UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA FACULTAD DE AGRONOMIA PROGRAMA DE ESTUDIOS DE POSTGRADO MAESTRIA EN CIENCIAS EN ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE TESIS LA REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA EN GUATEMALA EN EL MARCO DE LA LEY DEL REGISTRO DE INFORMACIÓN CATASTRAL DECRETO 41-2005 Lic. JUAN CARLOS LÓPEZ TARACENA GUATEMALA, JULIO DEL 2011
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UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA FACULTAD DE AGRONOMIA
PROGRAMA DE ESTUDIOS DE POSTGRADO MAESTRIA EN CIENCIAS EN ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS
PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
TESIS
LA REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA EN GUATEMALA
EN EL MARCO DE LA LEY DEL REGISTRO DE INFORMACIÓN CATASTRAL
DECRETO 41-2005
Lic. JUAN CARLOS LÓPEZ TARACENA
GUATEMALA, JULIO DEL 2011
UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA
FACULTAD DE AGRONOMÍA
ESTA TESIS FUE ACEPTADA POR EL CONSEJO ACADÉMICO DE ESTUDIOS DE POSTGRADO DE LA FACULTAD DE AGRONOMÍA Y APROBADA POR EL COMITÉ ASESOR DE LA INVESTIGACIÓN COMO REQUISITO PARA OPTAR AL GRADO ACADÉMICO DE MAESTRO EN CIENCIAS EN ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE. Licda. M.A. Mirna Valenzuela Ing. M Sc. Jean Roch Lebeau Asesora Principal Asesor Adjunto Ing. M Sc. Pablo Mayorga Dr. Carlos Alfonso Orozco Castillo Asesor Adjunto Director Programa de Estudios de Postgrado
Dr. Lauriano Figueroa DECANO
IMPRIMASE,
Guatemala Julio del 2011
DEDICATORIA
Acto que Dedico: A Dios: Quien ha derramado sobre mí bendiciones y otorgado las fuerzas para alcanzar este éxito. A la Universidad de San Carlos De Guatemala Gloriosa casa de estudios que me ha proporcionado el saber. A la Facultad de Agronomía Por acogerme en sus aulas y permitido explorar en otras áreas del conocimiento. A mis Padres: Lic. Oscar Manuel López Solórzano M.E.P.U Edna Edilia Taracena de López Por darme la vida y apoyarme en mi carrera profesional. A mi Esposa: Licda. Shirley Maribel Sierra Palencia de López, quien con su amor, comprensión y apoyo me ha impulsado a alcanzar este éxito profesional. A mis Hermanos: Lorena Marisol, Oscar Estuardo, Ricardo Antonio y Mario Alexander, con cariño fraternal. A mis sobrinos, abuelos, tíos y familia en general. A mis compañeros de promoción, por su amistad brindada.
AGRADECIMIENTOS A la Unidad Técnico Jurídica, UTJ PROTIERRA, institución que me dio la
oportunidad de incursionar en el tema catastral y apoyó mis estudios de
Postgrado.
Al Registro de Información Catastral de Guatemala –RIC-, por darle continuidad al
apoyo para culminar la Maestría, y por la experiencia adquirida a lo largo de nueve
años de trabajo en la institución.
A mis asesores de tesis Licda. M.A. Mirna Valenzuela, Ingenieros M. Sc. Jean
Roch Lebeau y M. Sc. Pablo Mayorga, por su apoyo profesional, asesoría y
conocimientos compartidos.
A mi amigo y compañero de promoción Ing. M. Sc. Carlos López Bucaro, por
haberme impulsado a culminar con éxito el programa de maestría.
INDICE
INTRODUCCIÓN 1
CAPÍTULO I
ASPECTOS INTRODUCTORIOS
1.1 Definición Del Problema. 4
1.2 Justificación De La Investigación. 4
1.3 Marco Teórico. 7
1.4 Marco Conceptual. 7
1.5 Marco Referencial. 10
1.6 Objetivos. 11
1.6.1 Generales: 11
1.6.2 Específicos: 11
1.7 Planteamiento De La Hipótesis. 12
1. 8 Metodología. 12
1.8.1 Método Analítico-Sintético. 12
1.8.2 Método Inductivo y Deductivo. 12
1.8.3 Método Dialéctico. 13
1.8.4 Método Histórico. 13
1.9 Técnicas. 13
1.10 Recursos. 13
1.10.1 Humanos 13
1.10.2 Físicos 13
CAPÍTULO II
GENERALIDADES SOBRE LA ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS
2.1 Que debe entenderse por Administración de Tierras. 14
2.2 Breve caracterización del sistema de Administración de Tierras
en Guatemala. 15
2.2.1 Instituciones relacionadas con la Administración de Tierras 15
2.2.2 Principales leyes relacionadas con Administración de Tierras 21
2.3 La Administración de Tierras y su relación con el catastro. 22
CAPÍTULO III
LA REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA
3.1 Regularización, Definición 24
3.2 Clases de Regularización. 24
3.2.1 La regularización desde el punto de vista del derecho
de propiedad 24
3.2.2 Regularización como otorgamiento de títulos de propiedad 25
3.2.3 Regularización en el Derecho Urbanístico 26
3.2.4 Regularización desde el punto de vista del Proceso Catastral 27
3.2.5 Definición propia para el concepto Regularización 27
3.3 Análisis de la normativa jurídica actual en Guatemala que se relaciona
con el tema Regularización. 28
3.3.1 Ley de Transformación Agraria, decreto 1551, decreto 60-70
Establecimiento de Zonas de Desarrollo Agrario y decreto 38-71
Ley de Adjudicación de Tierras del Petén, todos del Congreso
de la epública y sus reformas 28
3.3.2 Ley del Fondo de Tierras, decreto 24-99 y sus reglamentos 29
3.3.3 Ley del Registro de Información Catastral Dto. 41-2005 y su
Reglamento 34
3.4 Algunas Experiencias en Guatemala y Latinoamérica sobre
Regularización 36
3.4.1 Experiencias de regularización en Guatemala 36
3.4.2 Experiencias de regularización en Latinoamérica 43
3.5 Caracterización de los casos o problemas jurídicos más comunes que
dan en la tenencia de la tierra. 48
CAPÍTULO IV
EL PROCESO CATASTRAL COMO HERRAMIENTA PARA LA
REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA.
4.1 Evolución Histórica del Catastro 50
4.1.1 El catastro en la antigüedad 50
4.1.2 El catastro en los países occidentales 51
4.1.3 El catastro en Latinoamérica 54
4.1.4 Experiencias catastrales en Guatemala 55
4.2 Acepciones del Concepto Catastro 57
4.2.1 El Catastro como un censo 57
4.2.2 El Catastro como un Registro o Inventario 57
4.2.3 El Catastro como un proceso 58
4.2.4 Sistemas Catastrales y Tipos de Catastro 58
4.3 El proceso catastral como instrumento para la regularización
de la tenencia de la tierra 60
4.3.1 Definición de Tenencia de la Tierra 61
4.3.2 El proceso catastral guatemalteco 62
4.3.3 Importancia del proceso catastral en la regularización de la
tenencia de la tierra 67
CAPÍTULO V
LA IMPORTANCIA DE LA INTERRELACION REGISTRO-CATASTRO COMO
INSTRUMENTO PARA LA IDENTIFICACION CONCRETA DE LA
PROBLEMÁTICA SOBRE LA TENENCIA DE LA TIERRA.
5.1. El papel del Registro de la Propiedad 68
5.2 El Registro de Información Catastral en su función de
Registro Público 71
5.3. El sistema Registro-Catastro 73
CAPÍTULO VI
CARACTERIZACIÓN DE CASOS DE REGULARIZACIÓN EN EL MARCO DE LA
LEY DEL REGISTRO DE INFORMACIÓN CATASTRAL DECRETO 41-2005, Y
PROPUESTA DE CONTENIDO DE LEY DE REGULARIZACIÓN
6.1 Caracterización de casos objeto de regularización contenido en la Ley
del Registro de Información Catastral 75
6.1.1 Regularización para fincas formadas por fracciones inconexas 75
6.1.2 Regularización de terrenos baldíos rurales 76
6.1.3 Regularización de terrenos baldíos urbanos 77
6.1.4 Regularización de excesos 78
6.1.5 Regularización vía la titulación especial y registro 78
6.2 Cómo se justifica y que se debería contemplar en una Ley de
Regularización de la tenencia de la tierra en Guatemala. 81
6.2.1 Justificación de la Ley de Regularización 81
6.2.2 Contenido de la Ley de Regularización 81
6.2.2.1 Estructura formal de la Ley General de Regularización 82
6.2.2.2 Descripción de las normas que deben incluirse
en la Ley de Regularización 83
6.2.3 Consideraciones finales 105
CONCLUSIONES 106
RECOMENDACIONES 109
BIBLIOGRAFIA 110
INTRODUCCIÓN
En Guatemala siempre ha sido, es y será un tema a analizar muy importante el
relacionado con la tenencia, propiedad y posesión de la tierra. Por tal circunstancia
en nuestra calidad de aspirantes a grado de maestría, dentro de la Maestría en
Administración de Tierras para el Desarrollo Sostenible, de la Facultad de
Agronomía de la Universidad de San Carlos de Guatemala, se ha querido abordar
un tema relacionado con la problemática de la tenencia de la tierra. Por tal razón
se pone a consideración el presente trabajo titulado “La regularización de la
tenencia de la tierra en Guatemala, en el marco de la ley del Registro de
Información Catastral decreto 41-2005”, que pretende abordar el tema de la
Regularización de la Tenencia de la Tierra partiendo desde la perspectiva que
brinda el Proceso Catastral regulado en la ley del RIC y su título dedicado a la
Regularización.
Los procesos de regularización buscan fundamentalmente la obtención de la
certeza y seguridad jurídica sobre la tenencia de la tierra y para este fin la ley del
RIC se constituye en un medio para el logro de la misma.
Para que el análisis que se pretende realizar en el presente trabajo sea completo,
se estructuró el trabajo en 6 capítulos. En el primer capítulo presentamos los
aspectos introductorios del presente trabajo, la justificación de la misma, el marco
teórico conceptual y referencial sobre el que se basará, así como el planteamiento
del problema, hipótesis, objetivos, metodología utilizada, técnicas y recursos. El
segundo capítulo busca hacer referencia de manera general de lo que debe
entenderse como Administración de Tierras y cual es su estructura en nuestro
país. Es necesario abordar este tema ya que la Administración de Tierras
constituye el punto de partida para la comprensión en general de la problemática
de la tierra en Guatemala. En un tercer capítulo se entra a estudiar lo que debe
entenderse por el concepto “Regularización”, dado que el mismo adquiere
diferentes significados según sea el punto de vista del que se este analizando. El
cuarto capítulo pretende desarrollar que debe entenderse por el concepto
Catastro, como ha evolucionado el mismo y en que consiste el proceso catastral
guatemalteco, regulado en el decreto 41-2005, y cómo este proceso se constituye
en una herramienta para la regularización de la tenencia de la tierra. En un quinto
capítulo se analiza la interrelación que debe de darse entre el Registro de la
Propiedad y el Registro de Información Catastral y cómo esta interrelación tiene su
importancia en la identificación de la problemática de la tenencia de la tierra en
nuestro país. Finalmente el capítulo número seis y final trata de dar el aporte
fundamental de este trabajo, como lo constituye desarrollar el contenido de una ley
de Regularización, tomando tanto los casos establecidos en la ley del RIC, como
otros casos que escapan a lo regulado en la mencionada ley.
El presente trabajo constituye una pequeña contribución para motivar que se
continúe con el estudio de este tema, que sirva de base para generar un proyecto
de ley de regularización y que en el futuro pueda constituirse como material de
referencia y consulta para otros estudios relacionados con la temática.
CAPÍTULO I
ASPECTOS INTRODUCTORIOS
Con la aprobación y entrada en vigencia del decreto 41-2005 Ley del Registro de
Información Catastral, se han creado muchas expectativas en cuanto a la
aplicación de la ley.
Estas expectativas se relacionan con que el catastro sea un instrumento que
coadyuve al logro de la certeza y seguridad jurídica sobre la tenencia de la tierra
en Guatemala.
El tema de la tenencia de la tierra sigue siendo el que en la actualidad genera
mayor problemática y conflictividad muy especialmente en el ámbito rural. La
sociedad guatemalteca ha puesto sus ojos en la nueva institucionalidad creada por
el decreto 41-2005 y espera que la aplicación de la ley resuelva o de las pautas
para resolver la problemática agraria.
La ley del Registro de Información Catastral, que crea el ente autónomo que
regulará el proceso catastral en Guatemala, tiene dentro de su estructura y
articulado un título específico que trata sobre el tema de la “Regularización en el
Marco del Proceso Catastral”. El fin de contar con un título de esta naturaleza en
una ley que regula el proceso catastral, es el de resolver aquellos problemas que
se detecten durante dicho proceso y que sean de fácil solución. Lo anterior con el
fin de dotar de certeza y seguridad jurídica en la tenencia de la tierra en general.
Algo que es importante resaltar es que la ley del RIC, establece la necesidad de la
creación de otra ley que la complemente, esta es la ley de Regularización de la
Tenencia de la Tierra.
El presente trabajo busca y tiene como objetivo abordar la temática especifica de
la regularización de la tenencia de la tierra.
Es de vital importancia el abordaje de este tipo de temas, pues hay diversas
concepciones y significados que dependiendo el punto de vista desde el que se
aborde se le ha dado al concepto regularización.
Una vez comprendido que se debe entender por regularización, realizado un
análisis profundo sobre este tema, estaremos en la capacidad de poder proponer
cual es el contenido y como debe estar estructurada la Ley de Regularización de
la Tenencia de la Tierra.
Es ese el objetivo general que nos trazamos en el presente trabajo.
1.1 Definición Del Problema.
Como anotamos al inicio, el tema de la Regularización no se encuentra muy bien
definido a nuestro criterio, y a esta situación se le agrega que en la actualidad no
existe un cuerpo legal que aborde de una manera general el tema de la
regularización de la tenencia de la tierra en Guatemala.
Es a partir de esta carencia de normativa, en la que tratamos de definir nuestro
problema de investigación.
Definimos entonces con la mayor exactitud posible el problema que será objeto de
la investigación:
“¿Es suficiente la normativa jurídica actual, para la implementación de procesos
orientados a la Regularización de la Tenencia de la Tierra en Guatemala?
1.2 Justificación de la Investigación.
La problemática agraria en Guatemala es una de las causas más relevantes que
han impedido el desarrollo sostenible en nuestro país.
La tenencia de la tierra es uno de los factores que se destacan en esta
problemática. A tal extremo que fue una de las principales causas del conflicto
armado interno que duró más de treinta años. En este sentido esta temática fue
objeto de discusión durante las conversaciones para una paz firme y duradera que
se logra el 29 de diciembre del año 1996, y específicamente se plasma en el
Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria, que dentro de los
acciones más relevantes que allí se consensuaron destaca la necesidad que en
nuestro país se de “una reforma del marco jurídico del agro y de un desarrollo
institucional en el área rural que permita poner fin a la desprotección y el despojo
que han afectado a los campesinos y, en particular, a los pueblos indígenas; que
permita la plena integración de la población campesina a la economía nacional; y
que regule el uso de la tierra en forma eficiente y ecológicamente sostenible de
acuerdo a las necesidades del desarrollo...” (Art. 37 del Acuerdo sobre Aspectos
Socioeconómicos y Situación Agraria).
Para poder darle cumplimiento a estos acuerdos se proponen las acciones a
seguir siendo una de estas promover los cambios legislativos necesarios así como
la creación de un Sistema de Registro y Catastro en Guatemala que dentro de sus
fines y objetivos, sirva para propiciar la certeza y seguridad jurídica sobre la
tenencia de la tierra y coadyuvar a la Regularización de la Tenencia de la misma.
En el año 2005 fue aprobada la Ley del Registro de Información Catastral y entró
en vigencia el 20 de agosto de dicho año. La ley crea el Registro de Información
Catastral como ente encargado de establecer, mantener y actualizar el catastro
nacional en Guatemala. Este proceso catastral tiene como finalidad tener un
inventario físico de todos los bienes inmuebles del territorio nacional, así como que
la realidad de la tenencia de la tierra sea también reflejada en el Registro General
de la Propiedad, y como objetivo privilegiado esta ley pretende coadyuvar a la
Certeza y Seguridad Jurídica sobre la tenencia de la tierra en Guatemala. Para
ello se comparara la realidad de la tenencia en campo con la realidad del Registro
de la Propiedad, en una de las fases del proceso catastral que se ha denominado
Análisis Catastral, y en un último análisis denominado Jurídico se derivará la
calidad del predio catastrado. Si hay coincidencia con la realidad de campo y la de
Registro de la Propiedad entonces se declarara como predio Regular. Si no existe
coincidencia entonces se declarara como predio irregular. Todas estas
irregularidades que se detecten en dicho proceso, deben ser objeto de un proceso
de saneamiento y regularización. Uno de los títulos más importantes de la ley lo
constituye el título VII, el cual se denomina “Regularización en el Marco del
Proceso Catastral”. Este título resuelve algunos casos de irregularidad en la
tenencia de la tierra que producto del proceso catastral se identifiquen. Sin
embargo existen otros casos de irregularidad para los cuales no se ha
contemplado en la ley la forma de resolverse y el ordenamiento jurídico vigente
tampoco nos da una clara alternativa para afrontar estas irregularidades. Es esta
problemática la que nos motiva a que con el presente estudio se haga un análisis
de lo que debe entenderse por regularización específicamente dentro del marco
de la Ley del Registro de Información Catastral, y cómo llegar a establecer el
contenido o materia de regularización que debe se deben contemplar en una Ley
General de Regularización, normativa que debe emitirse para complementar los
productos que se obtengan del proceso catastral puesto en marcha en Guatemala.
El artículo 73 de la ley del Registro de Información Catastral es claro al indicar que
“El Título VII de la presente Ley será aplicable en tanto entra en vigencia la Ley de
Regularización de la Tenencia de la Tierra. Para ese efecto y para normalizar las
demás irregularidades previstas en los artículos 36, 38 y 39 de la presente Ley, el
Organismo Ejecutivo, en el menor plazo posible, presentará al Congreso de la
República una iniciativa de Ley de Regularización de la Tenencia de la Tierra en
general y las especiales a que hace referencia la presente Ley.”
No obstante haber sido suspendido y dejada sin vigencia por la Corte de
Constitucionalidad la segunda parte del anterior artículo, la necesidad de la
creación de una Ley de Regularización de la Tenencia de la Tierra sigue siendo
latente. (El argumento de peso para dejar sin vigencia el segundo párrafo fue la
independencia de poderes, es decir ningún organismo puede ordenar a otro por
virtud de la ley, y en este caso el legislativo le ordena al ejecutivo presentar en el
menor plazo posible una iniciativa de ley)
Tanto en el ámbito rural como en el urbano, reviste vital importancia que una vez
detectadas las irregularidades por medio del proceso catastral puedan resolverse.
La seguridad y certeza jurídica es necesaria en ambos ámbitos.
Una vez catastrados los predios del territorio nacional tanto urbanos como rurales,
el proceso de regularización de la tenencia de la tierra es necesario para aquellos
que fueron declarados irregulares. Este proceso busca entre otras cosas lograr la
coincidencia de la información que consta en el Registro de la Propiedad con la
información que obtenga en campo el Registro de Información Catastral. Así
mismo el proceso deberá cuando corresponda dotar de títulos de propiedad a las
personas que carezcan de los mismos.
Es en este contexto en donde es de suma importancia aportar con un estudio que
entre otros aspectos aborde de manera teórica y practica lo que debe entenderse
por regularización, como ha evolucionado este concepto, que experiencias existen
a nivel nacional o internacional y como pueden recogerse estas experiencias para
llegar a poder plantear un anteproyecto de Ley General de Regularización, que
sea un instrumento dirigido al logro de la certeza y seguridad jurídica de la
propiedad, posesión de la tierra en Guatemala.
1.3 Marco Teórico.
El marco teórico de la presente investigación estará constituido por conceptos,
categorías y leyes que son otorgadas por la doctrina, que han ayudado a la
elaboración de libros, periódicos, folletos y tesis. Así mismo las leyes nacionales
que forman el ordenamiento jurídico vigente y derecho comparado.
Para los efectos de la presente investigación se tomaran como fundamento las
consideraciones teóricas formuladas por aquellos autores nacionales e
internacionales que hayan abordado esta temática con anterioridad.
1. 4 Marco Conceptual.
En el marco conceptual de la presente investigación se estarán abordando temas
como: ¿cuál es el papel que juega el Catastro en los procesos de Regularización?,
¿qué se debe entender por regularización?, el sistema registro-catastro.
La temática anterior se abordara en base la teoría ya existente sobre este tema,
así como a las ideas que se desarrollan en el presente trabajo.
Siendo el tema principal la regularización de la tenencia de la tierra, a continuación
se presenta muy brevemente cual es el estado de conocimiento actual de dicho
concepto y cuales son algunos de los significados que adquiere según el punto de
vista desde el que se aborde. En los subsiguientes capítulos se abordará con
mayor profundidad.
¿Qué se debe entender por el concepto Regularización?
Una de las preocupaciones que manifestamos en la parte introductoria de este
análisis se refiere a los diferentes significados que adquiere el vocablo
regularización dependiendo el punto de vista desde el que se aborde el tema.
Para tener un punto de partida en el abordaje del concepto regularización, se
transcribe que debe entenderse por dicho concepto según el diccionario de la Real
Academia de la Lengua Española: “Acción y efecto de Regularizar” y por
Regularizar se entiende: “Regular o Poner en Orden; Legalizar, adecuar a derecho
una situación de hecho o irregular; regularizar la situación de una persona”
Como lo apunta el diccionario de la RAE regularizar no es mas que poner en
orden alguna situación o hecho que se supone en desorden, y desde el punto de
vista jurídico no es mas que la adecuación al derecho de una situación que se
considera irregular. Esta concepción primaria de la regularización se reproduce o
tiene variantes según el punto de vista desde el que se este analizando. Así
tenemos que para el derecho urbanístico tiene un significado propio. Por tal razón
en seguida se analizara los diferentes significados que adquiere el concepto
regularización según la óptica desde la que se analice.
A. La regularización desde el punto de vista del Derecho de Propiedad.
Desde el punto de vista del derecho de propiedad, se entiende por regularización,
la formalización jurídica de la posesión, es decir el reconocimiento de los derechos
de propiedad.
B. La regularización como otorgamiento de títulos de propiedad
La regularización desde este punto de vista no es más que el otorgamiento del
derecho de propiedad mediante la emisión de un título que le otorga el dominio
sobre el bien al titular respectivo.
En Guatemala se ha impulsado este tipo de procesos de regularización. Un
ejemplo de ello lo encontramos en procesos llevados a cabo por el Instituto de
Transformación Agraria, por la Empresa de Fomento y Desarrollo del Peten
FYDEP. El proyecto de Administración de Tierras Catastro y Registro en Petén
también ha llevado procesos de regularización otorgando títulos de propiedad a
familias del departamento de Petén.
Actualmente el Fondo de Tierras, que es el ente encargado de la política de
acceso a la tierra en Guatemala, contempla un programa de regularización.
Este programa que funciona bajo las normas de un reglamento denominado
“Reglamento de Regularización de la tenencia de las tierras entregadas por el
Estado”, persigue la regularización de todos aquellos expedientes de entrega de
tierras por el estado inconclusos, que heredara de instituciones como el Instituto
de Transformación Agraria, la Comisión de Tierras de Petén y el FONATIERRA.
C. La Regularización en el Derecho Urbanístico.
La regularización en el derecho urbanístico debe comprenderse como todas
aquellas acciones que tienden a incorporar al área urbana legítima, los
asentamientos urbanos de tipo irregular. Es decir dotar de todos los servicios y
mejoras en construcción de asentamientos de tipo precario.
