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ESTUDIOS
EL FENMENO ESPAOLDEL TRANSFUGUISMO POLTICO
Y LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL (*)
Por JORGE DE ESTEBAN
SUMARIO
I. DEFINICIN DEL FENMENO: A) Concepto del transfuguismo
poltico.B) Alcance del fenmeno: a) Antecedentes; b) Dimensiones
actuales;c) Justificacin de su existencia. C) Valoracin del
fenmeno.II. LACOBERTURA TERICO-JURDICA DEL FENMENO: A) Introduccin.
B) Lateora clsica de la representacin. C) El artculo 67.2 de la
Constitucin.D) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional.III.
LA SUPERACINDEL FENMENO: A) Introduccin. B) Las propuestas para su
superacin.
C) as soluciones del Derecho comparado.IV. CONCLUSIN.
I. DEFINICIN DEL FENMENO
A) Concepto del transfuguismo polticoEl paso de parlamentarios y
muncipes de un grupo poltico a otro distinto
del que formaron parte en el momento de ser elegidos, se ha
convertido enun fenmeno preocupante de nuestra vida democrtica a
consecuencia delos cambios que se operan en la relacin de fuerzas
inicial, la cual era elresultado autntico de la voluntad de los
votantes.
El Diccionario de la Academia utiliza tres trminos diferentes
para defi-nirlo: volver, cambiar o mudar casaca; chaquetear; y, por
ltimo, trnsfuga,que es el que ha dado lugar a la palabra
transfuguismo. Sin embargo, los dos
(*) El presente texto es, prcticamente, el mismo que desarroll
en la conferenciaintroductoria del curso que dirig en El Escorial
(16-20 de julio de 1990) sobre Diezaos del Tribunal
Constitucional.
Revista de Estudios Polticos (Nueva poca)Nm. 70.
Octubre-Diciembre 1990
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JORGE DE ESTEBAN
primeros, que han sido siempre los ms utilizados en nuestra
historia, tien-den a significar el cambio de una persona de un
partido a su contrario, esdecir, que parecen dar por supuesto la
existencia de un sistema bipartidista enel que la nica posibilidad
es la de pasarse al enemigo en una relacin de dos.Probablemente
esta concepcin se fragu durante la poca de la Restaura-cin, en la
que, como se sabe, estuvo vigente en Espaa un falso sistema dedos
partidos. En cambio, al definir el trmino de trnsfuga, el
Diccionariohabla de una persona que pasa de un partido a otro,
deducindose, porconsiguiente, que pueda haber varios partidos. Y,
en consecuencia, ste esel trmino ms exacto para definir la actual
situacin espaola, en la que lostrnsfugas no suelen, salvo casos
excepcionales, pasar de un partido a otroque se halle en el extremo
opuesto del arco parlamentario.
Como veremos en seguida, el transfuguismo no se suele dirigir
hacia posi-ciones ideolgicas extremadas y distantes del centro,
sino hacia los partidoscercanos a ste, y que poseen el poder o
aspiran a tenerlo de inmediato.Dicho con otras palabras: la esencia
misma del transfuguismo en Espaa sebasa en el deseo, en ciertos
polticos, de mejorar sus expectativas de futurosin que, en la mayor
parte de las ocasiones, intervengan autnticas motivacio-nes
ideolgicas.
B) Alcance del fenmeno
Para delimitar el verdadero alcance del fenmeno que padecemos es
nece-sario que examinemos brevemente los siguientes puntos:
antecedentes, dimen-siones actuales y su justificacin.
a) Antecedentes
El problema del transfuguismo, indudablemente, no es una
caractersticanica de nuestro suelo, sino que se trata de un fenmeno
universal. Pero, na-turalmente, su mayor o menor incidencia en el
sistema poltico depender delcontexto en que se d. Es claro que
desde la aparicin de los partidos, deforma generalizada, a
principios del siglo xix, se pueden ver casos, tanto enEspaa como
en el extranjero, de este fenmeno. Pero en un primer momentohay que
encuadrarlo en los sistemas de partidos de notables, de raz
burguesa,en los que, como seala Duverger, la preocupacin principal
eran los proble-mas polticos inmediatos y no la doctrina o la
ideologa. La adhesin a losmismos se basaba ms bien en el inters o
en la costumbre. Como ademsestaba vigente el sufragio censitario,
el paso de uno a otro de este tipo departidos no falseaba
especialmente la representacin. De esta manera, son
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TRANSFUGUISMO POLTICO Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
muchos los ejemplos que se podran aducir, pero, por sealar uno
significati-vo, digamos que Maura, que perteneca al Partido Liberal
de Sagasta, se pasal Partido Conservador de Cnovas y Silvela. Sin
embargo, hay una diferenciasustancial con respecto a lo que
conocemos hoy: en la mayor parte de estoscasos no se pasaba de un
partido a otro en la misma legislatura, cambiandode escao, sino que
se esperaba a las prximas elecciones.
Tambin se pueden ver ejemplos de cambio de partido en otros
pases.Winston Churchill, famoso lder del Partido Conservador, fue
durante algntiempo miembro del Partido Liberal. Pero no merece la
pena mencionar unalarga lista de personas que, en un momento u otro
de su vida, decidieronvariar de grupo poltico. Ello se puede
considerar un hecho normal, que,de prohibirse radicalmente, ira
contra la libertad de ideologa de las perso-nas. Pero, en cualquier
caso, estos cambios fueron menos frecuentes con laaparicin, a
principios de este siglo, de los partidos de masas, como son
lospartidos socialistas, comunistas o demcrata-cristianos, en los
que sola haberun fuerte contenido clasista y, por tanto, ideolgico.
Los cambios de uno aotro, cuando se dieron, eran motivados por
acontecimientos de especial im-portancia, como la aparicin del
estalinismo, que comport el que muchos mi-litantes comunistas en
pases europeos se dirigieran hacia otras formacionespolticas ms
democrticas. Y tambin al contrario, puesto que muchos so-cialistas
se pasaron, despus de la Revolucin de Octubre, a partidos de
cortecomunista.
Es evidente, pues, que el cambio de partido, aun siendo un hecho
excep-cional, es visible en todo tiempo y en todo lugar. Pero tal
circunstancia notiene mucho que ver con el fenmeno que se puede
comprobar en Espaadesde la llegada de la democracia en 1977. Aqu,
como veremos en seguida,el problema posee un propio relieve que
confiere al transfuguismo su especialnaturaleza, y que, a
diferencia de los casos histricos o de poltica comparada,se
presenta como un torpedo dirigido a la lnea de flotacin del sistema
demo-crtico.
b) Dimensiones actualesEn efecto, la peculiaridad del
transfuguismo en Espaa consiste en que,
salvo casos aislados, se produce durante la misma legislatura y,
por consi-guiente, tiene unos efectos inmediatos sobre la marcha
del sistema. Adems,no se limita al mbito estrictamente
parlamentario de carcter estatal, sinoque tambin afecta a los
Parlamentos regionales y a los Ayuntamientos. Deesta manera,
empezando por el Congreso de los Diputados, podemos sealarque desde
1976 hasta la fecha ha habido 89 diputados que, al menos una
vez,
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JORGE DE ESTEBAN
cambiaron de grupo poltico; pero si tenemos en cuenta que
algunos de elloshan figurado en cuatro y hasta cinco grupos
parlamentarios diferentes, cabeafirmar, como seala Colomer, que si
contramos cada una de las adscrip-ciones de un mismo diputado a un
grupo distinto como una unidad se obten-dran hasta 180 cambios en
las cuatro primeras legislaturas.
Aunque el fenmeno posee una menor virulencia en el Congreso de
losDiputados, tambin ha alcanzado al Senado, en el que se han dado
msde una docena de cambios de un grupo poltico a otro. Su dimensin
msreducida se debe, sin duda, a las caractersticas de esta Segunda
Cmara, lacual posee una relevancia poltica casi inexistente, pero
no desde luego a lamayor integridad de los senadores.
El problema, sin embargo, se ha agudizado especialmente en los
Parla-mentos de las Comunidades Autnomas, pues la ausencia de
mayoras absolu-tas en gran parte de ellas ha facilitado, por el
apoyo de los trnsfugas, elmantenimiento de gobiernos minoritarios o
el triunfo de mociones de censuracon un cambio de los equipos
gubernamentales. Entre los muchos ejemplosque se podran sealar,
baste citar el caso de Galicia, en donde el PSOElleg al poder con
el apoyo de varios trnsfugas de la Coalicin Popular.O el ejemplo
paradigmtico de la Comunidad de Madrid, en la que elPSOE se pudo
mantener en el poder gracias al voto del trnsfuga Pieiro,procedente
del Partido Popular. Pero no son los nicos casos, sino que,
comodigo, son algunos de los ms significativos.
