UNESCO. Executive Board; 204th; Nouveaux audits du ...unesdoc.unesco.org/images/0026/002616/261654f.pdf · AUDIT EXTERNE . DE L’ORGANISATION DES ... LISTE DES BUREAUX DE TERRAIN

Conseil exécutif

Job: 201800308

Point 21 de l'ordre du jour provisoire

NOUVEAUX AUDITS DU COMMISSAIRE AUX COMPTES

RAPPORT D’AUDIT SUR LE RÉSEAU DES BUREAUX DE TERRAIN DE L’UNESCO

Deux cent-quatrième session

Résumé

Conformément à l’article 12.4 du règlement financier, le Commissaire aux comptes présente rapport sur le réseau des bureaux de terrain de l’UNESCO. La synthèse de ce rapport et le commentaire de la Directrice générale sont présentés dans le document 204 EX/21 Partie I.

204 EX/21.INF PARIS, le 9 mars 2018 Anglais et français seulement

AUDIT EXTERNE DE L’ORGANISATION DES

NATIONS UNIES POUR L'ÉDUCATION, LA SCIENCE ET LA

CULTURE

RAPPORT D’AUDIT

SUR LE RESEAU DE BUREAUX DE TERRAIN DE L’UNESCO

Référence Cour des comptes : UNESCO-2017-11

(i)

TABLE DES MATIERES

I. OBJECTIFS ET PÉRIMÈTRE DE L’AUDIT .......................................................................... 1 II. LISTE DES RECOMMANDATIONS ................................................................................... 2 III. L’ORGANISATION DU RESEAU DE BUREAUX DE TERRAIN ........................................ 3

A. Une organisation créée de façon empirique .......................................................... 3 B. Les réformes récentes ............................................................................................. 4

1. La réforme de 2001 .......................................................................................... 4 2. La réforme de 2011 .......................................................................................... 7

C. La répartition actuelle des bureaux de terrain ..................................................... 15 D. Les ressources humaines consacrées aux bureaux de terrain .......................... 21

1. La part du réseau hors Siège dans le personnel de l’UNESCO ...................... 21 2. La mobilité du personnel du réseau hors Siège .............................................. 23 3. La formation continue du personnel hors Siège .............................................. 24

E. Les ressources financières des bureaux de terrain ............................................ 25 1. La part du réseau hors Siège dans les ressources totales de l’UNESCO ....... 25 2. La part du réseau hors Siège dans les ressources provenant

du budget ordinaire ......................................................................................... 25 3. La part du réseau hors Siège dans la consommation

des ressources extrabudgétaires .................................................................... 26 4. La part du réseau hors Siège dans la mobilisation des ressources

extrabudgétaires ............................................................................................. 26 5. La répartition des crédits du réseau hors Siège par région du monde ............ 28

F. La répartition des crédits et des effectifs du réseau hors Siège entre les bureaux de terrain ................................................................................................................ 29

G. Les relations des bureaux de terrain entre eux et avec le Siège ........................ 36 H. Les relations des bureaux hors Siège avec les agences des Nations unies

présentes sur le terrain ......................................................................................... 39 IV. LES POSSIBILITES D’OPTIMISER L’ORGANISATION ACTUELLE ............................. 42

A. La nécessité de réviser les missions et la taille du réseau hors Siège .............. 42 B. Les possibilités de rationalisation de l’organisation

et de réduction des coûts ..................................................................................... 44 1. L’augmentation des pouvoirs des bureaux régionaux ..................................... 44 2. La réduction du nombre de bureaux nationaux ............................................... 46 3. Le caractère temporaire de la création éventuelle de nouveaux bureaux ou de

nouvelles antennes, en cas de crise ............................................................... 47 4. La création de plateformes administratives communes à plusieurs bureaux ... 48 5. La mutualisation des services des bureaux de terrain de l’ONU ..................... 49 6. La décentralisation de certains des pouvoirs du Siège vers le réseau

de bureaux de terrain, en matière de préparation et d’exécution des programmes et budgets ........................................................................... 49

C. L’organisation de la carrière des fonctionnaires des bureaux ........................... 50 1. L’optimisation de la répartition des fonctionnaires de statut international ........ 50 2. L’adoption d’une politique plus active d’encouragement à la rotation du

personnel ........................................................................................................ 51 D. La nécessaire clarification des mandats .............................................................. 51

1. La clarification des mandats des directeurs de bureaux .................................. 51 2. La fixation de plans stratégiques clairs pour chaque bureau ........................... 52 3. La contractualisation des rapports des bureaux avec les administrations

nationales ....................................................................................................... 53 E. L’optimisation du rôle des commissions nationales auprès

des bureaux de terrain .......................................................................................... 53

(ii)

V. CONCLUSION ................................................................................................................. 55 VI. REMERCIEMENTS .......................................................................................................... 56 ANNEXE 1. L’ÉVOLUTION HISTORIQUE DE LA CRÉATION ET DE L’IMPLANTATION DES BUREAUX DE TERRAIN

ANNEXE 2. LISTE DES BUREAUX DE TERRAIN EN 2009 ANNEXE 3. FONDS EXTRABUDGÉTAIRES MOBILISÉS PAR LES BUREAUX DE TERRAIN EN 2015 ET 2016 ANNEXE 4. LES CRÉDITS BUDGÉTAIRES ET EXTRABUDGÉTAIRES ALLOUÉS À CHAQUE BUREAU DE TERRAIN EN 2016 ET 2017

ANNEXE 5. COMPARAISON DU RÉSEAU DES COMITÉS ÉCONOMIQUES RÉGIONAUX DE L’UNION AFRICAINE ET DU RÉSEAU DE L’UNESCO ANNEXE 6. LISTE DES ACRONYMES ANNEXE 7. RÉPARTITION DES EFFECTIFS PAR BUREAU DE TERRAIN ET PAR GRADE AU 17 AOÛT 2017 ANNEXE 8. SYNTHÈSE DES RÉPONSES DES RESPONSABLES DES BUREAUX DE TERRAIN AU QUESTIONNAIRE DE L’AUDITEUR EXTERNE

204 EX/21.INF

I. OBJECTIFS ET PÉRIMÈTRE DE L’AUDIT

1. Conformément à notre notification du 16 février 2017, trois auditeurs externes ont effectué une mission au sein de l’UNESCO d’avril à septembre 2017. L’objectif de cette mission était d’étudier l‘évolution de la structure, des missions, des effectifs et des budgets du réseau des bureaux de terrain, des relations existant entre les différentes catégories de bureaux et entre ces bureaux et le Siège, de façon à apprécier la pertinence du système en place, sa soutenabilité financière à long terme et les moyens d’améliorer son efficacité et son efficience.

2. L’audit a été conduit selon les normes internationales des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (ISSAI), arrêtées par l’Organisation internationale des institutions supérieures de contrôle (INTOSAI) et en application des textes en vigueur, notamment l’article 12 du règlement financier de l’UNESCO (Financial regulations) et l’annexe relative au mandat additionnel du commissaire aux comptes.

3. Cette mission a été effectuée au sein de la division de l’appui et de la coordination hors siège (FSC). Les auditeurs ont également interrogé les Directeurs généraux adjoints en charge des secteurs et les bureaux de la planification stratégique (BSP), de la gestion financière (BFM) et de la gestion des ressources humaines (HRM).

4. Les constatations provisoires ont fait l’objet de discussions avec la division de l’appui et de la coordination hors Siège dont les remarques ont été prises en considération.

204 EX/21.INF – page 2

II. LISTE DES RECOMMANDATIONS

Recommandation n° 1. L’auditeur externe recommande de donner une autorité hiérarchique aux bureaux à vocation régionale sur tous les bureaux nationaux dans l’ensemble du réseau hors Siège.

Recommandation n° 2. L’auditeur externe recommande de nommer un coordonnateur de chacun des secteurs de l’Organisation dans chaque grande région du monde.

Recommandation n° 3. L’auditeur externe recommande d’appliquer effectivement le principe défini en 2001 selon lequel les bureaux nationaux ont un caractère exceptionnel et de réviser la carte des bureaux nationaux, quitte à en remplacer certains par des équipes de projet, des antennes ou des desks.

Recommandation n° 4. L’auditeur externe recommande, en cas de création d’une entité nouvelle (bureau, équipe de projet, antenne ou desk) de donner à cette dernière un mandat limité dans le temps, quitte à prolonger ce mandat si nécessaire.

Recommandation n° 5. L’auditeur externe recommande de lancer des expériences de plateformes administratives communes à plusieurs bureaux et de mutualisation de certains services de plusieurs bureaux de terrain relevant de différentes agences des Nations unies.

Recommandation n° 6. L’auditeur externe recommande d’étudier la possibilité de décentraliser au profit du réseau hors Siège une plus grande partie de la préparation et du suivi de l’exécution des programmes sectoriels et budgets de l’Organisation.

Recommandation n° 7. L’auditeur externe recommande d’adopter une politique active d’organisation de la mobilité du personnel entre le Siège et le réseau des bureaux de terrain.

Recommandation n° 8. L’auditeur externe recommande (i) de personnaliser les mandats donnés aux responsables des bureaux hors Siège, (ii) de personnaliser les évaluations périodiques de leurs performances qui doivent vérifier la bonne exécution de ces mandats et (iii) de faire réaliser ces évaluations dans l’ensemble du monde par les directeurs des bureaux à vocation régionale.

Recommandation n° 9. L’auditeur externe réitère ses recommandations précédentes tendant à (i) demander à chaque bureau de terrain de se doter d’un plan stratégique cohérent avec les documents de programmation par pays (UCS) et (ii) organiser une concertation voire une contractualisation annuelle des relations entre les bureaux de l’Organisation et les autorités nationales pour préciser leurs objectifs communs pour l’année en cause.


III. L’ORGANISATION DU RESEAU de BUREAUX DE TERRAIN

A. Une organisation créée de façon empirique

5. L’Acte constitutif de l’UNESCO de 1945 ne prévoit ni les modalités d’organisation du Secrétariat, ni la création d’un réseau de bureaux hors Siège : il se borne à indiquer que « le Secrétariat se compose d’un Directeur général et du personnel reconnu nécessaire » (article VI, 1).

6. Il prévoit cependant l’association des États membres aux travaux de l’Organisation par le biais de commissions nationales jouant un rôle consultatif auprès des délégations nationales à la Conférence générale, des représentants des pays au Conseil exécutif et des gouvernements nationaux. Il précise que « sur la demande d’un État membre, l’Organisation peut déléguer, à titre temporaire ou permanent, auprès de la commission nationale de cet État, un membre de son Secrétariat pour collaborer aux travaux de cette commission » (article VII, 3). Cette faculté de déléguer un membre du Secrétariat auprès des commissions nationales, si les pays membres le souhaitent, montre que l’utilité d’une présence locale a été perçue dès la création de l’UNESCO mais qu’elle a été envisagée à l’origine selon des modalités très modestes (la présence d’une seule personne, à titre permanent ou temporaire) et à l’appui d’initiatives locales (la création d’une commission nationale et une demande d’aide du pays concerné au Secrétariat).

7. Le réseau de bureaux hors Siège a été lancé de façon empirique et progressive, pour faciliter l’application du programme sur le terrain, sans que l’Organisation définisse au préalable un plan d’ensemble prévoyant la taille du réseau, sa répartition dans l’espace, ses missions, les différentes catégories de bureaux et leurs relations mutuelles ainsi qu’avec le Siège.

8. L’Organisation a tenté de pallier cette lacune et de rationaliser son réseau à l’occasion des réformes lancées en 2001 et 2011, qui se sont efforcées de répondre aux défauts du système en place.

9. La création de bureaux hors Siège a commencé par l’implantation de cinq bureaux de 1946 à 1952, puis s’est accélérée pour atteindre un maximum de 74 bureaux en 1999, dont quatre bureaux de liaison, à New York, Genève, Vienne et Washington1.

• 11 bureaux ont été créés dans les années 1960 ;

• six dans les années 1970 ;

• 16 dans les années 1980 ;

• 36 dans les années 1990.

10. La réforme lancée en 2001 et achevée en 2006 s’est traduite par la fermeture de 24 bureaux et par la création de trois nouveaux bureaux, portant le total à 53 (dont deux bureaux de liaison, à Genève et à New York).

11. La réforme lancée en 2011 et exécutée uniquement en Afrique entre 2011 et 2015, a maintenu ce nombre (dont trois bureaux de liaison, à Bruxelles, Genève et New York), compte tenu de la création d’un bureau à Abidjan 2 et de la transformation du bureau de Bujumbura en antenne (appelée « Maison de la paix »).

1 Voir en annexe 1 l’historique de l’évolution du nombre et de l’implantation des bureaux. 2 Ou plus exactement de la recréation d’un bureau à Abidjan : un bureau de terrain y avait déjà été installé

en 1996, avant d’être supprimé en 2001.


B. Les réformes récentes

1. La réforme de 2001

(a) La stratégie multipays à trois niveaux adoptée en 2001

12. La réforme de 2001 visait à rationaliser l’organisation du réseau en place, caractérisée par « une distribution géographique inégale, des tailles et structures radicalement différentes, un mandat sectoriel ou intersectoriel, des lignes d’autorité souvent floues et partiellement communes » et à remédier à « un important manque d’efficacité des dépenses »3.

13. Le réseau de bureaux hors Siège de l’UNESCO est encore régi par cette réforme, sauf en Afrique, seule région où s’applique la réforme de 2011 (voir ci-dessous).

14. Cette réforme distingue trois catégories de bureaux : les bureaux régionaux thématiques, les bureaux multipays (clusters) à vocation subrégionale et les bureaux nationaux.

15. Elle se caractérise par une stratégie « multipays » consistant à réorganiser le réseau autour de deux catégories de bureaux desservant plusieurs pays :

− des bureaux multipays (niveau 1), « desservant chacun un nombre raisonnable d’États membres dans tous les domaines de compétence de l’UNESCO » ;

− et des bureaux régionaux thématiques (niveau 2), spécialisés dans un des cinq secteurs de compétence de l’UNESCO ; en pratique, ces bureaux thématiques régionaux (BTR) ont été créés dans les domaines de l’éducation et des sciences exactes et naturelles ainsi que dans celui de la culture, dans les seuls cas des bureaux de La Havane et de Venise ; il n’y a pas de bureau régional thématique spécialisé dans les secteurs de la communication et de l’information et des sciences sociales et humaines.

16. La localisation de ces deux catégories de bureaux a été choisie, en principe, en fonction des critères suivants :

− la correspondance avec des regroupements politiques ou socioéconomiques régionaux ou subrégionaux déjà en place ;

− l’accès à des réseaux de transport permettant de se rendre facilement dans tous les pays desservis par le bureau à vocation régionale ou subrégionale ;

− la présence d’infrastructures de télécommunications ;

− l’existence de conditions de sécurité adéquates ;

− l’application par le pays d’implantation de la Convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées.

17. En pratique, après l’application de la réforme, entre 2006 et 2009, le réseau comprenait 27 bureaux multipays et 11 bureaux régionaux4 (dont neuf cumulaient cette fonction avec celle de bureau multipays, seuls les bureaux de Santiago et de Venise n’étant pas investis de ce double statut)5.

3 Voir le document 182 EX/6 Partie II du 4 septembre 2009, paragraphes 1 à 16. 4 Ces 11 bureaux avaient déjà le statut de bureau régional avant la réforme. 5 La liste des bureaux de terrain en 2009 est publiée en annexe 2.


18. En outre, chacun des 11 bureaux régionaux et des 16 bureaux multipays n’étant pas en même temps bureau régional est également bureau national du pays où il est implanté (sauf le bureau de Venise)6.

19. Par exemple, le bureau de La Havane est depuis la réforme de 2001 à la fois bureau régional thématique pour la culture de la région Amérique latine et Caraïbes, bureau multipays compétent pour Saint-Domingue, Aruba et Haïti (qui a son propre bureau national) et bureau national de Cuba. De cette façon, les bureaux régionaux thématiques, tout en étant spécialisés dans un des domaines de compétence de l’Organisation, peuvent avoir une activité multisectorielle s’ils sont également des bureaux multipays.

20. Dans le cadre de cette nouvelle stratégie, les bureaux nationaux desservant un seul pays étaient considérés comme des exceptions devant être justifiées par l’un des motifs suivants :

− la taille ou la complexité particulière du pays concerné ;

− une situation post-conflit ou faisant l’objet d’une action prioritaire des Nations unies ;

− une activité d’un rapport coût/efficacité particulièrement bon, notamment grâce à l’octroi de contributions extrabudgétaires importantes par l’État hôte.

21. Conformément aux principes précités, 24 bureaux nationaux ont été supprimés de 2001 à 2003 (leur liste est donnée en annexe 1) et trois nouveaux bureaux ont été créés à Kaboul (Afghanistan) en 2002, Bagdad (Irak) en 2003, et Juba (Soudan du Sud) en 2006, en raison des situations « post-conflictuelles » des pays concernés.

22. Le nombre de fermetures de bureaux est inférieur à l’objectif retenu en 2001. Quatre bureaux ont été maintenus alors que leur fermeture avait été décidée, à Bujumbura, Brazzaville, Guatemala City et Lima, en raison des situations post-conflictuelles des deux premiers, d’une bonne évaluation du Service d’évaluation et d’audit (IOS) montrant qu’un bureau se justifiait dans un pays en transition comme le Guatemala, et de l’importance des contributions extrabudgétaires du gouvernement péruvien dont bénéficie le bureau de Lima7.

23. La fermeture d’un bureau national n’entraîne pas la fin de l’action de l’UNESCO dans le pays concerné. Plusieurs solutions de maintien de l’activité peuvent être appliquées dans ce cas, à condition que des fonds extrabudgétaires soient disponibles pour financer ces solutions8 :

− des projets peuvent continuer à être menés par une équipe de projet temporaire composée d’agents nommés sur des postes fixes (par exemple, des postes d’administrateur national) ou des postes temporaires ;

− un administrateur national, un consultant national ou une équipe de projet peuvent être maintenus durablement sur place ; les agents en cause constituent dans ce cas une antenne dépendant hiérarchiquement d’un bureau multipays ; une vingtaine d’antennes étaient en place en 2009, avant la seconde réforme ;

6 Le bureau de Venise est bureau régional à la fois pour la science et pour la culture de la région Europe

et Amérique du Nord ; il a, situation exceptionnelle pour un bureau qui n’est pas multipays (cluster), une antenne à Sarajevo. Le bureau de Santiago est bureau régional pour l’éducation de la région Amérique latine et Caraïbes et bureau national du Chili.

7 Les prestations du bureau de Lima ont ultérieurement fait l’objet d’une excellente évaluation de l’IOS (au début de 2009).

8 En effet, les antennes, les équipes de projet et les desks sont financés par des crédits extrabudgétaires et non par le budget ordinaire (à de rares exceptions près, comme les antennes d’Antananarivo (Madagascar) et de Dili (Timor Leste), dont les responsables sont des agents du cadre national payés par le budget ordinaire).


− si les membres de cette antenne sont hébergés dans les bureaux du Coordonnateur résident des Nations unies ou même d’une autre agence9 des Nations unies implantée sur place (sans qu’il ait de lien hiérarchique avec ce coordonnateur ou le responsable de cette agence), l’antenne est appelée un desk.

(b) Les évaluations de la réforme de 2001

24. La réforme de 2001 a fait l’objet de trois évaluations successives confiées par l’Organisation à l’Equipe spéciale d’examen de la décentralisation (DRTF10), présidée par le Directeur général adjoint de l’époque et composée de responsables du Siège et des bureaux de terrain, en 2004-2005 puis en 2006-2007 et fin 2007. Ces évaluations ont considéré que la nouvelle structure du réseau, centrée sur des bureaux à vocation régionale ou subrégionale, était réaliste et adaptée aux besoins mais que des insuffisances persistaient en raison notamment du manque de ressources de l’Organisation : « l’UNESCO continue à vouloir en faire trop avec pas assez »11.

25. Le rapport du Directeur général sur la mise en œuvre du processus de réforme (partie II - examen de la stratégie de décentralisation)12 du 4 septembre 2009 a présenté la liste des problèmes relevés par la DRTF :

« Problèmes de ressources humaines13 :

− Le réseau hors Siège souffre toujours d’une insuffisance de ressources humaines.

− Tous les bureaux multipays n’ont pas de spécialistes du Programme ordinaire dans tous les domaines de l’UNESCO (c’est-à-dire des équipes multidisciplinaires).

− Les profils professionnels dans les bureaux thématiques régionaux ne correspondent pas à la diversité des compétences adaptées aux priorités de l’UNESCO.

− Il faut davantage de postes de haut niveau dans tous les types de bureaux pour affirmer l’expertise de l’UNESCO dans ses domaines de compétence.

− Les postes d’administrateurs nationaux sont à des rangs de début de carrière, avec des tâches et des responsabilités correspondant à des postes plus élevés ; ils doivent donc être alignés sur les postes des autres institutions du système des Nations unies.

− Il faut apporter une aide de haut niveau aux directeurs et chefs des bureaux hors Siège.

− Les niveaux des postes d’AO14 ne correspondent pas aux responsabilités qui leur sont confiées et ne sont pas alignés sur ceux en vigueur dans les autres institutions du système des Nations unies. On peut constater qu’il y a là un risque persistant pour l’Organisation.

− On constate un manque important de fonctionnaires du cadre de service et des bureaux financés sur des postes du Programme ordinaire.

9 Les coordonnateurs résidents des Nations Unies sont souvent les chefs des bureaux nationaux du

PNUD. 10 Decentralization Review Task Force. 11 Document 171 EX/6 Partie III, paragraphe 71. 12 182 EX/6 Partie II. 13 Citation des paragraphes 82 et 84 du rapport 182 EX/6 Partie II. 14 Attaché d’administration (Administrative Officer ou AO), chargé de la gestion de toutes les affaires

administratives et financières de chaque bureau de terrain.


− Faute de ressources humaines, les bureaux hors Siège sont amenés à employer du personnel temporaire en grand nombre, souvent pour des périodes prolongées, ce qui représente un handicap considérable pour l’Organisation et un risque pour certaines fonctions essentielles (par exemple l’information du public, l’administration).

Problèmes structurels :

− Les bureaux dotés d’un double mandat de bureau régional et de bureau multipays ne peuvent s’acquitter de l’une et l’autre responsabilité de façon aussi satisfaisante15.

− Les structures hiérarchiques complexes ne sont pas favorables à une pleine transparence en matière de programme de gestion ».

26. Le rapport du Directeur général note par ailleurs que l’UNESCO est « la seule institution des Nations unies à ne pas établir de hiérarchie entre les différents types de bureaux hors Siège »16 et préconise une meilleure intégration des bureaux de terrain au réseau des Nations unies, conformément aux résolutions 62/208 et 63/232 de l’Assemblée générale, qui constituent un cadre de référence du système de développement des Nations unies (UNDS17). Cette intégration passe par une harmonisation des réseaux de bureaux régionaux avec ceux des diverses agences des Nations unies et par une participation aux équipes par pays des coordonnateurs résidents des Nations unies et aux équipes régionales des Groupes de développement des Nations unies18.

27. Ces orientations ont été confortées ultérieurement par les conclusions du rapport de l’Évaluation externe indépendante de l’UNESCO19, critiquant le caractère trop dispersé et le manque de moyens et d’effectifs du réseau hors Siège et recommandant de mettre en place « un nombre plus restreint de bureaux plus compétents, bien dotés et polyvalents (multidisciplinaires), aux niveaux tant régional que sous régional ».

2. La réforme de 2011

(a) La définition d’une stratégie à deux niveaux, centrée sur les bureaux régionaux multisectoriels

28. Pour remédier aux insuffisances constatées, le rapport du Directeur général de septembre 2009 a formulé des propositions de réforme sous forme de deux options. La 35ème Conférence générale lui a demandé de formuler une troisième option, moins coûteuse, qui a été adoptée par la 36ème Conférence générale, en septembre 2011, après examen par les 185ème et 186ème sessions du Conseil exécutif.

29. Les principes qui ont inspiré cette réforme sont ceux proposés par le rapport de 2009 du Directeur général (paragraphes 88 à 90) et avalisés par le Conseil exécutif : les objectifs poursuivis sont « d’améliorer la qualité de l’exécution du programme dans les États membres, de garantir une présence plus souple et plus visible sur le terrain et d’accroître la cohérence de l’UNESCO à l’échelle du système des Nations unies »20. Il est important de noter que ces objectifs visant à répondre aux insuffisances citées plus haut du système en place sont qualitatifs et non financiers, la crise

15 Le rapport du Directeur Général précise que les fonctions de bureau régional thématique sont

privilégiées par rapport à celles de bureau multipays chargé d’appliquer le programme de l’UNESCO dans plusieurs pays membres.

16 Paragraphe 66 du rapport 182 EX/6 Partie II. 17 United Nations Development System 18 Les équipes des Groupes de développement des Nations unies (UNDG), établies à l’échelon régional,

ont pour tâche de donner des orientations stratégiques et d’aider les coordonnateurs résidents et leurs équipes par pays.

19 Document 185 EX/18 de 2010. 20 Définition synthétique des principes de la réforme donnée par le résumé du rapport de 2015 de l’IOS

sur la réforme du dispositif hors Siège en Afrique.


budgétaire de l’UNESCO, consécutive à l’arrêt du versement de leurs contributions par certains Etats, s’étant déclenchée en 2011, en même temps que le lancement de la réforme, qui a été conçue avant cette crise.

