Nº 05 - Abril 2013Informe de diferencias, controversias y conflictos sociales
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Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad - ONDSPresidencia del Consejo de Ministros de la República del Perú - PCM
Juan Jiménez Mayor Presidente del Consejo de Ministros de la República del Perú
Vladimiro Huaroc Portocarrero Alto Comisionado de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad ONDS-PCM
José Reátegui Bardales, Asesor de la ONDS-PCM
Coordinación y análisis del informeIván Mendoza Villarreal, responsable del Área de Investigación y Análisis de la ONDS – PCMRosa Pizarro Cabezas, Área de Investigación y Análisis de la ONDS – PCM
Análisis y procesamiento de la informaciónJosé Luis Álvarez Ramos, responsable del Área de Prevención de la ONDS-PCMPamela Maldonado García, responsable del Área de Gestión del Diálogo ONDS-PCM
Diseño y diagramaciónMarko Capcha Solís
Tercera edición, 500 ejemplares.Impreso en GMC Digital SACCalle Elías Aguirre 126, Of. 704, Miraflores
Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2013-05238
OFICINA NACIONAL DE DIÁLOGO Y SOSTENIBILIDAD – ONDS-PCM. Willaqniki N°05. Lima, abril 2013
Informe de diferencias, controversias y conflictos sociales
Nº 05 - Abril 2013Informe de diferencias, controversias y conflictos sociales
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AID Área de Influencia Directa
EIA Estudio de Impacto Ambiental
FONCODES Fondo de Compensación y desarrollo SocialIDH Índice de Desarrollo HumanoINEI Instituto nacional de Estadística e InformáticaMIDIS Ministerio de Inclusión Social
OEA Organización de Estados Americanos
ONAGI Oficina Nacional de Gobierno Interior del Ministerio del Interior
PART Programa de Alerta y Respuesta Temprana
PEA Población Económicamente ActivaPNUD Programa de Naciones Unidas para el DesarrolloPRONAA Programa Nacional de Apoyo AlimentarioPUCP Pontificia Universidad Católica del Perú
SEIA Sistema Nacional de Evaluación AmbientalUNSCH Universidad Nacional San Cristóbal de Huamanga
ANA Autoridad Nacional del AguaDNTDT Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial
ESSALUD Seguro Social de Salud
MINAM Ministerio del AmbienteMINEM Ministerio de Energía y MinasMINSA Ministerio de SaludMINTRA Ministerio de Trabajo
OEFA Organismo de Evaluación y Fiscalización ambientalOGCS Oficina de Gestión de Conflictos Sociales
ONDS Oficina Nacional de Diálogo y SostenibilidadONG Organismo No Gubernamental
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
RRCC Relaciones ComunitariasRSE Responsabilidad Social Empresarial
Lista de Acrónimos
Índice
Presentación
Avances en Prevención
ANEXOS
ANEXO N°2: Las fuentes del estudioANEXO N°3: Glosario de términosANEXO N°4: ANEXO N°5:
Mesas de diálogo, mesas de desarrollo y conflictos sociales en el Perú: una aproximación preliminar1. Las Mesas de Diálogo en el marco de la gestión y transformación de conflictos sociales2. Orígenes de las mesas de diálogo3. Tipos de mesas4. Estructura y funcionamiento de las mesas de diálogo 5. La participación del Estado en las mesas de diálogo6. La dinámica de los actores participantes7. Las mesas de desarrollo8. Conclusiones y perspectivas
Panorama mensual de los conflictos
ANEXO N°1: Funciones de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad
Matriz de casos en GestiónMatriz de casos en Prevención
Presentación
Juan Jiménez MayorPresidente del Consejo de Ministros
La Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS) llega a la publicación del quinto informe Willaqniki, correspondiente al mes de marzo del año en curso.
Este reporte presenta como artículo central un avance de la reflexión que desde la ONDS se está procesando en torno a las experiencias institucionales en las Mesas de Diálogo, instrumento que ha sido sin duda fundamental para la gestión de los conflictos sociales en nuestro país, así como los avances que la Oficina está experimentando en las Mesas de Desarrollo, una iniciativa reciente que busca ir más allá de las anteriores, con un enfoque de diálogo y prevención que busca adelantarse al desencadenamiento de los conflictos.
El artículo presenta un breve panorama de los orígenes y tipos de espacios colectivos en los que participa la ONDS, en estrecha alianza y coordinación
con otros sectores y entidades del Gobierno Nacional, reflexiona sobre la participación del Estado y de otros actores sociales, especialmente en las mesas de diálogo, y da cuenta de las características y potencialidades de las Mesas de Desarrollo que ahora se está impulsando. Se espera poder desarrollar en los próximos meses un balance global y exhaustivo de la experiencia y de trazar perspectivas de política para un próximo período.
El informe da cuenta asimismo del panorama mensual de los conflictos sociales tratados desde la ONDS-PCM de acuerdo a sus competencias, incidiéndose también en los casos que están actualmente en prevención.
Se tiene la convicción de que estos esfuerzos van a ir dando resultados que deberán ir concretándose en los próximos meses, a medida que los nuevos enfoques y propuestas vayan consolidándose e institucionali-zándose.
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Aproximaciones:
Mesas de diálogo, mesas de desarrolloy conflictos sociales en el Perú
1. Las Mesas de Diálogo en el marco de la gestión y transformación de conflictos sociales
En los últimos años, las denominadas Mesas de Diálogo se han venido constituyendo en una herramienta fundamental para el diálogo y la negociación entre actores que han estado involucrados en conflictos sociales de distinta naturaleza. El Estado en particular, ha sido uno de sus principales promotores y patrocinadores.
En este sentido, las mesas de diálogo han sido entendidas como mecanismos de participación y concertación ciudadana existentes en una democracia moderna. En los últimos años, han venido adquiriendo particular relevancia como estrategia para la solución de conflictos sociales en una sociedad como la peruana, con una institucionalidad política y social débil.
Cabe mencionar que las mesas de diálogo y otros espacios similares son parte de un conjunto de herramientas utilizadas y recomendadas por la comunidad de expertos en gestión de conflictos. Teóricamente, su propósito es desarrollar un proceso que ayude a la creación de un clima de confianza entre los principales actores que intervienen en un conflicto, con el fin de poder llegar a conocer mejor sus intereses, posiciones y necesidades, y de esta manera arribar a acuerdos mutuamente beneficiosos. En este sentido, no sólo se trata de un espacio de diálogo sino fundamentalmente de negociación.
Este instrumento no es novedoso, pero en el Perú su difusión generalizada es relativamente reciente, y coincide con la restauración de la democracia a principios del presente siglo, en un contexto marcado por la precariedad de los partidos y fuerzas políticas nacionales y por una creciente conflictividad social.
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El presente artículo intenta realizar una exploración de las experiencias de las mesas de diálogo como parte de las estrategias para el abordaje de los conflictos sociales desde el Estado. Se efectúa un breve recorrido por sus orígenes, trayectoria y tipos, se presentan elementos relacionados con su estructura y funcionamiento, así como la participación del Estado en estos espacios. Finalmente, se evalúa el impulso a las Mesas de Desarrollo, una modalidad relativamente reciente que se ha convertido en una estrategia fundamental para la ONDS, en la perspectiva de una intervención preventiva, que busca concertar esfuerzos y aportes del Estado y otros actores en favor del desarrollo de determinados espacios sociales y geográficos sensibles al conflicto, superando los objetivos y limitaciones de las mesas de diálogo, con el fin de adelantarse a posibles estallidos y dar sostenibilidad a los acuerdos pactados.