Igualmente, en lo que concierne a los Ayuntamientos, casi
resulta difcilsostener que haya alguno importante que, de un modo u
otro, no se hayavisto afectado por un cambio en su relacin de
fuerzas, a causa de algn trns-fuga. Por citar algunos ejemplos,
mencionemos a Len, Orense, Las Palmas,Segovia, Ibiza, Lrida,
Tarragona, Oviedo, Palma de Mallorca, Murcia, Gra-nada, Zaragoza,
Guadalajara, Santander, etc. En otros, como Madrid, se in-tent
tambin utilizar a ciertos trnsfugas para reforzar, sin xito, al
equipogobernante. Las dimensiones de este problema, en el nivel de
pequeos muni-cipios, son tambin bastante amplias, por lo que se
puede afirmar que noexiste ningn mbito representativo en el Estado
espaol que no se hayavisto infectado de esta plaga.
Y la cuenta sigue, porque no hay da en que la prensa no nos
seale queunos concejales de un partido se han pasado a otro, con
todo lo que ello com-porta. Nos encontramos, por consiguiente, ante
un hecho patolgico de nues-tra democracia que es necesario atajar
cuanto antes.
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TRANSFUCUISMO POLTICO Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
c) Justificacin de su existenciaComo es lgico, los sujetos del
transfuguismo tratan de justificar su paso
a otro grupo poltico aduciendo siempre alguna razn, pero con
independen-cia de esos argumentos, que siempre se prestan a la
simulacin poltica, po-demos llevar a cabo una tipologa objetiva de
las verdaderas razones que lesllevan a cambiar de partido. Ahora
bien, hay que advertir, como siempresuele ocurrir en estos casos,
que frecuentemente concurrirn ms de una delas motivaciones que
vamos a exponer.
1. El cambio de orientacin ideolgica de los partidos. Uno de los
trns-fugas por antonomasia en nuestro pas, Francisco Fernndez
Ordez, sueledecir que l nunca se ha movido de sus posiciones y
principios ideolgicos,sino que los que han ido cambiando han sido
los partidos en los que ha mili-tado hasta llegar al actual, el
PSOE, que es en el que se encuentra a gusto,porque, por fin,
coincide con su postura personal. Esto, naturalmente, cono-ciendo
al personaje, es una boutade, pero ello no impide que no contenga
algode razn.
Es evidente que si examinsemos los programas de los partidos en
el co-mienzo de la transicin, y lo que ha ocurrido despus,
comprobaramos que laideologa de muchos partidos se ha transformado
de tal manera que, en laprctica, han actuado no de forma diversa a
su posicin originaria, sino in-cluso, en muchos aspectos, de forma
totalmente contraria. Ciertamente, hasido el actual partido del
Gobierno el que ms ha evolucionado en sus prin-cipios programticos,
pero tal evolucin ha afectado tambin a todos. Lascausas de ello son
varias, y no podemos entrar ahora a analizarlas aqu, perosealemos,
de todos modos, que se podran indicar tres principales: la
evolu-cin de la poltica internacional en estos ltimos quince aos;
la bsquedadel poder en unas elecciones que siempre tiende a
confluir a las zonas clidasdel centro, en donde se encuentra el
mayor nmero de los electores espaoles;y, finalmente, el ejercicio
del poder, que hace cambiar radicalmente muchosde los aspectos que
se haban construido cuando se estaba en la oposicin.
Dicho todo esto, es evidente que algunos trnsfugas han podido
afirmaras que su cambio de partido vena motivado por la
transformacin ideolgicade su organizacin de origen. Aunque el
argumento, desde el punto de vistatico y poltico, podra ser vlido,
habra que analizar cada caso en concretopara valorar debidamente
esta justificacin.
2. Desaparicin o crisis de partidos. Una segunda razn alegada
parapracticar el transfuguismo es la de la desaparicin o crisis de
un partido, locual fuerza a sus militantes a cambiar de
organizacin. El argumento en s tie-
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ne suficiente peso, pero lo que ocurre en la realidad es que
esta circunstanciano es la causa del nomadismo poltico, sino que,
con frecuencia, es ms biensu efecto. Esto es, la crisis o la
desaparicin de un partido, cuyo ejemplo para-digmtico es la UCD, se
produjo ms bien por el continuo trasvase de susmilitantes hasta
llegar a su desaparicin. Por consiguiente, esta segunda mo-tivacin
hay que entenderla tambin a travs del anlisis de cada ejemplo.
3. El oportunismo o la bsqueda de mejores posiciones polticas.
Ascomo las dos anteriores razones suelen ser siempre invocadas por
los dife-rentes trnsfugas, la tercera, que consiste en el
oportunismo, aunque sea fcil-mente comprobable, se suele ocultar.
Sin embargo, sta es la motivacin mscomn para cambiar de partido,
puesto que la negociacin con otra organiza-cin le ha hecho ver que
su carrera poltica mejorara sustancialmente con suentrada en ella.
Naturalmente, en estos casos, el paso de un partido a otro selleva
a cabo cuando el nuevo detenta una parcela de poder o, tambin,
cuan-do los indicios demuestran que la puede conseguir. Es ms,
precisamente laobtencin del poder, como ha ocurrido en tantas
ocasiones, sobre todo en elterreno municipal, depende precisamente
de los trnsfugas, que hacen modi-ficar la mayora. Este oportunismo
puede llegar incluso a estar originado porpromesas de orden
econmico, lo que nos sita ya claramente en el terrenode la
corrupcin.
4. Discrepancia con la ejecutiva de un partido. Por ltimo, sin
agotaresta tipologa de las razones del transfuguismo, podemos
mencionar el hecho,muy comn, de miembros de un partido que lo
abandonan o incluso son ex-pulsados por discrepancias con la
ejecutiva de un partido. Estas discrepan-cias pueden ser de orden
diverso, y no merece la pena que nos detengamosen su anlisis. Pero
s interesa decir que son muchos los ejemplos que podra-mos sealar,
aunque con frecuencia se ocultan encubiertas tras ellas renci-llas
de carcter personal con justificaciones de tipo ideolgico.
C) Valoracin del fenmeno
Las consecuencias de estas u otras razones para justificar el
cambio departido son muy graves, porque no hay ejemplo en la
poltica comparada deuna democracia que en catorce aos de
funcionamiento haya conocido, limi-tndonos nicamente al Congreso de
los Diputados, un nmero tan alto quese haya pasado de la formacin
poltica en la que fueron elegidos a otra dis-tinta, siempre en la
misma legislatura.
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Por tanto, podemos sealar los perjuicios que tal fenmeno
comporta ennuestra vida poltica, analizando los ms importantes, y
que sern los quenos den la clave para exigir la rectificacin de
esta verdadera anomala ocncer de nuestro actual sistema poltico.
Son los siguientes:
1. Falsean la representacin poltica. En primer lugar, falsean la
repre-sentacin poltica, puesto que diputados que fueron elegidos en
la lista de unpartido lo abandonan despus para pasar a otro
distinto. Esto significa que loselectores que votaron a diputados
por pertenecer al partido X se quedan sinrepresentantes, al pasar
sus elegidos al partido Y. Por consiguiente, podramosdecir que el
transfuguismo, durante la misma legislatura, es sin duda unaespecie
de estafa poltica, que va en detrimento del concepto de la
repre-sentacin en que se basa la democracia moderna.
2. Debilita el sistema de partidos. El rgimen democrtico propio
denuestros das descansa en la existencia de un sistema de partidos,
el cual sedefine porque el nmero de ellos, su ideologa, su
estructura interna, sus di-mensiones, sus apoyos sociales y sus
formas de interaccin aparecen comoduraderos y gozan de una cierta
estabilidad. Ahora bien: con ello no se quie-re decir que tales
elementos se muestren petrificados o no evolucionen apenas.Al
contrario, el sistema de partidos de cualquier pas se encuentra en
evolu-cin constante, puesto que dependen unos de otros, de tal
forma que la evo-lucin propia de uno influye en la suerte de los
dems.
Sentada esta premisa, es indudable que el fenmeno del
transfuguisrno enEspaa, tal y como se presenta en la actualidad, no
se sita dentro de esaevolucin lgica y entra claramente en la
patologa poltica, pues el trasvasecontinuo de miembros de un
partido a otro debilita extraordinariamente elsistema de conjunto.
