Gemeentelijke reorganisaties: wat en hoe? Deel II. Vier scenario’s vanuit veranderingsmanagement onder de loep: shared services, intergemeentelijke samenwerking, fusie gemeente-OCMW en gemeentelijke fusies. Rapport Bruno Broucker Promotor: Annie Hondeghem co-promotor:Trui Steen
157
Embed
Vier scenario’s vanuit veranderingsmanagement onder de loep: …steunpuntbov.be/rapport/SBOV_Broucker_gemeentelijke reorganisati… · fusie gemeente-OCMW en gemeentelijke fusies.
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
Gemeentelijke reorganisaties: wat en hoe?
Deel II. Vier scenario’s vanuit veranderingsmanagement onder de loep: shared services, intergemeentelijke samenwerking, fusie gemeente-OCMW en gemeentelijke fusies.
Rapport
Bruno Broucker
Promotor: Annie Hondeghem
co-promotor: Trui Steen
׀ i ׀
Inhoudstafel
Lijst tabellen v
Lijst figuren vii
Managementsamenvatting 9
1. Inleiding 15
2. Methodologie 17
> 2.1. Te bestuderen thema’s 17
> 2.2. Dataverzameling 21
> 2.3. Beperkingen van het onderzoek 26
> 2.4. Noot met betrekking tot de referentielijst 27
3. Algemene aandachtspunten op vlak van veranderingsmanagement bij gemeentelijke reorganisaties 29
> 3.1. De rol van visie, strategie en leiderschap 29
> 3.1.1. Wie bepaalt de richting van de hervorming? 31
> 3.1.2. Wie trekt de reorganisatie? 32
> 3.1.3. Wat is de beste strategie? 35
> 3.1.4. Welke leiderschap is nodig? 38
> 3.2. De inhoud 38
> 3.3. Het veranderingsproces 40
> 3.3.1. De voorbereidingsfase 40
> 3.3.2. De implementatiefase 45
> 3.3.3. De coördinatie 49
> 3.4. Draagvlak en participatie 52
> 3.4.1. Wie betrek je? 52
> 3.4.2. Hoeveel betrek je? 53
> 3.4.3. Hoe creëer je een draagvlak en ga je om met weerstand? 54
> 3.4.4. Wat met cultuurverschillen? 56
׀ ii ׀
> 3.5. Communicatie 57
> 3.5.1. Wie moet communiceren? 58
> 3.5.2. Hoe, waarover en wanneer moet je communiceren? 59
> 3.6. Opvolging, monitoring en evaluatie 61
> 3.6.1. Hoe wordt het project opgevolgd? 61
> 3.6.2. Hoe en wanneer stuur je bij? 62
> 3.6.3. Wanneer is de reorganisatie succesvol? 63
> 3.7. Besluit 64
4. Specifieke aandachtspunten bij de oprichting van shared services 65
> 4.1. Theoretische achtergrond 66
> 4.2. Types en vormen van shared services 67
> 4.2.1. Netwerkconcept 69
> 4.2.2. Centrumconcept 70
> 4.2.3. Matrixconcept 70
> 4.2.4. Shared service centrum 71
> 4.2.5. Mengvormen 71
> 4.3. Voor- en nadelen van shared services 72
> 4.4. Succes- en faalfactoren bij de oprichting van shared services 73
> 4.4.1. Shared services. Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij gemeenten. 73
> 4.4.2. Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid. 75
> 4.5. Tot slot 81
5. Specifieke aandachtspunten bij de oprichting van een vorm van intergemeentelijke samenwerking 82
> 5.1. Theoretische achtergrond: kenmerken en types van IGS 82
> 5.1.1. Vrijwilligheid en gemeenschappelijkheid als basiskenmerken 82
> 5.1.2. Types IGS 84
> 5.2. Voordelen en aandachtspunten bij IGS 87
> 5.2.1. Streven naar besparingseffecten, efficiëntie- en effectiviteitsverhoging 87
׀ iii ׀
> 5.2.2. Subsidies voor de opstart van samenwerkingsverbanden 90
> 5.2.3. Specialisatie en expertise verhogen, en continuering garanderen 91
> 5.2.4. Omgaan met een mogelijks verlies aan democratische legitimiteit 92
> 5.2.5. Wat met een tekort aan expertise op vlak van interlokaal besturen? 94
> 5.2.6. Mogelijks onderlinge concurrentie 95
> 5.2.7. De kostprijs van een IGS 96
> 5.2.8. Een duidelijke bevoegdheidsverdeling 97
> 5.2.9. De unieke waarde van een IGS binnen het dienstverleningsaanbod 98
> 5.2.10. Een samenwerkingsvorm met slagkracht 98
> 5.3. Te ondernemen stappen 99
> 5.3.1. Fase 1. Initiëren 100
> 5.3.2. Fase 2. Ontwerpen 105
> 5.3.3. Fase 3. Implementeren en evalueren 106
6. Specifieke aandachtspunten bij de fusie van gemeente en OCMW 108
> 6.1. Achtergrond 108
> 6.2. Voordelen en aandachtspunten bij fusie gemeente-OCMW 112
> 6.2.1. Toename efficiëntie door integratie 113
> 6.2.2. Beter kwaliteit dienstverlening door specialisatie en professionalisering 114
> 6.2.3. Betere coördinatie en bezetting van capaciteit door standaardisatie 115
> 6.2.4. Grotere flexibiliteit door grotere slagkracht 116
> 6.2.5. Vergroting transparantie 117
> 6.2.6. Risico op negatieve schaaleffecten 118
> 6.2.7. Integreren heeft een opstart- en coördinatiekost 119
> 6.2.8. Vergroting van de sturingsproblemen 121
> 6.3. Stappenplan 122
> 6.3.1. Creatie van bewustwording en begrip over de integratie 123
> 6.3.2. Contextanalyse 124
׀ iv ׀
> 6.3.3. Interne analyse 125
> 6.3.4. Ontwerp nieuwe organisatie 126
> 6.3.5. Implementatiefase 126
> 6.3.6. Evaluatie en bijsturing 127
7. Specifieke aandachtspunten bij de vrijwillige fusie van gemeenten 128
> 7.1. Achtergrond 128
> 7.2. Aandachtspunten bij gemeentelijke fusie 130
> 7.2.1. Redenen voor fusie 131
> 7.2.2. Specifieke aandachtspunten 138
> 7.2.3. Te ondernemen stappen 144
Referenties 149
Beleidsaanbevelingen 153
׀ v ׀
Lijst tabellen
Tabel 1. Op te nemen thema's voor de draaiboeken ............................ 20
Tabel 26. Sleutelvragen en acties bij stap 1 ..................................... 123
׀ vi ׀
Tabel 27. Sleutelvragen en acties bij stap 2 ..................................... 124
Tabel 28. Sleutelvragen en acties bij stap 3 ..................................... 125
Tabel 29. Sleutelvragen en acties bij stap 4 ..................................... 126
Tabel 30. Sleutelvragen en acties bij stap 5 ..................................... 126
Tabel 31. Sleutelvragen en acties bij fase 6 ..................................... 127
Tabel 32. Redenen voor gemeentelijke fusie .................................... 131
Tabel 33. Acties en sleutelvragen bij de pre-fusie ............................. 146
Tabel 34. Sleutelvragen en acties bij fusie ...................................... 147
Tabel 35. Sleutelvragen en acties bij post-fusie ................................ 148
׀ vii ׀
Lijst figuren
Figuur 1. Communicatie tijdens veranderingen (bron: Queensland guide) .. 58
׀ 9 ׀
Managementsamenvatting
Deze handleidingen hebben tot doel gemeenten te ondersteunen die een
reorganisatie willen opzetten om meer samenwerking tot stand te brengen
met andere gemeenten of diensten. Concreet gaat het over de oprichting van
shared services, intergemeentelijke samenwerking, de fusie tussen gemeente
en OCMW en de fusies tussen gemeenten. Een eerste onderdeel behandelt
hetgeen van toepassing is op alle type hervormingen. De vier daaropvolgende
delen gaan specifiek in op de vier reorganisatiescenario’s.
1) Generieke aandachtspunten
Visie, strategie en leiderschap. De visie over de hervorming moet duidelijk,
vereenvoudigend en helder zijn. De trekkers van de verandering moeten
hiërarchische/formele macht hebben, maar ook voldoende gewicht en
draagvlak om de hervorming te doen groeien. Er is nood aan een evenwicht
tussen politiek en ambtelijk leiderschap. In het veranderingsproces zijn
vertrouwen en transparantie essentieel, en moet er tijd en flexibiliteit
voorzien worden. Voor het veranderingsproces is een efficiënte en goed
vertegenwoordigende projectstructuur belangrijk. Rapportering naar de
politieke organen is essentieel.
Het veranderingsproces. Tijdens de voorbereidingsfase moet er een
urgentiebesef zijn, een coalitie gevormd worden en doelstellingen
geformuleerd worden. Het kan nuttig zijn een haalbaarheidsanalyse uit te
voeren. Wees pragmatisch met het stappenplan en zorg voor betrokkenheid
en communicatie. Na de voorbereidingsfase start de implementatiefase. Deze
is succesvol als de hervorming voelbaar is op de werkvloer.
Draagvlak, participatie en communicatie. Zet een stakeholderanalyse op.
Voorzie voldoende communicatiemogelijkheden en vormen van interactie.
Investeer in formeel en informeel overleg. Maak een onderscheid tussen
׀ 10 ׀
communicatie in het beleidsvoorbereidend proces en communicatie over
gemaakte keuzes. Bespreek de voordelen en de effecten van de
hervormingen.
Opvolging, monitoring en evaluatie. Streef naar lange termijn
doelstellingen en quick wins. Meet de voortgang van de hervorming en de
afwijkingen met hun impact op het veranderingstraject. Identificeer hiervoor
een set van Key Performance Indicators. Meet niet alleen de impact van het
hele veranderingstraject, maar ook per deeltraject.
2) Specifieke aandachtspunten voor shared services
Dit onderzoek behandelt interbestuurlijke vormen van shared services: het
primaat van de gemeentebesturen blijft bestaan, er vindt een
kostenverrekening plaats voor de diensten, het ‘centrum’ draagt geen beleid
uit, en opereert onder een gezamenlijk opgericht bestuur. Er zijn vijf vormen
van shared services. Voor hun kenmerken, succes- en faalfactoren verwijzen
we naar het rapport. Inzake veranderingsmanagement vermelden we
volgende elementen:
Bepaal een duidelijke visie en de daaraan gekoppelde doelstellingen.
Voorzie in politiek en ambtelijk leiderschap en een evenwicht tussen
top-down en bottom-up aanpak.
Maak een business case op en plan een gefaseerde opstart van het
samenwerkingsverband. Betrek de verschillende betrokken partijen.
Breng voldoende competenties en expertise in het shared service.
Voorzie prestatiemeetsystemen, monitors en evaluatiemechanismen.
Benoem, indien nodig, een directeur. Voer een opdrachtgeversberaad
en klantenberaad in. Kom, indien nodig, tot
DienstVerleningsOvereenkomsten of SLA’s.
׀ 11 ׀
Een shared service dient kostendekkend te zijn, door middel van
facturatie. De tarieven worden opgenomen in de Producten- en
Dienstencatalogus. Laat beheersautonomie toe aan de shared service.
3) Specifieke aandachtspunten voor IGS
Er zijn talrijke vormen van IGS te onderscheiden. Hieronder enkele
aandachtspunten:
IGS streeft doorgaans naar besparingseffecten, efficiëntie- en
effectiviteitsverhoging. Het is belangrijk zich hier niet op blind te
staren: (1) de optimale schaal bestaat niet, dus het is onzeker of een
IGS de gewenste schaalvoordelen zal opleveren; (2) als het de
voordelen oplevert, zal het moeilijk zijn die te meten, en (3)
efficiëntie is slechts één mogelijks voordeel van IGS. Immers, IGS kan
zorgen voor meer continuïteit, specialisatie en expertise.
Soms wordt het opzetten van IGS gesubsidieerd. Dit kan een stimulans
zijn, maar heeft voornamelijk nut indien de subsidies passen binnen
een langere termijnperspectief van duurzame samenwerking.
Een mogelijks verlies aan democratische legitimiteit kan opgevangen
worden door een doordachte vertegenwoordigingsstructuur.
Een IGS opzetten vereist transparantie en vertrouwen en heeft
daarom ook nood aan een slagkrachtige structuur.
Voor de opstart van een IGS onderscheiden we de volgende stappen. Voor
meer details verwijzen we naar het rapport: (1) identificeer noden,
opportuniteiten, partners en mogelijkheden tot samenwerking; (2) analyseer
de wettelijke en economische context; (3) beslis over de toetreding tot een
IGS, bouw bewustzijn en steun op; (4) ontwerp de IGS, implementeer en
evalueer.
׀ 12 ׀
4) Specifieke aandachtspunten voor fusie gemeente-ocmw
Een toename van efficiëntie door integratie: in het proces van
veranderingsmanagement zal moeten worden vastgelegd (1) wat de
efficiëntiedoelstellingen zijn; (2) hoe ze bereikt moeten worden; en (3) hoe
ze gemeten, geëvalueerd en bijgestuurd moeten worden.
Beter kwaliteit dienstverlening door specialisatie en professionalisering:
het creëren van efficiëntie is niet het meest belangrijke voordeel.
Samenwerking kan mogelijkheden creëren en kan de kwaliteit van
dienstverlening doen toenemen.
Betere coördinatie en bezetting van capaciteit door standaardisatie: een
verbetering zal geen logisch gevolg zijn van de integratie, maar van doordacht
veranderingsmanagement met een visie op de nieuwe organisatie, hoe ze zal
werken, welke effecten er op korte termijn (niet) gerealiseerd worden en hoe
men de integratie moet bijsturen.
Meer flexibiliteit door grotere slagkracht: er moet op voorhand een As Is
beschrijving zijn van beide organisaties en een To Be waar ook
functieprofielen naast elkaar gelegd worden.
Toename transparantie: zal vooral afhangen van interne en externe
communicatie.
Er is een risico op negatieve schaaleffecten: bureaucratisering,
nabijheidverlies en vergroting van sturingsproblemen.
Hou rekening met de opstart- en coördinatiekost.
Het stappenplan houdt de volgende grote onderdelen in: (1) creatie
bewustwording; (2) contextanalyse en interne analyse; (3) ontwerp nieuwe
organisatie, implementatie, evaluatie en bijsturing
׀ 13 ׀
5) Specifieke aandachtspunten voor fusie van gemeenten
Er zijn verschillende redenen om te fuseren. In het rapport bespreken we de
volgende: 1) financiële argumenten; 2) opbouwen van capaciteit en
expertise; 3) aanpakken van sturingsproblemen; 4) structureren van
bestaande samenwerking.
Aandachtspunten
Politiek en ambtelijk draagvlak: een fusie moet politiek en ambtelijk
gedragen worden, maar hier fusie gaat het niet meer enkel over het samen
laten werken of samenvoegen van (onderdelen van) de administratie, maar
eveneens van gemeenteraden en politieke mandatarissen
Nabijheid burger: een fusie kan leiden tot meer efficiëntie, maar het risico
bestaat dat de afstand tot de burger vergroot. Dat laatste is belangrijk. Bij
een zo optimaal mogelijk evenwicht tussen efficiëntie en burgernabijheid is
een gemeente in staat om tegelijkertijd op een efficiënte manier de nodige
resultaten te genereren, maar ook om te reageren op de noden van de burger.
Volksraadpleging: het kan nuttig zijn de bevolking re raadplegen, maar het
organiseren van zinvolle en goede volksraadplegingen is niet evident omwille
van diverse redenen. Daarom worden andere vormen geadviseerd.
Stappen
Prefusie: er moet op voorhand worden nagedacht over de achtergrond,
context en doelstellingen van de fusie, mogelijke partners, beschikbare
informatie. Daarnaast moet de voorbereiding worden opgestart.
Fusie: stelselmatig afbouwen van de aparte gemeenten en het opbouwen van
een nieuwe gemeente. De startpositie blijft de analyse van de AS IS-situatie
en de bepaling van de To Be. Communicatie en doordachte implementatie
zijn hierbij van belang.
Post-fusie: in deze fase vindt de evaluatie van de fusie plaats.
׀ 15 ׀
1. Inleiding
Dit is het tweede deel van het onderzoek naar de ontwikkeling van
draaiboeken voor de begeleiding van gemeentelijke reorganisaties. In dit
onderdeel wordt er in een eerste hoofdstuk stilgestaan bij de methodologie
van het onderzoek. In een tweede hoofdstuk wordt er een generiek draaiboek
voorgesteld met aandachtspunten voor alle type gemeentelijke
reorganisaties. Het spreekt voor zich dat veranderingsmanagement in grote
mate identieke thema’s behandelt in verschillende hervormingstrajecten. In
de daaropvolgende delen worden aandachtspunten behandeld voor elk van de
specifieke reorganisatiescenario’s met telkens een voorgesteld draaiboek.
Deze handleidingen hebben tot doel gemeenten te ondersteunen die een
reorganisatie of hervorming willen opzetten met als doel meer samenwerking
tot stand te brengen met andere gemeenten of gemeentelijke diensten.
Concreet gaat het over de oprichting van shared services, intergemeentelijke
samenwerking, de fusie tussen gemeente en OCMW en de fusies tussen
gemeenten. Deze gids is in eerste instantie bedoeld voor ambtenaren die
vanuit hun positie een strategische bijdrage, zij het klein of groot, kunnen
leveren tot het succesvol volbrengen van een gemeentelijke reorganisatie.
Dat neemt echter niet weg dat iedereen die, in functie van de gemeente,
betrokken is bij een dergelijk type reorganisatie inzicht kan verwerven in
specifieke aspecten van veranderingsmanagement voor lokale besturen.
De ‘handleidingen’ vormen een ondersteunend instrument, met tips en
aandachtspunten voor gemeenten die een traject van verandering willen
opzetten. Het is geen bindend draaiboek, maar een gids die steeds vertaald
zal moeten worden naar de specifieke context. Het is evenmin een technische
handleiding van te verrichten juridische of beleidsinhoudelijke handelingen
׀ 16 ׀
in functie van intergemeentelijke samenwerking, fusies of shared services.
Dit is een handleiding veranderingsmanagement en heeft vooral tot doel
volgende vraag te beantwoorden: “als ik een hervorming van dit type wil
opzetten, waar kan ik dan best rekening mee houden?”.
׀ 17 ׀
2. Methodologie
> 2.1. Te bestuderen thema’s
Op basis van de literatuurstudie uit deel 11 kan er een overzicht gemaakt
worden van thema’s die bij de opmaak van draaiboeken
veranderingsmanagement voor lokale reorganisaties van belang zijn.
