1 UNIVERSITE CHEIKH ANTA DIOP DE DAKAR FACULTE DES LETTRES ET DES SCIENCES HUMAINES DEPARTEMENT DE GEOGRAPHIE MEMOIRE DE MASTER II EN AMENAGEMENT DU TERRRITOIRE, DECENTRALISATION ET DEVELOPPEMENT LOCAL (ATDDL) Présenté par : Sous la direction de : Mohamadoul Sakirou GANO Professeur Amadou DIOP Année Universitaire 2012-2013 MISE EN PLACE D’UN FONDS UNIFIE D’INVESTISSEMENT DES COLLECTIVITES LOCALES CAS DE LA REGION DE KOLDA
70
Embed
UNIVERSITE CHEIKH ANTA DIOP DE DAKAR · Ce document répond au souci de présentation d’un travail individuel d’études et de recherches au cours du cursus universitaire. Un travail
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
1
UNIVERSITE CHEIKH ANTA DIOP DE DAKAR FACULTE DES LETTRES ET DES SCIENCES HUMAINES
DEPARTEMENT DE GEOGRAPHIE
MEMOIRE DE MASTER II EN AMENAGEMENT DU TERRRITOIRE,
DECENTRALISATION ET DEVELOPPEMENT LOCAL (ATDDL)
Présenté par : Sous la direction de :
Mohamadoul Sakirou GANO Professeur Amadou DIOP
Année Universitaire 2012-2013
MISE EN PLACE D’UN FONDS UNIFIE D’INVESTISSEMENT
DES COLLECTIVITES LOCALES
CAS DE LA REGION DE KOLDA
2
SOMMAIRE
AVANT-PROPOS
ACRONYMES ET SIGLES
INTRODUCTION
PROBLEMATIQUE
METHODOLOGIE
PREMIERE PARTIE : PRESENTATION DE LA REGION DE KOLDA
CHAPITRE I : PRESENTATION PHYSIQUE ET SOCIO- ECONOMIQUE DE LA
REGION DE KOLDA
CHAPITRE II : ANALYSE DE LA REPARTITION DES INVESTISSEMENTS DES
COLLECTIVITES LOCALES
DEUXIEME PARTIE :
CHAPITRE I : DISPOSITIF UNIFIE DE FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS DES
COLLECTIVITES
CHAPITRE II : LE SYSTEME DE SUIVI-EVALUATION DU DISPOSITIF DE
FINANCEMENT DES INVESTISSEMENTS DES COLLECTIVITES
CHAPITRE III : RECOMMANDATIONS SUR LE DISPOSITIF DE FINANCEMENT ET
DE SUIVI EVALUATION
CONCLUSION:
3
AVANT-PROPOS
Ce document répond au souci de présentation d’un travail individuel d’études et de recherches
au cours du cursus universitaire. Un travail qui s’inscrit aussi dans le cadre d’un Master II en
Aménagement du territoire, Décentralisation, Développement local, et porte sur la mise en
place d’un fonds unifié d’investissement des collectivités locales au niveau de la région de
Kolda. Ainsi, cette étude s’est intéressée à la situation de l’investissement au niveau locale et
surtout à la dispersion de leurs sources de financement. Il s’agit dans le cadre de
l’amélioration de l’autonomie financière des collectivités locales et la conduite de nouvelles
reformes des finances locales de voir les meilleures options pour améliorer et pérenniser
l’accès au financement des collectivités locales afin de concrétiser le principe de la libre
administration et accroitre le bien être des populations.
Nous saisissons cette occasion pour remercier toutes les personnes qui nous ont soutenus au
cours de l’élaboration de ce document. Il s’agit particulièrement de notre directeur de
mémoire le Professeur Amadou DIOP pour ses conseils, sa disponibilité, par sa rigueur et
pour l’expérience acquise au cours de ce master. Mais, nous remercions aussi le corps
professoral du Master II Aménagement du territoire, Décentralisation, Développement local.
Nous remercions également tout le personnel de l’Agence Régionale de Kolda pour leur
disponibilité. Nos remerciements aussi à tous nos camarades du Master pour leur marque de
solidarité. Nous remercions spécialement les parents et amis pour leur compréhension, leur
soutien.
Que chacun puisse trouver ici l’expression de notre profonde gratitude.
4
ACRONYMES ET SIGLES ADM: Agence de Développement Municipal
AFDS: Agence du Fonds pour le Développement Sociale
AGETIP: Agence d'Exécution des Travaux d'Intérêt Public
ARD: Agence Régional de Développement
BCEAO : Banque Centrale des Etats de l'Afrique de l'Ouest
BM: Banque Mondiale
CADAK: Communauté des Agglomérations de Dakar
CAR: Communauté des Agglomérations de Rufisque
CL: Collectivité locale
ENEA: Ecole Nationale d’Economie Appliquée
EPL : Etablissement public local
FDD: Fonds de Dotation de la Décentralisation
FDL: Fonds de Développement Local
FECL: Fonds d’Equipement des Collectivités Locales
IDA : Association internationale de développement
MACL : Ministère de l’Aménagement du Territoire et des Collectivités Locales
PAC: Programme d'Appui aux Communes
PADMIR : Programme d'Appui à la Décentralisation en Milieu Rural
PAI: Programme d’Appui Intercommunal
PEI : Programme d’Entretien Intercommunal
PEPAM : Programme d’eau potable et d’assainissement du Millénaire
PFDS: Programme du Fonds pour le Développement Sociale
PII: Programme d’Investissement Intercommunal
PNDL: Programme National de Développement Local
PNIR: Programme National d’Infrastructures Rurales
PRECOL: Programme de Renforcement et d’’Equiipementt des Collectivités Locales
TVA: Taxe sur la Valeur Ajoutée
UE : Union Européenne
5
INTRODUCTION
L’avènement de la décentralisation et la gouvernance locale ont permis la responsabilisation
des populations. Elles sont alors devenues les réformes fondamentales pour assurer le
développement économique local, l’équilibre régional et l’équité sociale. Toutefois, la
performance des services publics demeure toujours peu satisfaisante. La faiblesse de
l’économie locale et la faible capacité des collectivités locales à mobiliser et à gérer les
ressources financières disponibles entraînent de façon récurrente l’insuffisance des
investissements et la médiocrité des services locaux.
