-
TRANSCURRIDOS LOS PRIMEROS CINCUENTA AOS del siglo XX, Amrica
Latina presen-taba un aspecto muy diferente al de principios de
siglo y unos fuertes cambios estabansurgiendo. La reestructuracin
iniciada en los aos treinta continu durante la segundaguerra
mundial y seguira avanzando. El Estado haba adquirido diversas
herramientasde poltica econmica, como una mayor discrecionalidad
sobre los instrumentos mone-tarios, y exista una base tributaria ms
amplia. Al mismo tiempo, el abandono del pa-trn oro otorg a las
autoridades financieras la libertad de modificar el tipo de
cambio.En esos aos de mitad de siglo, unos pocos gobiernos
nacionales, con mayor o menorintensidad y en momentos diferentes,
aceptaron la responsabilidad de fomentar el desa-rrollo econmico.
Ampliaron la infraestructura econmica o crearon empresas pbli-cas,
ya fuera con fines de defensa, como en Argentina bajo Juan Domingo
Pern, o paraasegurar el abastecimiento interno de ciertos insumes
estratgicos, como se hizo enBrasil y Mxico. El papel del Estado se
extendi tambin al fomento de nuevos empre-sarios, a menudo
"crendolos" bajo el cobijo de importantes contratos pblicos para
laconstruccin de carreteras, represas y servicios pblicos.
En este captulo se pasa revista primero al nuevo contexto de
crecimiento tantodel sector interno como del externo durante la
posguerra, para luego seguir con la
Foto: Trabajador del petrleo en Venezuela, 1968.
Capitulocapitulo5Capitulo5
Jnductrialization
Y expension del papel
DEl estado:1945-73
JIhdbfdihfuigjfhgjihituyurey
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
pcCuadro de textoTHORP, Rosemary, Progreso, pobreza y exclusin.
Una historia econmica de Amrica Latina en el siglo XX, Banco
Interamericano de Desarrollo - Unin Europea, Washington, 1998.
Caps. 5, 6 y 8.
-
136 J^NDUSTRIALIZACION Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
evolucin de la economa poltica de la industrializacin en los
pases que encabezaronel proceso. En la siguiente seccin se examinan
los altos y bajos de la evolucin institu-cional que dio apoyo al
crecimiento y a la que ste, a su vez, sirvi de respaldo.
Acontinuacin se consideran dos innovaciones importantes de la
poltica econmica delperodo, a saber, la integracin econmica y la
reforma agraria.
NUEVO CONTEXTO SOCIOECONMICO
El nuevo papel del gobierno corresponda a la creciente capacidad
institucional y a uncontexto social en el que la clase media se
haba convertido en un factor importante yvisible en los pases ms
grandes. El crecimiento urbano aumentaba rpidamente, mien-tras que
el alza en los niveles de alfabetismo y la difusin de la prensa y
la radio estabancambiando la vida poltica y social. Se
intensificaron las tendencias demogrficas delperodo anterior, sobre
todo lo que se refiere a la tasa de mortalidad, que descendi un50%
o ms en la mitad de los pases entre los aos treinta y sesenta. Por
lo general latasa de natalidad se mantuvo estable o incluso aument
como consecuencia de las mejo-res condiciones sanitarias, el
incremento del nmero de matrimonios y el descenso dela tasa de
mortalidad infantil. En consecuencia, la tasa anual media del
crecimiento de lapoblacin se elev del 2,2% en 1930-50 al 2,7% en
1950-70. Slo en Argentina, Uru-guay, Cuba y Panam se registr un
descenso de la tasa de natalidad y un menor creci-miento
demogrfico. La migracin a las ciudades afect a un gran nmero de
pasesincluso a los ms pequeos. As, el crecimiento urbano en 1950-80
rebas el 5% enVenezuela, Repblica Dominicana y Honduras, situndose
el promedio de AmricaLatina en el 4,1%. La explosin demogrfica
produjo un aumento del coeficiente dedependencia, es decir, la
proporcin de aquellos considerados nicamente como consu-midores
frente al total de los consumidores y productores1. El promedio en
1960 eradel 46%, alcanzndose ms del 50% en Costa Rica, Nicaragua y
Panam.
Las cifras indican hasta qu punto los formuladores de polticas
tuvieron quetener presente el tema del empleo, sobre todo en vista
de las crecientes tensiones socia-les (por ejemplo, la violencia
rural en los aos cincuenta en Per, en los aos cuarenta y
1 Este concepto muy utilizado, que establece como "productivo"
al grupo comprendido entre las edades de 15 y 65
aos, no encaja bien con la realidad del mercado laboral de
Amrica Latina ni con la estrategia de supervivencia delas familias
pobres.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
CONTEXTO SOCIOECONMICO 137
cincuenta en Colombia, y las situaciones tensas en toda Amrica
Latina como conse-cuencia de la Revolucin Cubana). El desasosiego
aceler la migracin y dio ms ur-gencia a los planes para establecer
una estrategia de desarrollo que generase trabajo.
Las tendencias se conjugaron con el contexto internacional de
posguerra, en elque sobresala el predominio de Estados Unidos como
un nuevo factor. Mientras que lospases europeos haban padecido una
destruccin terrible, la capacidad productiva deEstados Unidos se
increment en un 50% durante la guerra. En 1945, Estados
Unidosprodujo ms de la mitad de todos los bienes manufacturados del
mundo, y supo transfor-mar su capacidad productiva desarrollada
durante la guerra, re-orientandola rpidamentehacia una produccin
adecuada al nuevo contexto de paz. Ms an, Estados Unidos po-sea en
ese momento la mitad de los medios de transporte martimos en el
mundo, encomparacin con slo el 14% en 1939, ysuministraba un tercio
de la exportacin mun-dial, al tiempo que absorba slo una dcima
parte de la importacin mundial2.
El gobierno de Estados Unidos tena muy claro cmo deseaba
desempear sunuevo papel. En contraste con el periodo de
entre-guerras, cuando las seales que indi-caban la necesidad de
cambiar el sistema internacional eran dbiles y
contradictorias,hacia el final de la segunda guerra mundial era
evidente que el sistema internacionalhaba dejado de funcionar y que
haca falta un cambio institucional de primer orden.Durante la
guerra, Estados Unidos dirigi las conversaciones a muchos niveles
conobjeto de preparar la paz. Entre los temas que se abordaron
estaban una evolucininstitucional que asegurara el crecimiento de
los flujos del comercio y de capital, el usode esas instituciones
para reducir los controles discriminatorios y para limitar el
papelcreciente del gobierno y una recuperacin suficientemente rpida
de las principalesnaciones del comercio mundial como complemento de
la renovacin institucional delsistema internacional. Este fue el
temario que configur los acuerdos de Bretton Woodsde 1 944, que
crearon el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco
Internacio-nal de Reconstruccin y Fomento (BIRF/Banco Mundial)
sobre la base de ideas ante-riores. Con los acuerdos se prevea
especficamente el regreso a los tipos de cambioestables y a la
oferta asegurada de capital de largo plazo, con la liberalizacin
progresivade las economas europeas3. Como se vio claramente que
esas medidas no seran sufi-
2Ashworth, 1987:266.3 Es importante apuntar que se prevea que el
regreso a los mercados libres llevara tiempo hasta mediados los
aos cincuenta. No estaba prevista la liberalizacin de la cuenta
de capital. En la prctica se tendi a ser muchoms intervencionista
que en teora.
Nuevo
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
138 J^NDUSTRIALIZACION Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
cientes para impulsar las economas europeas hacia la
reconstruccin, al tiempo que laguerra fra pasaba a dominar el
contexto poltico internacional, en 1947 se invent unpapel ms
radical para Estados Unidos con el Plan Marshall. Tras arduas
negociacionesse aadi el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio
(GATT), firmado en Gine-bra en 1947 por 23 naciones (entre ellas
Argentina, Cuba y Chile). Sin embargo, losnegociadores no pudieron
llegar a un acuerdo en torno a la creacin de la
OrganizacinInternacional del Comercio.
La baja prioridad que acordaba Estados Unidos a Amrica Latina se
hara evi-dente con el tiempo. Como regin, era considerada
relativamente "segura", aunque sepensaba que era necesario ayudarla
a controlar los movimientos obreros. La batallaideolgica mundial
fue tan importante en la regin como en cualquier otro sitio
duran-te esos aos, y haba que vigilar estrechamente la "subversin
comunista". Pero la ayu-da material no formaba parte esencial de la
estrategia, dadas las necesidades de otrasregiones, sobre todo
Europa y Asia.
La baja prioridad que se ha mencionado se hara evidente en la
serie de conferen-cias internacionales organizadas por Estados
Unidos, una serie que comenz en 1945con la Octava Conferencia
Interamericana de Chapultepec, Mxico, antes de que ter-minara la
guerra4. En Chapultepec, Amrica Latina se sinti defraudada porque
la ma-yor parte de la discusin de los detalles especficos sobre las
cuestiones econmicas seaplaz hasta una conferencia futura. Las
delegaciones de Amrica Latina estaban inte-resadas en pronunciarse
sobre la cuestin que ms preocupaba a Estados Unidos, esdecir, las
condiciones para la inversin directa externa. Pero la conferencia
se aplaztantas veces que se la bautiz como la conferencia
"escurridiza"5. El desencanto aumen-t acuciado por aspectos tan
reales como la inconvertibilidad6. En la Conferencia deRio en 1947,
se present una propuesta audaz del ministro de Relaciones
Exteriores deEcuador en el sentido de que haba llegado el momento
de crear un plan Marshall para
4 Adems de Chapultepec, se convocaron las reuniones siguientes:
Conferencia de la Defensa en Rio, agosto de1947, Conferencia de las
Naciones Unidas sobre Comercio y Empleo (reunin en la que se intent
crear laOrganizacin Internacional del Comercio) en La Habana,
1947-48 y Novena Conferencia Interamericana (re-unin en la que se
cre la Organizacin de los Estados Americanos) en Bogot, marzo de
1948.5 As la llama Rabe, 1978.
6 Este era un aspecto importante para Argentina. Una vez que
Pern agot el modesto nivel de reservas en dlares
de que dispona, no era mucho el incentivo que ofreca formar
parte de un mundo de libre comercio si las expor-taciones
argentinas se pagaban nicamente en libras esterlinas y el pas
necesitaba dlares para importar maquina-ria. Vase Fodor, 1986.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
CONTEXTO SOCIOECONMICO 139
Amrica Latina7. Pero, en 1948, en la Novena Conferencia
Interamericana en Bogot,la preocupacin principal del general
Marshall fue la de convencer a las naciones ame-ricanas de que
Estados Unidos ya soportaba una carga demasiado pesada, la
reconstruc-cin de la paz y la seguridad a nivel mundial, como para
que pudiera considerrselecomo fuente importante de financiamiento
para Amrica Latina8. En consecuencia, loms esencial sera establecer
garantas firmes para que el capital privado pudiera asumirla tarea.