Onderstaande tabel geeft 10 thema’s weer die werden afgeleid uit de
literatuur inzake organisatieverandering en veranderingsmanagement. Voor
de opmaak van een draaiboek is het belangrijk met elk van deze thema’s
rekening te houden. In de tabel staat ook telkens vermeld welke
richtinggevende vragen van belang zullen zijn voor de draaiboeken; het toont
ook al aan welk type vragen er in de aandacht zullen staan bij de interviews
en focusgroepen.
Belangrijk met betrekking tot deze thema’s zijn alvast twee elementen:
intensiteit en inhoud. Sommige thema’s zijn gelijklopend voor elke
gemeentelijke reorganisatie, al kan er een verschil zijn in intensiteit.
Bijvoorbeeld: ‘voorbereiding, planning en tempo’ van de verandering is voor
elke gemeentelijke reorganisatie van belang en zal sterk gelijkend zijn in haar
fundamentele kenmerken. Elke reorganisatie moet namelijk degelijk worden
voorbereid en gepland, en er moet aan die planning ook een vorm van timing
worden vooropgesteld. Wel is het wellicht zo dat de fusie van twee
gemeenten een andere intensiteit van planning en tempo zal hebben dan de
oprichting van een shared service, omdat de reorganisatie fundamenteler is.
Een ander voorbeeld is de ‘inhoud’ van de verandering, die voor elke
1 Broucker, B., Hondeghem, A., Steen, T. (2015). Gemeentelijke reorganisatie: wat en hoe? Deel 1. Literatuurstudie. Veranderingsmanagement bij lokale besturen, 112 pp. Leuven: Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen - slagkrachtige overheid.
׀ 18 ׀
reorganisatie sterk verschillend is, waardoor er per reorganisatiescenario
expliciet aparte aandacht moet zijn voor de inhoud van de verandering.
Daar waar er gelijkenissen zijn tussen de reorganisatiescenario’s is er over de
cellen heen een lijn getrokken. Daar waar elk thema wellicht anders zal zijn
per reorganisatiescenario, ontbreekt een lijn over de cellen. Deze tabel vormt
in dit stadium een uitgangspunt. Bij de verdere dataverzameling zal telkens
worden nagegaan of er inderdaad enkel een verschil is in intensiteit, dan wel
of er wel degelijk een inhoudelijk verschil is dat bij de draaiboeken apart
moet worden opgenomen. Het doel van het onderzoek is te komen tot 1
generiek draaiboek dat alle gelijklopende elementen bespreekt, en een
reorganisatie-specifiek draaiboek waar die elementen die specifiek aan een
hervormingen te wijten zijn uitgebreider behandeld worden. Dat vermijdt dat
er tussen de draaiboeken veel overlap is, en laat toe om in de reorganisatie-
specifieke draaiboeken voldoende aandacht te besteden aan essentiële,
typische kenmerken.
׀ 19 ׀
Generieke thema’s
Richtinggevende vragen
Shared Services
IGS Gemeente-
ocmw Fusie
gemeenten
Leiderschap, visie en strategie
Welk leiderschap is nodig? Wat is het belang van visie en strategie, hoe worden ze afgebakend en geformuleerd?
Voorbereiding, planning en tempo
Hoe een reorganisatie voorbereiden? Hoe wordt een planning gemaakt en met welke inhoud? Hoe wordt het tempo van de hervorming bepaald?
Proces en implementatie
Hoe wordt de implementatie voorbereid? Welke stappen moeten er genomen worden voor succesvolle implementatie? Wat zijn cruciale aandachtspunten?
Project- en procescoördinatie van de verandering
Hoe de hervorming coördineren? Wie waakt over proces en vooruitgang? Wie stemt de inhoudelijke stappen op elkaar af?
Hoe wordt de reorganiatie inhoudelijk vorm gegeven? Waar moet aandacht aan worden besteed? Wat zijn succes- en faalfactoren? Wat zijn voor- en nadelen van bepaalde keuzes?
X X
Draagvlak, participatie, omgaan met weerstand, cultuur
Hoe wordt er een draagvlak gecreëerd? Hoe wordt participatie tot stand gebracht? Hoe omgaan met weerstand en hoe aandacht besteden aan cultuur?
׀ 20 ׀
Context-(wijzigingen)
Hoe rekening houden met contextwijzigingen? Welke wijzigingen kunnen een rol spelen?
X X X X
Interne en externe communicatie
Wat, hoe, waar, wanneer en aan wie moet er gecommuniceerd worden?
X X X X
Opvolging en monitoring
Hoe de hervorming opvolgen en monitoren?
Consolidatie Wanneer is de hervorming ten einde? Hoe de consolidatie bewaren?
Tabel 1. Op te nemen thema's voor de draaiboeken
׀ 21 ׀
> 2.2. Dataverzameling
Dit onderzoek heeft tot doel te komen tot de opmaak van draaiboeken
veranderingsmanagement voor lokale reorganisaties. Het is dus in het kader
hiervan dat de dataverzameling moet gebeuren. De dataverzameling is in
twee fases georganiseerd. In een eerste fase werden verkennende interviews
gehouden voor elk van de vier reorganisatiescenario’s. Onderstaande tabel
geeft een overzicht van de interviews.
Datum Thema Geïnterviewde
19 mei 2015 IGS Directeur dienstverlenende
IGS
5 juni 2015 Fusie Gemeente-OCMW Stads- en OCMW-secretaris
9 juni 2015 IGS & Shared services
Coördinator
intergemeentelijke
regionaal overleg
20 juni 2015 IGS Directeur
opdrachthoudende IGS
16 juni 2015 Fusie gemeenten Nederlandse expert
Tabel 2. Overzicht verkennende interviews
De leidraad van deze interviews bestond uit de thema’s en de richtinggevende
vragen uit tabel 1. Bedoeling van deze interviews was meer inzicht verwerven
in de praktijk en aftoetsen of de geselecteerde thema’s voldoende omvattend
waren voor de opmaak van een draaiboek.
De klankbordgroep van dit project kwam samen op 12 juni om Deel 1 van het
onderzoek te bespreken en het verdere verloop. Bij de klankbordgroep werd
ook afgetoetst op welke manier de draaiboeken idealiter vorm zouden
krijgen. Drie mogelijkheden werden geformuleerd. Deze staan in
onderstaande tabel, samen met hun voor- en nadelen.
׀ 22 ׀
Fase 1 Fase 2 Fase 3 Voordelen Nadelen
Literatuur-
studie + eerste
interviews
Uitgebreid
case-
onderzoek
Draaiboek Schrijfproces volledig zelf in de hand. Draaiboek leidt naar één tekst voor alle geïnteresseerden.
Niet representatief en mogelijks te algemeen.
Literatuur-
studie + eerste
interviews
Sneuvel-tekst
draaiboek
Aftoetsing bij
werkveld
Zorgt voor meer gedragenheid. Werkt groter bereik in de hand. Gaat op zoek naar de grootst gemene deler.
Risico op divergente meningen. Inspanning van het werkveld is noodzakelijk. Selectie respondenten is cruciaal.
Literatuur-
studie + eerste
interviews
Theoretisch
draaiboek
Illustraties zoeken
bij werkveld voor
uitwerking
‘inspiratieboek’
Geeft een algemeen draaiboek voor elke situatie, met daarnaast een inspiratieboek met illustraties van hoe organisaties het aanpakken.
Draaiboek moet nog naargelang de situatie vertaald worden. Nood aan voldoende illustraties om de spanwijdte aan situaties toe te kunnen lichten.
Tabel 3. Scenario's uitwerking onderzoek
׀ 23 ׀
Deze mogelijkheden werden ook afgetoetst tijdens de interviews. De
voorkeur was unaniem: de draaiboeken zouden in eerste instantie als
sneuvelversie worden opgesteld en voorgelegd tijdens focusgroepen aan het
werkveld. De focusgroepen hebben hierbij dan twee doelstellingen: ten
eerste aangeven of de sneuvelteksten voldoende ondersteunend kunnen zijn
voor lokale besturen. Ten tweede praktijkervaringen uitwisselen die zouden
kunnen dienen om de sneuvelteksten verder te stofferen.
De sneuvelteksten werden opgemaakt op basis van de literatuurstudie uit
Deel 1 en op basis van de resultaten van de eerste interviews. Hieronder
worden de eerste resultaten van de interviews puntsgewijs en samenvattend
weergegeven:
(1) Uit de eerste interviews bleek dat er over het algemeen reeds een
voorgeschiedenis is van samenwerking en dialoog tussen de
gemeenten, waardoor er weinig sprake was van de opzet van een
projectorganisatie in functie van de hervorming.
(2) De respondenten spraken doorgaans van een bottom-up
samenwerking die met de tijd groeit en waar iets structureels uit
voortvloeit.
(3) Op vlak van leiderschap werd de combinatie van politiek en
administratief leiderschap vooropgesteld als noodzakelijk. Een
politiek draakvlak is essentieel en ambtelijke ondersteuning is
onontbeerlijk, of het nu gaat over IGS, shared services of fusies.
(4) Er was unanimiteit over het feit dat de samenwerking of fusie
voornamelijk groeide vanuit beheersoverwegingen. Beleid is iets dat
nadien kan groeien. De samenwerking of de fusie dient dan
voornamelijk om de lokale besturen te ondersteunen in hun taak. In
׀ 24 ׀
het geval van IGS of shared services werd dit nog nadrukkelijker
gesteld: de samenwerking is er voor de gemeenten, en is van de
gemeenten. En de financiële kant van die samenwerking wordt best
gedragen in verhouding tot de draagkracht van elke gemeente.
(5) Om om te gaan met weerstand werd benadrukt dat communicatie en
investering in menselijke relaties onontbeerlijk zijn, en dit zowel
tijdens formeel als tijdens informeel overleg. De identiteit van de
organisaties moet hierbij gerespecteerd worden en steevast moet er
gestreefd worden naar een win-win situatie voor alle betrokken
partijen. De impact op het personeel moet minimaal gehouden
worden.
(6) Als succesfactoren voor gemeentelijke reorganisatie werden volgende
elementen aangehaald: vertrouwen, transparantie,
identiteitsbewaking van de organisaties, combinatie van bottom-up
en top-down, meerwaarde van de reorganisatie benadrukken,
voldoende tijd voorzien om een reorganisatie op te bouwen. Op vlak
van IGS werd er daarbovenop nog gesteld dat samenwerking enkel
daar moet groeien waar er nood is. Het besef dat er een behoefte is,
is essentieel om te komen tot een succesvolle reorganisatie.
(7) De aangehaalde faalfactoren waren de volgende elementen:
financiële onzekerheid en kwetsbaarheid, angst voor verlies van
eigenaarschap, gebrek aan sterke bestuurders, groeiende tendens
naar een bedrijfscultuur met teveel nadruk op winst, angst om
opgeslokt te worden of controle te verliezen.
׀ 25 ׀
Zoals gesteld werden de eerste sneuvelteksten opgemaakt en besproken
tijdens de focusgesprekken. Hieronder is er een overzichtstabel met de
informatie over de focusgroepen.
Focusgroep Integratie Fusie-OCMW: 8 oktober 2015
Organisatie Functie
Geel Beleidscoördinator
Langemark-Poelkapelle Burgemeester
Beveren Beleidsmedewerker
Liedekerke Secretaris
Zoersel Afdelingshoofd
VVSG 2 stafmedewerkers
Tabel 4. Deelnemers en datum focusgroep fusie gemeente-OCMW
Focusgroep Shared Services en Intergemeentelijke Samenwerking:
- Pragmatisch - Vooral voor proces- of projectmatige taken
- Gebruik maken van sterkte van een organisatie (geen investering in iets nieuws) - Schaalvoordelen
- Afhankelijk van één van de partners - Bedrijfsrisico ligt bij één partner
- Personeel van één organisatie vertrekt - Dominantie sterke partner opvangen door mandaat te geven aan de andere partners - Investeren in communicatie en info-uitwisseling
- Organiserende organisatie moet zich aanpassen aan de noden van verschillende ‘klanten’
- Eén nieuw organisatiedeel voor alle organisaties
- Schaalgrootte - Heldere scheiding tussen bestuurlijke en ambtelijke verantwoordelijkhed - Transparantie - Makkelijkere specialisatie - Eenduidige relatie tussen partners - Makkelijk uit te breiden indien nodig
- Teveel taakvelden zorgt voor teveel overhead en coördinatie - Moeilijk toepasbaar op politiek-bestuurlijke taken. Enkel op ambtelijke taken.
- Goed bestuur is nodig
- Uitdagingen op vlak van HRM, kostenverrekening, optimale data-uitwisseling, opbouwen van goede relatie, draagvlak onder het personeel, ‘corporate identity’
- Aandacht voor slagvaardige bestuursstructuur, aansprakelijkheid van deelnemende overheden, kostenverrekening op basis van afgenomen diensten en verantwoording naar de politiek.
- Geen oplossing voor kleine gemeenten - Geen schaalvoordelen
Tabel 14. Mengvormen
׀ 72 ׀
> 4.3. Voor- en nadelen van shared services
Het is duidelijk dat shared services georganiseerd kunnen worden in een
brede range van activiteiten: HR, financiën, ICT, klantenservice, juridische
advies, administratie. In onderstaande tabel worden de voor- en nadelen van
shared services naast elkaar gezet (Korsten et al., 2004).
Voordelen Nadelen
Kostenreductie
Bundeling van kennis – verhoging deskundigheid
Bundeling van investeringskracht
Verminderde kwetsbaarheid van kleine organisaties
Kwaliteitsverhoging van de processen & productiviteitsverhoging
Ruimte voor specialisatie en uitdagingen
Meer leren van elkaar en meer afstemming
Behoud eigen beleid
Grotere transparantie door contracten
Creatie carrièremogelijkheden voor werknemers
Proces van veranderingsmanagement kost tijd en gaat tijdelijk ten koste van eigen intern beleid
Een deel van de organisatie komt meer op afstand en is dus niet meer ad hoc beschikbaar (taken zijn vastgelegd in contract)
Coördinatiekost shared service
Gemiddelde loonniveau in shared service ligt doorgaans hoger dan in een afzonderlijke afdeling, door opwaardering personeel
Extra tijdsinvestering voor bestuurders
Tabel 15. Voor- en nadelen Shared Services (gebaseerd op Korsten et al.)
׀ 73 ׀
> 4.4. Succes- en faalfactoren bij de oprichting van shared services
> 4.4.1. Shared services. Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij
gemeenten.
Het rapport ‘Shared services. Nieuwe vormen van krachtenbundeling bij
gemeenten’ (Korsten, Schaepkens & Sonnenschein, 2004), waarnaar in dit
rapport al naar verwezen is, behandelt de voorwaarden voor het invoeren van
shared services, en succes- en faalfactoren bij de implementatie ervan. In
het kader van deze handleiding zijn deze vanzelfsprekend belangrijk:
(1) De partijen hebben de gedeelde overtuiging dat de opzet van shared
services op een bepaald terrein van strategisch belang is voor de
afzonderlijke organisaties. Het invoeren van shared services heeft in
de meeste gevallen een grote impact op de deelnemende
organisaties. Voor een besluit voor invoering van shared services valt,
zullen de argumenten overtuigend en breed gedragen moeten zijn.
(2) Er is een breed gedragen vertrouwen tussen de partners, zowel op
bestuurlijk, ambtelijk, als politiek niveau. Shared Services zijn
samenwerkingsverbanden die organisaties aangaan op ambtelijk
niveau, op vrijwillige basis en voor een langere termijn. Partijen
kunnen zich in principe wel terugtrekken uit de shared service, maar
als er eenmaal een versmelting van organisatieonderdelen heeft
plaatsgevonden is dat niet meer zo eenvoudig. Daarom is het van
belang dat er een breed gedragen vertrouwen is tussen de partners
op zowel bestuurlijk, politiek (gemeenteraden) en ambtelijk niveau.
(3) De kwaliteit van het bestuur is hoog genoeg en men is bereid daarin
te investeren. Een van de doelstellingen die organisaties beogen met
het oprichten van shared services is een verbetering en
professionalisering van het ambtelijk apparaat. Dit betekent echter
ook dat het bestuur van de afzonderlijke deelnemers mee moet
׀ 74 ׀
professionaliseren. Dat geldt zeker als er een groot aantal taakvelden
wordt ondergebracht in één shared service organisatie en er een
relatief groot ambtelijk apparaat ontstaat. Er kan dan een situatie
ontstaan waarbij de politieke besturen niet meer opgewassen zijn
tegen de ambtelijke top. Als het ambtelijk apparaat
professionaliseert moeten de besturen mee professionaliseren.
(4) Goede voorbereiding en goede spelregels. De oprichting van shared
services heeft het karakter van een organisatieverandering. De
implementatie ervan vraagt dan ook om een voorbereiding waarin
tenminste de volgende elementen aan bod komen:
o Een breed gedragen visie (besturen, raden, personeel) over
het nut en de noodzaak van shared services;
o Haalbaarheidsstudies waarin de voor- en nadelen van shared
services in kaart worden gebracht en scenario’s worden
geschetst voor verschillende modellen van samenwerking;
o Afbakening van taken en bevoegdheden;
o Consequenties voor het personeel dat in de shared service
werkzaam zal zijn;
o Besturingsmodel voor de shared service;
o Een implementatieplan.
(5) Een projectorganisatie met voldoende capaciteit en middelen en met
betrokkenheid van de ambtelijke en bestuurlijke top. De invoering
van shared services is ingrijpend. Vandaar het belang van een goede
projectorganisatie die het opzetten van de shared service op zich
neemt. Welke capaciteit en middelen hiervoor nodig zijn moet een
implementatieplan uitwijzen. De ambtelijke top en de besturen van
de samenwerkende organisaties, moeten direct en zichtbaar
betrokken zijn bij het proces.
׀ 75 ׀
In onderstaande tabel wordt het overzicht weergegeven.
Faalfactoren Succesfactoren
(1) Gebrekkige communicatie over doel, urgentie en aanpak;
(2) Te hoge verwachtingen over de voordelen op korte termijn en teveel focus op kostenreductie;
(3) Gebrekkig gegroeid vertrouwen tussen partners;
(4) Onderschatting van de impact op het personeel;
(5) Te veel ineens willen in plaats van geleidelijke ontwikkeling;
(6) Ontbreken van overeenstemming over spelregels en werkwijze;
(7) De neiging van bestuurders en ambtenaren om zich niet te houden aan spelregels over samenwerking;
(8) Knelpunten in de procesgang rondom opdrachten en coördinatie die niet worden opgelost en daardoor leiden tot hogere kosten;
(9) Wegvallende bestuurlijke aandacht gedurende het proces;
(10) Te zwakke of te krachtige leiding van de shared service;
(11) Gebrekkige communicatie tijdens het implementatieproces tussen de sleutelactoren, bestuurders en ambtenaren uit de organisaties, over voortgang en evaluatie.