La mobilisation des ressources financières locales est donc devenue un pari à gagner pour
l’ensemble des collectivités locales, en quête permanente de moyens pour s’administrer
librement et réaliser des investissements socio-économiques porteurs de développement.
Cet empressement pour la mobilisation de ressources de plus en plus importantes ont conduits
les pouvoirs publics et les acteurs du développement local à diversifier les sources et les
stratégies de captage de fonds destinées aux collectivités. Leur nombre important a influé sur
la pertinence et la visibilité des investissements au niveau local.
D’où la nécessité d’une meilleure maîtrise des mécanismes de financement du développement
local par les acteurs publics, car un enjeu capital dans la concrétisation du processus de
développement local.
Au delà du cadre d’étude, ce document débute par un aperçu sur la diversité des modes de
financement du développement local qui pose à la fois un problème d’efficacité, de
transparence, de coordination et conduit à une mauvaise répartition des ressources entre
collectivités locales. Le document s’achève par une analyse sur l’harmonisation des
investissements, ce qui appelle l’érection d’un mécanisme de coordination et de suivi conjoint
des projets d’appui à travers un fonds unifié.
6
I. CONTEXTE ET JUSTIFICATION
L’expérience de décentralisation administrative et territoriale au Sénégal, procède d’une
longue gestation historique. Les pouvoirs publics ont, en effet, compris assez tôt toute
l’importance que revêtent le rapprochement de l’administration des administrés et le transfert
de compétences dans la perspective d’une plus grande célérité dans la gestion des affaires
publiques mais aussi d’une meilleure prise en charge des préoccupations locales.
Cette dynamique s’est poursuivie par le vote des lois du 22 mars 1996 et décrets subséquents
à travers le renforcement de la politique de décentralisation. Par cette volonté, la Région a vu
le jour comme troisième ordre de collectivité locale. Par ailleurs, toutes les Collectivités
Locales ont vu leur autonomie et leurs compétences se renforcer.
Ce surplus de compétences entraine de droit des ressources additionnelles au profit des
collectivités locales. C’est dans ce cadre de l’amélioration des finances plusieurs que des
réformes ont été entamées. Il s’agit tout d’abord de la révision des critères et des mécanismes
de transferts du Fonds de Dotation de la Décentralisation (FDD) et du Fonds d’ Equipement
des Collectivités locales (FECL), dans le but d’augmenter les transferts financiers de l’Etat
vers les collectivités locales mais, surtout, d’assurer leur correcte répartition parmi ces
collectivités locales.
Une autre mesure liée à la prise en charge de la construction de certaines infrastructures socio
économique de base est la décentralisation de l’exécution du Budget consolidé
d’Investissement (BCI), entrée dans sa phase test depuis 2006. Si cette initiative a été
unanimement saluée, notamment, par les Elus locaux, sa mise en œuvre souffre de beaucoup
de contraintes liées essentiellement aux annulations de crédit dont le BCI fait l’objet et aux
retards constatés dans son allocation aux collectivités locales.
Si le FDD, le FECL, le FDL et le BCI constituent des transferts de ressources financières vers
les collectivités locales, le financement du développement local peut être, également, assuré
par les mécanismes et ressources de la coopération décentralisée, sur le plan humain,
technique et financier. En effet, le Code des Collectivités locales dispose en son article 17
«les collectivités locales peuvent, dans le cadre de leurs compétences propres, entreprendre
7
des actions de coopération qui donnent lieu à des conventions avec des collectivités locales de
pays étrangers ou des organismes internationaux publics ou privés de développement ».
Un autre instrument de développement local, encore mal exploité par les collectivités locales,
est l’intercommunalité. Cette faculté donnée par le Code des Collectivités locales a été déjà
expérimentées par quelques collectivités locales sous des formes qui n’ont pas donné les
résultats escomptés.
C’est dire, aujourd’hui, que le financement des collectivités locales constitue, aujourd’hui, le
défi majeur de la décentralisation au Sénégal.
II. PROBLEMATIQUE L’investissement public local représente une partie de l’investissement public total. Il englobe
aussi bien l’investissement des collectivités locales que celui d’autres organismes publics à
compétence territoriale. Il constitue, de ce fait, un moyen de renforcement de la décentralisation et
joue un rôle capital en matière de développement local à la base. En effet, les crédits accordés en
matière d’investissement public local sont de plus en plus importants et visent à répondre à la
satisfaction des besoins des populations, à la réalisation d’infrastructures entre autres.