Los enfrentamientos en torno a la "doctrina Calvo" que negaba el
derecho delos extranjeros residentes a recurrir a los gobiernos de
sus pases fueron de tal magnitudque, a partir de entonces, el
sector privado aconsej firmemente renunciar a la confe-rencia
prevista y centrar las gestiones en la negociacin bilateral de la
legislacin sobreinversin extranjera directa 9. Ese fue el camino
que se sigui.
Tanto el mayor papel asumido por el estado como el desarrollo de
relaciones msestrechas entre el sector empresarial y el gobierno,
aspectos ambos que se haban here-dado de la cercana colaboracin
habida en los comits creados durante la guerra, co-rrespondan a
otra de las caractersticas destacadas del mundo de la posguerra.
Estarelacin entre los sectores pblico y privado era particularmente
fuerte para las grandesempresas de Estados Unidos. Fueron estas
empresas las que estudiaron el panoramainternacional en busca de
oportunidades de inversin.10. Los nuevos intereses ya sehaban
manifestado durante las negociaciones en las conferencias que se
han descrito.La guerra haba dejado a muchas de esas empresas con
excedentes de maquinaria desti-nada a la produccin blica, y surgi
la idea de que la industrializacin de los pases endesarrollo ofreca
oportunidades de inversin y de buenas ventas de maquinaria y
equi-po. Las empresas ms pequeas cuyo inters principal en Amrica
Latina haba sido laventa de bienes de consumo perdieron terreno,
pues a los formuladores de polticasestadounidenses les preocupaban
cada vez ms las condiciones para la inversin y notanto los
aranceles.
7 Willner, 1949: 38, en cita del The New York Times, agosto de
1947.
8 Boletn del Departamento de Estado de Estados Unidos, 11 de
abril de 1948. El general Marshall concluy su
discurso de manera improvisada, mencionando algo que, segn dijo,
se le haba ocurrido al contemplar un muralde la sala que
representaba a Simn Bolvar, a saber, que el comandante de Estados
Unidos que haba dirigido elataque sobre Okinawa se llamaba Simn
Bolvar Bucknell. Muri en la batalla, la ltima gran batalla por la
paz yla seguridad en el Pacfico. De esta manera, Marshall insinuaba
que haba que ser agradecido con los salvadores.9Rabe,
1978:289.10MaxfieldyNolt, 1990.
Nuevo
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
140 J'NDUSTRIALIZACION Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
A nadie se le cruz por la mente que las nuevas industrias de
Amrica Latinapudieran empezar a exportar a Estados Unidos; la
industrializacin de la regin se cen-tr en el mercado interno de los
pases latinoamericanos. Puede que en aquel momentoesa fuera la
mejor trayectoria de desarrollo para la regin, pero tambin era lo
que msconvena a Estados Unidos desde el punto de vista poltico, y
ms todava una vez queDwight Eisenhower remplaz al presidente Truman
en 1953n.En la prctica, las nue-vas instituciones financieras
internacionales comenzaron a aceptar calladamente lasmedidas de
proteccin en casos especficos 12.
Estas tendencias se unieron a otras centrales tanto en el perodo
de auge de losaos cincuenta y sesenta, como en la manera especfica
en que Amrica Latina aprove-chara la expansin de la economa
mundial. En trminos de desarrollo tecnolgico, lascondiciones de
depresin econmica durante los aos treinta seguidas del estmulo a
lainnovacin durante la guerra haban dejado todo un filn de
tecnologa listo para serutilizado a nivel mundial. La direccin del
cambio tecnolgico signific un crecimientodel tamao ptimo de las
empresas. El mayor gasto en investigacin y desarrollo (I yD), la
creciente internacionalizacin, el importante esfuerzo de
comercializacin y eldesarrollo de la proteccin para las patentes se
combinaron en un aumento masivo delcomercio y la inversin, pues la
inversin directa externa en los pases en desarrollo eraun medio
ideal de obtener una cuasi renta de la tecnologa ya desarrollada
para el mer-cado nacional. Entretanto, en Amrica Latina, las
reservas de divisas acumuladas alfinal de la guerra desaparecieron
mucho antes de lo que se haba anticipado, provocan-do el recurso
abrupto a las cuotas de importacin (en Argentina, la
inconvertibilidad delas reservas en libras esterlinas fue un
problema). La imposibilidad de acceder a losmercados fue un fuerte
incentivo para que las empresas extranjeras optaran por la
nicaopcin restante, es decir, producir en el pas. De esta manera
surgieron en tndem lascondiciones excepcionales de auge en 1950-73
y la nueva modalidad de insercin deAmrica Latina en los mercados
mundiales. El desarrollo de instituciones financieras yde
instrumentos financieros internacionales, as como la aplicacin de
nuevas tecnolo-gas en los medios de transporte, respaldaron esa
insercin con viajes y comunicacioneseficientes que facilitaron las
operaciones a escala internacional.
11 Ibd.
12 Webb, volumen complementario 3. El autor seala que la
Corporacin Financiera Internacional, una filial del
Banco Mundial, defenda de hecho la proteccin para "sus"
industrias.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
CONTEXTO SOCIOECONMICO 141
La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) dio el apoyo
terico einstitucional al creciente consenso sobre la importancia de
la industrializacin. Tras sucreacin en 1948, la CEPAL tuvo que
demostrar su utilidad en poco tiempo para seguirexistiendo13. El
grupo de jvenes economistas reunidos bajo la direccin de Ral
Prebischtuvo que demostrar que haba una "perspectiva
latinoamericana" vlida. As, en 1949,surga la "tesis de Prebisch"14.
Aunque adoleci de congruencia en un principio, elargumento
fundamental se centraba en que el aumento de la productividad
debido alprogreso tcnico industrial en los pases del centro no se
reflejaba en precios ms bajossino que se retena all, mientras que
en los pases de la periferia, el aumento de laproductividad en el
sector primario era de menor magnitud y el excedente de mano deobra
contribua a que el nivel de los salarios se mantuviera bajo. En
versiones posterio-res del modelo se hizo ms hincapi en el lado de
la demanda es decir, en la asimetra enla elasticidad ingreso de la
demanda de importaciones entre los pases del centro y enlos de la
periferia, con los efectos consiguientes en el comportamiento de
los trminosde intercambio. Este enfoque apuntaba a las rigideces
estructurales, las imperfeccio-nes del mercado arraigadas en
deficiencias de la infraestructura, en las instituciones y enlos
sistemas y valores sociales y polticos como el factor que haca que
las economasde Amrica Latina no reaccionaran "automticamente" ante
las seales de precios di-fundidas por los trminos de intercambio.
En consecuencia, las economas latinoameri-canas necesitaban que el
gobierno fomentase la industrializacin activamente15. El
cre-cimiento de la industria ofrecera independencia frente a un
sector exportador de materiasprimas inestable y nada dinmico. (Lo
extrao es que no se hiciera mucho hincapi enuna transformacin ms
amplia de las exportaciones primarias.) Los flujos de
capitalextranjero se consideraban como una ayuda para suavizar las
rigideces, pero la CEPALde los aos cincuenta crea que esa entrada
de capital se manifestara principalmente en
13 Desde 1984, el nombre oficial es Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe. Vase en Furtado,
1985, un profimdo relato de los orgenes de la CEPAL y de la
evolucin de sus ideas en palabras de uno de losactores
principales.14
El documento original clave es CEPAL, 1951. Vanse Fitzgerald,
volumen complementario 3, y Love, 1994,donde figuran una discusin y
bibliografa detallada, as como el relato de los primeros aos de la
CEPAL. VaseFurtado, 1985, para el relato de la oposicin provocado
por la CEPAL y Prebisch. Vase Pollock, 1978, enrelacin con el
conflicto entre Prebisch y Estados Unidos.15
En sus aspectos esenciales, como seala Fitzgerald en el volumen
complementario 3, se trata de una teora dinmi-ca de acumulacin de
capital y crecimiento, basada en la modificacin de algunos
supuestos clave del modeloneoclsico del intercambio, mientras que
muchos de sus crticos la han atacado por su ineficiencia
esttica.
NUE
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
142 J^DUSTRIALIZACION Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
forma de prstamos al sector pblico. No se vea ninguna
contradiccin en utilizar elcapital extranjero, por conducto del
gobierno, para lograr los cambios estructurales.Nadie se pregunt si
el depender de fuentes externas de financiamiento podra limitarla
libertad de los gobiernos para formular sus polticas econmicas.
Sin embargo, las teoras de la CEPAL no eran suficiente aliciente
para la adop-cin a largo plazo de un modelo de desarrollo basado en
una industrializacin por sus-titucin de las importaciones (ISI).
Tambin eran importantes dos metas de orden po-ltico. La primera
tena que ver con las condiciones necesarias para atraer flujos
decapital extranjero. La tesis original de la CEPAL subrayaba el
papel que habra de des-empear el capital pblico externo, que haba
cumplido una funcin destacada durantela segunda guerra mundial y
que, se pensaba, formara parte de los nuevos fondos queacudiran a
Amrica Latina al tiempo que Estados Unidos se ocupaba de la
reconstruc-cin de posguerra en Europa y, era de esperar, en otras
partes. Sin embargo, en retros-pectiva, se sabe ahora que el modelo
tal como evolucion dependa vitalmente no de losrecursos pblicos
sino de la inversin externa directa. Para que esa inversin
directaacudiese en magnitud suficiente era necesario aumentar los
vnculos entre el Estado, elcapital nacional y el capital
extranjero. Slo aparecera un claro camino hacia la
indus-trializacin cuando estas relaciones estuvieran mucho mejor
resueltas de lo que estabanen 1945. La segunda meta de orden
poltico se desprenda de la primera, a saber, paraque el capital
extranjero privado acudiese en cantidad a los pases de Amrica
Latina yse sintiese seguro, se tendra que "controlar" el factor
trabajo. Las tendencias radicalesque haban surgido durante la
guerra y despus de sta tenan que ser controladas paraque las
empresas no perdieran confianza, aunque ese control estaba tan o ms
relacio-nado con el contexto poltico de la guerra fra y la cruzada
anticomunista.
