga för att integrera ett jämställdhetsperspektiv i samtliga policyer
angående utvecklingsfinansiering.74
7.2.3 Handelsliberaliseringars effekt på jämställdhet och egenmakt
Empiri visar att handelsliberaliseringar har potential att öka
sysselsättningsgraden hos kvinnor, vilket är en viktig del av att uppnå
ökad ekonomisk egenmakt. Ökad sysselsättning och därmed ökad
inkomst leder dock inte per automatik till ekonomisk egenmakt, vilket
även kräver möjlighet att ha kontroll och rätt att besluta över hur
resurserna ska disponeras. För att optimera potentialen i att fler kvinnor
tack vare handelsliberaliseringar sysselsätts behöver kvinnor fullt
integreras i arbetsstyrkan, inte lönediskrimineras och inte ofrivilligt vara
förpassade till deltidsarbete och till de sämst betalda och mest utsatta
jobben.75
Trots könsneutralt utformade handelsregler påverkas män och kvinnor
olika av internationell handel och handelsliberaliseringar. Denna skillnad
i effekter för kvinnor och män beror på olikheter i ekonomiska och
sociala roller, olika tillgång till och kontroll över resurser, samt andra
71 SDG 1, 2, 5 och 16. UNCTAD, “Trade as a tool for the economic empowerment of
women” 2016, s 11 72 Addis Ababa Action Agenda of the Third Conference on Financing for Development
(AAAA), adopted by the General Assembly on 27 July 2015, para 90 73 AAAA, para 90 74 UNCTAD, “Trade as a tool for the economic empowerment of women”, Note by the
UNCTAD secretariat, 2016, s 12 75 OECD/ILO/IMF/Världsbanken, “Achieving stronger growth by promoting a more
gender-balanced economy”, Report prepared for the G20 Labour and Employment
Ministerial Meeting Melbourne Australia 10-11 September 2014, s. 3.
41(49)
sociala, kulturella, politiska och ekonomiska faktorer.76 Effekterna
påverkas även av ifall förhandlingarna, utformningen, implementeringen
och övervakningen av liberaliseringsåtgärderna tar hänsyn till
jämställdhetseffekter.77
Kvinnor tenderar att påverkas mer negativt än män av den ökade
konkurrens som handelsliberaliseringar medför och har en större
utmaning att ta tillvara på möjligheterna med delaktighet i internationell
handel.78 Detta gäller särskilt kvinnor i utvecklingsländer som i lägre
utsträckning än män har förutsättningarna att möta utmaningarna och ta
tillvara på möjligheterna med marknadsintegration.79 Denna skillnad i
effekter för kvinnor och män kan bero på olikheter i ekonomiska och
sociala roller, olika tillgång till och kontroll över resurser, ojämn
fördelning mellan kvinnor och män av obetalt hem- och hushållsarbete,
samt andra sociala, kulturella, politiska och ekonomiska faktorer.80 Även
färdigheter hos tillgänglig arbetskraft, industrins sammansättning och
andra specifika landsförhållanden har betydelse för vilka effekter en ökad
öppenhet för handel har på jämställdhet.81
Den potentiella påverkan som handelsliberaliseringar har och som är av
relevans för en jämställdhetsanalys kan delas in i fem huvudsakliga
kategorier:82
1) Effekter på produktions- och arbetsmarknad
2) Effekter på tillgångar
3) Effekter på konsumtion
4) Effekter på statlig inkomst
5) Effekter på reglering
76 Kommerskollegium 2011, WomenWatch, “Gender Equality…” op. cit., och
UNCTAD, “Mainstreaming gender in trade policy”, Note by the UNCTAD secretariat
2009 77 Indevelop AB, “Gender Analysis of the EU AA/DCFTAs with Georgia, Moldova and
Ukraine, Final Report”, , 29 Januari 2016, s 14 78 WomenWatch, “Gender Equality and Trade Policy” 2011, s. 3; UNCTAD,
“Mainstreaming gender in Trade Policy”; Kommerskollegium 2011 79 European Parliament Policy Department Directorate General for External Policies,
“In-depth Analysis - The EU:s trade policy: from gender blind to gender sensitive”,
2015, s 5 80 Kommerskollegium 2011, WomenWatch, “Gender Equality…” op. cit., och
UNCTAD, “Mainstreaming gender in trade policy” 81 UNCTAD, “Investment by TNC’s and gender: preliminary assessment and way
forward, Introduction” 82 Kommerskollegium, “Gender impacts if international trade and trade policy – A case
study of the FTA between Korea and the EU”, Indevelop AB, 2016, s 18
42(49)
7.3 Handelspolitikens roll i miljöagendan
7.3.1 Handels roll i miljöarbete
Handelsliberalisering kan bidra till ökad produktion och konsumtion av
varor och tjänster, det vill säga till att ekonomin växer. Om inget annat
ändras så innebär den ökade ekonomiska aktiviteten att belastningen på
miljön ökar (skaleffekten). Samtidigt förefaller synen på miljöfrågorna i
förhållande till andra frågor förändras när inkomsten ökar. Större
inkomster ökar vår efterfrågan på god miljö (teknikeffekten). Om
efterfrågan får genomslag i politiken bidrar det till högre miljökrav
nationellt.