Le développement local constitue l’une des priorités des pouvoirs publics. Il vise essentiellement
à lutter contre les inégalités entre collectivités locales et à rehausser le niveau de vie des
populations.
Toutefois, la dispersion des ressources financières au travers de multiples structures
administratives, rend difficile la mobilisation harmonieuse, dans les délais, et la distribution
judicieuse selon une vision intégrée constitue une entrave majeure à ce développement.
La contrainte la plus communément évoquée demeure celle du manque de ressources
financières, ainsi que les capacités humaines et techniques, maintenant la majorité des
collectivités locales, malgré leur autonomie de principe, dans une situation de dépendance tant
à l'égard de l'Etat, qu'à celui des partenaires au développement. Leurs capacités de
mobilisation financière, s'avèrent, sauf exception des grandes villes, résiduelles.
8
Pourtant des financements, se voient consacrés au développement local. Mais leur diversité se
révèle contre-productive, par inadaptation des dotations au contexte, démultiplication des
complexités procédurales difficultés de lisibilité et, en dernière instance, déficit de cohérence
dans les stratégies sectorielles. En définitive, l'injection des financements extérieurs n'a pas
amorcé le cercle vertueux de l'autofinancement. Ce constat doit s'analyser d'ailleurs en rapport
de causalité avec le très insuffisant exercice de la maîtrise d'ouvrage.
Le financement de l’investissement local au niveau des collectivités décentralisées constitue
aujourd’hui une préoccupation fondamentale dans la problématique globale du
développement et un élément prépondérant dans la lutte contre la pauvreté et l’amélioration
des conditions de vie des populations.
L’Etat du Sénégal, conscient très tôt de la nécessaire synergie entre la décentralisation et le
développement local à la base a procédé à des réformes institutionnelles qui ont modifié le
cadre et la nature de l’action publique.
C’est ainsi que le lancement du processus de décentralisation en 1996 consacre le transfert de
compétences aux collectivités locales qui prennent en charge désormais la gestion et le
développement de leurs contrées en relation avec les services déconcentrés de l’Etat, les
acteurs extra-étatiques.
Or, il est constaté la faiblesse des capacités financières de la quasi-totalité des collectivités
locales du Sénégal, particulièrement au niveau des communautés rurales qui ont des
ressources très limitées pour financer le développement local.
Pourtant, dans la région de Kolda, à l’image des régions du Sénégal, reçoit beaucoup de
ressources pour appuyer le développement local. Mais le constat demeure le manque de
visibilité des résultats obtenus malgré les moyens importants dégagés par les intervenants et
donc l’insuffisance d’impact des efforts déployés au profit des populations ;
Alors, il est essentiel que les parties prenantes s’accordent sur les mécanismes de financement
du développement local à promouvoir pour assurer la mise en œuvre des opportunités de
mutualisation des ressources et les changements souhaités par les populations. De cet
important constat, il convient de se poser la question centrale à savoir quelle forme de
9
dispositif de financement faut-il pour améliorer la synergie des actions de développement et
rationaliser les ressources disponible ?
III. ANALYSE CONCEPTUELLE
La décentralisation, au-delà d'un simple réaménagement administratif, participe à l'échelle du
continent et depuis plusieurs décennies, d'un mouvement de redistribution et de redéfinition
généralisées du pouvoir: il s'agit de confier des responsabilités aux échelons et entités les
mieux à même, en vertu du principe de subsidiarité, de les assumer. Comment appréhender ce
concept de décentralisation ?
La décentralisation, dans son acception la plus courante, désigne le transfert de compétences
et d’une partie du pouvoir de l’Etat national à des instances régionales ou locales. Ce terme de
décentralisation englobe de fait une variété de concepts qui amène à définir plusieurs
composantes de la décentralisation : la décentralisation politique, la décentralisation
administrative, la décentralisation financière. « La décentralisation n’a pas seulement une
valeur administrative; elle a une portée civique puisqu’elle multiplie les occasions pour les
citoyens de s’intéresser aux affaires publiques; elle les accoutume à user de la liberté. Et de
l’agglomération de ces libertés locales, actives et sourcilleuses, naît le plus efficace
contrepoids aux prétentions du pouvoir central, fussent-elles étayées par l’anonymat de la
volonté collective. » A. de Tocqueville. « De la Démocratie en Amérique »
Les collectivités locales jouissant du principe d'autonomie de décision et d'intervention
deviennent les acteurs centraux du développement local, car investies d'une légitimité
élective, leur champ théorique d'action, tel que défini par le code des collectivités locales de
1996, s'avère étendu. Encore faut-il qu’elles investissent effectivement et efficacement ce
champ théorique pour assoir le développement local?
Le développement local est un processus par lequel des acteurs et institutions locaux se
mobilisent et collaborent pour planifier et mettre en œuvre des stratégies de développement
durable sur leur espace territorial. Le développement local ne se réfère pas uniquement à la
mise en place d’ouvrages ou même à l’organisation de services locaux. Il inclut également des
actions immatérielles, telles que le développement d’un code d’hygiène ou d’un règlement
10
d’occupation du terroir, la mise en place de cadres de concertation ou l’organisation
d’activités culturelles ou sportives.