30. Les deux options proposées consistaient à maintenir le réseau existant, en renforçant ses moyens et en créant une hiérarchie entre les différentes catégories de bureaux (première option) ou à créer des bureaux régionaux multisectoriels à la place des bureaux régionaux thématiques, en renforçant leurs fonctions de coordination, d’aide et de contrôle des bureaux nationaux (deuxième option). Elles auraient augmenté le coût du réseau, à l’époque égal à 145,6 MUSD, de respectivement 49,1 MUSD ou de 51,6 MUSD 21 , soit d’environ un tiers dans les deux cas, accroissement totalement inadapté à la nouvelle situation financière de l’Organisation.

31. La troisième option, demandée par le Conseil exécutif de façon à ce que le coût de la réforme n’excède pas le montant du budget adopté par la résolution de la Conférence générale portant ouverture de crédits pour 2010-2011, consistait à adopter une structure simplifiée à deux niveaux au lieu de trois, comprenant :

− 14 bureaux régionaux multisectoriels (cinq en Afrique, deux dans les pays arabes, trois dans la région Asie-Pacifique, trois dans la région Amérique latine-Caraïbes et un dans la région Europe-Amérique du Nord), localisés en fonction de la présence d’une tête de réseau régionale des agences des Nations unies, de la cohérence avec les organisations régionales existantes, des facilités offertes par les Etats membres et de la qualité des réseaux de communication, de télécommunication et d’Internet ;

− une présence dans les pays flexible et adaptée aux besoins des Etats membres, pouvant prendre deux formes différentes : un bureau national ou, de préférence, une simple équipe de projet implantée dans un bureau (desk) installé dans les locaux du coordonnateur résident des Nations unies ; le chiffre de 15 bureaux nationaux et de 30 desks a été indiqué par le rapport 36 C/27 du 22 septembre 2011, sans que la liste des entités concernées soit fixée22.

32. Le maintien des bureaux nationaux doit dépendre de deux critères :

− leur rapport coût/efficacité, mesuré à partir du ratio constaté entre leurs coûts fixes et les contributions extrabudgétaires qu’ils obtiennent et de leurs indicateurs de performance,

− et un contexte particulier éventuel post-crise.

33. Un lien hiérarchique doit être établi entre les bureaux régionaux multisectoriels et les bureaux nationaux ou les antennes dépendant de leur ressort.

(b) L’application partielle de la réforme

34. La crise budgétaire provoquée par l’arrêt du paiement des contributions de certains pays en 2011 a contraint l’Organisation à réviser à la baisse ses objectifs initiaux. Le coût global de la réforme a été réduit à plusieurs reprises (voir la section ci-dessous relative au rapport de l’auditeur externe sur la réforme). En outre, l’application de la réforme, initialement prévue pendant deux bienniums

21 Voir le rapport du Directeur général sur la réforme du réseau de terrain 185 EX/29 du 10 septembre

2010. 22 L’adoption de ce nombre de bureaux conduirait à un nombre d’entités (59, soit 14 bureaux régionaux

multisectoriels, 15 bureaux nationaux et 30 desks) inférieur au nombre actuel (76, si l’on ne tient pas compte des quatre bureaux de liaison). Le rapport 185 EX/29 du 10 septembre 2010 avait suggéré, quant à lui, l’adoption de 70 bureaux (14 bureaux régionaux multisectoriels, 15 bureaux nationaux et 41 desks, sans compter les 4 bureaux de liaison).


(2012-2013 et 2014-2015) a été cantonnée pour des raisons financières, d’abord à l’Afrique et aux pays arabes, puis à la seule Afrique, à l’occasion de la 187ème session du Conseil exécutif.

35. En outre, les ambitions de la réforme ont été réduites : la réalisation d’une plateforme administrative régionale commune à tous les bureaux africains, qui devait être implantée à Addis-Abeba, a été suspendue en mars 2014 pour une durée indéterminée et le nombre de spécialistes transférés à chacun des cinq bureaux régionaux multisectoriels d’Afrique est inférieur aux prévisions, sauf dans le cas des spécialistes du secteur de l’éducation, les lenteurs des mutations de personnels s’ajoutant aux problèmes financiers.

36. Alors que chaque bureau régional multipays devait être doté d’un effectif de 34 agents d’un niveau de qualification précisément défini par le rapport 36 C/27 du 22 septembre 2011, la dotation type des bureaux régionaux multisectoriels était, au moment de l’audit, de 18 agents23 et les effectifs réels variaient de 12 à 33 (12 à Abuja, 33 à Dakar, 29 à Nairobi, 22 à Yaoundé et 26 à Harare24). De plus, le niveau des agents ne correspond pas à celui de l’effectif standard : en particulier, aucun poste de directeur adjoint de niveau P5 n’a été créé, seuls 13 attachés d’administration (AO) sont du niveau prévu de P325 et le nombre et la qualification des agents n’a pas permis de créer les unités d’évaluation des programmes envisagées dans le cadre de la réforme de 2011.

37. La réforme a été effectivement mise en œuvre en Afrique entre 2012 et 2016. Elle a entraîné la transformation du statut de nombreux bureaux :

− les bureaux régionaux thématiques de Dakar (éducation) et de Nairobi (sciences exactes et naturelles) ont été transformés en bureaux régionaux multisectoriels ;

− les bureaux multipays de Harare et Yaoundé ont été transformés en bureaux régionaux multisectoriels ;

− le bureau national d’Abuja a été transformé en bureau régional multisectoriel ;

− les bureaux multipays d’Accra, Dar es-Salaam, Libreville et Windhoek ont été transformés en bureaux nationaux ;

− le bureau de liaison d’Addis-Abeba est devenu également bureau national, tout en conservant son statut initial ;

− deux nouveaux bureaux nationaux ont été créés à Abidjan et Juba.

38. Comme il a été indiqué plus haut, le bureau national de Bujumbura a été transformé par ailleurs en antenne, appelée « Maison de la paix » en 2013. Seul le bureau national de Maputo n’a pas changé de statut.

23 D’après le paragraphe 15 du rapport de l’IOS sur la réforme du dispositif hors Siège en Afrique. 24 Ces effectifs sont plus réduits au 17 août 2017, sauf à Abuja : 16 à Abuja, 25 à Dakar, 26 à Nairobi, 17

à Yaoundé et 21 à Harare. 25 Les attachés d’administration du niveau de P3 sont installés à Addis-Abeba, Dakar, Djakarta, Harare,

Le Caire, Montevideo, Nairobi, Pékin, Ramallah, Santiago et Yaoundé.

204 EX/21.INF – page 10

Tableau 1. Changement de statut des bureaux africains

2012-2013 (36 C/5) 2014-2015 (37 C/5)

Bureaux régionaux

1. Dakar (éducation)

2. Nairobi (sciences exactes et naturelles)

Bureaux multipays

3. Accra

4. Bamako

5. Dar es-Salaam

6. Harare

7. Libreville

8. Windhoek

9. Yaoundé

Bureaux nationaux

10. Abuja

11. Brazzaville

12. Bujumbura

13. Kinshasa

14. Maputo

Bureau de liaison

15. Addis-Abeba

Bureaux régionaux multisectoriels

1. Abuja

2. Dakar

3. Harare

4. Nairobi

5. Yaoundé

Bureaux nationaux

6. Abidjan

7. Accra

8. Addis-Abeba (également bureau de liaison)

9. Bamako

10. Brazzaville

11. Dar es-Salaam

12. Juba

13. Kinshasa

14. Libreville

15. Maputo

16. Windhoek

Maison de la paix

17. Bujumbura

Source : auditeur externe, d’après le rapport de l’IOS sur la réforme du dispositif hors Siège en Afrique (page 13)

39. Par ailleurs, une réforme applicable à l’ensemble du réseau hors Siège a été décidée, dans un souci d’économie : la suppression du Bureau de la coordination des unités hors Siège (BFC) fin 2013, qui a privé les bureaux de terrain d’un interlocuteur pivot et les a obligés à s’adresser directement aux entités compétentes du Siège, notamment les bureaux chargés de la planification stratégique (BSP), de la gestion financière (BFM) et des ressources humaines (HRM).

(c) Les évaluations de la réforme de 2011 et les décisions qu’elles ont entraînées

Les évaluations réalisées par le Siège

40. L’évaluation des effets de la réforme a d’abord été assurée par le Secrétariat lui-même, par le biais de rapports du Directeur général au Conseil exécutif sur la réforme du réseau hors Siège26. Ces documents font part de difficultés constatées sur le terrain et mettent en place des modifications immédiates, qui concernent les liens hiérarchiques entre les différents types de bureau, les modalités de reporting au sein du réseau et la coordination de ce dernier par le Siège.

41. Le rapport de septembre 2012 souligne la nécessité de donner aux chefs des bureaux extérieurs plus d’autorité et d’autonomie de décision et annonce la mise en place d’un système de reporting simplifié. Dans le cadre de ce système, tous les agents feront rapport à leurs chefs de bureau27 et les chefs de bureaux nationaux aux directeurs des bureaux régionaux multisectoriels ; ces derniers feront rapport au Siège, concernant l’exécution du programme, en s’adressant à un 26 Voir les rapports 190 EX/31 du 7 septembre 2012, 191 EX/24 du 25 mars 2013, 192 EX/4 du

23 août 2013, 194 EX/4 du 7 mars 2014 et 199 EX/5 du 4 mars 2016. 27 Cependant les attachés d’administration (AO) feront également rapport à BFM.

202 EX/21.INF – page 11

« point d’entrée unique », le Bureau de la planification stratégique, (BSP) qui répartira les informations entre les Sous-directeurs généraux (ADG) compétents.

42. Le rapport de mars 2014 présente la note du Directeur général 14/3 du 3 janvier 2014 intitulée « délégation d’autorité améliorée vers les bureaux hors Siège de l’UNESCO et liens hiérarchiques révisés », qui formalise les orientations indiquées dans le rapport précité, simplifie les modalités de reporting au sein du réseau et entre le réseau et le Siège et soumet les bureaux nationaux à l’autorité des bureaux régionaux multisectoriels. Cette note applique par ailleurs très clairement le « principe de subsidiarité selon lequel le Siège ne peut pas mettre en œuvre une action qui peut être menée par une unité hors Siège ».

43. Le rapport de mars 2016 fait part de la création de la division de l’aide et de la coordination au réseau hors Siège (FSC), par note du Directeur général 15/32 du 1er février 2015 : cette initiative vise à remédier aux inconvénients de la suppression de BFC, qui avait fortement compliqué la tâche des bureaux de terrain : FSC est chargée d’améliorer et de rationaliser les échanges entre le réseau et le Siège ; elle devient le « point d’entrée unique »28 des bureaux de terrain vis-à-vis du Siège ; elle conseille le Directeur général sur la stratégie du réseau et en coordonne la réforme.

Le rapport du service d’évaluation et d’audit (IOS) sur la réforme

44. Le rapport de septembre 2015 de l’IOS sur les « Enseignements tirés de la réforme du dispositif hors Siège en Afrique » constate que les objectifs de la réforme sont d’une grande pertinence, que la réforme a suscité des exemples de bonnes pratiques, accru la participation de l’UNESCO aux équipes des Nations unies dans certains pays et que cinq bureaux régionaux multisectoriels ont été mis en place en Afrique et ont reçu du Siège des ressources financières supplémentaires et des dotations en personnel compétent dans les cinq domaines de l’UNESCO.

45. Il observe que la mise en œuvre de la réforme a souffert d’un manque de moyens financiers, à compenser par des ressources extrabudgétaires.

46. Il constate les insuffisances suivantes :

− la lenteur du redéploiement du personnel au profit du réseau, qu’il qualifie de « problème systémique » ;

− l’absence de stratégie d’exécution de la réforme, indiquant clairement les cibles à atteindre et les résultats attendus, et le manque de plan de secours adapté à la crise financière ;

− le défaut de pilotage du réseau, trop d’entités du Siège assumant des responsabilités dans le gestion des bureaux de terrain (il constate à ce propos que « le Département Afrique n’a pas participé de manière visible à la réforme » et que « ses fonctions sont restées floues pour de nombreux membres du personnel et parties prenantes ») ;

− l’absence de stratégie spécifique de gestion des ressources humaines, qui s’observe notamment dans les incohérences de certains des mouvements de personnel opérés dans le cadre de la réforme, qui privilégient les mouvements internes au réseau et ne permettent pas toujours de combler les besoins du réseau par les agents les plus compétents ;

28 En pratique, FSC est plutôt une instance de recours qu’un « point d’entrée unique » : les bureaux de

terrain adressent leurs demandes directement aux multiples services compétents du Siège et ne s’adressent à FSC que s’ils ne parviennent pas à obtenir de réponses rapides à ces demandes. La situation était la même pour BFC.

204 EX/21.INF – page 12

− l’absence de concordance entre la répartition des bureaux régionaux multisectoriels en cinq sous-régions29 et les communautés économiques régionales africaines, d’une part, et les deux groupements des Nations unies pour le développement (Afrique occidentale et centrale et Afrique orientale et australe), d’autre part.

47. Il recommande :

− des investissements supplémentaires, « le plus probable étant que les ressources additionnelles proviendront sans doute de financements extrabudgétaires et non du financement de base »,

− l’adoption de structures hors Siège plus souples,

− « la consolidation du réseau hors Siège comme moyen de constituer une masse critique de compétences et de personnel de programme de base dans les bureaux régionaux multisectoriels »,

− la clarification de la gestion globale du réseau hors Siège,

− le réexamen du rôle précis et de l’implantation géographique optimale du Département Afrique.

Le rapport de l’auditeur externe sur la réforme

48. Le rapport de 2016 de l’auditeur externe « sur la réforme du dispositif de terrain de l’UNESCO » porte, pour l’essentiel, sur la préparation et le pilotage de la réforme. Il formule néanmoins plusieurs constats relatifs à l’évaluation des résultats de cette dernière :

− les besoins accrus de transversalité et d’interdisciplinarité impliqués pour le Siège par l’option choisie, la structuration du réseau autour de bureaux régionaux multidisciplinaires, n’ont pas été étudiés ;

− la répartition des bureaux régionaux multidisciplinaires en Afrique ne coïncide pas avec celle des régions des Nations unies, dont les capitales sont Dakar, Nairobi et Johannesburg, ce qui a pour conséquence d’affaiblir les deux anciens grands bureaux régionaux thématiques de l’UNESCO de Dakar et Nairobi, anciens et bien connus, dont la réforme a de surcroît diminué les effectifs de respectivement 11 et 29 % ;

− les objectifs de renforcement du personnel n’ont été atteints ni en quantité, ni en niveau à l’époque de l’audit ; la masse critique recherchée n’a pas été obtenue : le nombre de spécialistes des programmes a bien été augmenté de 91 en 2011 à 104 en 2015, mais les cinq bureaux régionaux multisectoriels sont dotés de 101 agents à poste fixe en 2015, au lieu des 170 agents prévus initialement (34 agents par bureau, dont 21 spécialistes des programmes) ; l’ensemble des bureaux africains, quel que soit leur statut, compte moins de 200 agents à poste fixe, compte tenu des 13 % de postes vacants en 2013, et le nombre de postes a peu évolué (208 en 2010, 206 en 2013, 218 en 2014) ; au lieu de quatre agents de niveau P5 par bureau régional multisectoriel, il y en avait deux à Harare, un à Nairobi, un à Abuja, soit quatre en tout contre un objectif de 2030;

29 Les cinq sous-régions africaines sont le Sahel, où s’exerce la compétence du bureau régional

multisectoriel de Dakar, le reste de la région Ouest (Abuja), l’Est (Nairobi), le Centre (Yaoundé) et le Sud (Harare).

30 Au 17 août 2017, la situation s’est légèrement améliorée : il y a 118 spécialistes des programmes et 231 agents à postes fixe au total en Afrique, dont 105 dans les cinq bureaux régionaux multisectoriels, qui comptent six P5 (deux à Harare et à Nairobi, un à Abuja et un à Dakar).

202 EX/21.INF – page 13

− le caractère multisectoriel des équipes est faible ; elles juxtaposent des spécialistes de chaque secteur qui coopèrent peu entre eux, sauf dans le cas des sciences humaines et de la communication, dont les spécialistes travaillent pour les deux secteurs à la fois dans quatre bureaux régionaux multisectoriels, en raison du petit nombre de spécialistes disponibles dans ces deux secteurs ;

− les liens hiérarchiques entre bureaux régionaux multisectoriels et bureaux nationaux et entre les bureaux et les antennes et les desks qui dépendent d’eux ont été établis en 2011 et renforcés en 2013 et 2014, mais les logiciels de gestion n’ont pas été modifiés en conséquence ;

− les directeurs de bureaux de terrain n’ont pas reçu la responsabilité des agents recrutés nationalement, contrairement à ce qui avait été décidé.

49. Le rapport précise par ailleurs l’évolution du budget consacré à la réforme et l’impact de la crise budgétaire de l’Organisation. Il relève que la troisième option, d’abord évaluée en septembre 2010 pour l’ensemble du réseau 31 par le budget 36 C/5 à 19,9 MUSD, dont 10,9 MUSD de coûts récurrents, a été revue à la hausse, six mois plus tard, à 22,3 MUSD, dont 13,3 MUSD de coûts récurrents, en raison d’une réévaluation des coûts standard.

50. En avril 2011, les ambitions de la réforme ont été réduites à l’Afrique et aux pays arabes, pour un coût de 14,2 MUSD, dont 10,4 MUSD de coûts récurrents. En septembre 2011, les prévisions de dépenses ont été abaissées à 9,0 MUSD, dont 7,2 MUSD de coûts récurrents. En septembre 2012, cette enveloppe a été réduite à 7,0 MUSD, dont 4,9 MUSD du programme ordinaire 2012-2013 et 2,1 MUSD provenant du Fonds d’urgence pour la réforme, soit une baisse de 50 % entre avril 2011 et septembre 2012.

51. Les dépenses réelles n’ont représenté que 2,1 MUSD (d’après les estimations de 2015), ce qui correspond à une réduction de 76 % entre l’évaluation de 2011 et l’exécution.

L’opinion des secteurs de l’UNESCO sur la réforme

52. L’auditeur externe a demandé aux sous-directeurs généraux en charge des secteurs leurs opinions sur l’application de la réforme.

53. L’ensemble des sous-directeurs généraux approuve la nécessité de faire représenter l’UNESCO au niveau régional par un directeur régional (qu’il s’agisse des directeurs régionaux multisectoriels d’Afrique ou des directeurs régionaux thématiques des autres régions).

54. Ils craignent le changement de statut de certains bureaux régionaux thématiques situés hors d’Afrique en bureaux régionaux multisectoriels32.

55. Les secteurs de l’éducation et des sciences exactes et naturelles, qui étaient habitués à travailler de manière privilégiée avec les bureaux thématiques régionaux spécialisés dans ces deux domaines, ont besoin de correspondants dans chaque grande région du monde : soit un directeur régional thématique, conformément au système mis en place en 2001, soit l’adjoint d’un directeur régional multisectoriel en Afrique, cet adjoint n’étant pas forcément localisé dans le même bureau que lui et pouvant être par exemple le chef d’un des bureaux nationaux.

31 Comme il a été indiqué ci-dessus, le coût de la troisième option avait en réalité été initialement

considérée comme nul par le rapport du Directeur général 185 EX/29 du 10 septembre 2010. 32 Cette crainte provient, semble-t-il, d’une recommandation du rapport de l’auditeur externe sur le bureau

de Bangkok demandant d’étudier une transformation du bureau régional thématique de Bangkok, spécialisé dans l’éducation, en bureau régional multisectoriel.

204 EX/21.INF – page 14

56. Le correspondant de ces deux secteurs doit pouvoir arbitrer les conflits survenant au sein de la région dans un secteur donné : telle n’est pas la situation constatée aujourd’hui en Afrique où ces deux secteurs du Siège ont cinq correspondants (les directeurs des bureaux régionaux multisectoriels) et doivent directement arbitrer les conflits éventuels de la grande région Afrique33.

57. Les crédits du budget ordinaire de l’UNESCO doivent être consacrés en priorité aux fonctions régionales de montage et d’animation des projets et de reporting. L’exécution des projets peut être financée par des crédits extrabudgétaires.

58. Lorsqu’un projet ne bénéficie pas de suffisamment de crédits extrabudgétaires, il ne faut pas hésiter à l’abandonner, comme cela a été fait récemment à Cuba et au Guatemala, dans le secteur des sciences exactes.

59. De même, il ne faut pas hésiter à fermer les bureaux dont l’activité est insuffisante (comme celui de Windhoek) et à prévoir des bureaux temporaires, liés à un programme donné, selon le modèle adopté pour la Tunisie.

60. La rotation du personnel entre le Siège et les bureaux de terrain doit être renforcée.

L’opinion des responsables de bureaux de terrain

61. Le questionnaire adressé par l’auditeur externe à l’ensemble des responsables des bureaux de terrain incluait une question sur leur degré de satisfaction par rapport à l’actuelle répartition des tâches entre les différentes catégories de bureaux34. Les 20 réponses reçues sont insuffisamment nombreuses mais permettent de dégager des opinions majoritaires claires.

62. Le nombre de chefs de bureaux insatisfaits (dix) est plus élevé que celui des satisfaits (sept) : trois bureaux se déclarent « très satisfaits », quatre « satisfaits », sept « insatisfaits », trois « très insatisfaits » et trois n’ont pas exprimé d’opinion sur ce point.

63. Le nombre de bureaux considérant la répartition des tâches comme suffisamment clairement définie (sept « plutôt oui ») est inférieur à celui des bureaux qui ont un avis négatif (trois « plutôt non ») ou totalement négatif (cinq « pas du tout »), quatre bureaux considérant que « cela dépend » des sujets et un bureau n’exprimant pas d’opinion.

64. Cette réponse montre que les circulaires successives du Secrétariat citées ci-dessus n’ont pas réussi à faire passer un message bien compris par tous les bureaux hors Siège.

65. Le nombre de bureaux considérant qu’il est utile de renforcer les fonctions régionales ou subrégionales est plus élevé (11) que celui des bureaux d’avis contraire (sept) ou sans opinion déclarée (deux).

66. Les suggestions formulées par les différents responsables de bureaux pour améliorer l’organisation du réseau sont dans l’ensemble convergentes ; elles recommandent par exemple de :

33 Les trois autres secteurs, qui n’avaient pas de BTR spécialisés dans leur domaine (sauf celui de La

Havane pour la culture), ont mis en place des méthodes efficaces de coordination entre le Siège et les bureaux de terrain et au sein de chaque grande région du monde. Le secteur de la culture, par exemple, a nommé un coordonnateur de niveau P4 à Bangkok, qui coordonne les bureaux de la région Asie-Pacifique dans le domaine culturel ; il traite notamment de la répartition des ressources entre les bureaux et de la préparation des plans de travail, pour augmenter les synergies au sein de la région.

34 Voir la synthèse des réponses au questionnaire en annexe 8. Question 1 : êtes-vous satisfait de la répartition des tâches entre les différentes catégories de bureaux dans la région où vous êtes implanté ? Cette répartition des tâches est-elle suffisamment clairement définie ? Avez-vous des suggestions de modification de cette répartition des tâches à formuler ? Pensez-vous par exemple qu’il soit utile de renforcer la fonction régionale ou subrégionale ?

202 EX/21.INF – page 15

− renforcer les ressources humaines, soit des bureaux régionaux thématiques, soit des bureaux multipays, en laissant des fonctions spécifiques aux bureaux nationaux, car il n’est pas raisonnable de donner des responsabilités multisectorielles aux bureaux régionaux thématiques ou aux bureaux multipays sans leur donner le personnel nécessaire ;

− rendre complémentaires les rôles respectifs de chaque catégorie de bureau ; des bureaux régionaux forts doivent apporter un appui technique de qualité aux bureaux nationaux, dont le rôle est d’appliquer le programme et de lever des contributions extrabudgétaires ;

− mieux expliquer les tâches de chaque catégorie de bureaux, qui sont mal connues dans une région donnée ;

− repenser les fonctions respectives du Siège (définir des normes), des bureaux régionaux (apporter un appui technique aux autres bureaux) et des bureaux multipays ou nationaux (exécuter le programme) ;

− renforcer la concertation régulière entre les bureaux de tous types, plutôt que de modifier leurs responsabilités respectives ;

− réexaminer les tâches de chaque bureau, qui ont souvent été définies de longue date et sont aujourd’hui périmées ;

− renforcer le rôle de coordination du programme de chaque directeur régional ;

− clarifier le rôle respectif des bureaux multipays et des bureaux nationaux, qui sont aujourd’hui variables selon les personnalités des chefs de bureaux concernés ;

− préciser les responsabilités et les lignes d’information des différentes catégories de bureau.

67. Les recommandations formulées en seconde partie du présent rapport correspondent à certaines des critiques et des suggestions formulées par les différents rapports d’évaluation évoquées ci-dessus.

C. La répartition actuelle des bureaux de terrain

68. Trois politiques alternatives sont adoptées par les organisations internationales en matière de réseaux hors Siège :

− certaines d’entre elles, comme l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) ou l’Organisation mondiale du commerce (OMC), n’ont aucun réseau de bureaux de terrain ;

− d’autres créent des bureaux dans la quasi-totalité des pays membres, comme le Fonds des Nations unies pour l’enfance (UNICEF, 190 bureaux de pays), dont l’action s’exerce dans le monde entier et dont le financement est assuré exclusivement par des contributions volontaires des États et des entreprises et des dons des particuliers collectés tous les pays, ou le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD, 170 bureaux de pays), à qui les Nations unies ont confié une fonction de coordination de leurs actions en faveur du développement ;

− d’autres enfin choisissent de créer un réseau plus réduit dont les bureaux sont localisés en fonction des priorités de l’organisation et exercent une action en faveur de plusieurs pays voisins ; tel est le cas du Programme alimentaire mondial (PAM, 84 bureaux), présent dans les pays qui ont besoin d’aides alimentaires d’urgence, du Bureau international du travail

204 EX/21.INF – page 16

(BIT, 40 bureaux), pour les besoins de son action de coopération au développement35, et de l’UNESCO, avec ses 53 bureaux.