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En los años 80, la presencia de un sistema de partidos políticos de alcance nacional y, en los 90, la implantación de un gobierno autoritario, determina-ron la vigencia de otras reglas de juego en el tratamiento de los conflictos desde el Estado. Así por ejemplo, en la década de los 80, la fortaleza del movimiento sindical, barrial o campesino, tanto como los de algunos frentes de defensa, con reivindicaciones específicas frente al Estado, conllevaban frecuentes movilizaciones sociales a nivel nacional, articuladas por partidos y fuerzas en su mayoría de izquierda, muy activas en estos escenarios. Esto obligaba al Estado y, allí donde era necesario, a las empresas privadas, a negociar directamente con representantes que muchas veces portaban una representación de carácter nacional, y que normalmente militaban en algún partido.
En los años 90, en el marco de la crisis del sistema de partidos vigentes en el período anterior, el debil itamiento y desaparición de muchas organizaciones sociales que habían protagonizado las movilizaciones de los 80, acelerado por la crisis económica y la violencia política, el gobierno de entonces establece otras reglas de juego, no sólo en el plano económico (cambio a un modelo de libre mercado) e institucional (reducción del tamaño del Estado y de su rol regulador), sino también en su relación con la sociedad civil, predominando un modelo autoritario que dejaba pocos márgenes para la concertación y creación de consensos democráticos.
En estos años, asimismo, y como quiera que la conflictividad social no fue particularmente alta, la necesidad de diseñar o aplicar estrategias apropiadas para gestionarla no fue una urgencia que el Estado debía atender. El régimen de la época tenía otro tipo de preocupaciones políticas.
Los esfuerzos por afrontar la conflictividad social apelando a nuevas estrategias y procedimientos, entre ellos la instalación de las mesas de diálogo, forman parte de las acciones desplegadas por los gobiernos democráticos que se sucedieron a partir del año 2000. La influencia de los nuevos enfoques, tanto como la realidad sociopolítica del país, signada por la precariedad institucional ya mencionada, son importantes para entender las respuestas estatales del presente siglo en materia de gestión y solución de conflictos.
De otro lado, hay que tener en cuenta que el diálogo es un proceso reconocido en el Acuerdo Nacional del año 2002, e incluido dentro de las Políticas de Estado firmadas por los partidos y fuerzas políticas y sociales participantes, concretamente en la primera política (I. Democracia y Estado de Derecho). En esta, se incluye el punto 4 que a la letra dice:
“ 4. Institucionalización del diálogo y la concertación. Nos comprometemos a fomentar el diálogo y la concertación entre todas las organizaciones, tanto políticas como de la sociedad civil, en base a la tolerancia, la afirmación de las coincidencias y el respeto a las diferencias de identidad, garantizando las libertades de pensamiento y de propuesta.
Con este objetivo el Estado: (a) promoverá y consolidará una cultura de diálogo y concertación; (b) institucionalizará los canales y mecanismos de participación ciudadana que contribuyan al mejor ejercicio de las funciones ejecutivas y legislativas en los niveles nacional, regional y local; y (c) institucionalizará la concertación en los procesos de prospectiva nacional, formulación presupuestal y planeamiento estratégico.”
Como ya se mencionó, las llamadas mesas de diálogo, así como otros espacios parecidos, aparecen con fuerza en nuestro país en el transcurso de la primera década del presente siglo.
Concurren aquí diversos factores, entre los que cabe mencionar los intentos por desarrollar nuevas formas democráticas para alcanzar soluciones consensuadas de los conflictos sociales; el protagonismo de actores sociales dispersos y fragmentados, que no vertebran movimientos de alcance nacional; la descentralización y el fortalecimiento de Gobiernos Regionales y Locales, entre otros.
Un antecedente importante de las Mesas de Diálogo lo constituye la formación de la Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP). Creada a principios del año 2001, en pleno Gobierno de Transición, la idea inicial para su conformación surgió en el marco de un espacio afín como lo fue la Mesa de Diálogo facilitada por la OEA para la recuperación de la democracia. En el seno de ésta, Monseñor Bambarén, representante de la Iglesia Católica, plantea crear una mesa para abordar los temas relacionados con la pobreza.
Los objetivos y funciones¹ de la MCLCP son sin duda distintos a los de una Mesa de Diálogo cuyas características son aquí abordadas. Sin embargo, la idea de crear espacios ad-hoc para lograr concertar entre el Estado y la sociedad, nacen de esta experiencia e influye en la difusión posterior de las mismas, donde los representantes estatales se sienten a conversar y debatir con sectores de la sociedad civil alternativas encaminadas a lograr acuerdos.
2. Orígenes de las mesas de diálogo
Bajo la administración del Presidente Toledo (2001-2006), el número de conflictos sociales en todo el país comienzan a crecer y por ende hubo una preocupación por abordar la problemática derivada de la conflictividad social. En este período se planteó la creación de lo que vendría a ser la primera Oficina de Conflictos dentro de la PCM. Sin embargo, y por diversas razones, el desarrollo de las mesas de diálogo y espacios similares no parece haber sido parte de la estrategia estatal para afrontar los conflictos y, por lo tanto, no se plantearon como un mecanismo clave para buscar soluciones.
Fue más bien bajo la administración del Presidente García (2006-2011), que la formación de las mesas comenzó a cobrar fuerza en distintas partes del territorio nacional. Desde los comienzos mismos de este gobierno, el tema de los conflictos va a preocupar a sus responsables; es así que, en el mismo año 2006, se crea una unidad dentro de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) para atender la conflictividad, constituyéndose también formalmente una Comisión Multisectorial para la prevención de conflictos sociales.
Es en este marco donde se visualiza a la Mesa de Diálogo como un instrumento estratégico para insti-tucionalizar el diálogo que permite negociar salidas a los conflictos sociales desencadenados en el período y acercar el Estado a la población. A lo largo del
quinquenio, se fueron formando estos espacios con la participación de diversos actores que eran parte de tales conflictos. Prácticamente no habrá región o provincia que afronte estos problemas sin su respectivo espacio de diálogo institucionalizado. La puesta en marcha del uso de esta estrategia fue un desafío para la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales (OGCS), creada en el gobierno anterior, y lo es también para la actual Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS), creada bajo la administración del Presidente Humala, así como para los diversos sectores del Gobierno Nacional (MINEM, MINAM, MIDIS; entre otros.) involucrados en la búsqueda de salidas a la problemática de la conflictividad, lo que los obliga a poner en tensión sus capacidades instaladas y sus niveles de articulación.
En el caso de la ONDS, una de las funciones que le asigna el DS-106-2012-PCM que determinó su creación, se relaciona con la institucionalización y gestión del diálogo, lo que se explicita en el artículo 50.B.1 en los términos siguientes:
Proponer lineamientos y estrategias de diálogo, mediación y negociación, para la prevención gestión y solución de controversias, y conflictos sociales en el ámbito de su competencia”.
Es evidente entonces la importancia que la política de diálogo tiene para la ONDS en sus estrategias de
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prevención y gestión de conflictos, y resulta por lo tanto necesario que la oficina desarrolle instrumentos que permitan implementar esta política en su labor cotidiana. Es dentro de esa lógica que la ONDS promueve una reflexión teórica y práctica sobre los espacios de diálogo y negociación.