La evolucin de la economa poltica de industrializacin conforme a
este plan-teamiento fue de especial importancia en los pases que se
embarcaron decididamenteen una estrategia de industrializacin
impulsada por el Estado con fuerte participacinde las compaas
transnacionales en las dcadas en estudio, es decir Argentina,
Brasil,Colombia y Mxico.
Ban
co In
tera
mer
ican
o de
Des
arro
llo. T
odos
los
dere
chos
res
erva
dos.
Vis
ite n
uest
ro s
itio
Web
par
a ob
tene
r m
s in
form
aci
n: w
ww
.iadb
.org
/pub
-
143
LA INDUSTRIALIZACIN IMPULSADA POR EL ESTADOY LA EVOLUCIN DE SU
ECONOMA POLTICA
Brasil es el mejor ejemplo de cmo evolucion la nueva estrategia;
fue en ese pas dondelas tensiones encontraron mayor expresin (y en
donde se han documentado ms am-pliamente). Nada ms formuladas, las
ideas de la CEPAL encontraron eco en la bur-guesa industrial
brasilea. La CEPAL recoga los puntos de vista del grupo de
indus-triales encabezado por Roberto Simonsen16. Haba una
coincidencia total de ideas quese manifest con claridad, incluso en
lo relacionado a la funcin del capital extranjeroobtenido de
fuentes pblicas ms que de las privadas. Las diferencias iniciales
de matizdesaparecieron rpidamente. Por ejemplo, terminada la
guerra, los industriales brasile-os deseaban emprender de inmediato
el mantenimiento y la expansin de los merca-dos de exportacin pero,
al menos para Brasil, las negociaciones del GATT en 1947dejaron
claro a los empresarios que los pases del centro no estaban
dispuestos a permi-tir la penetracin de sus mercados, una actitud
que tena su fundamento en la escasez dedlares que padecan y en su
deseo de ser ms autosuficientes en materia de alimentos.
Sin embargo, durante los aos cuarenta, el nuevo inters en la
industrializacinno significaba todava que se contase, ni siquiera
en Brasil, con un proyecto dominante.La falta de consenso se ve
abiertamente en el tema de la intervencin estatal. El aban-dono de
los controles sobre los precios en tiempos de guerra, que haba
cobrado fuerzaen Estados Unidos, responda tambin en Amrica Latina a
las fuerzas internas. Asqued bien claro en Brasil con la clebre
polmica entre Roberto Simonsen y EugenioGudin al final de la
guerra17. Gudin encabezaba un fuerte grupo liberal que, si bien
nose opona a la industrializacin, s estaba en contra de las medidas
de proteccin y, dehecho, a toda intervencin estatal. La fuerza de
esa reaccin de tipo liberal queda demanifiesto por el hecho de que
sirvi de apoyo ideolgico al primer gobierno brasileode despus de la
guerra, el del presidente Eurico Dutra (1946-50). Lo complejo de
lasituacin subraya los elementos contradictorios que estaban en
juego, de la misma ma-nera que se ponan de manifiesto
contradicciones a nivel internacional. Aunque la ret-rica y algunas
de las medidas eran de corte liberal, se conservaron fuertes visos
deintervencionismo18. El breve experimento con la reduccin de los
aranceles tuvo que
16Leopoldi, 1984: 138-40.17IPEA (Instituto de Planejamento
Econmico e Social), 1978: 21-40.18
Vase, en particular, Draibe, 1985: 138-76. La autora se opone a
la interpretacin de lanni, 1971.
LA industriliazation impulsada por eleta
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
144 INDUSTRIALIZACIN Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
suspenderse en 1947 al iniciarse los controles sobre la
importacin a causa de la magni-tud del dficit. Sin embargo, las
fuerzas detrs de Gudin eran lo bastante fuertes paraque los
industriales brasileos se dieran cuenta de que una reforma
importante ulteriorde los aranceles era muy poco probable . En
cambio, obtuvieron niveles de proteccinsustanciales, paso a paso,
por conducto de los controles sobre la importacin (y msadelante por
intermedio de los tipos de cambio mltiples). Recin en 1957 se
introdujoy ratific en el Congreso brasileo el primer arancel
sistemtico.
En otros pases de Amrica Latina, se aceptaba de mejor grado el
papel de losaranceles. Pero lo que no reciba una aceptacin fcil era
un papel empresarial directopara el Estado. En Brasil, Petrobras
encar una oposicin constante en sus comienzos aprincipios de los
aos cincuenta. En Mxico, la Comisin Mexicano-Estadounidensede
Cooperacin Econmica propuso la creacin de una Comisin Federal de
FomentoIndustrial que ampliase el sector industrial mediante la
participacin directa del Esta-do. Aunque, segn la propuesta, la
funcin del Estado haba de ser temporal, el planlevant honda
inquietud y oposicin en los crculos empresariales y no lleg a
aprobarse19.En Chile, como en todas las economas con un sector
minero de alta productividad, laintervencin del Estado era
especialmente necesaria, pues sin ella el tipo de cambiohabra
alcanzado niveles a los que las exportaciones nuevas (o de hecho
cualquier expor-tacin) habran dejado de ser rentables. Como es
natural, todo esto creaba conflictos,en el caso de Chile
relacionados con el papel que deba desempear la COREO, elorganismo
estatal de desarrollo industrial creado en 1939. El sector
industrial era favo-rable a la CORFO, pero ms porque facilitaba
crditos subvencionados que por sufuncin empresarial directa, la que
era temida. No obstante, en los primeros aos, a estaltima funcin
correspondi la mayor parte de los recursos que obtuvo el
organismo20.
La aceptacin de las medidas de proteccin y la proliferacin de
los controles entodas las economas en va de industrializacin de
Amrica Latina en los aos que si-guieron inmediatamente a la guerra
condujeron al rpido incremento de las relacionesentre los gobiernos
y las empresas con objeto de conciliar la necesidad que el
sectorprivado tena del Estado y al mismo tiempo el temor que le
produca. En Mxico, porejemplo, es evidente que la red de relaciones
entre el sector empresarial y el guberna-mental se expandi durante
la guerra y en los aos siguientes. Los enlaces entre ambossectores
se debieron sobre todo a la iniciativa de las empresas, pero
recibieron con
19Mosk, 1950:95-7.20
Ortega etal., 1989: 112.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
INDUSTRIALIZACIN IMPULSADA POR EL ESTADO 145
frecuencia el aliento decidido del gobierno21. Sanford Mosk
describe bien lo exquisitode la relacin al sealar que los
empresarios asignaban ciertamente al gobierno un papeldestacado,
pero deseaban que el gobierno tomase decisiones basadas en la
informaciny los consejos que facilitaban los grupos interesados de
industriales. Lo que proponanera la intervencin de las empresas en
el gobierno, no la del gobierno en las empresas22.
La misma amplitud de relaciones se estaba produciendo en otros
pases entre lossectores pblico y privado23, en parte debido a una
participacin establecida por la leyen consejos de administracin y
otras instituciones, y en parte sobre la base de contac-tos
oficiosos. Se desprenda que, frecuentemente, la mejor manera de que
las utilidadesaumentasen era a travs de las conexiones polticas ,
ms que centrarse en las variablestcnicas tradicionales para
determinar la productividad. En Brasil, a mediados de losaos
cincuenta se haban dejado de or los ecos de la polmica
Simonsen-Gudin, y elnuevo papel del Estado se haba afianzado tanto
que el Plano de metas (1956) del presi-dente Juscelino Kubitschek
no provoc oposicin alguna.
En los aos cincuenta tambin figuraban fuerzas contradictorias en
losentretelones del debate sobre el papel que deba desempear el
capital extranjero. Unavez ms, la polmica Simonsen-Gudin arroja luz
sobre el tema. Simonsen deseaba unacceso "selectivo" al capital
extranjero y consideraba que el capital pblico era la solu-cin
principal. Defenda un plan Marshall para Amrica Latina. Gudin, como
es natu-ral, era partidario de la liberalizacin total. Sin embargo,
como las medidas de protec-cin alentaban la entrada de capital
extranjero en la industria brasilea, hubo cambiosen las posiciones
relativas de los diferentes intereses. Aument la fragmentacin de
laburguesa industrial. A finales de los aos cuarenta y principios
de los cincuenta apare-cieron nuevos grupos cada vez ms vinculados
al capital extranjero, anulando as laposible resistencia a las
disposiciones previstas en la instruccin 113 de la
Superinten-dencia da Moeda e do Crdito (SUMOC), anunciada en 1955,
en la prctica conceda untratamiento preferencial al capital
extranjero24. La cuestin se complic an ms debi-do a la poltica de
"palo y zanahoria" que impusieron los sucesivos gobiernos,
ofrecien-
21 Shafer, 1973: 126.
22 Mosk, 1950: 29. El autor se refiere al llamado "nuevo grupo"
de industriales que surgi durante la guerra, un
grupo al que, segn otros autores de estudios posteriores, Mosk
concedi excesiva importancia. Sin embargo,estaran probablemente de
acuerdo en que la descripcin se ajusta a la actitud general que
estaba apareciendo atodo lo ancho de Amrica Latina.23
Para Chile, vase Muoz, 1986: 210; para Brasil, vase Leopoldi,
1984: 245-92.24
La SUMOC se cre en 1945 con el propsito de transformarla
gradualmente en un verdadero banco central.
La
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
146 INDUSTRIALIZACIN Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
do bonificaciones a la exportacin, tipos de cambio favorables y,
por ltimo, una refor-ma arancelaria.