Genom specialisering främjas en mer effektiv produktion och
resursutnyttjande. Den ökade konkurrensen till följd av globaliseringen
ger positiva effekter på utvecklingen av innovationer och ny miljövänlig
teknik. Detta leder till att produktionen specialiseras så att mer
konkurrenskraftig produktion ökar, medan produktionen minskar på
områden där importvaror är mer konkurrenskraftiga. Denna s.k.
sammansättningseffekt kan påverka miljön både på ett positivt och
negativt sätt beroende på vilken typ av produktion som ökar samt hur
landets miljöpolitik är utformad.
Via handeln sprids också miljöanpassad teknik mellan länder. Byte till
modern teknik kan innebära stora miljöförbättringar i fattiga länder, till
relativt låga kostnader. Som framgått ovan kan handelsliberaliseringar
bidra till att sprida miljövänlig teknik, exempelvis genom att tullar tas
bort för varor som bidrar till mer miljövänlig teknik och att marknader
öppnas för handel med tjänster inom miljöteknik, vilket bidrar till att
uppfylla Mål 7 som understryker vikten av att tillgängliggöra teknologi
på området.
7.3.2 Handels roll i klimatagendan
Handelns bidrag till klimatarbetet fastställdes redan vid ett informellt
handelsministermöte på Bali i december 2008 i marginalen till FN:s
klimatkonferens på Bali den 8-9 december 2008. Där fördes fram att
liberalisering av handeln med klimatvänlig teknik var ett viktigt bidrag
(se ovan om förhandlingarna om EGA). Ett annat område var att se till att
behovet av att klimatrelaterade standarder, certifierings- och
märkningssystem inte hindrar utan bidrar till en ökad internationell
handel med klimatvaror. För att nya internationella standarder och
klimatmärkningssystem som skulle tas fram för att förbättra spridningen
av tekniken inte samtidigt skulle begränsa utvecklingsländernas
möjligheter till export, initierade Sverige ett projekt för att stärka
43(49)
utvecklingsländernas och små företags deltagande i internationella
standardiseringsarbete. Kommerskollegium ledde projektet om
klimatrelaterade standarder och tog fram policyunderlag och studier på
området.83
De nyligen avslutade klimatförhandlingarna i Paris (COP 21) i december
2015 innebar att ett nytt klimatavtal kunde antas. Inför förhandlingarna
har länder visat vad de kan göra för att bidra till att temperaturstegringen
ska hålla sig under 2 grader, vilket pekar på en ökad medvetenhet om
allas ansvar. Avtalet innehåller flera punkter där det finns en koppling till
handeln, såsom avveckling av subventioner till fossila bränslen,
finansiering av klimatåtgärder, styrmedel för produktion och konsumtion
som bidrar till att utsläppsmålet kan nås, utökad utsläppshandel och ett
globalt pris på koldioxid. Detta kan i sin tur också bidra till att uppfylla
Mål 13 om att vidta omedelbara åtgärder för att bekämpa
klimatförändringarna och dess konsekvenser.