(1) Nagenoeg gelijke grootte en probleemstelling van partners verkleint het risico op onderlinge dominantie en vergroot de kans dat de neuzen dezelfde kant op staan;
(2) Brede communicatie tussen alle betrokkenen over noodzaak en aanpak van de krachtenbundeling;
(3) Vertrouwen tussen partners op bestuurlijk en ambtelijk niveau;
(4) Geleidelijke introductie van het shared services concept;
(5) Goede voorbereiding met aandacht voor spelregels, implementatie en draagvlak;
(6) Aandacht voor de vraag ‘wat opdrachten zijn voor de shared service, hoe ze formuleren, vaststellen en verrekenen;
(7) Bereidheid om coördinatie en arbitragestructuur in te bouwen;
(8) Regelmatige evaluatie en bevorderen van verbeteringsgedrag bij de shared service, de coördinatieorganen, de besturen en de deelnemende organisaties;
(9) Regelmatige communicatie over de vorderingen en resultaten van de shared service toont.
Tabel 16. Overzicht succes- en faalfactoren
> 4.4.2. Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse
overheid.
Naast het rapport van Korsten, behandelt het SBOV-rapport
‘Managementondersteunende dienstverlening in de Vlaamse overheid.
Internationale Case-studie inzake shared service centers in Nederland en het
׀ 76 ׀
Verenigd Koninkrijk (Luts, Op de Beeck & Verhoest, 2009) de oprichting van
shared services in het Verenigd Koninkrijk en Nederland. Hierin wordt de
situatie geschetst waarbinnen de shared services tot stand zijn gekomen en
hoe ze opereren. De elementen worden er besproken die mee geleid hebben
tot de creatie en uitbouw van de shared service, wat impliceert dat er al
lessen uit het buitenland getrokken kunnen worden op vlak van shared
services. Hieronder geven we een samenvatting van de belangrijkste
getrokken lessen weer.
> 4.4.2.1. Lessen inzake veranderingsmanagement
Visie en leiderschap. Zoals bij elke reorganiatie zal het de bedoeling zijn eerst
te komen tot een duidelijke visie over de richting die men wil uitgaan en de
daaraan gekoppelde doelstellingen. Het is dus evident om bij de opstart van
een shared service, of andere vorm van samenwerking, een
doelstellingenkader op te stellen met oog voor efficiëntie,
kwaliteitsverbetering van de dienstverlening en financiële targets. Als het
gaat over efficiëntie en besparingsmogelijkheden, tracht dan
besparingsdoelstellingen op te stellen die concreet zijn. Zoals reeds gesteld
dient er bij de oprichting van shared services zowel in politieke leiders als in
ambtelijke trekkers te worden voorzien. Voorzie hierbij ook in een evenwicht
tussen top-down en bottom-up.
Van As is naar To be. Het zal belangrijk zijn een sterke business case op te
maken, waarin een ‘as is’-beschrijving en een oplijsting van de verschillende
scenario’s met kosten, baten en risico’s vervat zit. Plan een gefaseerde
opstart van het samenwerkingsverband, met onder meer een
verkenningsfase, een intentieverklaring, een verdiepingsfase, een
׀ 77 ׀
besluitvormingsfase en een implementatiefase. Voorzie voldoende tijd om
het voorbereidings- en implementatieproces te voltrekken. Betrek de
verschillende betrokken partijen bij het opstellen van de business case en het
besluiten van een scenario. Vermijd hierbij ‘grand design’-denken. Een té
gedetailleerde blauwdruk zal uiteindelijk toch bijgesteld moeten worden.
Kies dus ook niet voor een big-bang scenario, maar pak het gefaseerd aan.
Een mogelijkheid die het overwegen waard is, is het voorzien in een
overgangsperiode voor de dienstverlener en dienstenafnemer door een
overgekomen medewerker in een eerste fase nog exclusief in te zetten voor
zijn of haar oorspronkelijke organisatie. Er dient wel over gewaakt te worden
dat er voldoende competenties en expertise in het shared service wordt
binnengebracht. Het risico bestaat immers dat deelnemende organisaties niet
hun beste dienstverleners aan het shared service centrum overdragen.
Tot slot is het interessant om de samenwerkingsverbanden aan samenwerking
op andere terreinen te koppelen; zo kan via de bundeling van ondersteunende
processen en activiteiten aanzet gegeven worden tot samenwerking op
beleidsaangelegenheden.
Communicatie, betrokkenheid en eigenaarschap. Communicatie en
betrokkenheid werden al aangehaald als cruciaal voor een
hervormingstraject. Het is voor een goede werking bevorderlijk om de
medewerker centraal te stellen. Het creëren van een positief en stimulerend
verhaal waarin eigenaarschap, ondernemerschap en klantgerichtheid de
hoekstenen vormen, is noodzakelijk. Daarnaast is het belangrijk de
vakbonden voldoende te betrekken.
Erken de weerstand bij het personeel, maar ook bij de klant. Maak duidelijk
aan sceptische organisaties of medewerkers dat de overplaatsing van
ondersteunende uitvoeringsactiviteiten samengaat met een behoud van
beheersautonomie en het binnen de organisatie houden van de keuze met
׀ 78 ׀
betrekking tot dienstverleningsafname. Dat impliceert ook dat er voorzien
moet worden in voldoende communicatie, openheid en duidelijkheid.
Daarnaast moet er voldoende aandacht besteed worden aan de medewerkers
die omwille van een vernieuwde werkgever (in het geval van shared service
of fusie van gemeente), locatie, collega’s en/of dienstverleningsprocedures
gevoelens van onzekerheid en angst ervaren. Een impact-analyse voorafgaand
aan de invoering kan faciliterend werken; hierin kan o.a. opgenomen worden
wat er verandert, waarom er iets verandert en de manier waarop de overgang
zal gemaakt worden. Enkel door voldoende pro-actieve communicatie kan er
aan verwachtings- en perceptiemanagement gedaan worden.
Organisatiecultuur. Er dienen inspanningen geleverd te worden om de shared
service of nieuwe organisatie een eigen organisatiecultuur aan te meten. Dit
kan gestimuleerd worden door middel van formele en informele initiatieven.
> 4.4.2.2. Lessen inzake de doelstellingen en effecten
Zoals al gesteld, moeten bij de invoering van een samenwerkingsvorm de
concrete doelstellingen worden gepreciseerd. Daarbij moet er wel voorzichtig
omgesprongen worden met financiële besparingen die men de
samenwerkingsvorm toedicht, reeds in de begroting in te boeken. Verder
moet er voldoende aandacht uitgaan naar het meten van de prestaties en de
effecten door de inbouw van prestatiemeetsystemen, monitors en
evaluatiemechanismen:
(1) Er moet in het oog gehouden worden dat het tijd- en energievergend
invoeringsproces de aandacht voor prestatiemeetsystemen niet naar
de achtergrond doet verdwijnen. Cruciaal in het opvolgen van de
dienstverlening, is het instellen van een nulmeting bij aanvang. Op
die manier kunnen de verschillende doelstellingen doorheen de tijd
׀ 79 ׀
geëvalueerd worden. Voer een transparante politiek met betrekking
tot de dienstverleningsindicatoren, prestatiemeet-systemen en
evaluatiemechanismen. Doe ook aan benchmarking, om lessen te
trekken uit andere praktijkvoorbeelden.
(2) Identificeer een set van Key Performance Indicators (KPI’s) die zich
situeren op gebied van de efficiëntie, de klantgerichtheid, de
doorlooptijden, de innovatie, de betrouwbaarheid en de flexibiliteit
van de dienstverlening. Voorzie voldoende indicatoren die de
evaluatie in termen van input, proces, output en outcome mogelijk
maken. Heb in de prestatiemeetsystemen oog voor de kwaliteit, de
kostprijs, de doorlooptijd en de tevredenheid van de diensten.
(3) Houd de tevredenheid van de betrokken partijen in het oog, zowel
bij de medewerkers als bij de klanten. Houd rekening met het feit
dat tevredenheidsindicatoren beïnvloed worden door zowel
objectieve als subjectieve factoren. Wat betreft die laatste is
duidelijk dat angst- en onzekerheidsgevoelens bij een grote
organisationele verandering, de cijfers in een eerste fase naar
beneden kunnen halen.
> 4.4.2.3. Lessen inzake governance
In eerste instantie zal het op voorhand belangrijk zijn aandacht te hebben
voor het opbouwen van vertrouwen tussen en op het geloof in samenwerking
met de betrokken partijen. Het voorzien van een goed gebalanceerde
governance-structuur waarin alle betrokken partijen worden erkend, is
hierbij van belang. Meer concreet kunnen volgende elementen de
governance-structuur optimaal te realiseren:
׀ 80 ׀
(1) Benoem, indien nodig, een directeur voor de shared service of andere
samenwerking die een duidelijke visie combineert met voldoende
doorzettingsvermogen en communicatievaardigheden. Idealiter bezit
de persoon in kwestie ook voldoende expertise, is hij klantgericht
ingesteld en weet hij zijn medewerkers te motiveren om tot betere,
goedkopere en efficiëntere dienstverlening te komen. De nieuwe
dienstverlening wordt gekenmerkt door: ‘Standaardisatie waar
mogelijk, maatwerk waar nodig’.
(2) Voer een opdrachtgeversberaad in waarin de opdrachtgevers van alle
afnemers, samen met de eigenaar en de directeur van de shared
service zetelen. Dit beraad heeft de bevoegdheid om de
dienstverlening op te volgen en te evalueren en op die basis
aanpassingen te suggereren. Het opdrachtgeversberaad garandeert
de afnemende organisatie inspraak. Op deze manier wordt het
producten- en dienstenaanbod deels mee samengesteld op basis van
vraaggerichtheid.
(3) Kom, indien nodig, tot accurate DienstVerleningsOvereenkomsten of
SLA’s, waarin duidelijke afspraken gemaakt worden tussen de
afnemer en de opdrachtnemer aangaande de (hoeveelheid) af te
nemen producten en diensten, de kostprijs, de betalingswijze, het
verzorgingsgebied, de dienstverleningsniveaus en de snelheid van
uitvoering. Daarenboven dient er aandacht uit te gaan naar afspraken
rond contactmomenten, escalatieprocedures en monitoring.
(4) Initieer een klantenberaad waarin op operationeel niveau klachten,
ervaringen en cijfergegevens worden uitgewisseld met betrekking tot
de dienstverlening.
(5) Bij de opstart van (of nieuwe aansluiting bij) een shared service of
andere samenwerkingsverband is het raadzaam een overlegstructuur
׀ 81 ׀
op niveau van de individuele afnemer op te zetten. Dit bevordert de
samenwerking tussen opdrachtnemer en afnemer.
> 4.4.2.4. Lessen inzake financiering bij shared services
Een shared service dient kostendekkend te zijn, door middel van de facturatie
van de integrale kostprijs van de geleverde producten en diensten. De
tarieven worden opgenomen in de Producten- en Dienstencatalogus. Het
hebben van een kosten-analytische en bedrijfseconomische boekhouding is
instrumenteel in het versleutelen van de kosten en het transparant
samenstellen van de tarieven. Een facturatiestroom moet men wel trachten
te vermijden. Door te werken op basis van schattingen, narekeningen en vaste
facturatiemomenten kunnen de administratieve lasten verbonden aan de
betalingswijze van een shared service beperkt blijven.
Binnen dit systeem is het wel nuttig om voldoende beheersautonomie toe te
kennen aan de shared service. Op die manier kan er gemakkelijker geschoven
worden met budgetten over de jaren heen, alsook over diverse posten heen.
> 4.5. Tot slot
Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk gezegd wordt voor een verdere
bespreking van voor- en nadelen en een mogelijk stappenplan tot de opzet
van shared services verwezen naar het volgende hoofdstuk, en dit om overlap
te vermijden. De hier besproken onderdelen kunnen daarbij ook inspirerend
zijn voor andere reorganisatiescenario’s.
׀ 82 ׀
5. Specifieke aandachtspunten bij de
oprichting van een vorm van
intergemeentelijke samenwerking
> 5.1. Theoretische achtergrond: kenmerken en types van IGS
Er zijn talrijke vormen van IGS te onderscheiden. Hieronder worden de
belangrijkste kenmerken en types besproken. Waar zinvol wordt er ook
aangegeven wat de implicaties op vlak van veranderingsmanagement zijn.
> 5.1.1. Vrijwilligheid en gemeenschappelijkheid als basiskenmerken
Intergemeentelijke samenwerking kan dienen om een beleidsmatige
afstemming te verwezenlijken op vlak van thema’s die de gemeentegrenzen
overschrijden. Ook kan er samenwerking ontstaan om interbestuurlijke
projecten/vraagstukken aan te pakken waarmee gemeenten binnen hun
bevoegdheden worden geconfronteerd, of om bovenlokale beleidsthema’s
aan te pakken, al dan niet in partnerschap met de provinciale of de Vlaamse
overheid.
Belangrijk is het verschil met shared services en andere vormen van
samenwerking: in het geval van shared services gaat het voornamelijk over
beheersmatige samenwerking; in het geval van intergemeentelijke
samenwerking gaat het vooral over beleidsmatige samenwerking, waar
visievorming en beleidsdoelstellingen onderdeel zijn van de samenwerking.
Het Agentschap Binnenlands Bestuur omschrijft IGS als volgt (2014):
“Intergemeentelijke samenwerking is de samenwerking op
vrijwillige basis tussen twee of meer gemeenten. Dit met het oog
׀ 83 ׀
op het realiseren van een gemeenschappelijke doelstelling van
twee of meer gemeenten”
Het decreet benadrukt dezelfde elementen, m.n. de gemeenschappelijkheid
en de mogelijkheid tot samenwerking. Daarnaast benadrukt het decreet dat
er verschillende gradaties zijn waartoe men kan streven. Het Decreet IGS van
6/7/2001 stelt in artikel 3:
“Met het oog op de gemeenschappelijke behartiging van
doelstellingen van gemeentelijk belang kunnen twee of meer
gemeenten, onder de voorwaarden bepaald in dit decreet,
samenwerkingsverbanden tot stand brengen met of zonder
rechtspersoonlijkheid, met of zonder beheersoverdracht.”
In deze omschrijvingen staan er drie belangrijke elementen: ten eerste
betreft IGS een vrijwillige samenwerking. Dat betekent niet alleen dat
gemeenten niet gedwongen kunnen worden toe te treden tot een IGS, maar
dat betekent ook dat gemeenten uit de samenwerking kunnen stappen als ze
daar reden toe hebben. Dat is niet onbelangrijk, omdat het element van
vrijwilligheid ook impliceert dat gemeenten die rond de tafel gaan zitten, het
project wellicht eerder gunstig gezind zullen zijn. Er is op dat vlak wel een
uitzondering: het kan zijn dat een hogere overheid een taak delegeert aan
gemeenten en hen hierbij – in de meest extreme vorm – oplegt om samen te
werken. Dit is uiteraard een ander uitgangspunt; in dit draaiboek gaan we
vooral uit van vrijwillige samenwerking van gemeenten.
Ten tweede wil een IGS een gemeenschappelijke doelstelling realiseren. In
het kader van veranderingsmanagement is dat een belangrijk gegeven.
Immers, het impliceert dat de visie en de doelstelling van de deelnemende
gemeenten met betrekking tot de taak van de IGS gelijklopend moet zijn. En
׀ 84 ׀
ofwel is die doelstelling op voorhand bij de deelnemende gemeenten al
identiek, ofwel moeten de gemeenten ernaar streven een
gemeenschappelijke doelstelling te formuleren over de taak van de IGS. Met
andere woorden: deelnemende gemeenten moeten zoeken naar een
consensus of compromis of moeten bijgevolg dus bereid zijn iets voor het
collectief te doen.
Ten derde kan een IGS in principe zoveel deelnemende gemeenten aan boord
hebben als er gemeenten willen en mogen toetreden. Ook dat is niet
onbelangrijk: een grote IGS heeft wellicht een grote slagkracht, maar vraagt
ook een meer professionele organisatievorm. En dat is naar opzet dan ook een
grotere inspanning.
> 5.1.2. Types IGS
Naast bovenstaande definities, is het nuttig even stil te staan bij de
verschillende types IGS. Het Agentschap onderscheidt de volgende vormen
(Agentschap Binnenlands Bestuur, 2014):
(1) Interlokale vereniging: samenwerkingsvorm zonder
rechtspersoonlijkheid en zonder beheersoverdracht. Een
overeenkomst tussen de partners, die tezelfdertijd de statuten
omvat, vormt de basis. De interlokale vereniging dient vooral voor de
realisatie van in omvang beperkte projecten, en is bijgevolg de meest
eenvoudige vorm van intergemeentelijke samenwerking (Agentschap
Binnenlands Bestuur, 2012). De schaalgrootte van dergelijke
samenwerking is doorgaans relatief klein. Bovendien valt op dat een
behoorlijk percentage van de samenwerkingsverbanden zich situeren
in beleidsdomeinen waar er een expliciet beleid is van de Vlaamse
overheid of de provincies om samenwerking tussen gemeenten aan te
׀ 85 ׀
moedigen. Deze vorm van IGS is, zoals gesteld, de kleinste en meest
laagdrempelige vorm. Het biedt mogelijkheden om samenwerking
tussen partners af te tasten of projecten uit te proberen. Gelet op de
kleinschaligheid is het structurele engagement van de gemeenten dan
ook beperkt in omvang.
(2) Projectvereniging: samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid
met een sterk vereenvoudigde structuur. Ook hier is er geen
beheersoverdracht; de statuten bepalen de werking en worden
goedgekeurd door de partners. De projectvereniging is opnieuw
bedoeld voor kleinschalige projecten, maar kan wel optreden als
afzonderlijke rechtspersoon, met alle implicaties er aan verbonden
(bvb. de mogelijkheid eigen personeel te hebben). De schaalgrootte
van dit type IGS is doorgaans ook wat groter (Agentschap Binnenlands
Bestuur, 2012). Ondanks de sterke gelijkenissen met de interlokale
vereniging, heeft de projectvereniging één belangrijk extra kenmerk,
m.n. het feit dat ze kan optreden als afzonderlijke rechtspersoon.
Dat betekent dat dit type verenigingen een bepaalde vorm van
autonomie heeft, wat de slagkracht van de organisatie vergroot.