Es en este aspecto en el que se estudia la regularización dentro del derecho
urbanístico.
Para el autor Julio Calderón en su articulo titulado “La Regularización de la tierra
en Peru” define a la regularización como: “Por regularización de la tierra se
entiende en general el proceso de intervención pública en zonas ocupadas
ilegalmente, a fin de proveer mejoras de infraestructura urbana y reconocer títulos
de propiedad u otros derechos de ocupación.”
En la anterior definición podemos observar la combinación del punto de vista
urbanístico, con el punto de vista del derecho de propiedad y otorgamiento de
títulos de propiedad.
D. La Regularización desde el punto de vista del Proceso Catastral
En resumen podemos decir que en el marco del proceso catastral, la
regularización persigue darle solución a las irregularidades detectadas producto
del proceso catastral, es decir adecuar la realidad de la tenencia en campo, con la
realidad jurídica del Registro de la Propiedad.
Es en este punto en donde pretendemos darle un mayor énfasis en el presente
trabajo, analizando los posibles casos de irregularidad que se encuentren durante
el proceso catastral y proponer una solución a los mismos por medio de una Ley
de Regularización.
Si nos damos cuenta, la regularización en el marco del proceso catastral persigue
también como fin ultimo el coadyuvar a la obtención de Certeza y Seguridad
Jurídica sobre la tenencia de la tierra en Guatemala. Es en este punto en donde
converge también la regularización vista desde un punto de vista de la dotación de
Títulos de Propiedad debidamente registrados y que reflejen no solo el derecho de
propiedad, sino el ámbito espacial en donde se ejercen con la ayuda del catastro.
Al hacer una reflexión y análisis vemos la íntima relación existente entre los
diferentes puntos de vista de comprender los procesos de regularización.
1.5 Marco Referencial.
Para el abordaje del presente trabajo, se hará tomando en cuenta el ámbito
nacional, así como todas aquellas leyes relacionadas con la temática a tratar.
Se entrara al análisis de propuestas que existan para la regularización de la
tenencia de la tierra en Guatemala y otras experiencias en latinoamerica.
1.6 Objetivos.
1.6.1 Generales:
a) Abordar de manera teórica los diferentes significados y acepciones del
concepto Regularización.
b) Analizar como se desarrolla la regularización en el marco del proceso catastral.
c) Justificar y establecer el contenido que debería incluir una propuesta de Ley
General de Regularización dentro del marco de la Ley del Registro de
Información Catastral.
1.6.2 Específicos:
a) Establecer como el proceso catastral es una herramienta para la regularización
de la tenencia de la tierra en Guatemala
b) Analizar como ha evolucionado el catastro desde sus comienzos hasta nuestros
días.
c) Analizar experiencias de regularización en la región latinoamericana.
d) Caracterizar los casos o problemas jurídicos más comunes que se dan en la
tenencia de la tierra.
e) Establecer la relación Registro de la Propiedad y Catastro.
f) Establecer dentro del marco de la Ley del Registro de Información Catastral los
diferentes casos de irregularidades que se detectarán en el proceso catastral, en
la tenencia de la tierra en Guatemala.
1.7 Planteamiento De La Hipótesis.
La normativa actual Guatemalteca que regula la propiedad y tenencia de la tierra,
es insuficiente para la implementación de procesos de regularización que busquen
la certeza y seguridad jurídica sobre la misma, por lo que se hace necesario la
creación de instrumentos jurídicos, como una Ley General de Regularización, que
llene el vacío legal actual en nuestro ordenamiento jurídico.
1. 8 Metodología.
Por la naturaleza de la investigación se utilizan los métodos siguientes:
1. 8.1 Método Analítico-Sintético:
El método analítico es aquel en el que se descompone un todo en sus partes, con
el objetivo de estudiar y comprender cada una de ellas por separado, siendo su
finalidad la de descubrir la esencia del fenómeno.
El método sintético, unirá la relación abstracta con la concreta. Estos métodos
forman un todo, es decir una unidad dialéctica, se complementan y no pueden
emplearse el uno sin el otro. Se empleará el método analítico, el que permitirá
disgregar, examinar el fondo de cada parte de la investigación y así encontrar la
fuente y origen del problema objeto de la investigación, y llevar a cabo una
concentración de la esencia del fenómeno a investigar, permitiendo a través del
método sintético visualizar el fenómeno en sus relaciones internas y en su
integridad.
1.8.2 Método Inductivo y Deductivo:
El método inductivo es aquel que parte de propiedades particulares hacia
conclusiones generales, en el método deductivo, por el contrario se obtienen
conclusiones singulares a partir de características generales.
1.8.3 Método Dialéctico:
La investigación llevará un razonamiento lógico, justo y razonado, para
interrelacionar o concatenar los diversos hechos investigados, siendo el método
dialéctico el que nos proporciona los medios del razonamiento necesarios para
obtener una investigación auténtica y verdadera.
1.8.4 Método Histórico:
Es aquel por medio del cual se relatan o se describen los orígenes, desarrollo,
transformación de los acontecimientos y hechos más importantes para la
sociedad. Uno de los temas en los que se utilizará este método será el referente a
la “Evolución histórica del Catastro”.
1.9 Técnicas
Las técnicas de investigación que se emplearan serán; las de observación,
bibliográficas; así como legislativas y documentales con el propósito de
seleccionar el material adecuado que servirá de base en la investigación.
1.10 Recursos
1.10.1 Humanos
- Un investigador
- Asesores
1.10.2 Físicos
- Equipo de oficina
- Papelería
- Computadora e impresora
CAPÍTULO II
GENERALIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN DE TIERRAS
2.1 Que debe entenderse por Administración de Tierras.
Podemos iniciar diciendo que no existe una definición única y específica para el
concepto Administración de Tierras, este varía de país en país. En Latinoamérica
“Ha emergido la necesidad de un nuevo modelo de administración de derechos de
tierras, comúnmente llamado, “administración de tierras”. Este concepto, sin
embargo, no es uniforme, lo que complica bastante las discusiones sobre las
lecciones aprendidas y cómo lograr los resultados deseados. La definición “en la
práctica” sobre lo que comprende el administración de tierras varía de un país a
otro y de una perspectiva profesional a otra”1. Sin embargo en Latinoamérica, por
las similitudes existentes entre los países, la concepción de la administración de
tierras es muy parecida. La administración de tierras comprende varias
actividades, relacionadas con el tema tierra, así vemos que forma parte de este
concepto: El registro de derechos de propiedad; el sistema de catastro adoptado
por el país; los procesos de regularización y acceso a la tierra; el uso de la tierra;
la resolución de conflictos; el tema fiscal (impuesto sobre inmuebles), sistemas de
información geográficos. todas actividades que giran en torno al bien denominado
tierra.
Según definición de Naciones Unidas del año 1996, la administración de tierras es:
“ el proceso de determinar, registrar y difundir información acerca de la propiedad,
valores y el uso de la tierra, implementando y administrando políticas.”
Tomando en cuenta lo anterior nos permitimos elaborar una definición de lo que
debe entenderse por Administración de Tierras: “Es el sistema que adopta cada
país relacionado con aspectos inherentes a la tierra, tales como el registro de los
derechos de propiedad sobre la misma, la regularización, acceso, mercados, el
uso, la resolución de conflictos, la plusvalía y el valor fiscal de la tierra, para la
implementación de políticas orientadas al desarrollo del país”
1 La administración de Tierras: Un nuevo paradigma para un antiguo problema, Jolyne Sanjak e Isabel Lavadenz. Pag. 5.
2.2 Breve caracterización del sistema de Administración de Tierras en
Guatemala.
El sistema de administración de tierras en Guatemala, esta conformado por una
serie de instituciones relacionadas con la temática tierra, así como por toda
aquella legislación que tiene que ver con la misma.
2.2.1 Instituciones relacionadas con la Administración de Tierras.
Entre las principales instituciones relacionadas con la tierra en Guatemala
podemos mencionar:
a) El Registro General de la Propiedad
b) El Registro de Información Catastral
c) El Fondo de Tierras
d) La Secretaría de Asuntos Agrarios
e) El Ministerio de Ganadería, Agricultura y Alimentación
f) El Instituto Geográfico Nacional
g) Dirección de Bienes del Estado
h) El Consejo Nacional de Áreas Protegidas
i) La oficina reguladora de reservas territoriales de la nación (OCRET)
j) El Instituto Nacional de Estadística
k) El INFOM (Instituto de Fomento Municipal)
l) ANAM (Asociación Nacional de Municipalidades)
m) SEGEPLAN (Secretaria de Planificación y Programación de la Presidencia)
a) El Registro General de la Propiedad: En Guatemala es al Registro de la
Propiedad al que le esta encomendado el registro de todos aquellos
negocios que afecten el dominio de los bienes inmuebles inscritos en dicho
registro. Según el código civil guatemalteco “Es la institución pública que
tiene por objeto la inscripción, anotación y cancelación de los actos y
contratos relativos al dominio y demás derechos reales sobre bienes
inmuebles y muebles identificables”2.
b) El Registro de Información Catastral: Institución pública autónoma, que
tiene por objeto “Establecer, mantener y actualizar el catastro nacional”3.
Surge como resultado de los acuerdos de paz, siendo la institución
antecesora a dicho registro la Unidad Técnico Jurídica de la Comisión
Interinstitucional para el Desarrollo y Fortalecimiento de la Propiedad de la
Tierra –PROTIERRA-. Dentro de sus fines principales esta el de coadyuvar
a la certeza y seguridad jurídica de la tenencia de la tierra, estableciendo la
realidad de la tenencia en campo, a través del proceso catastral y con
funciones de Registro Público, como se las asigna la ley.
c) El Fondo De Tierras: Producto de los Acuerdos de Paz, entre el gobierno y
la guerrilla, fue creado la institución que hoy es conocida como Fontierras.
Específicamente mediante el acuerdo gubernativo número 24-99 y que se
fundamenta en el articulo 119 de la Constitución Política de la República de
Guatemala. El Fondo De Tierras, tiene la misión de facilitar a campesinos
y campesinas, sin tierra o con tierra insuficiente, en forma organizada o
individual, financiamiento para la compra o arrendamiento de tierras,
proyectos productivos y asistencia técnica. Así también, regularizar la
situación jurídica de los poseedores de tierras del Estado; y re adjudicar
aquellas que fueron entregadas irregularmente.
d) La Secretaría de Asuntos Agrarios: El 29 de abril de 2002, se emite el
Acuerdo Gubernativo N0. 136-2002 mediante el cual se crea la Secretaría
de Asuntos Agrarios de la Presidencia de la República. “Es el órgano
responsable de la dirección y coordinación de las actividades que se
requieren para el cumplimiento de los compromisos del Organismo
2 Artículo 1124 del Código Civil vigente en Guatemala. 3 Artículo 1 Decreto 41-2005 Ley del Registro de Información Catastral de Guatemala.
Ejecutivo en el tema agrario contenidos en los Acuerdos de Paz, en las
Políticas de Gobierno y en la Constitución Política de la República.”4
Su Reglamento Orgánico Interno fue aprobado en junio de 2002 mediante
el Acuerdo Gubernativo 181-2002; en el mismo se determinó que la SAA
sería la rectora de los asuntos agrarios, posteriormente, el Acuerdo
Gubernativo 150-2005 reformó el Artículo 3 del Acuerdo Gubernativo 136-
2002, con el cual se redefinieron las funciones de la SAA, y a la vez, se
adscribió de nuevo a su esfera a CONTIERRA, esto mediante el Acuerdo
Gubernativo 151-2005.
e) Ministerio de Agricultura Ganadería y Alimentación: El Ministerio de
Agricultura Ganadería y Alimentación forma parte del organismo ejecutivo y
tiene como misión: “…. consensuar y administrar políticas y estrategias que
propicien el desarrollo sustentable del sector agropecuario, forestal e
hidrobiológico; a través de regulaciones claras y estables, acceso a
recursos productivos, promoción de la empresarialidad, organización,
competencia y modernización; sobre la base de principios de subsidiaridad,
transparencia, eficiencia y eficacia". Sus funciones están reguladas en el
decreto número 114-97 ley del Organismo Ejecutivo, en el artículo 29,
teniendo como función general o principal “atender los asuntos
concernientes al régimen jurídico que rige la producción agrícola, pecuaria
e hidrobiológica, esta última en lo que le ataña, así como aquellas que
tienen por objeto mejorar las condiciones alimenticias de la población, la
sanidad agropecuaria y el desarrollo productivo nacional”.
f) El Instituto Geográfico Nacional IGN: El Instituto Geográfico nacional en
sus inicios fue una dependencia del Ministerio de Comunicaciones,
Infraestructura y Vivienda, desde el 25 de enero de 1945. Actualmente
depende administrativamente del MAGA. Fue creado por iniciativa del
presidente Carlos Castillo Armas. Tiene como visión ser el ente científico,
4 Sitio werb www.guatemala.gob.gt
rector y facilitador de productos, que por medio de la formulación de
políticas, la aplicación de alta tecnología y el liderazgo sectorial, garantiza la
información geográfica básica nacional y oficial a usuarios que inciden en el
desarrollo del país.
g) Dirección de Bienes del Estado: La Dirección de Bienes del Estado fue
creada a través del Decreto Número 982 de fecha 10 de noviembre de
1928, con el nombre de Departamento de Bienes Nacionales, el cual ejercía
control sobre los bienes de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial,
Secretarias de Estado, establecimientos de instrucción publica y de
beneficencia. El 27 de marzo de 1989, mediante acuerdo Ministerial No. 8-
89, se eleva el Departamento de Bienes Nacionales y Licitaciones a la
calidad de Dirección de Bienes del Estado y Licitaciones.
Según el Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Finanzas Publicas,
numeral 2, artículo 32, del Acuerdo Gubernativo No. 476-2000, se le
denominó Dirección de Bienes del Estado. Tiene como visión ser la
Dirección del Estado que administra un sistema de registro del patrimonio
del Estado, consolidado, moderno, seguro y eficiente, que permite mejorar
la toma de decisiones con el objetivo de maximizar los beneficios que se
derivan del mismo.
h) El Consejo Nacional de Áreas Protegidas (CONAP): El 07 de Febrero de
1989 se emite el decreto No. 4-89, Ley de Áreas Protegidas, que crea el
Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas -SIGAP-, modificado por los
Decretos 18-89, 110-89 y 117-97. El artículo 1 manifiesta que la diversidad
biológica es parte integral del patrimonio natural de los guatemaltecos y por
lo tanto se declara de interés nacional su conservación por medio de Áreas
Protegidas, debidamente declaradas y administradas, en este sentido el
artículo 59 reza; se crea el Consejo Nacional de Áreas Protegidas, con
personalidad jurídica que depende directamente de la Presidencia de la
República, cuya denominación abreviada en esta ley es “CONAP” o
simplemente el consejo, como el órgano máximo de dirección y
coordinación del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP),
integrado por todas las áreas protegidas y entidades que la administran.
Tiene como misión asegurar la conservación de niveles socialmente
deseables de diversidad biológica a través de área protegidas y otros
mecanismos de conservación in situ y ex situ y mantener la generación de
servicios ambientales, para el desarrollo social y económico de Guatemala,
en beneficio de las presentes y futuras generaciones, a través de diseñar y
ejecutar las políticas, estrategias, normas e incentivos necesarios y,
promover la coordinación y cooperación de los actores relacionados con la
gestión de la biodiversidad en Guatemala.
i) La oficina reguladora de reservas territoriales de la nación (OCRET):
Esta institución es la encargada de administrar las franjas de tierra que se
reserva para sí la Nación. Su ordenamiento jurídico que la regula es el
decreto 126-97 “Ley Reguladora de las Áreas de Reserva Territoriales del
Estado de Guatemala” y su reglamento, acuerdo 432-2002. La OCRET
“llevará el control por medio de los registros correspondientes, de las Áreas
de Reserva Territoriales del Estado de Guatemala y ejecutará los
programas y obras que sean necesarias para el mejor aprovechamiento y
desarrollo de las mismas”. Art. 2 del decreto 126-97
j) El Instituto Nacional de Estadística: El Instituto Nacional de Estadística -
INE-, es una institución descentralizada, y semi-autónoma que tiene por
objeto formular y realizar la política estadística nacional así como planificar,
dirigir, coordinar y supervisar las actividades del Sistema Estadístico
Nacional –SEN-5. Entre sus principales atribuciones se encuentra ejecutar
los censos y encuestas Nacionales (Ley Orgánica, Decreto Ley 3-85,
artículo 28). Así mismo su ley orgánica le asigna funciones específicas
reguladas en el artículo 3.
5 Artículo 2 Decreto 3-85 Ley Orgánica del Instituto Nacional de Estadística.
k) El Instituto de Fomento Municipal INFOM: El Instituto de Fomento
Municipal fue creado en 1957, por Decreto 1132 del Congreso de la
República de Guatemala, como una institución estatal, autónoma,
descentralizada con personalidad jurídica y con patrimonio propio para el
cumplimiento de sus fines. Destinada a apoyar las municipalidades de la
República en la promoción de su desarrollo mediante la prestación de
servicios directos y el otorgamiento de asistencia técnica y financiera de
diversa índole. “Es una institución autónoma, descentralizada con
personalidad jurídica y con patrimonio propio, creada con la finalidad de
promover el desarrollo económico y social de los municipios, dedicada a
mejorar las condiciones de vida de las poblaciones, transformar la gestión
pública de los gobiernos locales, en una actividad dinámica y efectiva que
coadyuve a la solución de los problemas y necesidades de las
comunidades y destinada a apoyar a las municipalidades de la República
en la promoción de su desarrollo, mediante la prestación de servicios
directos y el otorgamiento de asistencia técnica y financiera de diversa
índole”6
l) ANAM: La Asociación Nacional de Municipalidades de la República de
Guatemala ANAM, fue creada a través de Acuerdo Gubernativo fechado el
21 de noviembre de 1960. Tiene como visión asegurar la defensa y el
fortalecimiento del régimen de autonomía municipal, proveyendo los
espacios de coordinación de la acción regional y nacional de las
municipalidades, a través del diseño y ejecución de políticas, estrategias y
normas necesarias para promover la asistencia técnica, administrativa y
legal, para impulsar el desarrollo y fortalecimiento integral de las
municipalidades del país
6 Sitio web www.infom.org.gt
m) SEGEPLAN: La Secretaría de Planificación y Programación de la
Presidencia (SEGEPLAN) es el órgano de planificación del Estado,
establecida como una institución de apoyo a las atribuciones de la
Presidencia de la República.
A SEGEPLAN le corresponde coadyuvar a la formulación de la política
general de desarrollo del Gobierno y evaluar su ejecución y efectos. Sus
funciones se fundamentan en los Artículos 171, literal i, 202 de la
Constitución Política de la República de Guatemala, en el Decreto número
114-97 del Congreso de la República, Ley del Organismo Ejecutivo y en el
Acuerdo Gubernativo No. 224-2003 “Reglamento Orgánico Interno de la
Secretaría de Planificación y Programación de la Presidencia de la
República”, publicado el 9 de abril de 2003; modificado por Acuerdo
Gubernativo No. 305-2003, del 23 de mayo de 2003.
2.2.2 Principales Leyes relacionadas con Administración de Tierras:
Si bien es cierto podemos afirmar que el sistema de Administración de Tierras de
un país está ligado al ordenamiento jurídico vigente del mismo, también es cierto
que existe normativa jurídica que esta mayormente relacionada con el tema. Por
tal razón hacemos mención de las principales leyes que tienen relación:
a) Constitución Política de la República de Guatemala
b) Acuerdos de Paz (que aunque no son vinculantes, tienen relación con el
tema)
c) Convenio 169 de la OIT ratificado por Guatemala.
d) Código Civil
e) Ley del Registro de Información Catastral
f) Ley del Fondo de Tierras
g) Ley de Transformación Agraria, decreto 1551
h) Código Municipal, decreto 12-2002
i) Ley reglamentaria para trabajos de agrimensura decreto 1786
j) Ley de Expropiación, decreto 529.
k) Ley Preliminar de Urbanismo, decreto 583.
l) Ley de Parcelamientos Urbanos, decreto 1427
m) Zonas de Desarrollo Agrario, decreto 60-79
n) Ley de Titulación Supletoria, decreto 49-79
o) Ley de Titulación Supletoria para el Estado y sus Entidades
Descentralizadas y Autónomas, decreto 141-85
p) Ley reglamentaria para trabajos de agrimensura, decreto 1786
q) Ley de Áreas Protegidas, decreto 4-89
r) Ley de Vivienda y Asentamientos Humanos, decreto 120-96
s) Ley Forestal, decreto 101-96
t) Ley Reguladora de las Áreas de Reservas Territoriales del Estado de
Guatemala, decreto 126-97.
u) Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, decreto 11-2002
v) Ley General de Descentralización, decreto 14-2002
w) Ley de Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo, decreto 2-
2003
x) Leyes y acuerdos relacionados con el tema.
Algunos de estos instrumentos legales serán desarrollados en los capítulos
subsiguientes.
2.3 La Administración de Tierras y su relación con el Catastro.
Como se pudo observar en la breve definición de lo que se debe entender por
administración de tierras, el catastro viene siendo uno de sus elementos o
instrumentos técnicos. Dado que el sistema de Administración de Tierras esta
orientado como política del Estado a propiciar las condiciones necesarias para
garantizar la seguridad y certeza jurídica sobre la tenencia de la tierra, el catastro
viene siendo la herramienta que determina los elementos físicos o el ámbito
espacial en donde se ejercen los derechos de propiedad y posesión de la tierra.
En nuestro país es al Registro de Información Catastral, al que se le ha
encomendado llevar a cabo el proceso catastral para complementar la información
de derechos que consta en el Registro General de la Propiedad. La ley del RIC,
regula un catastro al que le podemos llamar “jurídico” ya que esta orientado
principalmente a coadyuvar al logro de la certeza jurídica y seguridad jurídica
sobre la propiedad de la tierra. Sin embargo también en dicha ley se regula la
calidad multifinalitaria del catastro, es decir puede ser utilizado para múltiples
fines, y es allí precisamente en donde se relaciona íntimamente con un sistema de
Administración de Tierras, porque puede determinar ambito de ejercicio de
derechos, valor de la tierra para fines fiscales, uso de la tierra.
Se puede afirmar entonces que la Administración de Tierras es el sistema general
que tiene dentro de sus fines en Guatemala, propiciar la certeza y seguridad
jurídica sobre la tenencia de la tierra y que el catastro es una de las herramientas
de los que se vale para lograr tal fin.
CAPÍTULO III
LA REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA
3.1 Regularización, Definición:
Como se describió en el capítulo de aspectos introductorios, según el diccionario
de la Real Academia de la Lengua Española regularización es: “Acción y efecto de
Regularizar” y por Regularizar se entiende: “Regular o Poner en Orden; Legalizar,
adecuar a derecho una situación de hecho o irregular; regularizar la situación de
una persona”
Partiendo de la definición del diccionario de la RAE y recalcando lo que se afirmo
en el primer capítulo, la acción de regularizar es poner en orden alguna situación o
hecho que se supone en desorden, y cuando se le incorpora el aspecto jurídico
significa la adecuación al derecho de una situación que se considera irregular.
Expresamos que dependiendo el punto de vista desde el que se aborde el tema
regularización, así tendrá su propio significado. Por tal razón en el presente
capítulo se ampliará en el análisis de los diferentes significados que adquiere el
concepto regularización según la materia desde la que se trate.