7.3.3 Potentiella målkonflikter och hinder för handel
Inom handelsregelverket finns goda möjligheter för länder att vidta
nödvändiga och proportionella miljöskyddsåtgärder. Detta gör att det i
många fall är möjligt att vidta miljöskyddsåtgärder utan att införa
handelsrestriktioner.
I allmänhet finns det på multilateral nivå goda möjligheter att i
förenlighet med WTO-reglerna använda sig av olika typer av
miljöåtgärder som kan påverka handeln, som till exempel subventioner,
tekniska föreskrifter, skatter m.m. Detta förutsätter att åtgärderna
genomförs med miljöns bästa för ögonen och på ett transparant och icke-
diskriminerande sätt. WTO:s regler kan dessutom bidra till att olika typer
av miljöåtgärder blir mer kostnadseffektiva och att de implementeras
eftersom reglerna kan göra det mindre riskfyllt för olika aktörer att
investera i miljöprojekt. Det är också möjligt att WTO:s regler i viss mån
kan förebygga att ett lands miljöåtgärder blir mer handelshindrande än
landet har avsett och än vad som behövs för att uppnå miljörelaterade
hållbarhetsmålen med åtgärden.
83 ”The benefits of involving developing countries in setting international climate
standards” by Anna Sabelström and Fredrik Andersson, Dnr 2010-00446: “International
standards might probably not offer the ultimate solution for combating global climate
change, but used in the right way they could contribute to climate change objectives and
complement other policies. For example, standards could help to increase trade with
climate-friendly products and facilitate the transfer of environmental technology.
However, to make standards an effective climate tool, they have to be developed in a
way that ensures global relevance and acceptance in a majority of countries in the
world.”
44(49)
Att såväl handel som miljöpolitik syftar till en effektiv hushållning av
resurser innebär att det inte finns någon generell konflikt mellan
miljörelaterade mål i Agenda 2030 och handelsregelverket, men att det
kan finnas målkonflikter i enskilda fall. Vad gäller tekniska regler i
synnerhet ser vi inte något motsatsförhållande mellan handel och
allmänna skyddsintressen såsom miljöskydd. Harmonisering av tekniska
regler kan tvärtom bidra dels till att handel underlättas men också att
miljömål uppnås. Arbete med standardisering av tekniska regler kan
driva upp skyddsnivån för miljön regionalt inom EU, vilket kan vara
positivt för uppfyllandet av hållbarhetsmålen.
En målkonflikt som ofta framhålls är att handel ger upphov till
transporter vilket medför en ökad belastning på klimatet. Det kan till
synes ses som ett argument mot ökad handel. Handelns klimatpåverkan
genom transporter är dock ganska liten. Det är i stället andra led i
produktionskedjan som svarar för de största utsläppen. I stället för att
begränsa handeln, som på många sätt bidrar till hållbar utveckling, bör
insatser göras inom andra led i kedjan, till exempel i våra
konsumtionsmönster. I Kommerskollegiums studie Handel, transporter
och konsumtion- Hur påverkas klimatet? (2012) var slutsatsen att man
måste se transportens inverkan på klimatet i proportion till andra led i
produktionskedjan samt till valet av transportslag. Livscykelanalyser görs
ofta under förutsättningen att växthus värms upp av fossila bränslen. I
dag värms alltfler växthus upp med förnybar energi och då kan resultaten
i en del fall bli annorlunda. Det som fortfarande gäller är att transporterna
i regel är en liten del av produktens klimatpåverkan och att man behöver
göra livscykelanalyser för olika varor för att bedöma transportens andel
av klimatpåverkan.
Som andra exempel på potentiella målkonflikter kan nämnas
användandet av handelspolitiska skyddsinstrument och användandet av
de allmänna ursprungsreglerna för att underlätta uttaget av t.ex.
antidumpningsåtgärder på förnyelsebara energikällor, såsom solpaneler
och bioetanol, vilket kan anses gå emot EU:s klimatmål som efterfrågar
en ökning av förnyelsebar energi. Införandet av handelspolitiska
skyddsinstrument kan därför anses motverka att miljömålen uppnås. En
ytterligare potentiell målkonflikt kan vara att globala värdekedjor utifrån
ett hållbarhetsperspektiv kan få negativa miljökonsekvenser för
utvecklingsländer.
