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Polticas multiculturales y formas de ciudadana en las ciudades
europeas Polticas multiculturales y formas de ciudadana en las
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las ciudades europeas Polticas multiculturales y formas de
ciudadana en las ciudades europeas Polticas multiculturales y
formas de ciudadana en las ciudades europeas /S. Vertovec
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Polticas multiculturales y formas deciudadana en las ciudades
europeas*
Steven Vertovec
a inmigracin a Europa producida en la posguerra
afectaproximadamente a 30 millones de personas, constituyendo uno
de losmayores movimientos migratorios de la historia de la
humanidad
Introduccin
L(Castles et al., 1984: 1). Si bien una parte considerable de la
poblacininmigrante volvi a sus lugares de origen a mediados de los
aos setenta, otragran parte se estableci en mltiples lugares la
mayora urbanos en todaEuropa.
Universidad de Oxford-UnescoResumenEn este artculo se describen
el fundamentoterico y la estructura del proyecto Polticasculturales
y modos de ciudadana en lasciudades europeas auspiciado por
laUnesco dentro del programa Most, una decuyas hiptesis
estructurales es que los marcosde participacin poltica que surgen
en loscontextos urbanos tienen una enormerepercusin en cmo los
inmigrantes ymiembros de los grupos tnicos minoritariosdesarrollan
formas de participacin o modosde ciudadana (identidades colectivas,
tcticapoltica, retricas y discursos de demandas,modelos de
institucionalizacin y formas deresistencia).Las ciudades europeas
son entornos que handado lugar a una gran diversidad dedesarrollos
polticos importantes: de ah lanecesidad de estudios y anlisis
comparativosque favorezcan el entendimiento de estasformas de
participacin emergentes e,inversamente, de las cosas que las
impiden.
AbstractIn this article the theoretical foundation andthe
structure of the project Cultural politicsand citizenship ways
described in the europeancities sponsored by the Unesco inside
theprogram Most, one of whose structuralhypothesis is that the
marks of politicalparticipation that arise in urban contexts havean
enormous repercussion in how theimmigrants and members of the
minorityethnic groups develop participation forms orcitizenship
ways (collective identities, tacticspolitics, rhetorics and
speeches of demands,institutionalization models and
resistanceforms).The european cities are fields of action thathave
given place to a great diversity ofimportant political
developments: therefore thenecessity of studies and comparative
analysisthat favor the understanding of these emergentparticipation
ways and, inversely, of the thingsthat impede them.
* El artculo se publica con autorizacin de la Unesco. Apareci,
inicialmente, en la pgina http://
www.unesco.org/issj/rics156/vertovecspa.html#svtle.
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Actualmente, en su segunda o tercera generacin, y pese al
mantenimientode estrechos vnculos sociales (a menudo econmicos y a
veces polticos) consus lugares de origen, los inmigrantes de la
posguerra se han convertidoesencialmente en residentes permanentes
con legtimas necesidades y demandas,derechos y deberes, respecto a
las sociedades huspedes. Como explicaWilliams Rogers Brubaker
(1989a: 162), nos encontramos ante el hechoindudable de que los
extranjeros residentes a largo plazo participan plenamenteen la
vida social y econmica. Estas personas han contribuido mucho en
todoeste tiempo a sus respectivas sociedades huspedes (nacionales o
locales) consu trabajo, sus impuestos, servicios comerciales,
interacciones sociales en lasescuelas y en los barrios, y con su
aportacin al enriquecimiento del ambientecultural urbano.
No obstante, el grado en que los inmigrantes y las minoras
tnicas hanlogrado acceder a las reas y procesos pblicos de adopcin
de decisiones sobrecuestiones que les afectan varan mucho dentro de
Europa e incluso dentrode una misma ciudad o de un pas. Esto se
debe, en gran medida, al hecho deque muchos de ellos no gozan de
una situacin legal respecto a la ciudadana;incluso en los estados
en los que se ha extendido alguna forma de ciudadanaformal o social
por va del acceso a la asistencia social o a otros recursospblicos,
hay otros factores sociales o polticos que impiden la plena
participacinde los inmigrantes y de las minoras tnicas en los
procesos pblicos deadopcin de decisiones (referentes, por ejemplo,
a programas de vivienda,planes de regeneracin urbana, educacin o
poltica cultural).
Zig Layton-Henry (1990a: 186) sealaba que esta situacin de
marginacino exclusin poltica de los residentes que contribuyen
social y econmicamentepone en entredicho los valores democrticos
liberales y los procesosinstitucionales tan valorados en las
democracias multipartidistas; al fin y a lapostre, dice, esto
significa que los gobiernos representativos han dejado de
serrepresentativos (1990b: 24). La exclusin social y poltica de los
extranjerosresidentes y de las minoras tnicas da lugar a
situaciones que no slo ponenen peligro los logros democrticos
mnimos (Baubck, 1992: 59), sino que,incluso, atentan contra
nociones elementales de moralidad (Carens, 1989). Deah que hayan
surgido nuevas inquietudes polticas en torno al pluralismo de
losinmigrantes y de las minoras tnicas observables, en primer
lugar, en lasexpresiones cada vez ms efectivas y organizadas de los
intereses del grupo (amenudo denominadas formas de movilizacin
tnica, polticas de identidad ycomunidad o polticas de
reconocimiento).
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Los inmigrantes, las minoras tnicas y lascuestiones de ciudadana
en Europa
Las inquietudes polticas en torno a la funcin, situacin social,
formas deexclusin y posibilidades de inclusin de los inmigrantes y
de las minorastnicas en Europa han suscitado recientemente una
reflexin sobre los conceptosde ciudadana y de sociedad democrtica.