3.2 Clases de Regularización.
3.2.1. Regularización desde el punto de vista del Derecho de Propiedad:
Desde el punto de vista del derecho de propiedad, se entiende por regularización,
la formalización jurídica de la posesión, es decir el reconocimiento de los derechos
de propiedad. Este tipo de regularización puede ser llevada a cabo por
ordenamientos jurídicos vigentes en un país determinado. En el caso de
Guatemala tenemos como un instrumento de regularizar la posesión para
convertirla o encaminarla a la propiedad, a la Ley de Titulación Supletoria, decreto
número 49-79, sin embargo por la ausencia de un sistema de catastro plenamente
establecido, este normativo lejos de regularizar ha contribuido a la generación de
problemas, ya que se han inscrito inmuebles que ya contaban con una matricula
en el Registro de la Propiedad, lo que ha causado la doble titulación, o
sobreposición de fincas. Esto en virtud de que los jueces que finalmente expiden
un título supletorio para ser inscrito en el Registro de la Propiedad, ignoran que el
mencionado bien ya se encuentra inscrito en el Registro y esto debido a que no
tienen información catastral del inmueble que les permita apreciar que el mismo ya
se encuentra inscrito.
Este problema en consecuencia se constituye en un caso de “Regularización” que
puede ser apoyado por el proceso catastral como se explicará en las páginas
siguientes.
3.2.2 Regularización como otorgamiento de títulos de propiedad:
La regularización desde este punto de vista no es más que la adquisición del
derecho de propiedad mediante el otorgamiento de un título inscribible en el
Registro de la Propiedad y que en consecuencia le otorga el dominio al titular
respectivo del bien.
En Guatemala se ha impulsado este tipo de procesos de regularización. Así
tenemos procesos de regularización impulsados por el Instituto de Transformación
Agraria, por la Empresa de Fomento y Desarrollo del Peten FYDEP, y por
adjudicaciones que a lo largo de la historia han realizado gobiernos de turno con el
fin de cumplir con compromisos adquiridos en campaña política.
En nuestro país se han implementado procesos de otorgamientos de títulos de
propiedad con el apoyo de instituciones financieras internacionales. Como ejemplo
el Banco Mundial ha trabajado desde el año 1998 en el denominado “Proyecto de
Administración de Tierras” cuya fase I se implementó en el departamento de Petén
y entre sus objetivos estaba el otorgamiento de títulos de propiedad a los
pobladores de aquel departamento, utilizando para ello el proceso catastral, que
en su momento estaba bajo la responsabilidad de la Unidad Técnico Jurídica de la
Comisión Institucional para el Desarrollo y Fortalecimiento de la Propiedad de la
Tierra (UTJ- PROTIERRA).
Dentro de la regularización como entrega de títulos de propiedad, también se
cuentan los procesos llevados a cabo por el Fondo de Tierras, que es el ente
encargado de la política de acceso a la tierra en Guatemala.
El programa de regularización del FONTIERRAS como ya se indicó, funciona bajo
las normas del reglamento denominado “Reglamento de Regularización de la
tenencia de las tierras entregadas por el Estado”, persigue la regularización de
todos aquellos expedientes de entrega de tierras por el estado inconclusos, que
heredara de instituciones como el Instituto de Transformación Agraria, la
Comisión de Tierras de Petén y el FONATIERRA.
En cuanto al concepto de regularización el Reglamento de la Ley del Fondo de
Tierras en su artículo 46, define regularización como: “. el proceso de análisis,
revisión y actualización de los expedientes en los que consta la adjudicación y
tenencia de tierras entregadas o en proceso de entrega por parte del Estado, para
determinar el cumplimiento de los Decretos números 1551, 60-70 y 38-71 y sus
reformas, todos del Congreso de la República.”
3.2.3 Regularización en el Derecho Urbanístico:
Ya expresamos que la regularización en el derecho urbanístico debe
comprenderse como todas aquellas acciones que tienden a incorporar al área
urbana legítima, los asentamientos urbanos de tipo irregular. Significa dotar de
todos los servicios y mejoras en construcción de asentamientos de tipo precario.
Este significado del concepto regularización fue estudiado y abordado en el “Curso
de Desarrollo Profesional sobre Mercados Informales: Regularización de la
Tenencia de Tierra y Programas de Mejoramiento Urbano en América Latina”
desarrollado en la ciudad de Montevideo Uruguay en el año 2004, auspiciado por
el Instituto Lincoln de Políticas de Tierras de Cambridge Massachussets. De dicho
curso se toma la definición del autor peruano Julio Calderón ya citada en el
presente trabajo, pero que es conveniente trasladarla al desarrollo del presente
capítulo. El licenciado Julio Calderón refiriéndose a regularización indica: “Por
regularización de la tierra se entiende en general el proceso de intervención
pública en zonas ocupadas ilegalmente, a fin de proveer mejoras de
infraestructura urbana y reconocer títulos de propiedad u otros derechos de
ocupación.”7
No obstante ser una definición urbanística, también la misma encierra tintes de la
regularización como entrega de títulos de propiedad.
3.2.4. Regularización desde el punto de vista del Proceso Catastral:
Este tipo de regularización le encontramos regulada en el Decreto 41-2005 Ley del
Registro de Información Catastral. En resumen podemos decir que en el marco del
proceso catastral, la regularización persigue darle solución a las irregularidades
detectadas en dicho proceso. Dichas irregularidades devienen de la comparación
que se realiza de la información contenida en el Registro de la Propiedad, versus
la información obtenida en el levantamiento catastral y están tipificadas en la ley
del RIC. El fin de este tipo de regularización es la de adecuar la realidad de la
tenencia en campo, con la realidad jurídica del Registro de la Propiedad.
Es este punto al que se le dará un mayor énfasis en el presente trabajo,
analizando los posibles casos que de irregularidad que se detectarán durante el
proceso catastral y proponer una solución a los mismos por medio de una Ley de
Regularización.
Si nos damos cuenta, la regularización en el marco del proceso catastral persigue
también como fin ultimo el coadyuvar a la obtención de Certeza y Seguridad
Jurídica sobre la tenencia de la tierra en Guatemala. Es en este punto en donde
converge también la regularización vista desde un punto de vista de la dotación de
Títulos de Propiedad debidamente registrados y que reflejen no solo el derecho de
propiedad, sino el ámbito espacial en donde se ejercen con la ayuda del catastro.
3.2.5 Definición propia para el concepto Regularización:
Al hacer una reflexión y análisis se observa que las distintas acepciones del
concepto regularización se vinculan entre sí, pudiéndose obtener una definición de
7 Calderón, Julio. La Regularización de la Tierra Urbana en Perú, Revista Land Lines Volumen 10. Mayo de 1998 página 2.
tipo ecléctica, por lo en este estudio se propone como definición general del
concepto regularización la siguiente:
“Es el proceso de tipo administrativo y judicial orientado al saneamiento o
normalización de una situación irregular derivada de causas en las que los
derechos de propiedad o posesión, y otras circunstancias inherentes a inmuebles
se constituyen inciertos”.
La definición anteriormente elaborada pretende contar con todos los elementos
que son objeto de saneamiento, tanto desde el punto de vista urbanístico como de
la entrega de títulos de propiedad.
3.3 Análisis de la normativa jurídica actual en Guatemala que se relaciona
con el tema Regularización.
Como quedará anotado en el capítulo primero, hay una serie de normativa jurídica
relacionada con la Administración de Tierras y dentro de esta normativa, hay
cuerpos legales que contemplan específicamente el tema de la Regularización, a
continuación se hará referencia de que cuerpos legales son y como esta
contemplada la regularización en dichas leyes.
3.3.1 Ley de Transformación Agraria, decreto 1551, decreto 60-70
Establecimiento de Zonas de Desarrollo Agrario y decreto 38-71 Ley
de Adjudicación de Tierras del Petén, todos del Congreso de la
República y sus reformas:
Mencionamos estos decretos, porque en virtud de la aplicación de los mismos se
generaron Zonas de Desarrollo Agrario, Parcelamientos Agrarios (por ejemplo el
parcelamiento agrario Fray Bartolomé de las Casas). En dichos Zonas y
parcelamientos se dieron procesos de adjudicación de tierras, y muchos de esos
procesos nunca culminaron con la entrega de un título de propiedad a los
beneficiarios de los programas.
Por tal razón esos procesos pendientes pasaron a ser responsabilidad del Fondo
de Tierras, y normarse su regularización de conformidad con la ley del Fondo y
sus Reglamentos.
3.3.2 Ley del Fondo de Tierras, decreto 24-99 y sus reglamentos:
La ley del Fondo De Tierras, decreto 24-99, tiene como uno de sus objetivos
fundamentales facilitar el acceso a la tierra y generar condiciones para el
desarrollo rural integral y sostenible. Siendo entonces el ente encargado de
proveer del acceso a la tierra a las comunidades indígenas y campesinas que así
lo soliciten. Dicha ley fue promulgada durante el gobierno del presidente Alvaro
Arzú, y constituía uno de los compromisos adquiridos en la firma de los Acuerdos
de Paz. Dicho cuerpo legal esta estructurado por 5 títulos 15 capítulos y 59
artículos.
El título V que regula las disposiciones finales, transitorias y derogatorias, presenta
en su capítulo II denominado “Regularización De Procesos De Adjudicación De
Tierras Del Estado”, la normativa jurídica específica en el tema de regularización
de tierras del Estado. Así en el artículo 42 primer párrafo define que se debe
entender por Regularización en el marco de aplicación de la Ley del Fondo de
Tierras (ver página 31)
Básicamente la regularización del Fondo de Tierras obedece a procesos, la
mayoría inconclusos, de adjudicaciones realizadas por el Estado durante la
vigencia de otro normativo legal, tal es el caso de la Ley de Transformación
Agraria, decreto 1551, en donde el Instituto de Transformación Agraria, se
encargaba de las adjudicaciones de tierras del Estado. Dicha regularización se
establecía realizar en un plazo de diez años contados a partir de la vigencia de la
ley, plazo que puede prorrogarse por decisión del Consejo Directivo del Fondo en
casos excepcionales. Al año 2010 se siguen llevando a cabo procesos de
regularización por parte del Fondo, tal es el caso del municipio de Fray Bartolomé
de las Casas, departamento de Alta Verapaz, en donde actualmente existe un
programa de regularización realizado en coordinación con el Fondo de Tierras y el
Registro de Información Catastral.
El objetivo de la Regularización llevada a cabo por el Fondo es según el último
párrafo del artículo 42 “que cumpliendo con los requisitos legales, los beneficiarios
de los programas derivados de dichas leyes puedan formalizar su adjudicación y
disponer en propiedad de las tierras adquiridas y FONTIERRAS puedan disponer
de las tierras que le asigna la literal b) del artículo 8 de la presente ley.”
Dicha literal b establece que el Fondo de Tierras tendrá disponibilidad sobre lo
siguientes bienes… “b) Las fincas que se recuperen después del proceso de
regularización de expedientes y tenencia de las tierras que fueron entregadas por
el Estado, en cualquier parte del territorio nacional, en aplicación de los Decretos
Números 1551, 60-70 y 38-71, todos del Congreso de la República y sus reformas,
y que se inscriban en el Registro de la Propiedad a favor del Estado.”
Finalmente el artículo 43 de la Ley del Fondo de Tierras, le asigna a éste
funciones temporales en el proceso de regularización. Por la importancia de dicho
artículo se transcribe a continuación:
“ARTÍCULO 43. FUNCIONES TEMPORALES DEL FONDO DE TIERRAS EN
LOS PROCESOS DE REGULARIZACION DE TIERRAS ENTREGADAS POR EL
ESTADO. Durante un período de cinco años, contados a partir de la vigencia de la
presente ley, y cuya prórroga sólo podrá ser autorizada por el Consejo Directivo
del Fondo de Tierras por períodos de cinco años, el Fondo de Tierras deberá
realizar las siguientes funciones:
a) Realizar todas las acciones técnicas, legales y administrativas necesarias para
regularizar la situación jurídica de las tierras de las zonas sometidas al régimen de
transformación agraria realizadas en aplicación de los Decretos Números 1551,
60-70 y 38-71, todos del Congreso de la República y sus reformas, entre el 11 de
octubre de 1962 y la fecha de inicio de la vigencia de la presente ley. Promoviendo
cuando así sea el caso las acciones necesarias para la restitución al Estado de las
tierras adjudicadas irregularmente.
b) Resolver, agilizar y dar trámite eficiente a las solicitudes de adjudicación aún no
resueltas por el INTA hasta la entrada en vigencia de la presente ley.
c) Establecer y ejecutar los mecanismos administrativos, técnicos y reglamentarios
necesarios para regularizar la situación de los expedientes y de la tenencia de la
tierra entregada por el Estado entre el 11 de octubre de 1962 y el día que entre en
vigencia la presente ley, en aplicación de los Decretos Números 1551, 60-70 y 38-
71, todos del Congreso de la República y sus reformas.
d) Solicitar y tramitar las inscripciones registrales y emisión de títulos de propiedad
pendientes de ser entregados a los adjudicatarios, de los programas derivados de
los Decretos Números 1551, 60-70 y 38-71, todos del Congreso de la República y
sus reformas, siempre y cuando cumplan con los requisitos establecidos en los
decretos referidos.
e) Cobrar los adeudos por adjudicación de tierras que los beneficiarios de los
programas derivados de los Decretos a los que se refiere la literal anterior tengan
con las instituciones del Estado responsables de su ejecución.
A fin de contar con los recursos necesarios para cumplir con las funciones
anteriores, se deberán incluir partidas específicas en el presupuesto de
FONTIERRAS.”
El anterior artículo regula entonces las acciones que por ley en el tema de
regularización y entrega de títulos debe realizar el FONTIERRAS y es en resumen
la actividad que en esta materia esta encomendado al mismo.
En conclusión este tipo de regularización, se encuadra en la regularización “como
otorgamiento de títulos de propiedad”, pudiéndose observar este tipo, en el
contenido del artículo 44 de la ley del FONTIERRAS que establece: “ARTÍCULO
44. CONCESION DE TÍTULOS. Con base en los Decretos Números 1551, 60-70 y
38-71, todos del Congreso de la República y sus reformas, el Fondo de Tierras
promoverá:
a) La inscripción registral a favor de los beneficiarios, aún cuando las
adjudicaciones estén pendientes de pago, dejando establecida la reserva de
dominio a favor del FONTIERRAS o a favor de la institución financiera que
administre el fideicomiso o los fideicomisos y que actúe por delegación suya. Las
inscripciones registrales deberán contener la descripción física del inmueble de
acuerdo a las normas técnicas catastrales nacionales; y
b) Cuando los beneficiarios de los procesos de adjudicación de tierras por parte
del INTA, hayan pagado el precio del inmueble adjudicado, el Fondo de Tierras
extenderá la carta de pago respectiva; en caso de reserva de dominio,
FONTIERRAS procederá según lo establecido en el Código Civil. Si el inmueble
aún no está inscrito en el Registro de la Propiedad, FONTIERRAS extenderá el
título firmado por el Gerente General y la escritura traslativa de dominio, la cual
deberá ser inscrita en el Registro de la Propiedad correspondiente”
Siendo el tema de regularización de vital importancia en las funciones del
FONTIERRAS, quedó plasmado en el Reglamento de la Ley del Fondo de
Tierras, decreto 199-2000 un título especifico para el tema, quedando bajo el
número V denominado “Regularización De Procesos De Adjudicación De Tierras
Del Estado” y en el artículo 59 de dicho reglamento se establece “El Consejo
Directivo a propuesta de la Gerencia General, aprobará un Reglamento de
regularización de la tenencia de las tierras entregadas por el Estado, que
desarrolle las normas establecidas en la Ley y el presente Reglamento, y además,
detalle las acciones y operaciones necesarias para ejecutar el proceso de
regularización, el cual deberá ser aprobado por el Acuerdo Gubernativo.”
El mencionado reglamento fue aprobado en sesión celebrada por el Consejo
Directivo del FONTIERRAS el 3 de octubre de 2000, conforme punto resolutivo
número 93-2000, contenido en el Acta número 54-2000. Dicho normativo quedo
registrado como Acuerdo Gubernativo No. 386-2001 “Reglamento De
Regularización De La Tenencia De Las Tierras Entregadas Por El Estado”.
El objeto de la emisión del reglamento es “definir los procedimientos generales y
específicos del proceso de regularización, que utilizará el Fondo de Tierras para
dar cumplimiento a lo establecido en el Decreto número 24-99 del Congreso de la
República, Ley del Fondo de Tierras.”8
Dato que resulta importante es que el reglamento busca el apoyo para la
regularización en el Catastro como un instrumento técnico, así se establece en el
artículo 3 del reglamento que “Para llevar a cabo el proceso de regularización, el
Fondo de Tierras debe sujetarse a las normas y procedimientos técnicos
catastrales establecidos por el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación
o, en su caso, la institución catastral respectiva. La inscripción registral deberá
contener la descripción física del inmueble de acuerdo a las normas catastrales
correspondientes”. De ahí la importancia de la coordinación institucional que debe
de darse entre el Fondo de Tierras y el Registro de Información Catastral como
entre rector del catastro nacional.
El reglamento desarrolla en 32 artículos todo el procedimiento para la
regularización que debe de realizar el Fondo de Tierras.
8 Artículo 1 Reglamento De Regularización De La Tenencia De Las Tierras Entregadas Por El Estado. Acuerdo Gubernativo No. 386-2001
3.3.3 Ley del Registro de Información Catastral Decreto 41-2005 y su
reglamento:
Siendo el punto principal del presente estudio, el tratar el tema de la regularización
en el marco de la ley del RIC, es preciso indicar como este instrumento jurídico
presenta normativa que regula procesos de regularización.
Recordemos cuales son los orígenes de la existencia de la Ley del RIC, misma
que se genera en los compromisos adquiridos en la firma de los acuerdos de paz,
específicamente en el acuerdo socioeconómico y de situación agraria del país.
Luego de diversos intentos por aprobar una ley de catastro y de 5 iniciativas
presentadas, finalmente el 15 de junio del año 2005 fue aprobado el decreto 41-
2005 Ley del Registro de Información Catastral, sancionado el 19 de julio del
mismo año, publicado en el diario oficial el 20 de julio y entrando en vigencia el 20
de agosto del año 2005.
Esta ley cuya estructura esta conformada por 8 títulos, crea al Registro de
Información Catastral como el ente en Guatemala responsable del
establecimiento, mantenimiento y actualización de la información catastral. Así
mismo en su estructura presenta un título dedicado a la “Regularización en el
marco del proceso catastral” título identificado con el número VII, que abarca de
los artículos 58 al artículo 73.
Este título presenta algunos casos para regularización, cuando el propio proceso
catastral permite llevarla a cabo, y para aquellos casos identificados de fácil
regularización. Es importante indicar que el producto principal del proceso
catastral es el “Predio Catastrado”, mismo que derivado de los análisis catastral y
jurídico que se realice sobre el predio le puede dar la categoría de “Predio
Catastrado Regular” o “Predio Catastrado Irregular”. Será regular el predio cuando
coincidan todos los datos obtenidos sobre el mismo en el Registro de la
Propiedad, versus la información obtenida en el levantamiento catastral, y será
irregular el predio cuando no coincida dicha información. En consecuencia todos
los predios declarados irregulares deben de someterse a procesos que permitan
que los mismos sean regulares, es decir se regularicen. En consecuencia el título
VII como indicamos anteriormente establece procesos y supuestos para
regularizar predios que por alguna circunstancia contemplada en la ley estén
tipificados como irregulares. Es importante acotar que el legislador dejo
contempladas algunas normas en este título que no tienen relación con el tema de
la regularización.
Así mismo este título dejo prevista la necesidad de crear una Ley General de
Regularización, ya que en el artículo 73 se establece: “Artículo 73. Regularización
de la tenencia de la tierra. El Título VII de la presente Ley será aplicable en tanto
entra en vigencia la Ley de Regularización de la Tenencia de la Tierra.
Para ese efecto y para normalizar las demás irregularidades previstas en los
artículos 36, 38 y 39 de la presente Ley, el Organismo Ejecutivo, en el menor
plazo posible, presentará al Congreso de la República una iniciativa de Ley de
Regularización de la Tenencia de la Tierra en general y las especiales a que hace
referencia la presente Ley.”
El legislador dejo previsto entonces la necesidad de una ley general de
regularización que abarque los casos contemplados en el título VII, así como otros
casos detectados producto del proceso catastral. No obstante haber sido atacado
de inconstitucional el segundo párrafo de este artículo y haberse declarado con
lugar el recurso (bajo el argumento de la independencia de poderes y que ningún
organismo del Estado debe ordenar o imponer acciones a otro), la necesidad de
esta ley sigue siendo latente.
3.3.3.1 Casos contemplados en la ley del RIC, en su título VII.
En el contenido del título VII se deja entrever lo siguientes casos para
regularización, mismos que se enumeran en el orden como van apareciendo en el
desarrollo de los artículos:
a) Fincas formadas por fracciones inconexas
b) Terrenos baldíos rústicos
c) Terrenos baldíos urbanos
d) Excesos
e) Titulación especial y registro
En el capítulo VI del presente trabajo se hará una explicación de cada caso, así
como el procedimiento (de haberlo) que establece la ley del RIC para efectuar la
regularización.
3.4 Algunas Experiencias en Guatemala y Latinoamérica sobre
Regularización.
3.4.1 Experiencias de regularización en Guatemala:
Concibiendo la regularización como un proceso en donde se aclaran y adjudican
derechos de propiedad, podríamos hablar de diferentes procesos que se han
realizado en los distintos gobiernos durante los períodos democráticos en
Guatemala. Sin embargo en este apartado se hará referencia a experiencias
recientes en Guatemala.
A. Proyecto de Administración de Tierras en el departamento de Petén.
Citamos como una experiencia el programa de titulación y registro en el
departamento de El Petén, financiado por el Banco Mundial, bajo el esquema de
un Proyecto de Administración de Tierras, al que se le denominó Fase I, ejecutado
entre los años 1998 al 2006, este proyecto contemplaba 4 componentes:
“ a) Regularización de tierras en Petén y áreas selectas. Esto incluye fotografía
aérea y topografía complementaria para propósitos catastrales, investigación del
registro de tierra, trabajo de adjudicación en campo y oficina y control de calidad, e
integración de información física y legal a un sistema a gran escala de información
geográfica para establecer un registro de tierra y catastro moderno. La integración
de información catastral al registro de tierra permitiría localizar los derechos de
propiedad y así evitar reclamos traslapados. Este componente también incluiría
mejorías de infraestructura legal e institucional, para las comunidades y para el
gobierno. Para las comunidades, esto incluiría proveer información legal y apoyo
para el conocimiento en ley de tierra, apoyo para actividades organizacionales
para municipalidades o comunidades y establecimiento de entidades legales
capaces de tener tierra, asistencia legal para la regularización de la tenencia de
tierra, y en la traducción y articulación de conceptos legales de ley de costumbre.