Circunstancia que es enormemente grave porque, ennuestro caso,
todava no disponemos de partidos fuertemente asentados, sinoque ms
bien, al contrario, suelen ser organizaciones, salvo excepciones,
decierta debilidad y fragilidad.
Por lo dems, las consecuencias sobre el sistema de partidos
afectan tam-bin a todo el sistema poltico, ya que repercute en el
funcionamiento de losgrupos parlamentarios de la Cmara o en la
relacin de fuerzas en los Ayun-tamientos.
3. Perjudica la gobernabilidad. En efecto, desde el momento en
que elGobierno de la nacin, los Gobiernos autonmicos y los
Ayuntamientos sedeben basar, para llevar a cabo su tarea de
gobernar, en la existencia de ma-yoras estables, el transfuguismo,
en sus actuales dimensiones, no slo no lofavorece, sino que incluso
puede cambiar la orientacin inicial que ha salido
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JORGE DE ESTEBAN
de las urnas. Son suficientemente conocidos los casos de
Gobiernos autonmi-cos o de Ayuntamientos que han cambiado de
equipos gubernamentales porla actuacin de determinados trnsfugas,
permitiendo incluso, como en elejemplo de Galicia, ya citado, que
gobernase una coalicin minoritaria elec-toralmente.
Pero este cambio de fuerzas no perjudica slo a la solidez de los
gobier-nos, sino que incluso puede afectar tambin a la operatividad
de la oposicin.Si partimos de la idea de que, en un rgimen
democrtico, tan importante esla tarea del gobierno como la de la
oposicin, debilitar a sta por el trasvasede diputados o concejales
a otros partidos diferentes del suyo originario esindudable que
crea disfunciones en el sistema. Precisamente con este
procederqueda vaco de contenido el instituto de la mocin de censura
constructivaque nuestra Constitucin adopt en el mbito
parlamentario, y que est vi-gente tambin en los Parlamentos
autonmicos y en los Ayuntamientos, comofrmula adecuada para
conseguir la estabilidad gubernamental.
4. Favorece la corrupcin. Si el resultado electoral, que
configura unadeterminada relacin de fuerzas, puede ser modificado
despus, mediante elaporte de votos, en los Parlamentos o en los
Ayuntamientos, por diputados oconcejales de unos partidos que se
pasan a otro concreto, es claro que se estfavoreciendo la
corrupcin. Fundamentalmente se trata de comprar los votosque se
necesitan para evitar o propiciar una mocin de censura o incluso
paramejorar posiciones polticas. Y esta compra se puede hacer
mediante la ofertade dinero o de cargos concretos, pues si un
partido alcanza o se mantiene en elpoder, dispone de mltiples
recursos para compensar al trnsfuga. Se podrapensar que esta
disertacin es puramente terica, y, sin embargo, no es as.
Larealidad de nuestro pas nos seala que sera posible dar nombres
concretosde personas que se han beneficiado poltica y econmicamente
por su trasvasede un partido a otro.
Por consiguiente, mientras que exista la posibilidad de que el
transfuguis-mo siga siendo legal, como ocurre en la actualidad, no
ser factible acabarcon la corrupcin que afecta a gran parte de
nuestra clase poltica.
5. Deteriora la cultura poltica democrtica. Por ltimo, lo ms
gravede este fenmeno es que est deteriorando gravemente la cultura
poltica enque se debe sustentar un rgimen democrtico. Los electores
no entiendencmo unos polticos elegidos en unas listas de un partido
pueden pasarse aotro distinto. Y entienden menos cmo no se toman
las medidas necesariaspara evitar que siga proliferando la
corrupcin a que el transfuguismo dalugar.
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Las consecuencias de estas anomalas se traducen en la falta de
credibili-dad que posee nuestra clase poltica. En este sentido, es
muy reveladora laencuesta que se realiz en junio de 1989, publicada
en el Diario 16, demos-trando que el 64 por 100 de los espaoles
considera que los polticos mere-cen poca o ninguna confianza, y el
66 por 100, que son poco o nada honestos.Evidentemente, gran parte
de estos juicios se deba a los poco edificantesepisodios del
transfuguismo poltico que surgieron en los ltimos meses.
No ser posible, por tanto, volver a recuperar la credibilidad de
los re-presentantes elegidos si no se pone coto a los numerosos
ejemplos de corrup-cin que han aparecido en nuestra vida poltica,
comenzando, naturalmente,por los que favorecen el fenmeno del
nomadismo poltico.
I I . LA COBERTURA TEORICO-JURIDICA DEL FENMENO
A) Introduccin
Hemos visto las causas inmediatas que dan lugar a la anomala que
ana-lizamos, pero, como es obvio, su gravedad procede no slo de las
caracters-ticas sociolgicas espaolas del momento, sino de algo ms
profundo. Enefecto, lo autnticamente perverso es que las conductas
que hemos analizadoson legales, puesto que nada prohibe
aparentemente en nuestro ordenamientoque un representante elegido
pueda cambiar de partido durante su mandato.Esta legalidad descansa
en tres postulados principales. En primer lugar, en laconcepcin
actual de la representacin, que se halla vigente no slo en Espa-a,
sino en casi todas las democracias actuales. En segundo lugar, en
nuestrapropia Constitucin y en las leyes que la desarrollan. Y, por
ltimo, en lajurisprudencia del Tribunal Constitucional, que hizo
modificar alguna dis-posicin que iba en contra del transfuguismo
poltico, como veremos msadelante.
B) La teora clsica de la representacin
La democracia constitucional, vigente en los pases occidentales,
descansafundamentalmente en el concepto de la representacin
poltica, tal y como sedesarroll histricamente en Inglaterra y tal y
como fue expuesta doctrinal-mente despus en la Revolucin francesa.
En ambos casos, esa nueva crea-cin de la representacin surgi como
contrapunto al concepto que habaestado vigente en la poca medieval
en varios pases europeos.
En este primer momento se adopt una concepcin de la
representacin,
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JORGE DE ESTEBAN
que provena, por una parte, del Derecho privado, y por otra, de
la prcticade ciertas rdenes religiosas. Para comprender su
significado en esa pocafeudal o estamental es preciso tener en
cuenta la configuracin socioeconmicaque entonces estaba vigente. Se
trataba de una sociedad atomizada, en la queexistan distintas
fuerzas sociales, claramente diferenciadas entre s, bajo elimperio
de un monarca. Surge as la representacin como una reunin de
losportavoces de esas diferentes fuerzas. Cada representante era
propiamente eldefensor de unos derechos histricos o privilegios, es
decir, representaba ni-camente a su clase o estamento. La masa del
pueblo quedaba fuera de estarepresentacin, al menos de forma
directa. Los individuos eran subditos,siervos de la gleba, y no
posean ningn derecho para participar en las tareaspblicas. No se
trataba, en definitiva, ms que de una representacin esta-mental,
siguiendo la nomenclatura de Max Weber.
Posteriormente, con el desarrollo de la sociedad, se ampliar
este crculorestringido de los seores feudales hasta comprender
tambin a representan-tes de las ciudades. Los primeros elementos de
una clase burguesa comenza-ban a hacerse sentir. Dentro del esquema
representativo de este perodo semanifiesta claramente la idea del
mandato imperativo o, segn Max Weber,de la representacin vinculada.
El representante tiene las funciones de unportavoz, recibe
instrucciones concretas, que toma por escrito, y no est auto-rizado
a expresar opiniones personales, estando, adems, siempre expuestoa
su revocacin. Por supuesto, tal concepcin no era democrtica, al no
seruniversal, pero su funcionamiento, dentro de esas limitaciones,
cumpla am-pliamente con los tres elementos de la representacin en
el derecho privado:un mandante, que eran los estamentos
representados; unos representantes, queeran los portavoces, y una
persona ante quien se representaba, que era elmonarca.