69. La répartition des bureaux de l’UNESCO dans le monde présente deux caractéristiques positives : elle privilégie les régions du monde en développement et en particulier l’Afrique, conformément aux priorités de l’Organisation ; elle couvre un très grand nombre de pays (14536), par la présence d’un bureau, d’une antenne, d’une équipe de projet 37 ou d’un desk ou par le rattachement explicite à un bureau multipays ou à un bureau régional multisectoriel en Afrique38.

70. Les modalités de cette présence sont, cela dit, très variables selon les régions du monde : le réseau est volontairement réduit à sa plus simple expression dans la région Europe-Amérique du Nord ; le pourcentage des pays bénéficiant d’une présence directe de l’UNESCO sur leur territoire (que ce soit par l’implantation d’un bureau, d’une antenne, d’une équipe de projet ou d’un desk) est beaucoup plus important en Afrique (70,21 %), que dans les pays arabes (63,15 %) et surtout en Amérique latine (37,14 %) et en Asie-Pacifique (35,55 %), comme le montre le tableau 2 ci-dessous. En Afrique toutefois, le bureau régional du Sénégal fait exception, puisqu’il gère directement cinq des six pays dépendant de lui depuis Dakar.

71. Le nombre total d’antennes est de 28. Quinze d’entre elles sont des desks hébergés dans des bureaux des Nations unies. La création de deux nouvelles antennes est prévue au Yémen (à Sanaa, en plus de l’antenne d’Aden, qui va bientôt être hébergée par une agence des Nations unies) et à Koweït. En revanche, une nouvelle affectation est recherchée pour l’agent du bureau de La Havane logé dans un local des Nations unies à Saint Domingue.

Tableau 2. Liste des antennes et desks de l’UNESCO en 2017

Régions Bureaux de rattachement

Implantation de l’antenne ou du

desk Statut Commentaires

Afrique Abuja Cotonou (Bénin) Antenne Local mis à disposition par le

gouvernement local Monrovia (Libéria) Desk Conakry (Guinée) Desk L’ONU va changer

de local Harare Maseru (Lesotho) Desk Hébergé par

l’ONUSIDA Johannesburg

(Afrique du Sud) Desk Hébergé par le PAM

Pretoria (Afrique du Sud)

Antenne

Mbabane (Swaziland)

Antenne

Gaborone (Botswana)

Antenne

Lilongwe (Malawi) Desk Hébergé par le FNUAP

Lusaka (Zambie) Desk Hébergé par l’ONUSIDA

35 Le BIT mène une action de coopération au développement par le biais de 600 programmes et projets

(dont les « Programmes par pays de promotion du travail décent » ou « PPTD ») en faveur d’une centaine de pays, vis-à-vis desquels les 40 bureaux mènent une action de coordination régionale.

36 Ce chiffre (145) ne prend pas en compte la région Europe-Amérique du Nord où ne sont implantés que trois bureaux de liaison et le bureau régional thématique de Venise, qui ne dessert explicitement aucun pays, sauf la Bosnie-Herzégovine où il a une antenne. Les pays du monde qui ne font pas partie de ces 145 pays desservis explicitement par un bureau sont appelés à travailler directement avec le Siège.

37 En pratique, le Secrétariat ne distingue pas dans ses statistiques les antennes et les équipes de projet, probablement car la fin du mandat de ces dernières n’est pas fixée à l’avance.

38 Le rapport ne prend pas en considération la présence d’agents de la Commission océanographique intergouvernementale (COI) de l’UNESCO en dehors du Siège.

202 EX/21.INF – page 17

Régions Bureaux de rattachement

Implantation de l’antenne ou du

desk Statut Commentaires

Nairobi Djibouti Desk Hébergé par l’OMS Antananarivo (Madagascar)

Desk Hébergé par le PNUD

Kigali (Rwanda) Desk Hébergé par l’OMS Kampala (Ouganda) Desk Hébergé par l’OMS

Comores39 Yaoundé Bangui (République

de Centre Afrique) Antenne Temporairement

fermée Luanda (Angola) Desk Hébergé par le

PNUD N’Djamena (Tchad) Antenne

Bujumbura (Burundi) Antenne Asie-Pacifique Bangkok Yangon (Myanmar) Antenne

Djakarta Dili (Timor Leste) Desk Pays arabes Beyrouth Damas (Syrie) Desk Hébergé par

l’UNRWA (l'Office de secours et de

travaux des Nations unies pour les

réfugiés de Palestine dans le Proche-

Orient) Alep Desk

Doha Aden (Yémen) Antenne Négociation en cours avec une agence des Nations unies

pour devenir un desk Rabat Alger Antenne Le représentant de

l’UNESCO travaille à domicile

Tunis Antenne Europe-Amérique du

Nord Venise Sarajevo (Bosnie

Herzégovine) Desk Local de l’ONU

partagé par 12 agences

Amérique latine-Caraïbes

La Havane Santo Domingo (République dominicaine)

Desk L’agent de l’UNESCO va devoir quitter le bureau des Nations unies, trop

exigu. Des négociations sont en cours pour trouver

avec le ministère de la culture pour

trouver un nouveau local

Montevideo Buenos Aires (Argentine)

Antenne Local mis à disposition par le

gouvernement argentin

Total 28 entités : 16 desks et 12 antennes. Source : auditeur externe, d’après les données communiquées par le Secrétariat.

72. Cette diversité de la densité de la présence de l’UNESCO sur le terrain correspond bien aux priorités de l’Organisation et aux besoins de ses membres. Pour ne prendre qu’un seul exemple, l’insuffisance de la présence de l’Afrique, des pays arabes et de la région Amérique latine-Caraïbes sur la liste du Patrimoine mondial s’explique par une moindre capacité des administrations

39 L’antenne des Comores a été supprimée mais va être rétablie prochainement.

204 EX/21.INF – page 18

concernées à présenter des dossiers à ce titre, ce qui exige une présence plus forte du Secrétariat sur le terrain pour aider ces administrations40.

73. Il n’est pas évident, cela dit, que la multiplication des implantations locales soit le meilleur système : certains des États membres consultés sur ce point en 201141 préféraient la multiplication des bureaux nationaux, d’autres le renforcement de bureaux régionaux pour qu’ils puissent répondre facilement aux demandes des pays de leur ressort. Cela dit, en matière de collecte de contributions extrabudgétaires, la présence d’une équipe importante de l’UNESCO sur place (dans le cadre d’un bureau national ou d’une antenne de grande taille) est un atout, qui incite les autorités locales à apporter un financement local d’un montant élevé aux projets parrainés par l’Organisation42.

Tableau 3. Densité comparée des implantations de l’UNESCO dans les différentes régions du monde (hors Europe-Amérique du Nord)

Régions Nombre de pays

desservis

Nombre de bureaux

multipays ou régionaux

multisectoriels

Nombre de

bureaux nationaux

Nombre d’antennes, équipes de

projet et desks

Nombre total d’implantations dans la région

Pourcentage (nombre

d’implantations/ nombre de pays)

Afrique 47 5 11 1743 33 70,21 % Pays

arabes 19 4 4 444 12 63,15%

Asie-Pacifique 45 7 7 2 16 35,55 %

Amérique latine-

Caraïbes 35 6 5 2 13 37,14 %

Total 146 22 27 25 74 Source : auditeur externe, d’après les données communiquées par le Secrétariat.

74. En Afrique, où s’applique la réforme de 2011, 47 pays sont desservis par cinq bureaux régionaux multisectoriels et 11 bureaux nationaux (dont l’un, celui d’Addis-Abeba, est également bureau de liaison). Les cinq bureaux régionaux multisectoriels jouent un rôle de coordination pour 42 pays autres que celui où est implanté leur siège, 11 de ces 42 pays (la Côte d’Ivoire, le Congo, l’Ethiopie, le Gabon, le Ghana, le Mali, la Mozambique, la Namibie, la République du Congo, le Sud Soudan et la Tanzanie) ayant par ailleurs un bureau national et 17 d’entre eux une ou deux antennes ou desks :

− le bureau régional multisectoriel d’Abuja dessert le Nigéria et sept autres pays (le Bénin, la Côte d’Ivoire, le Ghana, la Guinée, le Libéria, la Sierra Leone et le Togo), dont deux (la Côte d’Ivoire et le Ghana) disposent d’un bureau national et trois (le Bénin, la Guinée et le Libéria) d’une antenne et de deux desks ;

40 Voir le rapport de 2014 de l’auditeur externe « sur le suivi de l’évaluation indépendante par l’auditeur

externe de l’UNESCO de la mise en œuvre de la stratégie globale pour une liste du patrimoine mondiale équilibrée, représentative et crédible ».

41 Voir le document 181 EX/28 du 18 avril 2011. 42 Comme le montre l’exemple du bureau de Lima. Les pays qui bénéficient de contributions

extrabudgétaires importantes sans avoir d’équipes nombreuses de l’UNESCO sur place sont des pays en situation de crise ou de très faible niveau de revenu par habitant (comme le Yémen, la Syrie ou le Malawi), qui reçoivent des contributions volontaires du reste du monde plus que des autorités locales.

43 Il y a en fait 18 antennes ou desks en Afrique, mais deux d’entre elles sont installées dans le même pays (Afrique du Sud).

44 Il y a cinq antennes, équipes de projet ou desks dans les pays arabes mais deux d’entre elles sont implantées dans le même pays (la Syrie, à Alep et Damas).

202 EX/21.INF – page 19

− le bureau régional multisectoriel de Dakar dessert le Sénégal et six autres pays (le Burkina Faso, le Cap Vert, la Gambie, la Guinée Bissau, le Mali et le Niger), dont un (le Mali) est desservi par un bureau national mais dont aucun autre n’a d’antenne ;

− le bureau régional multisectoriel d’Harare dessert le Zimbabwe et huit autres pays (l’Afrique du Sud, le Botswana, le Lesotho, le Malawi, la Mozambique, la Namibie, le Swaziland et la Zambie), dont deux disposent d’un bureau national (le Mozambique et la Namibie) et dont les six autres (l’Afrique du Sud45, le Botswana, le Lesotho, le Malawi, le Swaziland et la Zambie) ont deux antennes et quatre desks ;

− le bureau régional multisectoriel de Nairobi dessert le Kenya et 12 autres pays (les Comores, Djibouti, l’Érythrée, l’Éthiopie, Madagascar, l’île Maurice, le Rwanda, les Seychelles, la Somalie, le Sud Soudan, l’Ouganda et la Tanzanie), dont trois (l’Éthiopie, le Sud Soudan et la Tanzanie) disposent d’un bureau national et cinq (Djibouti, les Comores, Madagascar, le Rwanda et l’Ouganda) de desks46 ;

− le bureau régional multisectoriel de Yaoundé dessert le Cameroun et neuf autres pays (l’Angola, le Burundi, le Congo, le Gabon, la Guinée équatoriale, la République du Congo, la République de Centre Afrique, Sao Tome et Principe et le Tchad), dont trois (le Congo, le Gabon et la République du Congo) disposent d’un bureau national et quatre (l’Angola, le Burundi, la RCA et le Tchad) de trois antennes et d’un desk.

75. Dans les pays arabes, où ne s’applique pas la réforme, 19 pays sont desservis par deux bureaux régionaux thématiques faisant également fonction de bureaux multipays, par deux autres bureaux multipays et quatre bureaux nationaux. Les bureaux multipays jouent un rôle de coordination pour 15 pays autres que celui où est implanté leur Siège, quatre de ces pays (l’Irak, la Jordanie, la Palestine et le Soudan) ayant en outre un bureau national et cinq autres au moins une antenne ou un desk :

− le bureau de Beyrouth est à la fois bureau régional thématique pour l’éducation et bureau multipays desservant le Liban et quatre autres pays (l’Irak, la Jordanie, la Palestine et la Syrie), dont trois disposent d’un bureau national (l’Irak, la Jordanie et la Palestine) et le quatrième, la Syrie, dispose de deux desks, à Damas et Alep ;

− le bureau du Caire est à la fois bureau régional thématique pour les sciences exactes et naturelles et bureau multipays desservant l’Égypte et deux autres pays, le Soudan (qui a un bureau national) et la Lybie, dont aucun n’a d’antenne ;

− le bureau multipays de Doha dessert le Qatar et six autres pays (l’Arabie Saoudite, Bahreïn, les Émirats Arabes Unis, le Koweït, Oman et le Yémen), dont aucun ne dispose de bureau national et un seul (le Yémen) dispose d’une antenne qui sera transformée en desk ; la création d’une autre antenne à Koweït City est par ailleurs prévue ;

− le bureau multipays de Rabat dessert le Maroc et trois autres pays (l’Algérie, la Tunisie et la Mauritanie) ; aucun d’entre eux ne dispose de bureau national mais deux pays (l’Algérie et la Tunisie) disposent chacun d’une antenne.

76. Dans la région Asie-Pacifique, où ne s’applique pas la réforme de 2011, 45 pays sont desservis par deux bureaux régionaux thématiques faisant également fonction de bureaux multipays, par cinq autres bureaux multipays et sept bureaux nationaux. Les bureaux multipays jouent un rôle de coordination pour 36 pays autres que celui où ils sont implantés, six de ces pays (l’Afghanistan, le

45 L’Afrique du Sud dispose à la fois d’un desk à Johannesburg et d’une antenne à Pretoria. Le personnel

de l’antenne de Johannesburg travaille surtout à la prévention du SIDA. 46 Le desk des Comores a été supprimé mais va être rétabli prochainement.

204 EX/21.INF – page 20

Bangladesh, le Cambodge, le Népal, le Pakistan et le Vietnam) ayant en outre un bureau national et deux d’entre eux une antenne et un desk :

− le bureau de Bangkok est à la fois bureau régional thématique pour l’éducation et bureau multipays desservant la Thaïlande et cinq autres pays (le Cambodge, le Laos, le Myanmar, Singapour et le Vietnam) ; deux d’entre eux disposent d’un bureau national (le Cambodge et le Viet Nam) ; la seule antenne de la zone, implantée à Yangon, au Myanmar, est particulièrement importante (30 agents y travaillent) ;

− le bureau de Jakarta est à la fois bureau régional thématique pour les sciences exactes et naturelles et bureau multipays desservant l’Indonésie et quatre autres pays (Brunei, la Malaisie, les Philippines et Timor) ; aucun d’entre eux ne dispose de bureau national et un seul (Timor) dispose d’un desk ;

− le bureau multipays d’Almaty dessert le Kazakhstan et trois autres pays (le Kirghizistan, l’Ouzbékistan et le Tadjikistan), dont seul l’Ouzbékistan dispose d’un bureau national et aucun d’une antenne ;

− le bureau multipays d’Apia dessert les îles Samoa et 14 autres pays (l’Australie, les îles Cook, les îles Fidji, Kiribati, les îles Marshall, la Micronésie, Nauru, Niue, la Nouvelle Zélande, Palau, la Papouasie Nouvelle Guinée, les îles Salomon, Tonga et Tuvalu), dont aucun ne dispose d’un bureau national ou d’une antenne ;

− le bureau multipays de Pékin dessert la Chine et quatre autres pays (la Corée, la Corée du Nord, la Mongolie et le Japon), dont aucun ne dispose d’un bureau national ou d’une antenne ; il joue en outre un rôle de liaison entre le Siège et les gouvernements de la Chine, du Japon et de Corée, en direction desquels le Siège concentre ses efforts de mobilisation de ressources extrabudgétaires ;

− le bureau multipays de New Delhi dessert l’Inde et cinq autres pays (le Bangladesh, le Bhoutan, les îles Maldives, le Népal et le Sri Lanka), dont le Bangladesh et le Népal disposent d’un bureau national et aucun ne dispose d’une antenne ;

− le bureau multipays de Téhéran dessert l’Iran et trois autres pays (l’Afghanistan, le Pakistan et le Turkménistan), dont deux (l’Afghanistan et l’Iran) disposent d’un bureau national et aucun ne dispose d’une antenne.

77. En Asie-Pacifique, les trois bureaux multipays d’Almaty, Apia et Pékin gèrent donc directement leur zone de compétence, sans bureau de pays ou antenne dépendant d’eux.

78. Par ailleurs, les six bureaux nationaux d’Afghanistan, du Bangladesh, du Cambodge, d’Ouzbékistan, du Pakistan et du Vietnam ne sont pas rattachés à un bureau multipays, un tel rattachement n’étant obligatoire qu’en Afrique, en application de la réforme de 2011.

79. Dans la région Europe-Amérique du Nord, où ne s’applique pas la réforme de 2011, trois bureaux de liaison sont implantés à Bruxelles, Genève et New York où ils assurent les liens avec l’Union Européenne et les Nations unies, tout en représentant l’UNESCO en Belgique, aux États-Unis et en Suisse, sans être bureaux nationaux pour ces pays.

80. Par ailleurs, le bureau thématique régional (BTR) de Venise est compétent à la fois pour les sciences exactes et la culture. Il a une antenne à Sarajevo.

81. L’UNESCO considère donc que les pays très développés de la région Europe-Amérique du Nord, peuvent travailler avec l’ONU sans bureaux nationaux, en se faisant aider en cas de besoin, soit par le bureau de Venise dans ses deux domaines de compétence, soit directement par le Siège. L’antenne de Bosnie Herzégovine permet d’aider ce pays en situation post-conflictuelle.

202 EX/21.INF – page 21

82. Dans la région Amérique latine-Caraïbes, où ne s’applique pas la réforme de 2011, 35 pays sont desservis par trois bureaux régionaux thématiques dont deux font également fonction de bureaux multipays et dont le troisième (Santiago du Chili) est également bureau national, par trois autres bureaux multipays et cinq autres bureaux nationaux. Les bureaux multipays jouent un rôle de coordination pour 29 pays autres que celui où est implanté leur Siège, cinq de ces pays (le Brésil, le Guatemala, le Pérou, le Mexique et Haïti) ayant en outre un bureau national et deux pays ayant une antenne ou un desk :

− le bureau de La Havane est à la fois bureau régional thématique pour la culture et bureau multipays desservant Cuba et trois autres pays (Aruba, Haïti et la République Dominicaine), dont l’un (Haïti) dispose d’un bureau national et un autre (République Dominicaine) dispose d’un desk47 ;

− le bureau de Montevideo est à la fois bureau régional thématique pour les sciences exactes et naturelles et bureau multipays desservant l’Uruguay et quatre autres pays (l’Argentine, le Brésil, le Chili et le Paraguay), dont l’un dispose d’un bureau national (le Brésil) et un autre (l’Argentine) dispose d’une antenne ;

− le bureau de Santiago est à la fois bureau régional thématique pour l’éducation et bureau national ; il n’a pas d’antenne dépendant de lui ;

− le bureau multipays de Kingston dessert la Jamaïque et 12 autres pays (Antigua et Barbuda, Bahamas, La Barbade, Belize, La Dominique, île de Grenade, Guyana, Saint-Kitts et Nevis, Sainte-Lucie, Saint Vincent et les Grenadines, Suriname, Trinidad et Tobago) ainsi que Anguilla, Curaçao, les îles Caïman, les îles Vierges britanniques et Saint-Martin – membres associés, dont aucun ne dispose de bureau national ou d’antenne ;

− le bureau multipays de Quito dessert l’Equateur et quatre autres pays (la Bolivie, la Colombie, le Pérou et le Venezuela), dont l’un (le Pérou) dispose d’un bureau national et aucun ne dispose d’antenne ;

− le bureau multipays de San Jose dessert le Costa Rica et six autres pays (le Guatemala, le Honduras, le Mexique, le Nicaragua, Panama et le Salvador), dont deux (le Guatemala et le Mexique) disposent d’un bureau national et aucun d’une antenne.

83. Seul le bureau multipays de Kingston gère donc directement sa zone de compétence, sans bureau national ni antenne dans cette dernière.

D. Les ressources humaines consacrées aux bureaux de terrain

1. La part du réseau hors Siège dans le personnel de l’UNESCO

84. Au 17 août 201748, le réseau hors Siège employait presque la moitié (48,88 %) du personnel total de l’UNESCO. La part du réseau est très différente selon les catégories de personnel : elle

47 Le desk de Santo Domingo va se transformer en antenne car les bureaux de l’ONU qui l’hébergent n’ont

plus la possibilité de le garder ; une solution est recherchée avec le ministère de la culture de République dominicaine.

48 Cf. annexe 7 sur la répartition du personnel de l’UNESCO, par catégorie et par localisation.

204 EX/21.INF – page 22

représente le tiers du personnel du Secrétariat (RS)49 (32,09 %) et un peu moins des deux tiers du personnel titulaires d’autres types de contrats50 (64,88 %).

85. Les deux tableaux suivants (4 et 5) montrent l’évolution dans le temps du seul personnel du Secrétariat (RS).

86. La part des ressources humaines consacrées par l’Organisation au réseau hors Siège depuis cinq ans pour le personnel du Secrétariat (RS) varie peu et est en légère augmentation, passant de 31,3 % fin 2011 à 33,3 % au 1er janvier 2017, les effectifs du réseau ayant moins diminué pendant cette période (-6,86 %) que ceux de la totalité de l’Organisation (-12,38 %). Conformément à l’orientation de la réforme de 2011, l’Organisation a géré la baisse de ses effectifs, inévitable en raison de la crise budgétaire qu’elle traverse, en demandant plus d’efforts au Siège qu’au réseau.

87. Au sein du réseau, l’évolution a été contrastée selon les régions : les effectifs ont augmenté de 2,86 % en Afrique et de 13,83 % dans les pays arabes et diminué de 5,59 % en Asie-Pacifique, de 16,87 % en Amérique latine-Caraïbes et de 34,04 % en Europe-Amérique du Nord.

Tableau 4. Évolution des effectifs du personnel du Secrétariat (RS) du réseau hors Siège par région

Régions Fin 2011 Fin 2012 Fin 2013 Fin 2014 Fin 2015 Fin 2016 Évolution de fin 2011 à début 2017

Afrique 210 197 197 194 207 215 2,86 % Pays arabes 94 88 88 94 106 108 13,83 %

Asie-Pacifique 179 175 157 169 171 169 -5,59 %

Europe-Amérique du

Nord 94 74 75 67 70 62 -34,04 %

Amérique latine-

Caraïbes 166 156 132 133 136 140 -16,87 %

Total hors Siège 743 690 649 657 690 694 -6,86 %

Total UNESCO 2 374 2 241 2 131 2 073 2 079 2 081 -12,38 %

% hors Siège 31,30 % 30,79 % 30,46 % 31,69 % 39,19 % 33,35 %

Source : auditeur externe, d’après les données communiquées par le Secrétariat.

88. L’évolution du personnel du réseau hors Siège par type de contrat et source de financement montre que le personnel du Secrétariat (RS) du réseau hors Siège est financé très majoritairement par le programme régulier et que la part de ce dernier augmente dans le financement du personnel (de 75,90 % en 2011 à 79,33 % en 2017).

49 Le personnel du Secrétariat, ou Regular Staff (RS) est composé des titulaires de contrats à durée

indéterminée ou définie (fixed terms contracts), c’est à dire les fonctionnaires du cadre international de catégorie D ou P et les fonctionnaires du cadre national de catégorie NO ou G, les jeunes professionnels (Young Professsionals), jeunes experts (Junior Professional Officers), les engagements au titre d’un projet (Project Appointments) et le personnel détaché d’autres administrations. Les membres du personnel du Secrétariat sont identifiés ci-dessous par l’acronyme « RS ».

50 Contrats temporaires, contrats de service, personnel loué, contrats de service spécial et consultants.

202 EX/21.INF – page 23

Tableau 5. Évolution du personnel du Secrétariat (RS) du réseau hors Siège par type de contrat et source de financement

Sources de financement

31/12/2011 31/01/2017 Évolution 2017/2011

Programme régulier (RP)

Engagements de durée indéfinie

5 0 -5

Engagements de durée définie

559 549 -10

Total 564 549 -15 (-2,65 %)

Financement extrabudgétaire

(EXB)


96 51 -45

Engagements au titre d’un projet

(PA)

0 88 +88

Engagements de durée limitée

(ALD)

79 0 -79

Jeunes experts (JPO)

4 2 -2

Détachements 0 2 +2 Total 179 143 -36 (-20,11 %)

Tous financements

(RP+EXB)

Engagements de durée indéfinie

5 0 -5


655 600 -55

Engagements au titre d’un projet

(PA)

0 88 +88

Engagements de durée limitée

(ALD)

79 0 -79

Jeunes experts (JPO)

4 2 -2

Détachements 0 2 +2 Total 743 692 -51 (-6,86 %)


2. La mobilité du personnel du réseau hors Siège

89. La mobilité du personnel est faible : comme le montre le tableau 6 ci-dessous, un quart des membres du personnel hors Siège soumis à obligation de mobilité géographique51 a dépassé sa durée normale d’affectation. Les dépassements sont constatés dans les régions Europe-Amérique du Nord (52 %), bien que la durée normale d’affectation y soit plus longue qu’ailleurs (cinq ans pour tous les agents concernés), Asie-Pacifique (29 %) et Amérique latine-Caraïbes (26 %). En Afrique, en revanche, la mobilité du personnel est normale, en raison notamment de la création des bureaux régionaux multisectoriels, qui a entraîné des nombreux déplacements de personnel depuis trois ans.

