un sistema de incentivos para la innovación en México (2008)

7/31/2019 un sistema de incentivos para la innovacin en Mxico (2008)

1/24

[MT 7 JASO] SinncO 2008

Los estmulos fiscales

en Mxico: investigando

la construccin de un

sistema de incentivos

para la innovacinMarco Aurelio Jaso Snchez1

Introduccin

El objetivo de este artculo es explicar el establecimiento de los estmulos fiscales

como un instrumento para fomentar el desarrollo tecnolgico en Mxico. Los

estmulos fiscales en nuestro pas nacen como una iniciativa de la ADIAT, A.C.,

buscando principalmente estimular la inversin en desarrollo tecnolgico por parte

del sector productivo; sin embargo, su gestacin, negociacin y aplicacin no ha

sido sencilla ni ha estado exenta de controversia, por lo tanto resulta relevante

conocer la historia de su construccin en el contexto de la gobernanza de la C y T en

Mxico.

1 PhD en Science and Technology Policy, por el Instituto PREST y laManchester Business School, Reino Unido. Miembro del SNI, nivel deCandidato. Profesor investigador del Departamento de EstudiosInstitucionales (DESIN) de la Universidad Autnoma Metropolitana Cuajimalpa. E mail: [email protected]


2/24


El presente artculo muestra los resultados y reflexiones preliminares de un

proyecto de investigacin en curso iniciado en el 2006. Bajo un marco de anlisis

institucional de la gobernanza de la ciencia y la tecnologa, el proyecto busca

investigar el proceso por el cual nuevas organizaciones sociales emergen como

actores intermediarios relevantes en la concepcin, diseo, negociacin e

implementacin de polticas pblicas de ciencia, tecnologa e innovacin.

Una de las lneas de investigacin de este proyecto se centran en el anlisis

del proceso a travs del cual la iniciativa de programa de Estmulos Fiscales (EF)

impulsada por la Asociacin de Directivos de Investigacin y Desarrollo

Tecnolgico, A.C, logra cristalizarse en el 2002 como una poltica pblica para el

desarrollo tecnolgico.

Dado que esta es una de las escasas iniciativas originadas en organizaciones

de la sociedad civil, para propiciar el cambio tecnolgico y la innovacin en el

sector productivo nacional, se juzga importante aprender y derivar lecciones de este

proceso; entender dentro de su contexto, el rol que jugaron los diversos actores

involucrados, as como los primeros resultados de un programa que, entendido en un

ciclo de poltica pblica, est llamado como cualquier otro-, a ser evaluado y

mejorado.

La evidencia sobre la cual se realiza el anlisis, proviene tres fuentes:

entrevistas con ex - presidentes de la ADIAT y personajes clave; documentacin

secundaria presentada como investigaciones acadmicas independientes, reportes de

organismos oficiales nacionales e internacionales y evaluaciones; as como

evidencia hemerogrfica.

Para lograr el objetivo de este artculo, lo he dividido en cinco secciones. La

primera introduce el concepto de Estmulos Fiscales (EF) y los ubica dentro de un

marco de instrumentos de poltica enfocados al desarrollo tecnolgico y distingue

sus principales modalidades. La segunda parte explica el proceso de gestacin,


3/24


diseo y cabildeo de la propuesta; se ocupa de los actores y sus negociaciones. La

tercera, retoma algunas valoraciones provenientes de personajes clave y apunta

algunos elementos derivados de las evaluaciones disponibles hasta el momento sobre

este programa. La cuarta, se ocupa de delinear algunas tendencias internacionales en

materia de Estmulos Fiscales, presentando las combinaciones entre las modalidades

ms recurrentes. Finalmente, en la quinta seccin se presentan, de manera muy

sinttica, algunas lecciones que se han derivado del anlisis de este caso, se trata de

reflexiones que ameritan la continuacin de tales lneas de investigacin.

1. Los estmulos fiscales en el marco de las

polticas de desarrollo tecnolgico

Dado que el propsito de este artculo es explicar el proceso de construccin del

programa mexicano de estmulos fiscales (EF) para el desarrollo tecnolgico e

innovacin (DTI), resulta conveniente comenzar explicando qu son los estmulos

fiscales y cul es su lugar en el marco de poltica de fomento tecnolgico e

innovacin.

El desarrollo de EF para DTI, entendido como instrumento de intervencin

estatal, ha comenzado a ser estudiado en la literatura especializada en polticas de

innovacin (Edquist, 1999; Hall y Van Reenen 2000, Warda 2001, 2006, entre

otros). Tales instrumentos han sido justificados en la medida en que los mecanismos

de mercado, por s solos, han resultado insuficientes para propiciar que los agentes

privados lleven a cabo los niveles de inversin en I+D y desempeo innovativo que

seran deseables desde el punto de vista del beneficio social global. (Martin and

Scott 1998)


4/24


Los EF han sido incorporados como un miembro ms de la familia de

instrumentos de los cuales disponen el estado para intervenir y propiciar desarrollo

cientfico e innovacin. Un grupo de instrumentos podra denominarse de apoyo

directo, caracterizados por la creacin de infraestructura para el desarrollo de I+D,

los fondos dirigidos al financiamiento de tecnologas y/o sectores econmicos

especficos, los programas enfocados al desarrollo de recursos humanos

especializados, entre otros.