A ce titre Bernard Fritsch rappelle avec justesse que : « ce qui importe d’abord et avant tout
ce sont les services rendus. La réalisation d’équipements publics n’est pas alors l’essentiel et
ne constitue pas un objectif en soi pour les politiques territoriales. Elles sont au service de la
production de services. Aborder la question du rôle des interventions publiques dans le
développement territorial sous l’angle de la seule offre quantitative et qualitative
d’équipement, revient à le faire à travers un prisme qui risque de conduire à une appréciation
biaisée des interventions nécessaires et / ou souhaitables. »
Patrick Heintz, Directeur général des services du Conseil général du Var, partage ce point de
vue indiquant que face à une demande publique complexe, les collectivités diversifient leur
réponse parmi lesquelles l’équipement n’est pas la seule. « Les réponses ne sont plus
uniformes et la réponse « équipement » n’est plus « la » solution ». Cette situation pose la
question des alternatives, les collectivités passant ainsi d’une logique de constructeurs à une
logique de développeurs d’offres de services. « Pour ce faire, elles doivent se doter d’outils
qui permettent d’anticiper les besoins réels du territoire et d’évaluer la performance d’un
service. On a trop distendu le lien entre les besoins des usagers et la décision publique »,
souligne Patrick Heintz.
Le développement local ne se limite d’ailleurs pas aux actions ou responsabilités du domaine
public, mais porte aussi sur le développement harmonieux de l’initiative privée et de l’action
communautaire et associative.
Réfléchir en termes de développement local implique de partir d’une hypothèse simple : la
qualité des relations qui lient les acteurs dans la proximité contribuent à produire des marges
de manœuvres nouvelles. Le développement local peut être donc lu comme un processus qui
impulse, construit et conforte les dynamiques locales et autorise une amélioration
substantielle du vivre ensemble et du bien être de tous. Ainsi, le développement local dépasse
l’idée de la croissance pour se placer dans la sphère d’un développement durable associant
dimensions économiques, sociales, et culturelles, piliers de la durabilité du développement.
C’est un objet géographique puisqu’il s’appuie sur ce que J.Lévy présente comme la
11
dimension spatiale des sociétés. Il met au cœur de la problématique le triptyque territoire,
acteur et développement. C’est donc clairement une action volontaire et organisée autorisant
un « agir ensemble » et un vivre ensemble.
Cette action résolue et exogène passe souvent par l’accomplissement d’investissements
collectifs au profit des contribuables. La portée de cette expression prend tout son sens dans
un contexte de responsabilisation accrue des exécutifs locaux.
L’investissement constitue une variable-clé pour apprécier la vitalité d’une économie et, au-
delà, d’une société toute entière. IL se définit comme l’ensemble des dépenses des
collectivités qui consistent à accroître la consistance de la valeur de leur patrimoine, de
manière durable. Son dynamisme est souvent considéré comme un signe de bonne santé,
comme un révélateur très significatif de la confiance d’une collectivité en l’avenir et de sa
capacité d’innovation.
Dans un contexte désormais marqué par l’ouverture croissante des économies,
l’intensification de la concurrence, l’accélération des innovations technologiques et la montée
des exigences de transparence et d’efficacité, de nombreuses interrogations concernent les
conditions dans lesquelles doivent être décidés, financés, réalisés et gérés de tels
investissements pour qu’ils permettent d’atteindre, dans les meilleures conditions, les
objectifs qui leur sont assignés.
L’ensemble du territoire national est aujourd’hui soumis à l’impact d'une crise financière,
économique et sociale ayant engendré concomitamment une crise des finances publiques. Les
conséquences sont nombreuses pour les territoires : objectif de réduction des déficits publics,
gel des concours de l’Etat aux collectivités, crise du financement bancaire, réduction de la
solvabilité de la population liée à sa précarisation.
Les budgets locaux sont particulièrement contraints car se conjuguent une situation déjà
initialement tendue et des évolutions défavorables. Or c’est pourtant justement dans ce
contexte que l’action des collectivités locales est cruciale : elle doit permettre de lutter contre
une aggravation de la fracture territoriale déjà perceptible entre régions. Face à une répartition
toujours plus inégale des ressources, il est capital pour les collectivités de maintenir une
12
capacité d’intervention leur permettant d’agir de façon contra cyclique pour financer
rapidement et de façon durable la relance de leur économie.
L’investissement public local, de par son importance et les enjeux auxquels il doit répondre,
place les décideurs publics face à la nécessité de réfléchir à la performance de leurs
interventions.
La difficulté est de faire en sorte que les investissements répondent bien aux attentes de
l’ensemble des acteurs du territoire, temporellement et spatialement. Ces attentes sont
réputées de plus en plus exigeantes, parce que les bénéficiaires des investissements sont
nombreux, et revêtent des exigences de plusieurs natures. Les usagers des services et
équipements publics attendent de ceux-ci qu’ils soient de qualité, qu’ils soient aptes à
répondre à leurs besoins.
Les élus doivent sans cesse arbitrer, opérer des choix, les recettes n’étant pas élastiques et le
financement par l’emprunt présentant des limites. La difficulté est alors de savoir sur quels
critères faire ces choix, quel type de stratégie mettre en œuvre ? La réflexion est d’autant plus
importantes qu’en matière d’investissement, les décisions prises engagent la collectivité sur le
moyen et le long terme et sont souvent irréversibles. La recherche de performance de
l’investissement est au centre de ces préoccupations.