Sin embargo, tal esquema ser rechazado como consecuencia de las
reper-cusiones sociales que aportar la revolucin industrial. El
podero de la nuevaclase burguesa ir creciendo sin desmayo. Duea ya
del poder econmico,quiere hacerse tambin con el poltico. Y de esta
manera, a la llegada de laRevolucin francesa se construir el nuevo
concepto de la representacin entanto que instrumento para esa
conquista. A la burguesa le es necesario aca-bar con la atomizacin
feudal, que dificulta el comercio; desea acabar con lasrelaciones
sociales del feudalismo, que impiden la formacin de una mano deobra
asalariada y que no permiten el desarrollo de la nueva produccin
ma-nufacturera. Son, pues, las estructuras mismas de la sociedad
las que debencambiarse. Pero, por otra parte, la dominacin de la
burguesa, a fin de lle-var a cabo esta tarea, no puede hacerse ms
que por medio de representantes.Ser, por consiguiente, a travs del
Parlamento como lograr sus objetivos,
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TRANSFUGUISMO POLTICO Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
reivindicando para ello la teora de la soberana de la nacin,
segn las ideasde Rousseau, Montesquieu y Sieys. Un autor francs,
Duguit, ha resumidomagistralmente este concepto: Segn dicha teora,
la Nacin, que es unapersona titular de la soberana, confiere un
mandato a otra persona, el Parla-mento, para ejercerla en su
nombre. Existe un verdadero mandato, puesto que,de un lado, se
halla la Nacin, que es el mandante, y de otro, el mandatario,que es
el Parlamento. El efecto de tal mandato consiste en producir una
re-presentacin, de tal suerte que las manifestaciones de la
voluntad emanadadel Parlamento ser como si emanaran de la Nacin y
produjera los mismosefectos...
Nace as la idea del mandato representativo como contrapunto a la
delmandato imperativo, que haba estado vigente hasta entonces.
Desglosn-dose sus diversos elementos, podramos decir que son los
siguientes: Primero,cada diputado representa por s mismo a la nacin
y no a los electores quelo han elegido. Segundo, no se permite
ningn intermediario entre el individuoy el Estado. Tercero, el
mandato que se hace a los representantes es de carc-ter general, es
decir, no limitado a cuestiones concretas. Cuarto, se trata de
unmandato libre, puesto que el representante opina lo que le parece
conve-niente, no estando sujeto a ninguna instruccin ni mandato
imperativo alguno.Quinto, no es responsable ante nadie, ya que sus
electores no le pueden re-vocar. Y sexto, no son electores ms que
aquellos que son propietarios y pa-gan unos determinados impuestos,
segn un sufragio de carcter censitariopor el que consolida su
dominio la clase burguesa.
Pues bien: esta teora de la representacin, basada en conceptos
abstrac-tos, que dependen ms de la fantasa que del Derecho, ha
llegado hasta nues-tros das enmarcada en las diferentes
Constituciones democrticas, e inclusoen la nuestra de 1978.
Probablemente tiene razn Loewenstein al afirmar quese trata del
gran descubrimiento de los tiempos modernos, comparable a lamquina
de vapor, a la electricidad, al motor de explosin o a la fuerza
at-mica. Con su adopcin se pudo llevar a cabo una transformacin
poltica parasuperar la poca feudal y entrar en la modernidad. Pero
aceptando que, ensu origen, fuese indudablemente un autntico
progreso, la verdad es que susfundamentos sociolgicos y tericos se
hallan en la actualidad, y ms concre-tamente desde principios de
siglo, superados ampliamente.
Durante este tiempo ha surgido una serie de datos que as nos lo
demues-tra. En primer lugar, la lucha por la soberana entre el
monarca y el Parla-mento acab con la victoria de ste, por lo que
uno de los vrtices del trin-gulo clsico del concepto de la
representacin medieval desaparece. Sartorilo expone as: Estamos
ante un hecho embarazoso, puesto que se ha llegadoa un punto en el
cual un rgano representativo acaba por representar a alguien
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(al pueblo, a la nacin) ante s mismo. La tercera de las partes,
aquella antela cual la segunda deba representar a la primera, ha
desaparecido. Es decir,se pasa de la representacin ante el poder a
una representacin que de-tenta el poder. Cambia, pues,
sustancialmente, lo que se entenda tradicional-mente por
representacin.
En segundo trmino, con la revolucin industrial surgen nuevas y
pode-rosas clases, como el proletariado, que no se siente
representado por el pre-dominio de la clase burguesa.
Sociolgicamente, se pone tambin en entre-dicho el concepto
existente hasta entonces.
A continuacin, como corolario de las nuevas clases sociales y de
supresin poltica, no cabe ms que extender el sufragio, que hasta
entonces erade carcter censitario, hasta convertirlo en universal,
aumentado a mitad desiglo, segn los pases, con el voto de las
mujeres, que haban estado aparta-das del proceso poltico.
Finalmente, surgen unos agentes intermediarios entre el pueblo y
el Esta-do, concebidos como elementos integradores para las
elecciones y la represen-tacin, que son los partidos polticos.
Ahora ya no estarn frente a frente,como queran los revolucionarios
franceses, el individuo y el Estado, sino quela correa de
transmisin entre unos y otro sern las formaciones polticas.Kelsen
lo explica de la forma siguiente: Es patente que el individuo
aisladocarece por completo de existencia poltica positiva por no
poder ejercer nin-guna influencia efectiva en la formacin de la
voluntad del Estado, y que,por consiguiente, la democracia slo es
posible cuando los individuos, a finde lograr una actuacin sobre la
voluntad colectiva, se renen en organiza-ciones definidas por
diversos fines polticos, de tal manera que entre el indi-viduo y el
Estado se interpongan aquellas colectividades que agrupan enforma
de partidos polticos las voluntades coincidentes de los
individuos.
Se puede afirmar de este modo que la aparicin de los partidos no
slovaca de contenido el concepto de representacin en su versin
clsica, sinoque exige una nueva teorizacin de lo que se debe
entender hoy por la re-presentacin. Sin embargo, su reconocimiento
constitucional no se produjohasta despus de la Segunda Guerra
Mundial en algunas Constituciones eu-ropeas, como la Ley
Fundamental de Bonn, la italiana de 1947 y la francesade 1958.
Posteriormente sern la portuguesa actual y la espaola de 1978las
que delimiten ms claramente las funciones de los partidos en la
creacinde la voluntad estatal. Pero, curiosamente, salvo en el caso
de la Constitucinportuguesa, que luego veremos, todas las dems,
incluida la espaola, siguenmanteniendo la clusula del mandato
imperativo propia de la concepcinrevolucionaria francesa, y que
viene a sealar que los diputados no estnsujetos a ninguna
disciplina, incluida la de su partido.
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TRANSFUGUISMO POLTICO Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
En definitiva, podemos concluir este apartado afirmando que, a
pesar delos datos que acabo de ofrecer, seguimos viviendo en lo que
se refiere al con-cepto de representacin, del mismo esquema
abstracto y ficticio que se adop-t a fines del siglo xvm. La
explicacin de tal portento la concibe Leibholzen razn de que
resulta prcticamente imposible encontrar una frmula quepermita una
participacin autntica y total de todos los ciudadanos que for-man
un pueblo. Tal vez sea as, pero, como en todo, aunque no exista
laperfeccin, siempre es posible ir avanzando hacia ese ideal con
frmulas nue-vas, y eso es lo que vamos a ver ahora, partiendo de la
concepcin que poseede la representacin nuestra Norma fundamental y
de la consecuente juris-prudencia del Tribunal Constitucional.
C) El artculo 67.2 de la Constitucin
Nuestra Constitucin se elabora en un momento en que no se ha
des-terrado el principio representativo liberal-burgus y no se ha
afianzado todavade forma radical el concepto de Estado de partidos
en lo referente a su pro-yeccin sobre el concepto de la
representacin. Es evidente, por tanto, que enella se va a producir
una ambigedad, tambin visible en la jurisprudenciaconstitucional,
respecto a los viejos y nuevos conceptos, lo cual permitir quesea
posible, desde el punto de vista legal, la prctica del
transfuguismo, aun-que si se impusiese la nueva concepcin no cabra
sino rechazarlo.
Por una parte, desde el punto de vista del concepto clsico de la
repre-sentacin, hay que sealar que el artculo 1.2 reconoce la
soberana nacional,el 66.1 manifiesta la idea de la representacin
nacional y, sobre todo, el 67.2prohibe taxativamente que los
miembros de las Cortes Generales estn ligadospor mandato
imperativo. Se deduce de aqu, en una primera lectura, quelos
parlamentarios representan cada uno a toda la nacin, que no hay
inter-mediarios entre los individuos que la componen y el
Parlamento y que losrepresentantes no estn sujetos a ningn mandato
ni disciplina alguna. Es de-cir, hasta aqu nos movemos en la ms
pura esencia de la teora clsica dela representacin y, por
consiguiente, cada escao pertenece al elegido ynadie le puede
revocar.