La evolucin de un modelo de industrializacin exitoso llev en
definitiva a uncrecimiento econmico rpido en la dcada siguiente,
basado en una alianza tripartitadel Estado, las transnacionales y
la burguesa local, siendo esta ltima el socio msjoven, de la mano
de una paradoja que se resume bien en las palabras de un hombre
denegocios brasileo: "al final ganamos, pero no nos llevamos el
premio"25.
Gradualmente, pese a las tensiones, se fueron consolidando pas
por pas las ca-ractersticas principales de la poltica econmica. La
consolidacin comprendi por logeneral medidas que resolvieron la
cuestin del capital extranjero en gran medida gra-cias a una
legislacin fuerte que creaba condiciones favorables. En general,
tambin seredujeron algo los controles directos, en especial sobre
las importaciones y las divisas, yla sobrevaluacin del tipo de
cambio tendi a ser menor, todo ello unido a un sistema decambios
mltiples ms sencillo. Como se desprende del cuadro 5.1, se mantuvo
el nivelelevado de proteccin, con escasa racionalizacin, como parte
central de la estrategiapara atraer a las transnacionales. El ncleo
del sistema de proteccin lo form unacombinacin de aranceles
elevados sobre los bienes acabados, exencin de arancelespara muchos
bienes de capital y productos intermedios y un tipo de
cambiosobrevaluado26, lo que significaba que los bienes no sujetos
a aranceles resultaban muybaratos.
El diferencial de precios conduca a la seleccin de mtodos de
produccin quefavorecan a los bienes de capital importados y, junto
con ellos, la tecnologa importada.El creciente pesimismo en relacin
con las exportaciones nuevas, dada la tendencia alproteccionismo en
los pases del centro, condujo al olvido de los factores no
favorablesa la exportacin. Un ejemplo fue la costumbre de muchas
filiales transnacionales defirmar contratos con las empresas
matrices para no exportar a terceros pases27. Pareceque segua sin
verse la medida en que las exportaciones nuevas resultaban
perjudicadas
25 Joo Paulo de Almeida Magalhes, entrevistado en 1981 por
Leopoldi, 1984: 337.
26Jorgensen y Paldam (1987) sostienen, a partir de datos sobre
ocho pases en el perodo 1946-85, que se haexagerado la
sobrevaluacin del tipo de cambio real. Como tendencia en el tiempo
sta se registra nicamente enPer (hasta 1970). Pero si se tiene en
cuenta la sobrevaluacin que ya haba en 1946, el efecto todava era
impor-tante. Por ejemplo, se calcula que la sobrevaluacin del tipo
de cambio en Brasil en 1946 alcanzaba el 70%.Fishlow, 1972.27
Bitar, 1971. El motivo estaba en que la empresa matriz no
deseaba que se alterasen las relaciones comercialesque ya
mantena.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
INDUSTRIALIZACIN IMPULSADA POR EL ESTADO 147
CUADRO 5.1PROTECCIN NOMINAL EN AMERICA LATINA; circa 1960(En
porcentaje)
PasArgentinaBrasilChileColombiaMxicoUruguay
CE
Bienes deconsumo
no duraderos17626032824711423
17
Bienes deconsumoduraderos
26632890
10814724
19
Bienessemi-
elaborados958098282823
7
Materiasprimas
industriales55
106111573814
1
Bienesde capital
988245181427
13
Promedio1311681381126121
13
Nota: La proteccin nominal se ha calculado como promedio
aritmtico simple de la incidencia aproximada(ad valorem) de los
derechos y los cargos. En el caso de Uruguay se ha calculado como
promedio aritmticosimple de la incidencia terica (excluidos los
recargos y los depsitos previos) sobre el valor c.i.f. de
laimportacin,Fuente: Bulmer-Thomas, 1994, cuadro 9.1.
por la poltica en vigor, un aspecto que era coherente con la
falta de inters de lastransnacionales por exportar y con el grado
en que el sector privado poda beneficiarsede la aplicacin de las
medidas. Ni siquiera Prebisch vio que el nivel generalizado
deproteccin significaba un impuesto sobre la exportacin28. Prebisch
y otros tambintendieron a subestimar el grado de esfuerzo y de
innovacin institucional que hacafalta para poner en marcha las
exportaciones29.
En Brasil, el nuevo enfoque qued incorporado en la ley de moneda
extranjera de1953 y la instruccin 113 de la SUMOC de 1955. De igual
manera, en Chile, la legisla-cin fundamental sobre capital
extranjero se aprob en 1955, a pesar de que el pas se
28 Entrevistas con Joseph Ramos, Santiago, 23 de octubre de
1996, Hctor Assael, Santiago, 24 de octubre de
1996 y Enrique Iglesias, Bruselas, 1997. Assael, que trabaj en
la COREO de 1968 a 1970, relata que fue graciasa una conferencia
sobre planificacin industrial pronunciada por Ignacy Sachs en
Santiago a finales de los aossesenta que lleg a comprender por
primera vez la relacin entre proteccin, tipo de cambio y
exportacionesnuevas.29
Entrevista con Albert Fishlow, Washington, 1997. Furtado (1985:
106) tuvo un planteamiento ms profundo enel que subrayaba la
incapacidad del sistema financiero para permitir la
reestructuracin.
LA
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
148 J'NDUSTRIALIZACION Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
encontraba ms avanzado en la consolidacin de las posiciones e
instituciones que ha-can falta para que prosperase la ISI, gracias
a que comenz antes y a que el gobiernoparticip activamente en todos
los frentes. A principios de los cincuenta, la crisis delmercado
del cobre, la inflacin y los problemas de la balanza de pagos ya
provocaban eltemor de que la ISI estuviera llegando a su lmite. La
reorientacin que llev a caboChile en 1955 fue ms radical que en
otros pases, ya que entra un plan de estabiliza-cin y el compromiso
de seguir medidas ms favorables al mercado30. En Argentina,1955 fue
el ao en que Juan Domingo Pern, al reconsiderar el papel del
capital extran-jero, provoc un sentimiento de oposicin creciente
hacia su gobierno. Con todo, nofue hasta que el presidente Arturo
Frondizi lleg al poder en 1958 que la poltica cam-bi a una posicin
de tipo no intervencionista ms favorable al capital extranjero.
Se ha descrito la evolucin de la economa poltica de las medidas
de industriali-zacin, a saber, aranceles, tipos de cambio y
legislacin sobre el capital extranjero. Perono se ha mencionado
otro posible instrumento, es decir, la tributacin (aparte de
laimportante tributacin implcita en las medidas ya mencionadas). La
omisin obedeceal hecho de que la reforma tributaria brill por su
ausencia durante este perodo. Lanica poltica tributaria que
evolucion fue la que gravaba a las empresas
transnacionalesexportadoras; en Chile y Venezuela se pens que era
una forma evidente de financiar laindustrializacin3 ^ .
En Chile, como en otros pases en los que las empresas
extranjeras ejercan unfuerte control, los planes para aumentar los
tributos encontraron resistencia, en estecaso una huelga de
inversiones en el sector del cobre. El tipo de cambio era, en
efecto,el nico medio de gravar al sector (por eso la lgica econmica
y poltica de una nacio-nalizacin eventual y la razn de que no se
haya dado marcha atrs). Ah donde elcontrol estuvo en manos
nacionales, la excepcin prueba la regla: fue el firme
carctermultisectorial de la Federacin de Cafeteros Colombianos y su
inters por la diversifi-cacin lo que posibilit que se lograra un
acuerdo (en ltima instancia y despus demucho trabajo) que
permitiera gravar al sector cafetero. Ah donde haba diversidad
deproductos de exportacin, las moderadas tasas impositivas fueron
objeto de negocia-cin; por ejemplo, en Mxico se estableci en 1938
un impuesto sobre la exportacin depetrleo, otros minerales y
algunas exportaciones, que se justific como una forma de
30 Ortega etal., 1989: 132-8; Muoz, 1986: 125-45.
31 Behrman, 1976: 105; Rabe, 1982: 80-93.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
_^A INDUSTRIALIZACIN IMPULSADA POR EL ESTADO 149
absorber los beneficios imprevistos de la devaluacin. El
impuesto evolucion hacia loque en la prctica era un tipo de cambio
diferencial32. Sin embargo, pese a estos ejem-plos de tributacin,
la situacin ms generalizada fue que no pudieron concertarse bue-nos
acuerdos.
Detrs de la ausencia de una poltica tributaria progresiva se
encontraba la reali-dad poltica de la distribucin desigual de la
riqueza, especialmente en lo que se refierea la tenencia de la
tierra. Ante esta estructura, poco poda hacer la reforma agraria.
Loimportante aqu, sin embargo, es que esa estructura de poder limit
mucho otros cam-pos de formulacin de polticas, sobre todo en cuanto
a la extraccin de un excedenteque podra ser invertido en otras
actividades de la economa. En cambio, Corea y Taiwan,por ejemplo,
llevaron a cabo reformas agrarias en las que Estados Unidos
desempeun papel importante, porque ste vio la reforma como un medio
de debilitar a una clasepoltica reaccionaria con la finalidad de
liberar recursos para el crecimiento. Dada lasituacin de ambos
pases en la primera lnea de la guerra fra en Asia, la
expansineconmica fue considerada como un factor crucial33. Como
resultado del cambio pol-tico del que la reforma agraria era un
aspecto central, ambos pases contaron con unmargen de accin que la
mayora de los pases de Amrica Latina no tuvo. El resultadoen Corea
es que se extrajo del sector agrcola un excedente masivo, gracias a
la aplica-cin de una poltica de precios apropiada34.
Estas graves limitaciones para la poltica econmica continuaron
subrayando eldesarrollo econmico de diversas maneras hasta entrados
los aos sesenta. El peso mis-mo de las lites terratenientes en la
sociedad, si bien constitua un obstculo para lareforma agraria,
sirvi tambin de estmulo para implementar reformas pues ofreca
laposibilidad de disminuir las bases sobre las cuales se erigan
estos grupos poderosos yreaccionarios. Las dificultades de la
redistribucin fomentaron el inters por la integra-cin regional como
solucin, entre otras cosas, al problema del tamao del mercado.