51 C'est-à-dire le personnel ayant un contrat de durée définie, de grade D ou P.

204 EX/21.INF – page 24

Tableau 6. Dépassements des durées normales d’affectation du personnel, par région

Régions Durée normale d’affectation

% des agents n’ayant pas dépassé la durée normale d’affectation

% des agents ayant dépassé la durée

normale d’affectation

Afrique

2 ans 100 % 0 % 4 ans 94 % 6 % 5 ans 86 % 14 % Total 89 % 11 %

Pays arabes

2 ans 75 % 25 % 4 ans 100 % 0 % 5 ans 75 % 25 % Total 76 % 24 %

Asie-Pacifique

2 ans 71 % 29 % 4 ans 88 % 13 % 5 ans 68 % 32 % Total 71 % 29 %

Europe-Amérique du Nord 5 ans 48 % 52 %

Amérique latine-

Caraïbes

2 ans 50 % 50 % 5 ans 75 % 25 % Total 74 % 26 %

Total général 75 % 25 % Source : auditeur externe, d’après les données communiquées par le Secrétariat.

3. La formation continue du personnel hors Siège

90. Les sessions collectives de formation du personnel hors Siège ont repris, après un arrêt partiel imputable à la crise budgétaire de l’Organisation, en 2012-2014 : 12 ont été organisées en 2015, 10 en 2016 et 30 ont déjà eu lieu ou ont été programmées en 2017.

91. À l’exception de deux d’entre elles, organisées à Paris, ces 43 sessions ont eu lieu dans des villes d’implantation de bureaux de terrain de toutes les régions du monde. Les sessions parisiennes s’adressaient à l’ensemble du personnel hors Siège du secteur de la culture dans un cas et de l’informatique, dans l’autre. Les autres sessions concernaient le personnel de plusieurs régions (un cas), d’une région (23 sessions), d’une sous-région (quatre cas), de plusieurs bureaux (neuf cas) ou d’un seul bureau (14 cas).

92. Elles étaient organisées par BFM (sept cas)52, BSP (cinq)53, HRM (neuf ateliers)54, le secteur de l’éducation (un), la division de l’éthique55 (19), la division de l’égalité des genres (un), l’audit interne56 (cinq) et la division de la connaissance et des réseaux d’information (six).

52 Les sessions organisées par BFM portaient sur la programmation des projets et la gestion financière

(quatre sessions dont une ajoutait à ces thèmes la mobilisation des ressources), la programmation financière et la gestion des ressources humaines (un cas) et les achats (un cas) ; une formation sur la mobilisation des ressources a été organisée conjointement par BFM (leader de cette formation), BSP et HRM à Trieste en juin 2017 pour la région Europe-Amérique du Nord.

53 Les sessions organisées par BSP portaient sur la programmation par pays dans le contexte de l’agenda 2030 (trois cas) et sur la mobilisation des ressources et la conception des projets (deux cas).

54 HRM a organisé en 2017 cinq ateliers par Skype pour deux bureaux de terrain sur le développement des carrières et quatre ateliers par Skype pour les attachés administratifs de divers bureaux sur la préparation des programmes.

55 Les sessions sur l’éthique portaient sur la formation des responsables en matière d’éthique (cinq cas) et la formation obligatoire sur l’éthique et la politique anti-harcèlement (14 cas).

56 Les sessions de l’audit interne (IOS) étaient toutes des ateliers de formation à la gestion de l’évaluation.

202 EX/21.INF – page 25

93. Les thèmes des sessions portent tous sur des sujets importants dans la gestion des bureaux de terrain. Il est à noter que trois sessions organisées à l’initiative de BSP, dans deux cas, et de BFM, dans le troisième, portaient notamment sur le thème de la mobilisation des ressources extrabudgétaires, particulièrement important dans le contexte budgétaire actuel.

94. Aux formations collectives citées ci-dessus s’ajoutent les formations individuelles organisées par les Nations unies pour les responsables de bureaux de terrain de toutes les agences, à l’École des cadres des Nations unies de Turin (UN System Staff College)57.

E. Les ressources financières des bureaux de terrain

1. La part du réseau hors Siège dans les ressources totales de l’UNESCO

95. Le réseau hors Siège a reçu un peu moins de la moitié du total des ressources financières58 de l’UNESCO en 2014-2015 comme en 2016-2017.

96. Les crédits extrabudgétaires représentent presque les deux tiers des ressources du réseau hors Siège (et environ la moitié du total des ressources de l’UNESCO).

Tableau 7. La part du réseau hors Siège dans les ressources totales de l’UNESCO (en milliers de dollars des États-Unis)59

2014-2015 2016-201760

Total des ressources de l’UNESCO

Budget ordinaire 530 132 534 952 Crédits

extrabudgétaires (% du total)

634 655 (54,48 %)

562 865 (51,27 %)

Total 1 164 787 1 097 817

Ressources du réseau

hors Siège

Budget ordinaire 191 232 188 933 Crédits

extrabudgétaires (% du total)

363 203 (65,50 %)

306 687 (61,88 %)

Total 554 435 495 620 % du réseau dans le total des ressources de

l’UNESCO 47,59 % 45,15 %


2. La part du réseau hors Siège dans les ressources provenant du budget ordinaire

97. Le réseau hors Siège a reçu 36,07 % des crédits du budget ordinaire en 2014-2015 et 35,32 % en 2016-2017.

98. Ces crédits ont été presque totalement dépensés (à 98,5 % pour toute l’Organisation et à 98,6 % pour le réseau hors Siège en 2014-2015).

99. La part du réseau hors Siège a diminué en 2016-2017 par rapport au biennium précédent, mais est supérieure à celle des années 2010-2013.

58 Ce pourcentage ne tient pas compte des contributions en nature du Siège en faveur du réseau. 59 Les ressources prises en compte par les tableaux 8 et 9 incluent les crédits décentralisés, y compris

ceux nécessaires au financement du personnel des bureaux de terrain, mais non les crédits du Siège relatifs aux tâches de coordination du réseau.

60 Les chiffres indiqués portent sur 18 mois : 2016 et la moitié de 2017.

204 EX/21.INF – page 26

Tableau 8. La part du réseau hors Siège dans les crédits du budget ordinaire (en milliers de dollars des États-Unis)

2010-2011 2012-2013 2014-2015 2016-2017

Total UNESCO 660 614 519 357 530 132 534 952

Réseau hors Siège 219 522 175 163 191 232 188 933

% du réseau HS dans le total 33,22 % 33,73 % 36,07 % 35,32 %


3. La part du réseau hors Siège dans la consommation des ressources extrabudgétaires

100. Le réseau hors Siège reçoit un peu moins de 60 % des crédits extrabudgétaires de l’UNESCO (sauf au premier semestre 2017, où il n’a reçu qu’un peu moins du quart de ces crédits). Comme l’ensemble de l’Organisation, il ne consomme chaque année qu’environ les deux tiers de ses crédits extrabudgétaires : la part du réseau dans les dépenses réelles financées par des crédits budgétaires représente donc également un peu moins de 60 % du total de ces dernières.

Tableau 9. La part du réseau hors Siège dans la consommation des ressources extrabudgétaires (en milliers de dollars des États-Unis)


4. La part du réseau hors Siège dans la mobilisation des ressources extrabudgétaires

101. La part des crédits extrabudgétaires de l’UNESCO mobilisés61 pour les bureaux de terrain (et non pour les directions du Siège ou les instituts spécialisés) représente également un peu moins de 60 % du total des crédits extrabudgétaires mobilisés par l’Organisation : 55,92 % en 2015 et 58,01 % en 2016 (cf. annexe 3).

61 Les crédits sont considérés comme mobilisés lorsque le donateur a approuvé leur utilisation pour un

objet spécifique dans le cadre d’un accord signé. Les chiffres cités au tableau 9 tiennent compte des crédits supplémentaires mobilisés en cours d’année. Les chiffres cités au tableau 10 diffèrent donc de ceux des tableaux 7 et 9 qui concernent les crédits extrabudgétaires effectivement utilisés au cours d’un exercice donné et non les crédits promis au cours de chaque exercice.

2014 2015 2016 2017

Crédits Dépenses réelles Crédits Dépenses

réelles Crédits Dépenses réelles Crédits

Dépenses réelles au

30 juin Total UNESCO 313 668 216 590 320 987 205 392 292 476 200 014 270 389 116 800

(% des dépenses réelles par rapport aux

crédits)

69,05% 63,99% 68,39% 43,20%

Réseau hors Siège 174 095 122 911 189109 116471 169891 115348 136795 65187

(% des dépenses réelles par rapport aux

crédits)

70,60% 61,59% 67,90% 47,65%

% réseau HS dans le total 55,50% 56,75% 58,91% 56,71% 58,09% 57,67% 50,59% 55,81%

202 EX/21.INF – page 27

Tableau 10. Part des bureaux de terrain dans la mobilisation des crédits extrabudgétaires (en dollars des États-Unis)

2015 2016 Crédits mobilisés pour le Siège ou

les instituts spécialisés 231 459 604

44,08 % 123 602 991

41,99 % Crédits mobilisés pour les

bureaux de terrain 293 630 956

55,92 % 170 774 937

58,01 %

Total des crédits extrabudgétaires mobilisés par l’UNESCO

525 090 560 100 %

294 377 928

100 % Source : auditeur externe, d’après les données communiquées par le Secrétariat.

102. La répartition par bureau de terrain des crédits extrabudgétaires mobilisés en 2015 et 2016, présentée en annexe 3, montre de très grands écarts entre les différents bureaux, qui varient de quelques milliers de dollars à plus de 90 MUSD (en 2015) dans le cas du bureau du Brésil. Six bureaux en 2015 et quatre en 2016 mobilisent plus de 10 MUSD par an62 ; 24 bureaux en 2015 et 15 en 2016 mobilisent entre un et 10 MUSD.

103. L’importance des fonds mobilisés n’est pas liée au statut juridique du bureau (de simples antennes en collectent plus que des bureaux régionaux 63) mais à la masse des contributions données par l’Etat hôte pour financer des projets exécutés sur son territoire et à la situation spécifique du pays hôte, qui motive plus ou moins les donateurs. Les bureaux du Brésil et du Pérou, par exemple, reçoivent de très importantes contributions de l’Etat hôte. D’autres bureaux mobilisent de nombreuses contributions volontaires car la situation spécifique du pays concerné motive les donateurs : tel est le cas des bureaux de Bagdad, d’Amman, de Beyrouth ou des antennes de Madagascar et de Bosnie-Herzégovine.

104. Il est impossible de connaître sans enquête approfondie la part prise par chaque acteur (les directions du Siège et les bureaux de terrain) dans la mobilisation de chaque contribution volontaire. Il est d’autant plus difficile de mesurer le rôle des diligences de chaque bureau dans la mobilisation des fonds que les cibles fixées chaque année pour cette mobilisation sont déterminées par programme et non par bureau64.

62 Il s’agit en 2015 des bureaux de Brasilia, Bagdad, Lima, Bangkok, Djakarta et Beyrouth (l’antenne de

Madagascar mobilisant 9,9 MUSD) et en 2016 des bureaux de Brasilia, Bagdad, Lima et Harare. 63 L’antenne de Madagascar a mobilisé 9,9 MUSD en 2015 et 1 MUSD en 2016, celle de Bujumbura a

mobilisé 466 kUSD en 2015, alors que le bureau thématique régional et bureau multipays de La Havane a mobilisé 185 kUSD en 2015 et 121 kUSD en 2016 et le bureau thématique régional et bureau multipays de Téhéran 41 kUSD en 2015 et 16 kUSD en 2016. Cela dit, l’initiative réelle de la mobilisation des fonds au profit d’une antenne peut venir du bureau dont elle dépend ou du Siège et non pas seulement du personnel de l’antenne.

64 Les résultats atteints sont très inégaux : le Secrétariat indique avoir atteint 145,91 % de son objectif de mobilisation de crédits extrabudgétaires en 2015 et 86,91 % en 2016.

204 EX/21.INF – page 28

5. La répartition des crédits du réseau hors Siège par région du monde

Tableau 11. La répartition des crédits du réseau hors Siège par régions du monde (en milliers de dollars des États-Unis)

2014-2015 2016-2017

Budget ordinaire 59 938 39 646

% du total du réseau HS 31,34% 32,57%

Afrique Crédits extrabudgétaires 49 492 44 516

% du total du réseau HS 13,92% 14,52%65

Total des crédits 109 430 84 162 % du total des crédits du

réseau HS 20,01% 19,65%



Asie-Pacifique Crédits extrabudgétaires 88 709 89 303 % du total du réseau HS 24,94% 29,12% Total des crédits 140 426,00 120 613,00 % du total des crédits du

réseau HS 25,68% 28,15%



Pays Arabes Crédits extrabudgétaires 61 606 72 709



réseau HS 16,53% 20,91%



Europe-Amérique du Nord Crédits extrabudgétaires 11 212 7 462



réseau HS 4,02% 2,63%



Amérique latine-Caraïbes Crédits extrabudgétaires 144 651 92 692


65 En Afrique, le pourcentage des crédits extrabudgétaires décentralisés est beaucoup plus élevé dans le

cas de l’éducation (27 %), d’après les indications données par le Secrétariat car certaines contributions volontaires gérées par le Siège sont en fait utilisées par les bureaux de terrain.

202 EX/21.INF – page 29


réseau HS 33,77% 28,66%


% de l'ensemble des crédits du réseau HS 34,97% 28,41%

Total réseau hors Siège Crédits extrabudgétaires 355 670 306 682

% du total des crédits du réseau HS 65,03% 71,59%

Total des crédits du réseau 546 899 428 398


105. Le tableau 11 ci-dessus montre la grande importance des crédits extrabudgétaires qui représentent les deux tiers du financement du réseau et dont la part augmente au biennium 2016-2017, car leur montant en valeur absolue diminue moins que celui des crédits du budget ordinaire.

106. Les crédits du budget ordinaire ont diminué dans chaque région, mais ce mouvement a été compensé par une augmentation des crédits extrabudgétaires dans les pays arabes et partiellement pour la zone Asie-Pacifique.

107. Au contraire, les crédits extrabudgétaires ont diminué d’un tiers et les crédits du budget ordinaire d’un quart en Amérique latine-Caraïbe (où leur masse était exceptionnellement élevée pendant le biennium précédent grâce aux contributions volontaires du Brésil).

108. En Afrique, les crédits extrabudgétaires ont peu diminué et sont devenus plus élevés, en valeur absolue, que les crédits du budget ordinaire. La situation de l’Afrique est néanmoins atypique car son financement n’est assuré qu’à 52,89 % par des crédits extrabudgétaires en 2016-2017, contre 74,04 % en Asie-Pacifique, 75,49 % en Amérique latine-Caraïbes et 81,18 % dans les pays arabes.

109. La région Amérique latine – Caraïbes est la première bénéficiaire des crédits de l’Organisation, provenant des contributions extrabudgétaires (28,66 % en 2016-2017), mais sa part diminue par rapport au biennium précédent (33,77 %), alors que celle de la deuxième région, l’Asie-Pacifique, augmente (28,15 % en 2016-2017 contre 25,67 % au biennium précédent). La part de la troisième région, les pays arabes, augmente également (20,90 % contre 16,52 %) et dépasse maintenant celle de l’Afrique, en très légère diminution (19,64 % en 2016-2017 contre 20 %). La part de la région Europe-Amérique du Nord est beaucoup plus faible et diminue (2,63 % contre 4,03 %). Cette région reçoit très peu de crédits extrabudgétaires car trois de ses bureaux sur quatre sont des bureaux de liaison.

F. La répartition des crédits et des effectifs du réseau hors Siège entre les bureaux de terrain

110. L’annexe 4 montre la répartition des crédits budgétaires et extrabudgétaires entre les bureaux de terrain en 2016-2017.

111. L’annexe 7 montre la répartition des effectifs au 17 août 2017 par bureau de terrain, par catégorie d’agents (personnel du Secrétariat – RS – et autres contrats). Elle est présentée ci-dessous pour tenter de répondre aux questions suivantes : les effectifs de chaque bureau sont-ils proportionnels au montant des budgets gérés ? la répartition des spécialistes de chaque secteur de l’UNESCO entre les bureaux à vocation régionale permet-elle à ces derniers de disposer d’une masse critique de personnel suffisante pour orienter l’action de l’UNESCO dans la région en cause ?

112. Pour faciliter la comparaison des bureaux, le montant du total des crédits de chaque bureau a été divisé par le nombre total des agents du bureau. Ce ratio grossier a pour unique objet de faire apparaître les situations atypiques : bureaux gérant de très nombreux projets d’un montant total

204 EX/21.INF – page 30

élevé ou au contraire bureaux disposant de trop peu de crédits extrabudgétaires ou ayant des vocations particulières (comme les bureaux de liaison ou le bureaux de Téhéran ou d’Abidjan, qui se consacrent à des tâches autres que la gestion de projets de développement66).

113. Le nombre d’agents par bureau est constitué par le nombre d’agents effectivement en poste au 17 août 2017 et non le nombre de postes budgétaires ; il existe en effet 64 postes vacants67 dans le réseau hors Siège.

114. Dans la région Afrique, les cinq bureaux régionaux multisectoriels ont reçu des dotations du même ordre de grandeur du budget ordinaire (entre 2,1 et 3,3 MUSD par an). Les crédits extrabudgétaires de ces bureaux régionaux multisectoriels sont en revanche beaucoup plus élevés à Harare, Nairobi et Yaoundé qu’à Abuja et Dakar. Ils ont fortement baissé en 2017 dans les cas de Nairobi (de 4,0 à 2,0 MUSD) et de Yaoundé (de 5,3 à 2,9 MUSD).

115. Cinq bureaux nationaux ont des budgets totaux peu élevés (inférieurs à 1 MUSD) : Abidjan, Accra, Brazzaville, Maputo, Windhoek et même Addis-Abeba, par ailleurs bureau de liaison, contrairement aux bureaux nationaux de Bamako, Dar es-Salaam, Juba, Kinshasa et Libreville.

116. L’antenne de Bujumbura a un budget total (592 696 USD) supérieur à celui du bureau de Windhoek (399 933 USD).

117. Les cinq bureaux régionaux multisectoriels ont reçu des effectifs du même ordre de grandeur (à l’exception de celui d’Abuja, plus petit) et comprennent du personnel relevant de chacun des grands secteurs de l’Organisation, dont au moins un agent du personnel du Secrétariat (RS), conformément à leur mission multisectorielle : 57 agents à Dakar (dont 39 relevant des secteurs, les autres appartenant à la cellule administrative), 57 (dont 43 sectoriels) à Nairobi, 53 à Harare (dont 34 sectoriels), 46 à Yaoundé (dont 31 sectoriels) et 34 à Abuja (dont 18 sectoriels).

118. Le secteur de l’éducation dispose dans tous les cas d’effectifs plus nombreux que les autres. Ces autres secteurs sont animés par de très petites équipes (un seul agent pour les sciences humaines à Abuja ; deux agents pour les sciences naturelles à Yaoundé ; trois agents pour les sciences naturelles à Abuja, Harare et Dakar, trois agents pour les sciences sociales à Yaoundé et Nairobi). Ces équipes réduites sont nettement inférieures à celles qui existent dans les bureaux thématiques régionaux du reste du monde pour le secteur dont ces bureaux ont la charge et à celles qui existaient avant la réforme de 2011 dans les bureaux thématiques régionaux de Dakar et Nairobi. Leur capacité à aider les bureaux nationaux est donc plus faible que celles des bureaux thématiques régionaux (BTR).

119. Le Siège doit s’impliquer directement en cas de divergence de vues entre les bureaux régionaux multisectoriels dans la conception ou l’exécution d’un programme sectoriel en Afrique, puisqu’aucune équipe n’a de prééminence sur les autres lui permettant d’arbitrer. Cette situation est regrettée par les secteurs de l’éducation et des sciences exactes et naturelles, habitués au rôle de coordination que jouaient auparavant les BTR.

66 Le bureau d’Abidjan donne des conseils au gouvernement ivoirien. Le bureau multipays de Téhéran,

outre ses activités de coordination des autres pays de sa zone de compétence, organise des ateliers, des rencontres et des conférences internationales, qui nécessitent des financements moins importants que des projets de coopération de longue durée. Il a par exemple lancé en 2016 et début 2017 des ateliers pour les conservateurs de musée (sur la gestion de leur patrimoine), sur le développement durable dans le domaine du tourisme, sur l’archéologie sous-marine, sur la gestion des crises, sur la conduite à tenir en cas de tremblement de terre ; il a organisé des tables rondes sur le rôle des femmes dans la science, sur les problèmes transfrontaliers de gestion des eaux et sur le développement durable et l’éducation (SDG 4 Education 2030 Agenda) et des conférences internationales à Téhéran sur l’eau et l’environnement et sur la femme et la vie urbaine.

67 Sept postes de direction, 27 postes de professionnels, 12 postes de cadres nationaux (NO) et 18 postes de services généraux (GS).

202 EX/21.INF – page 31

120. Les bureaux de Yaoundé, Nairobi et Abuja ont un meilleur ratio budget sur effectif que ceux de Dakar et Harare, mais il est à noter que les 57 agents du bureau de Dakar gèrent directement, sans antennes locales, les activités au Sénégal et dans cinq des autres pays qui dépendent de ce bureau, le Mali ayant un bureau national à Bamako.

121. Les bureaux nationaux africains n’ont pas d’équipes dans certains secteurs (Abidjan, Accra, Addis-Abeba, Dar es-Salaam, Juba, et Maputo n’ont personne dans le domaine des sciences humaines ; Dar es-Salaam, Juba et Windhoek n’ont aucun agent dans le domaine culturel), ou des équipes très peu nombreuses, d’une ou deux personnes. En revanche, Abidjan dispose de 29 agents (dont un seul RS) pour l’éducation.

122. Un décalage important existe dans certains cas entre les effectifs totaux et le montant des budgets gérés : Juba, Libreville, Kinshasa et Bamako ont d’assez bons ratios budget sur effectifs, mais les autres bureaux ont des ratios très médiocres, car ils gèrent de trop petits budgets, faute de crédits extrabudgétaires suffisants.

Tableau 12. Comparaison des budgets et des effectifs des bureaux de terrain de la région Afrique (en milliers de dollars des États-Unis)

Bureaux Effectif total au 17 août

2017

Dont cellule administrative

Budget ordinaire

2017

Crédits EXB 2017

Budget total 2017

Ratio budget/effectif

Dakar BRM 57 18 2 359 1 164 3 522 61,7

Harare BRM 53 19 2 726 2 680 5 406 102,0

Yaoundé BRM 46 15 2 884 2 938 5 822 126,5

Nairobi BRM 57 14 3 362 2 026 5 839 94,5 Abuja BRM 34 16 2 331 876 3 207 94,3 Abidjan BN 46 10 502 146 643 14,1 Accra BN 20 13 605 122 727 36,3

Addis-Abeba BN et

BL 22 13 535 382 918 41,7

Bamako BN 37 21 589 1 650 2 240 60,5 Brazzaville

BN 17 8 376 046 423 24,8

Dar es-Salaam BN 46 12 752 1 887 2 640 57,3

Juba BN 24 10 1 470 1 786 3 256 135,6 Kinshasa

BN 30 10 419 1 735 2 154 71,8

Libreville BN 22 15 558 1 248 1 806 82,0 Maputo BN 19 8 579 286 866 45,5 Windhoek

BN 18 11 393 006 399 22,1


123. Dans la région des pays arabes, les trois plus grands bureaux sont les bureaux thématiques régionaux et bureaux multipays de Beyrouth (7,9 MUSD) et du Caire (4,3 MUSD), ainsi que le bureau national de Bagdad (20,9 MUSD), qui bénéficie de crédits extrabudgétaires très importants.

124. Les deux bureaux multipays de Rabat (1,8 MUSD) et de Doha (1,5 MUSD) ont des budgets globaux nettement plus faibles car leurs crédits extrabudgétaires sont inférieurs à leurs dotations budgétaires.

204 EX/21.INF – page 32

125. Le bureau national de Khartoum a un budget inférieur à 1 MUSD, contrairement aux bureaux nationaux d’Amman (6,6 M€) et de Ramallah (2,6 MUSD), en raison des crédits extrabudgétaires dont ces derniers bénéficient.

126. Les deux bureaux thématiques régionaux et bureaux multipays disposent d’effectifs importants dans leurs spécialités respectives : 30 agents (dont huit RS), dans le secteur de l’éducation à Beyrouth et 10 agents (dont cinq RS), dans le secteur des sciences au Caire. Les bureaux régionaux multisectoriels ne disposent pas d’un tel pôle de compétence en Afrique, sauf celui de Dakar qui compte 24 agents (dont 10 RS) dans le domaine de l’éducation.

127. Les bureaux nationaux d’Amman et de Bagdad sont dotés d’équipes sectorielles nombreuses : 22 agents (dont huit RS) à Amman et 12 à Bagdad (dont deux RS), dans le domaine de l’éducation ; 13 agents à Amman (dont un RS) et quatre à Bagdad (dont un RS) dans celui de la culture ; huit agents à Amman dans le secteur de la communication et de l’information (dont quatre RS).

128. La comparaison entre les effectifs et les budgets gérés par les deux bureaux précités et par ceux d’Amman et Bagdad, qui disposent d’une plateforme administrative commune, montre que cette dernière solution permet des économies d’échelle.

129. Le bureau multipays de Rabat est doté de plusieurs équipes sectorielles, qui l’apparentent à un BRM africain : neuf personnes pour l’éducation, trois pour les sciences naturelles, huit pour les sciences sociales, quatre pour la culture et huit pour la communication (avec un ou deux agents RS dans chaque cas). Celui de Doha est beaucoup moins bien doté à cet égard : trois personnes pour l’éducation, quatre pour la culture et une pour la communication (dont un agent RS dans les trois cas).