Patrick R. Ireland (1994: 28-9)plantea dos cuestiones clave para
impulsar esta reflexin: cmo pueden losgrupos extranjeros organizar
sus demandas en un sistema poltico democrtico?Pueden hacerse or u
obtener respuesta de ste y, si es as, qu tipo derepercusin pueden
tener? Estas cuestiones afectan la esencia misma de nuestroconcepto
sobre democracia y quin participa en ella. Considerando las
polticasacerca de los inmigrantes, podemos aprender mucho sobre si
las institucionesque asociamos con la democracia liberal en Europa
atienden efectiva yjustamente las necesidades y aspiraciones
polticas de los miembros msmarginales de la sociedad.
Ciertamente, en los ltimos aos, estas cuestiones han aparecido
confrecuencia en numerosas publicaciones, en las cuales se proponen
nuevosconceptos de ciudadana como punto de partida para abordar las
cuestionesplanteadas por las formas contemporneas de pluralismo y
las formas deexclusin que han surgido con ellas. Algunos de estos
nuevos conceptos sonciudadana transnacional (Baubck, 1994a),
ciudadana multicultural(Kymlicka, 1995a), ciudadana diferenciada
(Young, 1990), ciudadananeorepublicana (Van Gusteren, 1994),
ciudadana cultural (Turner, 1993) ymiembros postnacionales (Soysal,
1994).
Actualmente, estos trminos ponen de manifiesto la necesidad de
realizarestudios ms profundos del concepto de ciudadana. La mayora
de los existentestratan de extender las nociones clsicas de T.H.
Marshall (1950) en torno a laciudadana social y analizar los nuevos
significados de miembro y, sobretodo, de participacin. En este
sentido, la ciudadana est empezando areferirse a un corpus general
de derechos, deberes y actividades de losindividuos y los grupos,
relevantes para la expresin de sus intereses respectoa la esfera
pblica de decisiones referentes a las oportunidades de trabajo,
lacalidad de vida y/o la representacin de los dems en la
sociedad.
Existe una serie de estudios realmente importantes en torno a la
poltica deinmigracin, la ciudadana y los derechos de las minoras en
Europa.
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Ejemplos ilustres son los volmenes editados por Brubaker
(1989b), Layton-Henry (1990c), Baubck (1994b), Kymlicka (1995b) y
Martiniello (1995). Enla misma lnea de estas publicaciones,
numerosos acadmicos, institucionespblicas y polticos han expresado
claramente en los ltimos aos la necesidadde una nueva valoracin y
formulacin de la poltica referente al aumento deformas de
participacin de las minoras inmigrantes y/o tnicas. Estas
cuestionesse tratan en el proyecto Unesco-Most, citado ms adelante
con el nombre depoltica multicultural, reconociendo, no obstante,
los problemas y diferentesusos de la expresin y su relativa
ausencia en Francia. Muchos de estosllamamientos siguen la opinin
defendida por Franco Bianchini y JudeBloomfield (1995: 17):
Con el fin de abordar los problemas de polarizacin social y
miseria de las minorastnicas, es necesario fomentar las
organizaciones de comunidades de inmigrantes yotros grupos sociales
en inferioridad de condiciones para acceder a los procesos
deadopcin de polticas y demostrar la relevancia de sus ideas,
aspiraciones, recursosy capacidades.
Patrick R. Ireland ha dirigido una revista de trabajos clave en
este campo, enla cual seala que en la reciente e incipiente
literatura sobre la ciudadana,varios trabajos importantes han
sealado la repercusin decisiva que laspolticas y leyes que han
gobernado la ciudadana y la naturalizacin puedentener en la
integracin de los inmigrantes y la naturaleza de las
relacionestnicas en las modernas sociedades industriales (Ireland,
1994: 9). No obstante,concluye el autor, esta literatura es, por lo
general, demasiado terica yabstracta con pocas pruebas empricas
(Ireland, 1994: 9-10). Ms an,observa que, aunque hay muchos
estudios sobre el acceso a la participacin,sus causas y efectos en
estas polticas, hay muchos menos del comportamientopoltico de los
grupos que se encuentran en mayor inferioridad de condiciones,por
lo que hay una verdadera necesidad de estudios comparativos
ytransnacionales (Ireland, 1994: 28).
Si bien hay muchos trabajos (entre los cuales se encuentran
ciertos artculosde los volmenes antes mencionados) que sealan las
semejanzas y diferenciasde condiciones entre los pases europeos, no
llegan a ser estudios comparados.Una excepcin es Yasemin N. Soysal
(1994), quien ha realizado una tipologade ciudadana, con modelos de
incorporacin y derechos de sus miembros, delos trabajadores
extranjeros de seis pases europeos. Del mismo modo, TomasHammar
(1990) ha realizado un trabajo muy importante y muy citado, que
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analiza la situacin poltica de los residentes no ciudadanos en
varios paseseuropeos. Sin embargo, este tipo de estudios tratan, en
su mayora, losregmenes nacionales en los que se encuentran los
inmigrantes y las minorastnicas ms que de la operatividad y
experiencias concretas y localizadas deestos grupos cuando quieren
ejercer sus derechos, obtener servicios y recursosdebidos, y en
general, de hacer or sus intereses.
Por qu la ciudad?
La ciudad es, posiblemente, el mejor contexto para el estudio de
todo loreferente a la ciudadana local y la participacin.