Pero, por otra, existen tambin indicios de que la nueva
concepcin de larepresentacin, basada en los partidos, ha entrado
tambin en nuestra Consti-tucin. En primer lugar, el artculo 6
indica que los partidos expresan elpluralismo poltico, concurren a
la formacin y la manifestacin de la volun-tad popular y son
instrumento fundamental para la participacin poltica.Esto es: sin
ellos no se puede participar en las decisiones del Estado, y el
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JORGE DE ESTEBAN
artculo 23 lo aclara an ms, puesto que seala que los ciudadanos
tienenel derecho de participar en los asuntos pblicos directamente
o por medio derepresentantes libremente elegidos en elecciones
peridicas por sufragio uni-versal. Queda claro que, dejando de lado
la forma directa de participacin,slo se puede participar por medio
de representantes, y stos, como dice elartculo 6, deben pertenecer
a partidos polticos. Por ltimo, en lo referenteal Congreso, el
artculo 68.3 declara que la eleccin se verificar en
cadacircunscripcin atendiendo a criterios de representacin
proporcional, y,como es sabido, la frmula electoral proporcional
slo se puede llevar a laprctica si existen partidos polticos. Por
consiguiente, en esta segunda pers-pectiva, nuestra Constitucin
adopta la forma moderna de la representacinbasada en la
participacin por medio de los partidos polticos.
Como vemos, estn presentes las dos concepciones que podemos
denomi-nar como mandato representativo la primera, y que coincide
con lo quehemos llamado teora clsica, y el mandato ideolgico, que
es como deno-minamos a la nueva teora. Esta bipolaridad y
ambivalencia de la Norma fun-damental va a pasar tambin a la
legislacin que la desarrolla, pero, curiosa-mente, como veremos en
seguida, tendr una supremaca contundente la se-gunda concepcin, en
desventaja de la primera.
El reflejo de la concepcin del mandato representativo, segn la
cual eldiputado slo representa a la nacin y no est sujeto a mandato
imperativoalguno, nicamente lo podemos ver en el artculo 21.1 del
Reglamento delCongreso de los Diputados y en el artculo 30.3 del
Reglamento del Senado.En ambos se permite a un diputado o senador,
con algunas diferencias entreuno y otro caso, cambiar de grupo
parlamentario, es decir, se sacraliza as lafigura del trnsfuga en
los propios Reglamentos de las Cmaras. Segn estaconcepcin, la
representacin no se ve afectada por la pertenencia a un
partidopoltico, sino que al no representar el parlamentario ms que
a la nacin,puede cambiar de un grupo a otro, puesto que en todos se
representa a lomismo.
Sin embargo, la concepcin del mandato ideolgico, que considera
quelos parlamentarios han sido elegidos por pertenecer a un partido
y, por tanto,deben ser consecuentes con esta afiliacin, est visible
en numerosos precep-tos, porque, a la larga, el funcionamiento de
nuestras instituciones descansaen esta segunda concepcin mucho ms
que en la primera. Sin agotar losejemplos podemos sealar algunos
significativos, encuadrados en dos situa-ciones: el proceso
electoral y el proceso de funcionamiento de'las Cmaras.
En lo que se refiere al proceso electoral, segn el art. 45 y
siguientes de laLey Orgnica del Rgimen Electoral General, el
partido es quien designa alcandidato y quien lo incluye en la lista
cerrada y bloqueada que debern
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TRANSFUGUISMO POLTICO Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
votar los electores. Segn la Ley Orgnica de Financiacin de los
Partidos,stos son quienes pagan las campaas electorales de los
diputados, siendodespus el Estado el que reembolsa los gastos en
funcin de los votos y losescaos obtenidos. Y, por ltimo, segn los
artculos 163 y 164 de la primeraLey Orgnica que he mencionado, la
atribucin de los escaos en el Congre-so de los Diputados se lleva a
cabo segn el mtodo proporcional, a fin dededucir, en la medida de
lo posible, la autntica relacin de fuerzas del elec-torado. Incluso
el segundo artculo citado, a efectos de mantener siempreesta
proporcionalidad inicial, seala que en caso de fallecimiento,
renunciao incapacidad de un diputado, el escao ser atribuido al
candidato o, en sucaso, suplente de la misma lista a quien
corresponda, atendiendo a su ordende colocacin.
Veamos ahora lo relativo al proceso de funcionamiento de las
Cmaras.Estas nicamente pueden llevar a cabo su funcin mediante la
organizacinde diversos grupos parlamentarios, que, normalmente, se
identican con par-tidos. La distribucin de los cargos de las Mesas,
las Juntas de Portavoces,las Comisiones especializadas se forman
escrupulosamente atendiendo al re-sultado de las elecciones, a fin
de respetar la relacin de fuerza entre los dis-tintos partidos
polticos. Es ms: segn sus respectivos Reglamentos, la utili-zacin
del voto secreto slo se permite eri casos muy concretos, siendo
lonormal, por el contrario, el voto pblico. Es decir, que en las
votaciones estsiempre presente la exigencia de la disciplina de
partido, ya que si el votofuese secreto en el proceso legislativo,
atendiendo nicamente el parlamen-tario a su conciencia, como ocurra
en el supuesto del mandato representa-tivo, las Cmaras no podran
funcionar.
La consecuencia de todo lo que acabo de exponer es muy sencilla:
aunqueel elegido es formalmente una persona, de hecho a quien se ha
elegido es aun partido, el cual, necesariamene y por coherencia, se
ver impelido a actuarcomo representante del sector social que le
otorg su confianza y no terica-mente como portavoz de los intereses
del conjunto de la nacin. Porque, ade-ms, el programa electoral por
el que se le ha votado, como afirma Torres delMoral, equivale, en
cierto sentido, a los cuadernos de instrucciones, pro-pios de la
poca medieval. En otras palabras: estamos ante la aparicin deuna
nueva versin del mandato imperativo vigente entonces, y que
hemosdenominado mandato ideolgico. Lgicamente, esta concepcin de la
repre-sentacin es la que debe prevalecer en la interpretacin de
nuestra Constitu-cin, y no la tradicional del mandato
representativo. La frmula del art. 67.2,que hemos examinado, se
convierte as en una frmula vaca que se vienearrastrando en el
Derecho constitucional mundial, incluso con independenciade los
regmenes a que d lugar cada Constitucin. Baste para comprobar
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JORGE DE ESTEBAN
esta inercia histrica y doctrinal que la Ley de Cortes del
rgimen franquistatambin incluy, en su artculo 2.11, la prohibicin
del mandato imperativoen una Cmara que era totalmente
estamental...
Por consiguiente, si prevalece esta segunda interpretacin, el
parlamenta-rio que, por cualquier causa, deje de pertenecer a un
partido, debera aban-donar tambin el Congreso o el Senado, dejando
que ocupe su puesto susuplente o el que le sigue en la lista. Sin
embargo, no es as, y, de este modo,el transfuguismo est permitido
en Espaa.
D) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional
Como era de esperar, de una forma u otra, este problema tena que
llegaral Tribunal Constitucional, y en su funcin de intrprete
supremo de laConstitucin ha debido pronunciarse sobre l. Cul de las
dos concepcionesque he descrito es la que ha adoptado en su
jurisprudencia? Paradjicamente,ha optado, a mi juicio de forma
equivocada, por la primera; pero, de formacontradictoria, ha
utilizado tambin, en sus sentencias, elementos de la se-gunda.
Sobre el tema de la representacin y la funcin de los partidos, el
Tri-bunal ha dictado ya una amplia jurisprudencia, pero, como en
muchas sen-tencias es repetitivo, me ocupar especialmente de las ms
significativas.
La adopcin, sin ambages, de la concepcin del mandato
representativola expone el Tribunal Constitucional en ocho
sentencias, siete del ao 1983,sobre destitucin de concejales, y una
del ao 1984, sobre parlamentariosforales navarros. De ellas, las
que sientan doctrina son sobre todo las dosprimeras, es decir, la
STC 5/83 y la STC 10/83. Se trata de la resolucin devarios recursos
de amparo interpuestos por diversos concejales destituidosde su
cargo al haber sido expulsados de su partido. La cobertura jurdica
paratal decisin la proporcionaba el artculo 11.7 de la Ley de
Elecciones Localesde 17 de julio de 1978, que deca lo
siguiente:
Tratndose de listas que representan a partidos polticos,
federa-ciones o coaliciones de partidos, si alguno de los
candidatos electosdejare de pertenecer al partido que le present,
cesar en su cargo,y la vacante ser atribuida en la forma
establecida en el nmeroanterior. El que as accediere ocupar el
puesto por el tiempo querestare de mandato.