Las mesas que comenzaron a generalizarse como espacios de negociación y consulta desde la década pasada no necesariamente responden a un modelo único. Por el contrario, las hay de diverso tipo:
1)Mesas de diálogo: son aquéllas que suelen confor-marse a partir de un conflicto social que ha escalado y hecho crisis. Se trata de un espacio político donde acuden los protagonistas del mismo en busca de soluciones al problema que lo motivó.
En teoría, se trataría de un espacio donde los actores se c o n o c e n , i n t e r c a m b i a n e i n c o r p o r a n l a s reivindicaciones de uno en las del otro, tratando de establecer un clima previo de confianza que facilite las ulteriores negociaciones y acuerdos. Sin embargo, en la práctica, la mayoría de mesas sirvieron para que los actores directos entraran en negociaciones directas; postergando las prioridades del Estado y de los actores de la sociedad civil involucrados, y concentrándose en la coyuntura, perdiendo de vista ese objetivo. En años recientes, la constitución de mesas se ha ido formalizando a través de la dación de
3. Tipos de mesas
una Resolución Ministerial que establece su formación, sus integrantes, funciones y plazos de duración.
2)Mesas técnicas: son espacios que están integrados fundamentalmente por técnicos y especialistas, los cuales se reúnen para tratar de encontrar alternativas a los problemas que generaron un conflicto o que son una fuente potencial para su desencadenamiento. Frecuentemente, se originan como un sub-grupo dentro de las mesas de diálogo, cuando los participantes acuerdan crearlos a propósito de un tema específico. Así por ejemplo, hay casos donde una mesa surgida por un conflicto minero, genera un espacio donde se incluyen a especialistas para estudiar alternativas a la problemática del agua. Así como éste, se pueden también conformar espacios en torno al medio ambiente, la producción y los servicios. En algunos casos, este componente es el único que queda subsistente de la mesa de diálogo.
Una variedad de estas Mesas es el denominado Grupo de Trabajo², instancia más informal de intercambio de ideas, integrada generalmente por profesionales y técnicos, pero que no están incluidos a ningún nivel superior.
3)Mesas de desarrollo: esta es una modalidad relati-vamente novedosa impulsada fundamentalmente a partir de las limitaciones evidenciadas por las mesas de diálogo para dar sostenibilidad a los acuerdos, particularmente en el monitoreo de su cumplimiento. Se trata de un espacio que puede estar integrado por
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autoridades políticas y funcionarios públicos, líderes y dirigentes sociales, así como profesionales y técnicos de distintas especialidades. Su objetivo es estudiar la problemática de una determinada localidad, población o ámbito, discutir las soluciones apropiadas y canalizar las inversiones o programas del Estado, así como los aportes de una empresa hacia la zona.
La mesa de desarrollo está ligada a una estrategia de prevención de conflictos. Aunque no son muchas hasta el momento, en los casos más conocidos, los representantes del Estado o de una empresa, negocian con autoridades o dirigentes locales inversiones, paquetes de proyectos o actividades que extiendan la cobertura de servicios públicos a un ámbito determinado, teniendo una perspectiva más integral del desarrollo.
Adicionalmente, es necesario mencionar que existen otro tipo de mesas o espacios colectivos, entre ellos estarían las denominadas mesas informativas, las comisiones (o mesas) multisectoriales y las mesas ejecutivo-ejecutivo, estas últimas son espacios que convocan a representantes de los distintos niveles de gobierno. Aun cuando algunas pueden haberse formado a propósito de un conflicto social, su vínculo con éste no es tan directo y sus funciones principales no suelen incluir la negociación de acuerdos entre las partes.
Cada una de estas mesas tiene sin duda sus peculiaridades, relacionadas con su formación (a partir de un conflicto desencadenado o en prevención de éste), su formalidad (a través de una Resolución Suprema u otro dispositivo emitido por el Gobierno Nacional, o sin él), su composición (número y procedencia institucional de sus integrantes), sus fines y funciones, su duración, acuerdos y conclusiones a los que arribaron, etc.
La conflictividad social de esta última década ha estado fuertemente marcada por las tensiones derivadas de la presencia de industrias extractivas, el incremento de la minería informal, los problemas de demarcación territorial, la gestión de gobiernos locales, entre otros³. El tratamiento de éstos desde el Estado no tiene hasta la fecha un marco normativo y legal único, claro y estandarizado, aun cuando se han producido avances en esa dirección.
Buscando salidas a esta conflictividad, en el marco de un sistema político debilitado, con estructuras de intermediación ausentes o deslegitimadas, se apeló a nuevas estrategias y procedimientos, como es el caso de las llamadas mesas de diálogo.
4. Estructura y funcionamiento de las mesas de diálogo
Estas mesas pueden ser creadas por la voluntad del Gobierno Nacional (o subnacionales) o a pedido de las autoridades y organizaciones sociales regionales y locales para afrontar un conflicto; en algunos casos, se forman de hecho, sin respaldo normativo que las
sustente . En otros casos, y de manera creciente en estos últimos años, se emite una Resolución Ministerial que establece su constitución, sus fines y objetivos, integrantes y plazos de funcionamiento. En ambos, sin embargo, se trata de espacios con el mismo nivel de importancia.
La conformación de las mesas es variable, dependien-do del caso y del tipo de conflicto, pero siempre se encuentra la participación activa de dos o tres actores que intervienen en un conflicto social: el Estado, la sociedad civil y la empresa.
Respecto a la participación del Estado, se encuentran casos donde interviene un Ministerio, otros donde se incluyen a varios de éstos, así como a ciertos organismos públicos. Puede haber mesas que incorporan además a las autoridades regionales y municipales (provinciales y distritales), o sólo a algunas de ellas.
En cuanto a representantes de la sociedad civil, participan en las mesas los dirigentes de organiza-ciones locales, especialmente de aquéllas que han intervenido en el conflicto que dio lugar a la creación del espacio, y otras con distintos grados de involucramiento en el mismo. Puede haber mesas que incluyen también a las Iglesias, ONGs, colegios profesionales, empresas y otros organismos,
dependiendo de las circunstancias concretas .
Las mesas de diálogo no tienen un protocolo preestablecido y único, aunque las creadas por RM tienden a elaborar un reglamento para su operación, donde se estipula su funcionamiento, los roles de los participantes así como los procedimientos para el establecimiento de acuerdos. En este último caso, tampoco existen criterios únicos para su formulación. Las mesas que funcionan sin RM no suelen diseñar reglamentos internos.
En no pocas ocasiones, algunos espacios informales como los grupos de trabajo, pueden transformarse en otros más bien normados como las denominadas comisiones multisectoriales, con un marco legal del que antes carecían, pero dedicados a discutir y proponer medidas o políticas públicas.
Las mesas celebran reuniones periódicas a intervalos distintos: hay casos en que se acuerda hacerlo mensualmente, en otros en tiempos más o menos espaciados, pudiendo cambiarse de acuerdo a las necesidades que vayan surgiendo. Pueden incluso
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formar sub-comisiones para temas específicos, donde el trabajo es más regular durante ciertos períodos de tiempo.