Muchos observadores sostienen que la nocin de ciudad est
siempreimplcita en las discusiones de ciudadana. Michael Ignatiev,
por ejemplo,sostiene que hablar de ciudadanos es hablar de
ciudades. Es en la ciudad dondevivimos como seres cvicos: es el
entorno urbano lo que nos produce en cadaminuto la sensacin de
pertenecer o no pertenecer a algo llamado sociedadpoltica
(Bianchini y Bloomfield, 1995: 5). James Holsten y Arjun
Appadurai(1996: 188) desarrollan esta vieja teora fundamental:
Aunque uno de los propsitos esenciales en la construccin de una
nacin ha sidodesmontar la primaca histrica de la ciudadana urbana y
sustituirla por laciudadana nacional, las ciudades siguen siendo el
lugar estratgico para el desarro-llo de la ciudadana. Con sus
concentraciones de gente, forasteros, desconocidos,pblico en
general, es en las ciudades donde reside palpablemente el alboroto
de laciudadana.
Holsten y Appadurai (1996: 189) defienden insistentemente que,
en tantoque lugares de poblaciones diversas y de las nuevas
polticas de identidad ydiferencia, las ciudades estn desafiando a
las naciones, separndose de ellase incluso sustituyndolas como
espacio importante de ciudadana, como espaciovivo no slo de sus
inseguridades sino tambin de sus formas emergentes. Portodo esto,
muchas revistas cientficas sociales (Public Culture, Urban
Studies,Innovation, e International Journal of Urban and Regional
Research) handedicado ltimamente nmeros temticos especiales a
cuestiones relacionadascon las ciudades y la ciudadana.
Otra razn para estudiar la ciudad como contexto importante es
que, engeneral, los gobiernos de las ciudades han sido ms sensibles
que los gobiernosnacionales a las necesidades culturales y a las
aspiraciones de los grupos de
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origen rural, as como al multiculturalismo (Bianchini y
Bloomfield, 1995:18). Parece ms lgico que los intereses de los
inmigrantes y de las minorastnicas se planteen en un plano local,
pues suele haber instituciones polticasms accesibles a las cuales
dirigirse. Desde este punto de vista, dice GaetanoAdinolfi,
diputado secretario general del Consejo de Europa, las ciudades
soncomo un laboratorio viviente de la democracia (CLRAE, 1992:
160-1). Pareceque Adinolfi llega a sugerir que existe una nueva
ciudadana local que vaemergiendo a medida que las ciudades de
Europa van asumiendo laresponsabilidad de las realidades
multiculturales (CLRAE, 1992: 162).
Como se explica ms adelante, una de las hiptesis estructurales
delproyecto Unesco-Most es que los marcos de participacin poltica o
losmodelos de organizacin de intereses (Ireland, 1994) que surgen
en loscontextos urbanos tienen una enorme repercusin en cmo los
inmigrantes ymiembros de los grupos tnicos minoritarios desarrollan
formas de participacino modos de ciudadana (lo que abarca
identidades colectivas, tctica poltica,retricas y discursos de
demandas y discusin, modelos de institucionalizaciny formas de
resistencia). Las ciudades de Europa y a veces los
diferenteslugares dentro de un mismo pas son entornos que han dado
lugar a una granvariedad de desarrollos polticos importantes. De ah
la necesidad de estudiosy anlisis comparativos que favorezcan el
entendimiento de estas formas departicipacin emergentes e,
inversamente, de las cosas que las impiden.
Polticas e instituciones con mirasa favorecer la
participacin
En las reas clave de la teora actual, definir la ciudadana
significa desmontaralgunas formas de representacin en favor de unos
mecanismos de participacinque favorezcan una mayor implicacin del
grupo. La participacin crea unsentido de propiedad. Charles Landry
y Franco Bianchini (1995: 25) insistenen que las personas son ms
propensas a convertirse en accionistas deproyectos en los que ha
participado. Por ejemplo, si la gente se implicara en eldiseo y
organizacin de sus espacios de alojamiento, seguramente
estocontribuira a favorecer una cultura que redujera el delito y el
vandalismo. Paraproyectos pblicos concretos, como la mejora de los
espacios de alojamiento,se podra invitar a participar a los
individuos afectados; para reas ms ampliasde la poltica pblica, se
podran establecer formas de representacin y de
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participacin ms colectivas. Algunos conceptos de representacin
colectivaque estructuran reas de la nueva reflexin en torno a la
ciudadana como elasociacionismo crtico que propone Michael Walzer
(1992) y la democraciaasociativa que defiende Paul Hirst (1994)
describen una sociedad civildescentralizada en la que la
participacin debe estar basada en las asociacionesvoluntarias
responsables, mantenidas con fondos pblicos,
elegidasdemocrticamente y autogobernadas. En cualquier caso, Dilys
M. Hill (1994:7) seala que la ciudadana, entendida como
participacin efectiva, dependede la existencia de unas estructuras
y procesos adecuados, del acceso a ellos yde la informacin.
A lo largo de todo el periodo de inmigracin y establecimiento de
laposguerra y hasta el momento presente, en toda Europa, tanto en
el planonacional como en el local, las polticas en trminos
administrativos, legislativosy jurdicos se han hecho casi siempre a
medida que iban surgiendo lasnecesidades, llegando a una situacin
muy extendida que Mark J. Miller (1986)ha bautizado como poltica de
ad-hocracia. Como consecuencia, ha surgidotoda una amplia serie de
normas, estructuras e instituciones para la incorporaciny
participacin de la poblacin inmigrante o perteneciente a minoras
tnicas,diferentes en cada pas y en cada ciudad de la misma
Nacin-Estado. Lasdiferencias entre ciudades quedan demostradas en
el trabajo de Ireland (1994)sobre La Courneuve y Roubaix, en
Francia, y Schlieren y La Chaux-de-Fonds,en Suiza, en la comparacin
que hacen Rex y Samad (1996) entre Birminghamy Bradford, en el
Reino Unido, y en el estudio de Blommaert y Martiniello(1996) de
Amberes y Lieja, en Blgica. Cada contexto poltico nacional,regional
o municipal ha generado sus propias formas institucionales
yparticipativas respecto a los inmigrantes y a las minoras tnicas.