130. Le bureau national de Ramallah a plusieurs équipes sectorielles : quatre personnes pour l’éducation, dont une RS, trois contractuels pour les sciences sociales, sept personnes pour la culture (dont une RS) et un contractuel pour la communication. Le bureau national de Khartoum n’a que deux petites équipes sectorielles : trois personnes pour l’éducation et trois pour les sciences naturelles (avec un agent RS dans chaque cas). Il est vrai que les crédits extrabudgétaires susceptibles de financer des projets y sont très réduits.

131. Le ratio budget sur effectif des bureaux multipays et nationaux est médiocre, sauf dans le cas de Ramallah, en raison du faible niveau des crédits extrabudgétaires reçus.

Tableau 13. Comparaison des budgets et des effectifs des bureaux des pays arabes (en milliers de dollars des États-Unis)


2017


Budget ordinaire

Crédits extrabudgétaires

(EXB) Budget total Ratio budget

total/effectif

Amman BN 77 31 774 5 893 6 667 86,5 Bagdad BN 30 8 919 20 002 20 922 697,4 Amman+ Bagdad

107 39 1 693 25 895 27 589 257,8

Beyrouth BTR et BM

75 19 2 228 5 672 7 900 105,3

Le Caire BTR et BM

40 12 1 395 2 907 4 303 107,5

Doha BM 20 12 777 772 1 550 77,5 Rabat BM 45 13 1 386 511 1 897 42,1

Khartoum BN 18 12 642 181 823 45,7 Ramallah BN 29 14 841 1 820 2 662 91,7

Source : auditeur externe, d’après les données communiquées par le Secrétariat

202 EX/21.INF – page 33

132. Dans la région Asie-Pacifique, quatre bureaux ont des ressources beaucoup plus élevées que les autres : les deux bureaux thématiques régionaux et bureaux multipays de Jakarta (7,7 MUSD en 2017), et surtout de Bangkok (12,6 MUSD) et les bureaux nationaux d’Islamabad (6,3 MUSD) et de Kaboul (19 MUSD), qui bénéficient de très importants crédits extrabudgétaires.

133. Trois bureaux multipays ont des budgets totaux faibles (inférieurs ou égaux à 1 MUSD) car ils ont très peu de crédits extrabudgétaires : Apia, Almaty et surtout Téhéran (qui ne bénéficie d’aucun crédit extrabudgétaire en 2017 et dispose d’un budget global presque dix fois inférieur au bureau national d’Islamabad, qui dépend de lui). Le bureau multipays de New Delhi a un budget global important (2,9 MUSD en 2017), mais dispose de crédits extrabudgétaires inférieurs aux crédits budgétaires.

134. Les budgets des bureaux nationaux de Dacca, Hanoï et Tachkent sont largement inférieurs à 1 MUSD et les crédits extrabudgétaires d’Hanoï se réduisent fortement en 2017 (68 445 USD).

135. Les deux bureaux thématiques régionaux et bureaux multipays sont dotés d’équipes importantes dans leurs spécialités : 71 agents (dont 13 RS) pour l’éducation à Bangkok et 20 (dont deux RS) pour les sciences naturelles à Djakarta.

136. Trois des quatre bureaux multipays ont en revanche des équipes sectorielles très réduites, nettement inférieures à celles des BRM africains : 13 personnes (dont cinq RS) à Almaty pour cinq secteurs ; 11 personnes (dont quatre RS) à Apia pour quatre secteurs et six personnes (dont deux RS) à Téhéran pour trois secteurs. Le bureau multipays de Pékin est un peu mieux doté, avec 17 personnes (dont six RS) pour cinq secteurs68.

137. Les bureaux nationaux sont dotées d’équipes sectorielles réduites à Dacca, Hanoï et Islamabad (de 15 ou 16 personnes en tout pour quatre secteurs). Kaboul (42 personnes, dont huit RS, pour trois secteurs) et Katmandou (30 personnes, dont une RS, pour trois secteurs), qui bénéficient de crédits extrabudgétaires importants, sont beaucoup mieux lotis. Phnom Penh est dans une situation intermédiaire avec 20 personnes (dont cinq RS) pour quatre secteurs.

138. Les ratios budget sur effectifs sont bons dans les deux bureaux thématiques régionaux et à Kaboul, Islamabad, Pékin et New Delhi mais très médiocres dans les autres cas, en particulier lorsque les budgets totaux des bureaux sont inférieurs ou égaux à un million de dollars.

Tableau 14. Comparaison des budgets et des effectifs des bureaux de la région Asie-Pacifique (en milliers de dollars des États-Unis)


2017


Budget ordinaire Crédits EXB Budget total Ratio

budget/effectif

Almaty BM 18 5 912 061 973 54,0

Apia BM 21 10 1 009 043 1 052 50,0

Bangkok BTR et BM 149 33 3 134 9 488 12 623 84,7

Pékin BM 2869 11 1 705 1 096 2 802 100,0

Dacca BN 26 10 747 6 754 29,0

68 Le bureau de Pékin compte cinq personnes (dont trois RS) pour l’éducation, un contractuel pour les

sciences naturelles, quatre personnes (dont une RS) pour les sciences sociales, cinq personnes (dont une RS) pour la culture et deux personnes (dont une RS) pour la communication.

69 Le personnel du bureau de Pékin comprend un tiers de stagiaires, qui sont recrutés sans coût et permettent de former aux normes de l’UNESCO de nombreux jeunes gens prometteurs, mais leur turnover est élevé, ce qui implique un effort permanent de formation de ces stagiaires, y compris aux tâches administratives de base.

204 EX/21.INF – page 34

Hanoï BN 25 10 481 68 550 22,0

Islamabad BN 34 18 1 073 5 291 6 364 187,1

Djakarta BTR et BM 63 25 1 987 5 729 7 716 122,4

Kaboul BN 66 24 1 677 17 394 19 071 288,9

Katmandou BN 40 10 466 1 575 2 041 51,0

New Dehli BM 42 15 1 670 1 281 2 951 70,2

Phnom Penh BN 38 18 638 924 1 563 41,1

Tachkent BN 70 16 537 375 912 13,0

Téhéran BM 14 8 690 0 690 49,2 Source : auditeur externe, d’après les données communiquées par le Secrétariat.

139. Dans la région Amérique latine-Caraïbes, on constate :

− le cas particulier des deux bureaux nationaux de Brasilia (23,5 MUSD en 2017, contre 40,7 MUSD en 2016) et de Lima (5,9 MUSD), qui bénéficient de crédits extrabudgétaires très importants (mais en forte baisse en 2017), versés notamment par les gouvernements locaux ;

− la faiblesse du budget du bureau thématique régional et bureau multipays de La Havane (0,8 MUSD), dont les crédits extrabudgétaires se sont effondrés en 2017 ;

− la faible part des crédits extrabudgétaires dans le financement du bureau thématique régional et bureau multipays de Montevideo (21,9 % de 1,9 MUSD) et du bureau thématique régional et bureau national de Santiago (8,4 % de 7 MUSD) ;

− la faible part des crédits extrabudgétaires dans le financement des bureau multipays de Quito (35,4 % de 1,7 MUSD), San Jose (45,3 % de 1,5 MUSD) et Kingston (0,4 % de 1 MUSD) ;

− la faible importance des crédits du bureau national de Guatemala City (0,5 MUSD);

− la diminution des crédits extrabudgétaires des bureaux nationaux de Mexico (41,9 % de 1,9 MUSD) et Port-au-Prince (73,9 % de 1,7 MUSD).

140. Les trois bureaux thématiques régionaux sont dotés d’équipes sectorielles importantes dans leurs spécialités respectives : 25 personnes (dont deux RS) pour le secteur culturel à La Havane, 15 personnes (dont quatre RS) pour le secteur des sciences naturelles à Montevideo et 56 personnes (dont six RS) pour l’éducation à Santiago. Le bureau de Montevideo inclut en outre une section culturelle importante de 17 personnes (dont une RS), alors que Santiago n’a pas de spécialistes des autres secteurs et que La Havane en a très peu (un pour l’éducation et trois pour la communication).

141. Les trois bureaux multipays de Kingston, San Jose et Quito ont des équipes réduites pour chaque secteur (à l’exception du secteur des sciences sociales à Quito qui n’est pas doté). Ces équipes sont de deux personnes par secteur sauf dans les cas suivants : San Jose a 12 personnes pour l’éducation (dont deux RS) et Quito a 12 personnes pour la culture (dont une RS), cinq pour l’éducation et quatre pour les sciences naturelles.

142. Les deux bureaux nationaux de Brasilia et Lima lèvent et utilisent sur place des contributions extrabudgétaires très élevées mais gèrent leur personnel de manière radicalement différente :

202 EX/21.INF – page 35

Brasilia n’a que sept agents affectés aux secteurs (trois pour l’éducation, trois pour les sciences sociales et un pour la culture, tous appartenant au personnel du Secrétariat – RS), alors qu’à Lima 93 personnes sont dédiées aux secteurs, la plus grande partie d’entre elles étant affectées à l’éducation (86, dont une seule RS), parce que ce bureau gère directement certains projets au lieu de les confier à des ONG.

143. Les trois autres bureaux nationaux ont chacun une seule équipe sectorielle étoffée : sept personnes pour la culture à Guatemala City, 13 personnes pour la culture à Mexico (toutes recrutées par contrats temporaires dans les deux cas) et sept pour l’éducation à Port-au-Prince (dont deux RS).

144. Le ratio budget sur effectif est très médiocre dans toute la région, sauf pour les bureaux de Brasilia, grâce à ses crédits extrabudgétaires très élevés et à son personnel très réduit, et de Santiago. Ce dernier cas est très particulier, la plus grande partie du budget du bureau du Chili provenant du budget ordinaire. En sens inverse, le ratio de Lima est médiocre, malgré sa politique réussie de mobilisation de crédits extrabudgétaires, si l’on prend en compte l’effectif total de ce bureau (99 personnes) alors que la plupart des contractuels de ce bureau (64) sont affectés à la gestion des projets sur le terrain, tâche généralement confiée par les autres bureaux à des organisations non-gouvernementales (ONG) avec lesquels ils passent des conventions. Si l’on ne prend en compte que les 35 personnes affectées à des tâches de coordination, au siège du bureau à Lima et non sur le terrain, le résultat est excellent.

Tableau 15. Comparaison des budgets et des effectifs de la région Amérique latine-Caraïbes (en milliers de dollars des États-Unis)


2017


Budget ordinaire Crédits EXB Budget total

Ratio budget total/effectif

total

Brasilia BN 27 20 613 22 974 23 587 873,5

Guatemala City BN 21 8 512 017 529 25,1

La Havane BTR et BM 41 12 835 0,1 835 20,3

Kingston BM 17 8 1 023 004 1 027 60,4

Lima BN 99

35

6

6

698

698

5 237

5 237

5 935

5 935

59,9

169,5

Mexico BN 34 11 1 115 806 1 922 56,5

Montevideo BTR et BM 53 12 2 570 723 3 294 62,1

Port au Prince BN 23 11 463 1 312 1 776 77,2

Quito BM 35 12 1 141 627 1 769 50,5

San Jose BM 29 9 840 697 1 538 53,0

Santiago BTR et BN 69 13 6 458 592 7 050 102,1


204 EX/21.INF – page 36

145. La région d’Europe-Amérique du Nord a un statut à part : elle contient trois bureaux de liaison sans crédits extrabudgétaires (sauf celui de Bruxelles), aux budgets largement inférieurs à 1 MUSD, et le bureau régional thématique de Venise (2,6 MUSD), qui n’est pas en même temps bureau multipays ou bureau national.

146. Ce bureau est doté de 12 agents (13, en comptant son antenne de Sarajevo), situation comparable à celle de certains bureaux déjà cités70.

Tableau 16. Comparaison des budgets et des effectifs de la région Europe-Amérique du Nord (en milliers de dollars des États-Unis)


2017

Cellule administrative

Budget ordinaire Crédits EXB Budget total

Ration budget

total/effectif total

Bruxelles BL 6 2 352 105 458 76,3

Genève BL 3 3 105 0 105 35,0

New York BL 9 5 706 0 706 78,4

Venise BTR 21 9 480 2 196 2 676 127,4 Source : auditeur externe, d’après les données communiquées par le Secrétariat.

G. Les relations des bureaux de terrain entre eux et avec le Siège

1. La définition juridique de ces relations

147. Les obligations des bureaux de terrain vis-à-vis du Siège sont régies par la note de la Directrice générale DG/Note/14/3 du 3 janvier 2014 « Délégation d’autorité améliorée vers les bureaux hors Siège de l’UNESCO et liens hiérarchiques révisés », modifiée par la note DG/Note/15/32 du 1er décembre 2015 « Division de l’appui et de la coordination hors Siège (FSC) ».

148. La note de 2014 augmente les pouvoirs des bureaux, en application du « principe de subsidiarité, selon lequel le Siège ne peut pas mettre en œuvre une action qui peut être menée par une unité hors Siège : en principe, les décisions doivent être prises au niveau le plus proche de celui de la mise en œuvre ».

149. Conformément à ce principe, tous les personnels doivent rendre compte « non plus aux secteurs ou services du Siège, mais aux directeurs ou chefs de bureaux », dans toutes les régions du monde. Seuls les attachés d’administration (AO) continuent de relever fonctionnellement de la directrice financière, tout en relevant hiérarchiquement de la responsabilité de leur chef ou directeur de bureau.

150. Les antennes, équipes temporaires et desks sont partout sous l’autorité du directeur ou chef de bureau auquel ces entités sont rattachées.

151. Les liens des bureaux entre eux et avec le Siège ne sont pas les mêmes en Afrique, où s’applique la réforme de 2011, et dans les autres régions du monde, où s’applique encore la réforme de 2001.

70 Notamment ceux de Ramallah (29 agents pour 2,6 MUSD) et Pékin (28 agents pour 2,8 MUSD), qui

interviennent dans des contextes très différents. Le ratio budget sur effectif du bureau de Venise, qui ne compte que 21 agents, est meilleur que celui de ces deux bureaux.

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152. En Afrique, les chefs des bureaux nationaux relèvent des directeurs des bureaux régionaux multisectoriels. Dans les autres régions du monde, il n’y a pas de lien hiérarchique entre les chefs des bureaux nationaux et les directeurs des bureaux compétents pour plusieurs pays (bureaux multipays et bureaux régionaux thématiques) et certains bureaux nationaux sont directement rattachés au Siège, sans faire partie de la zone de compétence d’un bureau multipays.

153. Le directeur de la division de l’appui et de la coordination hors Siège (FSC) exerce une fonction de supervision globale directe des seuls bureaux régionaux multisectoriels en Afrique et de tous les bureaux dans les autres régions du monde.

154. Les directeurs des bureaux régionaux multipays en Afrique et les directeurs et chefs des bureaux de tous type, hors d’Afrique, relèvent des Sous-directeurs généraux adjoints (ADG) compétents pour les cinq grands programmes sectoriels de l’UNESCO « pour la réalisation des résultats sectoriels et intersectoriels escomptés » et « pour l’utilisation des ressources décentralisées, notamment des ressources extrabudgétaires ».

155. En Afrique, les directeurs des bureaux régionaux multipays relèvent en outre du Sous-directeur général adjoint compétent pour l’Afrique, qui a une vocation de coordination générale des affaires de cette région, avec l’aide du Département Afrique qu’il supervise.

156. La note de 2014 indique que les bureaux de terrain sont associés à l’élaboration des programmes et leur donne des pouvoirs accrus en matière d’exécution de ces programmes. Sa rédaction insiste sur la nécessité d’échanges fréquents entre les secteurs du Siège et les agents de ces bureaux relevant de ces secteurs, tout en prévoyant que les responsables des bureaux sont informés des échanges principaux entre leurs collaborateurs et le Siège : cette dernière précision montre que l’exercice du pouvoir hiérarchique des responsables de bureaux sur leurs collaborateurs issus des secteurs71 ne va pas de soi.

157. Dans l’application des programmes et des budgets, les responsables des bureaux ont des responsabilités plus grandes qu’avant 2014 dans toutes les régions ; ils peuvent :

− ajuster les plans de travail selon l’évolution de la situation et des besoins et modifier les programmes, à l’intérieur d’un axe d’action, sans affecter les résultats escomptés, « en concertation avec l’ADG de programme concerné » ;

− procéder à des ajustements entre axes d’action sous un même article budgétaire, en expliquant les raisons de ces ajustements et après approbation de l’ADG compétent, si ces ajustements concernent plus d’un quart des crédits approuvés ;

− proposer des amendements aux résultats escomptés et/ou aux indicateurs de performances correspondants, après accord de l’ADG compétent et de FSC.

158. En matière de nomination du personnel, le recrutement du personnel international hors Siège est sous la responsabilité du chef du bureau, qui formule des recommandations de nomination à la Directrice générale, en association avec le secteur concerné ou avec BFM.

159. Les responsables de bureaux évaluent les performances de leur personnel, après consultation des Sous-directeurs généraux concernés.

160. Les performances de chefs des bureaux nationaux sont évaluées par les directeurs des bureaux régionaux multisectoriels en Afrique. Les performances des directeurs des bureaux régionaux multisectoriels africains et des responsables de tous les bureaux, dans les autres régions, sont évaluées par le directeur de la division de l’appui et de la coordination hors Siège (FSC), en concertation avec les sous-directeurs généraux chargés des secteurs de l’UNESCO, le sous- 71 Il est important d’avoir en mémoire que les agents chargés de l’application des programmes dans les

bureaux de terrain restent affectés à leur secteur d’origine (éducation, culture, etc..).

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directeur général d’ERI, le sous-directeur général du département d’Afrique (pour les bureaux situés en Afrique) et les directeurs des services centraux.

2. Les entités du Siège chargées de la tutelle des bureaux de terrain

161. La plupart des services du Siège exercent des pouvoirs de tutelle sur les bureaux de terrain. La note de la Directrice générale de 2014 cite explicitement :

− les « ADG de programme », responsables de la cohérence de chaque programme sectoriel ;

− le Département Afrique ;

− le Bureau de la planification stratégique (BSP) ;

− le directeur de cabinet de la directrice générale, qui note les directeurs des bureaux de liaison ;

− la division pour l’égalité des chances du cabinet de la directrice générale ;

− le Bureau de la gestion des ressources humaines (HRM), qui gère le système d’évaluation des performances des responsables des bureaux hors Siège, « en étroite concertation avec les secteurs/bureaux/offices concernés au Siège et hors Siège » ;

− le secteur des relations extérieures et de l’information du public (ERI) ;

− le Bureau de la gestion financière (BFM).

162. À ces services, s’ajoutent en pratique :

− la division de la gestion de la connaissance et des systèmes d’information ;

− l’office des normes internationales et des affaires juridiques ;

− l’audit interne (IOS).

163. Le rôle de « point d’entrée » du réseau au sein du Siège est confié à la division de l’appui et de la coordination hors Siège (FSC), créée en février 2015 et directement rattachée à la Directrice générale. FSC a reçu les compétences suivantes, par la note de la Directrice générale de 2015 citée ci-dessus :

− être le « point d’entrée unique » pour les bureaux hors Siège, en collaboration avec tous les secteurs et services concernés ; comme il a été indiqué ci-dessus, cette expression est inadéquate et FSC joue le rôle d’un recours en cas de difficulté de contact des bureaux de terrain avec le Siège mais n’est pas le point de passage obligé pour contacter ce dernier ;

− faciliter la collaboration interactive du réseau et du Siège, notamment pour la préparation et l’application des réformes du réseau72 ;

− rationaliser les échanges d’information entre ces bureaux et le Siège ;

− superviser l’évaluation de leurs performances ;

72 La note de 2015 indique explicitement que la réforme doit accroître l’autonomie de gestion des bureaux

de terrain.

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− contrôler l’optimisation de leurs effectifs ;

− « renforcer la coordination et le suivi de l’exécution du programme au niveau des pays, y compris la participation aux programmes conjoints du système des Nations unies ».

164. La note de la Directrice générale de 2015 définit avec moins de précision ces compétences que sa précédente note de 2014 citée ci-dessus. Cette dernière précisait notamment les attributions du Bureau de la planification stratégique (BSP), qui a joué le rôle de coordonnateur du réseau après la suppression de l’ancien Bureau de soutien des bureaux hors Siège (BFC) en 2013. En particulier, elle ne cite plus le rôle de coordination de l’évaluation des performances des responsables des bureaux hors Siège (que FSC a cependant conservé), ni le rôle de coordination de « l’action globale de mobilisation des ressources », c’est-à-dire la recherche des financements extrabudgétaires (qui reste logiquement attribué à BSP, responsable de la programmation des financements extrabudgétaires).

165. La multiplicité des services chargés de la tutelle du réseau complique la tâche des bureaux de deux façons :

− en premier lieu, ils doivent consulter plusieurs entités à la fois et faire rapport à l’ensemble de ces entités ; le directeur du bureau de Bangkok, par exemple, à la fois bureau régional thématique compétent pour l’éducation et bureau multipays, dépend à la fois du directeur de FSC, de l’ADG du secteur de l’éducation et des autres ADG de secteurs pour la mise en œuvre en Thaïlande et dans les cinq pays de sa zone de compétence des programmes concernant d’autres secteurs ;

− en second lieu, malgré l’aide de FSC, les bureaux éprouvent des difficultés à obtenir des réponses rapides aux questions qu’ils posent au Siège, dans les cas fréquents où ces dernières requièrent une concertation entre plusieurs services du Siège.

166. Les réponses (trop peu nombreuses) au questionnaire de l’auditeur externe montrent que les responsables des bureaux de terrain sont très satisfaits des réponses données à leurs questions par le Siège, mais que plus de la moitié d’entre eux les trouvent trop tardives et que les trois quarts d’entre eux souhaitent disposer de plus d’autonomie73.

H. Les relations des bureaux hors Siège avec les agences des Nations unies présentes sur le terrain

167. Toutes les réponses au même questionnaire74 indiquent que les bureaux concernés coopèrent avec d’autres organisations du système des Nations unies. Cette coopération prend deux formes différentes : la mise en commun de certains services et la participation à des projets communs.

73 20 responsables de bureaux de terrain ont répondu à ces questions, l’un d’entre eux n’a pas exprimé

d’opinion ; 14 (73,7 %) sont satisfaits des réponses reçues et cinq (26,3 %) en sont insatisfaits ; 10 (52,6 %) estiment que les réponses ne sont pas assez rapides et cinq (47,4 %) estiment qu’elles le sont ; 14 (73,7 %) pensent qu’il serait utile de donner plus d’autonomie aux bureaux de terrain par rapport au Siège et cinq (26,3 %) sont d’avis contraire.

74 Sur les 20 réponses au questionnaire de l’auditeur externe reçues, 19 indiquent que le bureau coopère avec les autres agences des Nations Unies, la dernière réponse ne donne aucune indication sur ce point.

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168. Les rapports de l’auditeur externe sur les bureaux de terrain montrent que la mutualisation de certains services porte surtout sur l’achat en commun de billets d’avion et de chambres d’hôtels à prix négociés et reste peu développée globalement75.

169. Le bureau d’Amman a innové en mutualisant des services avec plusieurs agences de l’ONU, par contrats spécifiques passés avec le Commissariat de l’ONU aux réfugiés, pour l’envoi de courrier par la valise diplomatique, avec le Programme alimentaire mondial, pour l’achat de mobilier de bureau, avec l’UNICEF et le Commissariat aux réfugiés, pour l’achat de prestations d’hôtellerie, et avec le Bureau des Nations unies pour les services d’appui aux projets (UNOPS) pour le transport aérien.

170. Les réponses au questionnaire montrent, cela dit, que l’amplification de cette forme de coopération, par la création éventuelle d’une plateforme commune administrative et financière, suscite plus de réserves que d’enthousiasme76.

171. La participation à des projets communs ne suscite pas ces réserves : 47 exemples de cette forme de coopération de bureaux de terrain de l’UNESCO avec 24 bureaux d’autres agences des Nations unies (et, dans un cas, l’Union européenne) ont été signalés à l’auditeur externe. Toutes les régions du monde sont concernées, sauf la région Europe-Amérique du Nord.

172. Les projets sont cofinancés par les agences en cause, qui font parfois en outre appel en commun à des contributions volontaires d’autres partenaires.

173. L’objet de ces projets est très varié :

− revalorisation des fonctions culturelles traditionnelles de la communauté des Dozos77 (avec le PNUD 78 ), formation des forces de l’ordre (avec le PNUD), traduction en langues nationales de la loi sur le foncier rural (avec la FAO et ONU-Femmes), valorisation des techniques nutritionnelles traditionnelles (avec le PAM), pour le bureau d’Abidjan ;

− promotion de l’égalité des genres (avec le HCDH), formation des journalistes (avec l’UNIC, l’UNOWAS et ONU-Femmes), enseignement de la nutrition avec l’OMS, l’UNICEF, la FAO, le PAM et le FNUAP) et éducation sexuelle au Sénégal (avec le FNUAP), pour le bureau de Dakar ;

− amélioration de l’enseignement technique au Malawi (avec l’UNCT, le PNUD, le BIT, l’Union européenne), éducation sexuelle (avec l’ONUSIDA, l’UNICEF, le FNUAP) et gestion de l’eau (avec la FAO) pour le bureau d’Harare ;

− formation des bergers (avec la FAO) et aide aux écoles (avec l’UNICEF), pour le bureau de Juba ;

75 Le rapport de synthèse des audits de bureaux de terrain (2011-2015) de l’auditeur externe indique que

les bureaux de Nairobi, San Jose et Beyrouth ne participent pas aux achats groupés, sauf pour les déplacements ; celui de Montevideo participe en principe à ces derniers achats mais trouve fréquemment des conditions tarifaires de transport aérien moins onéreuses que celles proposées aux agences de l’ONU sur des plateformes dédiées (« Operational Management Team-OMT »), après mise en concurrence ; ceux de New Delhi et Windhoek ne participent à aucun achat commun.