Bernard Fritsch, Maître de conférence à l’Université de Nantes, soutien qu’une intervention
publique est d’abord une réponse à des « besoins » publics, puis à des problèmes, au nom du
« développement », rendue nécessaire par les insuffisances de l’offre privée de biens et de
services, celles des capacités d’équipements et réseaux déjà en place, entraînant des
dysfonctionnements des systèmes territoriaux. « Elle repose aussi sur l’idée que l’essentiel de
la réponse que peuvent apporter les Pouvoirs Publics, se trouve dans la constitution d’une
infrastructure matérielle ».
Les élus locaux sont les garants du développement économique de leur territoire et de la
qualité du cadre de vie de leurs habitants. Acteurs implicites du développement durable, ils
doivent faire le choix de leurs investissements et de leur mode de financement. Question
d’autant plus complexe pour eux qu’ils doivent concilier approches « microéconomiques », la
situation de leur territoire, et « macroéconomiques », le bien-être général mesuré au niveau
national.
13
IV. OBJECTIF GLOBAL
Proposer un instrument opérationnel permettant de mobiliser de façon cohérente l'ensemble
des sources de financement disponibles afin de les redistribuer aux Collectivités locales avec
toutes les garanties nécessaires en termes d'efficacité de gestion, de simplicité de
fonctionnement, de coût, de sécurité et de transparence ;
V. OBJECTIFS SPÉCIFIQUES
Faire le point sur l'existant en menant des investigations nécessaires en vue d'aboutir à
l’analyse des forces et faiblesses des mécanismes de financement du développement
local;
Proposer des améliorations des pratiques de financement des investissements par la
mutualisation des ressources disponibles ;
Définir un système de suivi-évaluation facilitant la mission du futur instrument
opérationnel unifiée d’investissements des collectivités locales.
VI. HYPOTHESES DE BASE
L’étude s’organise autour des hypothèses suivantes :
la mutualisation des sources de financement permettraient de rendre plus visible
l’investissement des collectivités locales,
Un système de suivi évaluation actif favorise l’efficacité et l’efficience des
investissements au niveau des collectivités locales.
Ces hypothèses ont conduit à la méthodologie suivante.
VII. METHODOLOGIE
La méthodologie choisie s’est faite en trois temps. Il s’agit d’une recherche documentaire, du
travail de terrain, du traitement et de l’analyse des données.
14
1. Recherche documentaire :
La première étape de notre démarche a été une recherche de documents ayant trait à notre
sujet. Une étape fondamentale qui nous a permise d’avoir une idée sur notre sujet et c’est faite
au niveau de certaines bibliothèques comme la bibliothèque universitaire, de l’ENEA. Mais
aussi, nous avons eu à consulter des documents sur Internet. Il s’agit entre autre de documents
consultés sur les sites web ou salles de documentations du PNDL, de l’ARD, du Conseil
Régional de Kolda, Ministère de l’Aménagement du territoire et des collectivités locales. Il
s’agissait de consulter un certains nombre de documents qui ont traité des thèmes sur la
décentralisation, sur le développement, sur les investissements. Mais il consistait à examiner
en particulier des documents traitant du niveau d’investissement et des modes de financement
existants au niveau local dans un contexte de régionalisation.
Même s’il faut admettre une profusion des œuvres portant sur la décentralisation et le
développement local, il faut remarquer l’insuffisance de documents ayant trait à la diversité
des sources de financement de l’investissement des collectivités locales. D’un autre côté, la
plupart des écrits sur ces thèmes sont l’œuvre de la société civile ou les organisations de
regroupement des collectivités locales dans le cadre du dialogue territoriale.
Concernant la décentralisation et le développement local, il est noté un certain nombre
d’écrits surtout avec le contexte actuel. Des concepts qui sont devenus très utilisés avec
l’apparition de changements dans plusieurs domaines. Ainsi, il s’agit pour certains de faire
une clarification des concepts, et des modèles comme c’est le cas de l’œuvre de Marc Totté
et al. Il est question pour les auteurs de cet œuvre d’un rappel de connaissance, qui vient
s’ajouter à cette volonté de mettre en lumière ces concepts à la mode. Ils ont montrés ce
contexte de remise en cause du rôle de l’Etat et d’analyse de ces concepts dans une démarche
de questionnement. L’œuvre fait qui ressortir aussi dans le cas de la décentralisation, la
relation entre le modèle français et celui des pays d’Afrique de l’Ouest francophone. Ces pays
où la situation politique et socio- économique diffère de celle de la France. Ces concepts
apparaissent donc comme une imposition qui se remarque aussi avec l’influence des
institutions de Bretten Woods.
15
D’une manière générale, les ouvrages étudiés traitent d’une manière générale de la
décentralisation. Mais certains traitent spécifiquement de l’investissement local, comme
Bernard Fritsch (2008) explique que l'investissement public local à la croisée des chemins
et de Patrick Heintz qui nous parle de la nécessité d’agir autrement dans le cadre de
l’investissement au niveau des territoires.
2. Travail de terrain : Il s’agit ici de trois phases
2.1. L’élaboration d’un guide d’entretien
Nous avons établi un type d’un guide d’entretien destiné aux élus des collectivités locales. Ce
guide a été élaboré en nous basant sur les objectifs et hypothèses de recherche. Ainsi, les
questions portent le niveau d’investissement, la nature des contributions, sur le processus de
signature des conventions et leurs impressions sur la diversité des sources de financement de
l’investissement.