Por otro lado, el Estado cuenta con una gama de instrumentos de apoyo

indirecto al desarrollo cientfico y tecnolgico. Bajo estos instrumentos la decisin

de tomar los apoyos es decisin exclusiva de las empresas. Los estmulos fiscales

son un ejemplo de este tipo de apoyo indirecto. Otros instrumentos indirectos los

constituyen los estmulos fiscales para el desarrollo industrial, los apoyos financieros

para la creacin de centros tecnolgicos (Ciceri y Daz 2003); as como las

subvenciones, compras pblicas o las medidas regulatorias que estimulan la

competencia (Rivas, 2007), entre los ms representativos.

Para el anlisis de los EF operados en Mxico, en el marco del sistema

amplio de incentivos que funge a nivel nacional, es importante retomar el excelente

trabajo de Puchet y Ruiz (2006), quien desde un enfoque neoinstitucionalista

describen las interacciones entre actores, programas, distintos tipos de instituciones

y sus funciones.

Modalidades de los estmulos fiscales

Una vez entendida la naturaleza de los EF para DTI podemos revisar las

modalidades bajo las cuales los distintos gobiernos los han implementado. A nivel


5/24


internacional, en los pases de la OCDE, los EF se suelen clasificar en dos grandes

categoras: R&D tax credits y R&D tax allowances. Los crditos fiscales

constituyen una deduccin del monto de los impuestos que una empresa debe pagar

al fisco; mientras que las concesiones fiscales representan una deduccin adicional

sobre los ingresos gravables de la empresa, lo cual permite reducir todava ms la

cantidad de impuestos que se deben pagar. (Warda, J. 2006:13)

Los EF para DTI ha venido operando basndose en ciertas modalidades

bsicas. Por un lado est aquellos cuya deduccin opera sobre el volumen del

desembolso total en gastos de I+D; por otro estn aquellos cuya deduccin opera

nicamente sobre el monto del incremento en el gasto de I+D en un periodo

determinado; as como los mecanismos de depreciacin acelerada de gastos de I+D.

Algunos gobiernos optan por combinar estas modalidades.

Hoy en da, los EF para DTI son ampliamente utilizados por las economas

desarrolladas, los miembros de la OCDE y la Unin Europea; as como por un

nmero significativo de economas emergentes. Los pases con mayor experiencia

en la implementacin de estmulos fiscales para el desarrollo tecnolgico son

Australia, Canad y los Estados Unidos. (Rivas 2007:17) Los Estados Unidos

comenzaron a aplicar crditos fiscales sobre los gastos en I+D en 1981 (1989).

(Cordes, J. 1989)

En el caso de Mxico, la exencin fiscal es una prerrogativa del gobierno,

que cuando es fundamentada y amparada en la Constitucin, leyes y cdigos de la

materia, permite liberar a una persona o grupo de personas de una obligacin, en este

caso el pago de un impuesto, para de esta manera promover o incentivar el

desarrollo de una actividad que se considera beneficiosa para el pas. En el caso del

programa bajo anlisis se busca proporcionar una mayor inversin del sector

empresarial en actividades de desarrollo tecnolgico, a travs de la concesin de un

crdito fiscal.


6/24


A criterio de Ciceri y Daz (2003:3) los EF para DTI representan un progreso

significativo en materia fiscal, pues se pueden otorgar crditos contra impuestos

federales a todos aquellos agentes econmicos que efecten inversiones en empresas

industrial, en investigacin y desarrollo tecnolgico, en consonancia con las metas

que el gobierno federal se ha fijado en materia de desarrollo tecnolgico e industrial.

2. Origen y desarrollo de los estmulos fiscales en

Mxico

El programa de Estmulos Fiscales aplicables a los Gastos de Investigacin y

Desarrollo Tecnolgico, tal como qued plasmado en la Ley de Ciencia y

Tecnologa (2002) y de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, cuenta con algunos

antecedentes que es necesario conocer para valorar el nivel de cambio que

represent como instrumento de poltica.