Para las instituciones gubernamentales, el fortalecimiento institucional apoyaría la
descentralización de trabajos de supervisión de catastro y mantenimiento de
Petén, y de mejorar acceso a información de los centros municipales. El
componente sería financiar trabajos de construcción civil y rehabilitación (localizar
el nuevo Servicio de Información Geográfica de Petén), y trabajos de catastro
(fotografía aérea, restitución, producción de mapas de catastro), equipo (vehículos
y equipo de computación para sistemas de información geográfica y uso de
oficina), asistencia técnica y entreno para crear capacidad, en los nuevos
procesos acelerados legales y de catastro e información de manejo no
actualmente disponible al sector disponible, sistemas de documentación y entreno
de resolución de conflictos públicos y privados como mediadores y otros
mecanismos, información de campaña y diseminación, y costos recurrentes en
una base en declive.
b) Componente de Registro de Tierra, involucrando el establecimiento del tercer
registro en Guatemala (sólo las dos ciudades principales tiene registro de
propiedad: Ciudad de Guatemala y Quetzaltenango.) El registro sería el piloto para
la descentralización para oficinas de registro, como se manda en la Constitución
de Guatemala de 1985. El piloto sería un registro moderno, automatizado y con
información de catastro integrada. Serviría primero al área de Petén y luego se
aseguraría si se debe o no extenderse la cobertura. El componente financiaría los
trabajos civiles para colocar el nuevo registro; vehículos y equipo de oficina;
asistencia técnica y servicio de consultoría para transferir el registro de tierra de la
oficina de Guatemala, la revisión y el colocarse para negocio usando metrología
tradicional pero mejorando el acceso, el establecimiento de una base de datos
moderna para convertirlo a nuevos métodos de negocio cuando la información
catastral y de campo estén disponibles. Otras inversiones de costo incluirían la
capacitación del personal de registro a los nuevos procedimientos, y estudios a: (i)
revisar y proponer legislación apropiada para facilitar instalación de nuevos
sistemas; (ii) desarrollo de sistemas acelerados y automatizados para registro de
tierras y seguridad de catastro y actualizar; (iii) revisar tarifas y nuevos productos
potenciales para promover responsabilidad en el registro de tierra; y (iv) proponer
iniciativas legislativas para preparar actividades de mejoras en el registro para el
resto del país. Además, el proyecto financiaría los costos recurrentes en bases
declinantes para iniciar un nuevo registro, dirigido a auto-sostenibilidad.
c) El sistema de información geográfica en Petén. Esto incluiría el establecimiento
de la capacidad geomática de integrar toda la información disponible en el Petén.
El componente financiaría los trabajos civiles y actividades de mapeo (incluyendo
compra de imágenes por satélite), vehículos, equipo de oficina y campo, asistencia
técnica, capacitación y costos recurrentes en una base declinante.
d) Unidad de manejo del Proyecto para financiar el manejo, administración,
coordinación, auditoria y cuentas, adquisición, compras y estudios para el proyecto
a todos los niveles que se involucran del gobierno: federal, departamental,
municipalidades, así como coordinación de donadores, ONG’s y otros compañeros
y distritos electorales locales. De particular importancia sería el financiamiento de
asistencia técnica y la capacitación para adquisición y trabajos de supervisión de
las actividades. El componente financiaría vehículos, equipo de campo y oficina,
asistencia técnica y capacitación y costos recurrentes en una base declinante”9.
9 Reporte No. PID4636 del Banco Mundial
Es importante mencionar que este proyecto se venía preparando desde el año de
1997 y se ejecutó en los años de 1998 al 2006, sin la existencia de una Ley de
Catastro. Como ente ejecutor del proyecto se designó a la Unidad Técnica
Jurídica de la Comisión Institucional para el Desarrollo y Fortalecimiento de la
Propiedad de la Tierra (PROTIERRA).
En cuanto al tema de regularización este proyecto durante su ejecución se
emitieron un total de 28,747 títulos de propiedad beneficiarios en área urbana y
765 en el área rural, debidamente inscritos en el Registro de la Propiedad.10
B. Regularización en el Municipio de Fray Bartolomé de las Casas.
El municipio de Fray Bartolomé de las Casas tiene su origen en un parcelamiento
agrario durante el gobierno militar de Miguel Ydígoras Fuentes, en los años de
1958 a 1962, producto del proceso de Transformación Agraria. Dicho
parcelamiento fue diseñado por el Instituto Nacional de Transformación Agraria
INTA, otorgando parcelas de tierras a beneficiarios, previo a reunir los requisitos
establecidos. Se trató de un proceso de adjudicación de tierras.
Por resolución del Consejo Directivo del Registro de Información Catastral,
Número 030-006-2006 de fecha 27 de Octubre del año 2006 fue declarado este
municipio como Zona en Proceso Catastral, habiéndose realizado previo a esta
declaración un Diagnóstico de Propiedad del mencionado municipio, basado en
información registral obtenida en el Registro de la Propiedad. Dicho diagnóstico
entre las variables estudiadas determinó que un 79.52 % de la propiedad en aquel
municipio era de tipo estatal, es decir que en la inscripción de dominio de las
fincas estudiadas aparece la Nación como propietaria de la finca. Mientras que
durante el levantamiento catastral realizado en dicho municipio la mayor parte de
predios estaban en posesión de particulares. Dicho fenómeno fue estudiado y
analizado llegándose a la conclusión de que los actuales poseedores de los
10 Información obtenida del Informe de Cierre del Proyecto.
predios en dicho municipio eran beneficiarios, o adquirieron de los beneficiarios
originales de los procesos de adjudicación la posesión de los inmuebles, y que las
fincas aparecían aún a nombre de la Nación, porque no se había formalizado la
emisión del título de propiedad a favor de los particulares. Por lo tanto en dicho
municipio se estaba en presencia de procesos de regularización pendientes por
parte del INTA. Se tiene conocimiento de que se hizo entrega de algunos títulos
provisionales, pero no se llegó en muchos casos a la formalización de la
adjudicación, es decir, no se llegó a la transmisión formal de la propiedad por parte
de la Nación a favor de los beneficiarios y consecuentemente tampoco a la
inscripción en el Registro General de la Propiedad, por lo que las fincas
formalmente son propiedad de la Nación, pero se encuentran en posesión de
particulares. Sumado a lo anterior se presentó otro fenómeno consistente en que
el levantamiento predial realizado por el RIC evidenció una elevada diferencia
entre el número de parcelas constituidas por el INTA y la distribución predial
resultante de dicho proceso. Según datos del Fondo de Tierras, el INTA creó un
total de 3,280 unidades territoriales distribuidas entre parcelas de los diferentes
sectores, parcelamientos colectivos agrarios y lotes de los centros urbanos;
mientras que el RIC en el levantamiento catastral identificó un total de 5,754
predios, determinando una diferencia de 2,474 predios más que las parcelas
constituidas en el proceso de transformación agraria. Lo anterior se debió a que
los beneficiarios iniciales, poseedores de las parcelas que serían adjudicadas por
el INTA, de modo físico las fraccionaron y extra registralmente dispusieron de ellas
enajenándolas por distintos actos jurídicos, situación reflejada según los avances
del proceso catastral.
Aprovechando la coyuntura que ofrece el proceso catastral, en el año 2009 se
inició en coordinación RIC-FONTIERRAS un programa de regularización que
persiguiera finalizar los expedientes inconclusos que heredará el INTA al
FONTIERRAS.
Este tipo de irregularidad presentada en el municipio de Fray Bartolomé de las
Casas esta encuadrada en la figura que establece el artículo 39 literal b de la Ley
del RIC denominada “Incongruencia entre el titular registral y el titular catastral”
que se da cuando un predio esté siendo poseído por persona distinta a la que se
encuentra inscrita en el Registro de la Propiedad.
El proceso de regularización iniciado en dicho municipio consiste en la finalización
del proceso de adjudicación pendiente, el otorgamiento del título de propiedad,
sobre la base proporcionada por el Registro de Información Catastral y dentro del
proceso catastral. Dicho proceso al año 2010 se encuentra aún en marcha.
C. Propuesta para la regularización del municipio de Huité, departamento de
Zacapa.
Aunque si bien es cierto no constituyó una experiencia de regularización, es
importante mencionar el caso del municipio de Huité Zacapa, en donde el proceso
catastral llevado a cabo por la UTJ descubrió que en dicho municipio se presenta
el caso de “la interrupción del tracto sucesivo registral de fincas” que se da
básicamente cuando una finca inscrita en el Registro de la Propiedad, presenta
muchos años sin registrar movimiento en su tracto registral y la persona que
aparece asentada en los registros, ya no es la misma que actualmente se
encuentra en posesión del inmueble. Resulta que el proceso catastral en dicho
municipio evidenció que el mismo esta cubierto por 8 fincas, de las cuales 2 se
encuentran ubicadas en la totalidad del municipio, 5 son fracciones de otras fincas
que abarcan otros municipios y una fracción que no se pudo identificar en el
momento de la investigación. Así mismo se estableció la existencia de fincas
creadas mediante titulaciones supletorias que se encuentran sobrepuestas a las
citadas 8 fincas originales
El trabajo de campo reveló que en el municipio de Huité existen más de tres mil
predios con su respectivo titular catastral, y la gran mayoría de los mismos
carecen de un título debidamente inscrito en el Registro de la Propiedad.
En virtud del problema identificado, la Unidad Técnico Jurídica en el año 2003
presentó al Congreso de la República una iniciativa de Ley, misma que fue
identificada con el número de iniciativa 2893 denominada “Ley Especial De
Regularización De La Tenencia De La Tierra Para El Municipio De Huité,
Departamento De Zacapa”.
Esta iniciativa de ley, básicamente perseguía que aprovechando los trabajos del
proceso catastral, se reanudara el tracto sucesivo registral de todas las fincas
originales del municipio, a favor de la Municipalidad de Huité Zacapa, luego
unificarlas en una sola finca para posteriormente se procediera a la regularización
a través de desmembraciones a favor de los titulares catastrales sin costo alguno.
La importancia de mencionar esta iniciativa que no se llegó a cristalizar, es porque
los resultados del proceso catastral en otros municipios arroja problemática similar
a la de Huité, por lo que esta iniciativa de ley podría ser aplicada a otros
municipios.
La anterior experiencia impulso al Registro de Información Catastral a promover
otra iniciativa de ley, pero ya no para un caso particular, sino para resolver el
problema generado por la interrupción del tracto sucesivo registral, dicha iniciativa
se denominó “Ley Especial De Reanudación del Tracto Sucesivo Registral” y
quedó registrada como iniciativa número 3723 del año 2007. Esta iniciativa
contaba con el dictamen favorable de la Comisión del Catastro y Ordenamiento
Territorial del Congreso de la República, pero no fue aprobada como ley nacional y
al año 2010 según la normativa del Congreso debió de ser archivada. Según
alguna información que se obtuvo, la nueva Comisión de Catastro quiere rescatar
este proyecto de ley e impulsarlo nuevamente.
3.4.2 Experiencias de Regularización en Latinoamérica
Dadas las similares características que se presentan en países latinoamericanos
en cuanto al tema de regularización de tierras, describiremos a continuación
procesos de regularización que se han llevado a cabo en algunos de dichos
países.
3.4.2.1 Regularización en México
En México existe un organismo denominado Comisión Para la Regularización de
la Tenencia de la Tierra CORETT, cuyo objetivo es “Regularizar la tenencia de la
tierra en asentamientos humanos irregulares localizados en predios de origen
ejidal, comunal o de propiedad federal y promover la compraventa de suelo y
reservas territoriales para el desarrollo urbano y la vivienda”, teniendo como
beneficiarios o población objetivo a personas o comunidades que habitan en
asentamientos irregulares de origen ejidal, comunal o federal. Básicamente este
organismo regulariza tierras que han sido expropiadas.
CORETT realiza dos tipos de regularización, 1. Regularización de la tenencia de la
tierra (como entrega de títulos) y 2. Incorporación de suelo libre al desarrollo
urbano y la vivienda (regularización desde el punto de vista del derecho
urbanístico).
De conformidad con la normativa de CORETT los beneficiarios para el proceso de
regularización de la tenencia de la tierra deben reunir los siguientes requisitos:
De los beneficiarios en lo individual:
• Comprobar que habitan un predio localizado en los terrenos expropiados por la
Corett
De las comunidades y localidades beneficiarias:
• Que el asentamiento humano irregular se ubique en tierras ejidales, comunales y
propiedades federales y en la superficie que se expropiará.
• Que el ejido o comunidad tenga los documentos básicos exigidos: plano de
dotación y ampliación del ejido, decreto de dotación del ejido, actas de ejecución
de los decretos presidenciales, expropiaciones anteriores y planos de confirmación
y titulación de bienes comunales.
• Que el asentamiento humano irregular cumpla con los aspectos siguientes: – El
nivel de densificación requerido – Localización y accesos al poblado o
asentamiento – Armonía con el grado de consolidación y los factores económicos
de la zona.
De conformidad con la normativa de CORETT los beneficiarios para el proceso de
Incorporación de suelo libre al desarrollo pueden ser:
De los beneficiarios en lo individual:
• Los gobiernos estatales, municipales y las personas físicas o morales que ellos
designen, que muestren interés y soliciten suelo libre para desarrollar
equipamiento urbano y construcción de vivienda social.
De las comunidades y localidades beneficiarias:
• Las autoridades estatales, municipales y agrarias interesadas en concertar con
las delegaciones de la Corett la incorporación de superficies de suelo social libre y
necesario para desarrollo urbano y vivienda, y que cumplan los requisitos
documentales, técnicos y físicos establecidos.
Los beneficios que los programas de regularización impulsados en México por la
CORETT son los siguientes:
1. Regularización de la tenencia de la tierra:
• Se otorga título de propiedad (escritura) del predio regularizado. Los títulos de
propiedad se entregan directamente a los beneficiarios (casa por casa o en las
oficinas de la Corett) o en eventos públicos.
• Se indemniza a los núcleos agrarios por la expropiación de las tierras para su
regularización. Las indemnizaciones deben ser acordes con la Ley Agraria
(directamente al beneficiario o mediante el Fifonafe)
2. Incorporación de suelo libre para desarrollo urbano y vivienda:
• Se entrega el suelo libre o predio expropiado con sus respectivos títulos de
propiedad a los gobiernos estatales, municipales o inversionistas designados.
• Se indemniza a los núcleos agrarios por la expropiación de las tierras destinadas
para su regularización. Las indemnizaciones deben ser acordes con la Ley Agraria
(directamente al beneficiario o mediante el Fifonafe)
3.4.2.2 Regularización en Brasil
En Brasil tenemos conocimiento de la existencia de un proyecto financiado por el
Banco Mundial denominado “Programa de Catastro y Regularización Fundiaria – I
Etapa”. Este proyecto tiene mucha similitud con el proceso catastral guatemalteco,
toda vez que en el Brasil la problemática consiste en que “se han identificado
graves problemas en materia de la seguridad en la tenencia de la tierra, asociados
con discrepancias entre lo expresado en una gran proporción de los títulos de
propiedad, con la realidad de campo, en materia de propietarios y superficie de los
predios. Adicionalmente, más de un millón de pequeños productores, situados en
asentamientos y colonias creadas durante el proceso de reforma agraria,
distribuidos a lo largo de todo el territorio nacional, no han podido ser
transformados en legítimos propietarios de las tierras que ocupan”11
El programa esta orientado entonces a regularizar predios de conformidad con los
resultados que arroje el catastro en Brasil.
La regularización en Brasil se torna compleja toda vez que existen 6 categorías de
tierras a saber: (i) tierra privada; (ii) tierra federal administrada por el Instituto
Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA); (iii) tierras de los Estados,
administradas mediante Organismos Estaduales de Tierras (OET), conforme a
leyes estaduales; (iii) colonias del INCRA; (iv) tierra de comunidades indígenas,
las cuales son administradas por la Fundación Nacional de Indígenas (FUNAI); y
(vi) parques nacionales y áreas de protección ambiental, bajo la gestión del
Instituto Brasilero de Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (IBAMA).
“De los aproximadamente 4,5 millones de predios rurales existentes, solamente
cerca de las dos terceras partes tienen título mientras que el resto se encuentra en
posesión informal o situado en colonias del INCRA.”12
En conclusión la regularización que se impulsa en Brasil busca la titulación masiva
basada en la información que proporcione el catastro.
3.4.2.3 Regularización en Bolivia
Presentamos el caso de la República de Bolivia, en donde la regularización de
tierras, recibe el nombre de “saneamiento de tierras” y es un proceso que busca la
titulación de tierras en las comunidades del altiplano y valles de Bolivia. Este
11 Documento Conceptual del Proyecto, página número 1. 12 Documento Conceptual del Proyecto, página número 2.
proceso esta reconocido en la ley del INRA (Instituto Nacional de Reforma
Agraria).
El saneamiento de tierras es definido como: “el procedimiento técnico jurídico
transitorio, destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria.
Es técnico porque se realiza un trabajo de mensura o medición de tierras con el fin
de proporcionar planos actualizados; y es jurídico porque ayuda a regularizar los
papeles sobre la propiedad de la tierra”
Una variable del saneamiento de tierras lo constituye en Bolivia el llamado
“Saneamiento Interno” que pueden realizar las comunidades indígenas de su tierra
y que surge como alternativa al saneamiento común cuyo procedimiento se volvió
lento y burocrático. El saneamiento interno esta definido como “El proceso
comunal participativo que busca: ordenar y registrar parcelas con participación de
todos; Establecer los límites externos, y si corresponde limites internos familiares
de las comunidades; solucionar conflictos con la participación de las autoridades
comunales mediante la conciliación, las leyes vigentes y los usos y costumbres. “13
El saneamiento interno tiene su fundamento legal en el decreto supremo 26558
del año 2002.
Como se puede apreciar el saneamiento o regularización en Bolivia también va
orientada al registro de parcelas, lo que lleva aparejado en consecuencia la
titulación de las parcelas. Se puede concluir que el tipo de regularización en
Bolivia es “la regularización de tierras como otorgamiento de títulos de propiedad”.
3.4.2.4 Regularización en Argentina
La experiencia de regularización que presentamos para Argentina, básicamente
consiste en la estrategia llevada a cabo por comunidades rurales organizadas en
13 Documento Cartilla Número 1 “Como se hace el saneamiento interno”, Fundación Interamericana, La Paz Bolivia año 2007, página número 5.
cuatro entidades APENOC, UCATRAS, OCUNC y UCAN14 que forman parte del
movimiento campesino de la provincia de Córdoba. Dicha estrategia permitió
avances y sentó las bases para regularización de la propiedad de las tierras y el
establecimiento de prácticas económicas comunitarias que permitieron a los
productores: i) pasar de la situación de pobreza de subsistencia a la de
capitalización simple; ii) la sustentabilidad del ecosistema productivo con eje en el
cuidado de la tierra y el agua; iii) la generación de escala en la compra de insumos
iv) la venta de su producción en un esquema de comercio justo y v) una
significativa mejora en la estrategia de defensa de los derechos sobre la tierra que
trabajan.
La estrategia incluye dentro de su contenido el tema de “la formalización de la
tierra” que es en sí la titulación propiamente dicha, para ellos se tuvo la asesoría
de juristas o abogados quienes capacitaron a los campesinos básicamente en
cuanto a sus derechos de propiedad y posesión de la tierra. De tal cuenta se
formó una mesa denominada “Mesa de la Tierra” como un espacio de debate e
interacción con otros actores de la sociedad argentina, planteándose algunas
denuncias por violaciones a los derechos de la tierra.
Esta experiencia si bien es cierto no llegó a la culminación de una titulación
masiva, la mencionamos porque su importancia radica en que sentó las bases
para la búsqueda de un proceso de titulación y acceso a la tierra de los
campesinos de la provincia de Córdoba.
3.5 Caracterización de los casos o problemas jurídicos más comunes que se
dan en la tenencia de la tierra.
Partiendo de las experiencias de regularización tanto en Guatemala como en otras
regiones de Latinoamérica, se puede afirmar que el problema jurídico más común
y que ocupa el primer lugar en Latinoamérica es el de la falta de “títulos de
14 APENOC (Asociación de Productores del Noroeste de Córdoba), UCATRAS (Unión de Campesinos de la Traslasierra), OCUNC (Organización de Campesinos deL Noreste de Córdoba) y UCAN (Unión del Campesinos del Norte de Córdoba)
propiedad” que les otorguen la seguridad jurídica a los particulares. De allí se
derivan otro tipo de problemas que son objeto de regularización.
De acuerdo a la experiencia adquirida, y a las realidades de otros países podemos
enumerar y caracterizar una serie de casos que son objeto de regularización de la
siguiente manera:
a) Falta de Títulos de Propiedad
b) Falta de certeza en el ámbito espacial en donde se ejercen los derechos de
propiedad y posesión, de donde se derivan;
b.1 Inexactitud del área que ocupa el inmueble
b.2 Existencia de excesos en las propiedades
c) Doble titulación o inmatriculación de bienes inmuebles
d) Sobreposición de bienes inmuebles inscritos en el Registro de la Propiedad
e) Personas poseyendo bienes inmuebles distintas a la persona que aparece
inscrita en el Registro de la Propiedad, de donde se puede presumir la
interrupción del tracto sucesivo registral
f) Comunidades ejerciendo la posesión y administración de bienes que
registralmente aparecen inscritos a nombre de municipalidades.
g) Inscripciones registrales sobre bienes inmuebles que no son precisas en
cuanto a identificar al titular o titulares de los mismos, por ejemplo en
Guatemala es común encontrar fincas inscritas a nombre de “Los vecinos
del municipio de Los Amates”; “El Común de Naturales del Pueblo de
Camotán”; “Los milicianos del municipio de Tacaná”.
Estos y otros casos son los problemas más comunes que se presentan en la
tenencia de la tierra, mismos que se profundizaran en el capítulo VI del presente
trabajo estudio.
CAPÍTULO IV
EL PROCESO CATASTRAL COMO HERRAMIENTA PARA LA
REGULARIZACIÓN DE LA TENENCIA DE LA TIERRA.
4.1 Evolución Histórica del Catastro.
4.1.1 El catastro en la antigüedad.
Al hablar de la evolución histórica del catastro nos podemos remontar al antiguo
Egipto, en donde según el historiador Griego Heródoto, existían “unos técnicos
llamados "estiradores de cuerdas", los que utilizaban cuerdas de longitudes
conocidas con las que se encargaban de replantear los límites de las propiedades
después de las crecidas del Nilo, asignando a cada agricultor el área que le
correspondía tal cual había sido relevada previo a la crecida, lo cual permitía
mantener el funcionamiento del motor principal de la economía como era la
agricultura, lo cual era muy importante en un país fuertemente centralizado como
Egipto.”15
Existen también referencias al catastro en la Biblia, así en el libro de números
capítulo 35 versículos 3, 4 y 5 expresa:
“3 - Y tendrán ellos las ciudades para habitar, y los ejidos de ellas serán para sus
animales, y para sus ganados, y para todas sus bestias
4 - Y los ejidos de las ciudades que daréis a los Levitas, serán mil codos
alrededor, desde el muro de la ciudad para afuera
5 - Luego mediréis fuera de la ciudad a la parte del oriente mil codos, y a la parte
del mediodía mil codos y a la parte del occidente mil codos, y a la parte del norte
mil codos, y la ciudad en medio: esto tendrán por los ejidos de las ciudades.”
En la antigua Grecia, también se encuentran referentes del catastro, en la ciudad
de Atenas los propietarios de predios rurales debían contribuir en forma
proporcional al valor de sus bienes para costear la defensa de la ciudad. 15 Historia del Catastro, sitio web www.catastro.gub.uy
En Italia fue hallada una piedra de 4 metros de largo que contenía un mapa
grabado con lo que sería hoy en día un mapa catastral, dicha piedra data de los
años 1600 a 1400 antes de Cristo.
Se han encontrado referencias de que en China, alrededor del 700 de nuestra era,
existía un sistema fiscal basado en la producción de granos y en la existencia de
archivos de planos.
4.1.2 El catastro en los países occidentales.
El origen de los catastros de occidente se remonta al imperio romano, en este
sentido se dice que uno de los documentos más importantes sobre el catastro y la
agrimensura se debe a un ingeniero y militar romano llamado Sexto Julio Frontino.
A este personaje se debe uno de los primeros manuales o tratados de
agrimensura “en el que trata de diversas cuestiones sobre la reglamentación de
los repartos de tierras a los colonos que seguían a la ocupación por las
legiones”16.
“En ese tratado de agrimensura se presentan la mayor parte de las cuestiones que
incumben a un agrimensor, tanto respecto a los métodos de relevamiento, como
respecto al parcelamiento de tierras y su reparto, así como las consecuencias
jurídicas que derivaban de su aplicación a un determinado territorio y la
intervención del agrimensor en las controversias que se originaban en la
propiedad de los campos.