I allmänhet tillhör inte miljöregler de faktorer som avgör var företag
etablerar sig. Det som ofta framförs av företag är att länders miljöregler
bör vara förutsägbara och tydliga. Enligt flera studier utgör kostnaderna
för att uppfylla industriländernas miljökrav endast en liten del av
45(49)
produktionskostnaden. Vissa studier pekar till och med på att miljökrav i
viss mån kan stärka företag genom att se till att de är tidiga med att
utveckla nya, moderna och effektiva produkter och produktionsprocesser.
7.4 Nationella förutsättningar för en hållbar handel
Det är viktigt att komma ihåg att ett antal andra faktorer påverkar vilka
effekter handel och handelspolitik får på samtliga dimensioner av hållbar
utveckling. Handelsliberaliseringar får olika effekter i olika länder
beroende på landets kapacitet att dra nytta av de möjligheter som öppna
marknader skapar. Ett optimalt utnyttjande av handelsliberaliseringar
kräver en viss nationell produktionskapacitet i form av exempelvis
kapital, naturresurser, nätverk och infrastruktur samt fungerande
institutioner. Det är alltså tydligt att kompletterande åtgärder inom andra
politikområden krävs för att handelspolitiken ska få en så positiv effekt
som möjligt på Målen och bidra till att uppfylla Agendan.
Vad gäller möjligheten att bidra till tillväxt, pekar studier på att om
handelsliberalisering sker i ett instabilt makroekonomiskt ramverk, utan
aktiva förberedelser i syfte att stärka nationella handelsrelaterade
institutioner eller andra kompletterande åtgärder, kan handelns positiva
påverkan på tillväxt minska eller till och med bli negativ.84 Dessutom
tenderar länder med svagt utbildningssystem, hög inflation, svag
telekomutveckling, svag regering och avsaknad av flexibla
arbetsmarknader att inte dra lika stor nytta av handelsliberaliseringar.85
Även institutionell kvalitet, kvalitet på insatsvaror, andel utbildade samt
högre utbildningsgrad påverkar sambandet mellan liberaliseringar och
tillväxt.86 Dessutom är kompletterande reformer och stabila nationella
institutioner avgörande för att företags delaktighet i GVC:s ska bidra till
hållbar utveckling.87
För att handel ska kunna skapa förutsättningar för
fattigdomsbekämpning och för fattiga att dra nytta av
handelsliberaliseringar, krävs även en analys av vilka kompletterande
åtgärder som är nödvändiga inom tangerande politikområden.
Exempelvis är hållbara investeringar i utbildning, hälsa och infrastruktur
av vikt. Det krävs fungerande kapitalmarknader, arbetsmarknadsreformer
som främjar konkurrens och innovation, samt underlättar övergången
från mindre till mer konkurrenskraftiga aktiviteter.
84 Bineau/Montalbano, 2011 85 Kommerskollegium, ”Sambandet mellan handel, tillväxt och fattigdom”, 2016 86 Ibid 87 Kommerskollegium, “Global Value Chains and Developing Countries”, 2013, s 16
46(49)
Arbetsmarknadsåtgärder och finansiella stödåtgärder vid sidan av
handelsliberaliseringar bidrar till att säkerställa positiva effekter av
handelsliberaliseringar för fattiga även på kort sikt. Att skapa ett
gynnsamt företagsklimat är också av vikt där särskilt stöd till små företag
är viktigt för fattigdomsbekämpning. Avsaknad av tillgång till krediter
hindrar många små företag i fattiga länder. 80 procent av världens handel
stöds av någon form av finansiering, t.ex. krediter som överbryggar tiden
mellan exportörens skeppning och importörens kvitto, eller lån för att ge
exportörer betalat i förtid. Att se till att fattiga får tillgång till krediter är
således en viktig åtgärd för att överkomma inhemska barriärer för handel.