Como lo demuestran Ciceri y Daz (2003) Mxico contaba desde 1964 con

una serie de disposiciones en su legislacin tributaria que tenan la intencin de

fomentar el desarrollo industrial. En ese ao, por ejemplo, se modific la Ley del

Impuesto Sobre la Renta, para eximir de impuestos las utilidades que se reinvirtieran

en la adquisicin de activos fijos y financieros dentro de la misma empresa. (INIC,

1970)

En el interesante y poco conocido diagnstico del Instituto Nacional de laInvestigacin Cientfica de 1970, titulado Poltica Nacional y Programas de Ciencia

y Tecnologa, contiene el inciso La falta de incentivos fiscales eficaces en el que

seala:


7/24


Existe tambin la circunstancia de que el sector privado nacional casi no

invierte en investigacin, porque la bsica no cae dentro del campo de sus

intereses, y la aplicada no le parece indispensable, prefiriendo importar

tecnologa extranjera, aun cuando sta implique importantes salidas dedivisas y cierta subordinacin a las empresas propietarias de esa

tecnologa. (p.48)

Ms adelante, el mismo documento explica las barreras arancelarias para la

adquisicin de tecnologa y la transferencia de conocimiento.

No existen ningn incentivo fiscal especfico para estimular la investigacin

cientfica y tecnolgica realizada por empresas nacionales o residentes en

Mxico. Sin embargo, la legislacin fiscal mexicana distingue entre los

pagos hechos a las empresas extranjeras y a los particulares residentes en el

pas, segun se trate de asistencia tcnica o regalas por concesin depatentes y marcas de fbrica. Tratndose de extranjeros, los pagos por

asistencia estn sujetos a un impuesto fijo del 20 %, y a los de regalas se

les aplica una tasa progresiva que flucta entre el 5% y el 42%. Cuando se

trata de empresas residentes en el pas que perciban ingresos por ambos

conceptos, el impuesto se paga segn la tasa progresiva del 5 al 42%. (p.49)

A partir de la dcada de 1970 se fueron incorporando normativas enfocadas

al fomento especfico de de la I+D, sin que representaran un nivel de xito relevante.

Como se ha podido observar, la normatividad resultaba restrictiva y poco

operativa y ms bien constitua fuertes desincentivos para el desarrollo ytransferencia de conocimientos tecnolgicos al interior de las empresas nacionales.

Los autores de este diagnstico recomendaron entre otras medidas, la constitucin de

un fondo, operado a travs de un fideicomiso, mediante el cual las instituciones

bancarias puedan redescontar documentos que se originen en programas de

investigacin tecnolgica; otorgar incentivos fiscales a las empresas que apoyen la

investigacin tecnolgica y cientfica. Igualmente recomendaban se estudiara la

posibilidad de incorporar el mecanismo de depreciacin acelerada a la poltica fiscal,

procurando el fomento de la actividad cientfica y tecnolgica.

Previamente a la introduccin de los EF para DTI en la LISR del 2001, la

legislacin ya contemplaba algunas modalidades de apoyo. Por ejemplo, en el


8/24


9/24


La Asociacin de Directivos de Investigacin Aplicada y el Desarrollo

Tecnolgico, A.C. (ADIAT), fundada hacia una dcada, en 1989, haba venido

consolidando entre sus miembros la conviccin de que era indispensable disear un

programa de estmulos fiscales que de verdad fuera atractivo para las empresas y que

impactara en mayores niveles de inversin probada en I+D.

Esta asociacin, integrada por directivos e instituciones de investigacin

aplicada de los sectores pblico y privado, adems de propiciar el aprendizaje sobre

las mejores formas de gestionar la tecnologa, y de representar la voz de los

tecnlogos del pas, se propuso tambin participar e la elaboracin de propuestas de

poltica tecnolgica a nivel nacional.

Por este motivo, desde la gestin del Ing. Fernando Echegaray (1995 - 1997)

se comenz a formar el primer grupo de trabajo para el diseo de un propuesta de EF

para DTI. Los primeros integrantes que se abocaron a esa tarea fueron el Dr. Ral

Quintero y el Ing. Jaime Parada. En ese periodo, el Dr. Ral Quintero, Director de

Tecnologa de Hylsa, funga como Vicepresidente de la Asociacin.

Este grupo de trabajo inici las primeras actividades de benchmarking

internacional sobre estmulos fiscales y los combin con los diagnsticos de las

necesidades de apoyos para el desarrollo tecnolgico de las empresas mexicanas.

La primera propuesta comienza a ser implementada hasta la siguiente gestin

de la ADIAT (1997-1999), cuando el Dr. Ral Quintero se convierte en Presidente

de la Asociacin y se logra conseguir los primeros estmulos, aunque con muchas

limitaciones.

Por ejemplo, en 1998 la SHCP autoriz que la Ley del Impuesto Sobre laRenta (LISR) fijara un crdito fiscal de 20% sobre el promedio de gasto incremental

de los ltimos tres aos, lo cual complicara el trmite de obtencin y la posible

obtencin del crdito fiscal. No se emiti el Reglamento para operarlo y el estmulo

no pudo ser aplicado


10/24


En 1999, el esquema del ao contina vigente, pero ya no como parte de la

LISR, sino como parte de la Ley de Ingresos de la Federacin, implicando la

posibilidad de ser modificado fcilmente cada ao. Se establece un tope de 500

millones de pesos (equivalente a menos del 2% del gasto total en CyT). En abril se

emite el reglamento y se modifica en junio de ese ao. Sin embargo, solamente 4

empresas participan y se benefician del programa.

