Thai Urban Development Policy in the Last Decade (in Thai)

แปนงานนโยบายสาธารณะเพอการพฒนาอนาคตของเมอง

นโยบาย

พฒนาเมองใน

ประเทศไทยใน

ทศวรรษท

ปานมา

ปยะพงษ บษบงก อาจารยประจ าวทยาลยการเมองการปกครอง

มหาวทยาลยมหาสารคาม

นโยบายพฒนาเมองในประเทศไทยในทศวรรษทผานมา Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade

ปยะพงษ บษบงก

สนบสนนโดย สถาบนคลงปญญาดานยทธศาสตร มหาวทยาลยรงสต

ค าน าผเขยน

เมอพดถงการพฒนาเมองในประเทศไทย หลายคนคงนกถงการพฒนาความเปนเมอง เชน ยานอตสาหกรรม ยานพาณชย สถานศกษา สนามบน สถานขนสง ตลาดรองรบสนคาทางการเกษตรจากชนบท การขยายตวของโครงการพฒนาทอยอาศยอยางบานจดสรร ทาวเฮาส คอนโดมเนยม หรอแมแตแมนชนและอพารทเมนตใหเชา การขยายตวของการคมนาคมขนสง ตงแตถนน ระบบรถโดยสารสาธารณะ ไปจนถงรถไฟฟา การมสวนสาธารณะ และทส าคญคอนกถงความรสกสะดวกสบายและความทนสมย

ทงน เมอตองวเคราะหวาการพฒนาเมองขางตนเกดขนมาอยางไรหรอการสบสาวถงนโยบายการพฒนาเมอง หลายคนคงจบตนชนปลายไมถก หรอคงจะมบางคนทถงขนนกไมออก จากทโครงสรางและกลไกการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองทงในระดบมหานครอยางกรงเทพฯ และเมองในเขตเทศบาลในภมภาคมลกษณะซบซอน ในเบองตน หลายคนคงเหนดวยวาผงเมอง กฎหมายทเกยวของ การพฒนาตามแผนชาต และยทธศาสตรการพฒนาเมองไมไดสะทอนภาพของนโยบายพฒนาเมองทน าไปสการเปลยนแปลงไดจรงทงหมด อนง หากจะกลาววานโยบายพฒนาเมองทผานมากคอนโยบายของผวาฯ ในกรณกรงเทพฯ หรอนโยบายของนายกเทศมนตรในกรณเมองในภมภาค กจะละเลยความจรงไปวาหลายนโยบายของรฐบาลกลางมผลตอการพฒนาเมองมากกวานโยบายของผวาฯ และนายกเทศมนตรเสยอก หรอในทางทตางออกไป นโยบายของภาคเอกชนเองกมผลตอการพฒนาเมองในหลายเรองมากกวานโยบายของภาครฐ มากไปกวานน หากแยกกายวภาค (anatomy) ของพลงการพฒนาเมองจรงจง จะเหนพลงทซอนอยอกมาก แมแตพลงของนโยบายพฒนาชมชนเมองทรเรมโดยองคกรพฒนาเอกชนหรอแมแตชมชนเมองเองกไมสามารถละเลยไดเชนกน

จากทกลาวมา นอกจากตวแสดงนโยบายจะหลากหลายแลว ในรายละเอยดเรายงเหนทงมตของการแขงขนและรวมมอกนระหวางตวแสดงนโยบายเหลานนและการพฒนาในมตทกวางเกนไปและในมตทแคบเกนไป หลายนโยบายยงมลกษณะซ าซอน ผดรปผดรางและขดแยงกนเอง ซงนเปนตวอยางของความซบซอนของนโยบายพฒนาเมองในประเทศไทยในหวงทผานมา โดยทรายงานชนนมเปาหมายเพอสกดความซบซอนเหลานนออกมาเสมอนการวาดภาพความซบซอนลงในแผนผาใหเราสามารถเขาใจโครงสรางและกลไกการขบเคลอนนโยบายทผานมาไดดยงขน

มากไปกวาความพยายามท าความเขาใจโครงสรางและกลไกการขบเคลอนนโยบาย รายงานชนนยงมงวเคราะหทศทางของนโยบายพฒนาเมองทผานมา โดยตงค าถามทส าคญๆ คอ นโยบายพฒนาเมองทผานมาพาเราไปไหน เราหางไกลจากการมเมองทนาอยและยงยนแคไหน และนโยบายทเปนอยตอบโจทยเรองเมองยดหยน (Resilient city) และเมองทยตธรรม (Just-city) เพยงใด ซงการส ารวจเขา

ไปในพรมแดนเหลานน จะชวยใหสามารถเขาถงชองวางของการพฒนาเมองทผานมา และคดตอไปไดวาเราจะพฒนานโยบายพฒนาเมองในอนาคตตอไปอยางไร

ในการส ารวจนโยบายพฒนาเมองในประเทศไทยในทศวรรษทผานมา ไดรบการสนบสนนจากหลายฝาย ซงขอกลาวขอบพระคณไวในโอกาสน โดยเฉพาะสถาบนคลงปญญาดานยทธศาสตร มหาวทยาลยรงสตทใหทนสนบสนน คณยวด คาดการณไกล รองผอ านวยการแผนงานสรางเสรมนโยบายสาธารณะทด (นสธ.) และ ศ.ดร. เอนก เหลาธรรมทศน ทไดใหความไววางใจใหเปนผท าหนาทรววครงน ขอขอบคณเปนพเศษไปยงอาจารยศวพล ละอองสกล ผซงทาบทามใหเขารวมแผนงานฯ รวมไปถง คณเกด วนดา นกวเคราะหนโยบายและแผนจากส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาตส าหรบการสนบสนนขอมล และขอขอบคณเพมเตมไปยง คณสขสนต แซลอ จาก HP Labs และคณนพนตย จรสสนวชย จาก Thought-Work ส าหรบการสนบสนนทางดานแผนทและไดอะแกรม และแพทยหญงปยะรตน ธญญพทธ ส าหรบการอ านวยความสะดวกตางๆ ในขณะเขยนงาน อกทงขอขอบคณประสบการณการรวมวจยประกอบการจดท าแผนฯ 11 การเปนทปรกษาการปรบแผนพฒนาจงหวดและกลมจงหวดในภาคตะวนออกเฉยงเหนอตอนกลาง การประเมนสมฤทธผลการปฎบตงานของเทศบาลหลายแหง และทปรกษาการสงเสรมเกษตรในเมองในกรงเทพฯ นอกจากน ในการพฒนากรอบในการวเคราะห ขอขอบคณ Mark Pelling และAdrianna Allen จากแผนงานความยตธรรมดานสงแวดลอมและการพฒนาเมองทยดหยน Peter John จากสถาบนศกษานโยบายสาธารณะ และ Yvonne Rydin จากสถาบนศกษาการวางแผน มหาวทยาลยลอนดอน และ Frank Fischer จากมหาวทยาลยคาสเซล ประเทศเยอรมน สดทายหากแตไมไดส าคญนอยทสด ขอขอบคณค าแนะน าจากผทรงคณวฒทเขารวมรบฟงและใหความเหนภายหลงการน าเสนอรายงาน กลาวคอ รศ.ดร. อดศร อศรางกล ณ อยธยา รศ.ดร. เอกรนทร อนกลยทธธน รศ.ดร. อนชาต พวงส าล ผศ.ดร. จ านง สรพพฒน และคณสรยนต ธญกจจานกจ

ปยะพงษ บษบงก มนาคม 2557

สารบญ หนา ค าน าผเขยน 2 บทท 1 บทน า 5 1.1. นโยบายพฒนาเมอง? 5 1.2. ความส าคญของนโยบายพฒนาเมอง 6 1.1. ประเดนทาทายในการท าความเขาใจนโยบายพฒนาเมอง 8 1.4. กรอบการวเคราะหนโยบายพฒนาเมองในไทยทผานมา 11 1.5. เราก าลงจะเรยนรอะไรจากรายงานชนน? 15 บทท 2 โครงสรางนโยบายพฒนาเมองในไทย 17 2.1. โครงสรางนโยบายพฒนาเมองในทศวรรษทผานมา 18 2.2. การวเคราะหนโยบายพฒนาเมองผานผงเมอง กฎหมายและการพฒนาตาม

แผนชาต และขอจ ากด 20

2.3. แยกกายวภาคการพฒนาเมอง: ถงเวลาปรบกรอบการวเคราะหนโยบาย 22 2.4. ท าความเขาใจโครงสรางนโยบายทเปนอยผานแนวคด ‘เครอขายนโยบาย’ 30 บทท 3 การขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองกรงเทพฯ 32 3.1. ลกษณะส าคญของการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองกรงเทพฯ 33 3.2. กรณตวอยางการขบเคลอนนโยบายการพฒนาทอยอาศยส าหรบคนจนเมอง 35 3.3. กรณตวอยางการขบเคลอนนโยบายพฒนาสงแวดลอมเมอง 38 3.4. กรณตวอยางการขบเคลอนนโยบายดานอาหารของเมอง 41 บทท 4 การขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองในภมภาค 46 4.1. ลกษณะส าคญของการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองในภมภาค 48 4.2. กรณตวอยางการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองทองเทยว 50 4.3. กรณตวอยางการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองชายแดน 53 4.4. กรณตวอยางการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองมหาวทยาลย 55 บทท 5 ทศทางทผานมาของนโยบายพฒนาเมองและขอเสนอแนะส าหรบทศวรรษหนา 58 5.1. สทวภพของการพฒนา? 58 5.2. สความเปนเมองทนาอยและยงยน? 59 5.3. สความเปนเมองทยดหยนเพอการปรบตวตอการเปลยนแปลง? 62 5.4. สความเปนเมองทมความยตธรรม? 64 5.5. ปรบทศ เปลยนทาง สการพฒนานโยบายพฒนาเมองในทศวรรษหนา 66 เอกสารอางอง 75

นนโยบายพฒนาเมองในประเทศไทยในทศวรรษทปานมา

Urban Development Policy in Thailand over the Past Decade

| 6

บทท 1 บทน า

ในเบองตนน กอนทจะไปท าความเขาใจโครงสราง กลไกการขบเคลอน และเนอหานโยบายพฒนาเมองในประเทศไทยทผานมา เราจ าเปนทจะตองท าความเขาใจกอนวาเมอพดถงนโยบายพฒนาเมอง เราก าลงพดถงอะไร จากทท งแนวคดเรองเมองและเรองนโยบายตางมขอบเขตทกวางขวาง อกทงเราควรตอบค าถามกอนวาท าไมตองใหความส าคญกบนโยบายพฒนาเมอง และมประเดนทาทายอะไรบางในการท าความเขาใจนโยบายของเมองทกลาวถงน ซงเกยวโยงกบการเขาถงธรรมชาตและการเปลยนแปลงของเมอง นอกจากนน สงทส าคญไมแพกนกคอเราควรจะตองพฒนากรอบในการวเคราะหทสามารถชวยใหเราเขาใจนโยบายพฒนาเมองในประเทศไทยทผานมาไดเสยกอน ซงทงหมดทกลาวถง จะถกน าเสนอในบทน าน 1.1. นโยบายพฒนาเมอง?