Ahora bien,tambin existen llamamientos para armonizar estas
instituciones.
Una de estas voces es la de la Conferencia Permanente de
AutoridadesLocales y Regionales de Europa (CLRAE). Este organismo
public la Declaracinde Frankfurt de 1991: Hacia una nueva poltica
municipal para la integracinmulticultural en Europa (CLRAE ,1992),
que contiene una parte conrecomendaciones de polticas con el
epgrafe La participacin efectiva de losinmigrantes en la vida
poltica local, con propuestas de este tipo:
1. Los inmigrantes deben ser escuchados en las encuestas y
consultaspblicas.
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2. Se deben crear consejos consultivos dentro de un mbito de
autoridadlocal, y deben ser: a) compuestos por personas elegidas
por los inmigranteso nombrados por las asociaciones de inmigrantes,
y b) organizados porlos vecinos en las grandes ciudades.
3. El derecho a votar en las elecciones locales debe extenderse
a losextranjeros que lleven varios aos siendo residentes, y se
deben aligerarlos procesos para obtener la nacionalidad y allanar
el camino para lanacionalidad mltiple.
Tambin el Consejo de Europa, en su Informe Final sobre La
comunidady las relaciones tnicas en Europa (1991), revisaba toda
una serie de mbitospolticos en diferentes estratos polticos de toda
Europa, ofreciendo ejemplos delas mejores prcticas en este campo y
haciendo una serie de recomendacionesde marcos institucionales para
promover la participacin. En el mbito legal,haca llamamientos para
aumentar los derechos de residencia y la ciudadanaformal junto a un
mayor acceso al proceso electoral, a la educacin, a lavivienda, al
mercado de trabajo, a la atencin sanitaria y a la ayuda pblica
paraactividades culturales y religiosas. En el mbito socioeconmico
recomendabala creacin de estructuras y centros que favorecieran los
instrumentos deintegracin clases de lengua, organismos de
asesoramiento especial y deempleo, cursos de enseanza profesional y
la apertura de instituciones que noson lo suficientemente
accesibles, que proporcionaran plazas escolares,alojamiento,
informacin de empleos y aumento de dotacin de infraestructuraspor
medio de programas de renovacin urbana. Por ltimo, en el
mbitocultural, el Consejo de Europa sealaba la necesidad de hacer
algunasadaptaciones en los servicios pblicos de tipo lingstico o
que denotaransensibilidad hacia los valores culturales,
reconociendo las prcticas religiosas,facilitando el aprendizaje de
la lengua materna y apoyando la organizacin y lasactividades de las
asociaciones voluntarias. Miller (1989) identific una nuevatipologa
general de formas de participacin para los inmigrantes y
minorastnicas en Europa, distinguiendo cinco tipos de actividades o
instituciones atravs de las cuales los extranjeros pueden expresar
sus intereses a las instanciasde decisin del Estado. stas son: a)
organizaciones de compatriotas, b)organismos de consulta (a escala
nacional o local), concebidos para representarlos intereses de los
extranjeros, c) sindicatos y organizaciones de trabajo, d)partidos
polticos u organizaciones religiosas o ciudadanas, y e) medios
deprotesta (manifestaciones, huelgas, etctera).
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Las instituciones de participacin que parecen ms interesantes en
elproyecto de Unesco-Most Polticas multiculturales y formas de
ciudadana enlas ciudades europeas son los organismos de consulta
que se crean paraestablecer formas de relacin entre los gobiernos
locales y los grupos deinmigrantes o minoras tnicas. Uwe Anderson
(1990: 113) describe estasinstituciones de consulta como una forma
de acceso limitado pero garantizadoal proceso poltico. Son
parecidas a los derechos al voto en el sentido de quelos
trabajadores migrantes pueden elegir representantes para un
organismoformalmente constituido que puede, as, hacer llegar sus
opiniones a lospolticos. Pero no forman parte del proceso
democrtico normal y, aunquetienen alguna legitimidad, no tienen
ningn poder; slo influyen por medio dela oposicin y las dimensiones
de los grupos correspondientes (Anderson,1990).
Anderson clasifica los posibles tipos de instituciones de
consulta como: a)grupos de contacto y coordinacin (participacin de
todos los grupos mayoritariosy minoritarios con un amplio mandato
de mejorar las relaciones); b) grupos detrabajo y coordinacin
(formados principalmente por los departamentos degobierno
encargados de los inmigrantes y las minoras tnicas con muy
pocosmiembros de estos grupos, con la finalidad de compartir la
informacin ycoordinar los programas y actividades); c) parlamentos
de trabajadores migrantes(formados slo por los representantes de
los grupos de inmigrantes paraorganizar sus intereses y promover la
implantacin de las polticas); d) consejosasesores (quiz el tipo de
institucin ms comn, formada por representantes deambos grupos,
inmigrantes y minoras tnicas, y miembros del gobierno, conamplio
campo de accin para informar, expresar las inquietudes, distribuir
losrecursos y promover sus intereses), y e) comits de asuntos de
inmigrantes(creados por el gobierno, de composicin variable, y a
veces con poderes dedecisin).