Los alcances de este tratado se explicitan con los nombres de las cuatro partes
que han llegado hasta nosotros: de la clasificación de los campos; de las
controversias; de los límites; del ars mensorio”17
En conclusión los primeros sistemas catastrales en el occidente Europeo se debe
a la civilización o cultura Romana, quienes utilizaron el catastro para la edificación
16 Historia del Catastro, sitio web www.catastro.gub.uy 17 Idem.
y construcción de sus ciudades. El proceso de catastro Romano se puede resumir
así: “El terreno se parcelaba en relación a los ejes previamente trazados, donde se
trazaban generalmente caminos y estas asignaciones de tierras se recogían en
tablillas de bronce, madera o mármol, denominadas "forma" o "aes" marcando los
decumani y los kardines replanteados en el terreno con líneas de diferentes
grosores, incluyendo la siguiente información catastral:
1. área de cada parcela
2. nombre los propietarios y lotes asignados (acceptae)
3. categoría, origen y régimen jurídico”18
.
En Inglaterra algunas décadas después del libro de Frontino se estableció uno de
los registros de tierras más famosos del mundo occidental de la época: "EL
DOMESDAY BOOK" (registro del Gran Catastro) de Inglaterra.
“El relevamiento fue ordenado por el normando Guillermo el Conquistador
después de haber vencido a los sajones en la Batalla de Hastings y según un
cronista de la época fue tan completo que "no quedó escondite, ni yarda de
terreno, ni siguiera ningún buey ni vaca o cerdo quedaron sin inscribirse en su
Registro...". habiendo sido terminado en 1086.”19
La intención del establecimiento del catastro en Inglaterra fue para registrar el
valor de las conquistas y asesorarse sobre su potencial para recaudar impuestos.
Los registros mostraban los nombres de los propietarios, área, forma de
ocupación, usos de la tierra, número de ocupantes, cantidad y tipo de ganados. El
registro no estaba apoyado en mapas, lo que ha sido la condicionante
fundamental para el desarrollo catastral inglés.
“En Italia, los primeros catastros fueron los estimi o allibramenti desarrollados
durante el Siglo XIII en algunas ciudades del norte de la península (Florencia,
18 Historia del Catastro, sitio web www.catastro.gub.uy 19 Idem.
Siena, Pavia) Se trata de estimaciones indirectas de la renta de los ciudadanos,
según el parecer de comisiones de notables.
El más importante de esos estini fue el Catastro de Firenze (1427-1430) que
alcanzaba a Pisa, Pistoia y Arezzo. No se limitaba a inventariar y valorar las
propiedades inmuebles, sino que realizaba además un censo poblacional y
patrimonial en un sentido muy amplio, registrando los componentes de la familia,
las rentas de todo tipo, el ganado, los títulos de deuda pública, valor de los
negocios, etc.”20
En Francia se da el desarrollo catastral a partir de la Ley de 15 de diciembre de
1807 promulgada por Napoleón I, habiéndose impuesto sus principios por todo el
mundo latino, básicamente por el hecho de que habiendo sido España dominada
por Francia, los principios del Catastro Francés o Napoleónico pasaron al Catastro
Español.
Los trabajos del Catastro Napoleónico comenzaron en 1808 y fueron terminados
en 1850 pero adolecieron de un defecto increíblemente no previsto, como que los
registros eran inmutables, no habiéndose previsto la actualización (en el caso de
nuestro sistema de catastro en Guatemala, esto es el mantenimiento catastral)
regular de los planos, perdiendo rápidamente su valor, manteniéndose en cambio
actualizadas las anotaciones de mutaciones en el libro padrón "livre foncier". Este
hecho hizo que fuera necesaria una renovación total de los gráficos prevista por la
Ley de 16 de abril de 1930, que demoró largos años en terminarse, cubriendo el
territorio nacional, excepto Alsacia y Lorena que tienen su propio sistema catastral.
4.1.3 El catastro en Latinoamérica:
Como quedó anotado en el apartado anterior el sistema catastral que rige en los
países latinoamericanos tiene una fuerte influencia del Sistema Catastral Frances
o Catastro Napoleónico, ya que los principios de éste fueron tomados por los
Españoles, siendo estos últimos los que descubrieron y conquistaron América.
20 Historia del Catastro, sitio web www.catastro.gub.uy
En este sentido podemos hablar del Catastro en Argentina en donde “A partir de
la Revolución del 25 de mayo de 1810, parte de la tierra que pertenecía a la
Corona española pasó a ser pública, surgiendo así la necesidad de estructurar un
sistema de publicidad inmobiliaria que permitiese administrar el territorio nacional.
El proceso de estructuración institucional fue lento y solamente en 1824 fue
creada la Comisión Topográfica de la Provincia de Buenos Aires con la función de
sentar las bases para estructurar un sistema de información a partir del plano
topográfico del territorio provincial”21
En Bolivia se sabe que el primer proceso catastral de inmuebles data del año de
1940. Este proceso tenía como fin el Registro de todas las parcelas de la
república, exceptuándose aquellas parcelas ubicadas en los departamentos de
Beni y Pando.
En Brasil, país que fuera colonizado por los portugueses, existen referencias al
catastro y a la propiedad inmueble en leyes promulgadas en el año de 1375 por
Don Fernando I. En el proceso de colonización de tierras se establecieron
concesiones a los nobles que habían prestado servicios a la patria y a todos
aquellos que tuvieran intención de habitar el territorio. La propiedad que se
transfería era conocida como “Sesmaria” y el título que demostraba la concesión
era llamado “Carta de Sesmaria”. “De esta manera, las Sesmarias constituyeron el
tronco a partir del cual se ramificó la propiedad inmueble en Brasil”22.
En Chile la institucionalidad para llevar a cabo el proceso de Catastro se establece
en el año de 1981 con la aprobación del “Reglamento Orgánico del Ministerio de
Bienes Nacionales”, el cual crea la División del Catastro Nacional de los Bienes
del Estado, esta división asume la responsabilidad de proponer las normas
relacionadas a la formación, conservación y actualización del catastro nacional de
los bienes inmuebles del Estado.
21 Erba, Diego Alfonso “Historia del Catastro Territorial en Latinoamérica: Los Países del Cono Sur” Instituto Lincoln de Política de Tierras. Pág. 41. Año 2007. 22 Idem. Pág 47
4.1.4 Experiencias catastrales en Guatemala.
El Registro de la Propiedad en Guatemala, data del año de 1877, año en que fue
instaurado por el gobierno del General Justo Rufino Barrios. Se crea este registro
con el fin de que todos los bienes inmuebles fueran inscritos y asentados en el
mismo, sin embargo no se crea a la par de este registro un sistema de catastro
que permita la identificación física de los bienes inmuebles. Lo anterior trae como
consecuencia que el Registro de la Propiedad se constituya únicamente en un
registro de “derechos” ya que con la información allí inscrita no es posible en
muchos casos obtener información física y descriptiva de las fincas asentadas.
En el año de 1978 se crea en Guatemala la Dirección de Catastro y Avalúo de
Bienes Inmuebles como una dependencia del Ministerio de Finanzas Públicas,
institución que durante su existencia se ha concentrado al control del valor fiscal
de los bienes inmuebles, más no a determinar la existencia física de los mismos y
su ámbito espacial.
El Instituto Geográfico Nacional llevo a cabo en los años setentas un proceso
catastral en la Costa Sur de Guatemala, de donde se recogieron algunas
experiencias de utilidad en el actual proceso catastral guatemalteco.
En la Constitución Política de la República de Guatemala, promulgada en 1985, en
el artículo 230 hace referencia al establecimiento de un “Catastro Fiscal”, al hacer
referencia a la existencia de un Registro de la Propiedad en cada departamento o
región que la ley determine con su respectivo catastro fiscal.
A raíz del conflicto armado que se vivió en Guatemala y con la firma de los
acuerdos de paz, surgen los compromisos de la implementación de un Sistema
Registro – Catastro que coadyuve al logro de la certeza y seguridad jurídica sobre
la tenencia de la tierra. En este contexto se crea en el año de 1997 la Comisión
Institucional para el Desarrollo y Fortalecimiento de la Propiedad de la Tierra, a
quien a través de su Unidad Técnico Jurídica (UTJ) se le encomienda la
responsabilidad de implementar el proceso catastral en Guatemala.
La Unidad Técnico Jurídica, se encarga entonces de la implementación de varios
programas pilotos financiados con el apoyo de la comunidad europea,
implementándose procesos catastrales en algunos municipios del país, entre estos
Huité, Zacapa, San Jacinto Chiquimula, Santa Cruz Verapaz, Alta Verapaz,
Jocotenango, Sacatepéquez, La Democracia, Escuintla. Así mismo con
financiamiento del Banco Mundial se puso en marcha en el departamento de
Petén, el Proyecto de Administración de Tierras en su fase I, que se constituía en
un proyecto con miras a la titulación de bienes inmuebles en los municipios de
Petén teniendo como base el proceso catastral impulsado por la UTJ.
Hasta esos momentos no se contaba con un instrumento legal que respaldara y
diera las directrices para la implementación del proceso catastral en Guatemala.
Se habían elaborado y presentado varias iniciativas de ley, mismas que no fueron
aprobadas en su momento.
Es hasta el año 2005 en que el Congreso de la República de Guatemala, emite el
decreto número 41-2005 el que crea el Registro de Información Catastral de
Guatemala, como el ente responsable del establecimiento, mantenimiento y
actualización del catastro nacional. Con la ley se determinan los procedimientos
para realizar el catastro, se establece así mismo la normativa técnica que deberá
observarse en el proceso catastral.
Actualmente el RIC tiene presencia en más de 22 municipios de la república y se
encuentra ejecutando el Proyecto de Administración de Tierras Fase II en 41
municipios del territorio nacional.
4.2 Acepciones del Concepto Catastro.
No existe una única definición de la palabra Catastro, por lo que se debe de
analizar según diferentes acepciones que se tiene del mismo, así podemos hablar
de Catastro concebido como un censo o inventario, como un registro o como un
proceso. En nuestro país la propia ley del Registro de Información Catastral
cuando se refiere al vocablo catastro lo hace refiriéndolo como un registro y como
un inventario.
La palabra catastro tiene su origen en el vocablo griego “κατάστιχον” que significa
registro.
4.2.1 El Catastro como un Censo
El catastro ha sido definido en pocas palabras como “Censo descriptivo de las
fincas rústicas y urbanas”23. Esta es una definición que a nuestro criterio es
demasiado simple y no desarrolla lo que en muchos países se conoce como
catastro.
4.2.2 El Catastro como un Registro o Inventario.
En esta acepción se define al catastro como “un inventario o registro público; al
servicio no sólo de las distintas administraciones sino del ciudadano y de la
sociedad en general. Permite la consulta y certificación de los datos”.24
La ley del Registro de Información Catastral, decreto 41-2005 en su apartado de
definiciones en el artículo 23 literal c) define al Catastro como: “Es el inventario
técnico para la obtención y mantenimiento de la información territorial y legal,
representada en forma gráfica y descriptiva, de todos los predios del territorio
nacional…” Así mismo en el siguiente artículo (24) cuando se refiere a la
naturaleza del Catastro indica: “El catastro es un instrumento técnico de desarrollo
con información disponible para múltiples fines. Es un registro básico, gráfico y
23 Cabanellas, Guillermo. Diccionario de Derecho Usual. 11ª. Edición. Editorial Heliasta S.R.L. Argentina, 1976. Tomo 1. p. 361. 24 Enciclopedia Libre Wikipedia sitio web www.wikipedia.org
descriptivo de tipo predial, orientado a la certeza y seguridad jurídica de la
propiedad, tenencia y uso de la tierra.”
4.2.3 El Catastro como un proceso.
También se puede concebir al Catastro como un Proceso, ya que en el caso de
Guatemala es al RIC al que le compete el establecimiento del catastro y para ello
debe de seguir los pasos o fases que establece la ley. De allí podemos afirmar
que el catastro como proceso “es el conjunto de pasos o fases encaminadas a
establecer, mantener y actualizar la información gráfica y descriptiva de todos los
predios del territorio nacional guatemalteco”
4.2.4 Sistemas Catastrales y Tipos de Catastro.
El sistema catastral que se implementa en cada país depende de sus
características propias, su legislación vigente, el tipo de catastro, los fines que se
persiguen con el mismo.
Así podemos hablar de “Sistema Catastral Español”, “Sistema Catastral Alemán”,
“Sistema Catastral Francés”. es decir no existe un sistema que sea uniforme, pues
el mismo como indicamos anteriormente depende de las características propias de
cada país.
En cuanto al tipo de catastro, acá si se puede hacer una clasificación dependiendo
del fin último de este, así tenemos:
• Catastro Fiscal:
Encargado de la fijación del valor de los bienes a fin de imponerle un tributo
proporcional.
Este tipo de catastro es el que constitucionalmente esta establecido para
Guatemala, y ejemplo de él, lo constituye el Catastro Municipal de la Ciudad de
Guatemala, quien lleva un control inmobiliario con el fin del cobro del Impuesto
Único Sobre Bienes Inmuebles. El Catastro fiscal es el que está implementado en
algunas municipalidades de Guatemala.
• Catastro Jurídico:
El cual contempla la relación entre el propietario o sujeto activo y la propiedad u
objeto y la comunidad o sujeto pasivo.
Este tipo de catastro es el regulado en la Ley del Registro de Información
Catastral, y se podría decir que es el Catastro que a nivel nacional debe de
implementarse. Es jurídico porque esta orientado a establecer con claridad el
ámbito de aplicación de los derechos de propiedad y posesión de la tierra en
Guatemala. No se cataloga como fiscal, porque no recoge información de valor de
la tierra.
No obstante lo anterior y dado que la propia ley del RIC recoge el concepto de
“Catastro Multifinalitario”, en el futuro la información que recopile el Registro de
Información Catastral, podría ser utilizada para fines fiscales, siempre y cuando se
creen los instrumentos jurídicos que así lo dispongan.
• Catastro Geométrico:
Encargado de la medición, subdivisión, representación y ubicación del bien. Este
tipo de catastro solo se circunscribe a la representación gráfica y ubicación de los
bienes inmuebles, sin entrar a conocer detalles de valor fiscal ni de relaciones de
propiedad.
• Catastro Multifinalitario:
Por catastro multifinalitario, como su palabra lo indica se entiende que es aquel
que sirve para múltiples fines.
Para los autores venezolanos Buitriago I. y Márquez E. el catastro multifinalitario
“es aquel que cumple, simultáneamente, con la función fiscal y jurídica, y que
además incluye información ambiental y social, sirviendo a mayores propósitos
que a los de un catastro tradicional, cuya finalidad primordial es mantener al día el
inventario permanente de la propiedad para que sirva como determinante de la
contribución territorial, rústica o urbana. En concierto el catastro multifinalitario,
consiste en un inventario o registro físico, jurídico, económico, ambiental y social,
tanto de los bienes inmuebles como de los recursos del municipio. Bajo este
enfoque el catastro conforma un inventario exhaustivo de los bienes inmuebles del
municipio, a través del cual se elabora un diagnostico para, sobre esa base, poder
establecer estrategias y lineamientos de acción para el ordenamiento y
planificación”.
4.3 El proceso catastral como instrumento para la regularización de la
tenencia de la tierra.
Ante la ausencia de un catastro que debía ir a la par del Registro de la Propiedad,
en Guatemala no existe un conocimiento real y objetivo de la verdadera situación
de la tenencia de la tierra en campo. Existen muchas suposiciones, por ejemplo
que el territorio nacional se encuentra doble o triplemente inscrito en el Registro de
la Propiedad, que hay fincas inscritas en el Registro de la Propiedad que están
fuera de los límites de nuestras fronteras. Todo esto no es más que supuestos,
toda vez que no se ha implementado hasta el año 2005 un proceso que indague,
que sea investigativo tanto de la situación de la propiedad desde el punto de vista
del Registro General de la Propiedad, como del punto de vista de la tenencia en
campo.
Es allí donde el proceso catastral regulado en el decreto 41-2005 cobra
importancia, toda vez que establece la comparación que se debe realizar entre la
realidad de campo y la realidad del registro, otorgando a los predios catastrados
bajo este sistema la categoría de regulares o irregulares. Y para aquellos predios
tipificados como irregulares, es en donde se deben implementar los procesos de
regularización.
. 4.3.1 Definición de Tenencia de la Tierra
Para fines del presente trabajo debemos tener en claro qué debe entenderse por
“tenencia de la tierra” ya que muchos confunden este término con la concepción
civilista del “tenedor” o “simple tenedor”, y más bien el término tenencia de la tierra
desde el punto de vista agrario abarca mucho más que los términos civiles.
Según definición de la FAO “en su aceptación más general, la tenencia de la tierra
es la relación, definida en forma jurídica o consuetudinaria, entre personas, sea
individuos o grupos, con respecto a la tierra.”
También se ha definido la tenencia de la tierra como “el conjunto de reglas o
relaciones entre individuos que definen la identificación, entrega, transferencia y
extinción de derechos y restricciones sobre la tierra y los recursos naturales”25.
Basados en las definiciones anteriores debemos comprender que cuando
hablamos de “Regularización de la Tenencia de la Tierra”, nos referimos a
regularizar aquellas relaciones de tipo jurídicas que pueden darse a nivel de
propiedad, o bien a nivel de posesión entre un sujeto (titular catastral y titular
registral) y un objeto (finca o predio).
Entendiendo que en Guatemala cuando hablamos de propietario nos referimos a
aquellas personas que ejercen este derecho real sobre un bien inmueble pero que
deben de tener un título debidamente inscrito en el Registro de la Propiedad,
habrá necesidad de regularizar esta formada de tenencia de la tierra, cuando el
proceso catastral ponga en evidencia por ejemplo que la información física sobre
el bien inmueble inscrito en el Registro difiere totalmente de la información que se
obtuvo en campo por medio del levantamiento catastral. Y habrá necesidad de
regularizar la posesión como forma de tenencia de la misma, cuando por ejemplo
el proceso catastral determine que la persona que se dice ser propietaria del bien
inmueble, carece de título inscrito, y que ésta constituye la única irregularidad
sobre el bien poseído.
25 Jean-Roch Lebeau. Diagnostico de las instituciones de la Tierra en Guatemala, año 2007.
4.3.2 El proceso catastral guatemalteco.
Denominándose el presente capítulo “El proceso catastral como herramienta para
la regularización de la tenencia de la tierra” es necesario y justo referirnos y
explicar de una manera sintética en que consiste el proceso catastral
guatemalteco. Tal como se ha venido expresando en capítulos anteriores, la
institucionalidad en materia catastral en Guatemala surge con la promulgación del
decreto 41-2005, Ley del Registro de Información Catastral, conteniendo en este
cuerpo legal las fases o etapas del proceso catastral.
El Registro de Información Catastral es la entidad autónoma encargada del
establecimiento, mantenimiento y actualización de la información catastral. Está
organizado con un Consejo Directivo como la autoridad máxima de la institución y
por un Director Ejecutivo Nacional a quien se le encarga la dirección y
representación legal de la institución. Así mismo la ley habla de Direcciones
Municipales,
Consejo Técnico Asesor y cualquier unidad administrativa para fines del
funcionamiento del RIC que se puedan crear en el futuro.
De la lectura y análisis de la ley, el proceso catastral guatemalteco está
conformado por tres grandes fases siendo estas:
a) Fase de Actividades Previas o Preparatorias;
b) Fase de Establecimiento Catastral y;
c) Fase de Mantenimiento Catastral
4.3.2.1 Fase de Actividades Previas o Preparatorias:
Se le ha denominado así a esta fase porque la ley del RIC manda en su artículo
28, que el RIC debe investigar con la suficiente antelación a la declaratoria de una
zona en proceso catastral, el derecho real de propiedad y los datos físicos de las
fincas que correspondan a cada municipio y formulará el diagnóstico
correspondiente. Es decir como el epígrafe del artículo lo indica, el RIC “previo” a
declarar una zona en proceso catastral debe contar con toda la “Investigación
Registral” del municipio susceptible de dicha declaración.
Dentro de los productos de esta fase se pueden mencionar: Índices de Fincas,
Fincas Recopiladas y analizadas, Diagnóstico de Propiedad, Reportes de
Incongruencias y Estudios de Copropiedad.
Los índices de las fincas constituyen listados que se obtienen de los libros
manuales del Registro de la Propiedad, de fincas ubicadas e inscritas en el
municipio que sea objeto de estudio.
Fincas recopiladas y analizadas, constituye información tomada del Registro de la
Propiedad en donde se recaba información que es de utilidad para el proceso
catastral, tal como, identificación registral de la finca, nombre del propietario
inscrito, área registrada, colindancias inscritas, urbanidad o ruralidad de la finca.
Los datos deben tomarse de los libros de inscripciones y compararse con la
información primaria que sirve de base para la inscripción que no es más que el
documento o título en que se funda el derecho a la propiedad, el cual se conoce
con el nombre de duplicado. Los títulos inscribibles en el Registro de la Propiedad
pueden ser Testimonios de Escrituras Públicas, Resoluciones Judiciales,
Resoluciones Administrativas, Acuerdos Gubernativos.
El Diagnóstico de Propiedad esta definido en la ley del RIC como “una actividad de
investigación que permite conocer por medio de la información del Registro de la
Propiedad la situación del derecho de propiedad sobre la tierra en un municipio,
departamento o región del territorio nacional."26 Este diagnóstico es de utilidad
para que el Consejo Directivo del RIC y el Director Ejecutivo Nacional tengan
criterio para la priorización de los municipios que se declararan como zonas en
proceso catastral.
26 Art. 23 literal i) Ley del Registro de Información Catastral
El reporte de incongruencias como producto de la investigación registral, no es
más que el reporte que el RIC envía al Registro de la Propiedad, en donde le
informa sobre errores detectados en la información registral analizada, con el fin
de que la misma sea objeto de un saneamiento registral mediante una inscripción
de rectificación en la finca que presente el error. Este reporte lo debe realizar el
RIC en cumplimiento de la ley, así como el Estudio de Copropiedad, definido en la
ley como estudios de depuración de derechos de fincas proindivisas, que persigue
que se tenga claridad sobre quienes son los propietarios de una finca cuando la
misma se encuentre inscrita bajo el régimen de copropiedad.
4.3.2.2 Fase de Establecimiento Catastral:
El establecimiento catastral es “el conjunto de actividades de tipo técnico-jurídico y
administrativo, organizadas para la obtención de la información física y descriptiva
de todos los predios del territorio nacional y su relación con los titulares catastrales
y registrales.”27
Esta se podría decir que es la parte central del proceso catastral y la misma
conlleva las siguientes actividades o subfases:
Proceso de comunicación social
Levantamiento de información catastral
Análisis catastral
Exposición Pública de Resultados
Análisis jurídico
Declaración de predio catastrado
Notificación: al Titular Catastral y al Registro de la Propiedad
Revisión Técnica
División de Funciones (al RIC le corresponde la administración de la
información física de los predios y al Registro de la Propiedad, la
administración de derechos)
27 Art. 26 Ley del Registro de Información Catastral
Declaración de Inubicabilidad de fincas
Declaración de zona catastrada
Dentro de las subfases que son de mayor importancia para fines de la
regularización tenemos los análisis catastral y jurídico, porque de los mismos se
establecerá la condición jurídica del predio declarado catastrado. Dicha condición
jurídica puede ser la de “predio regular”, o bien “predio irregular”
Será predio regular cuando producto de dichos análisis se establece que “hay
coincidencias en el objeto, y la situación jurídica entre el sujeto y el objeto”28 y será
irregular cuando “no hay coincidencia en el objeto, o en la situación entre el sujeto
y el objeto”29.
Al hablar de coincidencia o no coincidencia en el objeto la ley se refiere a aspectos
físicos del predio, comparados con la información de la finca que le sea asociado
al mismo y que se encuentre inscrita en el Registro de la Propiedad. Estos
aspectos físicos pueden ser extensión o área de la finca relacionada con el predio,
ubicación de la finca, colindancias de la finca, circunscripción municipal o
departamental de la finca.