(3) Dienstverlenende vereniging: samenwerkingsvorm met
rechtspersoonlijkheid, zonder beheersoverdracht en met door alle
partners goedgekeurde statuten. De dienstverlenende vereniging wil
voornamelijk activiteiten ontwikkelen voor de aangesloten
gemeenten, op domeinen waarvoor deze geen overdracht van hun
beheersbevoegdheid kunnen of willen toestaan. Dit type IGS heeft
alvast een grotere schaalgrootte en werkt doorgaans
beleidsdomeinoverschrijdend. De klassieke streekontwikkelings-
intercommunales zijn hierin terug te vinden. Deze intercommunales
hebben betrekking op een breed spectrum aan doelstellingen, gaande
van ruimtelijke ordening over e-government tot duurzame
׀ 86 ׀
ontwikkeling (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2012). Het is evident
dat de opstart van een dienstverlenende vereniging redelijk heel wat
implicaties met zich meebrengt, en dat de structuur die wordt
opgezet complexer zal zijn. Ook de implicaties voor de gemeenten
kunnen ook groter zijn, maar de keerzijde is dan ook dat de
gemeenten op tal van domeinen meer impact kunnen hebben.
(4) Opdrachthoudende vereniging: samenwerkingsvorm met
rechtspersoonlijkheid en met een beheersoverdracht die statutair
vastgelegd is. Daardoor doen de gemeenten afstand van het recht om
zelfstandig de opdrachten uit te voeren waarvan de realisatie op
grond van hun eigen beslissing toevertrouwd is aan het
samenwerkingsverband. Qua schaalgrootte zijn ze vergelijkbaar met
de dienstverlenende vereniging; een groot deel heeft betrekking op
nutsvoorzieningen. De opdrachthoudende vereniging zal
logischerwijze op vlak van veranderingsmanagement het meest
impliceren. Gemeenten doen nl. afstand van een bepaalde taak en
geven die over aan de IGS. Dat heeft een grotere impact op vlak van
implicaties voor organisatie, personeel en financiën van de
gemeenten.
Bovenstaand overzicht maakt duidelijk dat er wel degelijke sprake is van een
gradatie in zwaarte van type IGS. Op vlak van veranderingsmanagement zal
bij de bepaling van de visie dus duidelijk een expliciete keuze gemaakt
moeten worden over het type IGS dat men wil installeren, en de daarbij
horende vereisten respecteren. Belangrijk in dit verband is het onderscheid
op vlak van de kenmerken weergegeven in onderstaande tabel, omdat het
type IGS zal het veranderingstraject beïnvloeden. (KU Leuven et al., 2012).
Zoals al gesteld classificeren we in dit onderzoek de beheersmatige
׀ 87 ׀
samenwerking onder de vorm van shared services en de beleidsmatige onder
de vorm van IGS.
Dimensie Invulling
Voorwerp van samenwerking
Beleid
Beheer
Initiatie van
samenwerking
Vrijwillig (zuiver of gestimuleerd)
Opgelegd
Graad van formalisatie Informeel
Formeel zonder organisatievorm
Formeel met lokaal gekozen organisatievorm
Formeel met opgelegde organisatievorm
Formeel, ingebed in interbestuurlijke of PPS
constructie
Duurtijd Tijdelijk
Permanent
Tabel 17. Kenmerken van intergemeentelijke samenwerking
> 5.2. Voordelen en aandachtspunten bij IGS
Bij de opstart van intergemeentelijke samenwerking wordt er doorgaans sterk
verwezen naar de mogelijke voordelen. Maar zowel voordelen als
aandachtspunten bij IGS moeten bij de oprichting ervan worden
geanalyseerd. Hieronder worden de belangrijkste elementen besproken en
wordt er aangegeven wat dit op vlak van veranderingsmanagement kan
impliceren.
> 5.2.1. Streven naar besparingseffecten, efficiëntie- en
effectiviteitsverhoging
Intergemeentelijke samenwerking kan leiden tot een besparingseffect door
de gecreëerde schaalvoordelen, samen met een verhoging van de efficiëntie
׀ 88 ׀
en effectiviteit. Het idee van schaalvergroting is eenvoudig: door krachten te
bundelen, een groter bereik te creëren met de dienstverlening (aantal
burgers die gebruik kunnen maken van de dienst) en de betrokken dienst te
versterken, kan enerzijds de eenheidskost dalen en anderzijds de impact
vergroten. Dat laatste impliceert een efficiëntieverhoging. Er zijn op dit vlak
wel een aantal kanttekeningen te plaatsen.
Ten eerste de vraag naar de optimale schaal. Hoeveel gemeenten, of welke
oppervlakte, of hoeveel burgers zijn er nodig om een optimale balans te
krijgen tussen de grootte van de dienst en het te bedienen gebied? Uit
empirisch onderzoek in verschillende landen blijkt dat in verschillende
beleidsdomeinen, de vooropgestelde schaaleffecten moeilijk te bewijzen
zijn. Er bestaat een grote variatie aan vaststellingen, waardoor ‘de optimale
schaal’ eigenlijk niet bestaat. Zo zijn er voorbeelden van kleine gemeenten,
met dus een kleine schaal, die zeer efficiënt werken, en zijn er voorbeelden
van grote gemeenten, die minder efficiënt werken. Ervan uitgaan dat een IGS
dus per definitie meer efficiëntie teweeg zal brengen, kan dus een overhaaste
conclusie zijn.
Ten tweede is het essentieel om bij de opstart van een IGS aan te geven waar
en hoe efficiëntie, effectiviteit en besparing gerealiseerd kunnen worden.
Idealiter heeft men dus op voorhand een duidelijk zicht op het probleem dat
men wil oplossen of de doelstelling die men wil realiseren (zo kan een
bepaalde dienst onderbemand zijn, of zijn de middelen onvoldoende om het
gebied te bedienen) én hoe men de effecten wil realiseren. Is een
samenwerkingsverband de oplossing? En welk samenwerkingsverband draagt
dan het best bij tot die oplossing?
Ten derde zal het belangrijk zijn om aan te geven hoe de gewenste effecten
achteraf gemeten zullen worden. Waarom is dat belangrijk? Als men geen
zicht heeft op de eventuele verbetering door de IGS, dreigt men de
doelstelling van de IGS uit het oog te verliezen, én zal men geen zicht hebben
׀ 89 ׀
of de situatie dankzij een IGS verbetert dan wel verslechtert. Met andere
woorden: intergemeentelijke samenwerking moet tot iets leiden, men moet
op voorhand weten waartoe het moet leiden, en bij voorkeur moet men
meten tot wat het geleid heeft. Moet daarom alles gemeten kunnen worden?
Uiteraard niet. Schaalvergroting heeft immers niet noodzakelijk alleen
effecten binnen het gebied van de deelnemende gemeenten. Een IGS kan een
hefboom zijn om binnen een groter gebied lokale organisaties, vzw’s,
verengingen te engageren in bepaalde activiteiten. Het kan ook de
mogelijkheid bieden om samen te werken in aangelegenheden die buiten de
grenzen van de deelnemende gemeenten of gebieden ligt. Los daarvan zal het
dus belangrijk zijn een minimum aan indicatoren te bepalen die kunnen
aangeven of en in welke mate de doelstellingen gerealiseerd worden.
Tot slot: zoals gesteld, moet een IGS in principe kunnen leiden tot een
kostenreductie. In de praktijk kan het anders uitvallen, als gemeenten bvb.
niet bereid zijn controle op te geven. Dat kan leiden tot een inefficiënt
management en een dubbele coördinatiekost. Het zal daarom belangrijk zijn
zicht te krijgen op rechtstreekse en onrechtstreekse kosten en de baten op
de korte en langere termijn.
Ervaring uit de praktijk: “Efficiëntie is niet alles. IGS levert namelijk véél
meer op: je hebt o.a. een beter contact met buurtgemeenten én meer
samenwerking. Bovendien is het zo dat als je niet samenwerkt, de taak
dikwijls niet wordt opgenomen. Dat zijn elementen die je niet kwantitatief
kan meten, maar die wel een positieve impact hebben op de eigen
dienstverlening”.
׀ 90 ׀
> 5.2.2. Subsidies voor de opstart van samenwerkingsverbanden
Doordat samenwerkingen soms worden gesubsidieerd, kan het interessant zijn
een samenwerkingsverband op te zetten. Subsidiëring biedt in dat opzicht
opportuniteiten, ofwel om een taak die men reeds doet verder uit te bouwen
aan de hand van een IGS, ofwel om een nieuwe taak op te zetten die men
belangrijk vindt. Essentieel blijft wel volgende aandachtspunten. Ten eerste
moet dezelfde opportuniteit door verschillende gemeenten worden erkend.
Dat betekent dat investeren in een IGS louter omwille van de subsidiëring
geen optimale startpositie is. De subsidiëring zal doorgaans een ruggensteun
zijn, waarnaast nog inspanningen geleverd zullen moeten worden.
Gemeenten moeten dit dus zien als een unieke kans en zijn bereid daarin te
investeren.
Ten tweede dient men na te denken over een strategie als de subsidie na
verloop van tijd zou wegvallen. Het is niet ongebruikelijk dat financiële
prikkels gebruikt worden om een taak op te laten starten, maar vervolgens
de financiering volledig in handen van de gemeenten te leggen. De vraag is
dan ook tweezijdig: hebben de gemeenten de middelen om de dienstverlening
verder te zetten? Willen de gemeenten de dienstverlening verder zetten? Met
andere woorden: valt na verloop van tijd de samenwerking weg, of streeft
men ernaar dit autonoom verder te zetten? Idealiter hebben gemeenten een
visie en strategie op de langere termijn geformuleerd.
Ten derde heeft een IGS altijd een impact op de huidige organisatie: het is
nuttig af te wegen wat de impact is op de organisatie en wat de mogelijke
baat is. Met andere woorden: ga na of de subsidie in verhouding staat tot de
eventuele onrechtstreekse kost.
Tot slot is het belangrijk een andere meerwaarde aan te halen: het
gezamenlijk indienen van dossiers voor het verkrijgen van budgetten kan
zorgen voor het opbouwen van interesse om samen te werken met andere
instellingen, zelfs buiten de gemeentelijke samenwerkingsverbanden.
׀ 91 ׀
Ervaring uit de praktijk: “Samenwerken omwille van subsidies: dat gaat
nooit werken. Er moet van in het begin engagement zijn op de langere
termijn, om te blijven samenwerken. Ook bij het wegvallen van de subsidies.
Als je dat niet doet, start je vanuit een drang naar extra gelden, en niet
vanuit een concrete nood. Dat hou je niet vol.”
> 5.2.3. Specialisatie en expertise verhogen, en continuering
garanderen
IGS biedt een mogelijkheid tot specialisatie en verhoging van de
deskundigheid van het personeel, en er kan ook de waarborg gecreëerd
worden dat bepaalde taken van de gemeente, zeker als die gemeente klein
is, gecontinueerd kunnen worden. Belangrijk in dit aandachtspunt is de term
‘mogelijkheid’. Schaalvergroting door samenwerking en specialisatie kunnen
samengaan maar dit is niet noodzakelijk zo. Het is evident dat om de
gewenste kwaliteit van dienstverlening te kunnen blijven garanderen kennis
en deskundigheid en specialisatie noodzakelijk zijn. Maar om specialisatie op
peil te houden is er voldoende vraag naar de dienstverlening nodig. Door een
aparte dienst of organisatie op te zetten die zich specifiek buigt over een
aantal activiteiten of diensten, gaat men ervan uit dat er voldoende
opdrachten zullen zijn in dit domein om hierover specialisatie te creëren. Bij
de opstart van een IGS is dat een belangrijk uitgangspunt. Men moet dus zeker
zijn dat er daadwerkelijk nood is aan voldoende dienstverlening om
samenwerking zin te geven.
Een belangrijk argument kan ook zijn dat een vorm van samenwerking
continuïteit in een bepaalde taak kan creëren. Dat is zowel voor de
gemeente, als voor het betrokken personeel, van belang.
׀ 92 ׀
Ervaring uit de praktijk: “De continuïteit is niet absoluut. Als bestuur moet
je de kans krijgen om ook uit de IGS te treden als de behoeften naar de
dienstverlening veranderen. Er moet dus zeker geen garantie op continuïteit
voor dienstverlening zijn. Voor het personeel zelf kan dat natuurlijk wél
belangrijk zijn, en dat vergt dus wel transparantie. Wat je wel kan krijgen is
continuïteit in expertise, en dat brengt wel specialisatie met zich mee.”
> 5.2.4. Omgaan met een mogelijks verlies aan democratische
legitimiteit
Intergemeentelijke samenwerking legt druk op het aspect van
Met de types en vormen van IGS in het achterhoofd, en de mogelijke
valkuilen, wordt er hieronder een overzicht gegeven, ter inspiratie en
ondersteuning, van de te nemen stappen bij het opstellen van een IGS. Het
overzicht is opgedeeld in drie grote fasen, nl. ‘het initiëren van een IGS’, ‘het
ontwerpen van een IGS’ en ‘het implementeren en het evalueren van een
IGS’. Bij elke fase staat er vermeld welke mogelijke stappen gezet kunnen
worden om te komen tot een goede opzet van intergemeentelijke
samenwerking. Daarbij wordt telkens aangegeven welke sleutelvragen een
antwoord behoeven, en hoe je via bepaalde acties kan komen tot die
antwoorden.
Het is evident dat dit een ‘ideaalscenario’ is en dat het niet altijd mogelijk
zal zijn alle stappen tot in detail te doorlopen. Zeker naarmate de zwaarte
van de opdracht, het type IGS en de omvang ervan zal deze checklist in
meerdere of mindere mate in detail worden uitgevoerd. De checklist is
׀ 100 ׀
gebaseerd op en herwerkt vanuit een internationale handleiding voor
intergemeentelijke samenwerking, en dient dus vooral als inspiratie en
ondersteuning bij het ontwikkelen van een vorm van IGS.
> 5.3.1. Fase 1. Initiëren
> 5.3.1.1. Stap 1. Noden en opportuniteiten identificeren
Tabel 18. Sleutelvragen en acties bij stap 1
In de eerste stap is het belangrijk om na te gaan wat eventuele problemen,
uitdagingen of doelstellingen zijn die men met een IGS wil aanpakken. Het
gevoel moet leven dat de huidige situatie niet helemaal tegemoet komt aan
de verwachtingen; of dat om toekomstige uitdagingen aan te pakken, de
huidige situatie ontoereikend is. Om te weten of de werkelijkheid
overeenkomt met dit gevoel van ontevredenheid kan het nuttig zijn bepaalde
performantie-indicatoren te analyseren en/of tevredenheidsenquêtes af te
nemen bij burgers, personeel of andere stakeholders.
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Is er een algemeen gevoel van ontevredenheid bij bepaalde diensten of ontwikkelingen binnen de gemeenten? Is er nood om dit te verbeteren?
Wat zijn de belangrijkste tekortkomingen in de dienstverlening (type diensten, doelgroep wordt niet bereikt, kwaliteit dienstverlening, kost,…)? Zou IGS een goede oplossing zijn?
Welke factoren bevorderen en/of belemmeren de oprichting van een IGS?
Voer een tevredenheidsenquête uit
Welke informatie kunnen we afleiden uit de performantie-indicatoren?
׀ 101 ׀
> 5.3.1.2. Stap 2. Identificeer partners en mogelijkheden tot samenwerking
Tabel 19. Sleutelvragen en acties bij stap 2
Het identificeren van een probleem of doelstelling vereist op een bepaald
moment creativiteit en het opmerken van opportuniteiten. Gemeenten die
over de grenzen heen kijken kunnen onderzoeken of andere gemeenten met
een soortgelijk probleem geconfronteerd worden en kunnen hierbij nagaan of
een gezamenlijk aanpak een mogelijke oplossing kan bieden. In deze fase
wordt er dus informeel afgetoetst of naburige gemeenten een eventuele
samenwerking als een oplossing zien voor een gezamenlijke doelstelling of
probleem. In het beste geval doen secretarissen en burgemeesters dit
gezamenlijk. Zoals al eerder gesteld: ambtelijk en politiek leiderschap zijn
beiden noodzakelijk. In geval er een gezamenlijke perceptie bestaat, kan het
nuttig zijn informeel overleg te organiseren om na te gaan welke andere
gemeenten in een eventuele samenwerking zouden willen stappen. Hierbij
wordt er informatie uitgewisseld om te komen tot een gezamenlijke
probleemanalyse. Belangrijk in deze fase is nadruk te leggen op de win-win
situatie voor alle betrokken partijen. Als er een informeel akkoord is, is het
belangrijk om op een bepaald moment met de strategische stakeholders een
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Is er bij de buurgemeenten eveneens een gevoel van ontevredenheid over bepaalde dienstverlening?
Zijn de stakeholders van andere gemeenten het eens dat een IGS een oplossing kan bieden voor de geïdentificeerde tekortkomingen?
Opstart informeel overleg
Uitwisselen van informatie
Organiseer formeel overleg om formeel te beslissen
׀ 102 ׀
formeel overleg te plannen om de beslissing van samenwerking te
bekrachtigen.
> 5.3.1.3. Analyse van wettelijke en economische context
Tabel 20. Sleutelvragen en acties bij stap 3
Over het algemeen wordt deze stap niet altijd even diepgaand uitgevoerd.
Nochtans kan het nuttig zijn om een duidelijke analyse op te maken van de
situatie. Welke data is er voorhanden en wat zegt die data? Wat zijn mogelijke
alternatieven voor IGS? Hoe pakken andere gemeenten
(nationaal/internationaal) dezelfde problematiek aan? Wat impliceert het
opzetten van een IGS (structureel, financieel, personeel, politiek,..)? De
keuze van het type IGS is hierbij natuurlijk van groot belang. Wie moet een
dergelijke analyse uitvoeren? Hier zijn verschillende oplossingen mogelijk: er
kan een interne persoon/werkgroep worden opgericht; het kan uitbesteed
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Welk type IGS lijkt ideaal voor de gewenste vorm van samenwerking?
Wat zijn voor- en nadelen van het gekozen type?
Met welke gemeenten werken we samen?
Wat zijn de financiële implicaties en impact (kosten en baten)
Wat is de wettelijke impact van de samenwerking?
Aan welke vereisten moet het IGS-personeel voldoen, en wat zijn eventuele technische moeilijkheden?
Maak een wettelijke analyse op
Maak een haalbaarheidsstudie met de implicaties
׀ 103 ׀
worden; of er kan een mix van interne/externe experten worden gebruikt. De
kost van de studie kan gedeeld worden tussen de deelnemende gemeenten,
in functie van hun financiële draagkracht.
> 5.3.1.4. Beslissen over toetreding tot de IGS en overlegplatform
Tabel 21. Sleutelvragen en acties bij stap 4
Hoe ambitieus wil de IGS zijn? De keuzes die gemaakt zijn over het type IGS
en haar taak zal sterk bepalen welke vorm van samenwerking nodig is, welke
structuur en met welke financiële implicaties. Het is op dit moment dat er
een project- en/of stuurgroep met vertegenwoordigers uit de verschillende
gemeenten moet worden opgericht om de opstart van de IGS te organiseren.