2.2. L’échantillonnage
L’enquête, ayant pour population cible les élus locaux en particulier, nous avons choisi
l’administration d’un guide d’entretien aux élus locaux en particulier ceux ayant des
responsabilités par rapport à l’investissement. Ce qui nous a conduit à un nombre de 22 élus
sur 45 collectivités que compte la région.
2.3. Le traitement et l’analyse
Cette étape constitue la phase ultime de notre travail. Il s’agit ici de traiter toutes les données
recueillies lors du notre enquête. Ce traitement a été rendu possible par le recours à certains
outils comme, Excel et Word. Ils nous ont permis de faire l’analyse des résultats obtenus, et
leur présentation sont forme de tableaux et de graphiques.
Cependant, il faut noter un certain nombre de difficultés ne facilitant pas surtout l’accès à
l’information. C’est d’abord lié à une documentation pas très abondante sur la région de
kolda. Mais la difficulté principale réside dans la nature sensible de certaines données
financières et la disponibilité des responsables politiques. Ce qui posait un problème sur le
respect du calendrier de recherche.
16
Toutefois, ce travail arrivé à terme est présenté ici en deux parties :
une première partie scindée en deux chapitres qui présente d’abord notre cadre
d’étude, et ensuite l’état des sources de financement de l’investissement et des
niveaux d’investissement dans les collectivités locales de la région de Kolda.
une deuxième partie constituée aussi de deux chapitres, qui propose un dispositif de
unifié de financement de l’investissement d’une part, et d’autre part un dispositif de
suivi évaluation de ce fonds unifié d’investissement.
17
18
CHAPITRE I : PRESENTATION PHYSIQUE ET SOCIO- ECONOMIQUE DE LA
REGION DE KOLDA
I. Présentation administrative
La région de KOLDA est née de la scission de l’ancienne région de la Casamance en 1984. La
région de Kolda a été créée par la loi 84-22 du 22 Février 1984 modifiant la loi 72-02 relative
à l’organisation de l’Administration Territoriale et Locale. Une réforme administrative en date
du 10 juillet 2008, divise Kolda en deux entités avec l’avènement du département de Sédhiou
qui devient une région administrative à part entière. La nouvelle région de Kolda issue de
cette réforme du 10 juillet 2008, comprend les départements suivants :
Le département de Kolda, avec trois nouvelles communes (Dabo - Salikégné
Saré Yoba Diéga).
Le département de Médina Yoro Foulah qui est une nouvelle création avec deux
seules nouvelles communes qui sont Medina Yoro Foulah et Pata.
Le département de Vélingara, qui en plus de l’ancienne commune de Vélingara s’est
renforcé avec deux nouvelles communes qui sont : Kounkané et Diaobé-Kabendou.
Tableau 1: Nombre de circonscriptions administratives de la région.
Région
de
Kolda
Départements Communes Communautés
Rurales
Villages
Kolda 4 11 634
Medina Yoro
Foulah
2 9 457
Vélingara 3 11 498
Total 9 31 1539
Source : Service régional de la statistique et de la démographie/Kolda
II. Présentation physique:
La région de Kolda est se trouve au Sud du SENEGAL, dans la Casamance naturelle et plus
précisément en haute Casamance. Elle est située entre 12°20 et 13°40 de latitude Nord, et 13°
et 16° de longitude Ouest. Le climat est de type soudano guinéen recevant des précipitations
qui s'étalent de juin en octobre avec une intensité maximale en août et septembre, et une
saison sèche qui couvre la période de novembre à mai. Les précipitations moyennes varient de
700 à 1300 mm. Les températures moyennes mensuelles les plus basses sont enregistrées
19
entre décembre et janvier et varient entre 25 à 30°C, les plus élevées sont notées entre mars et
septembre avec des variations de 30 à 40°C.
Le relief est constitué de grés sablo-argileux formant des plateaux avec une végétation
naturelle abondante (savane ou forêt claire), entrecoupées de vallées dans lesquelles se
trouvent les rizières et les pâturages de bas-fonds.
Le réseau hydrographique est dense et se compose d’un cours d’eau principal ; la Casamance
et ses affluents : le marigot de Saré Kouyatel et le Soungrougrou, sur la rive droite, le Thiango
Dianguina, le Khorine et le Dioulacolon sur la rive gauche.
Le fleuve Kayenga et son affluent l’Anambé arrosent la zone de Kounkané. Les barrages de
Ndiandouba et de l’Anambé érigés respectivement sur ces cours d’eau ont sensiblement
transformé la zone, qui dispose désormais de l’eau de façon permanente.
20
Figure 1 : Limites administratives de la région de Kolda
21
III. Présentation des caractéristiques démographiques de la région
En 2009, la population de KOLDA était estimée à 585 155 habitants sur une superficie de 13
718 km2, ce qui donne une densité de 43 habitants au km2. La population résidente est
inégalement répartie entre les départements de la région. En effet, le département de
Vélingara apparait comme le plus peuplé avec 44% de population résidente. Le nouveau
département de Medina Yoro Foulah est le moins peuplé avec 18% de la population résidente
de la région et le département Kolda faisant 38%.