เมอถามนกผงเมองเกยวกบนโยบายพฒนาเมองจะไดค าตอบวาอยากเหนนโยบายใหไปดผงเมองซงเปนแผนการใชประโยชนทดนของเมองผานการแบงโซนตางๆ เมอถามนกวเคราะหนโยบายและแผนหรอนกยทธศาสตร ค าตอบทไดคอใหไปดทยทธศาสตรและโครงการพฒนาเมอง เมอถามนกกฎหมาย พวกเขาจะนกถงกฎหมายควบคมตางๆ เชน พระราชบญญตควบคมการสรางและตอเตมอาคาร แตเมอถามนกการเมองในระดบเมอง ค าตอบทไดจะตางออกไป นนคอ ใหไปดวสยทศนและนโยบายทมทชนะเลอกตง สวนถามขาราชการ พวกเขามกจะใหไปดภารกจทไดรบมอบหมายใหด าเนนการหรองานประจ า ในขณะท เมอถามคนเมองทวไป พวกเขาจะพดถงนโยบายแบบปะปนกนหมด โดยละพรมแดนความเปนเมองทชดเจน และโนมเอยงทจะเชอมโยงรฐบาลกลาง เชน รถคนแรก การขยายเสนทางรถไฟฟา คาครองชพ การจางงาน ฯลฯ และองคกรปกครองสวนทองถน เชน ส านกงานกรงเทพมหานคร และเทศบาล (กรณเมองในภมภาค) แตหลายคนกกลาวถงมาตรการของภาคเอกชน โครงการพฒนาขององคกรพฒนาเอกชนหรอพลงอนๆ โดยทอาจจะเชอมโยงหรอไมเชอมโยงกบภาครฐเลยกแลวแต



| 7

ดงนน นโยบายพฒนาเมองจงถกมองไดหลายมต และเกยวโยงกบตวแสดงนโยบายทหลากหลาย โดยไมมนโยบายหนงเดยวทมพลงควบคมและเปลยนแปลงเมองทงหมด รวมถง ไมมตวแสดงหรอหนวยนโยบายใดหนวยนโยบายหนงทสามารถผกขาดการก าหนดนโยบายหรอกมชะตาเมองได สภาพเชนนนบเปนธรรมชาตของการพฒนาเมองเกอบทวโลกในยคทเสรนยมประชาธปไตยและทนนยมเสรกลายเปนเงอนไขพนฐานของการพฒนา (Cochrane, 2006; Blackman, 1994) ทงน หากเราตความค าวานโยบายสาธารณะอยางแคบ กลาวคอ มาตรการและการด าเนนการของภาครฐ เราจะไมมทางเขาถงความซบซอนของการพฒนาเมองทเปนอยจรงไดเลย เมอมาตรการและการด าเนนการของภาคสวนอนๆ ทอยในลกษณะคขนาน หนนเสรม หรอ บรณาการไปดวยกนกบภาครฐกสงผลตอพลวตรของเมองเชนเดยวกน

ดวยเหตน ในเบองตนน ขอก าหนดขอบเขตของนโยบายพฒนาเมองวาครอบคลมมาตรการและการ

ด าเนนการทกอยางผานตวแสดงทางนโยบายตางๆ ทเกยวโยงกบการจดระเบยบหรอการเปลยนแปลงเมองในภาพรวมหรอในระดบชมชนเมองหนงๆ และสมพนธกบชวตผคนในเมอง โดยไมจ ากดอยแคเพยงการมองนโยบายวาคอผงเมอง กฎหมายทเกยวของกบเมอง การพฒนาตามแผนชาต ยทธศาสตรและแผนพฒนาเมอง แนวนโยบายของรฐบาลทสงผลตอการพฒนาเมอง แนวนโยบายของผบรหารเมอง (เชน ผวากรงเทพฯ ผอ านวยการเขต และนายกเทศมนตร) และแนวปฎบตของขาราชการทท างานเกยวโยงกบเรองการพฒนาเมอง หากแตยงรวมไปถง โครงการพฒนาตางๆ ทมผลตอการปรบหรอเปลยนเมองทรเรมจากภาคสวนตางๆ เชน วด โรงเรยน/ มหาวทยาลย โรงพยาบาล หรอแมแตภาคเอกชน องคกรพฒนาเอกชน และชมชนเมองเอง เปนตน 1.2. ความส าคญของนโยบายพฒนาเมอง

มความจรงขอหนงกคอ การพฒนาเมองในประเทศก าลงพฒนารวมถงประเทศไทยมกจะไดรบอานสงคจากนโยบายพฒนาประเทศโดยรวมอยแลว จากทนโยบายการพฒนาประเทศมกจะเนนกระตนการเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ ผานการพฒนาอตสาหกรรม การบรการ และการพาณชย ซงลวนสงผลตอการสรางและขยายตวของเมอง (เชน เมอมการตดถนน กมกจะเกดเมองตามมา) ขอเรยกรองทมกจะเกดขนในประเทศก าลงพฒนาทวโลกในศตวรรษทผานมาคอ การเรยกรองใหภาครฐใหความส าคญตอการพฒนาชนบท เพอกระจายดอกผลของการพฒนาและลดความเหลอมล าลง ดงนน นอกจากนโยบายพฒนาประเทศในภาพรวมแลว เรายงคนชนกนดกบนโยบายพฒนาชนบทโดยเฉพาะ เชน การสงเสรมระบบชลประทาน การผลตทางการเกษตร และการแทรกแซงทางการตลาดสนคาการเกษตร โดยละไปเลยวานโยบายการพฒนาประเทศในภาพรวมกคอนโยบายพฒนาเมองนนเอง



| 8

อยางไรกตาม ผลจากการเตบโตขนของเมองจากนโยบายพฒนาประเทศ ภายหลงจากการปฏวตอตสาหกรรมผานพนไปกวาสามศตวรรษ เรมสงสญญาวาเมองเองกมปญหาเฉพาะของเมอง และตองการมาตรการเฉพาะในการรบมอกบปญหาเหลานน เชน ปญหาคนจนเมอง ชมชนแออด แหลงเสอมโทรม มลภาวะ สขอนามย การคมนาคม อาหาร พนทสเขยวของเมอง ฯลฯ ในลกษณะคขนาน ถงวนหนง นโยบายกระจายความเจรญ ในชอของนโยบายพฒนาชนบทหลายประการ เชน การพฒนาโครงสรางพนฐานและการสงเสรมการทองเทยว กไดสรางเมองใหม และกลายไปเปนนโยบายพฒนาเมองไปเสยเองในทายทสด ดงนน จงเรมมการใหความส าคญกบการมนโยบายของเมองโดยเฉพาะ เพอแกปญหาเฉพาะทเกดขนจากความเปนเมอง รวมไปถง การควบคมการขยายตวของเมอง และสรางสมดลใหกบการพฒนาเมอง โดยทนโยบายพฒนาประเทศ นโยบายพฒนาชนบท และนโยบายพฒนาเมองโดยเฉพาะถกขบเคลอนไปพรอมๆ กนและมลกษณะสมพนธกน ทงในลกษณะหนนเสรม ฉดรง และขดแยงกน จนท าใหการศกษาเรองการพฒนาเมองมความซบซอน

จากขางตน การท าความเขาใจนโยบายพฒนาเมองจงมความส าคญในแงทเปนการเขาใจภาพเชอมโยงของการพฒนาประเทศและรอยตอของการพฒนาชนบท หากมองการพฒนาทงหมดในภาพรวมเปนเสมอนระบบตางๆ ในรางกายมนษยทเชอมรอยสมพนธกนและท าใหเกดพฒนาการและชวยใหชวตด ารงอยได นโยบายพฒนาเมองนนนบวามความส าคญเสมอนเปนระบบเผาพลาญอาหาร ( urban metabolism) เพอสรางพลงงานและขบของเสย ซงระบบดงกลาวไมไดเปนระบบเดยวหรอระบบปด หากแตสมพนธกบระบบการท างานของรางกายระบบอนๆ ทงในแงทรบมาและสงตอออกไป (Rapoport, 2011) อาท การตองพงพงอาหารหรอรบอาหารมาจากภาคเกษตรในชนบท ตองการไฟฟาทเมองผลตไมไดเอง และตองการแรงงาน แตกไดสรางผลผลตจากภาคอตสาหกรรมและพาณชยสงออกไปจากเมอง ในขณะเดยวกนกบทจ าเปนตองสรางผลกระทบภายนอกตางๆ ดวย เชน ขยะเมอง มลพษทางน า น าทวมบรเวณรอบนอกจากการปองกนเมอง และความไมยตธรรมจากปญหาการแยงชงทรพยากรและการสรางความเหลอมล าตางๆ เปนตน ดวยเหตน การใหความส าคญกบนโยบายพฒนาเมองจงเปนเสมอนการใหความส าคญกบระบบเผาพลาญอาหารของรางกายดงกลาว ไลเรยงตงแตการควบคมอาหารทน าเขามา ในนยนกคอ การควบคมการขยายตวของเมองทไรทศทาง ซงเปนผลพวงจากนโยบายพฒนาประเทศและนโยบายกระจายความเจรญในชนบท จนถงการสรางพลงงานทเปนประโยชนใหแกรางกายซงกคอประเทศโดยภาพรวมและกอใหเกดของเสยทกระทบตอรางกายนอยทสด ในทน กคอการสรางสมดลและความยงยนใหกบการพฒนาประเทศพรอมๆ ไปกบการท าใหเกดเหยอของการพฒนาเมองใหนอยทสด โดยเฉพาะทอยนอกเมองหรอภาคชนบทนนเอง



| 9

นอกจากนโยบายพฒนาเมองจะมความส าคญเมอพจารณาเมองวาเปนเสมอนระบบเผาพลาญอาหารดงทกลาวขางตน นโยบายพฒนาเมองยงควรไดรบความส าคญมากขนในแงทเปนความหวงในการรบมอกบโลกยคใหมทปญหาเกอบทกอยางมศนยกลางอยทเมอง ทงในแงของการสรางปญหาและในแงของการรองรบผลกระทบของปญหา อาท ปญหาเศรษฐกจอยางเรองคาครองชพและการจางงาน ปญหาสงคมอยางเรองอาชญากรรมและโรคระบาด หรอแมแตปญหาสงแวดลอมอยางเรองโลกรอน เมองจงรวมโจทยของการพฒนาไวมากมาย และตองการการรบมอในเชงนโยบายทเหมาะสม กลาวไดวา วกฤตตางๆ ทผานมา สวนหนงเปนผลมาจากวกฤตของการไมมนโยบายของเมอง หรอ การไมใหความส าคญกบนโยบายพฒนาเมองทเฉพาะและแยกตางหากจากการคาดหวงผลพวงของนโยบายพฒนาประเทศในภาพรวมและปลายทางของนโยบายพฒนาชนบท