Finalmente, no existen tampoco plazos predetermi-nados para el funcionamiento de las mesas, aunque siempre se trata de consensuar esto entre los actores, ya que los tiempos del Estado, las organizaciones sociales y las empresas no son los mismos. En aquéllas donde la RM de su creación los establece, éstos pueden ser prorrogados de acuerdo a sus avances. En donde no se ha fijado, la duración de la misma variará de acuerdo a la complejidad del problema, la actitud y disposición de sus integrantes, las tareas pendientes y la voluntad de seguir participando en ellas por parte de los actores que la conforman.
En síntesis, la experiencia de estos años en las mesas de diálogo muestra la existencia de una gran variedad de situaciones relacionadas con su creación y funcionamiento, su composición, normatividad, las modalidades de operación así como los plazos de operación. Esta heterogeneidad responde sin duda a las condiciones de la conflictividad del país, pero también puede convertirse en una debilidad en la medida en que no se armonizan procedimientos y se establece una clara normatividad para su funciona-miento y sus alcances. En tanto estos espacios son prácticamente los únicos donde se construyen acuerdos para superar una crisis, resulta necesario ir avanzando en su institucionalidad.
De acuerdo a la naturaleza delos conflictos que dieron origen a la mesa de diálogo, participan diversos sectores del Estado; por ejemplo, en el caso de los conflictos mineros, el liderazgo de las negociaciones las tiene el MINEM, frecuentemente acompañado de la PCM, del MINAM (a partir del 2009-2010) y del MINAG, así como, eventualmente de otros orga-nismos públicos. Estos sectores son los de mayor relevancia para abordar los conflictos que en los últimos años se han desencadenado en el país y, por lo tanto, los de mayor presencia en estos espacios.
No existe un patrón único de actuación en las mesas; teóricamente, un sector puede integrarla sin la presencia de otro ministerio o entidad pública; en otros casos, pueden trabajar conjuntamente en un espacio de diálogo, siendo esta segunda opción la más frecuente. Es en este sentido como el MINEM, el MINAM y la PCM han trabajado y trabajan de manera cercana en varias mesas.
La PCM y los sectores suelen designar representantes para asistir a las mesas, siendo una norma (general-
5. La participación del Estado en las mesas de diálogo
mente tácita) que uno de ellos la presida y facilite. Los grados de coordinación y armonización de posiciones y tareas para la participación de cada entidad en estos espacios varían en función del liderazgo de la mesa, de las urgencias y prioridades de cada sector en ciertas coyunturas, del personal responsable del trabajo, de sus afinidades y de las condiciones del entorno. No existe hasta el momento una normatividad que establezca una articulación intersectorial más efectiva, aunque se vienen realizando avances en la materia.
Los esfuerzos y recursos aportados por los ministerios y organismos públicos varían también según la mesa de la que se trate, la responsabilidad que les compete, la prioridad que le asignen, el número de espacios similares en los que estén comprometidos y la disponibilidad de personal con la que cuenten.
Cabe señalar que los funcionarios de los distintos sectores participan simultáneamente en varias mesas, lo que influye sobre sus cargas de trabajo y la disponibilidad que puedan tener. A mayor número de mesas, menor tiempo disponible, lo que puede afectar la eficacia de sus labores. No es por ello raro que algunos sectores disminuyan su participación en algunos espacios, debido a las recargadas labores de sus representantes. Esta situación puede afectar la eficiencia y la calidad del desempeño del Estado, lo que impacta negativamente en sus capacidades para lograr los resultados que se esperan.
Asimismo, el personal asignado a estas tareas, por lo general funcionarios de las respectivas oficinas de gestión social, es normalmente escaso y, en ciertas ocasiones, con capacidades operativas limitadas. La alta rotación de personal afecta igualmente el desempeño. El problema se agudiza cuando los espacios de negociación se prolongan en el tiempo o cuando las condiciones del entorno y las posiciones de los actores restantes se endurecen.
Estos rendimientos decrecientes son particularmente notorios pasadas las coyunturas de alta conflictividad, en que las fuerzas se concentran en buscar controlar el escalamiento del conflicto y remontar la crisis desatada. Cuando es necesario sentarse a negociar a lo largo de varias sesiones, con sectores sociales cada vez más impacientes, las debilidades de algunos sectores suelen aflorar. De esta manera la sostenibilidad de las mesas se ve afectada por problemas de orden opera-tivo y técnico, que sin embargo tienen consecuencias políticas y sociales en las zonas dónde se encuentran instaladas.
En resumen, el Gobierno suele participar en las mesas de diálogo a través de distintos sectores, especial-mente de funcionarios del MINEM, MINAM, ANA y PCM, debido a que los tipos predominantes de
Como veremos más adelante, los resultados de las mesas han sido bastante heterogéneos, pudiendo encontrarse casos exitosos así como otros que fueron más bien un fracaso parcial o total. Se trata de experiencias iniciales, que expresan una búsqueda por hallar salidas a conflictos que se desencadenan con fuerza, especialmente en torno a la minería. Indepen-dientemente de sus causas, tipología y características, estos están expresando la fragmentación social y política del país.
Como ya se mencionó anteriormente, las mesas de diálogo cuentan con la participación de autoridades regionales y locales, dirigentes de organizaciones sociales, representantes de Iglesias, ONGs, así como de empresas involucradas en los conflictos.
Las posiciones y la disposición de los participantes en las mesas suelen ser desde luego distintas; como ejemplo, puede mencionarse, por un lado, la existencia de autoridades locales, dirigentes o funcionarios de empresas con disposición a llegar a acuerdos prácticamente desde el comienzo; un segundo grupo, que muestra pos ic iones particularmente duras como parte de sus estrategias de negociación. En este segundo grupo podemos encontrar actores que consideran que sus intereses son o pueden verse afectados, y aquellos que tienen agendas políticas propias, con objetivos que van más
conflictos competen sobre todo a los dos primeros. Sin embargo, los esfuerzos son coordinados y armonizados en distinta medida, no existiendo una normatividad clara que permita articularlos orgánicamente. La eficacia y calidad del desempeño están supeditadas al número de mesas en los que tales sectores se hayan involucrados y a las demandas que éstas plantean, en un contexto donde los equipos encargados de afrontarlas son escasos y sujetos a una alta rotación de personal.
Las primeras autoridades y funcionarios que piensan en la instalación de las mesas visualizan a éstas como un mecanismo para abordar y gestionar los conflictos sociales surgidos. En el anterior gobierno, era frecuente observar que cuando el conflicto había escalado y hecho crisis, una de las maneras de buscar su desescalamiento y controlar sus efectos más negativos era sentando a los protagonistas en una mesa alrededor de la cual podían establecerse algunos acuerdos. En primera instancia, las mesas funcionaron para lograr el cese de las medidas de presión o las acciones de violencia que pudieran haberse generado y, en segunda instancia, proceder a conversar y hallar alternativas de solución que pudieran dar término al conflicto.
6. La dinámica de los actores participantes
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allá de los planteados en la mesa, y por tanto, se oponen a todo acuerdo que no sea el que propugnan, buscando dificultar y hasta bloquear cualquier solución a las demandas planteadas. En ciertos casos, estos “opositores” tratan de influir en los otros participantes, aprovechando los intervalos entre reuniones y la ausencia de operadores del Estado que trabajan en promover los acuerdos. Estas posiciones pueden desde luego modificarse a lo largo de la negociación, según como los distintos actores evalúen la situación.