Debido a tales limitaciones, la ADIAT se concentra en el fortalecimiento de

una nueva propuesta, para lo cual enriquece a su equipo de trabajo con la

participacin de un despacho especializado GAE (Grupo de Asesora Estratgica), lo

cual le permite ganar consistencia y viabilidad jurdica. Estas acciones ocurren

durante el periodo 1999-2001, cuando el Dr. Jos Luis Fernndez Zayas ocupa el

cargo de Presidente de la ADIAT y retoma el diseo, negociacin y cabildeo de los

EF.

En entrevista, el Dr. Zayas coment sobre el indispensable y muy valioso

apoyo del maestro y contador Ernesto Rodrguez Mellado, un profesionista muy

importante en la historia de ADIAT y que muy poca gente conoce. Fue tesorero en

Bacard e IBM. Ernesto tena muy claras estas ideas y trabajo mucho junto con

Jaime Parada. Otro gran impulsor de esta iniciativa, que se incorpor posteriormente

al grupo de trabajo fue el Dr. Alfonso Serrano Prez-Grovas.

A decir de los ex - presidentes de la ADIAT, durante los ltimos aos del

sexenio del Ernesto Zedillo, si bien se haba avanzado en el diseo de los EF, el

programa segua teniendo importantes limitaciones, a pesar de tener la comprensin

de Jos Angel Gurra, titular de SH, quien era sensible al tema, haba mucha

oposicin en sectores importantes de las autoridades en materia de poltica

hacendaria.

Estos obstculos se comienzan a resolver cuando el entonces Vicepresidente

de la ADIAT, el Ing. Jaime Parada, es nombrado por Vicente Fox como titular del


11/24


CONACYT. Esto le permite negociar en el 2001 de manera directa con los titulares

de Hacienda tanto del poder Ejecutivo como del Legislativo.

Justificacin de la nueva propuesta

Los argumentos con los que la ADIAT vena defendiendo su propuesta se pueden

resumir en los siguientes puntos.

Incrementar la inversin de la iniciativa privada en I+D. Uno de estosargumentos tiene que ver con el bajo nivel de participacin de la iniciativa

privada nacional en el gasto total de investigacin y desarrollo. Para finales

de la dcada de 1990, el sector privado mexicano aportaba tan solo el 20%

del gasto total en I+D; mientras que pases como Brasil lo hacan con el 40%,

Espaa con el 50% y pases como Japn y Corea lo hacan con aportaciones

de alrededor del 70%.

Incentivar la vinculacin entre los sectores pblico y privado. Otro de losargumentos tiene que ver con la necesidad de poner a disposicin de las

empresas un mecanismo que estimule su vinculacin con instituciones de

educacin superior y centros pblicos de investigacin; pues se reconoca

que los niveles de colaboracin y transferencia de conocimientos entre

ambos sectores seguan sin reportar progresos significativos desde que se

elaboraron los primeros diagnsticos en la materia a principios de la dcada

de 1970.


12/24


Inclusive, se busc introducir una modalidad especial para aquellas empresas

que contrataran proyectos de investigacin con la academia, que consista en

calificar de manera automtica como beneficiarias del programa.

Simplificacin del trmite. La participacin de tan slo 4 empresas en 1999con apoyos por 12 millones de pesos, y de 6 empresas en el 2000 con apoyos

por 17 millones de pesos, represent un notorio subejercicio del programa, el

cual haba establecido la posibilidad de apoyar a las empresas hasta por 500

millones de pesos. Por ese motivo era necesaria una propuesta con trmites y

formatos ms sencillos y la inclusin de precisiones conceptuales.

La baja demanda efectiva de este instrumento se explica en parte la

complejidad del trmite de exencin por el que tenan que pasar las empresas. En el

2000, el Dr. Jos Luis Fernndez Zayas, entonces Presidente de la ADIAT, describi

en una entrevista al programa de 1999 como poco atractivo, costoso e inoperante

por el enorme proceso burocrtico que se requiere para su aplicacin. Debido a eso,

ha sido mnimamente solicitado lo cual le permite externar su preocupacin por la

viabilidad del programa bajo estas condiciones y se corre el riesgo de que

disminuya el monto asignado y su vigencia para el 2000 (La Jornada, 17 de enero,

2000) La Ingeniera Margarita Noguera Farfn, quien fungi como Directora

Ejecutiva de la ADIAT coment que debido a que la Ley de Ingresos de la

Federacin se modifica anualmente, pocas empresas logran calificar luego de pasar

por un viacrucis de trmites burocrticos, complejos y hasta contradictorios. (La

Jornada, Suplemento ID, junio 2001)

Acadmicos especialistas y representantes de la ADIAT coincidieron en que

entre 1999 y el 2000 la SHCP mostr no solo incomprensin de la naturaleza de un

instrumento ampliamente utilizado a nivel internacional para promover el desarrollo

tecnolgico; sino que mediante numerosas trabas evidenci su desconfianza ante el

sector privado.