มากไปกวานน ในแงของการเปลยนแปลงทางประชากร ปรากฎการณทเกดขนในทกวนนกคอ

ประชากรมากกวาครงหนงของโลกอาศยอยในเขตเมอง (United Nations Centre for Human Settlements: UN-Habitat ส ารวจเมอป 2008) และมการพยากรณไววาตวเลขจะเพมขนเปนรอยละ 60 ภายในป 2030 โดยคนเมองในแถบเอเชยและอาฟรกาจะมมากกวาในแถบอนๆ ของโลก อนง ส าหรบตวเลขทส ารวจในประเทศไทยนนมความใกลเคยงกน กลาวคอ ประชากรในเขตเทศบาลในประเทศไทยส ารวจเมอป 2550 มมากถงรอยละ 50.9 ซงเปลยนแปลงไปจากป 2503 ทมเพยงรอยละ 12.5 ไปกวา 4 เทา และเปลยนไปจากเมอราวทศวรรษทแลว (ขอมล 2523) ไปกวารอยละ 20 (จากรอยละ 31.1) (ปราโมทย ประสาทกล และคณะ, 2550) การขยบของตวเลขเหลาน บอกใหเรายอมรบความจรงวาเราไมสามารถตานทานการเปลยนแปลงไปสเมองหรอปรากฎการณการกลายเปนเมอง และชาเกนไปแลวทจะปฎเสธเมองหรอฝนถงการเปลยนผานกลบคนไปสการมชมชนชนบทดงเดมแทนทชมชนทกลายเปนเมองไปแลว หากแตสงทเราตองแสวงหาคอแนวทางทจะอยกบเมองและท าใหเมองนาอย ดงนน นบจากน จงถงเวลาแลวทเราจะตองหนมาใหความส าคญกบการพดถงนโยบายพฒนาเมอง และตองพดเสยงดงมากขนเรอยๆ เมอการพดถงนโยบายพฒนาเมองเปนการพดถงนโยบายตงรบกบการเปลยนแปลงของยคสมยและเปนการพดถงนโยบายส าหรบอนาคต 1.3. ประเดนทาทายในการท าความเขาใจนโยบายพฒนาเมอง

ในแงทเชอมโยงกบทกลาวถงไปกอนหนา ความทาทายประการส าคญในการท าความเขาใจนโยบายพฒนาเมองคอธรรมชาตของการซอนทบกนของนโยบายจากหลากหลายระดบและก าหนดจากหลากหลายตวแสดงนโยบาย ท าใหประเดนการพฒนาหนงๆ มหลายนโยบายและตวแสดงนโยบายเขามาเชอมโยง แยกสวนกนบาง เชอมโยงกนบาง และบางกรณกขดแยงกน ดงนน การก าหนดแผนท (mapping) ของนโยบาย



| 10

และความเชอมโยงกนของตวแสดงนโยบายจงมความจ าเปนและสรางความทาทายมากในการเรมตนท าความเขาใจประเดนนโยบายพฒนาเมองหนงๆ ทงน ประเดนทาทายนเกดขนสบเนองมาจากความซบซอนของปญหาของเมองและสงคมเมอง จากทปญหามลกษณะพนกนเปนเงอนปมทยงเหยงและเขาไปสรางผมสวนไดสวนเสย (stakeholders) จ านวนมาก ตางจากชนบททสภาพสงคมมความแตกตางหลากหลายนอยกวาหรอเปนสงคมทแสวงหาจดรวมไดมากกวา (homogeneity society)

ประเดนทาทายตอมา คอ การทนโยบายพฒนาเมองตองรบมอกบความขดแยงตางๆ จากการ

จดสรรผลประโยชนและการจดการคณคาในสงคม อนมอยอยางแตกตางหลากหลายมากกวาในบรบทของสงคมชนบท ทงน เกยวของตงแตเรองของการก าหนดโซนหรอการวางแผนการใชทดน การวางโครงขายการคมนาคมขนสง การออกแบบผงชมชนเมอง การออกแบบและควบคมอาคาร ซงเกยวโยงกบมลคาของอสงหารมทรพยทขนอยกบความสะดวกสบายและคณภาพการบรการสาธารณะของเมอง ไปจนถงการจดการวฒนธรรม ซงเกยวโยงกบเรองอตลกษณเมอง และการก าหนดวถชวตของคนเมอง โดยททางเลอกเชงนโยบายหนงๆ จะสรางทงผทไดประโยชนและเสยประโยชน หรอมอทธพลตอการปรบเปลยนวถชวตหรอการปรบตวของผคนในเมองไมมากกนอย (พนฐานทสดคอปญหาการเวนคนทดน) นอกเหนอจากนน นโยบายพฒนาเมองไมเพยงแตตองรบมอกบความขดแยงระหวางคนเมองเทานน หากแตยงกระทบชงมาสรางความขดแยงระหวางเมองกบชนบทดวย จากทการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองจ านวนไมนอย ตองไปเบยดเบยนทรพยากรจากภาคชนบท หรอไปสรางผลกระทบภายนอกตอพนทชนบท ดงทไดกลาวถงไปบางแลว

เชอมโยงกบประเดนทแลว อกหนงความทาทายคอนโยบายพฒนาเมองมกจะเผชญกบค าถามเรอง

ความยตธรรม (รวมถงความเหลอมล า) อยเสมอ จนกลาวไดวาโจทยเรองความยตธรรมเปนโจทยทอยคกบการพฒนาเมองกวาได จากทการล าดบความส าคญของการพฒนาเมองสวนใหญทวโลก (priority regimes) มกจะมอคตในการใหความส าคญกบการพฒนาอตสาหกรรมและพาณชยมากกวาการพฒนาทางสงคม วฒนธรรม และสงแวดลอม ซงอตสาหกรรมและพาณชยมกจะเปนปฎปกตกบสงแวดลอมและสรางกระบวนการกลายเปนชายขอบ (marginalisation) ของวฒนธรรมทไมมมลคาในเชงธรกจ และของกลมคนเมองทไมตอบโจทยการเพมผลตผลและมลคาเพมใหกบภาคอตสาหกรรมและพาณชย ซงคนชายขอบเหลานนกจะเชอมโยงกบปญหาทางสงคมหลายประการทเกดตามมา ทงน ในประเทศทมการมงพฒนาเมองโตเดยวหรอเอกนคร (primate city) โจทยเรองความยตธรรมและความเหลอมล ายงจะขยายออกไปมาก จากเฉพาะภายในเมองหนงไปสปญหาระหวางเมองเอกนครกบเมองอน และระหวางเมองกบชนบท (โดยเฉพาะกรณประเทศไทย ซงจะไดน ามาอภปรายในบทตอๆ ไป) เพราะการรวมศนยการพฒนา น าไปสการรวมศนยโอกาส และสรางความอยตธรรมและความเหลอมล าอยางมากในทสด ดวยเหตทการรวมศนยโอกาสในเมอง



| 11

หนงเทากบการสรางสภาวะสนหวงในพนทอนในขณะเดยวกน ประเดนทาทายน ท าใหการพดถงนโยบายพฒนาเมองตองควบคไปกบการพดถงการกระจายการพฒนาผานการกระจายอ านาจ กระจายทรพยากรการพฒนา และกระจายโอกาส

ประเดนถดจากนน คอ นโยบายพฒนาเมองในบรบทของประเทศก าลงพฒนาตองเผชญกบความลกลนกนระหวางสภาวะสมยใหม (modern) หลงสมยใหม (post-modern) และกอนสมยใหม (pre-modern) โดยความลกลนนจะสรางความทาทายเปนอยางมาก รวมถง การตองสรางพนท (production of space) ส าหรบรสนยมและวฒนธรรมของผคนในเมองทมความหลากหลาย (pluralism/ multi-cultures) อาท พนทของความทนสมย ส าหรบวถชวตแบบคนเมองยคใหมทมความคาดหวงในชวตสอดคลองกบวฒนธรรมแบบวตถนยมและบรโภคนยม พรอมกนนน กตองสรางพนทส าหรบผคนในเมองจ านวนไมนอยทเพรยกหาพนทๆ จะปลดปลอยพวกเขาจากกรอบทพนธนาการตางๆ เชน การแสดงศลปะ การรวมกลมทมอตลกษณของตนเองทสะทอนผานความสนใจ การแตงกาย เพศภาพ หรอแมแตการแสดงออกผานกจกรรมตางๆ ในขณะท การสรางพนทส าหรบผคนอกบางสวนทยงคงมรากฐานทางความคดและวฒนธรรมทผกโยงกบความเชอดงเดมเชน สถานทประกอบพธกรรมทางศาสนา กมความจ าเปนเชนกน