Het is de project en/of stuurgroep die de overeenkomst zal moeten opmaken,
de financiële implicaties in detail bespreken, het engagement van de
verschillende gemeenten, enzovoort. Met andere woorden: de verschillende
stappen in “Fase II. Beslissen” worden opgenomen door de stuur- en/of
projectgroep.
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Welke gemeenten en/of vertegenwoordigers moeten worden samengebracht?
Welke expertise heeft de stuurgroep/projectgroep van het veranderingstraject nodig?
Wie zal het veranderingsproces leiden?
Beslis formeel in elke gemeente
Beslis welke project-/stuurgroep de opstart van de IGS zal organiseren
׀ 104 ׀
> 5.3.1.5. Bewustzijn en steun opbouwen
Tabel 22. Sleutelvragen en acties bij stap 5
In deze fase moet er geïnvesteerd worden in communicatie, zowel intern als
extern (zie hiervoor ook de voorgaande paragrafen). Daarnaast moet er
geïnvesteerd worden in de opbouw van vertrouwen en engagement ten
opzichte van de samenwerking.
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Hoe moet er gecommuniceerd worden naar burgers en externe stakeholders (publieke en private organisaties)?
Organiseer waar nodig informatiecampagnes
׀ 105 ׀
> 5.3.2. Fase 2. Ontwerpen
Tabel 23. Sleutelvragen en acties bij stap 6-10
De beslissingsfase is uiteraard essentieel. Het is in deze fase dat de optimale
mix bepaald moet worden tussen opdracht, type, grootte en
financiële/juridische regeling met betrekking tot de Intergemeentelijke
Samenwerking. Groot is niet noodzakelijk beter. Een slagkrachtige organisatie
is beter dan een logge structuur die niet functioneert. Samen met het type
IGS wordt er ook bepaald in welke mate de organisatie autonomie krijgt, de
hieraan verbonden middelen, de verantwoordingsmechanismen, regelingen
op vlak van financiën/personeel/infrastructuur/… .
STAP SLEUTELVRAGEN ACTIES
Opdracht IGS bepalen
Welke taken moet de IGS op zich nemen?
Beslis welke taken de IGS op zich moet nemen
Type IGS Kiezen Welk type IGS is ideaal voor dit type taken?
Bepaal het type IGS
Financiële regeling bepalen
Wat zijn de belangrijkste financiële kenmerken van de IGS?
Hoe worden de kosten verdeeld tussen de gemeenten?
Hoe wordt het budget opgemaakt en beheerd binnen de IGS?
Beslis over het budget en de financiële kant van de IGS
Institutionele regeling bepalen
Hoe worden de gemeenten vertegenwoordigd?
Welke structuur en rapporteringsmechanismen worden opgezet?
Beslis over de structuur
Statuten en overeenkomst afsluiten
Welke bijkomstige clausules zijn van belang bij de wettelijke regeling?
Rond de contractuele clausule gedetailleerd af
׀ 106 ׀
> 5.3.3. Fase 3. Implementeren en evalueren
STAP SLEUTELVRAGEN ACTIES
Management- en vertegen-woordiging-structuur bepalen
Zijn de gemeenten tevreden over hun vertegenwoordiging? Heeft de IGS voldoende autoriteit om efficiënt en geïnformeerd beslissingen te kunnen nemen?
Zijn de procedures om conflicten op te lossen helder? Heeft het personeel voldoende expertise, ervaring en toewijding om van de IGS een performante organisatie te maken? Heeft de IGS voldoende autoriteit om administratieve traagheid te vermijden?
Creëer een structuur met voldoende gemeentelijke vertegenwoordiging
Beslis over de functionering van de IGS (werkprocedures, organigram, functiebeschrijvingen
Samenwer-kings- mechanismen ontwikkelen
Zijn er voldoende mechanismen ontwikkeld om overleg, coördinatie en samenwerking te creëren tussen de IGS en de verschillende gemeentelijke administraties?
Bepaal de timing van de overlegmomenten
Investeer in een samenwerkingscultuur
Monitoring en zelf-evaluatie verzekeren
Zijn de procedures van verantwoording afleggen helder?
Zijn er voldoende overleg- en informatiemomenten voorzien?
Zijn de doelstellingen en performantie-indicatoren duidelijk?
Bepaal hoe de IGS verantwoording zal afleggen; beslis over het performantie-meetsysteem
׀ 107 ׀
Tabel 24. Sleutelvragen en acties bij stap 11-15
Een IGS, welke structuur ze ook heeft, blijft in grote mate een publieke
organisatie. Ze moet dus streven naar tevredenheid bij haar klanten, efficiënt
en effectief werken, verantwoording afleggen,… . Dat is een investering die
tijd nodig heeft om te renderen. Het zal essentieel zijn om na verloop van
tijd de werking te evalueren in haar verschillende dimensies: kwaliteit
dienstverlening, efficiëntie, tevredenheid bij de stakeholders, enzovoort.
Zeker met het oog op een duurzame samenwerking in een efficiëntie
structuur die het vertrouwen geniet van haar deelnemers, zal met grote
openheid gestreefd moeten worden naar transparantie, vertrouwen en
gelijkwaardigheid. Waar nodig zal de organisatie ook moeten worden
bijgestuurd.
Kan er een proces van interne audit worden opgesteld?
Investeren in communicatie
Is het duidelijk wie verantwoordelijk is voor de communicatie?
Is er voldoende geïnvesteerd in communicatie?
Zijn alle stakeholders voldoende geïnformeerd?
Is er vertrouwen in het management en het leiderschap van de IGS?
Ontwikkel een communicatiestrategie
Regelmatig evalueren
Zijn de stakeholders tevreden met de dienstverlening?
Organiseer een manier om regelmatig feedback van stakeholders, personeel en klanten te ontvangen.
׀ 108 ׀
6. Specifieke aandachtspunten bij de fusie van
gemeente en OCMW
> 6.1. Achtergrond
De Vlaamse regering wil het bipolaire model van lokaal sociaal beleid verlaten
door het OCMW te laten integreren in de gemeente (Homans, 2015). Het
Vlaams regeerakkoord 2014-2019 stelt hierover dat ze tegen de start van de
volgende lokale bestuursperiode de OCMW’s wil laten integreren en dat ze
hierbij modellen zal uitwerken die de gemeenten kunnen hanteren om ze bij
de integratie te helpen. De beleidsnota Binnenlands Bestuur voegt daaraan
toe dat de modellen verankerd zullen worden in de organieke regelgeving.
Daarvoor zal ook overleg georganiseerd worden met de Federale overheid op
het gebied van de organisatie en financiering van de taken die de OCMW’s
uitvoeren. Er wordt ook opgemerkt dat er geen nieuwe OCMW-raden meer
verkozen en geïnstalleerd zullen worden na de gemeenteraadsverkiezingen
van 2018. De redenen voor de integratie worden in diezelfde nota besproken
(Homans, 2015). Hieronder worden ze samengevat weergegeven:
(1) Maximaal geïntegreerd sociaal beleid: om te kunnen komen tot een
volledig geïntegreerd lokaal sociaal beleid is een institutionele
verkokering tussen “armoede en welzijnsbeleid” enerzijds en andere
beleidsdomeinen anderzijds onwenselijk. Door een integratie wil
men een sterker en volledig geïntegreerd sociaal lokaal beleid.
(2) Een sterkere gemeenteraad: het wordt wenselijk geacht dat de
rechtstreeks verkozen gemeenteraad instaat voor de belangrijke
keuzes van het lokale beleid, m.i.v. het sociaal beleid.
׀ 109 ׀
(3) Beheer en efficiëntie: er wordt ervan uitgegaan dat het samengaan
van gemeente- en OCMW-bestuur een belangrijke winst aan
bestuurskracht zal realiseren.
(4) Klantgerichtheid en drempelverlagend: de integratie zou voor meer
duidelijkheid moeten zorgen voor de burgers en drempelverlagend
werken.
In dit onderdeel van het rapport wordt er vooral nagegaan wat de implicaties
van een integratie zijn vanuit het perspectief van veranderingsmanagement.
Dat betekent dus ook dat in dit rapport het uitgangspunt van integratie, en
de argumenten die daaraan ten grondslag liggen niet ter discussie staan.
Kortom: de centrale vraag gaat dus niet uit naar het waarom van de
integratie, maar naar het ‘hoe’. Hoe kunnen gemeenten en OCMW’s de
integratie aanpakken, en welke aandachtspunten zijn hierbij van belang?
Merk op dat de integratie geen vrijwillig karakter heeft, wat eveneens een
aantal implicaties heeft: zo moet bvb. het initiatief niet spontaan uitgaan van
één van de organisaties. Ook is er weinig marge over het tijdskader van het
veranderingsproces: van een scenario waarbij er over jaren heen naar elkaar
wordt toegegroeid kan bvb. ook minder sprake zijn. Op inhoudelijk vlak zijn
er alvast ook verschillende uitdagingen (Homans, 2015):
(1) er moet een wijziging van de federale wetgeving komen;
(2) de pacificatiewet moet ongemoeid blijven;
(3) de gemeente moet verzekerd zijn van de uitvoering van de federale
basistaken;
(4) lokale besturen moeten streven naar een scheiding tussen hun
actorrol en regierol;
(5) de noodzakelijke waarborgen voor het respect voor de persoonlijke
levenssfeer bij de verzekering van het recht op maatschappelijke
׀ 110 ׀
dienstverlening en het recht op maatschappelijke integratie moeten
behouden blijven;
(6) de neutrale dossierbehandeling moet gegarandeerd blijven;
(7) de mogelijkheid tot opnemen van niet-gemeenteraadsleden en
externe experts in de organen die over de dossiers beslissen inzake
maatschappelijke dienstverlening en integratie;
(8) de vraag naar een uitdrukkelijke motivatie wanneer er bij
beslissingen over individuele steundossiers wordt afgeweken van het
advies van de sociale dienst.
Bovenstaande elementen raken, zoals gesteld, vooral aan de inhoud van het
beleidsdomein. Daarnaast zijn er uitdagingen op vlak van organisatie,
structuur, beheer, personeel, enzovoort. Het zijn deze laatste elementen die
in dit rapport besproken zullen worden.
Tot slot gaat de conceptnota verder door reeds enkele scenario’s van
integratie te schetsen. Onderstaande tabel vat de belangrijkste elementen
samen. Het is duidelijk dat een voorkeursscenario al geëxpliciteerd werd.
׀ 111 ׀
Scenario’s Kenmerken Voor- en nadelen
Integratie in de
bestaande
gemeentelijke
organisatie
- De individuele hulpaanvragen worden voorbereid en uitgevoerd door gemeentepersoneel - de beslissingen worden genomen door de bestaande politieke organen van de gemeente - Al de andere aangelegenheden worden geïntegreerd in het gemeentebestuur
- meest volledige integratie
- geen apart orgaan, dus
eenheid en efficiëntie
- onvoldoende waarborging
van specialisatie, niet-
politisering en
vertrouwelijkheid
- verzwaring agenda college
B&S
EVA-scenario
- De individuele hulpaanvragen worden voorbereid en uitgevoerd door het personeel van het extern verzelfstandigd agentschap (met rechtspersoonlijkheid) van de gemeente - de beslissingen worden genomen door het orgaan van het EVA - de andere aangelegenheden worden geïntegreerd in het gemeentebestuur.
- vervanging OCMW’s met rechtspersoonlijkheid door een EVA van de gemeente: sui generis, decretaal ingebed en opgelegd aan de gemeente. - Kans op verwatering van de eenheid omdat het OCMW-EVA een aparte instelling blijft - Geen einde van het bipolair model.
Bijzonder comité-
scenario
- De individuele aanvragen worden voorbereid en uitgevoerd door personeel van de gemeente - de beslissingen worden genomen door een nieuw orgaan onder de gemeenteraad, het bijzonder comité voor de sociale dienst. - de andere aangelegenheden
worden geïntegreerd in het
gemeentebestuur.
- geïntegreerd sociaal beleid en éénheid van politieke aansturing door de rechtstreeks verkozen gemeenteraad. - vergroot de bestuurlijke efficiëntie en draagkracht - verhoogt transparantie. Gemeente krijgt ruime autonomie om invulling te geven aan lokaal sociaal beleid. - Het bijzonder comité, onder de gemeenteraad, beslist over de individuele dossiers en verzekert de naleving van de beoogde principes
Tabel 25. Scenario’s integratie gemeente-OCMW
׀ 112 ׀
> 6.2. Voordelen en aandachtspunten bij fusie gemeente-OCMW
Vanuit het perspectief van veranderingsmanagement is het zinvol stil te staan
bij de mogelijke voordelen en de aandachtspunten bij een fusie van gemeente
met OCMW. De doelstelling van goed veranderingsmanagement is nl. te
streven naar een maximalisatie van de voordelen en een optimale aanpak van
de aandachtspunten. In de volgende paragrafen worden mogelijke pistes
aangereikt om dit te realiseren.
Merk op dat er in het verleden ook reeds andere rapporten geschreven werden
rond dit thema, o.a.:
‘beheersmatige samenwerking tussen gemeente en OCMW’ (Van Dooren
et al., 2012)
‘samenwerking tussen de Vlaamse Centrumsteden en hun OCMW op vlak
van hun Financieel Management’ (Vanderstraeten et al., 2012)
‘Integratie gemeente-OCMW. Naar een sterker sociaal beleid’ (Leroy et
al., 2015)
Voor een grondig begrip van het thema neemt men idealiter ook deze studies
en rapporten ter hand. Het is voor dit onderzoek niet de bedoeling deze
studies te herhalen, maar wordt er vooral gekeken naar het perspectief van
veranderingsmanagement en mogelijks te ondernemen stappen om tot een
fusie te komen. Bovendien wordt er in dit rapport uitgegaan van een fusie
tussen twee organisaties en dus minder van een ‘samenwerking’. In die zin
wilt dit rapport voortbouwen op de reeds bestaande literatuur.
׀ 113 ׀
> 6.2.1. Toename efficiëntie door integratie
Het uitgangspunt van een integratie is dat er efficiëntiewinsten kunnen
worden geboekt. Immers, het samenvoegen van diensten kan leiden tot meer
bestuurskracht en bijgevolg tot meer efficiëntie. Het realiseren van
bestuurskracht door samenwerking voor kleinere gemeenten en OCMW’s is in
dat opzicht doorgaans eenvoudiger dan voor grotere gemeenten of steden,
omdat zij relatief ‘makkelijker’ die winst kunnen boeken.
Hoe dan ook, dit is geen vanzelfsprekendheid, zeker niet op de korte termijn,
omdat er geen eenduidig verband bestaand tussen toename in bestuurskracht
en efficiëntie: kleine organisaties met weinig bestuurskracht kunnen soms
creatiever zijn en een hogere efficiëntiegraad bereiken dan grote
organisaties.
In het proces van veranderingsmanagement zal er daarom in detail moeten
worden vastgelegd (1) welke efficiëntiedoelstellingen gerealiseerd moeten
worden; (2) op welke manier deze doelstellingen bereikt moeten worden; en
(3) hoe ze gemeten, geëvalueerd en bijgestuurd moeten worden. Het spreekt
bovendien voor zich dat dat op het niveau van de verschillende diensten zal
moeten gebeuren, omdat efficiëntiewinst op de ene dienst niet noodzakelijk
gepaard gaat met efficiëntiewinst door een andere dienst. Ook zal de
efficiëntie op de totaliteit van de organisatie moeten worden gemeten.
Belangrijk is in dat verband ook het tijdsperspectief in het oog te houden.
Effecten zullen doorgaans pas na verloop van tijd te meten zijn.
׀ 114 ׀
Ervaring uit de praktijk: “efficiëntie is een groot begrip. Er zijn twee
kanten aan die medaille, en het evenwicht zoeken tussen kosten en baten
is dan ook heel moeilijk. Het is niet door te integreren dat je automatisch
efficiënter wordt. De vraag is dan ook wat de strategische focus is van de
integratie, en die kan zelfs van dienst tot dienst verschillen.”
> 6.2.2. Beter kwaliteit dienstverlening door specialisatie en
professionalisering
Doordat personeel uit verschillende organisaties, maar uit soortgelijke
diensten, nu gaan samenwerken kan er een cumulatie van kennis plaatsvinden
omdat expertise gedeeld wordt. Dat leidt tot een verhoogde specialisatie in
verschillende domeinen. Finaal moet dit leiden tot een betere kwaliteit van de
dienstverlening. Ook doordat twee mogelijks verschillende
organisatieculturen worden samengebracht, bestaat de kans dat men van
elkaar kan leren om de eigen ‘zwakten’ aan te pakken en te optimaliseren.
Vanuit dat perspectief is het creëren van efficiëntie misschien niet eens het
meest belangrijke mogelijke voordeel. Door samenwerking kunnen er meer
mogelijkheden ontstaan en kan de kwaliteit van de dienstverlening toenemen.
Zo kan er geïnvesteerd worden in een beter beleid op vlak van HR of ICT.
Doordat procedures worden afgestemd kan er meer uniformiteit,
transparantie en continuïteit van de dienstverlening zijn, wat moet bijdragen
tot een meer efficiënt, optimaler en kwaliteitsvoller functioneren van de
diensten. Een integratieplan moet daarom verder gaan dan de
implementatiedatum. Het zal noodzakelijk zijn, zeker in de eerste jaren na de
integratie, te streven naar optimalisaties van processen en werkmethodes.
׀ 115 ׀
Een integratie is meer dan het samenvoegen van twee organisaties. Het is nl.
een nieuwe organisatie. En die moet als dusdanig worden behandeld.
Tot slot: het identificeren van voordelen of doelstellingen voor de nieuwe
organisatie is niet evident. Doorgaans ligt de focus sterk op het beheren en
managen van de dagdagelijkse taken en het aanpakken van operationele
taken. Het is daarom belangrijk niet alleen aan te geven welke doelstellingen
gerealiseerd moeten worden, maar ook te bepalen op welke manier de
dienstverlening moet verbeteren.
Ervaring uit de praktijk: “dienstverlening is gevolg van beleid, niet
noodzakelijk van integratie. Door integratie kan aandacht voor sociaal beleid
groeien. Kwaliteit dienstverlening is niet alleen extern, maar ook intern, en
dat kan ook toenemen door integratie.”