13/24


Algunas caractersticas de la propuesta

La propuesta originalmente consista en otorgar un estmulo del 20%, en forma de

crdito fiscal, aplicable sobre el gasto de investigacin y desarrollo tecnolgico para

las empresas grandes y de 35% para las empresas pequeas y medianas.

La iniciativa contemplaba adems que los EF dejaran de normarse bajo la

Ley de Ingreso de la Federacin, como vena sucediendo desde 1999, lo cual los

haca vulnerables a cambios anuales. Se propona en cambio darles estabilidad,

volviendo a quedar normados bajo la Ley de Impuestos sobre la Renta, la cual no

necesariamente tiene que modificarse anualmente.

Se formalizan en el DOF (21-12-01) los crditos fiscales (30%) y crea el

Comit Interinstitucional para Administrarlos. En este Comit participan el

CONACYT, las Secretaras de Hacienda, Economa y Educacin.

La Ley de Ciencia y Tecnologa del 2002 (DOF 5 de junio 2002), en su

artculo 29, ratifica la figura del Comit Interinstitucional para la aplicacin del EF.

Tal comit est integrado por un representante del CONACYT, quien tendr voto de

calidad, ms los representantes de la Secretara de Hacienda, de Economa y de

Educacin.

La nueva Ley del ISR (2002), en su art. 219, (reconoce y afianza) los

Crditos Fiscales mencionados en el 2001, elevando el crdito al 30% ( a diferencia

del 20% incremental que se haba establecido en 1999 y el 2000). Adems se precisa

lo que se entiende por Investigacin y Desarrollo de Tecnologa.


14/24


Algunas etapas del proceso de cabildeo

Desde 1997 y hasta el 2002, bajo la direccin de un grupo de trabajo coordinado por

los presidentes de administraciones sucesivas de ADIAT (Echegaray, Quintero,

Fernndez y Adame), y apoyado por profesionistas especializados, la ADIAT dise

y cabilde su propuesta de EF para el DTI. Sin embargo, antes de conseguir el apoyo

de las autoridades federales del ramo (Economa, Hacienda y Educacin), y de los

legisladores, fue necesario conseguir el apoyo de organizaciones cpula del sector

privado y acadmico.3

Ante la propuesta que CONACYT retom de la ADIAT y que es presentada

al Congreso para su aprobacin en el 2001, el ingeniero Carlos Bermdez,

Secretario Tcnico de la Comisin de Ciencia y Tecnologa del Senado (CCyTS)

comenta que la iniciativa presenta una reglamentacin ms sencilla y mecanismos de

administracin en los cuales el Comit Interinstitucional que lo opera, define muy

claramente el rol del CONACYT como responsable del dictamen tcnico, gozando

adems de un voto de calidad.

La Presidenta de la Comisin de Ciencia y Tecnologa de la Cmara de

Diputados (CCyTD) logr integrar el consenso de los partidos para mantener el

monto mximo del apoyo en 500 millones de pesos. La siguiente negociacin se

tena que dar con los representantes de las Comisiones Hacendarias, encabezadas en

la Cmara de Diputados por el Diputado scar Levin Copel, y en la Cmara de

Diputados por el Senador Fauzi Hamdan.

3 (Comunicaciones personales con ex - presidentes de ADIAT yconferencias de prensa reportadas en los medios, 17 de enero del 2000).


15/24


Esta etapa de la negociacin no era una cuestin de trmite, pues las referidas

comisiones de hacienda consideraban que la iniciativa deba remitirse dentro del

paquete de la reforma fiscal, lo cual hubiera reabierto la discusin con respecto a la

pertinencia del instrumento y los montos de apoyo.

El trabajo de cabildeo entre Julin Adame, presidente de la ADIAT (2001-

2003) y la Diputada Silvia lvarez Bruneliere y el Senador Rodimiro Anaya fue

fundamental para allanar la recta final de la iniciativa.

En paralelo, la va que se abri para evitar este escollo fue que las

autoridades de CONACYT, representadas por el Ing. Jaime Parada, con las

comisiones hacendarias al inicio del siguiente periodo ordinario (1 de septiembre

del 2001).

Por su parte, la negociacin con las bancadas del Partido Revolucionario

Institucional (PRI) y del Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) se haban

desarrollado de manera muy favorable. Faltaba, sin embargo, conseguir el

consentimiento de los legisladores del Partido Accin Nacional (PAN).

3. Valoraciones y evaluaciones del programa

Ciceri y Daz (2003:8) reconocen que la nueva ley implica un avance respecto a la

conceptualizacin de los trminos y alcance de los mismos, es importante contar con

algn grado de precisin en el concepto de tecnologa, avance tecnolgico, etctera,

ya que para otorgar el estmulo el contenido semntico de este concepto es

importante.