ประเดนททาทายไมแพกน คอ ความซบซอน ไมแนนอน และเตมไปดวยวกฤตของเมอง ยงเปนมหานครยงเผชญกบความทาทายนมาก จากทการเปลยนแปลงของเมองเกดขนตลอดเวลา (พลวตของเมอง) ซงตางจากชนบททจะมโครงสรางแนนอนตายตวมากกวา สวนหนงเปนผลมาจากการสถาปนาคณคาตางๆ แบบเทยมๆ ในเมอง โดยคณคาเหลานนเปลยนแปลงไดเสมอ เชน การตมลคาเมดดนดวยมลคาเงน ขนอยกบการเกงก าไรและระดบการพฒนามากกวาธาตอาหารในดน (space of capital) นโยบายพฒนาเมองมกจะเปนเหตของการสถาปนาคณคาทกลาวถงน เชน นโยบายแบงโซนและนโยบายขยายสวนตอรถไฟฟาเปนเหตทส าคญในการเกงก าไรอหงสารมทรพยตางๆ โดยทการสถาปนาคณคาทเปลยนแปลงไดตลอดดงกลาว สรางทงความซบซอน ไมแนนอน และวกฤตของเมอง (โดยเฉพาะวกฤตทางเศรษฐกจและสงคม ซงรวมไปถงการประทวงตางๆ) ในมตทลกขน ความซบซอน ไมแนนอนและวกฤตของเมองเกดจากการทเมองสรางก าแพงปองกนตนเองไดยากหรอโอนออนตอกระแสโลกาภวฒนมากกวาชนบท ซงโลกาภวฒนทกลาวถงคอคลนของความเปลยนแปลงทมความสลบซบซอนและหาความแนนอนไดยากและหลายครงกน าพาวกฤตเขามา เชน การเขามาและเปลยนแปลงไปของเทคโนโลยและระบบคานยมแบบสมยนยมตางๆ (Innes and Booher, 2010) มากไปกวานน เมองยงมความซบซอน ไมแนนอน และเสยงทจะเผชญกบวกฤตตางๆ จากโครงสรางประชากรทผนแปร (มการเปลยนแปลงของประชากรแฝงจากการยายถนฐาน) การเผชญกบปรากฎการณเฉพาะของเมอง (เชน การคาบรการ อนธพาล และขอทาน) และระบบ



| 12

นเวศทเปาะบาง (เชน สรางและมโอกาสรบผลจากภาวะโลกรอนไดมาก) สงททาทายคอจะมมาตรการเชงนโยบายรบมอกบการเปลยนแปลงตางๆ ประกอบกบจะสรางความยดหยนใหเมองไดอยางไร

นอกจากนน ประเดนทาทายอกประเดน คอ นโยบายพฒนาเมองตองรบมอกบเงอนไขทางสงคมทตางกนสดขวระหวางบางสวนของเมองมผคนมความเปนปจเจกบคคลนยมสง และขาดความเหนอกเหนใจกนและกน กลาวอกนยคอมความเปนมนษยเศรษฐกจ (economic man) เปนหลก ซงเปนผลจากลทธทนนยมเสรดงทไดกลาวไปกอนหนา กบ อกสวนของเมองทผคนตนตวและใหความส าคญกบสทธพลเมองของตนเองทจะมสวนรวมในการพฒนา สงทตามมากคอ เมองมทงสวนทเฉ อยชาและทกระเหยนกระหอรอตอการเขารวมการพฒนาเพอสวนรวม ท าใหส าหรบบางแหง การขบเคลอนนโยบายทตองการพลงภาคสงคม เชน พลงของชมชนเขามามสวนรวมประสบปญหา เชน การเฝาระวงปญหายาเสพตดและอาชญากรรม รวมถง การดแลสมบตสาธารณะ โดยเฉพาะยานพาณชย (หรอแมแตชมชนทมสถานศกษา หอพก โรงแรม และหางรานขนาดใหญตงอย) ในทางตรงกนขาม ในหลายๆ แหง คนเมองตนตว เรยกรองการมสวนรวมในกระบวนการนโยบายเปนอยางมาก บางทสามารถรวมตวกนเปนประชาสงคมทเขมแขง สรางอ านาจตอรอง วพากษวจารณ ตรวจสอบการด าเนนนโยบายของภาครฐ แมกระทงจดการปญหาของชมชนเองไดดวยตวเองโดยไมพงภาครฐเลยได ทงน สภาพเงอนไขขวตรงขามทกลาวถงน ทาทายการออกแบบกระบวนการนโยบายพฒนาเมองเปนอยางมาก จากทนโยบายพฒนาเมองตองใสใจเปนพเศษตอการสรางการมสวนรวมของคนเมอง ทงส าหรบการกระตนผทมส านกการมสวนรวมต าและตอบสนองผทมความทะเยอทะยานทจะเขามามสวนรวมสง

ส าหรบประเดนทาทายสดทายทขอน ามากลาวถง คอ การมขอจ ากดของการขบเคลอนนโยบาย

พฒนาเมองโดยตวแสดงนโยบายหลกทถกก าหนดขอบเขตอ านาจหนาทดวยพรมแดนของเมอง (urban boundary) ทแบงในเชงภมศาสตรการเมองการปกครอง (political geography) ซงเปนประเดนทาทายทวไปของเมองตางๆ ในโลก และประเดนทาทายของกรณประเทศไทยดวย กลาวคอ ในประเทศไทย พนทเมองกคอเขตเทศบาล หรอในกรณเฉพาะทแตกตางออกไปกคอ ในพนทเขตหนวยการปกครองทองถนแบบพเศษอยางกรงเทพมหานครกบเมองพทยา ซงขอบเขตดงกลาวไมสอดรบกบขอบเขตของปญหาของเมองในหลายกรณ อาท ปญหาในเขตเชอมตอระหวางเมองและเขตเชอมตอของเมองกบชนบท (peri-urban interface) อนเน องมาจากการขยายตวของเมอง (เชน การขยายเขตทพกอาศย และการเพมนคมอตสาหกรรม) ผลกระทบภายนอกของกจกรรมในเมอง (เชน การเกดมลพษทางน า และปญหาการจดการขยะของเมอง) รวมไปถง ความตองการในการพงพงภายนอกของเมอง (เชน พงพงพลงงานและอาหาร) (Allen, 2003) ในประเดนน ชวยย าใหเหนวาเมอพดถงนโยบายพฒนาเมองตองไปไกลกวาการพดถงนโยบาย แผน แผนงาน โครงการ และกจกรรมการพฒนาของเทศบาลหรอหนวยการปกครองอยาง



| 13

กรงเทพมหานคร ส านกงานเขต และเมองพทยาในเขตอ านาจรบผดชอบของตนเอง อนง การวเคราะหเรองขอบเขตเมองจะซบซอนมากขนไปอกเมอกลาวถงชมชนเสมอน (virtual communities) ซงสรางขนจากเครอขายสงคมออนไลน และเปนชมชนเมองแบบใหมทหลดลอยไปจากชมชนทแบงตามเขตการปกครองหรอเขตแดนในเชงภมศาสตร

1.4. กรอบการวเคราะหนโยบายพฒนาเมองในไทยทผานมา

ในการพฒนากรอบในการวเคราะห (analytical framework) นโยบายพฒนาเมองในประเทศไทยใน

ทศวรรษทผานมา อยบนฐานของการพยายามท าความเขาใจโครงสราง การขบเคลอน และทศทางของนโยบายโดยอาศยทฤษฎทางนโยบายทมอย ทงน ผานการสงเคราะหเอกสารทางนโยบาย ( policy documents) รวมถงผงเมองและแผนยทธศาสตรตางๆ ส ารวจงานวจยทางนโยบาย (policy researches) และบทวเคราะหในสอตางๆ ทเกยวของและมการเผยแพรในหวงทศวรรษทผานมา (2547-2556) อกทง ถอดประสบการณของผเขยน ในฐานะทเคยเปนทปรกษาคณะกรรมการบรหารงานจงหวดและกลมจงหวดในการจดท ายทธศาสตรการพฒนา ทปรกษาและผประเมนโครงการพฒนาของเทศบาลเมองหลายแหงในภาคตะวนออกเฉยงเหนอ อกทงเปนทปรกษาโครงการทเกยวโยงกบการพฒนากรงเทพมหานคร (ดานสงแวดลอมและเกษตรในเมอง) รวมไปถง ประสบการณในการวจยเกยวโยงกบนโยบายพฒนาเมองตลอดชวงเวลาหลายปทผานมา

ในเบองตน ค าวานโยบาย ถกเขาใจในฐานะทเปนการตดสนใจ ทงทเพอใหมการด าเนนการอะไรบางอยางและทเจตนาทจะละด าเนนการอะไรบางอยาง (Dye, 1992) อยางหลง อาท การจงใจละการควบคมการคาประเวณ หวยนอกระบบ และการคาขายรมทางเดน (ซงผดกฎหมาย) นบเปนนโยบายอยางหนง กลาวคอ นโยบายแบบจงใจไมท าอะไร ( inaction) ซงเปนการตดสนใจในอกลกษณะหนงเชนกน กลาวคอ การตดสนใจทจะไมท าอะไร หรอเอาหไปนา เอาตาไปไร

ประเดนตอมา การวเคราะหนโยบายในทน หมายถงนโยบายสาธารณะในความหมายอยางกวาง และในบรบทของสงคมประชาธปไตย ซงไมไดจ ากดอยเฉพาะการพดถงนโยบายของรฐบาล โดยในการพจารณานโยบายพฒนาเมองในภาพรวมแลว พบวามตวแสดงนโยบายทหลากหลาย ทงทเปนภาครฐและนอกภาครฐ (แตสงผลตอสาธารณะ) ซงควรจะน ามาวเคราะหรวมกน เพอใหเขาใจการพฒนาในภาพรวมไดอยางถกตองมากขน ทงน การทลกษณะเดนทส าคญของนโยบายพฒนาเมองทผานมาของไทย (ทงในกรณเมองหลวงและเมองในสวนภมภาค ซงจะไดใหรายละเอยดในบทตอๆ ไป) คอ การทไมไดมนโยบายเดยวและตวแสดงนโยบายเดยวๆ ในมตการพฒนาเมองหนงๆ หากแตมหลายนโยบายและหลายตวแสดง โดย



| 14

รวมกนบาง แยกสวนกนบาง ท าใหแนวคดเครอขายนโยบาย (policy networks) เปนประโยชนในการท าความเขาใจโครงสรางนโยบาย แนวคดเครอขายนโยบายใชอธบายการด าเนนนโยบายทหลากหลาย โดยตวแสดงนโยบายหลายภาคสวน ทวา การด าเนนการตางๆ เกยวของกบประเดนนโยบายเดยวกน ทงน ตวแสดงตางๆ นนมความอสระแตในขณะเดยวกนกมความจ าเปนตองพงพาอาศยกน มการแลกเปลยนทรพยากรเชงนโยบายตางๆ เชน งบประมาณ และขอมลขาวสาร โดยทตวแสดงเหลานนมความสมพนธเชงอ านาจไมเทาเทยมกน ทงน แนวนไปไกลกวาการหมกหมนอยกบขอถกเถยงเรองนโยบายจากบนลงลาง (top-down) หรอจากลางขนบน (bottom up) ซงทายทสดกหนไมพนกรอบทวาไมวาจะบนลงลางหรอลางขนบน นโยบายสาธารณะกคอนโยบายของรฐบาล หรอ มหนวยงานของรฐเปนตวแสดงนโยบาย และเปนแนวดง โดยเฉพาะบรบททสงคมพงรฐ (Rhodes and Marsh, 1992; Rhodes, 1997, 2006; ปยะพงษ บษบงก, 2555b)