Las posiciones intransigentes se pueden encontrar tanto entre autoridades políticas y dirigentes sociales como en las empresas involucradas, lo que complica arribar a acuerdos consensuados y alarga los plazos de negociación. Cuando ello ocurre, los funcionarios públicos participantes intentan persuadir y bajar tensiones a fin de hacer avanzar las negociaciones.
En este marco, muchas veces la intervención del Estado ha buscado mediar y facilitar la construcción de consensos, lo que en varias mesas importantes se logró después de intensos esfuerzos. En el último año, por ejemplo, mesas como las de Quellaveco (Moquegua), Candarave (Tacna) y Laguna Parón (Ancash), en las cuales participó la ONDS-PCM, han terminado satisfactoriamente, lográndose consensos importantes entre las empresas y la población representada por autoridades y dirigentes de organizaciones sociales. Otras mesas como la de Espinar y Las Bambas (Cusco), tienen avances impor-tantes en ciertos temas, aun cuando los acuerdos definitivos en algunos temas álgidos aún no han sido logrados.
Puede afirmarse sin embargo que, pese a que en determinados casos las soluciones definitivas están demorando, debido entre otras razones a que no hay una sólida tradición de diálogo, en lo que va del presente gobierno, ninguna mesa importante ha terminado en fracaso, y el diálogo y las negociaciones continúan. No obstante ello, queda un largo camino por recorrer.
7. El cambio de enfoque: Las mesas de desarrollo
De acuerdo a lo expresado en la tercera sección, las mesas de desarrollo son una modalidad reciente, que la ONDS ha adoptado como su principal estrategia de trabajo. A diferencia de las mesas de diálogo, lo característico de esta nueva iniciativa es que permite concretar un enfoque preventivo, que se adelanta al escalamiento y crisis de los conflictos, y aborda los problemas sociales de fondo desde una perspectiva de desarrollo, busca articular intervenciones que acerquen al Estado a ciertos espacios territoriales y sociales.
El desafío que plantea esta mesa es abordar las causas estructurales del conflicto social, trascendiendo la resolución estricta de problemas de coyuntura. Esto supone una negociación, generalmente tripartita (Estado, empresas y comunidades locales), con la mirada puesta en el abordaje de problemas socioeconómicos que se encuentran detrás de las demandas que se plantean en los conflictos, sin dejar de mirar lo inmediato. El propósito tiene que ver, especialmente, con promover el acceso a bienes y servicios públicos que contribuyan al mejoramiento de las condiciones de vida de la población, la reducción de focos de potencial conflicto y, en los casos en que éste haya ocurrido, garantizar la sostenibilidad de los acuerdos que condujeron a su solución. La apuesta es a que el Estado cumpla con su rol de contribuir al desarrollo local y regional, generando un clima favorable para las inversiones, pero sin descuidar la defensa del derecho de los ciudadanos ni la aplicación estricta de las normas que regulan las actividades de las empresas.
Todo lo anterior, le da a este espacio ventajas estratégicas respecto a las mesas de diálogo, por lo general concentradas en acometer problemas de corto plazo. En este sentido, es una alternativa que permite avanzar en políticas de diálogo, sostenibilidad de los acuerdos logrados y, sobre todo, la prevención oportuna de los conflictos.
¹ Concertar políticas sociales, mayor eficiencia de los programas en lucha contra la pobreza, fiscalización ciudadana de la política social del Estado entre otros. Ver al respecto http://www.mesadeconcertacion.org.pe/contenido.php?pid=148² La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo señala que pueden crearse comisiones y grupos de trabajo. En la ONDS-PCM estos Grupos de trabajo se usan para crear mesas de diálogo.
³ Excluimos de la presente reflexión los conflictos laborales, cuyo tratamiento tiene procedimientos más estructurados y normados por la legislación vigente.4 Esto no es en realidad un requisito indispensable, pero la población y algunas autoridades locales reclaman con frecuencia la expedición de una norma que le otorgue existencia formal.
5 La legitimidad de los integrantes de una mesa es siempre un tema delicado y sujeto a negociaciones. En este sentido, el requisito mínimo aceptable por el Gobierno Nacional es la vocación democrática y pacífica de los actores sociales; bajo ningún concepto se negocia con representantes de corrientes violentistas y de quienes buscan socavar el sistema democrático.
Conclusiones y perspectivas
Las mesas de diálogo surgen en la década pasada, a partir de iniciativas provenientes de las experiencias en gestión de conflictos y en el marco de una debilidad institucional del sistema político. Expresan una voluntad de diálogo y de concertar esfuerzos desde el Estado para afrontar la conflictividad social en el país.
El Estado ha cumplido un rol de facilitador y mediador en estos espacios. La mayor parte de las mesas de diálogo se construyeron en torno a conflictos socioambientales, especialmente mineros. La intervención estatal ha sido de carácter intersectorial, i n v o l u c r a n d o e s p e c i a l m e n t e ( a u n q u e n o exclusivamente) a la PCM, el MINEM, MINAM, MINAG, MIDIS y ANA. En los últimos 8 meses, la intervención de la ONDS ha trabajado desde una perspectiva diferente, que busca adelantarse a los acontecimientos críticos, con una estrategia de prevención, movilizando al Estado y articulando sus esfuerzos para mejorar las condiciones de vida de la población local, sin dejar de lado las demandas más urgentes.
Las Mesas de Diálogo son desde sus inicios espacios de negociación, y las urgencias dejan poco margen para desarrollar lo que el diálogo teóricamente implica; pero a pesar de esto, hay sin duda logros, y cabe resaltar que, en el último año, ninguna mesa importante ha fracasado o se ha caído, aun cuando la lentitud de los procesos deja en algunos actores la sensación de ineficacia.
Las ventajas de la Mesa de Diálogo están largamente comprobadas: facilitan el acercamiento, el diálogo y la negociación multipartes con reconocimiento formal del Estado, fomentándose también la creación de relaciones de confianza y una mayor transparencia en las relaciones Estado/sociedad.
Además de las limitaciones del propio aparato estatal para hacer funcionar estos espacios, existen también inevitables limitaciones entre los que cabe mencionar la exclusión de algunos actores importantes, la dinámica limitada a cúpulas, los problemas para el seguimiento de acuerdos, entre otros.
La experiencia de estos años muestra asimismo que las nuevas alternativas como las Mesas de Desarrollo tienen un gran potencial para seguir avanzando en la vía que abrieron las anteriores. En este caso, las Mesas de Desarrollo son una oportunidad para ampliar la presencia del Estado en zonas con insuficiente o escasa oferta de bienes y servicios públicos y para impulsar la
inclusión social. Es también una oportunidad para demostrar que el Estado impulsa el desarrollo y promueve la inversión, pero sobre todo, protege los derechos de sus ciudadanos y regula efectivamente las operaciones de las empresas. En la medida que la población compruebe que el Estado los defiende y se compromete efectivamente con su bienestar, las condiciones para ir creando un clima de confianza que consolide su legitimidad se irán creando y consolidando.
En este sentido, las mesas no son sólo herramientas para prevenir y gestionar los conflictos; también constituyen un ejercicio de democracia y concertación, contribuyendo además a la gobernabilidad democrática y al fomento de la participación ciudadana.
Un cumplimiento más efectivo y eficiente de estas tareas demanda:
1) Mejorar la capacidad de articulación intersectorial, la que actualmente no cuenta con una normatividad específica, dejando un margen relativamente amplio para una voluntad política que podría eventualmente discontinuarse, afectando la sostenibilidad del mecanismo.