En algunos contextos urbanos slo existe una de estas
instituciones deconsulta; en otros, se puede encontrar una mezcla
de stas (con funcionessuperpuestas o jerrquicas). Aunque ha habido
algunos intentos (en Alemania,por ejemplo) de coordinar diferentes
organismos de consulta para ejercer mayorpresin en diferentes
instancias de gobierno, en conjunto, las instituciones deconsulta a
escala local, regional o nacional no estn estrechamente
relacionadas(Anderson, 1990: 118).
No obstante, esta interfertilizacin y colaboracin entre los
organismoslocales de consulta est siendo muy impulsada a escala
europea por la CLRAE
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y por la Red Europea de Informacin de Autoridades Locales sobre
Polticas deMinoras tnicas (ELAINE), que organiza peridicamente
seminarios yconferencias para los polticos municipales. El foro
Metrpolis de investigadoresy polticos, iniciado por el ministro
canadiense de Inmigracin y Ciudadana ypor la Fundacin Carnegie para
la Paz Internacional, y ahora apoyado por laComisin Europea, tambin
est favoreciendo la difusin de la informacin yde la mejor prctica
poltica respecto a los inmigrantes a escala internacional,reuniendo
la experiencia norteamericana, europea, israel y australiana.
Elprograma Unesco-Most, explicado ms adelante (que est relacionado
conELAINE y Metrpolis), representa una iniciativa ms avanzada en
este aspecto.
Respecto a la variedad de tipos y formas de instituciones de
consulta,Anderson tambin llama la atencin sobre el hecho de que
cada una de ellas hasido creada con una particular razn de ser. Es
ms, Yasemin Soysal (1994) nosrecuerda oportunamente que para
integrar a los inmigrantes, estas institucionesse disean y estn
condicionadas por regmenes nacionales muy diferentes.Estos regmenes
se caracterizan por polticas de tipo corporativista en Sueciay en
los Pases Bajos; por una orientacin individualista liberal en Suiza
yGran Bretaa; un Estado centralizado en Francia, y por una filosofa
mitadestatista y mitad corporativista en Alemania.
Las autoridades locales han puesto en marcha estas instituciones
para losinmigrantes y las minoras tnicas como una especie de
alternativa al derechoal voto, como canal para encauzar la opinin
de los inmigrantes y las minorastnicas, como una especie de etapa
educativa hacia una participacin plena real,como gesto simblico
para fomentar la armona racial y combatir ladiscriminacin, o como
mecanismo de ayuda para evitar la alienacin y elresentimiento.
Algunos ejemplos de sectores de gobierno local, organismos
ciudadanos deconsulta y otras instituciones para la incorporacin y
participacin de lasminoras inmigrantes o tnicas de cada pas son los
siguientes:
Blgica: consejos de asesoramiento regionales desde finales de la
dcada delos sesenta, consejos de migrantes municipales y consejos
de consulta de lascomunidades; Alemania: principalmente, consejos
locales de asesoramientopara extranjeros, comisionados municipales
para los asuntos de los extranjeros,sectores municipales de
servicios sociales y oficinas de organizacionessemipblicas benficas
(como iglesias, sindicatos; etc.).
Suiza: instituciones cantonales, como Polica de Extranjeros y
Comisinpara Asuntos de los Extranjeros, oficinas de contacto o
coordinacin para
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asuntos de los extranjeros, a escala de comunidad (Gemeinde), y
comisiones deextranjeros.
Francia: desde 1971 existen diversas instituciones de consulta
en la mayorade las prefecturas y ayuntamientos; en las provincias,
de las cuestiones de losinmigrantes se encargan las oficinas de
empleo y la Comisin Regional deInsercin de la Poblacin Migrante
(CRIPI), mientras que en los ayuntamientoshay consejos de
inmigrantes, despachos de servicio social y oficinas locales dela
Asociacin de Asistencia Social para Migrantes (SSAE).
Reino Unido (75 por ciento de los pertenecientes a minoras
tnicas estnnacionalizados o naturalizados con plenitud de derechos
de voto): consejos deigualdad racial que sustituyen a los
anteriores consejos de relacionescomunitarias, muy vinculados a la
Comisin para la Igualdad Racial (CRE)de mbito nacional, unidades de
relaciones raciales y comits o grupos deasesoramiento (que a veces
incorporan a amplios consejos de igualdad deoportunidades o se
integran en ellos) de los ayuntamientos, foros sostenidos porstos y
federaciones de asociaciones tnicas, departamentos municipales
deservicios sociales y centros comunitarios financiados por el
gobierno local.
Pases Bajos (donde los inmigrantes y las minoras tnicas pueden
votar enlas elecciones locales): oficinas municipales para asuntos
de las minorastnicas, consejos para extranjeros, unidades de
asistencia a los trabajadoresextranjeros y oficinas municipales de
empleo y servicios sociales.
Suecia (donde aunque los residentes extranjeros disfrutan del
derecho alvoto en las elecciones locales y regionales, todava estn
muy extendidos losprocedimientos de consulta y se consideran como
un complemento necesario alderecho al voto ms que como una forma
alternativa de participacin poltica(Anderson, 1990: 119): comits o
consejos de inmigracin y oficinas municipalesde empleo y servicios
sociales.
Aunque la representacin en la mayora de estas instituciones y
estructurascreadas para promover la participacin ha sido diseada en
cada contexto segnlas principales (a veces muy discutidas)
asociaciones de inmigrantes yminoras tnicas, es absolutamente
necesario que los representantes seanelegidos sobre una base ms
amplia en vez de reforzar las funciones de unoslderes comunitarios
autoelegidos. El tema de los representantes polticospor ejemplo, a
quin se le da la voz de un segmento determinado depoblacin (a
menudo definido por el Estado en trminos racistas o
culturalistas)sigue siendo el quid de la cuestin de la
participacin. Deben ser autoelegidoscomo presidentes de las
asociaciones voluntarias? Elegidos (dentro de las
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asociaciones o dentro de las comunidades de minoras tnicas en
este ltimocaso, de acuerdo con qu criterio de pertenencia)?