อนง เครอขายนโยบายมหลากหลายรปแบบ ผเขยนวเคราะหวาเครอขายนโยบายแบบภาค

(corporatist policy network) เสนอโดยชไนเดอร (Schneider, 1992) ชวยอธบายโครงสรางนโยบายพฒนา

เมองในประเทศไทยโดยทวไปของเมองในภมภาคไดด ทงน เครอขายนโยบายรปแบบดงกลาวอธบายวา

ภายใตตวแสดงนโยบายทหลากหลายจะมตวแสดงทส าคญกวาตวแสดงอนๆ อย (intermediary

organizations) โดยตวแสดงนจะมบทบาทหรออ านาจตอรองมากกวา และมความเปนศนยกลางของ

เครอขาย ค าอธบายเชนนท าใหรปแบบนตางจากรปแบบอนๆ อาท เครอขายนโยบายแบบพห (pluralist

policy network) ซงอ านาจตอรองของแตละตวแสดงจะเทาเทยมหรอใกลเคยงกนหรอภายใตเครอขาย

นโยบายหนงๆ ไมมตวแสดงใดแสดงตวเหนอตวแสดงอนๆ ทวา อาจจะมตวแสดงทเปนเสมอนศนย

ประสานงานหรอสอกลาง โดยทไมไดมอ านาจเหนอหรอไมสามารถบงคบบญชาตวแสดงอนๆ ได อกทงตาง

จากรปแบบทเรยกวาเครอขายนโยบายเชงอปถมภ (clientelist policy network) ซงตวแสดงนโยบายจะม

ความสมพนธภายในแบบนาย-บาว ลกพ-ลกนอง หรอ ผน า-ผตาม

สวนเครอขายนโยบายพฒนาเมองหลวงจะมลกษณะตางออกไป กลาวคอ อธบายไดดกวาผานเครอขายนโยบายแบบทขบเคลอนโดยการแขงขนกนระหวางกลมกอนของตวแสดงนโยบายทมงผลกดนในทศทางทสอดรบกน (advocacy coalitions driven policy networks) ทงน ซาบาเทยร (Sabatier, 2007, 1988) ใหแนวทางในการอธบายไววาเครอขายนโยบายแบบน ตวแสดงนโยบายจะมฝกมฝายหรอแยกขว



| 15

โดยแตละฝายจะมแนวคดและแนวทางการพฒนาหรอมงผลกดนในทศทางของตนเองทแตกตางกน (อทศตวเพอเปาหมายเชงอดมการณบางอยางทตางกน) ท าใหตองมาประชนกน โดยแขงกนมอทธพลในการพฒนาในทศทางของตนเหมอนการชกเยอ

อนง ไมไดหมายความในเชงเหมารวมวา โครงสรางนโยบายในบรบทเมองในสวนภมภาค อธบายไดดวยครอขายนโยบายแบบภาคไปทงหมด และไมไดหมายความวาโครงสรางนโยบายในบรบทเมองกรงเทพฯ ทกเรอง มลกษณะเปนเครอขายนโยบายแบบทขบเคลอนโดยการแขงขนกนระหวางกลมกอนของตวแสดงนโยบายทมงผลกดนในทศทางทสอดรบกน หากเพยงแตเปนความพยายามอธบายปรากฎการณในภาพรวม

ทงน ส าหรบการขบเคลอนเครอขายนโยบาย ปรากฎการณทางนโยบายการพฒนาเมองในประเทศไทยในทศวรรษทผานมาสะทอนวาเครอขายนโยบายถกขบเคลอนโดยมกจะขาดความตอเนองจากทเกดการเปลยนแปลงตางๆ โดยเฉพาะการเปลยนแปลงทางการเมองในระดบชาตบอยครง การปรบเปลยนระบบการบรหารจดการ อกทงการเผชญกบวกฤตของเมองดานตางๆ อาท การประทวงและภยพบต ท าใหการวเคราะหนโยบายดวยทฤษฎนโยบายดงเดมอยางแนวคดระบบ (system theory) และแนวคดกระบวนการ (processes/ stages approach) มขอจ ากดในการท าความเขาใจการขบเคลอนนโยบายทผานมาทมลกษณะเปนเครอขายนโยบาย เมอกระบวนการนโยบายและการวางแผนมกจะไมไดเปนเสนตรง และไมไดมเสนเดยว หากแตมหลายเสนพนกนอย อกทงมกถกขดจงหวะ โดยเฉพาะในการน าไปปฏบตและการตดตามประเมนผล ในขณะเดยวกนกขาดความเชอมโยงทชดเจนของความสมพนธระหวางปจจยน าเขา กระบวนการ ผลลพธ และสภาพแวดลอม จากทระบบนโยบายไมนง หากแตไหลลน ( fuid) และซอนทบกนอยางมากกบระบบอนๆ จนไมเปนระบบทชดเจนพอทจะวเคราะหแยกสวนประกอบออกมาได

ในทางทตางออกไป กรอบการวเคราะหทท าใหเหนภาพไดดกวาคอการท าความเขาใจผานการ

วเคราะหการสรางความรวมมอดวยระบบจงใจและการวเคราะหการสรางความรวมมอดวยการชกจงและตอรอง แนวทางแรกมฐานมาจากแนวคดทางเลอกทสมเหตสมผลในเชงเศรษฐศาสตร ( rational choice) ซงตงอยบนสมมตฐานทวาการตดสนใจใหความรวมมอของตวแสดงนโยบายตางๆ เปนการตดสนใจบนการชงน าหนกประโยชนทจะไดรบวาคมคากบเวลา ความทมเท และทรพยากรทจะตองแลกหรอไม (ในลกษณะเดยวกนกบการตดสนใจลงทนทางธรกจทตองมการชงน าหนกวามโอกาสจะไดก าไรจากการลงทนหรอไม) ดวยเหตน การสรางแรงจงใจ ( incentives) ทงในเชงวตถ ชอเสยง และโอกาส (เชน โอกาสในการแลกเปลยนขอมลขาวสารทเปนประโยชน) จงเปนฟนเฟองส าคญของการสรางความรวมมอระหวางตวแสดงตางๆ ในเครอขายนโยบายมากกวาการคาดหวงในเชงคณธรรมหรอความเสยสละเพอสวนรวม กลาวอกนย



| 16

คอ ความรวมมอจะเกดขนเมอแตละฝายเลงเหนประโยชนทจะไดรบจากการมารวมมอกน (Marsh and Olsen, 1989; Ostrom, 1990)

สวนแนวทางทสอง (การท าความเขาใจผานการวเคราะหการสรางความรวมมอดวยการชกจงและ

ตอรอง) มฐานมาจากแนวทางการวเคราะหนโยบายแบบปรกษาหารอหรอถกแถลง (deliberative policy analysis) ซงควรน ามาพจารณาเพออดขอจ ากดของแนวคดทางเลอกทสมเหตสมผลในเชงเศรษฐศาสตรทกลาวถงขางตน จากทการตดสนใจของแตละตวแสดงนโยบายไมไดขนกบประโยชนทคาดวาจะไดรบอยางเดยว หากแตยงขนอยกบความสนใจ หรอแมแตความรกและความเกลยดดวย (Green and Shapiro, 1994)ทงน แนวทางการวเคราะหนโยบายแบบปรกษาหารอหรอถกแถลงตงอยบนสมมตฐานทวาการตดสนใจใหความรวมมอของตวแสดงนโยบายตางๆ ขนอยกบความสนใจและการเปดพนทสาธารณะ (public sphere) ใหมการน าขอมล ทรพยากร และทกษะในการแกไขปญหาเขามาแลกเปลยนเรยนรและพลงของการสอสาร (communicative power) เพอชกจงและตอรอง หรอแมแตการสรางขอตกลงรวมกนและจดการกบความขดแยง (Healey, 2006; Hajer and Wagenaar, 2003; Fischer, 2003; Forester, 1999; Dryzek, 1990; Habermas, 1987) อนง ในสวนของการวเคราะหทศทางนโยบาย วาทกรรมเรองเมองนาอย (livable city/ healthy city) และเมองยงยน (sustainable city) ถกกลาวถงอยางกวางขวางในการพฒนาเมองในประเทศไทยในทศวรรษทผานมา จงเหนควรวาจะตองน าแนวคดเหลานมาเปนกรอบในการส ารวจความกาวหนาของนโยบายพฒนาเมอง ในขณะเดยวกน การพฒนาเมองทผานมากเนนพงพาเรองการเตบโตของเมอง (growth dependence approach) เปนอยางมาก ในทศทางทก าหนดดวยทนนยมและความทนสมยในมตตางๆ (Rydin, 2013) พรอมไปกบ การมกรอบการพฒนานโยบายทอยภายใตหลกการบรหารจดการสมยใหม (new public management/ managerialism) เชน การเนนเรองประสทธภาพ สมฤทธพลตามเปาประสงคทต งไว และการพฒนาตามตวชวด (Pollitt, 2011) จนเหนควรวาจะตองน ามาเปนกรอบในการพจารณาวาสงเหลานจะพาเราไปไกลแคไหน

ทงน ในการวเคราะหทศทางการพฒนา เหนควรวาจะเปนประโยชนหากน าแนวคดทก าลงไดรบการ

ตนตวกนอยมาเปนกรอบในการวเคราะหรวมดวย ไมวาจะเปนแนวคดเรองเมองยดหยน (resilient city) ซง

เนนศกภาพของเมองในการปรบตวตอการเปลยนแปลงและวกฤตตางๆ ของเมอง (Pelling, 2011, 2008)

และแนวคดเรองเมองทมความยตธรรม (just-city) ซงเนนไปทการจดล าดบการพฒนาของเมอง การกระจาย

โอกาส การสงเสรมความเทาเทยมและเปนธรรมในสงคมเมอง รวมไปถง การสรางความยตธรรมดาน



| 17

สงแวดลอมของเมอง (urban environmental justice) กลาวคอ การใสใจตอผลกระทบทจะมตอสงแวดลอม

และการกระจายผลกระทบจากสงแวดลอมอยางเปนธรรม (Khalil, 2013)

1.5. เราก าลงจะเรยนรอะไรจากรายงานชนน? หลงจากทบทนไดสรางความเขาใจพนฐานเกยวกบเมองและนโยบายพฒนาเมอง รวมถง กลาวถง