Avec le tracé actuel de la région, issu de la réforme du 10 juillet 2008, Kolda présente une
nouvelle configuration ethnique. Les Peulhs font maintenant plus de 75% de la population de
la région. Les Manding et les Wolofs font respectivement 7,31% et 7,22%. Les Sarakolés font
2,33%, les Diolas pour 1,36%, les Serer pour 1,10%. Plus de 19 autres minorités ethniques et
nationalités sont dénombrées dans la région pour un total de 5,55%. Aucune d’elle ne faisant
plus de 1%.
La population de la région de Kolda est toujours caractérisée par sa jeunesse. La population
âgée de moins de 10 ans représente 30,76% et celle âgée de 10 à 19 ans fait 27,10%. Ainsi, on
note que plus de la moitié de la population de cette région est âgée de moins de 20 ans. Les
personnes âgées de 60 ans et plus constituent environ 4,25% de la population totale.
Dans son ensemble, la population de Kolda habite toujours en milieu rural, le taux
d’urbanisation étant toujours faible de l’ordre de 21%.
IV. Présentation socioéconomique de la région
Même si elle est timide, la modernisation commence à être une réalité, en partie grâce aux
actions de vulgarisation de sociétés de développement agricoles. Les services de
communication et de télécommunication connaissent une évolution dans leur maillage de la
Région quand des projets routiers s’évertuent à mettre fin à un légendaire enclavement que
connaît la zone. Il est à souligner cependant, l’introduction progressive des Nouvelles
Technologies de l’Information et de la Communication, avec l’ouverture de cybercafés.
22
La population, est en majorité à vocation agricole, même si l’élevage occupe également une
place importante dans ses activités. Le secteur tertiaire et informel reste prépondérant face aux
débuts d’une industrialisation portée par le dynamisme des micros entreprises.
Mais le tissu socio- économique connaît également l’émergence des marchés hebdomadaires
dont l’importance va grandissant du fait du voisinage de pays limitrophes. Néanmoins, c’est à
Kolda que l’on retrouve le ratio de ménages pauvres le plus élevé avec 52,6 % contre une
moyenne nationale de 27,5%.
La disponibilité d’intéressantes ressources naturelles contribue à l’émergence d’exploitations
forestières. L’artisanat et le commerce se structurent et affichent des ambitions dans le cadre
de regroupements professionnels.
Autour des collectivités locales se développe un dynamisme, certes volontariste, mais qui tout
en cristallisant les espoirs d’une région en quête d’émergence parvient à susciter de fortes
mobilisations autour de projets de développement. Des organisations communautaires de base
et différents organismes de développement investissent une diversité de secteurs
d’intervention : infrastructures de base, équipements collectifs, volet social, économique…
Le domaine éducatif n’est pas en reste dans cette mouvance, même s’il s’avère que de vastes
chantiers restent encore à ouvrir dans ce domaine du fait du faible niveau d’instruction de la
population et de sa relative jeunesse. L’état de l’organisation socio-économique et les vastes
ambitions affichées ou nourries par les différents acteurs, sont des arguments de taille pour
que l’éducation et la formation soient inscrites parmi les priorités des politiques de
développement de la région de Kolda.
23
CHAPITRE II : ANALYSE DE LA REPARTITION DES INVESTISSEMENTS DES
COLLECTIVITES LOCALES
I. CARACTERISTIQUES DES PRINCIPALES SOURCES DE FINANCEMENT
I.1. Le Fonds de Dotation à la Décentralisation
Aux termes de la loi N° 2007-07 du 12 février 2007 modifiant les articles 58, 60 et 63 de la
loi 96-07 du 22 mars 1996, le fonds de dotation à la décentralisation est alimenté par un
prélèvement sur la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), pour 3,5%.
L’article 60 modifié de la loi 96-07 du 22 mars 1996 portant transfère des compétences aux
régions, communes et communautés rurales, définit les modalités de répartition du fonds de
dotation de la décentralisation et précise que le conseil national de développement des
collectivités locales propose des critères.
Ceux se décomposent ainsi qu’il suit :
La compensation de charges résultantes de l’exercice des compétences transférées.
Selon le décret 2008-209 du 4 mars, cette part doit représenter 70% du FDD ;
Il permet la prise en charge du fonctionnement de la région, de l’agence régional de
développement, des véhicules des communautés rurales et des subventions accordées
aux associations. Partie du FDD ne doit dépasser les 25% ;
I.2. Le Fonds d’Equipement des Collectivités Locales
Le fonds d’équipement des collectivités locales est alimenté par un prélèvement sur la taxe
sur la valeur ajoutée (TVA) à hauteur de 2%.
Le (FECL) est passé de 3milliards 500 millions à 12 milliards 500 millions entre 1997 et
2009. Le fonds d’équipement des collectivités locales (FECL) depuis 2008 sert également à
assurer également la contrepartie de l’Etat à des programmes comme le PRECOL avec
3.400.000.000, le PNDL avec 4.200.000.000 et l’AGETIP avec 2.000.000.000.
24
I.3. Le Programme National de Développement Local (PNDL)
Le PNDL issu de la fusion du PNIR et de l’AFDS a pour ambition d’harmoniser les
interventions des principaux bailleurs de fonds dans le développement local. L’objectif
principal du PNDL, est de contribuer à la réduction de la pauvreté à travers l’action combiné
des ministères sectoriels, des collectivités locales, des communautés de base et du secteur
privé pour assurer, de façon efficace, efficiente et durable, l’offre de services socio-
économiques de base aux populations les plus pauvres dans le cadre des politiques de
décentralisation et de développement local.