2) Potenciar la rectoría en el tema. La ONDS es actual-mente un órgano especializado que coordina y facilita estos espacios, pero se necesita regir una articulación y armonización efectivas de las intervenciones intersectoriales.
3) Es necesario desarrollar y profundizar las interven-ciones con un enfoque de prevención, a fin de reducir el desencadenamiento de conflictos.
4) Es necesario reforzar los equipos de gestión social de los sectores, a fin de dotarlos de capacidades operativas adecuadas para impulsar la concertación y construcción de consensos estables y duraderos en las mesas y espacios afines.
5) Hay que pensar en nuevas formas de operación del Estado en la mesas, de modo que su presencia no se limite a reuniones periódicas, sino que pueda desarrollar labores que le permitan llegar hasta la sociedad civil, sin restringirse a autoridades políticas y dirigentes de organizaciones.
6) Hay que insistir en la necesidad de formular acuer-dos claros, sencillos y sin ambigüedades, que no den
15
Fotos (archivo Área de comunicaciones PCM):
1 Reunión preparatoria del proceso de diálogo en Tapairihua, Apurímac.
2/11 Mesa de trabajo con comuneros y representantes de Selva Central, PCM Lima.
3 Mesa de trabajo con representantes del distrito de Kañaris, PCM Lima.
4 Reunión preparatoria del proceso de diálogo en Andoas, Loreto.
5 Reunión del proceso de diálogo en Puno.6/9 Instalación de la Mesa de Diálogo en Lambayeque
por el caso Kañaris.7 Reunión con comuneros en Ayacucho.8 Reunión de trabajo caso Espinar.10 Participación en la Mesa de Diálogo en la PCM.12 Expresión de campesinos sobre las inversiones
mineras en Lambayeque.13 Reunión de trabajo con el gobierno regional de
Tacna.14 Mesa de Diálogo en Jorge Basadre, Tacna.
lugar a interpretaciones diversas; de lo contrario, cada parte interesada lo interpreta a su manera y se generan problemas cuando se trata de cumplirlos.
7) Es necesario desarrollar un seguimiento en la imple-mentación de los acuerdos, a fin de verificar los avances de su cumplimiento y evitar así que algunos actores perciba a las mesas como un esfuerzo estéril.
8) Será importante continuar trabajando y profun-dizando las experiencias con las Mesas de Desarrollo, importante instrumento estratégico que con un enfoque de prevención, permite superar las limitaciones de las mesas de diálogo y facilita la intervención articulada del Estado, concertada con otros actores (empresas y comunidades locales), para contribuir al mejoramiento de las condiciones de vida en diversos escenarios locales sensibles al conflicto. Estas mesas son un espacio en donde el Estado, al defender efectivamente los derechos de los ciudadanos y regular las actividades de las empresas aplicando estándares de responsabilidad social y ambiental internacionalmente reconocidos, puede también construir relaciones de confianza indispensables para crear un clima que promueva las inversiones, pero también la democracia y gobernabilidad del país.
Todos estos son retos pendientes que la ONDS viene asumiendo a fin de garantizar la sostenbiildiad de los esfuerzos realizados por el Estado para la institucionalización del diálogo, dentro de una cultura de paz y democracia.
Análisis:
Panorama mensual de conflictos
En marzo, han sido 60 los conflictos gestionados por la ONDS, número ligeramente inferior a los casos de febrero (62). Las cifras del último mes incluyen dos nuevos casos, pero a la vez, se han retirado otros cuatro que fueron transferidos a las estadísticas de prevención que se comentará más adelante. Entre los nuevos conflictos figuran:
· La (re)instalación de la Mesa de Diálogo en la Encañada (05 de marzo)
· Las protestas protagonizadas por el Frente de Defensa, Integración y Desarrollo del Cono Norte (FREDICON) en Arequipa (25 de marzo)
Siguiendo tendencias ya explicitadas en los informes anteriores, los conflictos de tipo minero son los más numerosos (23 casos) representando el 38% del total de casos gestionados. Los conflictos de tipo minero informal e ilegal (11 casos) y los conflictos relacio-nados a la extracción de hidrocarburos (9 casos) son los siguientes en importancia numérica. Los tres suman en conjunto el 71% del total, y si agregamos los hídricos y energéticos, se llega al 77%; lo que significa que 3 de cada 4 conflictos gestionados por la ONDS se relacionan con el sector extractivo y el aprovecha-miento de los recursos naturales.
Los conflictos de distintos tipos gestionados por la ONDS están en 22 de los 24 departamentos del Perú. Los únicos que no aparecen en la lista son Huancavelica y Huánuco, aunque debe precisarse que en estos se encuentran casos en prevención, tal cual se consigna en la sección correspondiente. La ONDS está presente de manera activa a nivel nacional, ya sea como parte de la gestión o de prevención de conflictos sociales.
De manera similar a reportes anteriores, se encuentra que, el mayor número de casos gestionados en el mes de marzo se hallan en los departamentos de Cajamarca (7), Loreto (6), Ancash (5) y Junín (4 casos); en el resto, se registran menos de 3 casos. Además, para este mes se registran 4 conflictos de alcance multiregional y 3 conflictos de alcance nacional.
Tipo Número %
Minería 23 38%
Minería Informal e Ilegal 11 18%
Hidrocarburos 9 15%
Agrarios 6 10%
Demarcación Territorial 5 8%
Hídricos 2 3%
Laborales 2 3%
Energéticos 1 2%
Otros 1 2%
Total 60 100%
Tabla 1 Conflictos sociales según tipo
FUENTE: Sistema de Información ONDS Actualizado al 02 de abril del 2013
17
En cifras absolutas hay poca variación entre los meses de febrero y marzo, tanto en el tipo de conflictos como en su ubicación geográfica.
Respecto al tipo, entre los dos meses el número de conflictos mineros, de minería informal e ilegal, hídricos y laborales se mantiene. Se observa una leve disminución para los conflictos agrarios, demarcación territorial y energético (1 cada uno). Además, en marzo se registra un nuevo caso en el tipo “otros”, relacionado a la demanda de recursos públicos (protesta por la ley del desgravamen minero).
Departamento Número %
Cajamarca 7 12%
Loreto 6 10%
Ancash 5 8%
Junín 4 7%
Cusco 3 5%
Lima 3 5%
Piura 3 5%
Puno 3 5%
Regiones con 2 casos (6) 12 20%
Regiones con 1 caso (7) 7 12%
Multiregional* 4 7%
Nacional 3 5%
Total 60 100%
Tabla 2 Conflictos sociales según ubicación
*Se trata de conflictos ubicados en la jurisdicción de dos departamentosFUENTE: Sistema de Información ONDS
Actualizado al 02 de abril del 2013
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Minería MineríaInformal e
Ilegal
Hidrocarburos Agrarios DemarcaciónTerritorial
Hídricos Laborales Energéticos Otros
Febrero Marzo
Gráfico 1 Número de conflictos sociales según tipo, mes de febrero y marzo
FUENTE: Sistema de Información ONDS Actualizado al 02 de abril del 2013
Respecto a la ubicación geográfica de los conflictos, hay algunas pequeñas variaciones que podemos observar. En los departamentos de Cajamarca y Arequipa se incrementan los casos (1 cada uno), en el resto, se mantienen o disminuyen. En donde se experimentaron reducciones respecto a febrero fueron Junín (2 menos), Cuzco y Ucayali (uno menos cada uno). El número de conflictos de alcance multiregional y nacional se mantiene constante.