กรอบในการวเคราะหภาพรวมนโยบายพฒนาเมองในประเทศไทยในทศวรรษทผานมาไวแลว บทตอไปจะเปนการวเคราะหโครงสรางนโยบายพฒนาเมองในประเทศไทย โดยตงตนจากการตอบค าถามทวาเกดอะไรขนกบโครงสรางนโยบายพฒนาเมองในไทยในทศวรรษทผานมา กอนทจะทาทายขอจ ากดของการมองนโยบายพฒนาเมองแบบเกา รวมถง น าเสนอกรอบการตความและท าความเขาใจนโยบายพฒนาเมองแบบใหม ซงจ าเปนตองการแยกกายวภาค (anatomy) ของการพฒนาเมอง หรอ การแยกองคประกอบส าคญออกมา จากนนจะเชอมโยงไปสค าถามตอเนองวาเราจะเขาใจโครงสรางนโยบายทเปนอยหลงจากเหนองคประกอบตางๆ แลวอยางไร โดยในการตอบค าถามน แนวคดเครอขายนโยบายจะถกน าเขามาชวยในการวเคราะห

ตอเนองจากการท าความเขาใจโครงสรางนโยบาย ในบทถดมา จะเปนการวเคราะหการขบเคลอน

นโยบายพฒนาเมองในเมองกรงเทพฯ โดยตงตนจากการพจารณาวานโยบายพฒนาเมองกรงเทพฯ มลกษณะผดแปลกไปจากเมองอนอยางไร กอนทจะหยบยกตวอยางกรณนโยบายดานการพฒนาทอยอาศยส าหรบคนจนเมอง สงแวดลอม และอาหารของเมอง ซงเปนประเดนนโยบายทโดดเดนในหวงทศวรรษทผานมาและเปนประเดนทาทายของยคสมย โดยการวเคราะหบทเรยนในทศวรรษทแลวของนโยบายทงสามจะชวยขยายมมมองในการคดสรางสรรคนโยบายส าหรบทศวรรษหนาไดตอไป

จากนน บทท 4 จะเปนการวเคราะหการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองในภมภาค โดยจะเรมตนจากการวเคราะหลกษณะส าคญของการขบเคลอนนโยบายในภาพรวม ซงการขบเคลอนนโยบายผานยทธศาสตรการพฒนากลายมาเปนวฒนธรรมใหมทมพลงตลอดทศวรรษทผานมา จากน นจะหยบยกตวอยางการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองทมลกษณะแตกตางกน กลาวคอ เมองทองเทยง (รวมถงเมองเกา ในฐานะทถกสงเสรมการทองเทยวเชงวฒนธรรมและอนรกษ) เมองชายแดน (มมตความสมพนธระหวางประเทศเขามาเกยวของ) และเมองมหาวทยาลย (มปญหาและวถทางในการพฒนาเฉพาะจากการเตบโตมาจากการมมหาวทยาลยตงอย)



| 18

ส าหรบในบทสดทาย จะเปนการวเคราะหทศทางทผานมาของนโยบายพฒนาเมองและทดลองสรางขอเสนอแนะส าหรบทศวรรษหนา โดยเรมตนจากชชวนใหพจารณาวาการพฒนาในหวงทผานมาจะมาพาเราไปไหน โดยเนนอธบายความเปนทวภพของการพฒนา กอนทจะอภปรายวาเราหางไกลจากการมเมองทนาอยและยงยนแคไหน และวเคราะหลงลกไปวานโยบายทผานมามผลตอการเพมความยดหยนของเมองเพอการปรบตวตอการเปลยนแปลงหรอไม อกทงมผลตอการเสรมสรางความยตธรรมในเมองเพยงใด ตอจากนนจะทงทายดวยการทดลองสรางขอเสนอแนะในการปรบทศ เปลยนทาง สการพฒนานโยบายพฒนาเมองในทศวรรษหนา



| 19

บทท 2 โครงสรางนโยบายพฒนาเมองในไทย

จากการส ารวจการศกษาเรองเมองในประเทศไทย พบวามเกาสายหลก คอ สายผงเมองและ

ภมศาสตร สายประชากรศาสตร สายวศวกรรมศาสตร (การพฒนาโครงสรางพนฐาน) สายการวางแผนและบรหารยทธศาสตรการพฒนา สายเศรษฐศาสตรนคร (urban economics) สายศกษาองคกรปกครองสวนทองถน (รวมเทศบาล ซงคอพรมแดนเมองในนยามแบบทวไป) สายสงคมวทยานคร (urban sociology) สายการเมองนคร (urban politics) และสายฮวงจย (เนนไปทการเลอกท าเล) ทงน แตละสายจะพดถงเรองราวของเมองทตางกน จนกลาวไดวาสงทเรายงขาดคอสายสหสาขาวชาในการท าความเขาใจการพฒนาเมองหรอสายศกษานโยบายพฒนาเมอง

การตงค าถามเกยวกบโครงสรางนโยบาย (policy structure) เปนตวอยางหนงของค าถามทมกจะถก

ละเลยโดยแตละสายทศกษาเรองเมองทกลาวถงขางตน (อาจจะยกเวนสายศกษาการเมองนคร เชน เอนก เหลาธรรมทศน พษญ พงษสวสด และฉนทส เพยรธรรม) งานศกษาวจยดานนจงมใหรววไมมาก แตการศกษาจากเอกสารทางนโยบาย (policy documents) ผนวกกบประสบการณภาคสนามของผเขยน ชวยใหสามารถน าขอมลมาวเคราะหไดพอสมควร

ส าหรบค าถามเบองตนกคอท าไมตองวเคราะหโครงสรางนโยบาย? ซงค าตอบส าหรบค าถามนกคอ

เพราะถาเรายดตามกรอบการวเคราะหหลกทมอย จะท าใหเราไมเขาใจปรากฎการณดานนโยบายพฒนาเมองทผานมาของบานเราไดอยางแทจรง โดยเฉพาะในชวงทศวรรษทผานมา จากทกรอบกระแสหลกทมอยกอนหนานลดทอนความซบซอนของนโยบายพฒนาเมองใหกลายเปนเรองทเชอมโยงกบแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ผงเมอง และกฎหมายทเกยวของ ซงทามกลางความสลบซบซอนของปญหาเชงนโยบายของเมองในโลกปจจบน ไปไกลกวาเนอหาของแผนชาต มาตรการทางผงเมอง และการบงคบใช



| 20

กฎหมาย และในทางปฎบต พลงในการเปลยนแปลงเมองทนอกเหนอจากนนกมอยมาก การวเคราะหโครงสรางนโยบายกคอความพยายามในการจบภาพ (capture) ของพลงทงหมดเหลานน โดยพจารณาความเชอมโยงสมพนธกนของพลงการเปลยนแปลงทงหลาย ผานการเขาใจค าวานโยบายสาธารณะทหลดไปจากกรอบแบบดงเดมทมองวานโยบายสาธารณะกคอนโยบายของรฐบาล ซงอาจจะอธบายปรากฎการณนโยบายในชนบทได แตเรมถกทาทายในการท าความเขาใจนโยบายในฐานะพลงการเปลยนแปลงเพอสาธารณะในบรบทของเมอง

บทน จะน าสการวเคราะหโครงสรางนโยบายพฒนาเมองของไทยในทศวรรษทผานมา โดยเรมตน

จากการตอบค าถามวาเกดอะไรขนกบโครงสรางนโยบายพฒนาเมองในไทยในชวงดงกลาว ตอดวย การทาทายขอจ ากดของการมองนโยบายพฒนาเมองผานผงเมอง กฎหมาย และการพฒนาตามแผนชาต กอนทจะน าเสนอกรอบการตความและท าความเขาใจค าวา ‘นโยบายพฒนาเมอง’ แบบใหม (reframing urban policy) ผานการถอดกายวภาค (anatomy) ของการพฒนาเมอง ซงหมายถงการแยกอวยวะซงกคอองคประกอบตางๆ ในโครงสรางนโยบายพฒนาเมองออกมา โดยสะทอนผานพฒนาการของนโยบายพฒนาเมองในภาพรวม จากนนจะอภปรายวาเราจะเขาใจโครงสรางนโยบายทเปนอยอยางไร โดยการใชกรอบแนวคดเครอขายนโยบายมาชวยวเคราะห

2.1. โครงสรางนโยบายพฒนาเมองในทศวรรษทผานมา

หากจะยอนทบทวนกลบไปในรอบทศวรรษทผานมาวาเกดอะไรขนกบโครงสรางนโยบายพฒนา

เมองในประเทศไทย (2547-2556) การเปลยนแปลงประการส าคญประการแรก คอ การเปลยนแปลงภายหลงการเปลยนรฐบาลเมอป 2544 (รฐบาล พตท.ทกษณ ชนวตร) ซงชดเจนมากขนในชวงหลงป 2547 เปนตนมา ในหลายๆ ประการ เมอวฒนธรรมนโยบายแบบประชานยม (populist policy culture) กอตวขนและมผลตอการออกแบบโครงสรางนโยบายแบบใหม ทงในแงบวกและลบ โดยนโยบายในยคนนทมผลกบการพฒนาเมองคอนขางมาก คอ นโยบายกองทนหมบานและชมชนเมอง และนโยบายบานมนคงเพอพฒนาทอยอาศยส าหรบคนจนเมอง ซงกรณหลง แมจะมขอวจารณอยบาง แตกนบเปนการสรางการพฒนาดวยภาคเครอขายทงภาครฐและนอกภาครฐโดยการเอาชมชนเปนฐานทโดดเดนและถกกลาวถงในฐานะโมเดลการพฒนาทอยอาศยในเมองแมแตในระดบนานาชาต อกทงเปนตวอยางของการใหชมชนก าหนดชะตากรรมตวเองดวยการเปนผพฒนาตนเอง (จะไดกลาวถงอกครงและวเคราะหในรายละเอยดในสวนตอไป)