16/24


En general, la ADIAT ha mostrado satisfaccin con respecto al logre que

implica haber cristalizado su propuesta de EF para DTI; sin embargo, no ha dejado

se asumir una postura crtica respecto a los mismos y sobre la necesidad de

mejorarlos, tal como veremos a continuacin.

Ral Quintero, como ex - presidente de ADIAT coment que los incentivos

fiscales de que ahora se disfruta gracias a la Ley de Estmulos Fiscales al Desarrollo

Tecnolgico han sido el resultado de varias administraciones, y aunque no son an

una maravilla, son bastante aceptables, pues ahora s se otorga un incentivo fiscal del

30% de la inversin en I & D, ya sea gasto corriente o inversin de capital en

laboratorios o infraestructura. Y aade, ADIAT seguir luchando por mejores

incentivos fiscales, y por un mejor ambiente que propicie el desarrollo tecnolgico

del pas.

El Dr. Leonardo Ros, Director Adjunto de Desarrollo Tecnolgico del

CONACYT, quien tiene bajo su cargo la administracin del programa coment en

una entrevista que se trata de uno de los programas ms exitosos, pero que sin

embargo nos gustara hacerle cambios, que la innovacin sea cada vez ms radical,

no todos los proyectos tienen este mrito. (Gonzlez, Eduardo 2008)

Juan Carlos Romero Hicks; Director General del CONACYT, indic que el

Programa de Estmulos Fiscales a la Innovacin se encuentra actualmente en estado

de revisin por parte de especialistas de la OCDE, con la intencin de conocer si los

apoyos que se ofrecen han sido canalizados adecuadamente. Aadi que los

resultados se harn del conocimiento de la opinin pblica. (Gonzlez, Eduardo

2008)


17/24


Evaluaciones

En el Diagnstico de la poltica cientfica, tecnolgica y de fomento a la innovacin

en Mxico (2000-2006), elaborado por el FCCYT, se incluye una valoracin de los

Estmulos Fiscales, elaborado por el Ing. Jos Antonio Esteba, en el que con gran

objetividad se reconoce que es necesario que hace falta mejorar el programa para

que diversifique su universo de beneficiarios, en el cual se observa concentracin

sectorial y una alta participacin de empresas grandes.

Se cuenta con otra evaluacin, encomendada por la ADIAT a un panel

independiente, la cual es coordinada por Sanz (2007) y se seala que:

El sistema de estmulos fiscales a la I+D en Mxico es bastante singular en

comparacin con los dispositivos estndar en otros pases. En la mayora

de los pases, las desgravaciones se realizan automticamente por las

empresas con los niveles o tipos establecidos, en aplicacin de la

legislacin vigente y cumplidos los requisitos exigidos para la

desgravacin, que suele controlar el servicio de recaudacin de impuestos.

Sin embargo, la administracin mexicana (proceso mixto entre CONACYT

y SHCP) analiza los proyectos presentados y elegibles uno por uno, para

determinar el nivel de incentivo fiscal otorgado (hasta un mximo del30% del coste del proyecto). Seguramente este procedimiento responde a

las posibilidades de hacer operativo un apoyo de esta naturaleza en un

pas donde el sistema de recaudacin de impuestos (y como consecuencia

la base fiscal del Estado) es dbil; pero el estmulo fiscal es francamente

mejorable, tanto en diseo como en implementacin, y debera ser objeto

de una evaluacin a fondo de sus resultados, as como de un benchmarking

internacional. (p.18)

Por otra parte, sin demostrar un conocimiento profundo del programa de EF,

su lgica operativa y su razn de ser, en diversos momentos, la Academia Mexicana

de Ciencias ha cuestionado la participacin de grandes empresas, algunas de ellastransnacionales como beneficiarios del programa, ha cuestionado su transparencia y

mostrado escepticismo con respecto a sus impactos. El momento ms lgido de esta

actitud lo constituy la presentacin del informe de la AMC Estmulos fiscales


18/24


para el fomento de la investigacin cientfica y la tecnologa en Mxico el 29 de

junio del 2008, lo cual provoc reacciones en la Cmara de Senadores.

El informe advierte sobre la concentracin de los beneficios en empresas

grandes y transnacionales, adems de sealar que algunas empresas los han usado

como mecanismo de evasin de impuestos. Seala que su incidencia en el desarrollo

cientfico y tecnolgico del pas es cuestionable y que carece de mecanismos

transparentes de manejo y regulacin.