> 6.2.3. Betere coördinatie en bezetting van capaciteit door
standaardisatie
Samenwerking in het algemeen en integratie in het bijzonder kunnen leiden
tot meer eenvormigheid of standaardisatie. Er wordt nl. gestreefd naar een
eengemaakt HR-beleid, ICT-beleid, enzovoort. Die standaardisatie is een
noodzakelijke voorwaarde voor een succesvolle integratie. Het leidt ook tot
meer efficiëntie en vermijdt overlap. Op zijn beurt zal standaardisatie
coördinatie dus vergemakkelijken en zal het er ook voor zorgen dat de
aanwezige capaciteit beter benut kan worden.
Merk op dat er in bovenstaande uitgangspunten veel veronderstellingen zijn:
integratie moet zorgen voor standaardisatie. Standaardisatie moet leiden tot
betere coördinatie en een betere bezetting van capaciteit. En dat moet zijn
׀ 116 ׀
beurt de efficiëntie verhogen. Er zijn een aantal kanttekeningen te plaatsen
bij deze theoretische veronderstellingen.
Ten eerste gaat men er hier van uit dat een integratie tot betere coördinatie
en capaciteitsbezetting leidt. De praktijk zal dat moeten uitwijzen. Een
integratie leidt nl. doorgaans tot een grotere organisatie, wat coördinatie ook
doorgaans bemoeilijkt. Bovendien is het helemaal niet zo dat de integratie
voor alle gemeenten tot een verbeterde coördinatie zal leiden, al moet dat
natuurlijk wel het streefdoel zijn.
Ten tweede zal het moeilijk zijn om hier uitspraken over te doen. Om te
weten of de situatie beter wordt, zal er een meting moeten gebeuren, aan
de hand van prestatie-indicatoren, om de situatie voor met de situatie na de
integratie te kunnen vergelijken.
Ten derde moet men voorzichtig zijn met de aanname dat de integratie per
definitie beter zal zijn, omdat er eigenlijk gesteld wordt dat de huidige
situatie ontoereikend is. Dat is niet noodzakelijk zo.
Kortom: op vlak van veranderingsmanagement moet men goed beseffen dat
om deze beoogde effecten te realiseren men grote inspanningen zal moeten
leveren. Een verbetering zal geen logisch gevolg zijn van de integratie, maar
zal het gevolg zijn van doordacht veranderingsmanagement dat een visie
heeft op hoe de nieuwe organisatie moet zijn en hoe ze zal werken, welke
effecten er op korte termijn (niet) gerealiseerd worden en hoe men de
integratie moet bijsturen.
> 6.2.4. Grotere flexibiliteit door grotere slagkracht
Door een integratie worden diensten groter en kan er flexibeler met
takenpakketten geschoven worden. Het is ook makkelijker om het tijdelijk
wegvallen van werknemers (door bvb. ziekte) op te vangen zonder dat
daardoor de dienstverlening in het gedrang komt. Bovendien is het voor een
׀ 117 ׀
organisatie ook eenvoudiger om elementen als loopbaanonderbreking of
ouderschapsverlof toe te staan aan werknemers die daarom vragen.
Op vlak van de flexibiliteit is er wel een belangrijk aandachtspunt: het
samenvoegen van diensten en personeel betekent niet dat elk personeelslid
zomaar eender waar opnieuw gezet kan worden. Er moet dus op voorhand
duidelijk een As Is beschrijving zijn van beide organisaties en een To Be
waarbij ook functieprofielen (as is en to be) duidelijk naast elkaar worden
gelegd. Immers, wil men naar één organisatie, dan moet er een
samensmelting zijn van alle aspecten van die organisatie. Dat betekent dus
ook van interne werkprocessen, structuren, procedures, enzovoort. En
uiteraard zal het ook een mentaliteitswijziging met zich meebrengen. Ook
hier zal tijd nodig voor zijn.
Ervaring uit de praktijk: “de toename in kritische massa was vooral heel
positief. Je creëert nu veerkracht voor je organisatie en bedrijfszekerheid.
Men kan nu werken aan zaken waar men vroeger nét niet aan toekwam.”
> 6.2.5. Vergroting transparantie
Er wordt gesteld dat de integratie tussen gemeenten en OCMW voor meer
duidelijkheid zou moeten zorgen voor de burgers en drempelverlagend
werken. Het uitgangspunt is logisch: er is één lokaal sociaal beleid, en er is
één organisatie waar men terecht moet. Bovendien is het best mogelijk dat
bij de gemeente aankloppen voor steun als minder stigmatiserend wordt
ervaren dan als men langs het OCMW moet gaan.
Maar of meer transparantie en drempelverlaging reeds op korte termijn
gerealiseerd gaan worden, is nog maar de vraag, want niet alleen voor de
organisatie betekent een integratie veel; ook voor de burgers die nu reeds
׀ 118 ׀
gebruik maken van de dienstverlening heeft de integratie implicaties.
Investeren in externe communicatie zal dan ook noodzakelijk zijn, niet alleen
om de integratie structureel rond te krijgen, maar ook om ze effectief te
doen werken en een betere dienstverlening te laten verlenen. Het aspect van
communicatie werd reeds uitvoerig behandeld in het generieke deel van dit
deelrapport.
Ervaring uit de praktijk: “transparantie is vooral een keuze. Het
management moet die keuze maken, en daar als één team op blijven staan.”
> 6.2.6. Risico op negatieve schaaleffecten
Er wordt vrij makkelijk gesteld dat een grotere organisatie door integratie
positieve schaaleffecten teweeg zal brengen. In dat debat streeft men soms
naar een schaal die ideaal is om kosten en baten in een optimale balans te
krijgen. Echter: de optimale schaal bestaat niet. Uit empirisch onderzoek in
verschillende landen blijkt dat in verschillende beleidsdomeinen, de
vooropgestelde schaaleffecten (efficiëntie, effectiviteit, ….) moeilijk te
bewijzen zijn. Er bestaat een grote variatie aan vaststellingen, waardoor ‘de
optimale schaal’ eigenlijk niet bestaat. Dat impliceert dat iedere organisatie,
met de omvang en de middelen die ze heeft, zo efficiënt mogelijk moet
trachten te werken. De integratie van gemeente met OCMW kan in het ene
geval leiden tot een efficiëntieverhoging en in het andere geval niet. Los van
de eventuele efficiëntiedoelstelling zijn er twee andere mogelijke negatieve
schaaleffecten. Ten eerste, een toename aan bureaucratisering. Bij de
integratie moet er bijzondere aandacht uitgaan naar de structuur van de
organisatie. Immers, een grotere organisatie heeft doorgaans een meer
׀ 119 ׀
hiërarchische structuur, wat dus minder snelle communicatie- en
beslissingslijnen met zich meebrengt.
Ervaring uit de praktijk: “Door te integreren kan je je concentreren op de
core business. Dat maakt net dat er minder bureaucratisering is. Alles
verloopt nu ook vlotter. Er is net minder bureaucratisering omdat de
schotten tussen de organisaties zijn afgebouwd. Voorwaarde is wel dat je de
organisatie goed doordenkt.”
Ten tweede een verlies aan nabijheid. Een grotere organisatie vergroot
doorgaans de afstand tussen de burger/gebruiker en de dienst. Er zal dus
moeten worden nagegaan hoe nabijheid ten opzichte van de burger bewaard
kan blijven binnen de nieuwe structuur.
Ervaring uit de praktijk: “sinds de integratie is het aantal dossiers
verdubbeld. De drempel is verlaagd voor de burger.”
> 6.2.7. Integreren heeft een opstart- en coördinatiekost
Het plannen en implementeren van een integratie is complex. Hiervoor is
sterk leiderschap nodig, zo vroeg mogelijk in de planningsfase zodat
strategische beslissingen over visie, doelstellingen en middelen gemaakt
kunnen worden. De uitdagingen zijn dan ook meervoudig omdat er een nieuwe
structuur gecreëerd moet worden, de risico’s beheerd moeten worden en
personeel en andere middelen van twee organisaties moeten worden
samengebracht. Om de gewenste positieve effecten te verkrijgen naar
aanleiding van de integratie, zal er dus eerst geïnvesteerd moeten worden in
׀ 120 ׀
de opstart en de coördinatie van de integratie. Om de kost zo laag mogelijk
te houden zal het nodig zijn een duidelijke visie te ontwikkelen en een
stappenplan te bepalen die tot de realisatie van die visie moet leiden. In dat
verband is duidelijke, betrouwbare en accurate informatie nodig over de
kosten en besparingen tijdens de integratie. Op die manier kan de integratie
gemonitord worden en kan er worden bijgehouden wat de integratie zelf kost,
maar ook waar mogelijke besparingen door de integratie gerealiseerd zullen
worden. Bij de opstart zal er ook geïnvesteerd moeten worden in het
vertrouwen tussen beide organisaties In bepaalde gevallen zal dat vertrouwen
reeds aanwezig zijn omdat talrijke gemeenten sowieso al nauw samenwerken
met hun OCMW. Maar het vertrouwen in een proces van integratie kan van
een andere aard zijn: het personeel moet gerustgesteld worden; het is
mogelijk dat beide organisaties hun belangen, eigenheid, manier van
werken,.. zoveel mogelijk zullen trachten te bewaren, wat de opzet van de
integratie voor een groot stuk kan vertragen en/of bemoeilijken.
Transparantie communicatie zal hierbij essentieel zijn. Ook het betrekken
van personeel op het gepaste moment kan helpen de opstartkost te
reduceren. De oprichting van werkgroepen om de integratie voor te bereiden,
de organisatie van informatiemomenten,… kunnen de integratie
vergemakkelijken.
Ervaring uit de praktijk: “er zijn heel veel collega’s die bovenop de
dagdagelijkse werking hebben moeten werken aan de verandering.
Engagement creëren is hierbij heel belangrijk. Mensen moeten het gevoel
hebben dat ze aan iets positief werken. Ze hebben veel uren gepresteerd
zonder aangerekend te worden. Je moet dat soort engagement hebben,
anders zal het nooit lukken.
׀ 121 ׀
Ervaring uit de praktijk: medewerkers laten participeren is belangrijk. Wat
men gaat doen bepaalt het beleid. Hoe dat dan in de praktijk gaat of moet
gebeuren is aan de medewerkers. Op dat moment moet er samengezeten
worden, zo wordt het ook hun project. Eigenaarschap is belangrijk. Je hebt
het altijd wel voor dat mensen niet meewillen. Die liggen dan een maand
uit. Dat is zeker ook een kost.
> 6.2.8. Vergroting van de sturingsproblemen
Een grotere organisatie kan complexer zijn om aan te sturen.
Veranderingsmanagement moet daar van in begin rekening mee houden.
Integratieplannen moeten in de ontwerpfase reeds bepalen hoe de
geïntegreerde organisatie zal worden aangestuurd na de integratie en hoe ze
zich verder dient te ontwikkelen. Als het sturingsaspect van in het begin niet
duidelijk is, loopt men het risico dat diensten en personeel geen goed zicht
hebben op wat er van hen verwacht wordt. Dat impliceert dat een
geïntegreerde organisatie zonder duidelijke sturing lang in de transitiefase
zal blijven zitten, en dat vergroot in sterke mate de opstart- en
coördinatiekost. Bovendien loopt men hiermee ook het risico de
ontevredenheid van het personeel te vergroten.
Ervaring uit de praktijk: “sturingsproblemen hebben meer te maken met
grootte van gemeente of stad. Het hangt trouwens ook af van het
organisatiemodel dat je wilt”.
׀ 122 ׀
Ervaring uit de praktijk: “eenheid van sturing van het managementteam is
belangrijk. Als zij voor hetzelfde project gaan en één verhaal brengen is
sturing geen probleem.”
Ervaring uit de praktijk: fysieke nabijheid is echt héél belangrijk en
absoluut een succesfactor als het gaat over sturing.
> 6.3. Stappenplan
In onderstaande onderdelen wordt een stappenplan voorgesteld met
mogelijke aandachtspunten en te ondernemen acties in het kader van de fusie
gemeente-OCMW. Merk op dat dit stappenplan vooral inspirerend dient en
nog steeds vertaald zal moeten worden in functie van de eigen context. Het
stappenplan werd voorgelegd aan de focusgroep en leverde als dusdanig geen
detailopmerkingen op. Wel werd de nadruk gelegd op drie elementen: ten
eerste kan een stappenplan als deze handig en inspirerend zijn, maar moet
men opletten voor ‘blauwdrukdenken’. Elke deelnemende gemeente sprak
van de integratie als een traject dat men individueel moet doorlopen en
waarbij elke organisatie haar eigen weg moet vinden. De aanpak van
integratie moet met andere woorden aansluiten bij de eigen organisatie.
Ten tweede zou elk stappenplan moeten starten met een fase 0 waarbij de
bereidheid tot integratie dient te worden nagegaan. De focusgroep was
unaniem over het feit dat een verplichte integratie weinig doeltreffend
riskeert te zijn: een integratie moet starten vanuit een bereidheid tot
samenwerking wil ze een kans op slagen hebben.
Ten derde moet er doorheen het hele traject aandacht zijn voor coaching van
het eigen personeel, zodat ze geïnformeerd en waar nodig begeleid kan
worden doorheen het integratie-traject.
׀ 123 ׀
> 6.3.1. Creatie van bewustwording en begrip over de integratie
Tabel 26. Sleutelvragen en acties bij stap 1
Gelet op het feit dat de integratie een beleidsbeslissing is, is er geen sprake
meer van een informeel aftoetsen of identificeren van noden tot
samenwerking. Dat de integratie georganiseerd moet, is het uitgangspunt.
Dat neemt niet weg dat er bewustwording en begrip gecreëerd moet worden,
zowel bij eigen personeel als bij stakeholders. Het is belangrijk de betekenis
van de integratie te bespreken, en de percepties die hieromtrent leven te
capteren, om een idee te krijgen over hoe het lokaal bestuur de integratie
zelf ziet. Vanuit de top zal het belangrijk zijn de opportuniteiten te
benadrukken, en de mogelijke kansen te durven zien, ook al zijn ze niet
gepland. Daarnaast zal het belangrijk zijn het project van de integratie aan
te pakken: welke stuurgroep wordt gecreëerd? Welke projectgroepen? Hoe
zal de integratie worden voorbereid?
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Wat betekent de integratie? Waarom integreren? (uitdagingen/kansen?)
Welke percepties bestaan er over de integratie?
Wat is de mate van weerstand/acceptatie?
Wat zijn mogelijke succes- en faalfactoren?
Wat zijn de beschikbare middelen en expertise bij elke organisatie?
Informeel overleg met interne en externe stakeholders
Formeel overleg tussen gemeente en OCMW
Uitwisselen van informatie
Afspraken over aanpak: bepaal wat de taken van de stuurgroep en projectgroepen zullen zijn
׀ 124 ׀
> 6.3.2. Contextanalyse
Tabel 27. Sleutelvragen en acties bij stap 2
De eerste analyse moet dienen om zicht te krijgen op mogelijkheden,
belemmeringen, kosten en baten van de integratie. Het moet ook leiden tot
een goed zicht op de opties die lokale besturen hebben binnen het integratie-
idee en ervaringen op te sporen van andere gemeenten die eventueel al
verder staan in de integratie. Welke data is er voorhanden en wat zegt die
data? Hoe pakken andere gemeenten (nationaal/internationaal) dezelfde
problematiek aan? Wat impliceert het opzetten van een integratie
(structureel, financieel, personeel, politiek,..)? Wie moet een dergelijke
analyse uitvoeren? Hier zijn verschillende oplossingen mogelijk: er kan een
interne persoon/werkgroep worden opgericht; het kan uitbesteed worden; of
er kan een mix van interne/externe experten worden gebruikt. Tot slot kan
het overwegen waard zijn om consultatierondes te organiseren of advies in te
winnen bij externe partners.
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Welke praktijken bestaan er al?
Wat zijn de opties binnen de keuze voor integratie?
Wat zijn mogelijke kosten en baten voor gemeente en OCMW?
Wat zijn standpunten van andere actoren (bvb. VVSG?)
Wat zijn politieke, economische, sociale factoren die de integratie bemoeilijken/vergemakkelijken?
Maak een haalbaarheidsstudie op
Maak een financiële/ economische/ politieke analyse op
Neem contact op met andere stakeholders om zicht te verwerven over mogelijke aanpakken
׀ 125 ׀
> 6.3.3. Interne analyse
Tabel 28. Sleutelvragen en acties bij stap 3
De interne analyse heeft tot doel een grondig zicht te krijgen op de huidige
situatie en op de toekomstige situatie. Hoe wordt er van twee organisaties
één gemaakt? Wat is de doelstelling van die nieuwe organisatie? Tot wat moet
de integratie leiden? Wat zijn de implicaties voor de huidige organisaties en
voor de toekomstige werking? Wat zal de integratie vergemakkelijken en wat
zal ze complexer maken? Waar liggen de potentiële moeilijkheden? In deze
fase gaan de projectgroepen concreet aan de slag. Per deelproject wordt er
een analyse gemaakt en wordt er gerapporteerd aan de stuurgroep.
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Wat zijn de strategische doelstellingen van de integratie?
Wat is de As Is situatie van elke organisatie?
Wat is de To Be situatie van elke organisatie?
Wat zijn gelijkenissen/verschilpunten tussen beiden organisaties?
Welke kenmerken van OCMW/Gemeente zullen de integratie vergemakkelijken/bemoeilijken?
Wat zijn de implicaties voor gemeente en voor het OCMW?
Bepaal de visie van de geïntegreerde organisatie
Bepaal de strategische doelstellingen
Onderzoek de resultaten van de performantie-indicatoren
Specifieer de deeltaken van de projectgroepen (doelstellingen, timing, aanpak, monitoring, rapportering)
׀ 126 ׀
> 6.3.4. Ontwerp nieuwe organisatie
Tabel 29. Sleutelvragen en acties bij stap 4
Op basis van de (tussen)tijdse resultaten van de projectgroepen wordt stilaan
vorm gegeven aan de nieuwe organisatie. De geïntegreerde organisatie
behoeft een nieuw organogram. Deze fase heeft tot doel dit organogram uit
te werken en een blauwdruk te maken van de nieuwe organisatie. Hiervoor
worden de resultaten van de projectgroepen op elkaar afgestemd.
> 6.3.5. Implementatiefase
Tabel 30. Sleutelvragen en acties bij stap 5
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Hoe wordt de nieuwe organisatie uitgetekend?
Hoe worden gemeenschappelijke diensten geïntegreerd?
Welk tijdspad wordt gehanteerd voor de integratie?
Wat met dubbele functies (bvb. op leidinggevende posities?)
Hoe worden structuren/processen/ methodes/… op elkaar afgestemd?
Bepaal hoe de nieuwe organisatie eruit moet zien en maak een plan op om dit te realiseren
Maak een blauwdruk van de organisatie
Ontwikkel een performantiemeetsysteem om de integratie te monitoren, zowel tijdens het integreren als de resultaten van de integratie
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Zijn alle betrokkenen op de hoogte?