Por otra parte, resulta interesante observar algunas características de los tres tipos de conflictos con mayor incidencia.
Los conflictos mineros se encuentran en 11 de los 22 departamentos intervenidos por la ONDS, pero la mayor cantidad se concentra en dos de ellos: Cajamarca (7 casos) y Ancash (5 casos). Los rela-cionados a la minería informal e ilegal tienen mayor dispersión geográfica; están presentes en 8 departamentos, con un máximo de 2 en cada uno (Apurímac y Puno). Este tipo tiene también un tratamiento a nivel nacional, por ser una actividad
presente en muchos lugares del país y que se encuentra en un proceso de formalización urgente. Finalmente, los conflictos del sector de hidrocarburos, están en 4 departamentos, concentrándose la mayoría en Loreto (6 casos).
La alta concentración de algunos casos específicos en unos pocos departamentos plantea en el mediano plazo, la necesidad de definir estrategias de intervención integral por parte del Estado y de los sectores involucrados en la gestión de conflictos, lo cual estaría vislumbrándose a través del trabajo cada vez más importante en las mesas de desarrollo.
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Gráfico 2 Número de conflictos sociales según departamento, mes de febrero y marzo
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FUENTE: Sistema de Información ONDS Actualizado al 02 de abril del 2013
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Casos registrados:
Los avances en prevención
De acuerdo al análisis, los casos en prevención a marzo suman 50, en relación al mes de febrero se han sumado a esta lista 9 casos. Las diferencias numéricas se explican por la inclusión de 4 casos que han sido gestionados anteriormente por la ONDS, 7 casos nuevos que se vienen observando desde este mes, y 2 casos que salen de la estadística y del ámbito de intervención de la ONDS.
Del total de casos en prevención, los de minería tienen una mayoría relativa (20), lo que representa el 40% del total. En segundo lugar, los casos asociados a hidrocarburos (6) y a “otros” temas (6), se encuentran en igualdad numérica, representando cada uno el 12% del total y; en tercer lugar, están los conflictos asociados a problemáticas de demarcación territorial (10%).
En relación a febrero, el número de casos en prevención aumentó en 9 (más de un 20%). Pese a ello, los dos principales tipos continúan siendo los mismos (minería e hidrocarburos). La novedad en el mes de marzo es que en el tercer lugar se aprecia nuevos tipos, fuera de los casos tradicionales. Así, la categoría "otros" incluye 6 que comprenden demandas culturales, de transporte, económicas, entre otros.
Tabla N° 3Casos en prevención, según tipo
*Comprende casos relacionados a pesca, transporte y demandas por desarrollo económico y/o territorial.
Fuente: Sistema de información ONDS, actualizado al 02 de abril del 2013Incluye un total de 50 casos.
Tipo Número %
Minería 20 40%
Hidrocarburos 6 12%
Otros* 6 12%
Demarcación Territorial 5 10%
Agrarios 4 8%
Energéticos 4 8%
Laborales 3 6%
Minería Informal e Ilegal 2 4%
Hídricos 0 0%
Total 50 100%
Entre febrero y marzo, los casos mineros tuvieron el mayor incremento numérico (4 casos). En los casos de tipo hidrocarburos, “otros”, demarcación territorial, agrarios, y energéticos existió un aumento de 1 sólo caso en cada uno de ellos. Mientras que, los de tipo laboral y de minería informal se han mantenido constantes.
21
En cuanto a la distribución geográfica de los casos en prevención para el mes de marzo, los casos están diseminados en 20 departamentos, existiendo además un grupo importante de carácter multiregional (6), involucrando controversias sobre demarcación territorial o de gestión política con respecto a reivindicaciones culturales indígenas de pueblos amazónicos, ubicados todos ellos en más de una región.
Respecto a los casos ubicados en sólo un departa-mento, se encuentra que Ayacucho, Puno, Lima y Apurímac son los departamentos con mayor número de casos en prevención vistos por la ONDS.
Gráfico 4Número de casos en prevención según tipo, mes de febrero y marzo
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Minería Hidrocarburos Otros* Demarcaciónterritorial
Agrarios Energéticos Laborales Mineríainformal
Hídricos
*Comprende casos relacionados a pesca, transporte y demandas por desarrollo económico y/o territorial
FUENTE: Sistema de Información ONDS Actualizado al 02 de abril del 2013
Febrero Marzo
Departamento Número %
Multiregional 6 12%
Ayacucho 5 10%
Puno 4 8%
Lima 4 8%
Apurímac 4 8%
Cajamarca 3 6%
Pasco 3 6%
Junín 3 6%
*Regiones con 2 casos (4) 8 16%
**Regiones con 1 caso (10) 10 20%
Total 50 100%
Tabla N° 4 Casos en prevención según ubicación geográfica
* Ancash, Cusco, Piura, Tumbes.**Amazonas, Arequipa, Callao, Huancavelica, Huánuco, Ica,
Loreto, Tacna, Ucayali, NacionalFuente: Sistema de información ONDS
Actualizado al 02 de abril del 2013
Con relación al mes anterior, la distribución geográfica de los casos en marzo muestra variaciones diversas. Por un lado, en los departamentos de Ancash, Cajamarca, Cusco, Junín, Loreto y Tacna se aprecia un incremento de casos en prevención con respecto al mes anterior (entre 2 y 5 casos en cada uno de ellos), lo mismo sucede con los casos de carácter nacional que sumaron 2 en relación al mes anterior.
En los departamentos de Arequipa, La Libertad, Lambayeque, Madre de Dios, Moquegua, Piura y San Martin, se presentan casos en marzo, situación que no se encontraba en el mes de febrero. Por otro lado, se observa una reducción en el número de casos identificados en Apurímac, Ayacucho, Huánuco, Huancavelica, Lima, Pasco, Puno, Tumbes y Ucayali, entre febrero y marzo, lo mismo se observa en aquellos de carácter multiregional que disminuyen en 2 respecto al mes anterior. Finalmente, se mantiene constante el número de casos de prevención en los departamentos de Amazonas e Ica.
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Febrero Marzo
Gráfico 5 Número de conflictos sociales según departamento, mes de febrero y marzo
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FUENTE: Sistema de Información ONDS Actualizado al 02 de abril del 2013
Un análisis comparativo de los casos en gestión y prevención (tablas N°1 y N°3), muestra una coincidencia en cuanto a los tipos más recurrentes, pues los de minería y minería ilegal/ informal son los dos principales tipos en ambas clasificaciones.
En cambio, no se observa similar coincidencia en la distribución geográfica de los casos en gestión y prevención (tablas N°2 y N°4). Los casos más recurrentes en gestión se localizan en la zona norte (Cajamarca, Loreto y Ancash), pero los de mayor
incidencia en prevención se concentran en la zona centro sur (Apurímac, Ayacucho, Lima y Puno). Por su parte, si realiza una comparación respecto al tipo de casos de prevención entre los meses de febrero y marzo, se observa que en términos relativos no existen cambios relevantes. La relevancia de los casos de minería y minería informal e ilegal se mantiene. Se observa un leve incremento para los casos en prevención en hidrocarburos, energéticos y “otros”.