32 Se trataba de un sistema de tipo de cambio diferencial oculto
impuesto por conducto de los llamados "aforos"
para la exportacin. El aforo poda variar.33
Estas observaciones se basan en una conversacin con Brian
Pollitt.34
El gobierno era el nico comprador de cereales y el encargado de
fijar el precio de los abonos. Un aspecto clavees que el gobierno
dispuso de flexibilidad para dar marcha atrs a las medidas de
poltica en los aos setenta,cuando se vieron los perjuicios
ocasionados del lado de la oferta. En el caso de Mxico, donde hubo
una reformaagraria relativamente amplia, el mismo proceso funcion
en forma muy parecida, utilizndose precios diferencia-les, pero no
se dio marcha atrs a las medidas hasta que surgi la crisis de la
deuda (vase el captulo de Crdenas,volumen complementario 3).
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
150 J^NDUSTRIALIZACION Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
Despus del auge de la guerra de Corea, los formuladores de
polticas se sintie-ron ms atrados por la necesidad de exportar, sin
por lo tanto dejar de ignorar lasnecesidades que exiga un sector de
exportacin dinmico. Un paso importante eraresolver las cuestiones
de economa poltica planteadas por la inversin directa externay la
aprobacin de leyes que fomentasen el capital extranjero (el
desencanto vendrams adelante cuando result claro que las
transnacionales manufactureras no tenaninters en exportar). Pero
hacan falta otras medidas. Tanto la necesidad de exportarcomo la
percepcin de los altos costos que resultaban de una intervencin
excesivacondujeron en slo unos pocos casos a la evolucin en los aos
sesenta hacia una polti-ca de comercio mucho menos distorsionante.
En este terreno Colombia y Chile sesituaron a la cabeza, con
algunos elementos similares en los casos de Argentina y Brasil(vase
el anlisis de cada pas en el captulo seis).
Un segundo tema de preocupacin para los formuladores de polticas
era el tama-o del mercado. La necesidad de exportar y las
limitaciones de los mercados nacionalescondujeron gradualmente a un
fuerte inters por la integracin econmica, que parecaresolver ambos
problemas de simultneamente. El tema del tamao del mercado tam-bin
sirvi para que se expresara inters en la reforma agraria, no
obstante la oposicin yamencionada. Estas nuevas vertientes de la
poltica econmica se llevaron adelante me-diante una evolucin
institucional en toda la regin, fomentada en parte por la
reaccinnacional e internacional ante la Revolucin Cubana de 1959.
El desafo que planteFidel Castro aceler el inters en la ampliacin
de las reformas al sector social.
EVOLUCIN INSTITUCIONALA nivel nacional, la adopcin de una
estrategia de industrializacin "hacia-adentro"foment el desarrollo
de un gran nmero de funciones e instrumentos del sector pbli-co35.
Surgi una nueva clase de tecncratas, con conocimientos tcnicos de
economa,planificacin, gestin e ingeniera. En la mayora de los pases
tuvieron un papel decisi-vo en la elaboracin de planes estratgicos
para el desarrollo de infraestructura y en lacreacin de nuevos
organismos de desarrollo y de instituciones financieras. A partir
de
35 Vase Whitehead, 1994, quien documenta la expansin de los
diferentes aspectos de la funcin desempeada
por el Estado.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
INVOLUCIN INSTITUCIONAL 151
finales de los aos treinta se crearon varios bancos de
desarrollo. Llegados los aossesenta, se establecieron diversos
organismos pblicos con el propsito de fomentar eldesarrollo36.
Algunos perderan ms adelante su razn de ser, como se ver en el caso
deArgentina, pero otros mantuvieron su influencia y adquirieron
experiencia, como en elcaso del Banco Nacional de Desarrollo
Econmico (BNDE) de Brasil. Con los instru-mentos de promocin
industrial establecidos en los aos sesenta se comenzaron a
im-pulsar las exportaciones no tradicionales.
La evolucin institucional fue muy diversa. En Brasil, Juscelino
Kubitschek, quienasumi la presidencia en 1956, pudo construir sobre
las bases establecidas por GetlioVargas, quien haba ampliado el
papel del Estado y creado el BNDE en 1956. Se consi-deraba que
Kubitschek era un "Vargas man"37, pero un factor favorable fue la
calidad yla continuidad de la burocracia. Por ejemplo, el personal
del BNDE era nombrado ensu mayor parte por mritos y hubo una
continuidad importante en la administracin.En el directorio del
BNDE no estaban representados los grupos de inters, pero elsector
privado confiaba en el directorio. Se formaron grupos ejecutivos,
en los quehaba representacin de los ministerios y el sector
privado, en torno a diversas metassectoriales. Las organizaciones
industriales principales del pas apoyaron el desarrollode un
reglamento arancelario y de la ley arancelaria de 1957.
En Argentina Arturo Frondizi, quien asumi la presidencia en 1958
estaba muyinteresado en la practica en implementar medidas
similares, pero lo que ocurri fuemuy diferente. Hubo un problema de
continuidad. Los aos de gobierno de Perndividieron tan
profundamente a la sociedad que todas las cuestiones se enmarcaban
enuna dicotoma favorable o contraria al peronismo, excluyndose
virtualmente cualquierotra cuestin. Los intentos del presidente
Frondizi para atraer al capital extranjero norecibieron el respaldo
del sector empresarial. El punto de vista de Frondizi era que
nonecesitaba obtener ese respaldo porque los empresarios daran
naturalmente su apoyo alo que beneficiara a sus intereses38. En
realidad lo que ocurri fue que el sector empre-sarial se sinti tan
alarmado por el pacto de Frondizi con Pern que no estuvo dispuestoa
respaldarlo. La debilidad de las instituciones agrav la falta de
confianza que las em-presas tenan en el gobierno; as, nunca se
aprob, por ejemplo, la ley de fomento in-
36CEPAL, 1971: 145."Sikkink, 1991:64.38Ibd.: 107.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
RECUADRO 5.1
TECNOLOGA ENDGENA: JORGE SABATONacido en 1924 en Rojas,
provincia de Buenos Aires, Jorge Sbato tuvo una carre-ra destacada
como fsico y fundador de instituciones. Fue director de la
ComisinNacional de Energa Atmica (CNEA) de Argentina, creada por
Pern en 1950.Durante los aos sesenta fue muy influyente en toda
Amrica Latina, sobre todoen Brasil, donde era muy amigo del
Ministro de Tecnologa, Israel Vargas. El mi-nistro brasileo
consideraba que Sbato haba ideado el concepto de "fbrica
detecnologa", que ms adelante utilizaron con mucho xito los
coreanos. La fbri-ca de tecnologa consista en un laboratorio y un
equipo de investigadores encar-gado de generar, adaptar y
transmitir tecnologa en un campo especfico. La ideaclave de Sbato
en relacin con la generacin de tecnologa estaba formada porun
"tringulo". Crea que el desarrollo sostenible de una sociedad
dependa deque se creara una relacin estrecha y permanente entre el
sistema educativo, lacomunidad tcnica y cientfica y el sistema
productivo. Abog, en su trabajo en laCNEA y ms adelante como asesor
tcnico del Pacto Andino, por la creacin einstitucionalizacin de ese
tipo deenlaces. Estaba decidido a lograr la colabora-cin de las
pequeas comunidades cientficas de Amrica Latina y particip
acti-vamente en la creacin de una multitud de redes de este tipo en
los aos sesenta.Su aporte al desarrollo industrial de Argentina fue
considerable; por ejemplo, elreactor nuclear del pas se construy
incorporando un porcentaje elevado de com-ponentes nacionales, lo
cual sirvi de estmulo para muchos proyectos derivadosy gener
numerosas externalidades, con independencia de la propia
industrianuclear. Las tareas que foment Jorge Sbato tuvieron una
contribucin signifi-cativa hasta mediados de los aos setenta,
cuando Argentina cambi de rumbo.
Fuente: Entrevista con Aldo Ferrer, Washington, 21 de febrero de
1997; Wionczek, 1987;Sercovitch, 1987.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
EVOLUCIN INSTITUCIONAL 153
dustrial, que el sector de la pequea y mediana empresa interpret
como "prueba delsesgo en favor de los inversionistas
internacionales". En 1960, el titular de un artculoen La Razn se
preguntaba "Vale la pena industrializarse?"39. Por parte del sector
pri-vado, mientras que en Brasil las asociaciones de industriales
contaban con equipos deestudio y una buena organizacin, en
Argentina, la Accin Coordinadora de Institucio-nes Empresarias
Libres (ACIEL), por ejemplo, careca de una estructura de
organiza-cin y exista principalmente como un vehculo para la
expresin del punto de vistaliberal de los miembros de la asociacin,
adems de ser un frente de oposicin a laConfederacin General
Econmica (CGE), el grupo de industriales establecido duran-te el
gobierno de Pern40.En los aos sesenta, el Banco Industrial (fundado
en 1944), laversin argentina de un banco de desarrollo, haba dejado
de cumplir la funcin para lacual se haba creado, pues operaba como
banco comercial en el mercado de crdito acorto plazo.
En Chile, la industria y la agricultura estuvieron respaldadas
por un fuerte desa-rrollo institucional, sobre todo en materia de
elaboracin de recursos naturales. Se crea-ron institutos
tecnolgicos y las universidades recibieron asistencia 41. La COREO,
es-pecialmente en su etapa temprana, desempe una papel importante
de fomento42. Subase tcnica era slida y sus altos niveles de
profesionalismo eran reconocidos. En 1958,se reform la institucin
para dar ms importancia a su papel de fuente de crdito ymenos a sus
funciones empresariales43.
En toda Amrica Latina durante este perodo el Estado desempe el
papel prin-cipal en la expansin de la infraestructura econmica que
facilit la industrializacin yel crecimiento global. A su vez, la
construccin de carreteras, redes telefnicas, abaste-cimiento de
energa a precios razonables (con frecuencia subvencionados) y otros
servi-cios pblicos permitieron que se consolidase un verdadero
mercado interno. Adems,el Estado cre una serie de organismos con el
fin de fomentar sectores especficos comoel industrial, el forestal,
el agrario y el minero segn el pas de que se trate y tambin
eldesarrollo de recursos cientficos, tecnolgicos y de formacin de
especialidades tcni-cas. El relato que se recoge en el recuadro 5.1
sobre el papel de la Comisin Nacional
39 Ortega et al., 1989: 2. La Razn, 13 de diciembre de 1960.
40 Ortega et al., 1989: 106.
41 Ffrench-Davis et al., volumen complementario 3: 10.
42 Ibd.: segunda parte.
43 Ortega et al., 1989.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
154 J^DUSTRIALIZACION Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
de Energa Atmica de Argentina y Jorge Sbato, muestra cmo
avanzaron las relacio-nes entre los sectores pblico y privado, y
entre la enseanza, los conocimientos y suaplicacin.