Zijn alle diensten, werkprocessen, werkmethoden,… op elkaar afgestemd?
Stem de deelprojecten op elkaar af
Implementeer strategische en operationele plannen
Bouw de grenzen tussen gemeente en OCMW af
Installeer de eventuele nieuwe organen
Implementeer de personeelswijzigingen
Investeer in communicatie naar stakeholders
׀ 127 ׀
Bij de implementatie komt het er eigenlijk op neer de grenzen tussen beide
organisaties stelselmatig af te bouwen en de nieuwe organisatie op te
bouwen. De resultaten van de verschillende deelprojecten worden nu
helemaal op elkaar afgestemd en geïmplementeerd. Er wordt op vlak van
communicatie nu ook meer geïnvesteerd zodat de organisatie op zo kort
mogelijke tijd kan functioneren, de dienstverlening zo optimaal mogelijk
blijft en alle stakeholders en betrokken op de hoogte zijn van de gevolgen en
de impact van de integratie.
> 6.3.6. Evaluatie en bijsturing
Tabel 31. Sleutelvragen en acties bij fase 6
Een succesvolle integratie eindigt niet bij de implementatie. Het zal
belangrijk zijn om in de eerste jaren na de implementatie regelmatig te
evalueren en bij te sturen waar nodig. Via kwantitatieve en kwalitatieve
informatie moet de werking van de organisatie gemonitord en verbeterd
worden. Besef echter ook dat het niet mogelijk zal zijn om werkelijk alles
aan indicatoren op te hangen in de hoop het geheel te kunnen becijferen.
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Wat heeft de integratie gekost?
Welke winsten zijn er geboekt?
Zijn de doelstellingen bereikt?
Wat zijn de gewenste en ongewenste effecten?
Volg de prestatie-indicatoren op
Stuur de organisatie waar nodig
Blijf streven naar verbetering
׀ 128 ׀
7. Specifieke aandachtspunten bij de vrijwillige
fusie van gemeenten
> 7.1. Achtergrond
De fusie van gemeenten kent in Vlaanderen een lange voorgeschiedenis. Zo
werd in 1976 het aantal gemeenten gereduceerd van 2359 tot 589. De redenen
voor fusie destijds waren de volgende (De Ceuninck, 2009): (1) het leefbaar
maken van de allerkleinste gemeenten (financieel, personeel), (2) het
versterken van de regionale rol van middelgrote gemeenten door de
omliggende kleine gemeenten aan te hechten en (3) het tot stand brengen
van een geïntegreerd beleid voor de grotere steden.
Bij fusies van gemeenten gaat het in feite (opnieuw) over schaalaanpassingen.
Een onderscheid dat specifiek van belang is in dit verband, is het verschil
tussen ruimtelijke en bedrijfseconomische schaal. Het eerste verwijst naar
de omvang van het grondgebied van de gemeente, terwijl het tweede
betrekking heeft op de omvang van het bestuurlijke apparaat en de
efficiëntie waarmee de gemeente producten of diensten aanbiedt (Smulders,
2012). Op basis van deze twee schaaltypen kunnen twee soorten van
bestuurlijke problemen onderscheiden worden. Allereerst kunnen er
problemen optreden met betrekking tot de effectiviteit van het
gemeentebestuur. Als de ruimtelijke schaal van een gemeente niet aansluit
bij de ruimtelijke schaal van een maatschappelijk probleem, (omdat het
probleem zich bijvoorbeeld uitstrekt over de gemeentegrenzen heen), is er
een probleem op vlak van de effectiviteit. Daarnaast kunnen ook problemen
met de efficiëntie van het gemeentebestuur opduiken, wanneer de
bedrijfseconomische schaal van een gemeente niet overeenkomt met de aard
׀ 129 ׀
en de intensiteit van maatschappelijke uitdagingen. Het bestuurlijk apparaat
is dan niet in staat om de problemen op efficiënte wijze aan te pakken
(Smulders, 2012). Het gevolg is dat in een situatie waarbij de schaal
onvoldoende is om de uitdagingen aan te pakken, de schaal best wordt
aangepast. Een schaalvergroting kan tot stand worden gebracht via IGS (zie
hierboven), waarbij de impact vooral te zien zal zijn op de
bedrijfseconomische schaal. Gemeentelijke fusies zijn een tweede manier om
te komen tot schaalvergroting.
Wat de fusie van gemeenten betreft, moet er verder een onderscheid
gemaakt worden tussen samenvoegingen en toevoegingen van gemeenten. In
het eerste geval worden twee of meer gemeenten samengevoegd tot een
nieuw grondgebied. De oorspronkelijke gemeenten worden dan opgeheven en
maken plaats voor een nieuwe gemeente. Bij een toevoeging wordt een
bestaande gemeente uitgebreid met (een deel van) het grondgebied van één
of meerdere kleinere gemeenten. Deze laatste worden dan opgeheven en
toegevoegd aan een grotere gemeente die blijft bestaan. Het onderscheid
kan op het eerste zicht futiel lijken, maar is in de praktijk wel degelijk
belangrijk, en zeker in de perceptie die er rond een eventuele fusie ontstaat.
In het eerste geval kan de perceptie bestaan dat de samenvoeging een
gezamenlijke beslissing is van de deelnemende gemeenten en beschouwen ze
elkaar als evenwaardige partners. In het tweede geval kan de perceptie leven
dat de ene gemeente wordt ‘opgeslokt’ door een andere, een angst die wel
reëel lijkt in het geval één gemeente veel groter is dan een andere (zie later).
Op vlak van veranderingsmanagement is dat evenmin onbelangrijk, omdat die
perceptie over wat voor fusie het is een impact zal hebben op elementen als
weerstand tegen en participatie aan het veranderingsproces.
׀ 130 ׀
In het huidige politieke klimaat wil de Vlaamse regering gemeenten
aanmoedigen om opnieuw te fusioneren. Een fusie is hierbij geen doel op
zich, maar een middel om te komen tot meer bestuurskrachtige lokale
besturen. Dat laatste is een belangrijk element: men streeft naar gemeenten
die de nodige kracht hebben om bevoegdheden uit te oefenen, een betere
dienstverlening, professioneler bestuur en administratie aanbieden.
Gemeenten kunnen vrijwillig fusioneren. De Vlaamse Regering voorziet
hiervoor verschillende stimulansen (Vlaamse Regering, 2015):
(1) Een financiële bonus;
(2) Grotere autonomie;
(3) Extra bevoegdheden aan middelgrote besturen en de grootste steden.
De vrijwilligheid van fusioneren is hierbij een belangrijk element, omdat het
de heterogeniteit van gemeenten erkent, alsook de gemeentelijke autonomie
om te beslissen of een fusie al dan niet een structurele oplossing biedt voor
een gesteld probleem (Smulders, 2012). Dat heeft implicaties voor dit
onderdeel van het rapport, omdat het veranderingsmanagement zal uitgaan
van de vrijwillige beslissing van gemeenten om te fusioneren.
> 7.2. Aandachtspunten bij gemeentelijke fusie
Naar analogie van de andere onderdelen van dit rapport wordt er ook hier
eerst stilgestaan bij mogelijke argumenten voor gemeentelijke fusie. Deze
worden eveneens afgezet ten opzichte van praktijkgetuigenissen. Ook hier is
het de bedoeling te onderzoeken hoe voordelen in geval van gemeentelijke
fusie gemaximaliseerd kunnen worden en valkuilen vermeden kunnen worden.
׀ 131 ׀
> 7.2.1. Redenen voor fusie
In de literatuur worden doorgaans de volgende redenen aangehaald om te
fusioneren (De Ceuninck, 2009). Merk op dat in het huidige debat
verschillende van die elementen geldig (kunnen) zijn, en dat de
Politieke motieven Verdeling van macht (federalisering), capaciteit lokale besturen opvoeren om een beleid te kunnen voeren, stimuleren van het politiek debat, lokale beslissingen mogelijk maken,…
Functionele en administratieve motieven
Schaalvoordelen, lokale responsiviteit verhogen, herverdeling, vermijden van ‘free-rider’ problemen, vermijden van intergemeentelijke ‘spillovers’, efficiëntere besluitvorming mogelijk maken
Financiële motieven Aangepaste belastingsbasis voor de gemeenten, financiële zekerheid, bestuurskracht garanderen, uitvoerende mogelijkheden vergroten,…
Tabel 32. Redenen voor gemeentelijke fusie
Op basis van de interviews valt het op dat de functionele motieven doorgaans
de meest aangehaalde zijn. Gemeenten stellen dat ze onvoldoende
menskracht hebben om te kunnen inspelen op nieuwe verwachtingen of dat
ze onvoldoende flexibel kunnen omgaan met de middelen die ze hebben: zo
worden bvb. sommige diensten bemand door één persoon, wat belangrijke
implicaties heeft als de persoon in kwestie een periode afwezig is. Of men
stelt dat men enkel voldoende middelen heeft om het noodzakelijke te doen,
maar dat er weinig capaciteit overblijft om extra taken op te nemen. Deze
interpretatie sluit sterk aan bij de beweegredenen van de Vlaamse overheid.
׀ 132 ׀
Naast de functionele motieven speelt soms ook het gevoel mee dat fuseren
onafwendbaar is en men dat proces, omwille van politieke redenen, liever
zelf in handen neemt dan af te wachten tot het wordt opgelegd. In dat laatste
geval probeert men dan zelf op voorhand de geprefereerde partners te
kiezen.
In onderstaande paragrafen wordt er dieper ingegaan op enkele van de
belangrijkste argumenten pro fusie.
> 7.2.1.1. Financiële argumenten
Op 4 maart 2016 werd de vrijwillige fusie opnieuw bevestigd door de Vlaamse
regering. Vlaamse gemeenten die tegen uiterlijk 2016 principieel beslissen
om vanaf 2019 op te gaan in één nieuw bestuur, kunnen rekenen op een
schuldovername van ten hoogste 500 euro per inwoner. Daarnaast is er een
uitbreiding voorzien van de waarborgregeling van het Gemeentefonds zodat
de nieuwe gemeente niet minder zal ontvangen dan de som van de aandelen
van de samen te voegen gemeenten. Tot slot is er een ook een mogelijkheid
om tijdelijk een groter aantal schepenen te voorzien voor de fusiegemeenten
(Agentschap Binnenlands Bestuur, 2016). Zoals al gesteld is er momenteel
geen sprake van een opgelegde fusie. Wel gaat de Vlaamse Regering ervan uit
dat veel gemeenten vandaag te klein zijn om alle maatschappelijke
uitdagingen aan te kunnen. De schuldovername kan hierbij een stimulans zijn
om te fuseren en dient eveneens om de kosten van het fusieproces te helpen
dragen.
Ervaring uit de praktijk: “die schuldovername is interessant, ja. Maar die is
strikt genomen niet noodzakelijk voor ons. Maar wat het financiële betreft:
wij zouden er voor onszelf geen goed aan doen te fuseren met onze
buurgemeente, want onze financiën zien er beter uit.”
׀ 133 ׀
Bovenstaand citaat relativeert de stimulans van de Vlaamse regering. Het kan
immers zo zijn dat een gemeente omwille van bestuurskracht beter zou
fuseren, maar dat het financiële argument niet opgaat. Dit hoeft uiteraard
geen probleem te zijn. Het tweede deel van het citaat is hierbij wel
belangrijk. Vanuit het perspectief van een gemeente kan fuseren met een
deelgemeente meer of minder belangrijk zijn, ondanks een schuldovername.
Tot slot is de financiële stimulans voor de opstart van een fusieproces
natuurlijk wel belangrijk. Zoals reeds in het vorige onderdeel van het rapport
werd gesteld, vergt een fusieproces een opstart- en coördinatiekost, waar
gemeenten natuurlijk rekening mee moeten houden en waarvan het
rendement pas enkele jaren nadien (deels) zichtbaar kan worden. De
financiële stimulans kan helpen die kost te dragen als men kiest voor de fusie.
En dat kan wel een belangrijk financieel argument zijn.
Vanuit veranderingsmanagementperspectief kan er daarom worden
aangeraden een ‘financiële scan’ te maken van de financiële positie van de
mogelijke deelnemende gemeenten. Dit kan twee kanten uitgaan: het kan
een bevestiging zijn dat de financiën op orde zijn, maar het kan ook aantonen
dat er een discrepantie is tussen de gemeenten en dat er op dat vlak een
aantal zaken op orde moeten worden gesteld.
Daarnaast kan het nuttig zijn te berekenen wat de kost zou zijn indien men
geen gebruik van de stimulans nu zou maken, maar wel later een fusie op
eigen krachten zou willen financieren. Uit de interviews is gebleken dat
sommige gemeenten een fusie op de middellange termijn onafwendbaar
noemen. Als dat het geval is, en de overtuiging voor een fusie is groot, kan
men zich de vraag stellen waarom men nog langer zou wachten nu de
financiële omkadering in dit proces zou kunnen helpen.
׀ 134 ׀
> 7.2.1.2. Vergroting bestuurskracht: opbouwen van capaciteit en
expertise
Eerder in dit hoofdstuk werd reeds gesteld dat één van de belangrijkste
redenen voor fusie de vergroting van bestuurskracht is. Een schaalvergroting
zou de bestuurskracht van gemeenten kunnen vergroten. Zoals al reeds in de
vorige hoofdstukken werd gesteld is dat niet noodzakelijk zo. De optimale
schaal bestaat niet, en bovendien is er geen wetenschappelijk bewijs dat
bestuurskrachtvergroting automatisch zal voortvloeien uit een fusie (Dollery
& Fleming, 2006). Daarom blijft het belangrijk te beseffen dat bestuurskracht
plaats-, tijd- en situatiegebonden is. Elke gemeente heeft specifieke
kenmerken, bevindt zich in een specifieke regio en wordt op elk moment
geconfronteerd met eigen specifieke problemen. Dergelijke verschillende
omstandigheden vereisen dan ook een verschillende aanpak. Ook in dit geval
zal een fusie dus niet automatisch leiden tot een meer bestuurskrachtige
gemeente. Onderstaand citaat geeft duidelijk weer dat een mogelijkse
toename aan bestuurskracht ook niet noodzakelijk impliceert dat een huidig
eventueel tekort als problematisch wordt ervaren.
Ervaring uit de praktijk: “Voor sommige dienstverlening hebben we slechts
één ambtenaar. Ik moet u niet vertellen wat dat betekent als die ziek valt.
[…].Maar op zich hebben we die fusie niet nodig. We hebben het altijd gered
en dat zal in de toekomst niet anders zijn.”
Los daarvan is het wel ze dat een fusie expertise- en capaciteitstoename
mogelijk maken. Doordat personeel uit verschillende organisaties nu gaan
integreren kan er een cumulatie van kennis plaatsvinden omdat expertise
gedeeld wordt. Dat leidt tot een verhoogde specialisatie in verschillende
domeinen. Finaal moet dit leiden tot een betere kwaliteit van de
׀ 135 ׀
dienstverlening. Ook doordat twee mogelijks verschillende
organisatieculturen worden samengebracht, bestaat de kans dat men van
elkaar kan leren.
Net zoals bij de vorige scenario’s is vanuit dat perspectief het creëren van
efficiëntie misschien niet eens het meest belangrijke mogelijke voordeel. Door
samenwerking kunnen er meer mogelijkheden ontstaan en kan de kwaliteit
van de dienstverlening toenemen. Zo kan er geïnvesteerd worden in een beter
beleid op vlak van HR of ICT. Doordat procedures worden afgestemd kan er
meer uniformiteit, transparantie en continuïteit van de dienstverlening zijn,
wat moet bijdragen tot een meer efficiënt, optimaler en kwaliteitsvoller
functioneren van de diensten. Een integratieplan moet daarom verder gaan
dan de implementatiedatum. Het zal noodzakelijk zijn, zeker in de eerste jaren
na de integratie, te streven naar optimalisaties van processen en
werkmethodes. Een integratie is meer dan het samenvoegen van twee
organisaties. Het is nl. een nieuwe organisatie. En die moet als dusdanig
worden behandeld. Het identificeren van voordelen of doelstellingen voor de
nieuwe organisatie is hierbij niet evident. Doorgaans ligt de focus sterk op het
beheren en managen van de dagdagelijkse taken en het aanpakken van
operationele taken. Het is daarom belangrijk niet alleen aan te geven welke
doelstellingen gerealiseerd moeten worden, maar ook te bepalen op welke
manier de dienstverlening zal moeten verbeteren, en dit gaat verder dan enkel
efficiëntie.
׀ 136 ׀
> 7.2.1.3. Sturingsproblemen aanpakken
Een grotere organisatie kan complexer zijn om aan te sturen.
Veranderingsmanagement moet daar van in het begin rekening mee houden.
Integratieplannen moeten in de ontwerpfase reeds bepalen hoe de
geïntegreerde organisatie zal worden aangestuurd na de integratie en hoe ze
zich verder dient te ontwikkelen. Als het sturingsaspect van in het begin niet
duidelijk is, loopt men het risico dat diensten en personeel geen goed zicht
hebben op wat er van hen verwacht wordt. Dat impliceert dat een
geïntegreerde organisatie zonder duidelijke sturing lang in de transitiefase
zal blijven zitten, en dat vergroot in sterke mate de opstart- en
coördinatiekost. Bovendien loopt men hiermee ook het risico de
ontevredenheid van het personeel te vergroten. Met andere woorden: sturing
van een nieuwe organisatie verdient voldoende aandacht, zowel in de
transitiefase als in de implementatie- en consolidatiefase.
Daarentegen kan het ook dat de sturing in plaats van complexer, eerder
vlotter zal lopen na een fusie, en dit omwille van de mogelijke
professionalisering: Immers, meer capaciteit betekent meer ademruimte voor
het management om zich bezig te houden met de daadwerkelijke aansturing.
Daarbovenop verwijzen sommige gemeenten dat bij kleine gemeenten het
sturingsprobleem ook een politiek probleem is. Onderstaande citaten
verwijzen hiernaar.
Praktijk uit de getuigenis: “een fusie zou de kans geven aan de politieke
mandatarissen om zich te professionaliseren. Nu zijn er teveel mensen met
een mandaat en die mensen doen dat in hun vrije tijd. Dat is een probleem.”
Praktijk uit de getuigenis: “het niveau van de gemeenteraad ligt laag. Een
fusie zou dit kunnen opkrikken.”
׀ 137 ׀
Kortom: het kan zijn dat een fusie op bepaalde vlakken de sturing zal
bemoeilijken, maar het kan ook zijn dat het op andere vlakken zal
professionaliseren. Dit zal uiteraard opnieuw contextgebonden zijn, en de
praktijk zal moeten uitwijzen naar welke richting de balans zal slaan. Hoe
dan ook is toenemende complexiteit van sturing op de langere termijn niet
noodzakelijk problematisch.