Sin embargo, el actor del primer recurso sostiene que, adems de
que suexpulsin del partido a que perteneca no se realiz de acuerdo
con los Esta-
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TRANSFUGUISMO POLTICO Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
tutos del mismo, el artculo citado de la Ley de Elecciones
Locales es incons-titucional porque vulnera lo expuesto en el
artculo 23.2 de la Constitucin,al sealar que los ciudadanos tienen
derecho a acceder, en condiciones deigualdad, a las funciones y
cargos pblicos, con los requisitos que sealen lasleyes. Su
argumentacin se basa en que tal precepto tambin comprende, unavez
elegido, la permanencia en el cargo.
La respuesta del Tribunal Constitucional se centra sobre todo en
este se-gundo aspecto, exponiendo los siguientes argumentos. En
primer lugar, el Tri-bunal sostiene que, de acuerdo con el primer
prrafo del artculo 23 de laConstitucin, la permanencia de los
representantes en los cargos dependede la voluntad de los
electores, que la expresan a travs de elecciones peri-dicas y no de
la voluntad del partido poltico. En segundo lugar, que el ar-tculo
11.7 de la Ley de Elecciones Locales, en cuanto otorga a los
partidospolticos la posibilidad de crear por su voluntad mediante
la expulsinel presupuesto de hecho que da lugar al cese en el cargo
pblico, va contrala Constitucin y, en concreto, contra el derecho a
permanecer en el cargopblico de su artculo 23.2, al prever una
causa de extincin o cese con-traria a un derecho fundamental
susceptible de amparo, como es el reguladoen el artculo 23.1 de la
misma. Sin embargo, de forma ciertamente contra-dictoria con la
doctrina que parece adoptar la sentencia, se dice tambin queel
artculo 11.7 citado ha de ser interpretado en el sentido de que no
com-prende el supuesto de expulsin de un partido, que no puede
provocar elcese en el cargo de concejal, al haber sido derogado por
la Constitucin ental extremo, nico al que nos hemos referido en la
presente sentencia. Lapeculiaridad de este ltimo prrafo la
comentaremos despus.
Pues bien: con este precedente, la sentencia 10/83, mucho ms
elaboradadesde el punto de vista doctrinal, va a profundizar esta
concepcin. En estecaso, los varios recurrentes alegan, para
reivindicar su permanencia en elcargo de concejal, a pesar de su
expulsin por el partido a que pertenecan,la presumida
inconstitucionalidad del artculo 11.7 de la Ley de
EleccionesLocales, por ir contra el artculo 23 de la Constitucin.
Pero utilizan tambinotro argumento que va a ser decisivo para
nuestra reflexin, y que se refierea la violacin tambin del artculo
67.2, que prohibe el mandato imperativo.A su juicio, esta
prohibicin, generalizada en todos los sistemas constituciona-les de
los siglos xix y xx, va encaminada a garantizar la libertad de los
ele-gidos frente a los electores y frente a los partidos en que
fueron elegidos.
La respuesta del Tribunal descansa fundamentalmente en los
siguientesseis puntos, que acaban dando razn a los recurrentes:
Primero, se mantieneque, dada la conexin necesaria e inmediata que
existe entre representaciny eleccin popular, no se puede considerar
constitucionalmente legtima una
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JORGE DE ESTEBAN
organizacin de la representacin en la que los representantes
puedan serprivados de su funcin por una decisin que no emane de los
propios elec-tores. Segundo, se afirma que lo propio de la
representacin consiste en lapresuncin de que la voluntad del
representante es la voluntad de los repre-sentados, en razn de la
cual son imputados a stos en su conjunto, y no sloa quienes votaron
en su favor o formaron la mayora, los actos de aqul.Tercero, de
acuerdo con una particular interpretacin de varios artculos dela
Constitucin (6, 23, 68, 69, 70 y 140), se seala que es inequvoco
que laeleccin de los ciudadanos slo puede recaer sobre personas
determinadas yno sobre los partidos o asociaciones que los proponen
al electorado. Cuarto,se insiste en que, de acuerdo con una
doctrina prcticamente unnime, laslistas de candidatos son simples
propuestas, y la representacin, en el sentidojurdico-poltico del
trmino, surge slo con la eleccin y es siempre represen-tacin del
cuerpo electoral y nunca del autor de la propuesta. Es decir, quees
un error la tesis de que es el partido y no los candidatos por l
propues-tos el que recibe el mandato de los electores y el que
debera, por tanto, encaso de necesidad, sustituir por otros, para
el desempeo de los cargos repre-sentativos, a aquellas personas que
han perdido su confianza. Quinto, en con-secuencia, una vez
elegidos, los representantes no lo son de quienes los vo-taron,
sino de todo el cuerpo electoral, y titulares, por tanto, de una
funcinpblica a la que no pueden poner trmino decisiones de
entidades que noson rganos del Estado, en el ms amplio sentido del
trmino. Y sexto, laconclusin es que el precepto del artculo 11.7 de
la Ley de Elecciones Loca-les viola el derecho de los ciudadanos a
participar en los asuntos pblicosmediante representantes libremente
elegidos y el de los representantes mismosa mantenerse en sus
funciones cuando, por haber sido expulsados de l, dejende
pertenecer al partido que los propuso como candidatos.
La exposicin de los anteriores argumentos de estas dos
sentencias, quedespus son repetidos en otras cinco ms, nos sealan
que en ellas se ha adop-tado la doctrina clsica del mandato
representativo, en la que los partidosson concebidos nada ms que
como agentes electorales, pero no como instru-mentos de
participacin. De ah, evidentemente, parte la idea de que la
elec-cin recae sobre personas determinadas y no sobre partidos, de
que una vezelegidos los representantes lo son de toda la nacin, de
que no cabe mandatoimperativo alguno y de que, en consecuencia, los
escaos son del elegido y nodel partido. Se mantiene as el Tribunal
en la ms pura ortodoxia de la teorade la representacin,
considerando que el artculo 11.7 de la Ley de Eleccio-nes Locales,
al ser anterior a la Constitucin, se deduce que ha sido dero-gado
por sta al oponerse a su juicio al artculo 23 de la misma y, en
sentidoimplcito, al 67.2.
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TRANSFUGUISMO POLTICO Y IURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
Sin embargo, ante esta interpretacin cabe formular cuatro
objeciones,que poseen un profundo calado. En primer trmino, la no
correspondenciaentre el artculo 11.7 y la Constitucin, tal y como
afirma el Tribunal, es bas-tante discutible, porque si, como hemos
dicho, en nuestra Norma fundamen-tal se hallan presentes las dos
concepciones de la representacin, al menostericamente, cabe
presumir que cuando el legislador aprob la Ley de Elec-ciones
Locales, en julio de 1978, ya se haba aprobado el proyecto de la
Cons-titucin por el Congreso de los Diputados. Lo que viene a
sealar que, alcoincidir el legislador ordinario con el
constituyente, el sentido del citadoartculo de la Ley de Elecciones
Locales estaba en consonancia con la ideaque se tena de la
representacin en la propia Norma fundamental, y, porconsiguiente,
no slo no es inconstitucional, sino que indica el sentido que
sequera dar al mandato ideolgico. Tal interpretacin viene avalada,
ade-ms, por los votos particulares que se aadieron a las dos
sentencias formu-ladas y que apuntan a esa direccin.
En segundo lugar, como recalqu en su momento, el Tribunal, en su
pri-mera sentencia, subraya que la inconstitucionalidad del artculo
11.7 nica-mente es vlida para el supuesto de que un elegido pierda
su cargo por habersido expulsado por el partido en cuya lista fue
votado. Luego se tiene queadmitir que dicho precepto seguira siendo
vlido para el caso de que un ele-gido en la lista de un partido se
vaya voluntariamente a otro. Sin embargo,esta matizacin no se tuvo
en cuenta en la segunda sentencia, y en ella semantiene la
inconstitucionalidad de todos los posibles supuestos.
Se deduce, en tercer lugar, que la interpretacin que prevalece
en el Tri-bunal es que una persona, una vez elegida, es duea de su
escao y, por con-siguiente, se puede marchar libremente a otro
partido distinto del que lepresent a las elecciones. Esto es: el
Tribunal, con esta doctrina, abra lapuerta de par en par al fenmeno
del transfuguismo, y en ella se amparan losnmadas polticos de
nuestro pas.
Y, por ltimo, con tal interpretacin jurisprudencial se rompe el
vnculoque debe existir entre el representante y los representados,
y que consiste enel idem sentir, en la prolongacin de voluntades,
que en la poca modernase obtiene por la identificacin de los
votantes con el programa de un partido.Se desnaturaliza as el
sentido de la representacin basada en el mandatoideolgico que
venimos defendiendo.