El desarrollo institucional se vio favorecido por lo que ocurra
en el mismo cam-po a nivel continental e internacional, aunque en
un menor grado del anticipado inicial-mente por los partidarios de
la Alianza para el Progreso. A mediados de los aos cin-cuenta, se
empez a ver con ms claridad que hacan falta medidas en campos que
elBanco Mundial no tena suficientemente en cuenta, como educacin,
vivienda, salud,agua y agricultura. A partir de su reunin de 1954,
el Consejo Interamericano Econ-mico y Social (CES) present
propuestas sobre planes regionales. Estados Unidosmostr escaso
entusiasmo hasta la reunin celebrada por el CES en Bogot en 1958,en
la que anunci que dara su apoyo a un banco regional de desarrollo.
Los presidentesKubitscheck y Lleras Camargo elaboraron una
iniciativa conjunta que recibi el nom-bre de "operacin
panamericana" y que incorporaba el germen de una iniciativa
regio-nal para el desarrollo - de largo plazo. Ral Prebisch influy
mucho en favor de estasactividades44. La Revolucin Cubana sirvi
para dar ms urgencia al asunto. En 1960 sefirm un acuerdo para
crear el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y, comoparte de
ste, el Fondo Fiduciario de Progreso Social, destinado
especialmente a finan-ciar proyectos en los sectores olvidados por
los organismos existentes. Tras su eleccinen 1960, el presidente
John E Kennedy de Estados Unidos actu con rapidez sobre labase de
las ideas mencionadas y estableci la Alianza para el Progreso, de
alcancehemisfrico, cuya fundacin oficial tuvo lugar con la Carta de
Punta del Este en agostode 1961. La idea central era que los pases
podran recibir recursos adicionales en apoyode proyectos de
reforma, proponiendo Estados Unidos una contribucin de
US$20.000millones durante un perodo de 10 aos45. Los temas
principales comprendan integra-cin, planificacin, reforma
tributaria, reforma agraria y modernizacin e inversin enel sector
social. En 1963 se cre un procedimiento para evaluacin de los
pases, quellev a cabo el Comit Interamericano de la Alianza para el
Progreso (CIAP). Prebischtuvo un papel destacado en la creacin del
sistema, en virtud del cual una "comisin de
44 Yale Ferguson, comunicacin privada; Albert Fishlow,
entrevista, Washington, 1997. Ambos subrayan el aporte
de la CEPAL, y especficamente de Prebisch, para orientar a la
Alianza para el Progreso, sobre todo en cuanto alinters por la
integracin econmica. Vase tambin Dell, 1972; Levinson y Onis,
1970.45
Frei, 1967. Los fondos procederan de las fuentes de ayuda de
Estados Unidos, con una aportacin de fuentesinternacionales y
europeas.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
EVOLUCIN INSTITUCIONAL 155
CUADRO 5.2AMERICA LATINA: CRDITOS APROBADOS POR FUENTES
OFICIALESSELECCIONADAS, 1961-69(En millones de dlares de Estados
Unidos)Fuente 1961 1962 1963 1964 1965 1966 9671968 1969Crdito al
desarrolloy donaciones 1.302,41.283,4 1.129,31.384,5 1.385,0
1.527,71.624,0 1.851,91.491,5Gobierno Est. Un. 733,0 605,8 559,9
949,8 625,4 791,6 961,7 842,5 503,4
Total de AID 375,0 422,3 472,0 708,5 460,2 638,5 483,1 409,2
360,3EXIMBANK 358,0 183,5 87,9 241,3 165,2 153,1 478,6 433,3
143,1
Banco Mundial 276,5 348,8 307,3 135,4 384,0 342,1 166,5 578,5
385,1BID 292,9 328,8 260,1 299,3 375,6 394,0 495,8 430,9 637,1
FFPS 115,6 204,9 47,1 85,9 51,2 nd nd nd nd
Alimentos para la paz 102,4 222,8 215,4 263,3 145,6 139,4 141,1
156,3 137,0Ayuda
compensatoriaTesoro Est. Un.FMIEXIMBANK
1.048,2147,0456,2445,0
348,9125,0221,3
2,6
352,660,0
166,2126,4
312,196,3
142,773,1
476,169,8
258,0148,3
46712
331123
,9,5,5,9
391,475,0
316,4nd
428,84,8
424,0nd
219,4nd
219,4nd
Total 2.452,0 1.855,1 1.697,3 1.959,9 2.006,7 2.135,02.156,5
2.437,0 1.882,0
Fuente: Dell, 1972.
expertos" colaboraba con el equipo de planificacin de cada pas.
Para obtener recursosde la Alianza era importante que la comisin
aprobara los planes.
Pese al avance inicial al poco tiempo el proceso de reforma
estructural con ayudaexterna en la regin perdi fuerza46. El flujo
de recursos no fue el que se haba prome-tido, y gran parte de los
fondos tena que gastarse en bienes estadounidenses, que habaque
transportar en barcos de Estados Unidos, y en otros bienes
"adicionales" de ese pas
46 Este resumen se basa en las declaraciones recogidas por el
Proyecto de Historia Oral de la Alianza para el
Progreso y en la literatura secundaria. El Proyecto de Historia
Oral esta dirigido por Enrique Lerdau y TheodoreMesmer, quienes me
facilitaron el acceso a entrevistas inditas y a borradores de
documentos resumidos. LerdauyMesmer, 1997; Baskind y Mesmer,
1997.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
156 J-^NDUSTRIALIZACION Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
a los que se habran comprado en cualquier caso. Este aspecto de
la "adicionalidad"caus muchos roces y se abandon finalmente despus
de que el presidente CarlosLleras Restrepo se quejara directamente
al presidente Richard Nixon en 196947. En elcuadro 5.2 se indica el
flujo de fondos en virtud de diferentes modalidades. El BIDcontinu
su vocacin de prestar a sectores olvidados; de 1961 a 1972, el 46%
de susprstamos se destin a agricultura, alcantarillado, desarrollo
urbano y educacin. Entre1961 y 1968, el BID prest US$643 millones
al sector agrcola, mientras que el BancoMundial prestaba US$350
millones y la Agencia de Estados Unidos para el
DesarrolloInternacional (USAID) US$297 millones48.
Entretanto, el Banco Mundial se inici lentamente en el
financiamiento del de-sarrollo, como seala Webb. Debido a su
limitada capitalizacin y a que tena que cap-tar fondos en Wall
Street, el Banco Mundial mantena un fuerte sesgo en favor del
tipode proyectos que ofrecan solidez y rendimiento visible. En la
prctica, esto significtransportes y energa, sectores en los que se
concedi la mayora de los crditos a lospases de Amrica Latina, que
en todo caso eran una pequea parte del total de susoperaciones. En
1960, el Banco Mundial estableci una filial, la International
DevelopmentAssociation. Este organismo facilitara fondos en
condiciones concesionales para proyec-tos sociales, pero la entrada
en el sector social resultaba tan polmica que la formula-cin se
limit inicialmente a "no excluir" los proyectos sociales y a
"preferir que seevitase toda referencia a los proyectos de salud y
educacin"49. No obstante, se estabanabriendo nuevos campos para la
concesin de prstamos.
Las innovaciones como las comisiones de expertos, respaldadas
incluso por lapromesa de financiamiento, tuvieron por lo general
poco xito en cuanto al objetivodirecto de crear un mecanismo
nacional de planificacin, pues no se dispona de sufi-ciente
capacidad tcnica ni de respaldo poltico. Cuando se elaboraron
planes naciona-les, stos tuvieron poco que ver con la realidad
poltica y a veces ni siquiera con larealidad econmica. Sin embargo,
el impulso desde afuera complement el progresointerno en temas de
desarrollo de recursos humanos, en recopilacin de datos y en el
47 Vase Proyecto de Historia Oral, aportaciones de Rodrigo
Botero y Abdn Espinosa Valderrama. Este ltimo
observ "no hubo problema para llegar a un entendimiento con la
USAID acerca de los objetivos generales, perosurgieron graves
desacuerdos cuando el gobierno de Johnson comenz a utilizar a la
USAID como instrumentodel comercio exterior de Estados
Unidos."48
Webb, volumen complementario 3.49
Basado en comentarios del Comit Crediticio del Personal, citado
en Kapur, Lewis y Webb, 1997, vol. I: 156.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
EVOLUCIN INSTITUCIONAL 157
intento de conocer y comprender la realidad nacional. Era aqu
que se hacan sentir loslogros de la planificacin. Se tiene un
ejemplo esclarecedor en el caso de Uruguay,donde en 1963 un equipo
de planificacin aprovech la oportunidad que le ofreca laAlianza
para el Progreso para preparar un plan de desarrollo a diez aos que
permitieraabordar problemas en el largo plazo. Totalmente
consciente de que no haba suficientecapacidad institucional ni
respaldo poltico para que sus recomendaciones fueran aten-didas, el
equipo deliberadamente aprovech el plan para discutir la situacin
de desa-rrollo de Uruguay y recolectar datos censales y estadsticas
sobre las cuentas nacionales.Mirando atrs, si bien las
recomendaciones especficas del equipo sobre impuestos,
in-versiones, comercio y administracin pblica fueron ignoradas en
su momento, el plansent las bases para las reformas
constitucionales y tributarias que tuvieron lugar des-pus, as como
para la creacin del banco central y la oficina de
planificacin.50
Adems de los resultados intangibles tales como los logrados por
el equipo uru-guayo, los deseos de planificacin llevaron a encauzar
recursos hacia obras de infraes-tructura y facilitaron los
emprstitos en el extranjero, sobre todo con destino a los sec-tores
de transporte y energa. La inversin en recursos humanos fue
probablemente elrea donde se producieron los mayores resultados del
impulso de planificacin genera-do por la Alianza. Algunos se
manifestaron en forma de inversin formal, como la fun-dacin del
Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y Social (ILPES)
enChile51. Otros surgieron de forma menos oficial; por ejemplo, el
anuncio de la llegadade un grupo de expertos obligaba a preparar la
visita. Como recoge el Proyecto deHistoria Oral: "haba que hacer
los deberes"52. El fomento de la inversin en recursoshumanos se vio
complementado por la ampliacin de los programas de varias
fundacio-nes como la Ford y la Rockefeller, los cuales, por lo
general, proporcionabanfinananciamiento a proyectos de investigacin
en las universidades nacionales 5 3>5 4 .