Cuando se habla de falta de coincidencia en el sujeto, se refiere básicamente a
que la persona que aparece inscrita en el Registro de la Propiedad al que se le
llama “Titular Registral” no es la misma persona que la que se encuentra
poseyendo el bien en campo, al que se le llama “Titular Catastral”.
En consecuencia el capítulo de la ley del RIC dedicado a la regularización,
persigue el saneamiento de todos aquellos predios que hayan sido declarados
irregulares por el RIC y cuya irregularidad este contemplada en el mencionado
capítulo. Para todas aquellas otras irregularidades a las que no se les da solución,
28 Art. 35 de la Ley del Registro de Información Catastral 29 Art. 36 de la Ley del Registro de Información Catastral
se manda a que sean atendidas por otro instrumento jurídico que debe crearse
que no es más que la “Ley General de Regularización”.
La ley del RIC establece que si el titular catastral esta inconforme con la
declaratoria de Predio Catastrado Irregular, puede hacer uso de la “Revisión
Técnica” que si bien no esta en la ley definido como Recurso, tiene todas las
características del mismo, con la diferencia que se interpone ante una Declaración
Administrativa y no una Resolución Administrativa.
Con la declaración de todos los predios catastrados y estando firme la declaratoria
de los mismos y agotada la fase para la ubicación de fincas (que no es más que
darle categoría de “inubicable” a las fincas inscritas en el municipio pero que
físicamente no fue posible encontrarles su ámbito espacial de validez), el Consejo
Directivo del RIC procede a emitir la declaratoria de Zona Totalmente Catastrada,
finalizando con esta declaración el Establecimiento Catastral.
4.3.2.3 Fase de Mantenimiento Catastral:
En el apartado de la ley del RIC, dedicada a las definiciones, se indica que el
mantenimiento registro-catastral es “el conjunto de actividades jurídicas, técnicas y
administrativas permanentes y necesarias para inscribir, tanto en el Registro de
Información Catastral como en el Registro de la Propiedad, los cambios relativos
al predio y al propietario, respectivamente”.
Dicha fase es importante para que la información que administrará el RIC, no se
desactualice. Los cambios relativos al predio podrían derivarse de situaciones de
“desmembración de fracciones o predios” o de “unificación de fracciones o
predios”, y los cambios relativos al propietario o al titular catastral, cuando se
produzca un acto traslativo del dominio de un predio o finca.
El mantenimiento catastral es una fase constante y perpetua dentro del Proceso
Catastral y que como se indicó anteriormente tiene como fin que la información
catastral permanezca al día, reportando todos los cambios que se pudieran
producir.
4.3.3 Importancia del proceso catastral en la regularización de la
tenencia de la tierra:
Luego de las consideraciones anteriormente anotadas podemos concluir que la
importancia del proceso catastral como instrumento para la regularización de la
tenencia de la tierra, radica que el mismo constituye un “diagnóstico” o una
“radiografía” de las relaciones de la tenencia de la tierra e identifica problemas.
Esta radiografía o diagnóstico se materializa con la declaratoria de “Predio
Irregular” y la problemática allí detectada puede ser abordada por soluciones
planteadas en la misma ley del RIC o en una nueva normativa como lo constituiría
la “Ley General de Regularización de la Tenencia de la Tierra” cuyo contenido
mínimo estableceremos en el capítulo seis del presente trabajo.
En consecuencia el proceso catastral es la herramienta que permite identificar las
probables irregularidades en la tenencia de la tierra en Guatemala, y como se ha
anotado anteriormente la propia ley del RIC le dedica un título especial al tema de
la Regularización, así en su título VII denominado “Regularización en el Marco del
Proceso Catastral” enumera una serie de casos que pueden ser objeto de
regularización mediante los procedimientos que allí se establecen.
CAPÍTULO V
LA IMPORTANCIA DE LA INTERRELACIÓN REGISTRO-CATASTRO COMO
INSTRUMENTO PARA LA IDENTIFICACIÓN CONCRETA DE LA
PROBLEMÁTICA SOBRE LA TENENCIA DE LA TIERRA.
5.1. El Papel del Registro de la Propiedad.
Fundado en el año de 1877 en el gobierno del general Justo Rufino Barrios, el
Registro de la Propiedad cuya definición legal la encontramos en el capítulo II del
presente estudio, constituye el Registro en donde se inscriben todos aquellos
derechos reales de propiedad, de mero goce y de garantía tanto sobre bienes
inmuebles, como sobre los bienes muebles. No obstante ser el Registro de la
Propiedad un registro meramente declarativo, es decir no es obligatoria la
inscripción de los actos traslativos de dominio sobre bienes inmuebles, para en
teoría generar la propiedad sobre el mismo, la normativa civil guatemalteca le da
efectos constitutivos a la inscripción, es decir la inscripción en el Registro de la
Propiedad, es la que da la seguridad jurídica sobre la propiedad del bien inmueble
inscrito.
A la par del Registro de la Propiedad no se creo un sistema de catastro que
permitiera llevar también el control del área física de las fincas, por lo que a la
presente fecha la información de dicho registro no refleja con exactitud en la
mayoría de casos cual es el área física real de la finca. Este problema lo vemos
reflejado en las inscripciones de las fincas cuando aparecen asentadas diversos
sistemas de medida que van desde el métrico decimal (hectáreas, áreas y
centiáreas o bien metros cuadrados), hasta el sistema español (caballerías,
manzanas y varas) , y otras referencias a medidas que no tienen conversión al
sistema métrico decimal, que es el sistema oficial en Guatemala.
Ejemplo de lo anterior encontramos fincas con expresiones de área tales como:
“medios regables”; “medios secanos”; “medios de cavidad”; “brazadas”; “almudes”;
“puros”; “cadenas” y sumado a esto inscripciones en donde indican la expresión
“aproximadamente” o bien “más o menos”, así mismo muchas inscripciones están
expresadas en “cuerdas”, mismas que varían según la región del país de que se
trate.
Todo lo expresado anteriormente nos hace concluir que el Registro de la
Propiedad, necesita contar con la información física, gráfica y descriptiva de las
fincas, de manera que la ubicación de la misma sea lo más exacta posible. Lo
anterior será posible cuando se establezca el catastro, a través del proceso
catastral que actualmente impulsa el Registro de Información Catastral.
El Registro de la Propiedad, en el esquema del proceso catastral se constituye
como la fuente en donde se obtiene información para la comparación de la
realidad registral es decir lo que se encuentra inscrito versus la información que se
obtiene producto del proceso de levantamiento catastral. Como fuente de
información se acude al Registro de la Propiedad en la fase de investigación
registral y esta investigación es la base para la comparación final que nos dará la
categoría de predio catastrado regular o bien irregular.
No se puede prescindir de la información registral para dicha comparación, y en
todo caso de no haber información registral, se asumiría que se trata de un bien
inmueble no inscrito en el Registro de la Propiedad. En este orden de ideas la ley
del Registro de Información Catastral hace una tipificación de los predios
catastrados irregulares, es decir de aquellos en donde “agotados los análisis
catastral y jurídico de un predio, y habiéndose encontrado que no hay coincidencia
en el objeto, o en la situación entre el sujeto y el objeto, se emitirá declaración de
predio catastrado irregular”30. Para la ley del RIC en su artículo 38 son predios
irregulares los siguientes:
a) Aquéllos cuya única irregularidad sea la de no estar inscritos en el Registro de
la Propiedad.
b) Los que tengan diferencias entre el área inscrita en el Registro de la Propiedad
y el área establecida físicamente. No obstante lo anterior, no se considerarán
predios irregulares por su extensión los que se encuentran en los siguientes
casos:
I. Si el área inscrita de un predio es menor o igual a mil metros cuadrados y
el área catastral se excede hasta en un veinte por ciento (20%).
II. Si el área inscrita está entre más de mil metros cuadrados hasta
novecientos mil metros cuadrados y el área catastral excede hasta en un
diez por ciento (10%).
III. Defectos de área: Cuando el área resultante del levantamiento catastral
sea menor que el área registralmente inscrita se considerará un defecto.
Una vez estando firme dicha declaración se hará la anotación respectiva
en el Registro de la Propiedad, pero automáticamente quedará
regularizada de conformidad con el área real consignada por el RIC.
c) Cuando al área de la inscripción registral se anteponga la leyenda “más o
menos”.
d) Cuando sobre un mismo predio exista más de un registro o título de propiedad.
e) cuando en la inscripción no se especifique su extensión.
f) Cualquier otra irregularidad no contemplada en los casos anteriores que resulte
del proceso catastral o cualquier combinación de las anteriores irregularidades.
Toda esta tipología de predios irregulares es la que es objeto de los procesos de
regularización y es importante recalcar que dicha tipología deriva o depende de la
30 Artículo 36 ley del Registro de Información Catastral
información que consta en el Registro de la Propiedad, de allí pues la importancia
de la información contenida en dicho registro, para poder realizar el análisis
comparativo de la información.
La información del Registro de la Propiedad, sumada a la información que
proporcione el proceso catastral es la que conformará el Sistema Registro-
Catastro al que nos referiremos más adelante.
5.2 El Registro de Información Catastral en su función de Registro Público.
Como institución el RIC nace en el año 2005 producto de la emisión del decreto
41-2005 del Congreso de la República de Guatemala. Nace como una institución
del Estado, autónoma y de servicio, con personalidad jurídica, patrimonio y
recursos propios. Su principal función es la de “establecer, mantener y actualizar
el catastro nacional”, sin embargo la ley le asigna otro tipo de funciones en la que
cabe destacar para efectos del presente análisis la estipulada en el artículo 3
literal c) que expresa:
“c) Registrar y actualizar la información catastral como responsabilidad
exclusiva del Estado, y extender certificados catastrales y copias certificadas de
los mapas, planos y de cualquier otro documento que esté disponible.”
Así mismo dentro de las funciones que la ley le asigna al Director Ejecutivo
Nacional, esta la indicada en el artículo 16 literal b) que expresa:
“b) Proporcionar y certificar la información catastral referente a los predios
catastrados, ya sea que estén ubicados en una zona en proceso catastral, en una
zona declarada catastrada o que hubiera sido objeto de catastro focalizado, así
como extender certificados catastrales y copias certificadas de los mapas, planos
y cualquier otro documento que esté disponible.
Las anteriores funciones atribuidas al RIC como tal y al Director Ejecutivo
Nacional, son funciones de tipo “certificadoras” y son las que le dan el carácter de
Registro Público al RIC.
La información que el RIC debe de certificar es la información de tipo catastral, es
decir la información gráfica y descriptiva de todos los predios del territorio
nacional. Dicha información goza en consecuencia de fe pública, es decir una vez
declarado un predio catastrado y que dicha declaración este firme, la información
sobre el mismo constituye una “verdad jurídica” con efectos probatorios frente a
terceros.
Como lo establece el artículo 44 de la ley del RIC “El Registro de Información
Catastral será el responsable de la administración de la información física
descriptiva de los predios catastrados, y el Registro de la Propiedad anotará la
información física del predio catastrado, incluyendo su código de clasificación
catastral, y en consecuencia los datos territoriales de la finca serán los
consignados por el RIC. El Registro de la Propiedad, como tal, continuará siendo
el responsable de la administración de la información relativa al derecho de
dominio y demás derechos reales, anotaciones preventivas, limitaciones, cargas y
cualquier otra situación jurídica sobre la finca.”
El Registro de Información Catastral y el Registro de la Propiedad, constituyen en
consecuencia dos Registros Públicos, encomendado al primero la administración y
certificación de la información física y descriptiva de los predios y al segundo la
administración y certificación de la información relativa al derecho de propiedad y
demás derechos reales, sobre las fincas allí inscritas.
Para normar la función del RIC como certificador dela información catastral, el
Reglamento de la Ley del RIC estableció en su artículo 54 que el RIC en su
función de registro público debe observar los siguientes principios: “certeza
jurídica, seguridad jurídica, tracto sucesivo, publicidad, especialidad, rogación y
otros inherentes a la actividad registral.”.
Así mismo dejo normado que toda la operación propiamente registral será
normada en un reglamento específico que emitirá el Consejo Directivo del Registro
de Información Catastral.
La función registral del RIC debe de ir de la mano del Mantenimiento Catastral, así
como de la coordinación que debe mantener con el Registro de la Propiedad, para
no solo obtener la certificación de la información, sino también para que dicha
información se encuentre al día.
5.3. El sistema Registro-Catastro.
Como se anotara anteriormente el Registro de la Propiedad nace sin un Catastro o
registro catastral a la par, por lo que dada la problemática de la tenencia de la
tierra en Guatemala, los acuerdos de paz establecieron la necesidad de contar con
sistema de Registro y Catastro que permita el logro de la certeza y seguridad
jurídica sobre la tenencia de la tierra. Para la consecución de este sistema es que
se le da vida al Registro de Información Catastral.
En consecuencia concebimos el sistema Registro –Catastro, como aquel sistema
que nos permitirá contar con información actualizada tanto de índole legal, como
de índole física, gráfica y descriptiva de todos los inmuebles ubicados en la
República de Guatemala. Así mismo el sistema permitirá el acceso en ambos
sentidos a la información tanto del Registro de la Propiedad como del Registro de
Información Catastral. Una vez establecido el catastro nacional, se espera que
cada uno de los registros con sus respectivas funciones, pueda ver la información
relacionada a cada finca y a cada predio y de la misma forma otros usuarios de la
información puedan tener dicho acceso. Por ejemplo si se consultara en el sistema
del RIC la información que conste sobre un predio, ingresando a través de su
Código de Clasificación Catastral, se tendría que tener acceso también a la
información de la finca, por medio de la identificación registral de la misma. El
sistema registro-catastro depende también de aspectos tecnológicos en cuanto a
los enlaces necesarios que se deben establecer entre los sistemas de ambos
registros.
Visualizamos que en el futuro el Registro de la Propiedad y el Registro de
Información Catastral puedan constituirse como un solo Registro, dado la estrecha
relación que hay entre ambos o bien convertirse en un “Centro Nacional de
Información Registro-Catastral”, como lo estipula la ley del RIC en su artículo 23
literal c).
El sistema registro-catastro se concretizara una vez se haya establecido el
catastro en Guatemala, con las respectivas declaratorias de zonas catastradas. La
ley del RIC una vez establecido el catastro establece la fase de mantenimiento de
la información registro-catastral y la define como “el conjunto de actividades
jurídicas, técnicas y administrativas permanentes y necesarias para inscribir, tanto
en el Registro de Información Catastral como en el Registro de la Propiedad, los
cambios relativos al predio y al propietario, respectivamente.”31
Así mismo la ley del RIC una vez declarada una zona catastrada le asigna y
confirma las funciones específicas que le corresponden a cada registro. El artículo
44 establece la división de funciones expresando lo siguiente:
“Artículo 44. División de funciones. El Registro de Información Catastral será el
responsable de la administración de la información física descriptiva de los predios
catastrados, y el Registro de la Propiedad anotará la información física del predio
catastrado, incluyendo su código de clasificación catastral, y en consecuencia los
datos territoriales de la finca serán los consignados por el RIC.
El Registro de la Propiedad, como tal, continuará siendo el responsable de la
administración de la información relativa al derecho de dominio y demás derechos
reales, anotaciones preventivas, limitaciones, cargas y cualquier otra situación
jurídica sobre la finca.”
31 Artículo 23 literal l de la Ley del Registro de Información Catastral
Esta regulación en propia interpretación nos confirma que el sistema registro-
catastro no es más que la unión de la información registral con la catastral,
información que necesita mantenerse al día, es decir estar actualizada.
CAPÍTULO VI
CARACTERIZACIÓN DE CASOS DE REGULARIZACIÓN EN EL MARCO DE LA
LEY DEL REGISTRO DE INFORMACIÓN CATASTRAL DECRETO 41-2005, Y
PROPUESTA DE CONTENIDO DE LEY DE REGULARIZACIÓN
En los siguientes párrafos procederemos a analizar con mayor profundidad cuales
son los casos de regularización que se presentan en la ley del Registro de
Información Catastral.
6.1 Caracterización de casos objeto de regularización contenidos en la Ley
del Registro de Información Catastral.
Recapitulando lo que se ha mencionado anteriormente en el presente análisis, el
Titulo VII de la Ley del RIC que regula lo relacionado con la Regularización en el
marco del proceso catastral, se presenta según el análisis, una serie de casos
objeto de regularización que explicamos a continuación.
6.1.1 Regularización para fincas formadas por fracciones inconexas:
Este caso de regularización esta contemplado en el artículo 61 de la ley del
Registro de Información Catastral, se trata de un tipo de regularización de índole
notarial y a nivel privado. El artículo mencionado expresa: “Fincas formadas por
fracciones inconexas. Cuando dos o más predios inconexos se identifiquen en el
Registro de la Propiedad con el mismo número de finca, el RIC los identificará
como predios independientes, asignándoles el código catastral que les
corresponda. Si el titular registral es al mismo tiempo el titular catastral de las
fracciones inconexas, el RIC le extenderá certificación de la situación territorial de
los predios y de los planos correspondientes para que el propietario regularice su
situación notarialmente promoviendo las desmembraciones correspondientes en el
Registro de la Propiedad. Si el titular registral fuera diferente a los poseedores de
las fracciones inconexas y pueda presumirse la interrupción del tracto sucesivo
registral, los poseedores podrán gestionar la reanudación del tracto a su favor,
promoviendo las acciones que para el efecto establecerá una ley especial.”
Por fracciones inconexas debemos entender aquellos predios que siendo parte de
la misma finca no colindan entre sí. El artículo menciona dos casos: El primero en
donde el titular catastral del predio inconexo es al mismo tiempo el titular registral
o sea la persona que aparece inscrita en el Registro de la Propiedad, en este caso
la regularización se realiza vía notarial y es un caso de fácil solución ya que el
titular registral deberá realizar de la finca que presenta fracciones inconexas, para
sí mismo las desmembraciones respectivas, asignándoles así un nuevo número
de finca, folio y libro el cual será relacionado con el código de clasificación
catastral que al predio le asigna el RIC. El segundo caso y el que se vuelve más
complejo ya que acá el titular catastral no coincide con el titular registral, en estos
casos se deberá promover también la desmembración a nivel notarial,
promoviendo que el titular que aparece inscrito en el RGP pueda otorgar al titular
catastral la escritura de desmembración respectiva. Siempre en este mismo caso
si se presume la interrupción del tracto sucesivo registral, es decir que la finca
tenga más de 30 años de no presentar movimiento, la regularización muy
difícilmente se pueda realizar por la vía notarial, siendo necesario que estos casos
sean resueltos por una ley especial. Dicha ley especial concluimos que se trata de
una ley para la reanudación del tracto sucesivo registral.
6.1.2 Regularización de terrenos baldíos rurales:
Para hablar de este tipo de regularización planteada en el título VII de la Ley del
RIC, es necesario antes definir que debe entenderse por terreno baldío de
conformidad con la propia Ley del RIC. Según el artículo 23 de la ley literal x)
terreno baldío es: “aquel predio que no es de propiedad privada ni está poseído o
tenido por persona alguna al momento de realizar el levantamiento de información
catastral”.
El artículo 63 que regula este caso establece:
“Artículo 63. Terrenos baldíos rurales. Cuando durante el proceso de
establecimiento catastral se determine la existencia de un terreno baldío rústico, el
RIC lo identificará con las certificaciones de:
a) Actas de conformidad de mojones y linderos de los predios colindantes;
b) Las declaraciones firmes de predios catastrados de los mismos colindantes y
del predio en cuestión;
c) La del mapa de ubicación del predio en relación con sus colindantes.
Con estas actas el RIC conformará un expediente que remitirá al Fondo de Tierras
para que éste emita resolución declarando la procedencia y la inscripción a favor
de la Nación. En esta resolución se consignarán los datos territoriales del predio, y
el Fondo de Tierras extenderá certificación por duplicado de la resolución y de las
partes conducentes del expediente. El Registro de la Propiedad, con base en esa
resolución, asentará la primera inscripción de dominio a favor de la Nación.”
El artículo es lo suficientemente claro y sencillo, y en el mismo se establece el
procedimiento para inscribir a favor de la Nación aquellos predios que durante el
proceso catastral el RIC identifique como baldíos en las áreas rurales.
6.1.3 Regularización de terrenos baldíos urbanos:
Este tipo de regularización que contempla la ley del RIC, consiste en la inscripción
registral siempre a favor de la Nación de un predio catastrado urbano que haya
sido detectado como baldío, en este sentido el artículo 64 de la ley del RIC, indica
que el RIC en estos casos deberá certificar el expediente a la Procuraduría
General de la Nación, a efecto de inscribir la finca a nombre de la Nación. El
artículo en mención literalmente indica:
“Artículo 64. Terrenos baldíos urbanos. Cuando durante un proceso de
establecimiento catastral se determine la existencia de un terreno baldío urbano, el
RIC lo identificará y hará la declaratoria de predio catastrado, certificando el
expediente a la Procuraduría General de la Nación para que tramite su inscripción
a favor de la Nación.”
6.1.4 Regularización de Excesos:
En el tema de los excesos como finalmente quedó aprobada la ley del RIC,
solamente define que debe entenderse por exceso diciendo en este sentido la ley
del RIC: “La parte de terreno comprendida dentro de los linderos de un predio o
finca de propiedad privada, que excede a la extensión inscrita en el Registro de la
Propiedad más allá de los porcentajes de tolerancia establecidos en los numerales
romanos I y II del literal b) del artículo 38 de esta Ley, será considerada como
exceso para efectos de la misma”32
No da un procedimiento para la regularización de los excesos, sino que con la
Certificación de Predio Catastrado Irregular, manda que se resuelva el problema
de conformidad con la ley, pero no aclara a que ley se refiere, por lo que se infiere
que es a la Ley de Transformación Agraria, decreto 1551, en cuanto a sus
artículos vigentes, ya que es el único cuerpo legal que regula la denuncia y
adjudicación de excesos. Siendo a nuestro criterio esta una norma obsoleta,
32 Artículo 67 de la Ley del Registro de Información Catastral.
misma que debe modificarse, o bien incluir en la ley de regularización el tema de
los excesos.
6.1.5 Regularización vía la titulación especial y registro:
Este tipo de regularización regulada en la ley del RIC, se considera que es uno de
los aportes valiosos y de los que se esperan resultados beneficiosos para muchos
titulares catastrales cuya única irregularidad de su predio sea la de no estar
inscritos en el Registro General de la Propiedad. Esta normativa viene siendo una
especie de Titulación Supletoria, pero con características administrativas, con
menos requisitos y con plazos más cortos. Puede iniciarse finalizado el análisis
jurídico y con la declaración firme de predio catastrado. Esta regulada de los
artículos 68 al 72 de la ley del RIC, y se puede resumir en los siguientes pasos:
a) Condiciones para poder aplicar a la Titulación especial:
- Que la única irregularidad del predio sea no estar inscrito en el
Registro de la Propiedad.