ทงน นโยบายประชานยม เปนนโยบายทางการเมองทสรางความแตกตางจากวฒนธรรมและโครงสรางนโยบายไทยทผานมาในประการส าคญคอการหมางเมนตอแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม



| 21

แหงชาต จนกลาวไดวาเปนยคแรกทเรมเกดการทาทายการอธบายนโยบายพฒนาประเทศผานการพจารณาทศทางการพฒนาทก าหนดในแผนชาต จากทรฐบาลมแนวทางของตนเอง ประเดนน มนยยะมากจากทเปนจดหกเหใหเราจ าเปนตองสรางแนวทางใหมในการท าความเขาใจนโยบายพฒนาเมองของไทย จากทงานศกษาวจยและเอกสารทางนโยบายแทบทงหมดทผานมาอธบายนโยบายพฒนาเมองของไทยผานแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต (คกบผงเมองและกฎหมายทเกยวของกบผงเมองเปนหลก) ซงกลาวไดวาเปนขอผดพลาดทส าคญทท าใหการวเคราะหนโยบายพฒนาเมองทผานมาขาดความเขาใจทเพยงพอและสรางชองวางใหเกดขน

ในขณะเดยวกน เมอพจารณาทเมองหลวง ในชวงเดยวกนนน นโยบายพฒนาเมองในมตผงเมองกมาสจดเปลยนผานทส าคญ จากทกลางป 2547 นบวาเปนจดสนสดผงเมองรวมกรงเทพฯ ฉบบปรบปรงครงท 1 แตตองขยายการใชออกไป กอนจะมการประกาศใชผงเมองรวม ฉบบปรบปรงครงท 2 กลางป 2549 และมการปรบปรงอกครงรวมถงประกาศใชในป 2555 ดงนน ในชวงทศวรรษทผานมาน เปนชวงท กรงเทพฯ ใชผงเมองรวมมากถง 3 ฉบบ (พระราชบญญตการผงเมอง 2518 ไดก าหนดใหทบทวนทก 5 ป) นอกจากนน ทศวรรษทผานมานบเปนชวงเวลาแหงภาวะนโยบายยอนแยง (policy paradox) ทเดนชดมาก ภายหลงจากสองขวอ านาจการเมองและความคดทางการพฒนา มาประชนกนก าหนดชะตากรรมกรงเทพฯ โดยฝายหนงเปนรฐบาล ซงการพฒนากรงเทพฯ แทบจะเรยกไดวาเปนกระทรวงหนงกวาได (จากทวาระนโยบายของกรงเทพฯ จ านวนมากเปนวาระของชาต และคนกรงเทพฯ มกจะมอทธพลทางการเมองมาก) ในขณะท อกฝายหนง (พรรคฝายคาน) ขนมาเปนทมบรหารกรงเทพมหานคร (อภรกษ โกษะโยธน เรมไดรบเลอกเปนผวาฯ ในป 2547 และพรรคประชาธปตยไดรบโอกาสใหพฒนาเมองกรงเทพฯ เรอยมา) ทงน รฐบาลและกรงเทพมหานครตางกมบทบาทในทางนโยบายในการพฒนาเมองหลวง

สวนการพฒนาเมองในภมภาค ในชวงทศวรรษทผานมานบเปนชวงเวลาทสวนภมภาคเปลยนแปลงไปมากอนเปนผลมาจากนโยบายการบรหารงานจงหวดและกลมจงหวดแบบบรณาการ (เรมเตมรปแบบหลงจากน ารองไปแลวในบางพนทในป 2547) โดยนโยบายนไดเปลยนโฉมของการพฒนาเมองในภมภาค จากทมการน าระบบการบรหารแบบเอกชนมาใช โดยเฉพาะการจดท าแผนยทธศาสตรการพฒนาจงหวดและกลมจงหวดทมาผนวกกบ (หรอหลายพนทแทบจะมาแทนท) การใชผงเมอง ซงโฉมใหมของการพฒนาเมองในภมภาคนเกดขนพรอมๆ ไปกบความสนหวงทจะเหนบทบาททเพมขนขององคกรปกครองสวนทองถนเจาของพนทในการพฒนาเมองตวเอง จากทพระราชบญญตก าหนดแผนและขนตอนการกระจายอ านาจใหแกองคกรปกครองสวนทองถนทมงใหทองถนมรายไดรอยละ 35 ของรายไดรฐบาลภายในปงบประมาณ 2549 ไปไมถงฝ ง จากการแทนทบทบาทของสวนทองถนดวยสวนภมภาคทเขมแขงขน



| 22

นอกจากน ในทศวรรษทผานมานน ยงนบเปนหวงทเราเผชญกบการเปลยนแปลงเปนอยางมาก โดยเฉพาะการเปลยนแปลงทางการเมอง (เรามการเปลยนรฐบาลมากกวา 10 ชด (นบรวมการเปลยนชดคณะรฐมนตร) ในชวง 10 ปทผานมานน) และการเปลยนแปลงการบรหารจดการ (โดยเฉพาะระบบงบประมาณ และการเขามาของนวตกรรมการบรหารจดการภาครฐแนวใหมตางๆ) พรอมๆ ไปกบการเปนยคแหงวกฤต ไมวาจะเปนความผนผวนของเศรษฐกจ วกฤตความขดแยงทางการเมอง รวมไปถง วกฤตสงแวดลอมและความแปรปรวนของสภาพภมอากาศ เชน การเกดภยพบต อกทงเปนหวงทพลงของภาคเอกชน องคกรระหวางประเทศ และภาคประชาสงคมโดดเดนขนมา และมการเปลยนแปลงทางสงคมและวฒนธรรมเมองไปมาก โดยเฉพาะจากผลพวงของเทคโนโลยสารสนเทศ เชน บทบาทของสอออนไลนและเครอขายสงคมออนไลน ซงไดสรางชมชนเมองแบบใหม ทหลดลอยไปจากชมชนทแบงตามเขตการปกครองหรอเขตแดนในเชงภมศาสตร ซงจะไดอธบายรายละเอยดในเนอหาตอไป 2.2. การวเคราะหนโยบายพฒนาเมองผานผงเมอง กฎหมายและการพฒนาตามแผนชาต และขอจ ากด

งานศกษาวจยและเอกสารทางนโยบายจ านวนมาก (เชน กรมการผงเมอง, 2542; ส านกผงเมอง,

2556; พนต ภจนดา, 2556; วจตรบษบา มารมย, 2555) เนนอธบายวานโยบายพฒนาเมองของไทยส าหรบเมองยคใหมตงตนชดเจนจากการมผงนครหลวง (Greater Bangkok Plan 2533) หรอ ผง Litchfield ในป 2503 (กอนทจะมแผนพฒนาเศรษฐกจ ฉบบแรกในป 2504 ทเนนการพฒนาโครงสรางพนฐาน) ซงประกอบดวยผงการใชประโยชนทดน ผงโครงการคมนาคมและขนสง และผงโครงการสาธารณปโภค ซงครอบคลมเฉพาะพนทกรงเทพฯ (ไมครอบคลมปรมณฑล) และมงก าหนดแนวทางนโยบายพฒนาเมองไปขางหนายาวนานถง 30 ป (มการปรบปรงในป 2513) สวนทเรยกวาผง Litchfield เพราะมการวาจางบรษททปรกษาชอ Litchfield Whiting Browne and Associate จดท า (ผนวกกบการแทรกแซงโดยสหรฐอเมรกา) ดงนน ปฏเสธไมไดวาโลกทศนการพฒนาเมองมจดตงตนจากการผงเมอง โดยมการจดตงกองผงเมองมาตงแตป 2480 โดยสงกดกรมโยธาธการ และมพระราชบญญตการผงเมองและชนบท ตงแตป 2495 อกทงเรมมการส ารวจการใชทดนตงแตป 2501 (กรมการผงเมอง, 2542)

หลงจากนนไมนานประเทศไทยกเรมมผงเมองของเมองในภมภาคดวย (กอนมพระราชบญญตการผงเมอง 2518 เลกนอย) โดยเรมตนจากการวางผงเมองเทศบาลทเปนศนยกลางจงหวดหลก 11 แหง ประกอบดวย เชยงใหม ขอนแกน นครราชสมา สงขลา-หาดใหญ ชลบร พษณโลก นครสวรรค ราชบร สราษฎรธาน และภเกต ซงนบวาเปนจดเรมตนของการมนโยบายพฒนาเมองในภมภาคครงแรกของประเทศกวาได นอกจากนน จากการมผงเมองเดยว เรากเรมมหลายผง (โดยคาดหวงวาจะเชอมตอกน แตในทาง



| 23

ปฏบตกลบไมเปนไปตามทคาดหวงนก) กลาวคอ เรมมการก าหนดผงภาค ผงโครงสรางจงหวด (ประกอบดวย แผนผงการใชทดน แผนผงระบบชมชน แผนผงโครงขายการคมนาคมขนสง แผนผงการพฒนาสาธารณปโภคและสาธารณปการ) ผงพฒนาชมชนสขาภบาล (ตอมาคอผงเทศบาล) และผงเฉพาะกจ (ผงพฒนาเฉพาะเรองหรอเฉพาะพนท เชน สวนสาธารณะ ศนยราชการ สนามบน บรเวณโดยรอบมหาวทยาลย นคมอตสาหกรรม พนทชายฝ งทะเลภาคตะวนออกและภาคใต ฯลฯ)

ทงน สามารถแยกกายวภาคขององคกรทเกยวของกบการผงเมอง ไดเปน 3 สวน กลาวคอ สวนของหนวยงานวางแผนผง ประกอบดวย กรมการผงเมอง องคกรปกครองสวนทองถนเจาของพนท และคณะกรรมการผงเมอง โดยมกมสถาบนการศกษาและบรษทเอกชนรวมแสดงบทบาทส าคญในการวจยและใหค าปรกษา สวนของหนวยงานทควบคมใหเปนไปตามแผนผง ประกอบดวย การทางพเศษแหงประเทศไทย การเคหะแหงชาต การนคมอตสาหกรรมแหงประเทศไทย ส านกงานคณะกรรมการจดระบบการจราจรทางบก รวมถง องคการรถไฟฟามหานคร ส าหรบสวนสดทาย คอ สวนอนๆ อาท กรมพฒนาทดน กรมทดน กรมโยธาธการ กรมทางหลวง กรมการปกครอง ส านกงานเรงรดพฒนาชนบท กรมศลปากร ส านกงานสงแวดลอมแหงชาต ฯลฯ (ส านกผงเมอง, 2556; พนต ภจนดา, 2556) นอกจากนน ยงสามารถแยกกายวภาคของกฎหมายส าคญทเกยวของกบการผงเมองไดอกหลายฉบบ คอ พระราชบญญตผงเมอง 2518 พระราชบญญตควบคมอาคาร 2522 พระราชบญญตทางหลวง 2535 พระราชบญญตการสาธารณสข 2535 (ควบคมการประกอบกจการในพนท) พระราชบญญตสงเสรมและรกษาคณภาพสงแวดลอม 2535 (ประกาศเขตพนทคมครองสงแวดลอม) และพระราชบญญตวตถอนตราย 2535 (นพนธ วเชยรนอย, 2554; สมศกด วงศราษฎร, 2549)