Es decir, ah donde un gobierno contaba con un programa de
reforma propiobien concebido, la Alianza haca posible la ejecucin
de un plan de cambios de alcancemoderado. Sin embargo, en los casos
donde las medidas de reforma no entraban en el
50 Finch, 1981: 239-41; entrevista con Enrique Iglesias,
Bruselas, 20 de enero de 1997.
51 El Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica (ILPES)
es un organismo de las Naciones Unidas
con sede en Santiago (su primer director fue Ral
Prebisch).52
Miguel Urrutia en el archivo de Colombia.53
Lerdau y Mesmer, 1997.54
Las conversaciones con Juan Antonio Morales y Osvaldo Sunkel
contribuyeron a este anlisis.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
158 J'NDUSTRIALIZACION Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
marco de las posibilidades reales, y no se producan
externalidades, la Alianza generabaun desperdicio de recursos
destinados a "reformas sobre el papel" que se convirti entoda una
industria. Es probable que la Alianza ocasionara tambin perjuicios
debido alagunas en su programa; desatendi las cuestiones
industriales y de fomento de la ex-portacin, y dej los problemas de
estabilizacin en manos del FML No desatendi lainflacin ya que, en
la prctica, la obtencin de fondos de la USAID dependa de
laaprobacin del FMI, por lo general previo el trmite de una carta
de intencin. Peronadie se planteaba un anlisis de cmo conciliar la
estabilizacin a corto plazo con eldesarrollo a ms largo plazo.
En resumen, el desarrollo institucional mostr a menudo su bro
pero tuvo limi-taciones evidentes. Ya se ha mencionado la falta de
una reforma tributaria, y cabe sea-lar adems tres vacos importantes
por el significado que cobraron ms adelante. Pri-mero, falt el
fundamento institucional que sirviera de apoyo a la rpida expansin
de laempresa pblica. Las empresas del sector pblico se
multiplicaron bajo diversa guisacon diferentes regmenes. Los
sistemas de control y de rendicin de cuentas no se desa-rrollaron
adecuadamente y, por lo general, hubo falta de organizacin y
control central.Esto se hizo aparente cuando estall la crisis de la
deuda y result imposible saber aciencia cierta cul era el nivel de
endeudamiento de algunas grandes empresas pblicas.Menos
espectaculares, pero siempre indicativos, fueron aspectos como los
de organizarla centralizacin de los saldos en efectivo. Un buen
ejemplo es el Fondo Nacional de laVivienda uruguayo, que en un ao
acumul casi US$10 millones de reservas no utiliza-das, depositadas
en diversas cuentas bancadas.55
Una segunda debilidad institucional, presente tambin en muchos
pases desa-rrollados, fue la falta de control sobre el sistema
financiero56. A medida que, ante laexpansin de las transnacionales,
se incrementaba la actividad de las filiales de bancosextranjeros,
las transnacionales descubrieron que les resultaba fcil y cmodo
obtenerprstamos en los mercados locales de capital, pues las tasas
reales de inters eran bajas onegativas57. Un tercer aspecto que
estuvo ausente fue un sentido de estabilidad en tornoa las reglas
del juego. A este respecto, el comentario siguiente sobre la
poltica tecnol-gica es ilustrativo de un problema generalizado:
"cuando se produce un cambio de rgi-
55CEPAL, 1971:55.56CEPAL, 1971a: 142.57 Chudnovsky, 1974; Thorp
y Bertram, 1978.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
J^NTEGRACION ECONMICA 159
men poltico, no slo cambian las personas sino tambin los
criterios de evaluacin... yel peso relativo que se concede al
desarrollo industrial y a la ciencia y la tecnologa...Los
empresarios tienen que confiar en "estratagemas" polticas para
saltarse las normasy los reglamentos y obtener lo que necesitan, o
incluso para recibir informacin sobrela normativa vigente en temas
cientficos y de tecnologa..."58. Estos vacos generarangraves
dificultades en las dcadas siguientes, como se relata en los
captulos siete yocho.
INTEGRACIN ECONMICA59
EL auge en el comercio intrarregional durante la segunda guerra
mundial reanud elinters en la integracin econmica de Amrica Latina.
Lamentablemente, cuando co-menz a debatirse abiertamente la cuestin
a finales de los aos cincuenta en la CEPAL,entre los dirigentes
polticos de Amrica Latina y, luego, en Estados Unidos y el foro
dela Alianza para el Progreso, los niveles de industrializacin ya
alcanzados en varios pa-ses hacan del tema de la integracin una
cuestin complicada. A principios de los aossesenta, todos los pases
grandes y medianos contaban con una amplia gama de indus-trias, con
fuerte y a veces excesiva integracin vertical. Era demasiado tarde
para lograruna racionalizacin completa por pases o, al menos,
hacerlo habra exigido disponer deun mecanismo de negociacin que
compensara a los perdedores y conciliase los intere-ses en
conflicto, pues habra sido necesaria una reasignacin. Ello hubiese
significadomayor planificacin e intervencin estatal, en directa
contradiccin con las aspiracionesde los partidarios de la
integracin quienes, a comienzos de los aos sesenta, esperabande
ella una competencia muy necesaria, no la ampliacin de las
funciones del gobierno60.
58 Adler, 1987: 84.
59 Esta seccin es una adaptacin basada en Ffrench-Davis,
1988.
60 Para Prebisch, la integracin regional cumpla el doble
propsito de ampliar el mercado a un tamao viable y
restablecer un grado mnimo de competencia "saludable" en la ISI.
Por ejemplo, ya en 1959 critic duramente losaranceles excesivamente
altos de la mayora de los pases de la regin. "Volver a utilizar el
arancel corno instru-mento flexible de proteccin (es decir, no
simplemente como herramienta para excluir indiscriminadamente a
lasimportaciones), la reduccin de los derechos intrarregionales en
algunos casos, y su abolicin en otros, contribui-ra mucho a
restablecer un espritu de competencia, que reportara grandes
ventajas para la industrializacin."Prebisch, The Latn American
Common Market (pg. 8), citado por Ffrench-Davis, Muoz y Palma,
1994.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
160 INDUSTRIALIZACIN Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
Un segundo problema relacionado era que, con los niveles de
industrializacinvigentes, los pases miembros menos desarrollados de
la regin teman salir perdiendo.Podra haberse tenido en cuenta la
proteccin de sus intereses pero, de nuevo, ellohabra exigido un
nivel institucional diferente mucho ms complejo, adems de un pa-pel
para el gobierno. No era as cmo vean las cosas quienes impulsaban
el plan61.
Las tres iniciativas de integracin en los aos cincuenta y
sesenta fueron el Mer-cado Comn Centroamericano (MCCA), la
Asociacin Latinoamericana de Libre Co-mercio (ALALC) y el Pacto
Andino. El caso ms antiguo y fructfero de integracin fueel del
grupo menos industrializado de Amrica Latina, los cinco pases de
Centroamrica,que tambin formaban un grupo ms homogneo en trminos de
PIB per cpita que suspases vecinos al sur.
La formacin en Centroamrica de un mercado comn se remonta a la
creacinpor parte de la CEPAL de un Comit Centroamericano de
Cooperacin Econmica,que redact el Tratado Multilateral sobre Libre
Comercio e Integracin Econmica,firmado en 1958. El paso siguiente
fue un acuerdo ms amplio entre El Salvador, Gua-temala, Honduras y
Nicaragua el Tratado General para la Integracin Centroamerica-na
que entr en vigor en 1960 y que sirvi de base para el MCCA, al que
se sum CostaRica en 1963. El Tratado General de 1960 estableci el
libre comercio del 95% detodos los bienes incluidos y prevea la
eliminacin de las barreras arancelarias restantesen 1966 y el
acuerdo de un arancel externo comn. El Mercado Comn comprendatambin
disposiciones sobre la unin monetaria de Centroamrica. Sin embargo,
loconseguido en este campo se limit a la coordinacin de los pagos
multilaterales.
El Mercado Comn Centroamericano alcanz importantes adelantos
durantelos aos sesenta. La exportacin interna al mismo mercado
ascendi al 28% del total dela exportacin y al 96% del total de la
exportacin de bienes manufacturados en 197062.Como la
industrializacin y la integracin se produjeron por lo general en
forma simul-tnea, surgi un movimiento creciente en favor del
comercio intrarregional. Es decir,se produjo un caso de ISI
impulsada por la integracin.
En cambio, el comercio intrarregional disminuy en el resto de
Amrica Latinaen los aos cincuenta, a saber, del 11 % del comercio
de la regin en 1953-65 al 6% en1961. El Tratado de Montevideo de
1960 intent revertir esa tendencia. Firmado por
61 Puyana, 1980.
62 Datos de la Divisin de Comercio Internacional de la
CEPAL.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
INTEGRACIN ECONMICA 161
siete pases de Amrica Latina (pese a las fuertes reservas de
Estados Unidos), el tratadoprevea la creacin de una zona de libre
comercio en Amrica Latina en el plazo de 12aos. Los pases miembros
de la ALALC eliminaran gradualmente los aranceles y
otrasrestricciones al comercio mediante rondas anuales de
negociacin enmarcadas en lasnormas generales que regulaban los
acuerdos de integracin econmica para los pasesmiembros del GATT. En
las tres primeras rondas anuales de negociacin se avanz demanera
contundente en la eliminacin de las barreras al comercio y, a
mediados de losaos sesenta, el comercio intra-ALALC haba recuperado
ya los niveles mximos de laposguerra. Sin embargo, tras este breve
perodo de xito, las negociaciones se estanca-ron cuando el proceso
de eliminacin de las barreras al comercio alcanz el punto enque
empezaba a afectar a los intereses creados 63.