Ante estos sealamientos, el Senador Francisco Javier Castelln, presidente

de la Comisin de Ciencia y Tecnologa del Senado, consider que para el programa

beneficie fundamentalmente a las empresas transnacionales, deberan crearse

presupuestos especficos para micro, pequeas, medianas y grandes empresas. 4

La repercusin ms importante vendra despus: el 22 de julio del 2008,

cuando la Comisin Permanente del Congreso de la Unin, a travs de la Tercera

Comisin de Trabajo5 emiti un Dictamen con Punto de Acuerdo sobre el

otorgamiento de estmulos fiscales en materia de ciencia y tecnologa. (Gaceta del

Senado, 23 de julio del 2008)

Los puntos de acuerdo fundamentales de la Comisin Permanente se

resumen en:

1)Solicita al CONACYT y la SHCP entreguen en de un plazo de 30 dasnaturales, informacin sobre los criterios que se aplicaron en el periodo

2002 2007 para el otorgamiento de los estmulos fiscales;

2)Solicita a la Secretara de la Funcin Pblica entregue, en de un plazo de 30das naturales, los informes y la evaluacin que haya hecho de la gestin

4 La Jornada, 30 de junio, 20085 La Tercera Comisin de Trabajo del Senado incluye: Hacienda y CrditoPblico, Agricultura y Fomento, Comunicaciones y Obras Pblicas.


19/24


administrativa relacionada con el otorgamiento de los estmulos fiscales,

durante el periodo 2002 2007, con especial referencia a los que se

otorgaron a las grandes empresas.

4. Tendencias internacionales de los estmulos

fiscales

El nmero de pases que aplica estmulos fiscales para fomentar el desarrollo

tecnolgico ha venido en aumento, de 18 pases que los ponan en prctica en el

2004, el nmero aumento a 20 en el 2006. (OCDE, 2007 STI Scoreboard)

Las economas emergentes estn comenzando a hacer un uso de los EF como

un instrumento de poltica de desarrollo tecnolgico, tal es el caso de Brasil, India,

Singapur y Sudfrica.

Los estudios realizados por Warda (2001, 2006) y la OCDE encuentranalgunas diferencias interesantes el tipo de tratamiento que otorgan los pases a las

empresas grandes y pequeas. Por ejemplo, Mxico, junto con Espaa, China y

Portugal otorgaron los mayores niveles de subsidio y no distinguen entre pequeas y

medianas empresas. En contraste, pases como Canad, Holanda e Italia otorgan

estmulos ms generosos hacia las empresas pequeas. La siguiente grfica tomada

del estudio de Warda ilustra algunas de estas diferencias.


20/24


Fuente: OCDE (2007) Innovation and Growth: Rationale for an Innovation Strategy, Paris.

Modalidades

Los primeros incentivos se otorgaban sobre la base del gasto incremental en I+D de

la empresa en un determinado periodo. Sin embargo nuevas modalidades y

combinaciones han venido apareciendo.

En un estudio reciente Warda (2006: 13) identific las siguientes

combinaciones. De acuerdo con este autor, 12 pases de la OECD ofrecieron crditos

fiscales en el 2005; 8 ofrecieron crditos basados en el monto del gasto en I+D; 2

emplearon nicamente crditos basados en el monto de incremento del gasto en I+D

tomando un periodo de referencia; tres usaron un sistema mixto, que combin estas

dos posibilidades; mientras que un pases puso a disposicin de sus empresas ambas

modalidades, que ha fijado como excluyentes.


21/24


El mismo autor seala que la tendencia apunta a deshacerse de las

modalidades incrementales a favor de las basadas en el volumen del gasto total en

I+D, debido a su mayor facilidad para ser implementado.

En varios pases, los apoyos a las empresas pequeas y medianas son ms

generosos con relacin a las empresas grandes.

El desarrollo de instrumentos fiscales atractivos para las empresas tambin

ha sido valorado por varios gobiernos como una forma de elevar el ambiente

competitivo y as enfrentar la creciente competencia global en la atraccin de

inversin extranjera directa, con alto contenido tecnolgico.

5. Reflexiones finales y conclusin

Despus de revisar las principales caractersticas del proceso de gestacin, diseo,

negociacin, cabildeo e instrumentacin de los Estmulos Fiscales, surgen los

siguientes puntos de reflexin y conclusin, cada uno de los cuales ameritara abrir

una lnea de investigacin profunda al respecto.

1. Las tendencias internacionales en materia de polticas de CTI no bastan pors mismas para trasladar instrumentos y polticas que han funcionado en el

exterior; ni tampoco su deseo de ser incorporadas por actores locales. Es

necesario contar con la presencia de actores nacionales, que las traduzcan

(en el contexto de las necesidades nacionales particulares), las hagan

propias y construyan los vnculos necesarios entre los actores pertinentes.


22/24


2. Ante un escenario de relativo vaco institucional, caracterizado por laausencia de instrumentos efectivos para el desarrollo tecnolgico, es

explicable que las propuestas de actores sociales emergentes adquieran

visibilidad y resonancia; siempre que la organizacin que las postule haya

desarrollado bases de representatividad, compromiso y representatividad.

3. Cabe sealar que este tipo de actores no emergen por generacinespontnea, sino que son la consecuencia de capacidades y conocimientos

acumulados en un grupo de instituciones y actores, cohesionados por

intereses comunes y provenientes de mbitos institucionales y culturales

semejantes.