- Que el predio no se encuentre ubicado en el territorio del
departamento de El Petén; la Franja Transversal del Norte; dentro de
las Reservas del Estado; dentro de las Áreas Protegidas, que no
constituya un exceso en las propiedades rurales y urbanas.
b) Inicio y formación del Expediente:
Interpretando el artículo 70 de la Ley del RIC, el proceso se inicia con solicitud
del interesado conformándose el expediente con la siguiente documentación;
- Certificación de Predio Catastrado Irregular
- El plano del predio que se pretende titular
- Datos de identificación del titular catastral
- Certificación de acta de declaración jurada que el interesado debe
suscribir ante el alcalde municipal o el juez de asuntos municipales del
lugar en donde se encuentre ubicado el predio, cuyo contenido es
básicamente hacer constar que sobre el predio en cuestión no existe
conflicto de intereses y que se ha poseído el predio cumpliendo con los
requisitos que establecen los artículos 618, 620 y 633 del Código Civil.
c) Publicación de Edicto:
Una vez conformado el expediente el RIC publicará en el Diario Oficial, por
una sola vez, un edicto indicando que el predio se encuentra en proceso de
registro. Este edicto lo mandará a fijar en los estrados del Juzgado de Paz
Jurisdiccional y la municipalidad que corresponda. El contenido del edicto
básicamente consistirá en los datos personales del interesado, la información
catastral del predio y la convocatoria a los interesados, para que en un plazo
no mayor de treinta días se manifiesten sobre el asunto.
d) Oposición:
En el proceso se contempla el derecho de defensa ya que si alguna persona se
siente perjudicada con la titulación especial, puede plantear su oposición
dentro de los treinta días siguientes a la publicación del edicto. En caso de
existir oposición o se expresan intereses contrarios a la inscripción registral, el
RIC declarará contencioso el trámite y remitirá el expediente a un tribunal
competente, debiendo notificar a los interesados.
e) Registro:
“Si no se hiciese valer oposición alguna al registro del predio, el RIC emitirá la
resolución de titulación especial y registro, cuya certificación constituirá el
documento legal suficiente para que se inscriba la posesión en el Registro de
la Propiedad en forma gratuita.”33
El proceso de titulación especial tiene las siguientes particularidades:
a) En caso de existir matrimonio o unión de hecho el título deberá inscribirse a
nombre de los conyugues o convivientes.
b) El plazo para que la inscripción se transforme en dominio será de 5 años
transcurridos después de la fecha de inscripción (circunstancia que rebaja
en 5 años el tiempo estipulado en el código civil y en la ley de titulación
supletoria)
Los anteriores son los casos que actualmente norma la ley del Registro de
Información Catastral en cuanto a regularización se refiere.
6.2 Como se justifica y que se debería contemplar en una Ley de
Regularización de la Tenencia de la tierra en Guatemala.
6.2.1 Justificación de la Ley de Regularización:
A lo largo del recorrido del presente estudio en cada uno de sus temas y subtemas
se ha tratado de resaltar la importancia y justificación que tienen los procesos de
regularización de la tenencia de la tierra, y que en nuestro país Guatemala, siendo
el tema tierra bastante delicado y que fue uno de los motivos del enfrentamiento
armado interno que duró mas de 30 años, no escapa la necesidad de contar con
este cuerpo legal. Y es así en virtud de que la normativa existente no es suficiente
para abordar una serie de casos que se presentan en la tenencia de la tierra día a
día, y otros casos que están surgiendo a raíz de la aplicación del proceso catastral
en Guatemala.
La necesidad de esta ley esta plasmada en los acuerdos de paz y reiterada en el
ordenamiento ordinario vigente, tal es el caso de la ley del Registro de Información
33 Art. 72 ley del Registro de Información Catastral
Catastral. Todos estos argumentos son los que justifican de manera irrefutable la
necesidad de contar con este instrumento legal.
6.2.2 Contenido de La ley de Regularización:
Cuando hablamos de contenido nos referimos en primer lugar a la estructura
formal de la que debe estar conformada una ley, y en segundo lugar y no menos
importante a las descripciones de la norma, tanto de índole sustantivo (descripción
de figuras o tipos) como de índole adjetivo o procesal (descripción de
procedimientos). En el caso de la Ley General de Regularización pendiente de
aprobarse es un instrumento que debe establecer el ente o entes encargados de
realizar los procesos de regularización, así como que debe contener figuras o
descripción de casos de regularización, además de la propia descripción de los
procedimientos para la solución de dichos casos. Esta circunstancia hace que la
ley sea bastante especial y que pueda ser bastante extensa, pues debe contener
la parte sustantiva y la parte adjetiva.
En las siguientes líneas como objetivo final del presente estudio proponemos sin
llegar a constituir un anteproyecto de ley, un bosquejo del que fácilmente se pueda
elaborar una propuesta de ley de regularización ya que el mismo propondremos la
estructura y cuál debe ser el contenido de la misma.
6.2.2.1 Estructura formal de la Ley General de Regularización:
La estructura formal de una ley esta compuesta en primer lugar por la parte
considerativa o considerandos que es en donde se trata de justificar la necesidad
de la aprobación de la ley, luego se debe organizar por títulos, estos en capítulos y
estos a su vez en artículos.
Para el caso de la ley General de la Regularización a continuación proponemos
cual podría ser la estructura formal de la ley y su contenido:
a) Considerandos: Que como indicamos anteriormente es la parte que sustenta y
fundamente la necesidad de contar con la ley.
b) Títulos: Que denominan o le dan nombre a un conjunto de artículos que
regulan un determinado tema dentro de una ley.
c) Artículos: Que son los que contienen la descripción de la norma, pudiendo ser
de tipo sustantivo cuando definen o describen una situación jurídica, o bien de tipo
adjetivo cuanto describen un proceso o procedimiento.
6.2.2.2 Descripción de las normas que deben incluirse en la Ley de
Regularización:
En este apartado explicaremos cual es la propuesta de contenido de una Ley de
Regularización, partiendo de los títulos y el articulado que debería presentar la
misma.
A. Título I Disposiciones Generales:
Como todo proyecto de ley el primer título desarrolla algunas normativas de
carácter general, entre ellas el objeto y fines de la ley y el ámbito de aplicación de
la misma, en este mismo título puede definirse quien será la autoridad competente
en materia de Regularización. Proponemos que el objeto de la ley sea en pocas
palabras “Establecer la tipología o casos objeto de regularización, y los
procedimientos para la solución de los mismos”. El ámbito de aplicación de la ley
debe ser el territorio de la República de Guatemala, pero con la salvedad que
algunos casos que devengan del proceso catastral serán aplicables solamente en
aquellas zonas declaradas en proceso catastral. En cuanto a la autoridad
competente para llevar a cabo los procesos de regularización tenemos dos
propuestas: La primera que sea un ente nuevo el que tenga bajo su
responsabilidad la regularización de la tenencia de la tierra, este podría ser un
“Instituto Nacional de Regularización” o un “Consejo Nacional para la
Regularización”, o bien una “Comisión Nacional para la Regularización de la
Tenencia de la Tierra”. La segunda propuesta es que sean diversas instituciones
que ya están creadas las que de acuerdo al ámbito de su competencia sean las
que lleven a cabo los procesos de regularización, en este sentido le
correspondería al propio Registro de Información Catastral llevar a cabo la
regularización de todos aquellos casos que sean producto del proceso catastral.
Entraría también otras instituciones como las municipalidades y el Fondo de
Tierras entre otros.
En este mismo título es factible dejar normado una definición del concepto
regularización.
B. Título II De los Casos Objeto de Regularización:
En este título, en la propuesta se haría una descripción de los temas objeto de
Regularización, en estos casos se deberá incluir los que regula la ley del Registro
de Información Catastral en su título VII y que ya fueron descritos en el presente
capítulo, así como otros derivados de la misma ley y de otras causas. Los casos
objeto de regularización que deben tomarse en cuenta en la ley incluyendo los que
regula la ley del RIC, los enumeramos a continuación:
a) Regularización de fincas formadas por fracciones inconexas
b) Regularización de terrenos baldíos rurales
c) Regularización de terrenos baldíos urbanos
d) Regularización de Excesos
e) Regularización de predios no inscritos (Titulación Especial)
f) Regularización cuando el titular catastral no coincida con el titular
registral (vía notarial o mediante reanudación del tracto sucesivo
registral)
g) Regularización cuando sobre un mismo bien inmueble existe más
de un título inscrito
h) Regularización por traslape de fincas
i) Regularización por sobre posición de fincas
j) Regularización de fincas que han registrado desmembraciones
erróneamente
k) Regularización de Copropiedades, con desmembraciones de
hecho
l) Regularización de Predios que corresponden a dos o más fincas
m) Regularización de fincas adjudicadas por programas del Estado,
cuando se ha ubicado al beneficiario en el lote que no
corresponde a la finca
n) Regularización de fincas cuya inscripción registral no es clara al
definir a los propietarios: Fincas inscritas a nombre de “Los
Comuneros del municipio xx”; “El Común de naturales del pueblo
xx”; “Los Milicianos del municipio de xx”; “Los Vecinos del
municipio xx”.
o) Regularización de fincas o tierras del Estado
p) Regularización de fincas o tierras municipales
q) Regularización de fincas en áreas protegidas y áreas de reserva
territorial.
r) Regularización de áreas, cuando la inscripción registral no lo
indique, sea una medida aproximada, o bien sea una medida que
no tenga factor de conversión al sistema métrico decimal.
B.1 Descripción de los Casos:
Los casos anotados de la literal a) a la e) fueron descritos en el apartado anterior,
por lo que se procederá a explicar en que consisten los casos incluidos de la literal
f) a la p).
B.1.1. Regularización cuando el titular catastral no coincida con el titular
registral (vía notarial o mediante reanudación del tracto sucesivo registral).
En esta figura vamos a encuadrar todos aquellos casos producto del proceso
catastral en los que se establezca una vez realizados los respectivos análisis, que
la persona que aparece poseyendo el bien inmueble, no es la misma que se
encuentra inscrita en el Registro de la Propiedad. Estos casos según la
experiencia serán muy comunes, toda vez que la cultura registral del guatemalteco
es muy pobre. Es decir todas aquellas transacciones sobre bienes inmuebles,
entiéndase, compraventas, herencias, donaciones, permutas, no se documenta, y
si se hacen no llegan al Registro de la Propiedad. En síntesis no existe la
preocupación de darle publicidad a la transacción que se realizo, mediante la
inscripción en el registro. De tal cuenta tenemos casos de fincas que solo
presentaron una inscripción de dominio y nunca más volvieron a registrar otras, o
bien casos de fincas que no obstante tener más de una inscripción de dominio, a
partir de la última fecha en que se operó la inscripción quedó un espacio temporal
muy grande sin que la misma sufriera otro movimiento en el dominio.
Se pueden dar dos casos, uno que el tiempo transcurrido desde la última
inscripción de dominio no supere los 30 años, en cuyo caso la regularización
podría venir vía notarial, es decir ubicando al propietario inscrito y acordar con el
mismo en celebrar el contrato formal que permita inscribir en el registro al
poseedor actual del inmueble, y dos que hayan transcurrido más de 30 años sin
que presente inscripciones, en cuyo caso estaríamos en presencia de la figura
conocida como “tracto sucesivo interrumpido” cuya alternativa debería estar
contemplada en la Ley de Regularización, o bien como lo indica la ley del RIC en
una ley especial, que permita la reanudación del tracto sucesivo registral a favor
del poseedor actual del inmueble.
La interrupción del tracto sucesivo registral esta contemplada en los artículos 23
literales bb) y cc); y artículo 39 literal b) de la ley del RIC.
B.1.2 Regularización cuando sobre un mismo bien inmueble existe más de
un título inscrito.
Esta tipología de casos a regularizar consiste en que un mismo bien inmueble
aparece inscrito dos o más veces. También se pueden dar dos variantes: Una que
la inscripción registral aparezca en una y otra finca a nombre de la misma
persona, y dos que en la inscripción registral aparezcan dos propietarios distintos.
El primer caso ha sido puesto en evidencia en el proceso catastral y
específicamente en el análisis de la información registral, podemos mencionar por
ejemplo el caso de la finca urbana del municipio de San Jacinto Chiquimula,
propiedad de la municipalidad de San Jacinto que aparece inscrita con dos
identificaciones registrales distintas siempre a nombre de la municipalidad, o bien
casos de fincas de propiedad particular inscritas dos veces siempre a nombre del
mismo propietario.
En el segundo caso se han encontrado un mismo inmueble inscrito dos veces a
nombre de distintas personas, como producto de estafas o transacciones de mala
fe en donde el propietario del inmueble vende dos veces el mismo a distintas
personas, y el Registro de la Propiedad al no tener un control físico o catastral de
las fincas inscribe las dos transacciones sobre el inmueble teniendo como
consecuencia la doble inmatriculación registral.
B.1.3 Regularización por traslape de fincas.
Llamamos traslape de fincas cuando el proceso catastral pone en evidencia que
sobre un predio que se encuentra cubierto o asociado a una finca, existe otra que
se sobrepone a la misma pero en un bajo porcentaje (por ejemplo el traslape o
sobreposición es sobre un diez porciento de la finca).
En otras palabras se da este caso cuando se replantean las fincas a través de un
mosaico gráfico, quedando en evidencia que un porcentaje del área de otra finca
se traslapa a otra.
B.1.4 Regularización por sobreposición de fincas.
Este tipo de casos para regularización se da cuando sobre el área de un bien
inmueble inscrito en el Registro de la Propiedad, existe otra finca que se encuentra
contenida en la misma finca ya sea abarcando una parte de su extensión o incluso
más allá del área de la finca a la que se sobrepone.
Un ejemplo práctico de estos casos resulta cuando se han inscrito fincas mediante
el proceso de titulación supletoria, sobre un terreno que ya se encontraba inscrito,
y no obstante existir prohibición en la ley, el Juez ante quien se realizaron las
diligencias voluntarias de titulación supletoria, resolvió a favor por la falta de
conocimiento que sobre el inmueble que se pretende titular ya existe título inscrito.
Lo anterior en gran medida por la ausencia de un catastro debidamente
establecido.
Ejemplo de esta tipología la encontramos en el departamento de Petén, cuyo
territorio esta inscrito básicamente en dos grandes fincas, la finca 292, folio 29, del
libro 3 de Petén y la finca 253, folio 168, libro 2 de Petén. La primer finca se
inscribió mediante un proceso especial de titulación de baldíos, pero sobre el
departamento de Petén ya existían fincas antiguamente inscritas. Según este
procedimiento se identificaron 40 fincas ya inscritas cuya área fue descontada de
la 292, sin embargo durante el proceso de investigación que de esta finca realizara
el Registro de Información Catastral, se determinó que al menos 38 fincas no
fueron descontadas del área de la 292, quedando en consecuencia registralmente
debajo de la finca 292. En este caso es la finca más grande o sea la 292 la que se
sobrepuso a las fincas más pequeñas.
El fenómeno de la sobreposición de fincas a generado diversos comentarios con
respecto a la situación de la tenencia de la tierra en Guatemala, ya que es común
escuchar que se dice que el territorio nacional tiene de dos a tres pisos en
inscripciones registrales en el Registro de la Propiedad. Este caso se diferencia de
la doble titulación registral, ya que en ésta última coincide la extensión del
inmueble, las colindancias y sus aspectos físicos en ambas inscripciones, mientras
que en la sobreposición de fincas no se da esta situación.
B.1.5 Regularización de fincas que han registrado desmembraciones
erróneamente.
Es común también encontrar casos de fincas en las que se les ha operado
inscripciones de desmembraciones, mismas que al ubicarse en campo resultan
estar en un área que no corresponde a la finca matriz que les dio origen. Se han
encontrado muchos de estos casos en el departamento de Izabal, mencionamos
especialmente el caso de la finca denominada Gran Cañón. Se parte de un
problema registral ocasionado por la incorrecta desmembración de 9 fracciones
que pasaron a formar fincas nuevas, desmembradas de la finca 600, folio 189,
libro 3 de Izabal, cuya área registral es de 14 caballerías, 63 manzanas y 4,543
varas cuadradas, equivalentes a 6,759,827.02 metros cuadrados; sin embargo el
área registral de las fincas desmembradas superan al área de la finca matriz y se
encuentran ubicadas espacialmente fuera del ámbito en que se ubico a la misma.
La sumatoria del área registral de las 9 fincas suma un total de 164 caballerías, 24
manzanas y 5,400 varas cuadradas, equivalentes a 74,179,073.49 metros
cuadrados, teniendo como resultado que la finca 600 resulta con área negativa, ya
que el área desmembrada sobrepasa la extensión inscrita en 149 caballerías, 1
manzana y 6,673 varas cuadradas, equivalentes a 67,419,246.47 metros
cuadrados (sesenta y siete millones cuatrocientos diecinueve mil doscientos
cuarenta y seis punto cuarenta y siete metros cuadrados).
Afortunadamente este caso pudo ser resuelto vía notarial ya que se estableció que
el error se cometió al citar erróneamente a la finca matriz de la que se
desmembraron las 9 fracciones.
B.1.6 Regularización de Copropiedades, con desmembraciones de hecho.
Es muy normal también encontrar situaciones de fincas que registralmente
permanecen en copropiedad, pero que al ubicarlas en campo cada copropietario
tiene ya bien delimitada la fracción de terreno que en la finca le corresponde, por
lo que la copropiedad viene siendo solo registralmente. Para este problema existe
un proceso contenido en la ley de Localización y Desmembración de Derechos
Proindivisos, pero ésta es una de las normas que queda derogada una vez se ha
declarado zona en proceso catastral. Por tal razón la normativa debe trasladarse a
la Ley General de Regularización. El problema se torna complejo cuando los
poseedores de las fracciones de las fincas no son los copropietarios que aparecen
registralmente inscritos, es decir estos cedieron, vendieron, donaron o heredaron
sus derechos pero sin hacer la transacción en el Registro de la Propiedad.
B.1.7 Regularización de Predios que corresponden a dos o más fincas.
El proceso catastral ha puesto en evidencia la existencia de predios a los que se
les ha asociado dos o más fincas, estando en consecuencia en presencia de una
“unificación de hecho” de fincas que en campo ya forman un solo cuerpo. Este
sería otro caso más para regularizar, el que podría ser vía notarial.
B.1.8 Regularización de fincas adjudicadas por programas del Estado,
cuando se ha ubicado al beneficiario en el lote que no corresponde a la
finca.
En los municipios que se han declarado en proceso catastral por parte del RIC, y
específicamente en aquellos en donde existen programas de adjudicación de
fincas por parte del Estado, ha sido común encontrar inscripciones registrales que
refieren a un número de lote determinado (por ejemplo Lote 15 del Parcelamiento
La Libertad Fase I), pero al comparar la información del título o documento que
sirvió para la inscripción aparece otro número de Lote (por ejemplo Lote 25), y en
campo se ha establecido que el beneficiario efectivamente se encuentra ubicado
en el Lote número 15, pero tiene título del lote número 25.
B.1.9 Regularización de fincas cuya inscripción registral no es clara al definir
a los propietarios: Fincas inscritas a nombre de “Los Comuneros del
municipio xx”; “El Común de naturales del pueblo xx”; “Los Milicianos del
municipio de xx”; “Los Vecinos del municipio xx”.
Este tipo de fincas es muy común de encontrar en el Registro de la Propiedad. Los
casos son complejos en virtud de que las inscripciones en la mayoría de los casos
son muy antiguas. Así mismo se torna casi imposible en determinar quienes son
los propietarios legítimos de estas fincas. Se han encontrado casos de este tipo de
inscripciones en donde actualmente es la municipalidad del lugar la que las
administra. Por ejemplo se tiene el caso de dos fincas ubicadas en jurisdicción de
Camotán, cuya inscripción registral indica “El Común de Naturales del Pueblo de
Camotán”, y que en algún momento han sido administradas, e incluso operadas
desmembraciones compareciendo como dueña o propietaria de la finca la
municipalidad de Camotán.
B.1.10 Regularización de fincas o tierras del Estado
Acá se definirían irregularidades en predios poseídos por particulares, pero cuya
inscripción se encuentra a nombre del Estado o de La Nación. Por ejemplo
tenemos el caso del parcelamiento agrario “Fray Bartolomé de las Casas”, hoy
municipio del departamento de Alta Verapaz. En este parcelamiento el Estado
doto de títulos de tierras a los beneficiarios, pero muchos de esos títulos eran
provisionales y nunca llegaron a inscripción al Registro de la Propiedad, de tal
cuenta que las fincas siguen registralmente inscritas a favor de la Nación, pero
siendo poseídas por particulares. Este podría ser un caso de regularización en
fincas o tierras del Estado. También se regularizarán todos aquellos casos de
adjudicaciones que hayan quedado pendientes por el INTA, FYDEP y que hoy
este siendo conocido por el Fondo de Tierras. Como lo mencionamos
anteriormente, actualmente se lleva a cabo un proceso en coordinación con el
Fondo de Tierras y el RIC para regularizar esta situación.
B.1.11 Regularización de fincas o tierras municipales
En este apartado de casos de regularización, al igual que el caso anterior la
irregularidad deviene por que la finca o tierra esta inscrita a nombre de la
municipalidad, pero el poseedor actual es una persona individual. En estos casos
la ley de regularización podría definir los procedimientos de adjudicación por parte
de las municipalidades y en que casos proceden, con el cuidado de no violentar la
autonomía municipal.
B.1.12 Regularización de fincas en áreas protegidas y áreas de reserva
territorial.
En este tipo de regularización se encuadrarían fincas ubicadas en estas áreas y
en las que existan comunidades o poseedores que se encuentran asentados en
dichas áreas con anterioridad a la declaratoria de las mismas como áreas
protegidas. En el caso de las áreas de reserva la regularización consistiría en
identificar a los poseedores actuales de las tierras ubicadas en dichas áreas, para
regularizar su situación por medio de contratos de arrendamiento que deben
celebrar con la Oficina de Control de Áreas de Reserva del Estado (OCRET).
B. 1.13 Regularización de áreas, cuando la inscripción registral no lo
indique, sea una medida aproximada, o bien sea una medida que no tenga
factor de conversión al sistema métrico decimal.
Siendo el Registro de la Propiedad, un registro eminentemente de derechos y no
de medidas, es muy común encontrar inscripciones registrales que no indican área
de la finca, por ejemplo se encuentran inscripciones que señalan que el bien
inmueble fue adquirido “ad corpus” (al cuerpo) sin indicar la extensión del mismo.
También suele suceder encontrar inscripciones con la frase “más o menos” o
“aproximadamente”. Por último hay inscripciones con referencias a medidas a las
que no se les conoce factor de conversión, por ejemplo “brazadas”; “puros”;
“medios de cavidad”.
C. Título III De los Procedimientos para la Regularización:
Este título contendría los procedimientos a seguir para cada uno de los casos
enumerados como objeto de regularización. Para los casos contemplados en la ley
del Registro de Información Catastral, estimamos que se pueden tomar
literalmente los procesos, únicamente sugeriríamos algunos cambios que se
explicarán a continuación.
C.1 Descripción de Procedimientos para casos concretos:
C.1.1 De los casos contemplados en la ley del Registro de Información
Catastral.
Los casos objeto de regularización que se contemplan en la ley del RIC, traen en
la misma ley una descripción del procedimiento a seguir para lograr la
regularización, con excepción de la regularización de los Excesos que manda a la
ley aplicable que viene siendo la ley de Transformación Agraria decreto 1551.
Con excepción del tema de los excesos, los procedimientos para la regularización
de fracciones inconexas, terrenos baldíos rurales, terrenos baldíos urbanos, y
titulación especial deben de incorporarse a la ley de Regularización íntegramente.
En el caso de la titulación especial únicamente sugeriríamos que se incorporará la
posibilidad que el acta de declaración jurada que se debe suscribir ante el alcalde
municipal o el juez de asuntos municipales, pueda también suscribirse ante un
notario hábil.