76 Les 20 réponses reçues prennent toutes position sur ce point : 2 (10 %) sont tout à fait satisfaites de cette perspective, sept (35 %) plutôt satisfaites, 9 (45 %) plutôt non satisfaites et 2 (10 %) pas du tout satisfaites.

77 Confrérie de chasseurs, souvent par ailleurs gardes de sécurité armés, dont le rôle est jugé important pour pacifier les relations sociales en Côte d’Ivoire.

78 Cf. Annexe 6. Liste des acronymes.

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− développement rural (avec l’ONU-Femmes) et lutte contre la violence contre les femmes (avec l’équipe de l’ONU du pays), pour le bureau d’Amman ;

− éducation des jeunes à la sécurité (avec le FNUAP), aide aux personnes handicapées (avec l’OMS, le FNUAP et le PNUD), promotion des droits de l’homme (avec l’UNICEF, le HCDH, le FNUAP et le PNUD), promotion des activités parascolaires (avec le FNUAP), amélioration de l’image de la femme dans l’industrie cinématographique (avec l’ONU-Femmes) et amélioration de la politique d’immigration et d’asile (avec l’OIM, le PNUD, le HCDH, le FNUAP, l’ONUSIDA, l’OIT, l’ONU-Femmes), pour le bureau de Rabat ;

− promotion de l’éducation dans le Pacifique Sud (avec l’UNICEF), pour le bureau de Bangkok ;

− lutte contre l’impact d’un conflit interne prolongé (avec le PNUD et l’OMS), pour le bureau d’Islamabad ;

− promotion des droits des personnes handicapées (avec le BIT, l’OMS et le FNUAP) et intégration des droits de l’homme dans la politique nationale de développement (avec l’équipe de pays des Nations unies-UNCT), pour le bureau de Djakarta ;

− réforme du système éducatif (avec l’UNICEF), pour le bureau de Kaboul ;

− lutte contre les conséquences de l’assèchement de la mer d’Aral (avec le PNUD, le FNUAP et l’UNV), gestion durable de l’eau (avec le PNUD) et lancement de programmes radiophoniques contre le SIDA (avec le FNUAP), pour le bureau de Tachkent ;

− aide aux systèmes éducatifs d’Iran et du Turkménistan (avec l’UNICEF), développement de l’esprit d’entreprise (avec l’ONUDI) et prévention des risques sismiques (avec UN-Habitat), pour le bureau de Téhéran ;

− création d’une plateforme d’opérations communes (avec le PNUD, le PNUE, ONU-Femmes, le FNUAP, l’UNOPS et l’UNDSS) et lutte contre le SIDA (avec ONUSIDA), pour le bureau de Brasilia ;

− protection des droits des adolescentes indigènes au Guatemala (FNUAP, avec le PAHO, ONU-Femmes et l’UNICEF), pour le bureau de Guatemala City ;

− préparation de la conception du musée archéologique du Pérou (avec l’UNOPS), aide au développement agricole durable des régions très pauvres d’Ayacucho et Puno (avec le BIT et la FAO), aide à la création d’activités touristiques (avec le BIT, l’UNWTO, l’ONUDI, le PNUD et la FAO) et amélioration du statut des enseignants (avec l’UNICEF), pour le bureau de Lima ;

− aide au développement de la zone nord de l’Équateur (avec l’UNICEF, le PNUD, le HCDH, le FNUAP et la PAM) et aide à l’enseignement technique colombien (avec le PNUD), pour le bureau de Quito.

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IV. LES POSSIBILITES D’OPTIMISER L’ORGANISATION ACTUELLE

A. La nécessité de réviser les missions et la taille du réseau hors Siège

174. Faute de disposer d’une doctrine ancienne sur la taille et les missions du réseau hors Siège, l’UNESCO a défini des objectifs successifs ne coïncidant pas exactement entre eux, à l’occasion des réformes de ce réseau. En 2001, elle avait décidé d’appliquer une « stratégie multipays », en recentrant le réseau sur les bureaux régionaux thématiques et les bureaux multipays et en considérant désormais les bureaux nationaux comme des exceptions qui devaient être justifiées par des critères précis.

175. Cette stratégie visait à optimiser les dépenses et à rationaliser l’organisation du réseau hors Siège. Elle a été appliquée au moins partiellement, puisque l’Organisation a mis en place deux catégories de bureaux ayant vocation à coordonner les bureaux nationaux et a supprimé 24 bureaux nationaux, tout en en créant trois nouveaux, pour s’adapter à des situations particulières.

176. La réforme de 2011 est partiellement revenue sur cette politique : elle a certes maintenu en principe la stratégie multipays et décidé la création de bureaux régionaux multisectoriels se substituant à la fois aux bureaux régionaux thématiques et aux bureaux multipays, mais elle n’a pas continué en pratique à supprimer de bureaux nationaux pour alléger les charges du réseau.

177. Au contraire, elle a décidé d’affecter un plus grand nombre de spécialistes des programmes dans les bureaux régionaux multisectoriels. Cette nouvelle stratégie cherchant à renforcer l’efficacité de l’application du programme de l’Organisation par le réseau faisait passer au second plan le souci de limiter les dépenses, puisqu’elle aurait normalement dû se traduire par une augmentation forte du nombre d’agents et des crédits consacrés au réseau79.

178. En raison de la crise budgétaire, qui a éclaté en même temps que le lancement de la réforme, cette dernière n’a été appliquée qu’en Afrique et n’y a été que partiellement mise en œuvre : faute de crédits suffisants, le nombre d’agents nouveaux affectés aux bureaux régionaux multisectoriels a été insuffisant pour créer une vraie masse critique. Le nombre de spécialistes de l’ancien bureau régional thématique de Dakar a été en outre diminué80.

179. Les charges du réseau ont augmenté de 2,14 MUSD, sans qu’il soit suffisamment renforcé en termes de ressources humaines. De surcroît, les liens du réseau avec le Siège se sont complexifiés, puisque les deux secteurs de l’Organisation qui bénéficiaient de bureaux thématiques régionaux (BTR) spécialisés en Afrique81 doivent désormais traiter avec cinq bureaux régionaux multisectoriels et non plus avec un seul BTR susceptible de jouer un rôle de coordination pour l’ensemble de l’Afrique.

180. La réforme de 2011 a cependant permis un progrès incontestable, en introduisant une hiérarchie entre les bureaux. Son application partielle en Afrique a en outre constitué une expérimentation utile dont il est aujourd’hui possible de tirer les conséquences pour achever le processus de réforme du réseau hors Siège.

181. Appliquer au reste du monde la réforme de 2011 telle qu’elle avait été prévue est impossible, l’Organisation ne disposant pas des crédits nécessaires pour installer des spécialistes des cinq secteurs dans les neuf bureaux régionaux multisectoriels à implanter hors Afrique avec les effectifs

79 Comme il a été indiqué plus haut, elle aurait dû entraîner une charge supplémentaire de 22,3 MUSD

pour l’ensemble du réseau. 80 Le bureau de Dakar comptait 78 agents en janvier 2008 (voir le document 182 EX/16 Partie II, Annexe II

du 4 septembre 2009), 38 en 2011 (d’après le rapport de 2009 de l’auditeur externe sur la réforme du dispositif de terrain de l’UNESCO) et 57 en août 2017. En revanche les effectifs du bureau de Nairobi ont progressé de 18 en 2008 à 27 en 2011 et 57 en 2017.

81 Les secteurs de l’éducation et des sciences exactes et naturelles.

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prévus82, et aucun élément nouveau ne permettant de prévoir la fin prochaine de la crise budgétaire actuelle. De surcroît, une telle décision étendrait au reste du monde les difficultés citées ci-dessus, rencontrées en Afrique par les sections pour communiquer avec le réseau hors Siège.

182. Il paraît donc préférable d’achever la réorganisation du réseau en gardant les acquis positifs des deux réformes précédentes, c’est à dire :

− en créant ou en maintenant des pôles de compétence regroupant des spécialistes des secteurs de l’éducation et des sciences exactes et naturelles dans certains bureaux de chaque grande région du monde (conformément au modèle des bureaux thématiques régionaux de 2001), pour faciliter les relations des responsables de ces secteurs du Siège avec le réseau et pour économiser le personnel spécialisé de ces secteurs en le concentrant dans quelques bureaux ;

− en donnant à ces pôles de compétence des fonctions précises : organisation de réunions des spécialistes de chaque secteur dans la région du monde concernée ; réflexion stratégique sur l’évolution de chaque secteur dans la région, préparation des programmes et budgets de chaque biennium pour le secteur en cause, dans le cadre de la préparation du programme et budget du Grand programme de chaque secteur ; édition de rapports périodiques sur l’application du programme du secteur dans la région, dans le cadre de la préparation du rapport d’exécution de chaque Grand programme ;

− en réaffirmant le caractère exceptionnel des bureaux nationaux retenu en 2011, et en continuant donc à supprimer certains d’entre eux, quitte à implanter à leur place des équipes provisoires, antennes, ou desks ;

− en instaurant dans le monde entier des liens hiérarchiques entre les différentes catégories de bureaux, comme cela a été fait en Afrique dans le cadre de la réforme de 2011, ce qui implique la réduction du nombre de bureaux ayant une vocation régionale (les actuels bureaux multipays) dans les régions autres que l’Afrique.

183. Il paraît en outre nécessaire d’insister sur l’importance de la collecte des fonds extrabudgétaires auprès de tous les donateurs potentiels (États, organisations internationales, fondations, associations et entreprises) par les bureaux de terrain, à l’instar des agences des Nations unies, qui accordent une grande importance à cette dernière mission dans leurs bureaux de terrain, en faisant de cette collecte une des missions fondamentales de ces bureaux.

82 Il était prévu d’implanter trois BRM dans la région Asie-Pacifique, deux dans les pays arabes, trois dans

la région Amérique latine-Caraïbes et un dans la région Europe-Amérique du Nord (voir document 36 C/27 du 22 septembre 2011). Les effectifs des bureaux multipays actuels sont en moyenne de 43,1 agents par bureau, en comptant les bureaux multipays qui sont également bureaux thématiques régionaux mais la moyenne des effectifs des 10 bureaux multipays purs n’est que de 26,9 agent.

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184. L’auditeur externe a en effet constaté que les chefs de bureau du PAM, par exemple, jouaient un rôle très important dans la recherche des financements extrabudgétaires, qui constitue une de leurs missions prioritaires83. De même à l’UNICEF, la levée des contributions volontaires est une des tâches principales des bureaux et comités nationaux – couvrant le monde entier dans ce cas – puisque cette agence de l’ONU se finance quasi intégralement par des dons84.

B. Les possibilités de rationalisation de l’organisation et de réduction des coûts

1. L’augmentation des pouvoirs des bureaux régionaux

185. Les positions des Sous-directeurs généraux adjoints (ADG) et les réponses au questionnaire adressé par l’auditeur externe aux responsables des bureaux de terrain montrent qu’un consensus existe au sein de l’Organisation pour renforcer les bureaux à vocation régionale. Cette orientation est parfaitement en ligne avec celle des Nations unies85. Elle implique des conséquences différentes en Afrique et dans les autres régions du monde et doit permettre d’unifier l’organisation du réseau hors Siège dans le monde entier.

En Afrique

186. En Afrique, où la réforme de 2011 a structuré le réseau autour de cinq bureaux régionaux multisectoriels disposant d’une autorité hiérarchique sur les bureaux nationaux, il paraît logique de maintenir l’organisation en place, à quelques importants correctifs près ; il paraît en effet utile :

− de réduire à trois le nombre de bureaux régionaux multisectoriels (BRM) ; un regroupement des deux BRM de Dakar et d’Abuja au profit de celui de Dakar, localisé dans une des capitales du réseau africain des agences de l’ONU, paraît logique, ces deux bureaux se partageant l’Afrique de l’Ouest et ayant des budgets plus réduits que les autres BRM ; le BRM de Yaoundé a les effectifs les plus réduits, après celui d’Abuja, et le montant de ses crédits extrabudgétaires diminue fortement ; il pourrait également être rattaché au BRM de Dakar ;

− de donner aux secteurs de la culture et des sciences exactes et naturelles un responsable pour l’ensemble de la région Afrique, capable de coordonner les questions relatives à ces secteurs et d’arbitrer les conflits éventuels sans qu’ils remontent systématiquement au Siège ; ce responsable devrait a priori être l’un des directeurs des bureaux régionaux multisectoriels, dont les pouvoirs de coordination par rapport aux autres directeurs de BRM devraient être définis avec précision ; cette solution consisterait à rendre à certains des BRM une vocation de bureau régional thématique, comme c’était le cas sous l’égide de la réforme de 2001, où certains des bureaux multipays avaient en même temps le statut de bureau thématique régional ;

− de renforcer l’équipe de spécialistes d’un même secteur du bureau du responsable qui sera chargé de la coordination de ce secteur pour l’ensemble de l’Afrique ;

83 Dans le cadre de la réforme de 2012 du PAM, les bureaux de liaison de cette organisation, installés

notamment dans les pays où se trouvent de nombreuses organisations internationales et de gros donateurs, ont reçu pour mission prioritaire de collecter des crédits extrabudgétaires. Les responsables des simples bureaux de pays ont pour mission de trouver des partenariats locaux, notamment avec les ONG participant à la distribution des aides alimentaires mais l’auditeur externe a constaté qu’ils s’impliquaient également fortement dans le recherche des financements extrabudgétaires.

84 D’après le rapport annuel de 2016 de l’UNICEF, le budget de 2016 de l’organisation (5 094 MUSD, dont 4 790 MUSD consacrés aux actions), était financé par 4 900 MUSD de dons, dont 3 320 du secteur public (562 MUSD provenant des États et 346 MUSD d’accords inter institutions) et 1 450 MUSD des particuliers et des ONG. Voir également le rapport de l’auditeur externe sur la mobilisation des ressources extrabudgétaires d’août 2017.

85 Voir le document 135 C/26 du 15 septembre 2009.

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− de continuer à supprimer des bureaux nationaux, ce qui permettrait d’augmenter les effectifs et les crédits des bureaux régionaux multisectoriels ; les bureaux nationaux supprimés pourraient être remplacés par des équipes de projets provisoires, des annexes ou des desks, si des crédits extrabudgétaires suffisants permettent de financer ces entités.

187. Le cas du bureau régional multisectoriel de Dakar montre qu’un tel remplacement n’est pas toujours nécessaire, le BRM de Dakar gérant aujourd’hui sept pays, avec un seul relais décentralisé, le bureau national de Bamako.

188. Une telle orientation permettrait de se rapprocher de l’organisation du réseau des Nations unies en Afrique, structuré autour des pôles de Dakar, Nairobi et Johannesburg, en redonnant plus de poids aux bureaux de l’UNESCO de Dakar et Nairobi (par l’implantation de nouveaux pôles de compétence plus étoffés en personnel). En ce qui concerne Johannesburg, l’UNESCO y dispose d’une antenne dépendant du bureau régional multisectoriel d’Harare : ce dernier a vocation à être le correspondant du pôle des Nations unies pour l’Afrique australe. Cette orientation permettrait en particulier à l’UNESCO d’être plus présente aux réunions régionales organisées par le Groupe des Nations unies pour le développement (UNDG) à Dakar et à Nairobi86.

189. Cette organisation du réseau de l’UNESCO en Afrique est compatible avec celle des huit Comités économiques régionaux de l’Union africaine 87 : la Directrice générale a d’ailleurs récemment défini la liste des bureaux hors Siège officiellement chargés des liaisons avec chacun de ces comités (DG/Note/17/10 du 2 juin 2017).

Dans le reste du monde

190. Dans les autres régions du monde, il paraît préférable :

− de créer des bureaux régionaux multisectoriels (BRM), en leur donnant une autorité hiérarchique sur tous les bureaux nationaux, alors qu’aujourd’hui les bureaux multipays ont un simple pouvoir de coordination de certains bureaux nationaux, d’autres bureaux nationaux dépendant directement du Siège ; cette orientation implique la transformation d’une petite partie des bureaux multipays actuels en BRM88 ;

− de supprimer des bureaux, quel que soit leur statut actuel, notamment quand ils gèrent trop peu de projets, faute de fonds extrabudgétaires suffisants, ou lorsqu’ils disposent d’équipes de spécialistes trop réduites ;

− de nommer un coordonnateur des questions relevant des secteurs de l’éducation et des sciences exactes et naturelles dans chaque grande région du monde, en le faisant aider par une petite équipe de spécialistes de ces secteurs ; la solution la plus simple dans cette perspective consiste à garder les bureaux thématiques régionaux actuels, qui cumuleraient la fonction de coordination de ces secteurs avec celle de BRM, comme ils cumulent aujourd’hui les fonctions de bureaux thématiques régionaux et de bureaux multipays ;

− de préciser, comme en Afrique, les pouvoirs donnés au coordinateurs précités par rapport aux directeurs des bureaux régionaux multipays (ou plus exactement des autres bureaux régionaux multipays, si ces coordonnateurs sont les directeurs des bureaux thématiques régionaux ayant également le statut de BRM) ;

86 L’UNDG est divisée en deux grandes régions : Afrique de l’Ouest et du Centre, basée à Dakar, et Afrique

de l’Est et du Sud, basée à Nairobi. 87 Cf. Annexe 5. 88 Dans le cadre de la réforme de 2011, il était prévu de créer neuf BRM dans les régions du monde autres

que l’Afrique, au lieu de 17 bureaux multipays aujourd’hui (deux dans les pays arabes au lieu de quatre ; trois en Asie-Pacifique au lieu de sept ; trois en Amérique latine-Caraïbes au lieu de six et un en Europe Amérique du Nord, où il n’y a pas de bureau multipays aujourd’hui).

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− de nommer un coordonnateur de chacun des autres secteurs dans chaque région du monde, si cette fonction n’est pas remplie aujourd’hui89 ;

− de doter les BRM de spécialistes de chaque secteur ; certains des bureaux multipays actuels disposent déjà d’autant de spécialistes sectoriels que les BRM africains ; la réduction du nombre de bureaux nationaux et celle du nombre de BRM par rapport à celui des bureaux multipays devrait faciliter le renforcement des effectifs des bureaux thématiques régionaux et des BRM.

191. Cette politique de renforcement de l’importance des bureaux régionaux devrait être facilitée par la multiplication des applications numériques au sein de l’Organisation, qui permettent aux bureaux d’une même région de communiquer instantanément entre eux dans tous les domaines (préparation des programmes, gestion budgétaire et des ressources humaines, suivi des projets, etc.).

Recommandation n° 1. L’auditeur externe recommande de donner une autorité hiérarchique aux bureaux à vocation régionale sur tous les bureaux nationaux dans l’ensemble du réseau hors Siège.

Recommandation n° 2. L’auditeur externe recommande de nommer un coordonnateur de chacun des secteurs de l’Organisation dans chaque grande région du monde.

2. La réduction du nombre de bureaux nationaux

192. Compte tenu des contraintes budgétaires actuelles, il paraît indispensable de réaffirmer le caractère exceptionnel de l’existence des bureaux nationaux et de reprendre la politique de fermeture de certains bureaux lancée dans le cadre de la réforme de 2001. Deux rapports ont déjà formulé des propositions en ce sens :

− le rapport de l’audit interne (IOS) a cité explicitement un certain nombre de bureaux dont le maintien ne s’imposait pas90 ;

− le rapport C/27 du 22 septembre 2011 avait préconisé un réseau de 59 entités : 14 BRM, 15 bureaux nationaux et 30 desks, c’est-à-dire 30 antennes toutes logées dans des locaux des Nations unies. Un tel objectif impliquerait la fermeture de 29 bureaux pour passer des 53 bureaux actuels aux 29 bureaux (14 bureaux régionaux thématiques et 15 bureaux nationaux) préconisés en 2011.

193. Il paraît souhaitable de définir plusieurs critères en fonction desquels la présence d’un bureau pourrait être remise en cause :

− un budget minimal (incluant crédits budgétaires et extrabudgétaires), en deçà duquel la présence d’un bureau devrait être reconsidérée ; le seuil d’un million de dollars pourrait être par exemple adopté ; le présent rapport met en évidence la situation de 16 bureaux gérant

89 Elle est remplie dans le région Amérique latine-Caraïbes par le bureau régional thématique de La

Havane, compétent dans le secteur de la culture, qui manque cependant de spécialistes pour coordonner les bureaux nationaux de la région. Dans la région Asie-Pacifique, un coordonnateur de la préparation des plans de travail du secteur de la culture est implanté à Bangkok.

90 Le rapport de l’IOS déjà cité indique (paragraphe 38) que les bureaux d’Accra, Dar es-Salaam, Libreville, Maputo et Windhoek ne remplissent pas les critères prévus par l’Organisation pour l’implantation d’un bureau national, à savoir « l’efficience à travers un rapport coût-efficacité (ratio entre les coûts fixes consentis sur le budget régulier et la mobilisation de ressources extrabudgétaires) et des indicateurs de performance, et un contexte particulier nécessitant une présence pays renforcée comme celui des pays en situation de post-crise et de post-catastrophe (PCPD) ».

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des budgets totaux très faibles 91 (ce qui ne veut pas dire qu’il faille les supprimer systématiquement, la présence de certains d’entre eux se justifiant par d’autres raisons que l’importance des projets qu’ils gèrent et des crédits extrabudgétaires qu’ils lèvent) ;

− le pourcentage des ressources totales (crédits du budget ordinaire et fonds extrabudgétaires) de chaque bureau consacré au programme ; une étude réalisée par le Secrétariat en 2013 avait considéré que la présence d’un bureau national pouvait être remise en cause si moins de 20 % des ressources totales de ce bureau était consacrés aux projets ;

− une part trop faible des ressources extrabudgétaires dans le total des ressources d’un bureau ; toute situation où la part des fonds extrabudgétaires dans le total des ressources est inférieure à 50 % mérite un examen.

194. Cette politique peut être compensée par l’installation sur place d’antennes, d’équipes de projet provisoires ou de desks intégrés dans des bureaux d’autres agences des Nations unies. Ces solutions sont moins coûteuses en termes de ressources humaines et financières que le maintien de bureaux nationaux, mais elles ne peuvent être mises en œuvre que si l’Organisation dispose de fonds extrabudgétaires suffisants pour les financer, ces entités ne bénéficiant presque jamais de crédits du budget ordinaire, comme il a déjà été indiqué.

195. La création de desks devrait être encouragée puisqu’elle limite les dépenses liées aux locaux et facilite la coordination avec les autres agences de l’ONU. Comme il a été indiqué ci-dessus, il n’y a actuellement que 15 des 27 antennes qui sont hébergées dans des locaux des Nations unies.

196. Les précédents du bureau régional multisectoriel africain de Dakar ou des bureaux multipays d’Almaty, Apia, Pékin, New Dehli et Kingston, montrent que tous les pays d’une même région peuvent être gérés à partir d’un bureau régional avec un seul ou pas du tout de bureau national et sans antennes locales 92.

197. Conformément au précédent des bureaux de Brasilia ou de Lima, un apport local important de contributions volontaires devrait être considéré comme un facteur de maintien de la présence d’un bureau national. Les critères suggérés ci-dessus pour le réexamen de la situation de certains bureaux devraient d’ailleurs automatiquement épargner les pays mobilisant des crédits extrabudgétaires importants, que ce soit en raison des crises qu’ils traversent ou de leur politique dynamique de mobilisation de fonds et d’association de l’UNESCO à leur politique nationale.

Recommandation n° 3. L’auditeur externe recommande d’appliquer effectivement le principe défini en 2001 selon lequel les bureaux nationaux ont un caractère exceptionnel et de réviser la carte des bureaux nationaux, quitte à en remplacer certains par des équipes de projet, des antennes ou des desks.

3. Le caractère temporaire de la création éventuelle de nouveaux bureaux ou de nouvelles antennes, en cas de crise

198. En cas de création de nouveaux bureaux nationaux, ou bien d’équipes de projets, d’antennes ou de desks, pour faire face à une situation post conflit ou post crise, ces entités devraient se voir systématiquement conférer un caractère temporaire, en fixant d’emblée la date de leur suppression, date bien entendu susceptible d’être repoussée en cas de prolongation de la situation qui a motivé leur installation.

91 Les bureaux d’Abidjan, Addis-Abeba, Accra, Brazzaville, Maputo, Windhoek, Apia, Almaty, Téhéran,

Dacca, Hanoï, Tachkent, Khartoum, La Havane, Guatemala City et Kingston. 92 Le bureau de Dakar dispose d’un seul bureau national à Bamako dans sa zone de compétence ; le

bureau d’Almaty dispose d’un seul bureau national à Tachkent et celui de New Delhi d’un seul bureau national à Dacca.

204 EX/21.INF – page 48

Recommandation n° 4. L’auditeur externe recommande, en cas de création d’une entité nouvelle (bureau, équipe de projet, antenne ou desk) de donner à cette dernière un mandat limité dans le temps, quitte à prolonger ce mandat si nécessaire.

4. La création de plateformes administratives communes à plusieurs bureaux

199. La réforme de 2011 prévoyait la création de plateformes administratives communes à tous les bureaux dans chaque grande région du monde. Dans le cas de l’Afrique, seule région où la réforme a été appliquée, la plateforme administrative commune prévue à Addis-Abeba n’a pas été créée pour deux raisons :

− les frais de transport et de déménagement des agents à transférer dans cette plateforme auraient été élevés (mais ce coût aurait été compensé à long terme par les économies faites en faisant gérer par une petite équipe spécialisée les tâches administratives traitées actuellement séparément par chaque bureau) ;

− les responsables de bureaux ne souhaitent pas être privés d’attachés administratifs (AO) responsables à leur côté de la gestion de chaque bureau.