Ahora bien, curiosamente, como dijimos al principio de este
apartado, elTribunal no es consecuente en su opcin por el mandato
representativo,que desconoce la funcin que cumplen los partidos,
sino que, en otras sen-tencias, parece que tambin asume el mandato
ideolgico, evidentementede forma contradictoria. Para demostrar tal
aserto nos fijaremos especialmen-
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JORGE DE ESTEBAN
te en tres sentencias del Tribunal Constitucional: la 40/81, la
32/85 yla 75/85.
En ellas, que resuelven cuestiones diferentes, existen varios
argumentosque se dirigen al reconocimiento de que la representacin
se basa en los par-tidos polticos, y, por consiguiente, para que
sea lo ms exacta posible, sedebe exigir la mxima proporcionalidad.
As, en la primera de las sentenciasmencionadas se afirma que la
representacin proporcional es la que persigueatribuir a cada
partido o a cada grupo de opinin un nmero de mandatosen relacin a
su fuerza numrica. Cualquiera que sean sus modalidades con-cretas,
su idea fundamental es la de asegurar a cada partido poltico o
grupode opinin una representacin, si no matemtica, cuando menos
sensiblementeajustada a su importancia real.
En la segunda, se parte de la idea de que la inclusin del
pluralismo po-ltico como valor fundamental (art. 1.1 de la CE) y la
consagracin constitu-cional de los partidos polticos como expresin
de tal pluralismo... dotan derelevancia jurdica (y no slo poltica)
a la adscripcin poltica de los repre-sentantes y de que, en
consecuencia, esa adscripcin no puede ser ignoradani por las normas
infraconstitucionales que regulen la estructura interna delrgano en
el que tales representantes se integran ni por el rgano mismo,
enlas decisiones que adopte en ejercicio de la facultad de
organizacin, que esconsecuencia de su autonoma. Estas decisiones,
que son, por definicin, de-cisiones de la mayora, no pueden ignorar
lo que en este momento, sin mayorprecisin, podemos llamar derechos
de las minoras. Y ms adelante, lasentencia insiste en la misma
argumentacin, afirmando que resulta evidentetambin la lesin que, en
el derecho fundamental al ejercicio de la funcinrepresentativa en
trminos de igualdad (aqu proporcionalidad) con el restode los
integrantes del rgano representativo, resulta de la que
denominba-mos desviacin cualitativa. Los representantes miembros de
la minora tienenderecho a que la opinin de sta (que es instrumento
de participacin en losasuntos pblicos de quienes fueron sus
electores) sea oda sobre todos losasuntos que el rgano de que
forman parte ha de conocer y resolver, y lo sea,adems, en los
diferentes estadios del proceso de decisin.
Y, por ltimo, la tercera subraya significativamente que en un
sistemade listas, como el vigente en nuestro ordenamiento
electoral, no cabe hablarde votos recibidos por candidatos
singularmente considerados, sino, en rela-cin a stos, de cocientes,
que son resultados de la operacin prevista paradeterminar, entre
las listas que han superado el lmite legal, los escaos
quecorresponden a cada una de ellas.
A partir de los fragmentos de estas tres sentencias, creo que
podemosobtener varias conclusiones, que nos demuestran cmo el
Tribunal tambin
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TRANSFUGUISMO POLTICO Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
mantiene, de forma contradictoria, los supuestos en que se basa
el mandatoideolgico. En primer lugar, siguiendo la previsin del
artculo 68.3 de laConstitucin, y de acuerdo con el concepto
tradicional de la representacinproporcional, se afirma que su idea
fundamental es la de asegurar a cadapartido una representacin lo ms
ajustada a su importancia real. Luegocualquier cambio en esa
proporcionalidad inicial, por trasvase de diputadosde un partido a
otro, estara falseando la voluntad de los electores. Esta
apre-ciacin se confirma an ms claramente en la segunda sentencia,
cuando sesostiene que los representantes de la minora tienen
derecho a que la opininde sta sea oda sobre todos los asuntos que
el rgano de que forman parteha de conocer y resolver. Por
consiguiente, si se distingue entre los deseosy opiniones entre
mayora y minoras, quiere decirse que se est abandonan-do el dogma
de que cada diputado no representa a sus electores, sino nica-mente
a la nacin. Quiebra de esta manera el fundamento principal
delmandato representativo para venir en apoyo de la teora del
mandatoideolgico, basado en que la representacin descansa en los
partidos. Y, fi-nalmente, la ltima sentencia mencionada aclara
definitivamente esta idea, alsealar que en un sistema de listas,
como es el adoptado en Espaa, no cabehablar de votos recibidos por
candidatos singularmente considerados, sinoen relacin a las listas
de los partidos. De forma implcita, se est mantenien-do que los
escaos no son propiedad, por decirlo as, de los diputados, sinode
los partidos. La consecuencia de tales argumentos es que, en el
caso de queun elegido en la lista de un partido deje de pertenecer
a ste, debe tambinabandonar ese puesto para que le sustituya el
siguiente de la lista o el su-plente. En otras palabras: si nos
atenemos a la tesis de fondo de estas tressentencias, el
transfuguismo poltico en Espaa no debera estar permitidoporque
falsea la representacin.
III . LA SUPERACIN DEL FENMENO
A) IntroduccinComo hemos dicho, la inmediata aceptacin por la
clase poltica de la
primera de las dos interpretaciones sobre la representacin que
se puedendeducir de la jurisprudencia constitucional, ha servido de
cobertura jur-dica para llegar a las dimensiones preocupantes del
transfuguismo polticoen Espaa. Sin embargo, la propia clase
poltica, ante la reaccin de la opi-nin pblica, no ha tenido ms
remedio que comenzar a elaborar algn tipode solucin para resolver
este problema patolgico de la democracia espao-la. Y de esa forma
veremos algunas de las soluciones apuntadas.
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JORGE DE ESTEBAN
Pero como esta cuestin no es exclusivamente espaola, sino que
tambinse ha conocido en otras democracias, claro que sin la
virulencia con que nosafecta, analizar igualmente algunos de los
remedios que se han propuesto enotros pases. En cualquier caso, lo
que est sobre el tapete no es slo la solu-cin a este problema
concreto, sino la construccin doctrinal de algo muchoms profundo,
que es la revisin del concepto de representacin poltica.Porque,
como afirma el profesor Garrorena uno de los pocos que se ha
en-frentado a esta necesidad, a fin de cuentas, la historia de
nuestro modernoDerecho pblico es, en buena medida, la historia de
la superacin de lasgrandes ficciones que siempre han operado en su
soporte, y, consiguiente-mente, no tendra nada de extrao que el
avance de nuestras actuales formasde representacin hubiera de
comenzar rompiendo precisamente por aqu.
B) Las propuestas para su superacin
El transfuguismo poltico se ha conocido, en su versin ms
perversa,sobre todo en los dos ltimos aos, cuando mostr la
vertiente que conducaa la corrupcin. Ello motiv que en este tiempo,
tanto diversos partidos dela oposicin, como el propio presidente
del Gobierno y miembros destacadosde su partido, se viesen forzados
a prometer la realizacin de ciertas reformaslegales para poner
freno a esos excesos que estn poniendo en entredicho lacredibilidad
de nuestro sistema democrtico. Por consiguiente, las propuestasque
voy a exponer proceden de esa poca, pero con la convocatoria,
haceun ao, de elecciones generales, el fervor, ms o menos sincero,
con que sehicieron, se ha evaporado por el momento.
Como las dimensiones del fenmeno que analizamos afectaba a los
tresniveles de Cortes Generales, Parlamentos autonmicos y
Ayuntamientos, lassoluciones que se apuntaron, salvo alguna
excepcin, iban dirigidas espe-cialmente a cada uno de estos tres
mbitos en lugar de coger el toro por loscuernos y adoptar una
solucin nica que comprendiese a los tres niveles.
As, en primer lugar, en lo que se refiere a las Cortes
Generales, antes desu disolucin, se haba llegado a un acuerdo para
reformar el Reglamento delCongreso de los Diputados en el sentido
siguiente: en vez de la actual pre-visin de su artculo 27, que
permite el pase de un diputado de su grupoparlamentario de origen a
otro distinto, se acord que cuando un diputadodejase el partido por
el que haba sido elegido tendra que pasar forzosamenteal Grupo
Mixto, en el que permanecera el resto de la legislatura. Como
sepuede comprender fcilmente, tal medida no constituye ninguna
solucin,puesto que, a efectos de votaciones o formacin de mayoras,
de nada servira
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TRANSFUGUISMO POLTICO Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
el destierro al Grupo Mixto de los posibles trnsfugas, los
cuales podranvotar al servicio de sus nuevas lealtades
clandestinas, y, por consiguiente, nise detiene la corrupcin ni se
respeta la integridad de la voluntad electoral.As, en el fondo, no
cambiara nada, porque se mantendra el fraude a loselectores.