Nombrados (por elgobierno local o los sindicatos o alguna
organizacin social benfica)? Elegidospor agentes del poder poltico
(otra vez, de fuera o dentro de la llamadacomunidad)? Ms an, se
debe fomentar, prohibir o tolerar el apoyo a losrepresentantes por
parte de terceras fuerzas (ya sean los gobiernos del pas deorigen
de los inmigrantes, movimientos polticos internacionales o
bienorganizaciones religiosas transnacionales)? Ralph Grillo
(1985), para de mostrarlos problemas de este tipo de representacin,
describi el poder profundo ycentralista que ejerca en Francia el
Estado junto con otras minoras de poderlocales (como la Iglesia,
los principales empresarios y los polticos) a la hora dedeterminar
la composicin y actuacin de los organismos de consulta
parainmigrantes.
Esto se deba a la naturaleza organizativa de los propios
organismos deconsulta que eran: a) dependencias estatales, b)
asociaciones privadas creadaspor el Estado, y c) asociaciones
privadas en las cuales la prefectura formabaparte de sus cuadros
directivos.
Otros problemas propios de las instituciones de consulta
ciudadana son quesirven, a veces, como pretexto para no otorgar el
derecho al voto a losinmigrantes residentes (Anderson, 1990); que
se sostienen, para mantener lascuestiones relativas a las minoras
tnicas o inmigrantes fuera de los programasde las autoridades
locales (Rex y Tomlinson, 1979), que estas institucionesfuncionan
exclusivamente como una especie de consejos paternalistas deblancos
(Rex y Samad, 1996: 28); que al elegir a los lderes tnicos dentro
deunas estructuras patrocinadas por el Estado, se les hace a estos
lderescorresponsables de las polticas administrativas estatales
(Bjrklund, 1986).Muchos miembros de las minoras tnicas sobre todo
jvenes, la llamadasegunda generacin se sienten frustrados por la
influencia tan limitada deestos organismos, que no son quiz los
espacios ms adecuados ni efectivos paraobtener formas ms directas
de poder poltico (Blommaert y Martiniello, 1996).
La diversidad de las formas de participacin y de los tipos de
institucionesjunto con los problemas que conlleva cada una hacen
absolutamentenecesario que los socilogos realicen estudios
comparativos y las autoridadeslocales y las asociaciones de minoras
tnicas e inmigrantes intercambien susexperiencias polticas. Por
eso, los socilogos van a emprender, dentro delproyecto de
investigacin explicado ms adelante, el estudio de
diferentescontextos urbanos que se caracterizan por una presencia y
actividad sustanciales
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ciudades europeas Polticas multiculturales y formas de ciudadana en
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formas de ciudadana en las ciudades europeas /S. Vertovec
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de grupos inmigrantes o pertenecientes a minoras tnicas, y a
comparar losresultados de sus investigaciones. En dicho trabajo,
que desarrollarn conpolticos y miembros de las organizaciones
locales, su tarea consistir enevaluar el desarrollo de las
iniciativas, instituciones y estructuras existentes, yla
interrelacin entre las emprendidas por el grupo comunitario (de
abajo haciaarriba) y las emprendidas por el ayuntamiento (de arriba
hacia abajo). Conlos resultados se elaborarn estudios tericos y
recomendaciones de polticasrelativas a las formas de ciudadana
local de los grupos minoritarios o formasde participacin en la
adopcin de decisiones.
El proyecto Unesco-Most: Polticas multiculturales yformas de
ciudadana en las ciudades europeas (MPMC)Este proyecto surgi
principalmente de un estudio de investigacin anteriorllamado El
multiculturalismo y la integracin poltica de las minoras tnicasen
las ciudades europeas, que haba sido financiado por el programa
MigrationA2 de Cooperacin de Ciencia y Tecnologa de la Comisin
Europea (COST)y el Consejo de Investigacin Econmico y Social (ESRC)
de Gran Bretaa. Enjulio de 1996, fue formalmente adoptado como
Polticas multiculturales yformas de ciudadana en las ciudades
europeas por el Programa Gestin de lasTransformaciones Sociales
(MOST) de la Unesco para la ciencia social conorientacin a la
poltica (http://www.unesco.org./most).
ObjetivosPolticas multiculturales y formas de ciudadanaen las
ciudades europeas
MPMC constituye un estudio comparado e interdisciplinario sobre
cuestionesde ciudadana local de los grupos inmigrantes o
pertenecientes a minorastnicas. El proyecto estudia las formas en
que estos grupos han logrado acceder(o los obstculos que han
encontrado) a los procesos de adopcin de decisionesy otras formas
de participacin en el mbito pblico municipal.
Esto equivale al estudio comparado de la evolucin de las
estructuras localesde autoridad (organismos de consulta, foros,
ombudsmen), asociaciones deminoras de inmigrantes o tnicas y las
formas y experiencias de la relacin
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entre ellas respecto a temas como el acceso a fondos pblicos,
vivienda,atencin sanitaria, poltica cultural y elementos concretos
de regeneracinurbana.
Los estudios se proponen: a) recopilar el material completo
referente a lascondiciones sociales, econmicas y polticas que
afectan a los grupos inmigranteso pertenecientes a minoras tnicas
(incluidos sus propios modelos y procesosde movilizacin o expresin
de sus intereses) en estas ciudades, y b) pormenorizarla evolucin
de una serie de polticas pblicas determinadas
(regulaciones,instituciones, estructuras) y su operatividad cuando
afectan o conciernen a lapoblacin inmigrante o perteneciente a
minoras tnicas.