> 7.2.1.4. Structureren van reeds bestaande informele samenwerking
In het huidige kader van vrijwillige fusies, kunnen er twee bijzondere redenen
zijn om te fuseren met de deelgemeenten. Een eerste is een positief
argument en heeft te maken met het verder structureren van bestaande
(in)formele samenwerking. Gemeenten die inderdaad al gedurende jaren
samenwerken, vormen van shared services hebben of van IGS, op een formele
of eerder informele manier, kunnen ervoor pleiten op een bepaald moment
die samenwerking vergaand te structureren door middel van een fusie.
Immers, naarmate men steeds meer samen doet, kan men zich de vraag
stellen wat de eigenheid van een individuele gemeente op den duur nog is.
Hierbij aansluitend kan men zich ook de vraag stellen wat op termijn de
ambitie van de gemeente is; een sterke ambitie zal ook nood hebben aan
grotere slagkracht.
In geval van veel samenwerking, kan het ook voor de bevolking en het
ambtelijk apparaat logisch lijken dat een fusie een logische volgende stap in
de ontwikkeling van de gemeente. Daarentegen kan dit ook een argument zijn
om niet te fuseren.
Ervaring uit de praktijk: “we doen al veel samen. Waarom moeten we dan
nog fuseren?”
׀ 138 ׀
Een tweede argument dat regelmatig voorkomt is dan eerder negatief van
aard. In regio’s waar een grote(re) stad omringd wordt door kleinere
gemeenten lijkt er een tendens te zijn dat kleinere gemeenten beslissen te
fuseren, niet omdat ze het absoluut noodzakelijk achten, maar omdat ze op
de lange termijn menen dat een fusie onafwendbaar is, én omdat ze willen
vermijden te worden samengevoegd met een grotere gemeente. Zoals
hierboven al gesuggereerd is dat eerder een politiek-strategische reden. In
dit geval voedt het de angst eigenheid kwijt te geraken en geen controle te
behouden op de toekomst van de eigen gemeente. De vraag in dit verband is
of dergelijke ‘subjectieve’ redenen functioneel zijn voor een goede fusie en
welke dynamiek dit binnen een regio teweeg brengt: kleine gemeenten die
fusioneren zouden nl. de omvang van een centrumstad kunnen benaderen.
> 7.2.2. Specifieke aandachtspunten
Het is duidelijk dat bovenstaande elementen ook in bepaalde mate betrekking
hebben op de andere reorganisatiescenario’s. Hieronder worden een paar
elementen aangehaald die van bijzonder belang zijn voor de fusie van
gemeenten.
> 7.2.2.1. Politieke en ambtelijk draagvlak
Een gemeentelijke fusie is, net zoals bij de verschillende andere lokale
reorganisaties, een fusie die zowel politiek als ambtelijk gedragen moet
worden. Anders in dit geval is echter wel de impact. Een fusie gaat niet meer
enkel over het samen laten werken of samenvoegen van (onderdelen van) de
administratie, maar eveneens van gemeenteraden en politieke
mandatarissen. Onderstaande twee citaten (uit twee verschillende
׀ 139 ׀
gemeenten) tonen het belang van politiek en ambtelijk draagvlak voor het
succesvol realiseren van een fusieoperatie.
Ervaring uit de praktijk: “Mij lijkt het dat de politiek het hier eerst over eens
moet zijn. Als dat het geval is, zal de ambtenarij wel volgen.”
Ervaring uit de praktijk: “De politiek wil dit niet, maar ik ben ervan overtuigd
dat we niet anders zullen kunnen dan te fuseren.”
Het lijkt zo te zijn dat men ervan overtuigd is dat een samenwerking tussen
beiden belangrijk is, maar beide citaten geven ook aan dat de politieke
actoren op lokaal niveau van doorslaggevend belang zullen zijn om een fusie
daadwerkelijk te organiseren.
Op politiek vlak is het belangrijk om over-politisering te vermijden. Politieke
standpunten over een samensmelting van gemeenten zijn onvermijdelijk en
zelfs belangrijk om inhoud te geven aan de te voeren discussie. Echter, zodra
de discussie politiek op de spits wordt gedreven, is dat nefast voor de
voortgang van het proces. Daarnaast zal het zowel voor de politieke als de
ambtelijke kant van belang zijn het eigenbelang opzij te zetten en de schijn
ervan te vermijden. Van zodra de keuze tot fusie genomen is, moeten de
politieke en ambtelijke sleutelactoren de uitkomst van een fusieproces
dienen.
> 7.2.2.2. Nabijheid burger
Een fusie kan leiden tot meer economische efficiëntie, maar het risico bestaat
dat hierdoor de afstand tot de burger vergroot. Dat laatste is belangrijk om
in het oog te houden, omdat dit ook bijdraagt tot de efficiëntie van het lokale
bestuur. Immers, bij een zo optimaal mogelijk evenwicht tussen efficiëntie
׀ 140 ׀
en burgernabijheid is een gemeente in staat om tegelijkertijd op een
efficiënte manier de nodige output en resultaten te genereren, maar ook om
te reageren op de noden van de burger. Dat laatste mag niet overschat
worden, maar mag ook niet geminimaliseerd worden.
Ervaring uit de praktijk: “Als de burger hier binnenkomt met een probleem,
wordt hij makkelijk doorverwezen en geholpen, omdat iedereen hier iedereen
kent. Ik vrees dat we dat bij een fusie kwijt zijn.”
Zoals gesteld mag nabijheid als potentieel risico ook niet overdreven worden.
Het is doorgaans redelijk onduidelijk in welke mate dit voor de meeste
burgers een probleem zou zijn. Met de toenemende mate van digitalisering
en mogelijkheden van mobiliteit is de kans reëel dat burgers voornamelijk
belang hechten aan de kwaliteit van de dienstverlening, die eventueel
rekening houdt met de omtrek van de regio waarbinnen die dienstverlening
zich afspeelt. Het zal voor de burger dan ook tijd kosten om te wennen aan
de nieuwe situatie, en dus is dat ook iets wat op de langere termijn moet
worden beschouwd.
Om de nabijheid van de burger in kaart te brengen kan het eventueel helpen
om te onderzoeken wat de binding van de burgers is met de omliggende
gemeenten. Is die binding klein kan het helpen communicatie en informatie
daarop te richten.
> 7.2.2.3. Volksraadpleging
Over het algemeen wordt er aangenomen dat het belangrijk is de bevolking
en het maatschappelijke middenveld te betrekken bij een eventuele fusie.
Het kan, ingeval het meer draagvlak oplevert, inderdaad een ondersteunend
instrument zijn voor de gemeenten die willen fuseren. Men kan hier nog
׀ 141 ׀
verder in gaan door burgers of het middenveld te betrekken bij een eventuele
discussie over de kernopgaven van de toekomst. Los van een eventuele
officiële en formele volksraadpleging is het raadzaam te investeren in de
informele netwerken om informatie vanuit die hoek te verzamelen, waardoor
er voldoende voeling gehouden wordt met de bevolking en er op informele
wijze rekening kan worden gehouden met mogelijke gevoeligheden.
Een volksraadpleging wordt doorgaans als volgt gedefinieerd: “Een
gemeentelijke of provinciale volksraadpleging is het voorleggen van een vraag
met betrekking tot gemeentelijke of provinciale materie aan de kiezers in de
betrokken gemeente of provincie” (Agentschap Binnenlands Bestuur, 2016b).
Dat impliceert dat de gemeenteraad, op eigen initiatief of op verzoek van de
burgers, de inwoners kan consulteren over bepaalde aangelegenheden.
Belangrijke kenmerken van een volksraadpleging zijn de volgende:
Deelname is niet verplicht;
De uitslag is niet bindend voor het bestuur.
Beide kenmerken tonen tegelijkertijd het potentieel en het grote risico van
het organiseren van een volksraadpleging. Door de vrijblijvendheid kunnen
geïnteresseerde en geïnformeerde inwoners hun mening te kennen geven.
Daarnaast kan het de legitimiteit van beslissingen verhogen (Block, Dezeure
& Van Assche, 2010). Potentieel nadeel is dan weer wel dat er zelden sprake
is van representativiteit en dat er een risico is op polarisatie omdat enkel de
burgers met een uiterst positieve of negatieve houding ten opzichte van (in
dit geval) een fusie hun mening geven. Dat heeft ook te maken met het
gegeven dat burgers die doorgaans deelnemen aan dat soort initiatieven
vooral de goed geïnformeerde burgers zijn, die doorgaans ook al op andere
manieren proberen te participeren aan de politieke besluitvorming.
׀ 142 ׀
Bovendien is het vrijblijvende karakter van volksraadplegingen moeilijk:
indien gemeenten beslissen om te fuseren, is het gehalte van de bruikbare
informatie bijzonder beperkt.
Volksraadplegingen en burgerparticipatie in het algemeen vinden doorgaans
relatief weinig steun bij lokale mandatarissen en secretarissen. De vraag is
dan ook wat de rol van volksraadplegingen bij de fusie van gemeenten kan
betekenen (Block et al., 2010). Daarvoor moet er eerst worden nagedacht
over de rol van de burger in dit verband: wordt de burger beschouwd als een
cliënt van de dienstverlening en belastingbetaler, of als partner? De
organisatie van volksraadplegingen insinueert het laatste, terwijl de praktijk
zich wellicht voornamelijk beperkt tot het eerste. In dat geval riskeert een
volksraadpleging de burger de indruk te geven dat er rekening zal worden
gehouden met de verwachtingen, terwijl dat niet noodzakelijk het geval is.
De vraag is dan ook of dit geen wrang gevoel achterlaat?
Om dat te vermijden is het belangrijk de organisatie van volksraadplegingen
ernstig te nemen, omdat ze anders voornamelijk gaan lijken op een verplichte
klus binnen een procedure. En om ze ernstig te nemen, is het belangrijk te
beseffen dat een volksraadpleging van burgers veel vergt: zelfkennis,
bereidheid tot dialoog, aanvaarding van kritiek en dus van consensus,
voldoende geïnformeerd zijn om gegrond een mening te kunnen nemen en te
verdedigen. Dat impliceert op zijn beurt dat de gemeenten die een
volksraadpleging organiseren de burger voldoende kansen moeten geven
hiertoe te komen. En dat impliceert voldoende informatie over mogelijke
fusies.
Samengevat: bewonersinspraak is niet evident. Block et al. (2010) sommen
de aandachtspunten op. Ze worden hieronder weergegeven omdat het
element van volksraadpleging regelmatig naar voren kwam bij de interviews
en bij momenten als overwegen waardig beschouwd:
׀ 143 ׀
De politieke cultuur heeft het lastig met interactieve besluitvorming;
Hoge verwachtingen bij burgers worden wel gecreëerd, maar doorgaans
niet altijd ingelost;
Een groeiende professionalisering van het bestuur zet
vermaatschappelijking onder druk;
Enkel een participatie-elite laat zijn stem duidelijk horen;
Veel ‘kiezers’ zien een neo-republikeinse invulling van burgerschap niet
zitten;
Inspraak en betrokkenheid vraagt veel capaciteiten van de burger.
Kortom: zijn, in het geval van fusies van gemeenten, volksraadplegingen
geïsoleerde initiatieven, of passen ze in een langere termijnvisie om burgers
meer te betrekken in hun eigen woonomgeving?
Omwille van de moeilijkheden van volksraadplegingen wordt er hier
betwijfeld of dit wel hét instrument bij uitstek is om informatie vanuit de
bevolking te verzamelen. Een gemeente staat in principe al dicht bij de
burger en het verenigingsleven. De draagkracht van reeds bestaande
informatiekanalen kunnen in dit debat helpen om inzicht te krijgen op de
houding en de mening van burgers. Het laat ook toe om verder te gaan dan
het stellen van een ‘ja/neen’-vraag met betrekking tot fusies. Wil men
werkelijk dat inzicht verkrijgen kan er overwogen worden debat-avonden te
organiseren, hoorzittingen of burgerpanels waar burgers de kans krijgen om
geïnformeerd te worden en genuanceerd hun mening weer te geven. Het laat
ook toe om zicht te krijgen op de categorie personen die hun mening geeft
en zij die dat niet doet om vervolgens gerichter informatie op te starten.
׀ 144 ׀
> 7.2.3. Te ondernemen stappen
Een fusie van gemeenten is een complex proces. In principe kunnen de
‘stappenplannen’ uit de vorige paragrafen eveneens worden gebruikt als
inspiratie voor de integratie van gemeenten. Er wordt dan ook verwezen naar
die hoofdstukken om bijkomende ideeën op te doen.
Specifiek voor de gemeentelijke fusie kan er inspiratie worden opgedaan uit
de publicatie van Boogers, Mentink en Ruizendaal (2014) die lessen en
leerervaringen uit de Nederlandse gemeentelijke herindelingen hebben
opgesomd. Bij een gemeentelijke fusie gaan zij uit van drie grote fasen: pre-
fusie, fusie en post-fusie. Hieronder worden ze vertaald naar een Vlaamse
context.
> 7.2.3.1. Fase 1. Pre-fusie
In principe start deze fase van zodra er nagedacht wordt over een mogelijke
fusie. In de pre-fase wordt er nagedacht over de achtergrond, context en
doelstellingen van de fusie. Deze fase bestaat uit enkele subfasen
weergegeven in onderstaande tabel aan de hand van sleutelvragen en
mogelijke acties, naar analogie met de voorgaande onderdelen van dit
rapport. Ook hier geldt dit overzicht als inspiratiebron en zal er altijd, in
functie van de lokale context, moeten worden overwogen wat relevant en
mogelijks bruikbaar is.
׀ 145 ׀
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Wat is het nut en de noodzaak van de fusie?
Een bestuurskrachtmeting kan inzicht geven in de objectieve redenen om al dan niet te fuseren. Om het debat te objectiveren kan dit een belangrijk instrument geven.
Wie zijn de mogelijke partners? Wie zijn alternatieve partners?
Het kan interessant zijn om niet alleen de ‘meest voor de hand liggende’ partners te overwegen, maar ook de partners die men in eerste instantie misschien minder goed kent. Om dit te overwegen, kan het als gemeente interessant zijn om een informateur aan te duiden die bij de buurgemeenten polshoogte neemt over eventuele fusie. Daarnaast is het sowieso interessant en leerrijk om te gaan kijken naar andere praktijkvoorbeelden en contact op te nemen met organisaties die hierbij kunnen helpen (bvb. VVSG, Vlaamse Overheid).
Wat is de visie achter de fusie?
Bepaal wat de kernwaarden van de ‘nieuwe’ gemeente moeten zijn. Waar moet de fusie toe leiden?
Wie zal de fusie trekken? Los van de aanduiding van een eventuele ‘veranderingsmanager’ gaat het in deze fase ook over het aanduiden van lokaal en collectief leiderschap, waarbij de gemeenteraad wordt betrokken. Daarnaast is het vanaf nu nuttig strategisch om te gaan met (toekomstige) benoemingen.
Wie betrek je? Het betrekken van de gemeenteraden hoeft niet altijd op een formele wijze plaats te vinden; informele ontmoetingen tussen de gemeenten, op ambtelijk en politiek niveau, zijn van groot belang voor het fusieproces.
Bevolking informeren? Naast de bestuurlijke oriëntatie is ook de maatschappelijke oriëntatie een belangrijke factor in een proces. Door de maatschappelijke oriëntaties tijdig te onderzoeken en inzichtelijk te maken, kunnen lastige discussies hierover worden voorkomen. Volksraadplegingen kunnen hierbij helpen.
׀ 146 ׀
Wat doe je met de financiën?
Op het gebied van financiën is het aan te raden om al vroeg in het proces de risico’s in kaart te brengen. Met een uitgebreide financiële scan kunnen risicovolle zaken al vroeg worden besproken.
Hoe bereid je het voor? In de aanloop naar de fusie is het belangrijk om een strak geleid proces te hebben, waarbij alle betrokken gemeenten een synchrone besluitvorming hebben en tegelijk worden geïnformeerd. Daarnaast moet er natuurlijk worden opgelet voor de gevaren van ‘grand design denken’.
Tabel 33. Acties en sleutelvragen bij de pre-fusie
׀ 147 ׀
> 7.2.3.2. Fase 2. Fusie
De fusie zelf betreft natuurlijk de verdere uitwerking en implementatie van
de reorganisatie. Onderstaande vragen en bijhorende acties kunnen
inspirerend zijn om deze fase aan te pakken.
Tabel 34. Sleutelvragen en acties bij fusie
Net zoals bij de integratie gemeente-OCMW gaat het hier over het stelsmatig
afbouwen van de aparte gemeenten en het opbouwen van een nieuwe
gemeente. De startpositie blijft de analyse van de AS IS-situatie, waarbij per
domein, dienst of situatie wordt nagegaan welke toekomst men voor ogen
SLEUTELVRAGEN ACTIES
Hoe wordt de nieuwe organisatie uitgetekend?
Hoe worden diensten geïntegreerd?
Welk tijdspad wordt gehanteerd?
Wat met dubbele functies (bvb. op leidinggevende posities?)
Hoe worden structuren/processen/ methodes/… op elkaar afgestemd?
Zijn alle betrokkenen op de hoogte?
Zijn alle diensten, werkprocessen, werkmethoden,… op elkaar afgestemd?
Bepaal hoe de nieuwe organisatie eruit moet zien en maak een plan op om dit te realiseren
Maak een blauwdruk van de organisatie
Ontwikkel een performantie-meetsysteem om de integratie te monitoren, zowel tijdens het integreren als de resultaten van de integratie
Stem de deelprojecten op elkaar af
Implementeer strategische en operationele plannen
Bouw de grenzen tussen gemeenten af
Installeer de eventuele nieuwe organen
Implementeer de personeelswijzigingen
Investeer in communicatie naar stakeholders
׀ 148 ׀
heeft en hoe de verschillende organisaties in elkaar zullen worden gepast.
Communicatie en een doordachte implementatie zijn hierbij van groot
belang.
> 7.2.3.3. Fase3. Post-fusie
De post-fusie fase vangt aan op het moment dat de fusie een feit is. In deze
fase vindt de evaluatie van het fusieproces plaats, net zoals bij de andere
lokale reorganisatie-scenario’s. Immers, Na de fusie is er een nieuwe
werkelijkheid ontstaan, ook voor de regio en haar inwoners. Door in de
voorfase naar een fusie al uitgebreid in dialoog te gaan met alle stakeholders
zal de nieuwe gemeente zich sneller tot haar recht kunnen laten komen. Dat
kan de vitaliteit van wijken en buurten ten goede komen, zeker als de
inwoners op een bepaalde manier betrokken zijn geweest bij het fusieproces.