4. Los argumentos tcnicos de una propuesta de poltica pblica paradesarrollo tecnolgico, que podra estar bien calificada desde el punto de

vista tcnico, no bastan para convencer a los tomadores de decisin de

sobre la necesidad de implementarla.

5. Para que una propuesta de este tipo puede instrumentarse en la prctica,hace falta asumir un proceso de liderazgo claro y paciente, capaz de

generar consensos y capacidad de cabildeo. As como saber anticipar

coyunturas polticas adecuadas.

6. En una economa con muy escasos recursos, no es sorprendente quealgunos actores asuman posturas de aparente competencia o rivalidad; sin

embargo, la vigilancia y presin que unos ejercen sobre los otros, se

constituye en una presin por justificar, legitimar y mejorar el desempeo

de cada uno y el resultado de sus propuestas.

7. Esto genera elementos de presin reales para incorporar el aprendizajegenerado en las evaluaciones como un insumo para el rediseo y

mejoramiento de un instrumento de poltica como es el caso del los

Estmulos Fiscales para el Desarrollo Tecnolgico.


23/24


Bibliografa

1. Ciceri Silvenses, Hugo Norberto y Daz Garca, Antonio Francisco (2003) Evolucin de losestmulos fiscales para el desarrollo tecnolgico en Mxico, para el periodo 1964-2002,Espacios, v. 24, n. 1, Caracas.

2. Cordes, Joseph (1989) Tax incentives and R&D spending: A review of the evidence,Research Policy, vol. 18, nm. 3, 119-133.

3. Edquist, Charles (1999) Innovation Policy A Systemic Approach,4. FCCYT-CONACYT (2008) Promoviendo la innovacin y el desarrollo tecnolgico.

Programa de Estmulo Fiscal, FCCYT, Ciudad de Mxico. 433 p.

5. Gonzlez, Eduardo (2008) Revisan estmulos fiscales a C y T, Suplemento ID, La Jornada,junio, 2008.

6. Hall, Bronwyn, Van Reenen, John (2000) How effective are fiscal incentives for R&D? Areview of the evidence, Research Policy, vol. 29, issues 4-5, 449-469.

7. Instituto Nacional de la Investigacin Cientfica (1970) Poltica Nacional y Programas deCiencia y Tecnologa, Centro de Informacin CONACYT, Mxico.

8. MARTIN, S. y SCOTT, J.T. (1998)Market Failures and the Design of Innovation Policy. Areport prepared for the Working Group on Technology and Innovation Policy, Division ofScience and Technology, OECD.

9. OCDE (2007) Innovation and Growth: Rationale for an Innovation Strategy, Paris.10. OCDE (2007) Science, Technology and Industry Scoreboard 2007, Paris.11. Puchet-Anyul, Martn y Ruiz Npoles, Pablo (2006) Aspectos Econmico Institucionales delMarco Regulatorio Mexicano del Sistema Nacional de Innovacin, ponencia presentada en

el Simposio Polticas Pblicas y Pertinencia Social de la Investigacin, 1er CongresoIberoamericano de Ciencia, Tecnologa, Sociedad + Innovacin, 20 de junio de 2006.

12. Rivas-Snchez, Carlos (2007) Los incentivos fiscales a la innovacin. Una sntesiscomparada, Boletn Econmico de ICE, Nm. 2915, Julio 2007.

13. Sanz et al (2007) Evaluacin de la poltica de I+D e innovacin de Mxico (2001-2006).(Disponible en: http://201.149.22.140/documento/18.pdf)

14. Warda, Jacek (2001),Measuring the Value of R&D Tax Treatment in OECD Countries, inSpecial Issue on New Science and Technology Indicators, STI Review No. 27, OECD.

15. Warda, Jacek, JW Innovation Associates, Inc. (2006) Tax Treatment of BusinessInvestments in Intellectual Assets, An International Comparison, STI Working Paper2006/4, OECD, Paris (Disponible en: www.oecd.org/dataoecd/53/4/36764076.pdf)


24/24


Documentacin jurdica

1. Gaceta del Senado (2008) Dictamen a Discusin: De la Tercera Comisin, el que contienecomo punto de acuerdo: relativo al otorgamiento de estmulos fiscales en materias deciencia y tecnologa. Gaceta del Senado, 23 de julio del 2008.

2. Ley de Ciencia y Tecnologa (2002), DOF, Mxico.3. Ley del impuesto sobre la Renta (2002), art. 219, Diario Oficial de la Federacin (DOF), 1

de enero 2002.

4. Ley del Impuesto sobre la Renta (2002), DOF, Mxico.5. Ley de Ingresos de la Federacin (2002), Art. 15 al 17, DOF, Mxico.6. SHCP, Reglas de Operacin del Comit Interinstitucional del Estmulo Fiscal para la

Investigacin y el Desarrollo Tecnolgico (2001).

un sistema de incentivos para la innovación en México (2008)

Documents