El estudio de todo este material de casos empricos servir para:
a) laconstruccin y posterior comprobacin de una tipologa terica de
formas deciudadana o participacin en las ciudades europeas, y b)
como informacinpara los polticos y para los representantes de las
comunidades de una serie deexperiencias municipales y
recomendaciones de las mejores polticas conmiras a perfeccionar las
polticas municipales y la participacin de los inmigrantesy de las
minoras tnicas.
Relevancia de la poltica
En lo que se refiere a las polticas y estructuras en torno a las
cuestiones deciudadana y de participacin pblica, el estudio abarcar
la situacin legal delos inmigrantes y de las minoras tnicas,
considerando las leyes de ciudadana,los derechos sociales y
polticos y las polticas municipales respecto a losinmigrantes y
minoras tnicas, educacin, vivienda y asistencia social. Elproyecto
tambin estudiar las formas de representacin poltica en la esfera
deadopcin de decisiones del mbito urbano, la funcin de los partidos
polticosy de los funcionarios elegidos, las instituciones formales
de consulta (losconsejos patrocinados por el Estado, los foros, los
ombudsmen), los organismospblicos no estatales (como despachos de
asesoramiento a los ciudadanos yorganizaciones para la asistencia a
los inmigrantes, grupos humanitarios y de laIglesia, asociaciones
de vecinos, sindicatos), y asociaciones autnomas(organismos tnicos
y religiosos).
La comparacin de las formas de relacin municipalidad comunidad
en lasciudades (experiencias, xitos y fracasos) tendr un gran valor
para los polticosy para los grupos comunitarios. Mediante las
publicaciones se difundirn
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debates de profesionales, seminarios sobre la mejor poltica, y
multitud deejemplos de polticas, valoraciones y
recomendaciones.
Mtodos
En los tres primeros aos del proyecto Unesco-Most, de seis aos
de duracin,se realizarn simultneamente estudios comparativos de
Birmingham, Leicester,Bruselas, Copenhague, Estocolmo, Zurich,
Amsterdam, Rotterdam, Lille,Marsella, Pars, Barcelona, Miln, Viena,
Frankfurt y Berln. Se han seleccionadoestas ciudades por la
variedad de condiciones que ofrecen en cuanto a su historiade
inmigracin y establecimiento; el porcentaje de la poblacin
inmigrante operteneciente a minoras tnicas; la concentracin
residencial y comercial; lascaractersticas de la economa local, del
mercado de trabajo y de lareestructuracin industrial; la
administracin local (y su relacin con lasestructuras regionales y
nacionales), y los programas de regeneracin urbana(con la
financiacin directa y los incentivos al sector privado para la
creacinde puestos de trabajo, planes de vivienda y desarrollo
cultural). El estudioidentificar las diferentes formas en que se
han configurado mutuamente lasrespuestas del gobierno local y las
actividades de los grupos minoritarios encondiciones urbanas
cambiantes. La comparacin sacar a la luz los ejemplosde innovacin,
xito y fracaso de la ciudadana local, de participacin de lasminoras
y de la atencin de sus necesidades.
En cada tema se emplean los siguientes mtodos de investigacin:
entrevistasindividuales, discusiones de grupo, observacin y
participacin en las reunionespblicas y en las actividades de la
comunidad, anlisis en red, anlisis de lasituacin y anlisis de los
discursos referentes a planes y programas de polticas.
Participantes
El proyecto cuenta con las siguientes instituciones:
Centre for Research in Ethnic Relations (CRER), Universidad de
Warwick,Coventry.Institute for Migration and Ethnic Studies (IMES),
Universidad deAmsterdam. Centre dtudes de lEthnicit et des
Migrations (CEDEM),Lieja.Centre dtudes et de Recherches
Internationales (CERI), Pars.
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Laboratoire dAnthropologie des Institutions et des Organizations
Sociales(LAIOS), Pars.Danish Centre for Migration and Ethnic
Studies (DAMES), Esbjerg.Migration and Ethnic Studies Programme,
Ume.Berliner Institut fr Vergleinchende Sozial forschung (BIVS),
Berln.Fundacin Jos Ortega y Gasset, Madrid.Proyecto Metropolis,
iniciado por el Canadian Ministry for Citizenshipand Inmigration,
Ottawa y el Carnegie Endowment for InternationalPeace, Washington
D.C.DOCA Bureaus Cultural Research and Consultancy, Tilburg.Forum
Suisse pour ltude des Migrations (FSM), Neuchtel.Interdisciplinary
Centre for Comparative Research in the Social Sciences(ICCR),
Viena.Fondazione Cariplo per le iniziative e lo Studio Sulla
Multietnicit(ISMU), Miln.Institut de Recherches et dtudes sur le
Monde Arabe et Musulman(IREMAN), Universidad de Aix-Marsella,
Aix-en-Provence.Cultural Planning Research Unit (CPRU), Universidad
De Montfort,Leicester. Local Government Centre, Universidad de
Warwick, Coventry.European Centre for Work and Society,
Bruselas/Maastricht.Deutsches Institut fr Urbanistik, Colonia
Fondazione Censis, Roma.
Financiacin y tiempos de ejecucinEl programa Most de la Unesco
se encarga de muchos de los costos depublicacin (ver ms adelante),
pero slo puede aportar fondos de reactivaciny sufragar algunos
costos de la administracin del proyecto. El resto se haobtenido de
una serie de fuentes, como diversas comisiones nacionales de
laUnesco, el British Economic and Social Research Council, la
Anglo-DeutschFoundation, los Ministerios del Interior de Dinamarca,
Italia, Pases Bajos ySuecia, el Ministerio de Educacin de Francia,
el Commissariat Gnral auxRelations Internationales de la Communaut
Franaise de Blgica y la DireccinGeneral XII de la Comisin
Europea.