Även flertalet av de faktorer som påverkar vilka effekter
handelsliberaliseringar kommer få på jämställdhet är landspecifika,
såsom skattesystem, välfärdssystem, och utbildningsnivåer. Detta innebär
att det framförallt är nationell reglering som är avgörande för att skapa ett
system som underlättar för kvinnor att arbeta och möjliggör kvinnors
ekonomiska delaktighet i värdekedjor. Detta exempelvis genom att
förbjuda diskriminering på grund av kön, möjliggöra offentlig
barnomsorg, skapa skattesystem som inte gör det mer fördelaktigt för
kvinnor att vara gifta eller hemma med barnen och liknande policyer.88
Den nationella miljöpolitiken har betydelse för vilka effekter som
handeln ger upphov till på miljön. Om ett land inte har en god inhemsk
miljöpolitik kan ökad handel i vissa fall förvärra ett lands miljöproblem i
en sektor. Lösningen är dock inte att begränsa handeln utan att direkt
angripa miljöproblemet. Detta innebär ofta att ett land rättar till s.k.
marknadsmisslyckanden, till exempel genom att beskatta sådant som
orsakar miljöskador.
Att vara medveten om att ett lands specifika förutsättningar kan påverka
hur handelsliberaliseringar påverkar landets jämställdhetssituation är
viktigt för att förstå handelns effekter bättre. Det kan även bidra till att
utforma såväl handelsregler och kompletterande åtgärder som optimerar
förutsättningarna för handeln att bidra till jämställdhet.
Det är dock viktigt att ha i åtanke att forskningen inte helt kan visa
orsakssambanden mellan någon av ovan faktorer. Det krävs en analys i
varje enskilt fall för att identifiera vilka åtgärder som är viktigast i varje
enskild situation, samt i vilken ordning de ska vidtas. Ett exempel på ett
viktigt handelsrelaterat instrument i syfte att underlätta för
utvecklingsländer att genomföra denna analys och förbättra
88 World Economic Forum, “The Global Gender Gap Report 2014”, s 44
47(49)
förutsättningarna för en hållbar handel är handelsrelaterat bistånd (Aid for
Trade, AfT)
För ett mer utförligt resonemang kring vilka nationella förutsättningar
och kompletterande reformer som är av störst vikt för att handel och
handelsliberaliseringar ska kunna bidra till hållbar utveckling hänvisas
till Kommerskollegiums tidigare studier Handel och social hållbarhet –
en översikt och analys (2016) samt Sambandet mellan handel, tillväxt
och fattigdom (2016).
8 Övervakning och uppföljning Detta kapitel avser belysa några exempel på hur övervakning och
uppföljning av handelspolitiska instruments bidrag till hållbar utveckling
och Agenda 2030 kan ske.
8.1 Konsekvensanalyser ex post Ett sätt att övervaka och följa upp vilka hållbarhetseffekter
handelsrelaterade instrument har är att upprätta konsekvensanalyser. Ett
exempel på en sådan analys är de SIA:s EU-kommissionen utför inför
varje ny förhandling av frihandelsavtal i syfte att identifiera de
potentiella ekonomiska, sociala och miljömässiga effekterna i både EU
och tredje land, samt tillhandahålla förslag på kompletterande åtgärder
för att minimera potentiella negativa effekter av planerad
handelsliberalisering.89
För att utvärdera vilken den faktiska hållbarhetspåverkan av ett
handelsrelaterat instrument (såsom ett frihandelsavtal) bör åtgärden följas
upp en period efter det att åtgärden trätt i kraft med en ex-post analys.
Eftersom befintlig empirisk information om effektiviteten av
hållbarhetsbestämmelser i handelsrelaterade instrument är bristfällig vore
en ex post analys handelspolitiskt värdefull för att utforma
handelspolitiken på ett sätt som främjar Agenda 2030 i så stor
utsträckning som möjligt. Sådan analys kan även användas som grund för
eventuella reformer av metod och process för konsekvensanalyser, samt
upplägg och implementering av hållbarhetsåtaganden.
8.2 Indikatorer Uppföljning och översyn av implementeringen av Agenda 2030 ska ske
på såväl nationell, regional och global nivå. Tanken är att den nationella
uppföljningen ska ligga till grund för de övriga nivåerna. Globalt har det
89 Draft - Handbook on Sustainability Impact Assessment, 2nd edition, s 4.
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2015/april/tradoc_153400.pdf
48(49)
politiska högnivåforumet (High Level Political Forum, HLPF) en central
roll. Inom ramen för den process som pågår inom FN med att ta fram
indikatorer på global nivå, finns redan överenskomna indikatorer för
flertalet av de handelsrelaterade målen.90
Syftet med att ta fram indikatorer och nyckeltal är bland annat att ta fram
ett system för att avgöra om åtgärderna i syfte att nå hållbarhetsmålen
fungerar och mäta om samhällsutvecklingen går i en mer hållbar riktning.