A pesar de todos los problemas, se lograron adelantos
importantes. Hubo unincremento del comercio intrarregional y en 20
aos las exportaciones dentro de Am-rica Latina se duplicaron como
proporcin del total exportado, lo que hizo posiblecierta
especializacin y una mayor utilizacin de la capacidad
instalada.
Aunque los logros de la ALALC no llegaron desde luego a alcanzar
las metas quese haban fijado en el tratado original de Montevideo,
el acuerdo s contribuy mucho aque el comercio intrarregional
creciera. El avance ms destacado se logr en el sectorde
manufacturas, pues la ALALC permiti que algunos productores se
asegurasen mer-cados y aumentasen la utilizacin de la capacidad
instalada. Una caracterstica impor-tante del crecimiento del
comercio intra-ALALC fue as el rpido incremento de lasmanufacturas,
que pasaron del 10,6% del comercio total de Amrica Latina en 1960
al46,1% en 1980. Este crecimiento de la exportacin de manufacturas
a pases miembrosde la ALALC fue especialmente fuerte en Argentina,
Brasil y Mxico64.
A finales de los aos sesenta, un grupo de pases trat de
aprovechar lo aprendidode las dificultades por las que haba
atravesado la ALALC y cre el Pacto Andino. ElAcuerdo de Cartagena
por el que se estableca el pacto fue firmado en 1969 por
Bolivia,Colombia, Chile, Ecuador y Per, a los que se sum Venezuela
cuatro aos ms tarde .El Pacto Andino deba de funcionar dentro de la
ALALC, y no suplantarla. En cuantoal nivel de desarrollo econmico,
los pases andinos eran relativamente homogneos en
63 El tratado original se modific en 1968 con la firma del
Protocolo de Caracas (Venezuela haba ingresado en la
ALALC en 1966). El Protocolo ampli el plazo para alcanzar la
liberalizacin completa del comercio hasta 1980.64
Ffrench-Davis, 1988.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
162 J'NDUSTRIALIZACION Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
comparacin con el agrupamiento mayor. En 1980 el PIB del pas
andino ms grandeera 19 veces el del ms pequeo, mientras que en los
pases miembros de la ALALC esarelacin era de casi 50 veces. Los
pases andinos confiaban en que si negociaban comouna sola unidad
econmica los acuerdos comerciales y arancelarios con Argentina,
Bra-sil y Mxico, el progreso hacia la integracin regional poda ser
mayor.
Adems, con la experiencia de la ALALC en la mano, los pases
participantes enel Acuerdo de Cartagena pudieron incorporar
mecanismos institucionales que conside-raron superiores a los
creados por el Tratado de Montevideo. Primero, se dispuso lacreacin
de un rgano ejecutivo (la Junta del Acuerdo de Cartagena, JUNAC)
conpoderes amplios. Segundo, el nuevo tratado estableca un
calendario explcito de libera-lizacin del comercio, que comprenda
el establecimiento gradual de un arancel exter-no comn. Tercero, se
cre un sistema para obtener la distribucin equitativa de
losbeneficios, en el que figuraban tanto programas sectoriales para
el desarrollo industrialcomo preferencias arancelarias para los
pases menos desarrollados, Bolivia y Ecuador.Por ltimo, el acuerdo
intentaba armonizar las polticas econmicas de los pases miem-bros,
comenzando con las normas sobre inversin directa externa. La
planificacin in-dustrial se facilitara mediante programas
sectoriales de desarrollo industrial. En virtudde estos planes, la
produccin de determinados bienes se asignaba a los pases miem-bros
con la garanta de un mercado regional libre de restricciones sobre
las importacio-nes internas y protegido por un arancel externo
comn.
Sin embargo, de la misma forma que haba ocurrido con la ALALC,
el perodoinicial de optimismo por el Acuerdo de Cartagena se vio
superado por los aconteci-mientos. El contratiempo ms grave fue el
golpe de 1973 en Chile. Chile se retircompletamente del pacto en
1976, y los pases miembros restantes nunca recuperaronel impulso
inicial del grupo.
REFORMA AGRARIA65
Por lo menos seis factores explican el entusiasmo con que se
trat el tema de la reformaagraria al principio de los aos sesenta,
a saber, crecimiento econmico, distribucindel ingreso y pobreza,
inflacin, tamao del mercado, razonamientos polticos y pre-
Esta seccin se ha redactado con la colaboracin de Cristbal
Kay.6
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
^?EFORMA AGRARIA 163
sin externa. Las razones que motivaron a los funcionarios
pblicos, a la CEPAL, a laAlianza para el Progreso o a los asesores
externos fueron todas diferentes. Los cuatroprimeros motivos estn
relacionados; se consideraba que la redistribucin de la tierraera
un camino hacia la modernizacin que aliviaba, entre otras
cuestiones, el cuello debotella inflacionario del abastecimiento de
alimentos en una situacin en que la pobla-cin urbana estaba
creciendo. Al mismo tiempo, influa en el crecimiento del
mercadopara la industria, gracias al efecto que tena sobre la
distribucin del ingreso y la pobre-za66. Algunos le asignaban un
rol poltico al restarle influencia a las lites terratenientes.Por
ltimo, muchos gobiernos reaccionaron ante el ltimo factor: era
necesario demos-trar, de manera general, que se estaban efectuando
reformas efectivas, como la reformaagraria, para acceder a los
fondos de la Alianza para el Progreso.
Tras estos motivos haba la percepcin de que la hacienda
tradicional era un tipode propiedad ineficiente y que perpetuaba
las estructuras sociales desiguales. Las gran-des haciendas
utilizaban la tierra en forma desmesurada, lo que llevaba a una
producti-vidad baja y a que grandes parcelas quedasen baldas. El
monocultivo, que era el sistemaadoptado por las plantaciones en
zonas de agricultura de exportacin, tena efectosperniciosos sobre
el medio ambiente. La abundancia relativa de trabajadores agrcolas
yel alto grado de concentracin de la tierra hacan que los
incrementos en la productivi-dad del trabajo gracias a las
inversiones no alteraban los salarios bajos que pagaban
losterratenientes. Se sostuvo tambin que la concentracin en la
tenencia de la tierra im-peda la adopcin de una tecnologa moderna;
los terratenientes podan obtener uningreso elevado sin intensificar
la produccin, dadas las enormes superficies de queeran
propietarios. La tierra era considerada tambin como un refugio
frente a la subidade los precios en los pases de inflacin endmica.
Adems, la propiedad de una granhacienda confera prestigio social y
poder poltico. En consecuencia, la eficiencia de laagricultura no
era siempre una prioridad para los terratenientes. El ltimo pero no
elmenos importante factor era que los reformistas sostenan que la
culpa de la desigual-
66 De hecho, la lgica econmica de una redistribucin radical para
resolver los problemas de la industria no era
contundente. Las industrias de bienes duraderos eran las que
necesitaban mercados ms grandes a corto plazopara conseguir
economas de escala; stas habran salido perjudicadas por la
redistribucin, que privaba de ingre-sos a sus mejores clientes. Las
medidas que hubieran hecho falta para llevar a cabo una
redistribucin significativaa corto plazo habran influido en la
confianza de los inversores y, por consiguiente, en el crecimiento
econmicocomo lo comprobara ms tarde el presidente Allende en Chile.
Y fue evidente en los aos sesenta y setenta que elcrecimiento rpido
era por completo compatible con una desigualdad elevada y
creciente, como ocurri sin dudaen Brasil.
B
anco
Inte
ram
eric
ano
de D
esar
rollo
. Tod
os lo
s de
rech
os r
eser
vado
s.V
isite
nue
stro
siti
o W
eb p
ara
obte
ner
ms
info
rmac
in:
ww
w.ia
db.o
rg/p
ub
-
164 J^DUSTRIALIZACION Y EXPANSIN DEL PAPEL DEL ESTADO
dad social, de la marginacin y del bajo nivel de vida de la
mayora de la poblacin ruralde Amrica Latina se encontraba en la
concentracin de la tierra.
Esta opinin fue respaldada, y exagerada, por la nueva
documentacin elaboradamayoritariamente por el Comit Interamericano
de Desarrollo Agropecuario (CIDA).Hasta la fecha, sus estudios
constituyen el anlisis colectivo ms amplio de la tenenciade la
tierra en Amrica Latina67. Los estudios del CID A tuvieron una gran
influenciatanto en la conformacin de una perspectiva particular
sobre la cuestin agraria enAmrica Latina como sobre el desarrollo
de polticas de reforma agraria68. Los estudiosindicaban que Amrica
Latina tena una de las estructuras agrarias ms desiguales delmundo.
En un extremo se encontraban los minifundios y al otro los
latifundios en for-ma de plantaciones, haciendas y estancias. En
1960, los latifundios representaban aproxi-madamente el 5% de las
unidades de produccin agrcola con una propiedad de cuatroquintas
partes de la tierra; los minifundios representaban cuatro quintas
partes de lasunidades de produccin agrcola con una propiedad de tan
slo el 5 % de la tierra69. Enlos datos del CID A, el sector agrario
de tamao mediano parece ser relativamente in-significante. En
estudios posteriores se ha indicado que los arrendatarios gozaban
de uncontrol significativo sobre los recursos de cada hacienda, y
que las fincas de tamaomediano tenan acceso a tierras ms frtiles y
estaban ms capitalizadas, contribuyendoas en mayor medida a la
produccin agrcola de lo que se haba calculado originalmen-te. Sin
embargo, pese a estas pruebas de mayor heterogeneidad, Amrica
Latina conta-ba sin duda con uno de los sistemas agrarios ms
polarizados del mundo. No es sor-prendente constatar que la
productividad del trabajo era mucho ms alta en los latifundiosque
en los minifundios, mientras que se daba la situacin contraria en
cuanto a produc-tividad de la tierra. La produccin media por
trabajador agrcola era de cinco a diezveces ms elevada en los
latifundios que en los minifundios, mientras que la produccin
67 El CIDA fue creado en 1961 por