El proyecto est concebido para un periodo de seis aos, dividido
en dosfases de tres aos cada una. La primera comprende una etapa de
creacin defondos, estudios comparativos de las ciudades elegidas y
su anlisis, y acopiode la informacin inicial procedente de los
polticos de la ciudad y otros
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accionistas importantes (como organizaciones no gubernamentales
yasociaciones tnicas).
En la segunda fase se continuar con la creacin de fondos y con
los estudiosen las ciudades inicialmente propuestas, as como en
otras (tambin del este deEuropa), con base en las sugerencias e
intereses expresados por los polticos dela ciudad y los accionistas
reunidos en el primer periodo. Habr msreuniones con estos grupos y
una conferencia final para poner en comn elmaterial y completar los
anlisis comparativos.
Difusin
La principal forma de difusin ser de tipo acadmico (volmenes
especialmenteeditados y artculos en revistas). El material del
proyecto se dar a conocertambin en El Correo de la Unesco y el Most
Newsletter.
Toda la informacin relacionada con el proyecto, referente a los
participantesen la investigacin, instituciones, patrocinadores,
reuniones, publicaciones yotro material relevante, se pondr en
Internet, en pginas coordinadas por elSecretariado de Most, el
Centre for Research in Ethnic Relations y el programaMetropolis
(organizado por el Canadian Ministry of Citizenship and
Inmigration).
Las reuniones, los seminarios y las conferencias tendrn una
triple funcin,pues servirn de: a) foros para presentar el material
de investigacin y anlisis;b) como talleres de mtodos de
investigacin, donde los participantes puedenintercambiar
experiencias del trabajo de campo y discutir sobre los
enfoques,tcnicas, procedimientos y medios pertinentes para los
estudios urbansticoscontemporneos y para la evaluacin de la poltica
urbana, y c) comooportunidades para que los investigadores,
polticos y toda una serie deaccionistas (incluidas las
organizaciones no gubernamentales y las asociacionestnicas) se
informen mutuamente de sus opiniones y necesidades de
informacin.
Junto a las reuniones profesionales del propio proyecto,
patrocinadas por laUnesco-Most, al proyecto se le asignar una
reunin especfica dentro de cadaconferencia anual del programa
Metrpolis.
Otra forma de divulgacin de los resultados del proyecto y para
obtenersugerencias de los agentes relevantes para armonizar la
investigacin durantevarios aos es una serie peridica de seminarios
temticos en que losinvestigadores ofrecern directamente los
resultados preliminares sobre lascondiciones y las polticas urbanas
a una pequea audiencia (mximo de 25personas) formada por polticos y
miembros de organizaciones no
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gubernamentales, organizaciones voluntarias y asociaciones
tnicas y deinmigrantes.
A los seminarios se invitarn a los miembros de las redes ya
existentes deautoridades municipales (que organizan sus propios
seminarios profesionalesy que ya han expresado un gran inters en
participar en los que versan sobre losestudios de investigacin
comparados y las experiencias polticas en distintasnaciones). Estas
redes son las coordinadas por el Deutsches Institut fr
Urbanistik,Colonia consorcio de ciudades alemanas y una extensa red
de unas 60 grandeseurocities; un conjunto de asociaciones
municipales britnicas (incluidas lasque afectan a la Local
Government Information Unit y al Local AuthoritiesResearch
Consortium) con las cuales est relacionado el proyecto a travs
delLocal Government Centre de la Universidad de Warwick; una red de
ciudadesitalianas coordinada por la Fondazione Censis de Roma, y
una serie de ciudadesrelacionadas temticamente con la European
Local Authorities InformationNetwork on Ethnic Minority Policies
(ELAINE), coordinadas por el EuropeanCentre for Work and Society
con sede en Bruselas y Maastricht.
Conclusiones
El proyecto Unesco-Most Polticas multiculturales y formas de
ciudadana enlas ciudades europeas sera una especie de complicado
trabajo de cartografa.Se van a estudiar y a comparar diversas
instituciones, estructuras, polticas yprocesos referentes a la
participacin de los inmigrantes y minoras tnicas enlos asuntos de
poltica local de toda Europa. La investigacin y laretroalimentacin
recibida tanto de los polticos como de los mismos grupos
deinmigrantes y de minoras tnicas suscitarn, sin duda, nuevas
cuestiones, comoel grado de efectividad de los distintos tipos de
representacin y consulta.Tambin se pondrn de manifiesto diferencias
considerables en los tiposconcretos de representacin y consulta de
los intereses de las minoras inmigrantesy tnicas en los distintos
mbitos de la poltica, como la vivienda, la educacin,el empleo y el
ocio.
Es de suponer que la tipologa o espectro de los mecanismos de
participacinque resulte del proyecto ser de gran valor tanto desde
el punto de vista terico(por ejemplo, en la demostracin de
conceptos esenciales en los estudiospolticos y en la naturaleza de
la representacin) como prctico (demostrandoempricamente a los
polticos y gestores qu estructuras y procesos son mstiles y justos,
y cules han sido ineficaces o incluso generadores de una mayor
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ciudades europeas Polticas multiculturales y formas de ciudadana en
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Bibliografa
marginacin poltica). En todo caso, el proyecto MPMC proporcionar
materialcontemporneo significativo con el cual podremos estudiar la
ciudadana ensu ms amplio sentido: el de incorporar ms plenamente a
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