Indikatorernas utformning beror på vilka mål som ska mätas och
tillgången till statistik. Det är självklart att man på nationell nivå har
tillgång till mer därmed mer specifika indikatorer än vad som kan eller är
önskvärt att uppnå på global nivå.
Internationellt vedertagna indikatorer underlättar jämförelser mellan
länder. Kommerskollegium har tidigare föreslagit att arbetet med att
utveckla jämförbara indikatorer prioriteras i det internationella arbetet för
hållbar utveckling.91 Arbetet med att ta fram globala indikatorer bör
därför fortsätta att prioriteras. I sammanhanget bör dock noteras att
avseende flertalet frågeställningar har varje land eller sektor unika
förutsättningar. Det kan således behövas indikatorer i vissa länder eller
sektorer som inte är användbara eller ens tillämpliga i andra. För att
underlätta jämförelser bör man vid konstruktionen av indikatorer vara
noga med att ange mätpunkt, mätenhet och valda systemavgränsningar
samt försöka hitta lämpliga översättningsnycklar mellan olika länders
indikatorer.
8.3 Samarbete och samverkan Agenda 2030 konstaterar att samstämmighet mellan handelspolitiken och
hållbarhetsagendan skapar potential för en vinn-vinn situation. En viktig
faktor i arbetet med att övervaka och följa upp resultaten av
handelspolitiska åtgärder i syfte att främja Agenda 2030 är samarbete och
samverkan mellan såväl aktörer som åtgärder.
Det finns ett behov att integrera olika implementeringsprocesser inom
ramarna för hållbar utveckling som också har påverkan på
handelspolitiken. På nationell nivå kan exempelvis nämnas PGU,
Sveriges politik för hållbart företagande och de nationella miljömålen.
Samtliga dessa processer bör integreras för att undvika målkonflikter och
förstärka dess potentiellt positiva hållbarhetseffekter.
90 http://unstats.un.org/sdgs/indicators/database/ 91 Yttrande 2001-1207 (dnr 119-2323-2001) Handel och hållbar utveckling i ett
integrerat perspektiv
49(49)
Den breda ansatsen i Agenda 2030 skapar dock ytterligare behov av ökad
policykoherens och ett effektivt arbete med att främja hållbarhetsfrågor
kräver samordning och samspel mellan flera ytterligare politikområden.
Exempelvis bör handels-, investerings- och biståndspolitik vara
ömsesidigt stödjande, men även utvecklingen inom andra politikområden
såsom klimat, jordbruk, fiske, migration, energi och innovation bör
samordnas. Sådan koordination bör ske horisontellt, dvs. mellan olika
politikområden, men även vertikalt, dvs. mellan handels- och
hållbarhetsrelaterade initiativ på global, regional och nationell nivå. Detta
bör göras i större utsträckning än vad som sker idag.
Som konstaterats ovan har även privat sektor en viktig roll i samverkan
för att nå målen. Näringslivets roll i Agenda 2030 handlar både om att
bidra till finansieringen av målen och att ta gemensamt ansvar genom ett
bredare partnerskap i planering och genomförande av reformer som
stödjer handelns hållbarhetspåverkan. Planering och genomförande av
handelsrelaterade insatser bör därför utvecklas i kontinuerlig dialog med
privat sektor och civilsamhället.
Även på internationell nivå kan samarbete och samverkan vara av stor
betydelse för att såväl implementera som övervaka de handelsrelaterade
målen i Agenda 2030. Att exempelvis integrera Agenda 2030 i WTO-
systemet kan främja hållbara handelsreformer på multilateral nivå och
bidra till att inkludera nya frågor på förhandlingsagendan. Detta kan
exempelvis underlättas av ett närmare samarbete med andra
organisationer med uttalat hållbarhetssyfte, såsom UNCTAD eller ILO.
top related