200. Pourtant de telles plateformes administratives communes ont été créées au sein du réseau, à New Delhi et Addis-Abeba, entre les bureaux de terrain et des instituts de l’UNESCO présents sur place93, et à Amman, pour les deux bureaux de Jordanie et d’Irak. Le fonctionnement de ce dernier, expliqué dans le rapport de l’auditeur externe sur le bureau d’Amman, est satisfaisant, grâce à la proximité géographique des deux bureaux, qui permet à leurs responsables de voir fréquemment les membres de la plateforme, et à la présence d’un chef de plateforme de grade P4 et de quelques cadres intermédiaires très expérimentés (de niveau NO-B).

201. Il a été montré dans le rapport précité que la plateforme d’Amman permettait des économies d’échelle. Son coût étant partagé de manière complexe entre les deux bureaux94, l’auditeur externe a recommandé d’étudier l’optimisation du système retenu, dans la perspective de son extension éventuelle à d’autres pays, en en faisant par exemple une entité indépendante dont le coût serait partagé entre les bureaux concernés, selon un pourcentage global révisable chaque année en fonction de l’ampleur des tâches de chacun d’entre eux.

202. La création de plateformes communes aux bureaux régionaux multisectoriels, en Afrique, ou aux bureaux multipays dans le reste du monde (bureaux qu’il est proposé ici de transformer en BRM) paraît une solution plus réaliste que la création d’une plateforme unique pour tout un continent. Elle permettrait de doter plus facilement qu’aujourd’hui chaque plateforme d’un chef de grade au moins égal à P2 et faciliterait la déconcentration de certaines responsabilités administratives au niveau des bureaux de terrain, conformément à l’objectif du Secrétariat (inscrit dans la mission de FSC) et aux souhaits des responsables de bureau95.

203. Il est suggéré de créer quelques plateformes administratives communes dans des bureaux à vocation régionale (BRM et actuels BM), à titre expérimental.

93 L’Institut international pour le renforcement des capacités en Afrique (IICBA) à Addis-Abeba et l’Institut

Mahatma Gandhi d’éducation pour la paix et le développement durable à (MGIEP) New-Delhi. 94 Au moment de l’audit, en novembre 2016, la plateforme comportait 27 membres (chauffeurs compris),

dont sept implantés à Bagdad et Erbil (et payés par le bureau d’Irak) et les 20 autres à Amman. Neuf de ces derniers étaient payés par le bureau d’Irak, huit par le bureau de Jordanie et le coût des trois autres était partagé entre les deux bureaux, avec des pourcentages différents selon les agents concernés.

95 En réponse au questionnaire de l’auditeur externe, 14 responsables de bureau souhaitent plus d’autonomie (73,7 %), cinq sont d’avis contraire (26,3 %) et un seul ne se prononce pas.

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5. La mutualisation des services des bureaux de terrain de l’ONU

204. Une solution alternative consisterait à mutualiser avec d’autres agences de l’ONU présentes sur place un certain nombre de fonctions comme les achats, la gestion des contrats passés dans le cadre de la mise en œuvre des projets ou des contrats de recrutement de personnel temporaire.

205. Les audits des bureaux de terrain (évoqués ci-dessus) et les réponses au questionnaire de l’auditeur externe96 montrent que tous les bureaux coopèrent avec les autres agences, en particulier en matière de réservation de chambres d’hôtels ou de billets d’avion.

206. Dans cette perspective, l’UNESCO a adhéré en mars 2016 au Centre de services communs97 créé par sept agences de l’ONU, pour l’achat en commun de divers services, concernant en particulier l’informatique et les voyages. Ce Centre est utilisé par le bureau de Brasilia, dont le volume d’achats est assez important pour qu’il puisse mesurer les économies d’échelle réalisées. Le Secrétariat déplore cependant l’augmentation des coûts de ces services et le départ d’une des agences participantes (l’UNOPS) et souhaite évaluer l’impact du Centre avant de conseiller à d’autres agences d’utiliser ces services.

207. Les opinions sont partagées à la perspective d’une mise en commun de certains services via la création d’une plateforme administrative et financière commune à plusieurs agences de l’ONU98. L’une des raisons avancées pour expliquer ce scepticisme est la différence de culture entre les agences des Nations unies, qui ne pourraient bien coopérer sur le terrain qu’après un rapprochement des méthodes de leurs sièges respectifs.

208. Pour favoriser les économies d’échelles et la coopération entre agences, il est suggéré de tenter de lancer des expériences dans les pays où les responsables de bureau de l’UNESCO et d’autres organisations sont favorables à une telle initiative.

Recommandation n° 5. L’auditeur externe recommande de lancer des expériences de plateformes administratives communes à plusieurs bureaux et de mutualisation de certains services de plusieurs bureaux de terrain relevant de différentes agences des Nations unies.

6. La décentralisation de certains des pouvoirs du Siège vers le réseau de bureaux de terrain, en matière de préparation et d’exécution des programmes et budgets

209. Comme il a été indiqué ci-dessus, les réponses au questionnaire de l’auditeur externe montrent que les bureaux de terrain regrettent la lenteur des réponses du Siège (mais ne contestent pas la pertinence de ces dernières). Cette lenteur n’est pas observée sur les questions courantes telles que les autorisations d’engagement de dépense, de congés ou de déplacements, qui font l’objet de protocoles précis définis par le Manuel administratif ou par des circulaires 99 fixant clairement les procédures à suivre et les responsabilités de chacun.

210. Les réponses sont plus longues à obtenir pour les questions relatives à l’élaboration des conventions passées avec les partenaires de l’UNESCO pour l’exécution de projets financés par des fonds extrabudgétaires, qui impliquent la coordination de plusieurs entités du Siège (plusieurs secteurs, BSP et BFM), dont FSC cherche à rapprocher les points de vue, ce qui prend du temps.

96 À la question demandant aux responsables de bureaux si leurs bureaux coopéraient avec d’autres

organisations du système des Nations unies, 19 bureaux ont répondu affirmativement, un seul ne s’est pas prononcé.

97 Joint Operations Facility (JOF). Ce centre a été créé par la FAO, le PNUD, le PNUE, l’ONU Femmes, l’UNDSS, le FNUAP et l’UNOPS.

98 Deux réponses sur 20 sont très satisfaites de cette perspective (10 %), sept sont plutôt satisfaites (35 %), neuf plutôt pas satisfaites (45 %) et deux pas du tout satisfaites (10 %).

99 Voir par exemple la circulaire BFM/FPC/2016/659 du 25 octobre 2016 pour les voyages.

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211. La solution la plus à même d’accélérer le traitement des dossiers dans ce cas de figure semble être la décentralisation au profit des bureaux régionaux multisectoriels de la responsabilité de l’élaboration et du suivi de l’application des détails de la fixation du programme et du budget de chaque secteur de l’Organisation.

212. Aujourd’hui, la totalité des programmes et budgets sectoriels de l’Organisation sont préparés dans le détail par chacun des secteurs, au sein du Siège de l’Organisation, avant d’être soumis au Conseil exécutif et à la Conférence générale.

213. Personne ne souhaite remettre en cause la cohérence des programmes de l’UNESCO, qui est une des clés de sa réputation. Mais laisser la préparation de la fixation des détails de chaque programme, en dessous d’un certain seuil de dépense, aux BRM, permettrait d’adapter mieux chaque programme aux réalités du terrain et de prévoir plus facilement le lancement de projets communs à plusieurs secteurs.

214. Une préparation des détails du programme au niveau régional permettrait de mieux prévoir les difficultés d’exécution, liées aux spécificités des partenaires locaux de l’Organisation, et d’éviter de faire remonter au Siège des questions complexes relatives à la rédaction des conventions de chaque projet.

215. Une telle décentralisation implique la présence dans chaque grande région du monde, de pôles de compétence pour chaque secteur susceptibles d’aider les BRM dans leur travail d’élaboration des programmes régionaux.

Recommandation n° 6. L’auditeur externe recommande d’étudier la possibilité de décentraliser au profit du réseau hors Siège une plus grande partie de la préparation et du suivi de l’exécution des programmes sectoriels et budgets de l’Organisation.

C. L’organisation de la carrière des fonctionnaires des bureaux

1. L’optimisation de la répartition des fonctionnaires de statut international

216. Les Sous-directeurs généraux (ADG) souhaitent que les fonctionnaires de statut international (en particulier ceux disposant de contrats à poste fixe) soient affectés pour l’essentiel dans les bureaux à vocation régionale100, la conduite au jour le jour des projets généralement financés en majeure partie par des fonds extrabudgétaires étant confiée à des agents de cadre national (NAO ou consultants).

217. Aujourd’hui une partie importante des agents du personnel du Secrétariat (RS) est dispersée dans les bureaux nationaux : sur 307 d’entre eux affectés aux secteurs, 93 travaillent dans des bureaux nationaux.

218. En regrouper une partie dans les bureaux régionaux multisectoriels et, en particulier, dans les pôles de compétence destinés à aider un coordonnateur de secteur par grande région du monde permettrait de donner une masse critique réelle aux bureaux à vocation régionale.

219. Une telle orientation suppose que l’on puisse donner aux agents à vocation nationale (NAO) la possibilité juridique de travailler dans certains cas à des projets concernant plusieurs pays à la fois, ce qu’ils font d’ailleurs parfois déjà en pratique. Les Nations unies ont d’ailleurs lancé une réflexion permettant d’employer le personnel de cadre national des bureaux de terrain de leurs agences à des tâches concernant plusieurs pays.

100 À l’exception, bien entendu des responsables des bureaux de terrain et de leurs attachés administratifs.

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2. L’adoption d’une politique plus active d’encouragement à la rotation du personnel

220. La trop faible mobilité du personnel constatée ci-dessus ne respecte pas les règles de durée normale d’affectation (de deux à cinq ans dans un poste) ; elle ne permet ni de tirer le meilleur parti possible de l’expérience acquise par le personnel, ni d’augmenter l’intérêt des carrières ; elle limite les échanges entre le Siège et les bureaux de terrain qui permettent de diffuser dans le réseau les connaissances du Siège sur les programmes et de mieux faire connaître au Siège les réalités du terrain.

221. Le Bureau de gestion des ressources humaines (HRM) a indiqué au cours de l’enquête de l’auditeur externe qu’il avait l’intention d’introduire en 2018 un « nouveau programme (obligatoire) de mobilité du personnel qui mettrait l’accent sur le développement des carrières des jeunes professionnels et le changement de poste des agents qui ont dépassé leur durée normale d’affectation ».

222. La mise en œuvre d’un tel programme est indispensable pour accélérer la rotation du personnel, comme le souhaitent notamment les Sous-directeurs généraux (ADG) responsables de secteurs.

Recommandation n° 7. L’auditeur externe recommande d’adopter une politique active d’organisation de la mobilité du personnel entre le Siège et le réseau des bureaux de terrain.

D. La nécessaire clarification des mandats

1. La clarification des mandats des directeurs de bureaux

223. Les responsables des bureaux de terrain reçoivent lors de leur nomination une « description de poste » et une lettre expliquant en détail leurs responsabilités financières101, qu’ils signent. Le premier document rappelle toutes les tâches de chaque responsable et notamment :

− la gestion du programme multisectoriel du bureau, en préparant des stratégies, des programmes de travail, des projets à financer par des contributions extrabudgétaires, en rendant compte des résultats obtenus et des tendances constatées dans le pays ;

− la gestion des opérations et des ressources du bureau, en dirigeant son personnel, en le formant et en l’évaluant, en recrutant des agents du cadre national, en exerçant des contrôles financiers internes, en assurant la maintenance des biens et des locaux et la sécurité des personnels et des locaux, conformément aux dispositions arrêtées par l’UNDSS ;

− la participation aux équipes de pays et aux équipes de gestion de la sécurité des Nations unies ;

− en tant que représentant de l’UNESCO dans le pays hôte, le maintien de liens étroits avec les autorités nationales, les commissions nationales, les autres agences de l’ONU et les autres organisations internationales présentes sur place.

224. Il rappelle les règles à respecter (le Manuel administratif, les notes et instructions du Directeur général, etc..) et la liste des personnalités à qui faire rapport. Il précise, dans le cas des bureaux multipays, la liste des pays pour lesquels le bureau est compétent.

101 Financial accountability letter.

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225. Les évaluations des responsables des bureaux de terrain, effectuées en ligne avec l’application MyTalent, reprennent la liste de ces tâches, d’une manière plus détaillée.

226. Ces documents sont très complets mais impersonnels. Les « descriptions de poste » ne donnent aucune indication relative aux objectifs spécifiques à atteindre dans chacun des bureaux en fonction de leur situation particulière au moment de la nomination du responsable. Elles ne décrivent que les principales activités du poste et son environnement.

227. De même, les évaluations en ligne des responsables de bureaux indiquent que le travail a été accompli mais ne donnent généralement aucune indication précise des succès obtenus, des lacunes constatées et des progrès à accomplir.

228. Cette absence de personnalisation résulte notamment de l’ampleur de la tâche de coordination donnée au directeur de la division de l’appui et de la coordination hors Siège (FSC) qui doit donner des descriptions de poste et évaluer tous les responsables de bureaux de terrain, sauf en Afrique où il n’évalue que les directeurs des bureaux régionaux multisectoriels, ces derniers évaluant eux-mêmes les responsables des bureaux.

229. L’auditeur externe a déjà recommandé que « le nombre d’objectifs inscrits dans les contrats de performance des directeurs des bureaux décentralisés soit ciblé pour en assurer une évaluation plus pertinente »102. Il serait logique que ces objectifs soient personnalisés en fonction de la situation de chaque bureau et que leur réalisation soit suivie lors des évaluations périodiques des intéressés. Une telle orientation serait facilitée par la création, déjà recommandée plus haut, de bureaux régionaux multisectoriels dans toutes les régions du monde et par la transmission aux directeurs de ces derniers du pouvoir de notation des responsables de bureaux nationaux.

Recommandation n° 8. L’auditeur externe recommande (i) de personnaliser les mandats donnés aux responsables des bureaux hors Siège, (ii) de personnaliser les évaluations périodiques de leurs performances qui doivent vérifier la bonne exécution de ces mandats et (iii) de faire réaliser ces évaluations dans l’ensemble du monde par les directeurs des bureaux à vocation régionale.

2. La fixation de plans stratégiques clairs pour chaque bureau

230. Personnaliser les mandats des responsables des bureaux serait plus facile si les objectifs assignés à chaque bureau étaient toujours clairement définis. Or l’auditeur externe a constaté que le suivi de l’exécution des projets par les bureaux de terrain qu’il a contrôlés était inégal selon les bureaux et présentait parfois les défauts suivants, qui révèlent une insuffisante précision des objectifs assignés à ces bureaux, notamment en termes d’impact sur la population des pays concernés, de calendrier d’exécution et de modalités de financement des projets :

− imprécision des indicateurs de performance, qui sont souvent des indicateurs de moyens plus que des indicateurs montrant l’impact des projets ;

− tenue des dossiers parfois confuse (pièces manquantes, pièces non datées et signées) ;

− retards dans la réalisation et insuffisance des fonds extrabudgétaires affectés à certains projets par rapport aux objectifs initiaux.

102 Recommandation n° 4 du rapport de synthèse des audits de bureaux de terrain (2011-2015).

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231. C’est pourquoi il a recommandé que « chaque bureau dispose d’un plan stratégique clair et cohérent avec les UCS (documents de l’UNESCO relatifs à la programmation par pays) des pays concernés »103.

3. La contractualisation des rapports des bureaux avec les administrations nationales

232. Au Vietnam, le bureau national et le ministère chargé de l’éducation ont signé un accord spécifique et signent chaque année un plan de travail qui en prévoit les modalités d’application. Au Pérou, le ministère chargé de l’éducation a demandé au bureau national de l’assister dans la conception et la mise en œuvre d’une réforme de l’éducation de base et ils signent des conventions successives dans cette perspective.

233. L’auditeur externe a déjà recommandé que « les relations entre les bureaux de l’Organisation et les autorités nationales fassent l’objet d’une concertation voire d’une contractualisation annuelle, qui pourrait notamment préciser les objectifs communs pour l’année en cause »104.

Recommandation n° 9. L’auditeur externe réitère ses recommandations précédentes tendant à (i) demander à chaque bureau de terrain de se doter d’un plan stratégique cohérent avec les documents de programmation par pays (UCS) et (ii) organiser une concertation voire une contractualisation annuelle des relations entre les bureaux de l’Organisation et les autorités nationales pour préciser leurs objectifs communs pour l’année en cause.

E. L’optimisation du rôle des commissions nationales auprès des bureaux de terrain

234. Les rapports d’audit externe sur les bureaux de terrain montrent que ces derniers entretiennent de bonnes relations avec les commissions nationales mais que le rôle de ces commissions est moins important que celui des administrations nationales dans la programmation et l’exécution des projets.

235. Les 55 réponses reçues par l’auditeur externe à un questionnaire105 sur la levée des fonds extrabudgétaires montrent que leur action est marginale dans ce domaine, alors que le cadre directeur pour les partenariats stratégiques prévoit que « les commissions nationales pour l'UNESCO ont un rôle particulier à jouer dans la coopération avec un partenaire privé ».

236. Pour renforcer le rôle des commissions nationales, l’UNESCO a lancé un groupe de travail tripartite (composé d’un nombre non limité de représentants des délégations, des commissions nationales et du Secrétariat), qui a proposé un plan d’action comprenant 14 recommandations, adopté par la Conférence générale de 2013106.

237. Ce plan d’action élaboré sur la base des conclusions d’un rapport de l’IOS de 2011 présente plusieurs recommandations qui concernent particulièrement les bureaux de terrain, en particulier :

− la recommandation n° 5 encourageant les commissions nationales à créer ou développer un réseau de partenaires publics et privés dans leurs pays et à rechercher des parrainages ;

− la recommandation n° 10 demandant la révision des directives sur les relations entre les commissions nationales et les bureaux de terrain ;

103 Recommandation n° 19 du rapport de synthèse des audits de bureaux de terrain (2011-2015). Les

UCPD (UNESCO Country Programme Documents) mentionnés dans cette recommandation ont été remplacés en 2016-2017 par des UCS (UNESCO Country Strategies).

104 Recommandation n° 2 du rapport de synthèse des audits de bureaux de terrain (2011-2015). 105 Voir le rapport de l’auditeur externe sur la mobilisation des ressources extrabudgétaires. 106 Voir les documents 37 C/50 du 2 septembre 2013, 196 EX/5 partie III du 16 mars 2015 et

201 EX/5 partie II du 22 mars 2017.

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− la recommandation n° 12 demandant au Secrétariat d’informer les délégations et les commissions nationales de chaque activité nouvelle de l’UNESCO dans le pays concerné ;

− la recommandation n° 14 préconisant le renforcement des liens entre le Siège, les bureaux de terrain et les commissions nationales.

238. Le suivi de l’application de ce plan d’action a donné lieu à des réunions annuelles en 2014 au Kazakhstan, en 2015 au Siège et en 2016 à Shanghai et à la publication de rapports annuels en 2013, 2014 et 2015. De nouvelles « Directives pour les relations et la coopération entre les bureaux hors Siège de l’UNESCO et les commissions nationales pour l’UNESCO » ont été approuvées par la 196ème session du Conseil exécutif.

239. Ces initiatives ont mis en évidence une grande inégalité dans les actions des commissions nationales en matière de levée de fonds extrabudgétaires : les commissions nationales de la Chine, de la Corée, du Japon, de la Nouvelle-Zélande, du Salvador, du Gabon, de Trinité et Tobago et de l’Estonie ont notamment mené des actions importantes de mobilisation de contributions volontaires, mais ces dernières contributions profitent parfois plus aux programmes pilotés par le Siège qu’à ceux dépendant des bureaux de terrain (notamment dans les cas de la Chine, de la Corée et du Japon).

240. Mais ces cas sont relativement isolés et ces initiatives ont des résultats très inférieurs à ceux des comités nationaux de l’UNICEF. Il arrive en outre que la levée des fonds des commissions nationales pour les actions dont elles ont eu l’initiative concurrence la mobilisation de fonds pour les programmes de l’UNESCO. C’est pourquoi l’auditeur externe a recommandé de demander aux commissions nationales de jouer un rôle plus actif et mieux organisé en matière de mobilisation des fonds extrabudgétaires107.

107 Recommandation n° 13 du rapport sur la mobilisation des ressources extrabudgétaires : « l’auditeur

externe recommande de demander aux commissions nationales de mener lorsque le droit le permet une recherche active de fonds extrabudgétaires pour l’UNESCO, suivant des modalités de répartition effective (30 % commission, 70 % Secrétariat) adaptées aux besoins du Secrétariat et des objectifs déterminés par pays. » Il recommande également de confier le suivi et la mobilisation des commissions nationales en matière de ressources extrabudgétaires à BSP, MLP, ou une nouvelle direction.

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V. CONCLUSION

241. L’UNESCO doit relancer la « stratégie multipays » adoptée par la réforme de 2001 en l’adaptant à un contexte budgétaire beaucoup moins favorable qu’en 2001. Dans cette perspective, elle doit recentrer son activité sur un petit nombre de bureaux régionaux multisectoriels dans chaque grande région du monde, leur donner une autorité hiérarchique sur les bureaux nationaux et réduire fortement le nombre de ces derniers.

242. Un bureau régional multipays (BRM) par région du monde doit être doté d’un coordonnateur des questions relevant des secteurs de l’éducation et des sciences humaines et naturelles, assisté d’une petite équipe de spécialistes des programmes lui permettant d’aider les autres bureaux de cette région du monde dans ces domaines d’activité et d’arbitrer en cas de divergence de vue entre ces bureaux 108 . Cette solution est moins consommatrice en personnel spécialisé que celle envisagée en 2011 (et seulement partiellement appliquée en Afrique où la réforme de 2011 a été mise en œuvre) consistant à doter chaque BRM d’une équipe de spécialistes autonome pour chaque secteur : l’Organisation n’a pas les moyens, en 2017, de doter chaque BRM d’une équipe de spécialistes assez nombreuse pour donner une véritable autonomie à chaque BRM.

243. Une telle orientation est en harmonie avec celle préconisée par l’ONU, qui veut favoriser les bureaux régionaux. Sa mise en œuvre devrait être facilitée par les nouvelles technologies, qui permettent de travailler en commun au sein d’une grande région sans multiplier les déplacements. Elle doit s’accompagner d’une définition beaucoup plus précise et personnalisée des objectifs assignés à chaque bureau et à chaque responsable de bureau et d’une contractualisation des rapports entre les bureaux et les gouvernements des pays d’accueil. La réalisation de ces objectifs doit être l’élément essentiel pris en compte dans les évaluations périodiques du personnel d’encadrement.

244. L’un des objectifs prioritaires à assigner au réseau de bureaux de terrain est la collecte de contributions extrabudgétaires, qui doit être une des principales tâches des bureaux, comme elle l’est dans d’autres agences des Nations unies. La possibilité de mobiliser des contributions extrabudgétaires importantes doit de même être l’une des principales justifications du maintien de certains bureaux nationaux et de la création d’antennes ou de desks dans les pays qui n’ont pas de bureaux nationaux.

108 Les autres secteurs d’activité ont déjà mis au point des formules souples de coordination au sein de

chaque région du monde.

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VI. REMERCIEMENTS

245. L’équipe d’audit tient à adresser ses vifs remerciements aux directeurs généraux adjoints, aux directeurs et aux membres du personnel de la division de l’appui et de la coordination hors siège et des bureaux de la planification stratégique, de la gestion financière et de la gestion des ressources humaines pour la qualité de leur accueil et la précision des informations qu’ils nous ont procurées.

Fin des observations d’audit.

ANNEXES

204 EX/21.INF Annexe 1

Annexe 1. L’évolution historique de la création et de l’implantation des bureaux de terrain

Tableau 1. Historique des créations et suppressions de bureaux de terrain

Villes d’implantation et années de création des bureaux

1940-1952 New York 1946 New Delhi 1948

La Havane et Montevideo 1949 Le Caire 1952

Total des bureaux en 1952 : 5.

1960-1969 Abuja et Bangkok 1961

Kuala Lumpur 1962 Nairobi 1965 Brasilia 1966

Islamabad, Jakarta et Mexico 1967 Addis-Abeba 1968

Dakar et Santiago 1969 Total des bureaux en 1969 : 16, dont 11 créés dans les années 60.

1970-1979 Beyrouth et Bucarest 1972 Caracas et Lusaka 1976

Doha 1977 Genève 1979

Total des bureaux en 1979 : 22, dont 6 créés dans les années 70.

1980-1990 Bridgetown et San José 1981

Apia, Kinshasa, Port au Prince, Quito et Tunis 1983 Port-d’Espagne et Dar es-Salaam 1984

Harare 1986 Ouagadougou 1987

Beijing et Venise 1988 Kingston, Moscou et Québec 1989

Total des bureaux en 1989 : 38 dont 16 dans les années 1980.

1990-1999 Rabat et Yaoundé 1991

Vienne et Windhoek 1992 La Paz 1994 et San Salvador 1994

Almaty, Bangui, Bujumbura, Dacca, Maputo, Phnom Penh 1995, Porto Novo et Washington 1995 Abidjan 1996

Amman et Buenos Aires 1996 Guatemala City, Kigali, Lima, Pretoria, Sarajevo, Tachkent et Téhéran 1996

Brazzaville, Libreville, Luanda, Ramallah et Saint-Domingue 1997 Accra, Asunción, Bamako, Conakry, Katmandou et Panama City 1998

Hanoï 1999 Total des bureaux en 1999 : 74, dont 36 créés dans les années 90.