Le PNDL est financé au moyen de contributions diverses provenant de l’Etat, d’autres
bailleurs de fonds et bénéficiaires. La Banque Mondiale (BM) est le premier bailleur du
PNDL, avec 50 millions de dollars, à travers le projet de développement local participatif qui
consolide le PNIR et le Projet Fonds de Développement Social (PFDS)
Au niveau Régional, les activités du PNDL sont coordonnées par les Agences Régionales de
Développement (ARD). Quatre principes clés guident la mise en œuvre du programme :
responsabilité des acteurs, subsidiarité, multi sectorialité et complémentarité.
L’Etat du Sénégal et les partenaires au développement, notamment la Banque Mondiale et
l’Agence Française de Développement, ont mis en place un programme dénommé Programme
de Renforcement et d’Equipement des Collectivités Locales (PRECOL). Le PRECOL se
fixait deux objectifs : le renforcement de la gestion organisationnelle et financière des
municipalités et l’augmentation de la fourniture d’infrastructures et de services urbains.
D’un coût global de 86,3 milliards de francs CFA, le PRECOL qui couvre la période de 2006-
2011. Pour être éligible au financement du PRECOL, la commune doit remplir les conditions
ci-après :
être à jour dans le remboursement des crédits PAC (PAC 2 ) ;
avoir mis en service les équipements réalisés dans le cadre du PAC ;
avoir affecté au moins 3 % de ses recettes de fonctionnement à l’entretien de ses
équipements.
25
Le PRECOL compte aussi des actions en direction des communautés d’agglomération de
DAKAR (CADAK) et de Rufisque (CAR) principalement axées dans le domaine de la
mobilité urbaine et de l’amélioration de la fluidité du trafic.
Les contrats d’agglomération signés dans ce cadre se superposent aux contrats de ville signés
par l’ADM avec les communes. Il comprend, un Programme d’Investissement Intercommunal
(PII), un Programme d’Appui Intercommunal (PAI) et un Programme d’entretien
Intercommunal (PEI).
I.4. L’Appui Budgétaire
L’appui budgétaire comme procédé d’intervention des partenaires au développement au
niveau des Collectivités locales est une donnée récente. Il remplace ou concurrence
l’approche jusque là utilisée dans ce sens à savoir celle appelée « projet »
L’approche appui budgétaire a pour philosophie l’implication des acteurs locaux (élus locaux,
populations, société civile etc.) dans le choix des actions à mettre en œuvre pour assurer leur
développement mais également dans la réalisation des celles-ci à travers le budget de la
Collectivité locale où sont retracées les recettes et les dépenses liées au programme ou projet
et l’exécution de ces dernières suivant les procédures nationales et les règles de la
comptabilité publique.
Aujourd’hui, de plus en plus, l’approche « appui budgétaire » apparaît comme le procédé le
plus sécurisant pour les partenaires au développement, utilisé par l’essentiel d’entre eux et
plus apte à assurer l’absorption efficiente des ressources provenant des bailleurs de fonds.
A ce jour, plusieurs modèles ont été expérimentés dans la mise en œuvre de cette approche.
Certains programmes, arrivés en fin d’exécution ont permis de relever considérablement le
niveau d’équipements socio-éducatifs de base des collectivités locales concernées. On peut
citer : Le Programme d’Appui à la Décentralisation en Milieu Rural (PADMIR), Le
Programme National d’Infrastructures Rurales (PNIR). La particularité de ces financements
résidait dans le fait que c’est le Gouvernement du Sénégal qui pré finançait les Collectivités
locales pour l’exécution des investissements et autres opérations retenus dans le cadre des
trois programmes. C’est seulement après audit financier, comptable et technique par un
auditeur externe des dépenses effectuées que les fonds avancés par le Trésor public pour le
26
préfinancement des projets retenus dans le cadre de ces différents programmes faisaient
l’objet de remboursement, et suivant les cas par deux sources : Remboursement par le compte
UE à la BCEAO : Si les conclusions de l’audit ne sont pas favorables au remboursement de la
dépense, le Trésor est remboursé par le Fonds de garantie et la procédure de recouvrement des
fonds auprès de la collectivité locale enclenchée. Ainsi, les dépenses rejetées sont inscrites au
budget de la collectivité locale. Mais cela n’est possible que si les rejets sont imputables à
l’ordonnateur de la collectivité locale.
II. LA REPARTITION DES INVESTISSEMENTS SUIVANT LES COLLECTIVITES
LOCALES DE LA REGION
Pour la plupart des collectivités locales de la région de Kolda, la capacité d’investissements
sur les ressources financières propres est très faible. La plus grande source d’investissements
des collectivités locales demeure le Fonds d’équipement des collectivités locales et les IDA.
Malheureusement, ces transferts sont très faibles par rapport aux besoins réels de financement
du développement de celles ci; par ailleurs, ceux en provenance de l’État central accusent du
retard. De surcroît, la maîtrise des ressources fiscales échappe aux collectivités locales et les
ressources non fiscales ne sont pas assez mobilisées à cause des difficultés liées l’incivisme
fiscal et à l’inefficacité de la chaîne de recouvrement.
Tableau 2 : Répartition spatiale des investissements en 2009 selon les sources de