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Las Mesas de Desarrollo son una oportunidad para ampliar la presencia del Estado en zonas con insuficiente o escasa oferta de bienes y servicios públicos y para impulsar la inclusión social.
Fotos archivo del Área de comunicaciones de la PCM
Anexos
ANEXO N° 1 Funciones de la Oficina Nacional de Diálogo
y Sostenibilidad
El DS. 106-2012-PCM, publicado el pasado 25 de octubre, le asigna a la ONDS 10 funciones:
1. Proponer lineamientos y estrategias de diálogo, mediación, negociación.
2. Participar en la mediación y negociación de controversias, diferencias y conflictos sociales para los que sea requerido por los sectores e instancias de gobierno.
3. Promover una cultura de paz, de promoción y respeto de los derechos humanos y demás valores democráticos.
4. Implementar, con los diversos niveles de Gobierno, los mecanismos de alerta temprana y prevención de diferencias, y conflictos.
5. Coordinar con todas las entidades del Poder Ejecutivo y de los Gobiernos Regionales y Locales, la debida atención del proceso de diálogo, media-ción y negociación, la solución de controversias y conflictos sociales.
6. Articular con los diferentes sectores de gobierno estrategias de comunicaciones, destinadas a la prevención de conflictos sociales.
7. Requerir a todas las entidades públicas información en materia de conflictos sociales.
8. Desarrollar y difundir metodologías para la prevención y mejor gestión de controversias, diferencias y conflictos sociales.
9. Contribuir a la generación de capacidades de diálogo, mediación y negociación, para la prevención y gestión de las controversias, diferencias y conflictos sociales.
10. Promover y realizar investigaciones y estudios para la promoción del diálogo y la prevención y gestión de controversias, diferencias y conflictos sociales.
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ANEXO N° 2 Las fuentes del estudio
La Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad trabaja con información de diversa procedencia. La fuente primaria para este estudio son las visitas de campo realizadas por el personal de la ONDS en el cumplimiento de sus funciones, las cuales alimentan el sistema de información de la Oficina, complementadas por fuentes secundarias de diversa naturaleza entre las que cabe mencionar las siguientes:
2) La Dirección de Inteligencia del Ministerio del Interior – DIGIMIN.
3) Los diversos sectores del Gobierno Nacional que deben abordar los conflictos bajo su competencia, incluyendo aquéllos que tienen unidades dedicadas al tratamiento de los conflictos (Ministerio de Energía y Minas, Ministerio del Ambiente, Ministerio de Agricultura, Ministerio de Trabajo, Ministerio de la Producción, entre otros).
4) La Defensoría del Pueblo a través de sus Reportes Mensuales, boletines diarios e Informes Defensoriales.
5) Medios de comunicación: prensa escrita, audio-visual y virtual a nivel nacional y regional.
El Sistema de Información de la ONDS centraliza los datos sobre los conflictos, recogidos en una matriz incluida en el último anexo del presente informe. Se ha creado también una matriz específica para los casos de prevención, también anexada al citado informe. Todos los datos presentados en los cuadros analizados pro-ceden de estas matrices.
La captura de información primaria permite una identificación detallada de actores políticos, organizaciones sociales, actitudes de la población, proyectos de inversión, entre otros, facilitando la elaboración periódica de estadísticas sobre la conflictividad y el diálogo en el país. Asimismo, esta información suministra pistas para planificar estrategias y desarrollar acciones de prevención y solución de conflictos sociales.
1) La Dirección Nacional de Inteligencia (DINI).
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Diálogo: es el espacio en el cual las personas se reúnen para construir un entendimiento mutuo más allá de sus diferencias, con el objetivo de generar resultados positivos a través de la conversación. Además, promueve valores de respeto y tolerancia, y requiere de habilidades para escuchar y comunicar efectivamente².
Diferencia: conflicto de juicio u opinión (“conflicto cognitivo”), que ocurre cuando una de las partes considera que la(s) otra(s) ha(n) llegado a conclusiones equivocadas sobre hechos reales. Se trata fundamentalmente de una contraposición de opiniones.
Controversia: oposición de intereses o posiciones acerca de un hecho, una acción o decisión. Un interés es un objetivo o meta que persigue un grupo social, en tanto una posición es la visión o representación que dicho grupo se ha forjado, ambas en torno a un hecho, acción o decisión concreta.
Conflicto social: proceso social dinámico en el que dos o más partes interdependientes perciben que sus intereses se contraponen (metas incompatibles, escasez de recursos e interferencia de la otra parte para la consecución de sus metas u objetivos), adoptando acciones que pueden constituir una amenaza a la gobernabilidad y/o el orden público, y para cuya resolución, se requiere la intervención del estado en calidad de mediador, negociador o garante de derechos.
Prevención: actividad que se realiza de manera anticipada al desencadenamiento de un conflicto social o, en su defecto, al escalamiento o crisis del mismo.
Tratamiento: actividad realizada cuando el conflicto social se manifiesta abiertamente, pudiendo incluso llegar a hacer crisis. Cuando esto ocurre, la Oficina busca lograr el desescalamiento del mismo, tratando de canalizarlo hacia una solución a través del diálogo y la negociación.
Seguimiento: monitoreo y seguimiento de los mecanismos establecidos para la solución del conflicto (mesas de diálogo, grupos de trabajo, entre otros).
Escalamiento: es la manifestación del conflicto social, que ocurre cuando los actores sociales desencadenan acciones públicas de rechazo a una decisión u omisión
por parte del Estado, y se confrontan a través de procesos públicos espontáneos o institucionales.
Crisis: cuando el conflicto desborda los canales institucionales previstos normativamente para su tratamiento; suelen generarse por acción de un actor que polariza y desencadena hechos para conseguir un resultado favorable³.
Desescalamiento: en esta fase se levantan las medidas de fuerza y existe un diálogo entre los actores. El conflicto ha logrado ingresar a una fase de negociación entre los actores sociales, las autoridades del Ejecutivo y las autoridades de los Gobiernos Regionales.
La transformación de los conflictos: es un proceso de cambio constructivo de las relaciones entre los miembros de una sociedad y las estructuras subyacentes, especialmente de la relación Estado – ciudadano. Es un mecanismo de adaptación de las necesidades de individuos y grupos en las instituciones políticas, sociales y económicas como requisito para el desarrollo sostenible. Cultura de paz: “un conjunto de valores, actitudes y comportamientos que reflejan el respeto a la vida, al ser humano y a su dignidad y que ponen en primer plano a los derechos humanos, el rechazo a la violencia en todas sus formas y la adhesión a los principios de libertad, justicia, solidaridad y tolerancia; así como, la comprensión entre los pueblos, los colectivos y las personas.”
Gobernabilidad: capacidad del Estado para gestionar los asuntos públicos y mantener la legitimidad de las instituciones públicas.
² Programa de Apoyo para una cultura de Paz y el Fortalecimiento de Capacidades Nacionales para la Prevención y el Manejo Constructivo de Conflictos PrevCon-PCM. Transformación democrática: una propuesta para el abordaje de los conflictos sociales. pp,69.³ En esta fase la PCM asume el liderazgo y promueve el diálogo permanente. Se invoca a los actores a generar acuerdos; articula el control de la crisis con los sectores competentes y se despliega la fuerza pública para garantizar los DDHH de las personas.
ANEXO N° 3 Glosario de términos
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Más importante que el número de conflictos es la capacidad del Estado para gestionarlos.
El gobierno la está forjando.
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