L’application de la réforme de 2001 (2001-2006) Fermeture des 24 bureaux d’Abidjan (2001), Bangui (2001), Conakry (2002), Kigali (2004), Luanda (2001), Lusaka (2001), Ouagadougou (2002), Porto Novo (2001), Pretoria (2001), Tunis (2001), Kuala Lumpur (2001), Québec (2001), Sarajevo (2003, Vienne (2001), Washington (2000), Asunción (2001), Bridgetown (2001), Buenos Aires (2001), Caracas (2001), La Paz (2003), Panama City (2001), Port-d ’Espagne (2001), San Salvador (2001) et Saint Domingue (2003). Création des trois bureaux de Kaboul (2002), Bagdad (2004) et Juba (2006).

Total des bureaux en 2006 : 53. L’application de la réforme de 2011 (2011-2017)

Création d’un bureau à Abidjan (2012) Transformation du bureau de Bujumbura en « Maison de la paix » (antenne) en 2013

Total des bureaux en 2017 : 54, dont un créé en 2012. Source : auditeur externe, d’après les informations communiquées par le Secrétariat.


Annexe 2. Liste des bureaux de terrain en 2009

Tableau 2. Liste des bureaux de terrain en 2009

Régions Bureaux de liaison Bureaux régionaux thématiques Bureaux

multipays Bureaux

nationaux AFR109 Dakar (ED)+ multipays

Nairobi (SC)+ multipays Accra, Addis-Abeba Bamako, Dakar Dar es-Salaam, Harare, Libreville, Nairobi, Windhoek, Yaoundé

Abuja, Brazzaville, Bujumbura, Kinshasa, Maputo

ARB Beyrouth(SC)+multipays Le Caire (SC)+multipays

Beyrouth, Le Caire, Doha, Rabat

Amman, Bagdad, Ramallah, Juba

APA Bangkok(ED)+multipays Jakarta(SC)+multipays

Almaty, Apia, Bangkok, Beijing, Jakarta, New Dehli, Téheran

Dhaka, Hanoi, Islamabad, Kaboul, Katmandou, Pnom Penh, Tachkent

LAC La Havane(CL)+multipays Montevideo(SC)+multipays Santiago(ED)

La Havane, Kingston, Montevideo, Quito, San Jose

Brasilia, Guatemala City, Lima, Mexico, Port-au-Prince, Santiago

EUR Genève, New York

Venise (SC & CL) CEPES (Centre ED)

Moscou

Total par catégorie

2 11, dont 9 avec double mandat

27 22

Total général 53 entités physiques Source : auditeur externe, d’après les informations communiquées par le Secrétariat.

109 Liste des acronymes : AFR (Afrique), ARB (pays arabes), APA (Asie Pacifique), LAC (Amérique latine

et Caraïbes), EUR (Europe et Amérique du Nord), CL (culture), ED (éducation), SC (Sciences).


Annexe 3. Fonds extrabudgétaires mobilisés par les bureaux de terrain en 2015 et 2016

Tableau 3. Fonds extrabudgétaires mobilisés par les bureaux de terrain en 2015 (en dollars des Etats-Unis)

Bureaux de terrain Total des crédits mobilisés en 2015 Brasilia 90 880 536 Bagdad 25 470 220

Lima 24 727 485 Bangkok 23 734 073 Jakarta 15 516 450

Beyrouth 14 596 789 Antenne de Madagascar 9 971 442

Amman 8 345 691 Islamabad 8 166 063

Dar es-Salaam 7 226 387 Santiago 6 954 318

Antenne de Sarajevo 5 930 736 Kinshasa 5 274 969 Kaboul 4 832 714

Libreville 4 135 529 Port-au-Prince 3 423 786

Le Caire 3 127 658 Ramallah 3 035 279

Phnom Penh 2 788 738 Juba 2 498 869

Bamako 2 476 962 Beijing 2 315 566 Doha 2 290 153

Mexico 2 091 584 Abuja 1 631 914

Antenne du Tchad 1 528 426 Montevideo 1 412 992 Katmandou 1 338 755

Quito 1 086 626 Hanoï 1 086 529 Dakar 815 631

New Delhi 693 708 Abidjan 629 173 Rabat 600 618

Antenne de Bujumbura 466 627 Almaty 451 001 Apia 372 248

Bruxelles 242 880 La Havane 185 418

Harare 183 832 San Jose 153 613

Addis-Abeba 131 828 Khartoum 121 980 Tachkent 114 024

Accra 100 000 Brazzaville 100 000 Windhoek 99 704

Guatemala City 98 146 Maputo 77 850

Villa Ocampo 46 654 Moscou110 44 470 Tehéran 41 312 Dacca 15 000

Kingston 6 000 Source : auditeur externe, d’après les informations communiquées par le Secrétariat.

110 Le bureau de Moscou a été fermé en septembre 2015.

204 EX/21.INF Annexe 3 – page 2

Tableau 4. Fonds extrabudgétaires mobilisés par les bureaux de terrain en 2016 (en dollars des Etats-Unis)

Brasilia 68 671 689 Bagdad 15 652 585

Lima 11 589 633 Harare 10 674 259

Bangkok 7 453 398 Dar es-Salaam 7 340 911

Katmandou 6 041 503 Bamako 5 228 069 Kaboul 4 958 130

Santiago 4 462 216 New Delhi 3 257 016 Amman 3 068 580 Djakarta 2 373 541 Dakar 1 864 740

Ramallah 1 813 116 Venise 1 810 753

Addis-Abeba 1 276 260 Mexico 1 261 874

Antenne du Tchad 1 121 221 Antenne de Madagascar 968 167

Montevideo 940 754 San Jose 893 188

Beijing 770 540 Tachkent 755 002

Abuja 736 687 Beyrouth 721 531

Port-au-Prince 710 826 Doha 640 823

Maputo 576 362 Le Caire 486 200

Rabat 456 860 Khartoum 354 315

Phnom Penh 332 675 Almaty 251 783 Juba 233 249

Islamabad 219 547 Brazzaville 213 378

Guatemala City 139 100 Hanoï 125 916

Bruxelles 124 801 La Havane 121 174

Quito 25 000 Libreville 24 856 Téhéran 19 000

Apia 10 861 Windhoek 2 848

Source : auditeur externe, d’après les informations communiquées par le Secrétariat.


Annexe 4. Les crédits budgétaires et extrabudgétaires alloués à chaque bureau de terrain en 2016 et 2017

Tableau 5. Crédits budgétaires et extrabudgétaires alloués à chaque bureau de terrain en 2016 et 2017 (en dollars des Etats-Unis)

Bureaux Budget 2016

Crédits EXB 2016

Total des crédits 2016

Budget 2017

Crédits EXB 2017


Abidjan 450 178 316 584 766 762 502 713 146 664 649 377 Abuja BRM 2 127 394 1 558 540 3 685 934 2 331 170 876 615 3 207 785

Accra 500 066 122 317 622 383 605 764 122 010 727 774 Addis-Abeba 512 730 306 224 818 954 535 735 382 982 918 717

Bamako 489 531 1 817 746 2 307 277 589 981 1 650 972 2 240 953 Brazzaville 319 625 208 934 528 559 376 092 46 998 423 090 Antenne de Bujumbura 466 171 209 447 675 618 479 361 113 535 592 896

Dakar BRM 2 239 695 1 357 868 3 597 563 2 359 919 1 163 772 3 523 691 Dar es-Salaam 599 399 3 846 557 4 445 946 752 415 1 887 683 2 640 098

Harare BRM 2 299 304 2 568 300 4 867 604 2 726 173 2 680 233 5 406 406

Juba 1 350 107 1 175 328 2 525 435 1 470 117 1 786 281 3 256 398 Kinshasa 343 624 1 233 552 1 577 176 419 849 1 735 010 2 154 859 Libreville 469 136 1 255 236 1 724 372 558 536 1 248 112 1 806 648 Maputo 496 220 59 247 555 467 579 500 286 850 866 350 Nairobi

BRM 3 182 798 3 974 938 7 157 736 3 362 892 2 026 405 5 389 297

Windhoek 387 589 35 624 423 213 393 789 6 144 399 933 Yaoundé

BRM 2 484 808 5 372 358 7 857 166 2 884 188 2 938 449 5 822 637

Total Afrique 18 718 375 25 418 800 44 137 175 20 928 194 19 098 715 40 026 909

Apia BM 942 279 196 985 1 139 264 1 009 149 43 186 1 052 335 Almaty BM 856 648 223 822 1 080 470 912 003 61 391 973 394 Beijing BM 1 605 294 949 471 2 554 765 1 705 398 1 096 878 2 802 276 Bangkok BTR BM 2 842 353 11 335 857 14 178 210 3 134 773 9 488 879 12 623 652

Dacca 541 733 6 286 548 019 747 838 6 286 754 124 Hanoï 459 953 442 867 902 820 481 603 68 445 550 048

Islamabad 987 543 6 176 357 7 163 900 1 073 243 5 291 149 6 364 392 Djakarta BTR BM 1 879 597 8 588 683 10 468 280 1 987 002 5 729 302 7 716 304

Kaboul 1 277 255 13 701 018 14 978 273 1 677 255 17 394 087 19 071 342 Katmandou 334 440 1 497 128 1 831 568 466 751 1 578 799 2 045 550 New Delhi

BM 1 140 668 1 096 458 2 237 128 1 670 425 1 281 419 2 951 844

Phnom Penh 614 929 1 698 406 2 313 335 638 938 924 727 1 563 665

Tachkent 450 554 66 722 517 276 537 496 357 553 895 049 Téhéran BM 646 084 0 646 084 690 051 0 690 051

Asie-Pacifique 14 579 330 45 980 060 60 559 390 16 731 925 43 323 101 60 055 026

Amman 699 919 6 890 896 7 590 815 774 120 5 893 684 6 667 804 Bagdad 839 290 14 407 721 15 247 011 919 976 20 002 053 20 922 029

Beyrouth BTR BM 1 802 779 5 885 577 7 688 356 2 228 282 5 672 157 7 900 439


Bureaux Budget 2016

Crédits EXB 2016


Budget 2017

Crédits EXB 2017


Le Caire BTR BM 1 343 057 3 682 183 5 025 240 1 395 707 2 907 451 4 303 158

Doha BM 666 524 1 373 698 2 040 222 777 584 772 887 1 550 471 Khartoum 576 115 30 967 607 082 642 201 181 083 823 284 Rabat BM 1 238 302 485 366 1 723 668 1 386 052 511 660 1 897 712 Ramallah 708 354 2 192 149 2 900 503 841 159 1 820 892 2 662 051

Pays arabes 7 874 340 34 948 557 42 822 897 8 965 081 37 761 867 46 726 928

Bonn 271 700 1 493 598 1 765 298 281 300 1 314 093 1 595 393 Bruxelles 334 788 144 140 478 928 352 250 105 995 458 245 Genève 104 300 0 104 300 105 100 0 105 100

New York 708 600 0 708 600 708 600 0 708 600 Venise 467 345 3 701 508 4 168 853 480 447 2 196 366 2 676 813

Europe - Amérique du Nord

1 886 733 3 845 648 5 732 381 1 927 697 3 617 454 5 544 961

Brasilia 486 183 40 264 328 40 750 511 613 158 22 974 701 23 587 859 Guatemala

City 469 218 134 175 603 393 512 557 17 124 529 681

La Havane BTM BM 804 057 130 634 934 691 835 474 102 835 576

Kingston 984 757 4 195 988 952 1 023 008 4 195 1 027 203 Lima 496 633 12 695 609 13 192 242 698 393 5 237 422 5 935 815

Montevideo BTR BM 2 353 840 870 380 3 224 220 2 570 682 723 849 3 294 531

Mexico 906 833 1 179 135 2 085 968 1 115 373 806 863 1 922 236 Port-au-Prince 463 929 1 913 910 2 377 839 463 929 1 312 436 1 776 365

Quito BM 656 390 847 644 1 504 034 1 141 891 627 403 1 769 294 San Jose

NM 795 629 462 110 1 257 739 840 711 697 905 1 538 616

Santiago BTR 5 398 425 1 196 631 6 595 056 6 458 056 592 183 7 050 239

Amérique latine

Caraïbes 13 815 894 59 698 751 73 514 645 16 273 232 32 994 183 49 267 415

Total UNESC0 56 874 672 171 385 414 226 766 488 64 826 129 136 793 320 201 619 449

Source : auditeur externe, d’après les informations communiquées par le Secrétariat.


Annexe 5. Comparaison du réseau des Comités économiques régionaux de l’Union africaine et du réseau de l’UNESCO

Tableau 6. Comparaison du réseau des Comités économiques régionaux de l’Union africaine et du réseau hors Siège de l’UNESCO

• l’Union du Maghreb arabe (UMH) a pour siège Rabat, bureau multipays de la région des pays arabes de l’UNESCO, qui est officiellement chargé des liaisons avec l’UMH ;

• le Marché commun de l’Afrique orientale et australe (COMESA) a pour siège Lusaka, qui dépend du bureau régional multisectoriel de Harare (sans présence d’antenne à Lusaka) ; le bureau de Harare est officiellement chargé des liaisons avec le COMESA ;

• la Communauté des Etats sahélo-sahariens (CEN-SAD) a pour siège Tripoli, qui dépend du bureau régional thématique et bureau multipays du Caire, de la région des pays arabes de l’UNESCO (sans présence d’antenne à Tripoli, l’antenne de Tunis du bureau multipays de Rabat gérant sous le contrôle du bureau du Caire les projets qu’avaient initiés l’antenne de Tripoli aujourd’hui fermée) ; le bureau du Caire est officiellement chargé des relations avec le CEN SAD ;

• la Communauté des Etats d’Afrique de l’Est (CAE) a pour siège Arusha, qui dépend du bureau régional multisectoriel de Nairobi (sans présence d’antenne à Arusha) ; le bureau de Dar es-Salaam est officiellement chargé des liaisons avec le CAE ;

• la Communauté des Etats d’Afrique centrale (CEEAC) a pour siège Libreville, où se trouve un bureau national, qui dépend du bureau régional multisectoriel de Yaoundé ; le bureau de Libreville est officiellement chargé des liaisons avec le CEEAC ;

• la Communauté des Etats de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) a pour siège Abuja, qui est également le siège d’un bureau régional multisectoriel de l’UNESCO ; le bureau d’Abuja est officiellement chargé des liaisons avec le CEDEAO ;

• l’Autorité intergouvernementale pour le développement (IGAD) a pour siège Djibouti, où se trouve une antenne du bureau régional multisectoriel de Nairobi ; le bureau de Nairobi est officiellement chargé des liaisons avec l’IGAD ;

• la Communauté de développement pour l’Afrique australe (SADC) a pour siège Gaborone au Botswana, pays où l’UNESCO dispose d’une antenne (la « Maison de la paix ») à Bujumbura du bureau régional multisectoriel de Harare ; le bureau d’Harare est officiellement chargé des liaisons avec le SADC.

Source : auditeur externe.


Annexe 6. Liste des acronymes

• AO : attaché d’administration (administrative officer)

• BFC : Bureau de la coordination hors Siège

• BFM : Bureau de la gestion financière

• BM : bureau multipays (cluster)

• BRM : bureau régional multipays

• BSP : Bureau de la planification stratégique

• BTR : bureau thématique régional

• CAE (EAC en anglais) : Communauté de l’Afrique de l’Est

• CEDEAO : Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest

• CEEAC : Communauté économique des Etats d’Afrique centrale

• CEN-SAD : Communauté des Etats sahélo-sahariens

• COMESA : Marché commun de l’Afrique orientale et australe

• ERI : Secteur des relations extérieures et de l’information du public

• FAO : Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture

• FNUAP (UNFPA) : Fonds des Nations unies pour la population

• FSC : Division de l’appui et de la coordination hors Siège

• HCDH (OHCHR) : Haut-commissariat aux droits de l’homme

• HRM : Bureau de la gestion des ressources humaines

• IGAD : Autorité intergouvernementale pour le développement

• MLP : section des donateurs multilatéraux et privés de BSP

• OIM : Organisation internationale pour les migrations

• OIT (ILO) : Organisation internationale du travail

• OMS (WHO) : Organisation mondiale de la santé

• ONUDI (UNIDO) : Organisation des Nations unies pour le développement industriel

• ONU-Femmes (UNWOMAN) : entité des Nations unies consacrée à l’égalité des sexes et à l’autonomisation des femmes

• ONU-Habitat (UN Habitat) : Programme des Nations unies pour les établissements humains


• ONUSIDA (UNAIDS) : Programme commun des Nations unies sur le SIDA

• PAHO : Organisation panaméricaine pour la santé

• PAM (WPF) : Programme alimentaire mondial

• PNUD (UNDP) : Programme des Nations unies pour le développement

• PNUE (UNEP) : Programme des Nations unies pour l’environnement

• UCPD (UNESCO Country Program Document) : document sur le programme de l’UNESCO du pays

• UMH : Union du Maghreb arabe

• UNCT : équipe de pays des Nations unies (United Nations Country Team)

• UNDSS : Département des Nations unies pour la sûreté et la sécurité

• UNIC : Centres d’information des Nations unies

• UNICEF : Fonds des Nations unies pour l’enfance

• UNOPS : Bureau des Nations unies pour les services d’appui aux projets

• UNOWAS : Bureau des Nations unies pour l’Afrique de l’Ouest

• UNV : Programme des Nations unies pour les volontaires

• UNWTO : Organisation mondiale du tourisme

• RS : membre du personnel du Secrétariat (Regular Staff) ; voir la note en bas de page n° 47.

• SADC : Comité de développement pour l’Afrique australe

204 EX

/21.INF

Annexe 7

ANNEXE 7

204 EX

/21.INF

Annexe 7 -

page 2

1. Etes-vous satisfait de la répartition des tâches entre les différentes catégories de bureaux dans la région où vous êtes implanté ? Are you satisfied with the distribution of tasks between the different categories of offices in the region in which you are located?

Effectifs % Rep.

Très satisfait/totally satisfied 3 16,7%

Satisfait/satisfied 4 22,2%

Ni satisfait ni insatisfait/not satisfied, nore unsatisfied 1 5,6%

Insatisfait/unsatisfied 7 38,9%

Très insatisfait/really unsatisfied 3 16,7%

Total 18 100%

Réponses effectives : 18 Non-réponse(s) : 2Taux de réponse : 90% Modalités les plus citées : Insatisfait/unsatisfied; Satisfait/satisfied; Très satisfait/totally satisfied; ...

2. Cette répartition des tâches est-elle suffisamment clairement définie ? Is this distribution of tasks definedclearly enough?

Effectifs % Rep.

Pas du tout/not at all 5 26,3%

Plutôt non/rather no 3 15,8%

Cela dépend/it depends 4 21,1%

Plutôt oui/rather yes 7 36,8%

Tout à fait/totally 0 0%

Total 19 100%

Réponses effectives : 19 Non-réponse(s) : 1Taux de réponse : 95% Modalités les plus citées : Plutôt oui/rather yes; Pas du tout/not at all; Cela dépend/it depends

4. Pensez-vous par exemple qu’il soit utile de renforcer la fonction régionale ou subrégionale ? Do you thinkthat it would be useful to strengthen the regional or sub regional functions?

Effectifs % Rep.

oui/yes 11 61,1%

non/no 7 38,9%

Total 18 100%

ANNEXE 8204 EX/21.INFAnnexe 8

Réponses effectives : 18 Non-réponse(s) : 2Taux de réponse : 90% Modalité la plus citée : oui/yes

5. A quelles dates avez-vous eu l’occasion de faire le point avec le siège sur l’application de ces objectifs depuis2015 ? When did you have the opportunity to review these objectives with the Headquarters since 2015?

Effectifs % Rep.

juillet 2015 1 6,7%

janvier 2016 1 6,7%

mars 2016 3 20%

juin 2016 1 6,7%

août 2016 1 6,7%

octobre 2016 1 6,7%

novembre 2016 3 20%

décembre 2016 2 13,3%

janvier 2017 1 6,7%

mars 2017 1 6,7%

Total 15 100%

Réponses effectives : 15 Non-réponse(s) : 5Taux de réponse : 75% Date la plus citée : mars 2016 ; Période : du 16/07/2015 au 01/03/2017 ; Regroupement : Mois / Année

6. Le cadre de travail de votre bureau approuvé par le Siège est-il suffisamment clair ? Is the work plan ofyour office approved by the Headquarters adequate?

Effectifs % Rep.

Pas du tout 1 5,6%

Plutôt non 2 11,1%

Cela dépend 3 16,7%

Plutôt oui 7 38,9%

Tout à fait 5 27,8%

Total 18 100%

Réponses effectives : 18 Non-réponse(s) : 2Taux de réponse : 90% Modalités les plus citées : Plutôt oui; Tout à fait; Cela dépend

204 EX/21.INFAnnexe 8 – page 2

7. Les objectifs qui sont assignés par le siège au directeur du bureau sont-ils suffisamment clairs ? Are yourobjectives set by the Headquarters clear enough?

Effectifs % Rep.

oui/yes 18 94,7%

non/no 1 5,3%

Total 19 100%


8. Le personnel à votre disposition est-il bien adapté aux missions de votre bureau ? Are the capacities andprofiles of the staff in your office well adapted to the mission of your office?

Effectifs % Rep.

oui/yes 7 36,8%

non/no 12 63,2%

Total 19 100%

Réponses effectives : 19 Non-réponse(s) : 1Taux de réponse : 95% Modalité la plus citée : non/no


10. Le personnel dont vous disposez est-il suffisamment bien formé ? Is the staff in your office well trained?

Effectifs % Rep.

oui/yes 11 57,9%

non/no 8 42,1%

Total 19 100%


13. Etes-vous satisfaits des réponses que vous recevez ? Are you satisfied by the replies you receive to yourinquiries/requests?

Effectifs % Rep.

oui/yes 14 73,7%

non/no 5 26,3%

Total 19 100%



14. Les recevez-vous suffisamment vite ? Do you receive they fast enough?

Effectifs % Rep.

oui/yes 9 47,4%

non/no 10 52,6%

Total 19 100%


16. Pensez-vous qu’il soit utile de donner plus d’autonomie aux bureaux de terrain par rapport au Siège ? Doyou think it would be useful to give more autonomy to field offices?

Effectifs % Rep.

oui/yes 14 73,7%

non/no 5 26,3%

Total 19 100%



19. Quel est le pourcentage approximatif des contributions volontaires finançant vos projets extrabudgétairesqui a été obtenu grâce à des négociations menées avec les donateurs par votre bureau (et non par le Siège) ?What is the average percentage of the voluntary contributions funding the extrabudgetary projects operatedby your office which generated through negotiations of your office with donors (and not by theHeadquarters)?

Effectifs % Rep.

Moins de 14 3 15,8%

De 14 à 46 1 5,3%

De 47 à 79 5 26,3%

De 80 à 113 10 52,6%

114 et plus 0 0%

Total 19 100%

Réponses effectives : 19 Non-réponse(s) : 1Taux de réponse : 95% Moyenne : 63.42 ; Médiane : 80 ; Ecart-type : 33.08 ; Min - Max : 0 - 100 ; Somme : 1205

21. Existe-t-il un plan de communication élaboré depuis le Siège ? Is there a communication plan prepared bythe Headquarters?

Effectifs % Rep.

oui/yes 1 5,3%

non/no 18 94,7%

Total 19 100%



22. Si oui, celui-ci vous paraît-il adapté ? If so, is this plan well adapted?

Effectifs % Rep.

Pas du tout/not at all 2 28,6%

Plutôt non/rather no 1 14,3%

Cela dépend/it depends 3 42,9%

Plutôt oui/rather yes 0 0%

Tout à fait/totally 1 14,3%

Total 7 100%

Réponses effectives : 7 Non-réponse(s) : 13Taux de réponse : 35% Modalités les plus citées : Cela dépend/it depends; Pas du tout/not at all; Plutôt non/rather no; ...

23. Votre bureau coopère-t-il avec d’autres organisations du système des Nations Unies ? Does your officecooperate with other bodies of the United Nations?

Effectifs % Rep.

oui/yes 19 100%

non/no 0 0%

Total 19 100%



25. Que pensez-vous de la mise en commun de certains services via la création d’une plateformeadministrative et financière ? What is your opinion concerning a pooling of some services via a commonadministrative and financial platform?

Effectifs % Obs.

Pas du tout satisfait/totally unsatisfied 2 10%

Plutôt pas satisfait/rather unsatisfied 9 45%

Plutôt satisfait/rather satisfied 7 35%

Tout à fait satisfait/totally satisfied 2 10%

Total 20 100%

Réponses effectives : 20 Non-réponse(s) : 0Taux de réponse : 100% Modalité la plus citée : Plutôt pas satisfait/rather unsatisfied

30. Etes-vous en contact avec la délégation permanente auprès de l’UNESCO du pays où est implanté votrebureau ? Are you in contact with the permanent delegation to UNESCO of the country where your office islocated?

Effectifs % Rep.

oui/yes 14 73,7%

non/no 5 26,3%

Total 19 100%



33. DATE_SAISIE

Effectifs % Obs.

avril 17 85%

juillet 3 15%

Total 20 100%

Réponses effectives : 20 Non-réponse(s) : 0Taux de réponse : 100% Date la plus citée : avril ; Période : du 07/04/2017 17:32:05 au 16/07/2017 16:23:45 ; Regroupement : Mois

36. TEMPS_SAISIE

Effectifs % Obs.

Moins de -28915 0 0%

De -28915 à 7959 7 35%

De 7960 à 44834 10 50%

De 44835 à 81709 1 5%

81710 et plus 2 10%

Total 20 100%

Réponses effectives : 20 Non-réponse(s) : 0Taux de réponse : 100% Moyenne : 26397.05 ; Médiane : 11215 ; Ecart-type : 36874.78 ; Min - Max : 2066 - 135942 ; Somme : 527941



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