Para el caso de la regularización de excesos recomendamos que se establezca un
procedimiento específico y que el mismo contemple los siguientes aspectos:
a) Para solicitar la regularización de excesos se debe contar con un plano de
la delimitación del mismo elaborado o aprobado por el RIC.
b) Se podrá regularizar el exceso no importando su extensión.
c) La regularización del exceso en fincas rurales o rústicas deberá seguirse
ante el Fondo de Tierras.
d) La regularización de excesos en fincas urbanas, deberá seguirse ante la
Procuraduría General de la Nación.
e) Se deben separar casos de regularización de fincas en el que el exceso
tenga cultivo y fincas cuyo exceso no lo tenga.
f) Se debe normar que la adjudicación sea gratuita cuando la totalidad del
exceso este cultivada o bien se le este dando un uso adecuado de acuerdo
al uso potencial del suelo.
g) Cuando el exceso no este siendo explotado se debe establecer un
porcentaje que se adjudicaría gratuitamente y otro en el que se haría
onerosamente.
h) Si el exceso se localiza en una finca en la que existen varios predios, el
exceso debe de adjudicarse proporcionalmente a todos los predios
catastrados.
i) Para iniciar el trámite debe contarse como mínimo con la documentación
siguiente: Certificación de la Declaratoria de Predio Catastrado emitida por
el RIC en donde conste la existencia del Exceso; El plano del predio que
corresponda a la finca, así como plano del exceso; certificación emitida por
el RIC del acta de verificación de linderos en la que se establezca la
conformidad de los mismos; Declaración jurada en la que el propietario
manifieste que la posesión del exceso a sido continúa, pública, pacífica y de
buena fe y que la finca constituye fuentes de ingresos para el propietario.
C.1.2 Procedimiento para los casos de Regularización cuando el titular
catastral no coincida con el titular registral (vía notarial o mediante
reanudación del tracto sucesivo registral).
Es importante recalcar que estos casos surgen por que la traslación de dominio
del bien inmueble fue realizada extra registralmente, es decir la transacción o
transacciones nunca llegaron el Registro de la Propiedad.
El proceso para la regularización de este tipo de casos debe contemplar dos
variantes:
a) Que el titular catastral no coincida con el titular registral, pero la finca
asociada al predio no tiene más de 30 años sin registrar movimiento en sus
inscripciones de dominio.
b) Que el titular catastral no coincida con el titular registral pero la finca
asociada al predio tiene más de 30 años sin registrar movimiento en sus
inscripciones de dominio, en cuyo caso estamos ante la presunción de que
la finca tiene el tracto sucesivo registral interrumpido.
En el primer caso la regularización puede realizarse a través de la vía notarial. Es
posible que el actual poseedor del predio y la finca pueda ubicar al propietario que
se encuentra inscrito en el Registro de la Propiedad, y lograr que se compulse
escritura traslativa de dominio, o bien que se trate de una sucesión hereditaria
intestada que nunca se ha realizado. Bastaría entonces que en la ley de
Regularización se indicara que en estos casos la regularización puede llevarse a
cabo mediante la intervención notarial.
El segundo caso si conllevaría un procedimiento especial, ya que acá se presume
que el tracto sucesivo registral de la finca se ha interrumpido. La solución y para la
que debe establecerse el procedimiento en la ley de regularización es la
regularización vía la “reanudación del tracto sucesivo registral” a favor del
poseedor actual o sea el titular catastral.
Este caso objeto de regularización cuenta ya con una propuesta de ley especial
que fue del conocimiento del Congreso de la República, identificada con el número
de iniciativa 3723, proyecto impulsado por el Registro de Información Catastral. Al
analizar dicho proyecto se considera que es una buena iniciativa de ley, sin
embargo es factible el simplificarla más, ya que esta iniciativa cuenta con un total
de 57 artículos, así mismo no es necesario que sea una iniciativa de ley separada
de la ley de regularización, ya que en esta última podría darle cabida al problema
de la interrupción del tracto. Lo anterior evitaría que existiera dispersión de leyes
que buscan en todo caso resolver problemas que el proceso catastral haya
evidenciado, o bien problemas identificados pero que para los mismos no exista
legislación vigente aplicable que los resuelva.
El proceso para la reanudación del tracto sucesivo registral que se regule en la ley
de regularización debe considerar como mínimo lo siguiente:
a) La base debe ser catastral, es decir que se cuente con la declaratoria de
predio catastrado irregular, y que dicha irregularidad devenga por la
incongruencia entre el titular catastral y el titular registral. A la vez la finca
asociada al predio debe tener más de 30 años de no tener movimiento en
su tracto registral.
b) El primer paso que debe darse es declarar la interrupción del tracto
sucesivo registral de la finca, con el objetivo de anotar una inscripción que
prohíba cualquier movimiento registral sobre la finca en cuestión.
c) El segundo paso y final consistiría en la reanudación del tracto sucesivo
registral a favor del titular catastral poseedor del predio y por lo tanto de la
finca, que tendría el efecto de obtener inscripción registral a favor del
mismo.
d) Se debe considerar procesos especiales, para las fincas inscritas en
copropiedad, en las cuales la interrupción del tracto sea parcial, es decir
existan líneas de copropietarios que si han registrado movimiento en el
tracto sucesivo registral, así mismo fincas que tengan asociados dos o más
predios.
e) Debe contemplar también el procedimiento una fase de oposición tanto a la
interrupción del tracto sucesivo registral como a la reanudación del mismo,
con el objeto de cumplir con el derecho de defensa de cualquier persona
que se considere perjudicada.
Lo anterior serían nuestros aportes para que sean considerados en el
procedimiento para regularizar este tipo de casos.
C.1.3 Procedimiento para Regularización cuando sobre un mismo bien
inmueble existe más de un título inscrito.
El procedimiento en estos casos deberá tener dos variables: La primera cuando el
bien inmueble cuente con dos títulos o identificaciones registrales distintas, pero a
nombre de una misma persona, y la segunda cuando el bien inmueble cuente con
dos títulos o identificaciones registrales pero a nombre de personas distintas.
El procedimiento propuesto a seguir para el primer caso que viene siendo el más
sencillo es el siguiente:
a) Si las dos fincas no presentan movimiento en cuanto a desmembraciones
se trate, deberá cancelarse la finca más reciente. Se hará mediante
solicitud dirigida al Registro de la Propiedad acompañando la certificación
de predio catastrado irregular que proporcione el RIC, sin necesidad de
pronunciamiento judicial y por la propia virtud de la ley de regularización.
b) Si una de las dos fincas presenta inscripciones de desmembraciones, se
cancelará la finca que no tenga movimientos de este tipo.
c) Si las dos fincas presentan desmembraciones, se cancelarán las mismas de
la finca que presente menos desmembraciones y se operaran en la finca
que tenga más desmembraciones, con el fin de cancelar la primera.
El procedimiento propuesto a seguir para el segundo caso es el siguiente:
a) Se le dará prioridad al titular registral que sea al mismo tiempo el titular
catastral en posesión del predio, no importando si la inscripción registral es
más reciente que la de la otra identificación registral, misma que con la
certificación de predio irregular proporcionada por el RIC, se mandará a
cancelar dejando en libertad al perjudicado para que deduzca
responsabilidades civiles y penales en contra de quien le vendió el
inmueble.
b) Previo a la inscripción de cancelación se notificará por medio de edictos al
otro titular registral que no se encuentra en posesión del predio para que se
pronuncie al respecto y pueda ejercer su derecho de defensa. Si existen los
argumentos validos suficientes, se trasladará el caso a tribunal competente
para que los interesados resuelvan su situación legal.
C.1.4 Procedimiento para Regularización por traslape de fincas.
El procedimiento que sugerimos para este caso debe tomar en cuenta lo siguiente:
a) Si en los predios afectados con el traslape de fincas no existe conflicto de
linderos alguno y exista conformidad en los titulares catastrales con el área
que le corresponde a cada predio, el área de las fincas traslapadas quedará
rectificada con la información física que proporcione el Registro de
Información Catastral mediante la certificación de los predios catastrados y
el plano de los mismos.
b) Si existiera conflicto de linderos en los predios afectados con el traslape y el
mismo no haya sido resuelto durante el proceso catastral y siempre y
cuando el problema no este siendo conocido por un tribunal, los interesados
podrán solicitar al RIC una propuesta de solución al traslape y aceptar la
decisión técnica que presente el RIC.
C.1.5 Procedimiento para Regularización por sobreposición de fincas.
Este procedimiento debe tomar en cuenta que la sobreposición de fincas puede
tener origen en que sobre una finca de menor extensión fue inscrita una de mayor
extensión (ejemplo finca 292 de Petén) o bien que sobre una finca de extensión
mayor, haya sido asentada una finca de menor extensión (ambos casos podría
originarse de titulaciones supletorias). El procedimiento a seguir debe considerar
lo siguiente:
a) Si la finca menor fuese más antigua que la finca mayor que la cubre, se
deberá descontar de ésta última el área o extensión de la finca menor,
mediante una inscripción especial de desmembración, con la certificación
de predio catastrado extendida por el RIC.
b) Si la finca menor fuese más reciente que la finca mayor el poseedor de la
finca menor podrá regularizar su situación con el propietario de la finca
mayor mediante un proceso de desmembración de la finca menor, del área
de la mayor y mandando a cancelar el registro original de la finca de menor
extensión.
C.1.6 Procedimiento para Regularización de fincas que han registrado
desmembraciones erróneamente.
Este procedimiento debe considerar lo siguiente:
a) Fincas de Propiedad Privada. Cuando las desmembraciones se encuentren
fuera del ámbito espacial de la finca matriz que le dio origen, deberán
reubicarse en el ámbito espacial correcto, salvó que la posesión de dichas
desmembraciones date de 10 años o más en cuyo caso podrá quedar a
elección del titular catastral reubicarse o bien regularizar la situación
mediante un contrato de permuta entre el propietario de la finca matriz
original y el propietario de la finca en donde se hayan ubicado
erróneamente las desmembraciones.
b) Fincas de Propiedad estatal o municipal. Si las fincas involucradas en el
problema fuesen de propiedad estatal, únicamente se procederá a realizar
una inscripción de rectificación, indicando el número correcto de la finca
matriz. El mismo caso se aplicará si se tratase de fincas municipales.
C.1.7 Procedimiento para Regularización de Copropiedades, con
desmembraciones de hecho.
Para este procedimiento deben considerarse dos supuestos, uno que los
copropietarios divididos de hecho sean los mismos que aparecen en la inscripción
registral, y dos que los copropietarios divididos de hecho sean diferentes a los que
aparecen inscritos.
a) Para el primer caso, con las certificaciones de predio catastrado irregular
que emita el RIC, se deberá elaborar Escritura Pública de partición en la
que deberán obligatoriamente comparecer todos los copropietarios
inscritos, dicha partición será de conformidad con los datos catastrales que
proporcione el RIC.
b) Para el segundo caso, si la última inscripción de dominio data de más de 30
años se aplicará parcialmente la interrupción y reanudación del tracto
sucesivo registral para aquellos titulares catastrales que no coincidan con
los copropietarios inscritos, luego una vez inscritos todos los titulares
registrales actuales, se procederá a las desmembraciones como se expresa
en la literal anterior.
c) Siempre analizado el segundo caso si la inscripción tiene menos de 30
años se aplicaran los mismos procedimientos cuando el titular registral no
coincida con el catastral, es decir se regularizará vía notarial.
C.1.8 Procedimiento para Regularización de Predios que corresponden a dos
o más fincas.
El procedimiento a seguir en estos casos será el siguiente:
a) Si las fincas relacionadas con el predio son del mismo titular registral y éste
es a la vez el titular catastral, se regularizara notarialmente a través de la
unificación de fincas.
b) Si el titular catastral no coincide con el titular registral y se pueda suponer
interrumpido el tracto sucesivo registral, se interrumpirá el tracto en las
fincas que correspondan al predio para reanudarlo posteriormente a favor
del titular catastral, debiendo éste proceder a realizar la unificación de
fincas.
c) Si en el supuesto anterior no se puede suponer interrumpido el tracto
sucesivo registral el titular catastral podrá regularizar su situación
notarialmente, ubicando al propietario o propietarios que aparecen inscritos
y realizar el acto traslativo de dominio correspondiente
d) Si se trataré de títulos que nunca fueron inscritos en el Registro de la
Propiedad a nombre del titular catastral, deberá éste último realizar las
operaciones registrales necesarias para obtener la inscripción registral a su
favor y posteriormente unificará las fincas en una sola.
C.1.9 Procedimiento para Regularización de fincas adjudicadas por
programas del Estado, cuando se ha ubicado al beneficiario en el lote que no
corresponde a la finca.
En estos casos con la certificación de predio irregular proporcionada por el RIC, el
interesado deberá solicitar al Fondo de Tierras o al ente mediante el cual le fue
adjudicada la finca, la rectificación en cuanto a la identificación del lote
erróneamente adjudicado, para su inscripción en el Registro de la Propiedad.
También podrá optar por la permuta notarialmente, siempre y cuando el titular
catastral del lote adjudicado erróneamente este anuente a realizar el trámite.
C.1.10 Procedimiento para Regularización de fincas cuya inscripción
registral no es clara al definir a los propietarios: Fincas inscritas a nombre
de “Los Comuneros del municipio xx”; “El Común de naturales del pueblo
xx”; “Los Milicianos del municipio de xx”; “Los Vecinos del municipio xx”.
En estos casos proponemos las siguientes consideraciones:
a) Si las fincas identificadas con este tipo de problemas, en campo y producto
del proceso catastral se identifiquen varios predios de poseedores
individuales ubicados en la misma, se podrá optar por reanudar el tracto
sucesivo registral a favor de la municipalidad del lugar, para que luego ésta
proceda a realizar las desmembraciones a favor de los titulares catastrales.
b) Si la finca con este tipo de inscripción se encuentre siendo administrada por
una comunidad y no este dividida de hecho, con la certificación de predio
catastrado irregular emitida por el RIC, se procederá a realizar una
rectificación en la inscripción de dominio de la finca de manera que quede
asentada como propietaria la comunidad en mención, la cual deberá contar
con personalidad jurídica para realizar dicha inscripción.
c) Si la finca esta administrada por una comunidad y este divida de hecho, con
la certificación de predio catastrado irregular emitida por el RIC, se
procederá a realizar rectificación en la inscripción de dominio de la finca,
quedando inscrita como propietaria de la misma la comunidad en mención,
la que posteriormente y en base a la información de predio catastrado que
proporcione el RIC, deberá realizar las desmembraciones a favor de los
titulares catastrales. Salvo que se trate de una posible Tierra Comunal, en
cuyo caso quedará a discreción de la Comunidad solicitar la inscripción a
nombre de la comunidad únicamente.
C.1.11 Procedimiento para Regularización de fincas o tierras del Estado.
Para la regularización de fincas propiedad del Estado debe tomarse en cuenta lo
siguiente:
a) Si se trata de predios en posesión de particulares (independientemente si
es el beneficiario original o no), pero inscritas aún a nombre del Estado, con
la información catastral (certificación de predio catastrado), documentación
donde conste la forma en que se adquirió el predio (si se trata de persona
diferente al beneficiario original) se formará expediente con el fin de
compulsar la escritura traslativa de dominio e inscribir dicho título en el
Registro de la Propiedad.
b) Se debe contemplar en la ley de regularización una reforma a la ley del
Fondo de Tierras que permita que una persona pueda regularizar más de
un lote o predio.
C.1.12 Procedimiento para Regularización de fincas o tierras municipales
El procedimiento debe contemplar regularización de fincas inscritas a nombre de
la municipalidad, pero que tradicionalmente han sido poseídas y administradas por
comunidades, así mismo regularización de terrenos o predios que la municipalidad
tradicionalmente ha arrendado a persona particulares. Debe dejarse con la libertad
a las municipalidades para que establezcan los procesos de adjudicación de
fincas, para no violentar la autonomía municipal.
C.1.13 Procedimiento para Regularización de fincas en áreas protegidas y
áreas de reserva territorial.
Para la regularización de predios o fincas en áreas protegidas debe realizarse
únicamente para aquellos casos en que exista posesión de tierras en dichas áreas
por comunidades o personas individuales con anterioridad a la declaratoria de
área protegida, pero con la condición que se apeguen al plan de manejo del área
que establecerá el CONAP
En el caso de las áreas de reserva territorial, la regularización no busca la
titulación a favor de particulares ya que la misma esta prohibida, lo que busca es
regularizar la posesión ante la OCRET, emitiendo el contrato de arrendamiento
respectivo.
C.1.14 Procedimiento para Regularización de áreas, cuando la inscripción
registral no lo indique, sea una medida aproximada, o bien sea una medida
que no tenga factor de conversión al sistema métrico decimal.
Este quizás sea el caso más sencillo de resolver, ya que precisamente para eso
se constituyo el Registro de Información Catastral, como la entidad responsable de
la información gráfica y descriptiva de todos los predios a nivel nacional. En los
casos de las fincas que no presentan una descripción precisa de su extensión y el
proceso catastral aporta el dato, bastaría entonces con dejar indicado en la Ley
General de Regularización, que estos casos son objeto de regularización
automática, en virtud de que ya quedo establecida el área exacta del predio y en
consecuencia de la finca. Claro que esto será así siempre y cuando en el proceso
catastral, el predio involucrado no tenga ningún conflicto respecto a mojones y
colindancias.
D. Titulo IV Disposiciones Finales y Transitorias:
Este título debe contemplar disposiciones especiales que deroguen una ley o bien
que dispongan casos especiales.
En este capítulo es necesario que se deje normado lo siguiente:
a) En cuanto a lo dispuesto en la ley del RIC en el artículo 73 primer párrafo, que
manda a dejar sin vigencia todo el título VII de la ley del RIC, deben dejarse
vigentes artículos que no tienen relación con el tema de regularización, pero sí con
el proceso catastral, estos artículos son: 58, 59, 60, 62, 65 y 66. En el caso del
artículo 59 que regula el traslado de las instituciones del Estado al RIC de un
inventario de bienes que tengan inscritos a su favor, se recomienda dejar indicado
que el plazo para que se traslade información al RIC sobre bienes inmuebles de
instituciones autónomas y descentralizadas, quede abierto para recibir información
en cualquier tiempo. Esto considerando que no se dio cumplimiento al plazo de los
60 días originalmente establecidos.
b) Casos no previstos; debe dejarse señalado que cualquier caso no previsto en la
Ley de Regularización se resolverá de conformidad con lo que establezca el ente
rector de la regularización, observando siempre las leyes vigentes que puedan
tomarse como referencia para resolver los casos.
c) Se debe indicar que la ley se aplicará en aquellas zonas declaradas catastradas
o bien que cuenten ya con declaratoria de predios catastrados por parte del RIC,
salvo aquellos casos de regularización que puedan realizarse sin necesidad de
contar con base catastral del RIC.
6.2.3 Consideraciones finales.
Es importante recalcar ya al final del presente estudio, lo importante que es contar
con la Ley General del Regularización, ya que esta complementará los resultados
que proporcione el proceso catastral. Esperamos que el aporte que brindamos de
manera teórica y práctica sobre el tema pueda ser tomado en cuenta para la
creación de un proyecto de ley de Regularización.
Estamos seguros que con los primeros resultados que proporcione el RIC a través
del Proceso Catastral, pueden surgir otro tipo de casos de regularización que no
fueron considerados en el presente trabajo, razón por la cual para tener una Ley
de Regularización lo más completa posible, se debe de esperar contar ya con los
resultados del proceso catastral.
CONCLUSIONES
Del estudio realizado se concluye que:
1. La normativa jurídica vigente en Guatemala, no es suficiente para
impulsar procesos de regularización de la tenencia de la tierra, por lo
que es necesario crear el instrumento jurídico idóneo para ello como
lo constituye la Ley General de Regularización.
2. El concepto regularización adopta distintos significados,
dependiendo la materia desde la que se este analizando.
3. Para el logro de la certeza y seguridad jurídica sobre la tenencia de
la tierra, el concepto regularización debe de interpretarse desde el
punto de vista del derecho de propiedad, del otorgamiento de títulos
de propiedad y en el marco del proceso catastral guatemalteco.
4. El sistema de administración de tierras en Guatemala esta integrado
por el conjunto de instituciones relacionadas con el tema tierra, así
como de toda aquella legislación inherente al tema.
5. El catastro como resultado del proceso catastral, está íntimamente
relacionado con la Administración de Tierras, ya que el mismo se
constituye en la herramienta que determina el ámbito espacial en el
que se ejercen los derechos de propiedad, posesión y tenencia de la
tierra.
6. Si bien es cierto no se considera suficiente la normativa jurídica
actual en materia de regularización, si existen aisladamente
normativa jurídica que tiene incorporado el tema de la regularización,
por ejemplo la Ley del Fondo de Tierras, la ley del INTA y muy
recientemente la Ley del Registro de Información catastral.
7. La ley del Registro de Información Catastral en su capítulo VII,
contempla 5 casos de regularización.
8. Tanto en Guatemala, como en otros países de Latinoamérica existen
experiencias de Regularización que pueden tomarse como referencia
para la creación de la Ley General de Regularización.
9. En Guatemala se han generado ya proyectos de ley dirigidos a la
regularización, sin embargo hasta la presente fecha ninguno ha sido
aprobado como ley del país, por el Congreso de la República.
10. El vocablo o concepto catastro tiene diferentes significados,
dependiendo si se analiza como un proceso, como un registro o
como un inventario.
11. Dependiendo el fin último que conlleve el catastro, así será el tipo al
que corresponda.
12. En Guatemala el catastro regulado en la Ley del Registro de
Información Catastral, es un catastro de tipo jurídico, pero orientado
a constituirse también como un catastro de uso multifinalitario.
13. El proceso catastral es la principal herramienta de apoyo para
generar la base de casos objeto de regularización.
14. El proceso catastral guatemalteco esta conformado básicamente por
tres grandes fases; actividades previas o investigación registral,
establecimiento catastral y mantenimiento catastral.
15. El concepto tenencia de la tierra, comprende las relaciones tanto de
propiedad como de posesión de la tierra.
16. El Registro de la Propiedad y el Registro de Información Catastral,
constituyen dos instituciones cuyo papel se torna importante en la
identificación de la problemática sobre la tenencia de la tierra en
Guatemala.
17. El Registro de la Propiedad en Guatemala, es un registro de
carácter “Declarativo”, sin embargo debido a la legislación civil
vigente en nuestro país, el mismo adquiere efectos de un Registro
“constitutivo” de derechos.
18. En Guatemala el sistema Registro-Catastro se constituye en la unión
de las informaciones que proporciona tanto el Registro de la
Propiedad, como el Registro de Información Catastral, con el objetivo
de ser los bastiones de la seguridad y certeza jurídica sobre la
tenencia de la tierra.
19. La ley del Registro de Información Catastral, contiene descripción de
casos y procedimientos que son factibles de regularizar vía la propia
ley del RIC.
20. La ley General de Regularización constituirá una ley de tipo
sustantivo y procesal porque la misma debe contener descripción de
casos y de procesos.
21. La ley General de Regularización es un instrumento jurídico
necesario para obtener la seguridad jurídica que propiciará el
proceso catastral en Guatemala.
RECOMENDACIONES
Luego del estudio realizado se plantean las siguientes recomendaciones:
1. Cualquier anteproyecto de ley sobre el tema Regularización, debe
considerar la base que el proceso catastral proporcione, así como una serie
de casos ya existentes y que la normativa jurídica vigente no logra resolver.
2. Se recomienda que la ley General de Regularización sea eminentemente
técnica, sin incluir aspectos de tipo ideológico y político, como el tema de
reivindicación de derechos históricos.
3. Debe contemplarse en el proyecto de una Ley General de Regularización,
dejar en vigencia algunos artículos de la ley del RIC, no obstante mandar el
propio cuerpo legal que se deje sin aplicación el capítulo VII cuando entre
en vigencia la ley de Regularización.
4. Debe dejarse tomarse en cuenta el proceso para la “localización y división
de derechos proindivisos” dado que la ley del RIC la deja sin vigencia en las
zonas que se van declarando en proceso catastral.
5. Se recomienda que en el análisis para generar una Ley de Regularización,
se convoque a todas aquellas instancias que en Guatemala forman parte
del sistema de Administración de Tierras, con el fin de obtener un proyecto
de ley consensuado y adecuado a la realidad nacional.
6. Al contar con el proyecto de ley se recomienda socializar el mismo a todos
los sectores interesados del país (organizaciones no gubernamentales,
sociedad civil, organizaciones campesinas e indígenas, CACIF, Camara del
Agro.)
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