Est por ver si esta propuesta se vuelve a plantear en la actual
legislatu-ra, pero al menos ya ha sido acogida por el Parlamento de
Castilla-La Man-cha, el cual reform el artculo 25 de su Reglamento,
sealando que el parla-mentario que abandone su partido pasar a
tener en todo caso la condicinde diputado no adscrito, no pudiendo
ser incorporado a ningn otro grupodurante la legislatura. El
presidente de esa Comunidad, al defender esta re-forma, afirm
ingenuamente que en su mbito ya se haba acabado con eltransfuguismo
poltico.
Una segunda medida que han avanzado varios partidos consiste, a
finde no llevar a cabo ninguna reforma legal, en un compromiso por
el queninguna fuerza poltica admitira en su filas a un miembro de
otra formacinque quisiera hacer el cambio manteniendo el escao
conseguido en su par-tido original. Aunque pareca que dicho acuerdo
se iba a alcanzar en ju-nio de 1989, no lleg a prosperar de forma
general. S, en cambio, se apro-b por el Pleno del Ayuntamiento de
Madrid, en mayo del ao pasado, unaproposicin con el voto a favor
del PP, del CDS y de IU y con la abs-tencin del PSOE, en la que se
deca que los grupos municipales y los con-cejales que los componen
expresarn un compromiso moral de no promo-ver ni aceptar la prctica
del transfuguismo de unas a otras formaciones po-lticas, por el
tremendo desprestigio que estas actividades suponen para
lainstitucin municipal. Naturalmente, este tipo de soluciones no
son ms quepromesas piadosas, que al no tener una apoyatura jurdica,
no significannada.
Por el contrario, una medida estrictamente jurdica es la que
formul, attulo particular, el profesor Jimnez de Parga, para el que
el transfuguismopoltico, considerado como un cncer de nuestra
democracia, se podra atajaraplicando a sus ejercitantes el
contenido del artculo 163 del Cdigo Penal,referente a los delitos
contra la forma de Gobierno, puesto que, a su juicio,se podra
entender que el que ejecutare actos directamente encaminados
acambiar ilegalmente la organizacin del Estado abarca al trnsfuga,
que mo-difica la relacin de fuerzas en una Asamblea elegida.
Evidentemente, talinterpretacin parece cogida por los pelos, aunque
los efectos que se persi-guen con el transfuguismo puedan ser, como
ha ocurrido en numerosas oca-siones, la modificacin de la mayora
que gobierna.
Otra medida que lleg a proponer el PP consista en no admitir en
los
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JORGE DE ESTEBAN
partidos a aquellos polticos que se cambiasen de formacin sin
haber renun-ciado previamente al escao que obtuvieron en su
organizacin de origen.Y sin agotar el estril repertorio que estoy
describiendo, una solucin mselaborada es la que present el diputado
de Convergencia i Uni, MiguelRoca, y que consista en una enmienda a
la proposicin de Ley Orgnica so-bre Actividades e
Incompatibilidades de Diputados y Senadores, que quedpendiente en
la anterior legislatura, y que deca as: Los que, en el perodode la
legislatura o mandato anterior, hubieran dejado de pertenecer al
partidoo coalicin por el que se hubieren presentado en las
precedentes elecciones yno hubieran renunciado simultneamente, a
pesar de ello, al cargo por el quefueron elegidos, sern
inelegibles. De esta forma, lo nico que se conseguaera una pena o
sancin al trnfuga, pero el mal ya lo haba consumado, porlo que de
poco serva el remedio. En consecuencia, ninguna de las
propuestasque acabamos de ver son susceptibles de erradicar el
problema, por lo queconviene que examinemos ahora algunas de las
soluciones que se han utili-zado en el Derecho comparado.
C) Las soluciones del Derecho comparado
Fundamentalmente son tres las ms interesantes, y se basan en el
recono-cimiento que tienen los partidos en el proceso electoral. La
primera de ellasconsiste en una prctica que fue bastante amplia en
algunos pases comoFrancia, a principios de siglo, y que se basaba
en la exigencia que el partidohaca a sus diputados de firmar en
blanco su propia renuncia al escao en elmomento de ser proclamados
candidatos electorales. Tal medida, ms queevitar el posible
transfuguismo de los elegidos, se convirti en un instrumentoque
permita a los partidos prescindir de los diputados incmodos.
La segunda fue adoptada en Checoslovaquia, tras la Primera
GuerraMundial, e incluida en su Constitucin, en la que se prevea la
posibilidadde que el Tribunal Electoral destituyese al diputado
que, una vez elegido,abandonase su partido. No dispongo de datos
sobre la eficacia de tal clusula,pero, evidentemente, es una
solucin ms slida que la anterior.
Y, finalmente, merece especial mencin el ejemplo del artculo
163.\.c)de la actual Constitucin portuguesa, en el que se seala que
pierden elmandato de diputados los que se inscriban en un partido
distinto de aquelpor el que fueron elegidos. Al mismo tiempo se
omite en ella la famosaclusula de la prohibicin del mandato
imperativo y se realza el papel de lospartidos, al indicarse, en el
artculo 10, que tienen la funcin de organizary expresar la voluntad
popular. Precisamente hay que destacar la palabra
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TRANSFUGUISMO POLTICO Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
organizacin de la voluntad popular porque ello supone que la
represen-tacin en Portugal, despus de la revisin que se hizo al
texto de 1976, sebasa en la concepcin del mandato ideolgico, en
lugar del mandato re-presentativo. Con semejante construccin, es
evidente que en el pas vecinono cabe un fenmeno semejante al
transfuguismo hispano.
IV. CONCLUSIN
Cul puede ser la coclusin general de todo lo que hemos
expuestohasta aqu? Evidentemente, si se quiere ir ms all de la
solucin concretadel problema del nomadismo poltico, a fin de
adoptar un concepto de larepresentacin poltica ms acorde con
nuestro tiempo, y desechar as viejasteoras, que son meras
ficciones, habra que reformar la Constitucin en al-gunos puntos
siguiendo el ejemplo portugus. Pero como la simple mencinde retocar
nuestra Norma fundamental se ha convertido en un tab de
nuestraclase gobernante, no queda ms remedio que buscar otra va
para resolverel dilema actual.
La solucin que se adopte debe ser de carcter general, a fin de
quesirva para los tres niveles sealados. Por tanto, el mtodo ms
idneo serala reforma de la Ley Orgnica del Rgimen Electoral
General, a fin de in-cluir en ella una clusula que afirmase que
todo elegido en la lista de unpartido o coalicin perdera su cargo
por el hecho de cesar voluntariamenteen el mismo. De esta manera,
al mismo tiempo que se respeta la primera in-terpretacin que dio el
Tribunal Constitucional en su sentencia 5/85, queslo contempla el
supuesto de que un partido expulse a un miembro concargo y no
conlleve la prdida del mismo, se evitara tambin que los parti-dos
suprimieran la condicin de diputado o concejal a alguno de sus
miem-bros, segn sus conveniencias. Porque slo se podra tolerar este
supuestonicamente en el caso de que el mandato constitucional,
contenido en el ar-tculo 6., exigiendo a los partidos la democracia
interna, fuese hoy por hoyuna realidad, lo que, sin embargo, est
lejos de ocurrir.
Por lo dems, debe prevalecer la interpretacin que el propio
Tribunalhace sobre la representacin proporcional basada en los
partidos polticos,y que, en definitiva, es consecuente con lo que
seala Kelsen cuando, al ex-poner su concepto sobre la democracia,
afirma que, aunque el diputado noest obligado a seguir las
instrucciones de sus electores, debe perder su man-dato al
separarse o ser expulsado del partido por el cual fue designado.
Talconsecuencia sigue diciendo el jurista austraco es natural en
los casosdel sistema electoral por listas, pues en ellos los
electores no designan al
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JORGE DE ESTEBAN
diputado por su persona, sino que su voto ms bien significa un
acto deadhesin a un partido determinado, de manera que el candidato
obtiene surepresentacin slo en virtud de su filiacin al partido del
elector, siendolgico que el diputado pierda su mandato tan pronto
deje de pertenecer alpartido que le ha enviado al Parlamento. Hoy,
medio siglo despus, siguensiendo vlidas estas palabras de
Kelsen.
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