นอกจากผงเมองและกฎหมายทเกยวของแลว การก าหนดทศทางการพฒนาเมองยงปรากฎอยในแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ในฐานะแผนแมบทในการพฒนาประเทศ (ทมความศกดสทธกอนชวงทศวรรษทผานมา เพราะมการเปลยนแปลงวฒนธรรมการก าหนดนโยบายไปจากเดมดงทไดวพากษไปบางแลว) โดยเรมปรากฎชดเจนอยในแผนฯ 3 และแผนฯ 4 ซงมการวเคราะหถงความจ าเปนทจะตองมนโยบายทสรางสมดลระหวาง ประชากรกบทรพยากร ซงกระทบคณภาพชวตและคณภาพของสงแวดลอม ดงนน จงไดวางแนวทางในการควบคมหรอยบยงการขยายตวของเมองหลวง หลงจากทเรมเตบโตอยางไรทศทาง ดวยการมงลดอทธพลทางเศรษฐกจของกรงเทพฯ พรอมๆ ไปกบการมงเนนกระจายความเจรญออกไปในภมภาคหรอการสรางเมองใหมในภมภาค (Amatamatucharti, 2012; สนนทา สวรรโณดม และคณะ, 2531) ทงน จากแผนฯ 3 เรอยมาจนถงแผนฯ 6 เนนสรางนโยบายกระจายชมชนเมองออกสภมภาคอยางตอเนอง โดยการพฒนาเมองหลกและเมองรองขนในสวนภมภาค ผานนโยบายพฒนาบรการขนพนฐาน นโยบายสรางงานดวยการพฒนาทางดานอตสาหกรรม เชน การสรางนคมอตสาหกรรมนอก



| 24

กรงเทพฯ กลาวคอ ในชายฝ งภาคตะวนออก จนกลายเปนพนทเศรษฐกจใหม รองรบการขยายตวของอตสาหกรรมและการสงออก สวนแผนฯ 7 และ 8 เรมพดถงการพฒนาเมองชายแดนและการสรางเมองยงยน เชน เนนการพฒนาคณภาพสงแวดลอมและจดการมลพษ ในขณะท แผนฯ 9 เรมใหความส าคญกบการเชอมโยงความเกอกลระหวางเมองกบชนบท การมสวนรวมในการพฒนาเมอง และการพฒนาบนฐานของภมปญญาทองถนและทนทางสงคม (Amatamatucharti, 2012; สนนทา สวรรโณดม และคณะ, 2531; มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, 2549)

ทงน ประเดนส าคญ คอ แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ผงเมอง และกฎหมายทเกยวของยงตามหลงการพฒนาเมองทเปนอยจรงอยมาก (แมกระทงนกผงเมองกมความเหนสอดคลองกบทกลาวไป เชน วจตรบษบา มารมย, 2555) โดยเฉพาะในทศวรรษทผานมา จากทพลงการพฒนาเมองอยในมอภาคราชการนอยลง ในขณะทอยทฝายการเมองและตวแสดงนอกภาครฐมากขน ดงนน จงกลาวไดวามพลงในการพฒนาเมองทมากไปกวาพลงของผงเมอง กฎหมาย และแผนชาต ประเดนสบเนองคอเราจะจบภาพพลงอนๆ เหลานนไดอยางไร ขอเสนอในทนกคอการตความและท าความเขาใจค าวานโยบายพฒนาเมองจะตองเปลยนไป 2.3. แยกกายวภาคการพฒนาเมอง: ถงเวลาปรบกรอบการวเคราะหนโยบาย

ผงเมอง กฎหมาย และแผนชาต มกจะเชอมโยงกน และจบลงดวยเรองของการวางแผนและจดระเบยบการใชทดน (land use) ในลกษณะทมงเพมผลตภาพของการใชทดน ปรบปรงคณภาพในเชงกายภาพ และเกยวของกบการพฒนาโครงสรางพนฐาน การขนสง การกอสรางอาคารและทพกอาศย สงอ านวยความสะดวก และความสวยงาม ในขณะท ปญหาเมองมความซบซอนกวานน อาท ความอยตธรรมจากชองวางทางสงคมตางๆ รวมไปถง ชองวางระหวางเมองกบชนบท (ทไปไกลกวาการพดถงชองวางของการพฒนาเศรษฐกจและการกระจายความเจรญ)

นอกจากนน โดยรากฐานของผงเมอง กฎหมาย และการพฒนาตามแผนชาตเปนเรองของการรวมศนย การแทรกแซงการพฒนาโดยรฐบาล และเปนการมองไปขางหนาในระยะยาว เตบโตมาจากประเทศสงคมนยม (เกดขนทแรกทสหภาพโซเวยตในป 2472) แลวยงมฐานะเปนเครองมอของการครอบง า (เชน การครอบง าประเทศก าลงพฒนารวมถงไทยของสหรฐอเมรกาในชวงสงครามเยน และการครอบง าการพฒนาของประเทศลกหนโดยธนาคารโลก) (Waterston, 1979, pp.28-9) ในขณะท เมองเผชญกบปญหาทาทายใหมๆ อยเสมอ ภาครฐท างานกนทกวน และมการแกปญหาเมองโดยภาคสวนตางๆ นอกภาครฐอยตลอด ในลกษณะทไมไดมการวเคราะหกนอยางจรงจง โดยเฉพาะภายใตกรอบการวเคราะหนโยบายแบบ



| 25

ดงเดม ซงมาตรการในการแกปญหาเฉพาะหนาและปญหาในชวตประจ าวนน กนบเปนนโยบายรปแบบหนง (Street Level Policy/ Policy in Daily Life) จากทเปนพลงทน าไปสการเปลยนแปลงระดบสงคมสวนรวมหรอสงผลตอสาธารณะเชนกน โดยมทงลกษณะแยกสวนและเกยวพนธกน ทงน เมอวเคราะหเจาะจงไปทหวงทศวรรษทผานมา จะพบวาพลงทน าไปสการเปลยนแปลงระดบสงคมเมองโดยรวมหรอสงผลตอสาธารณะทนอกเหนอจากผงเมอง กฎหมาย และแผนชาตดงกลาวมอยมาก และอาจจะมพลงมากกวาหรอไมนอยกวาพลงของผงเมอง กฎหมาย และแผนชาตเสยดวยซ า ดงขอหยบยกมาวเคราะห ดงน

1). พลงของนโยบายฝายการเมองทหลดลอยออกไปจากแผนชาต เรมตนท บทบาทของนโยบายของรฐบาลทหลดลอยออกไปจากแผนชาต และทาทายการ

วางเปาหมายระยะยาวดวยการเนนเลงเหนผลแบบทนใจและไดใจผคน เปนพลงหนงทส าคญตอการพฒนาเมอง และเปนพลงทไปลดทอนพลงของแผนชาตในฐานะแผนแมบททเคยมบทบาทอยกอน เรยกไดวาเปนพลงการเมองทไปเปลยนวฒนธรรมและโครงสรางนโยบายทมอย อาท การเกดขนของนโยบายกองทนหมบานและชมชนเมอง นโยบายบานมนคง นโยบายรถคนแรก และนโยบายปรบขนคาจางขนต า ซงกรณการออกแบบนโยบายกองทนหมบานและชมชนเมอง และนโยบายบานมนคง เปนตวอยางของการทาทายวฒธรรมนโยบายการพฒนาตามแผนชาตแบบทเคยเปนมา จากทต งอยบนฐานทวาการพฒนาไมควรจะตองขนอยกบเทคโนเครตทเปนเทวดาเขยนแผนก าหนดแนวทางการพฒนาทควรจะเปนแทนทกคนในชาตเทานน หากแตผคนทวไปในชมชนนอยใหญกสามารถก าหนดทศทางการพฒนาตนเองไดดวยการสรางแผนของชมชนเองแลวลงมอพฒนาเอง 2). พลงของยทธศาสตรการพฒนาของสวนกลาง ภมภาคและทองถนทหลดลอยออกไปจากผงเมอง

นอกจากนน การเปลยนแปลงระบบงบประมาณทองกบยทธศาสตรการพฒนา กเปนพลงทสงผลเปนอยางมาก และทาทายพลงของผงเมอง โดยเฉพาะส าหรบเมองในภมภาคทนโยบายการบรหารเมองโดยสวนภมภาคอยในรปยทธศาสตรการพฒนาทลอกนกบนโยบายรฐบาลและยทธศาสตรของกระทรวงและกรมในสวนกลาง โดยในหลายกรณหลดลอยออกไปจากผงเมอง ในขณะเดยวกน ส าหรบองคกรปกครองสวนทองถนทอยในพนทๆ ซอนทบกนกบสวนภมภาคกมยทธศาสตรการพฒนาของตนเองเชนกน และอาจจะสอดรบหรอไมสอดรบกบยทธศาสตรของสวนภมภาครวมถงผงเมองกได ในชวงหลง มมาตรการในเชงของการคลงการงบประมาณ เชน การปรบปรงระบบการเกบภาษของเทศบาล และการใหเงนอดหนนพเศษและ



| 26

เงนกแกเทศบาล เพอน าไปพฒนาพนท ยงท าใหโครงการพฒนาขององคกรปกครองสวนทองถนมลกษณะเปนการเมอง เปนเรองผลประโยชน และไมใสใจตอผงเมองมากขน

อยางไรกตาม ในทศวรรษทผานมาการกระจายอ านาจไมกาวหนานก ท าใหองคกรปกครองสวน

ทองถนเจาของพนทเมองมอ านาจเชงนโยบายในการพฒนาเมองตนเองอยางจ ากด (แมแตกรณกรงเทพมหานคร) อนง มงานศกษาวจยดานทองถนจ านวนมาก (ซงงานศกษาเทศบาลกคองานศกษาเมองกระแสใหญกระแสหนง) ชวาประเทศไทยหางไกลทจะมทองถนหรอเมองปกครองตนเอง บทบาทนโยบายของเทศบาลในการพฒนาเมองมกจะจ ากดภายใตอ านาจทม และมกท าไดเพยงการสราง ‘นวตกรรม’ หรอ ‘แนวทางทโดดเดน’ (best practices) (ดตวอยาง จรส สวรรณมาลา และคณะ, 2548; วระศกด เครอเทพ, 2550) มากกวาการปรบโฉมหรอเปลยนเมอง ท าใหเมอกลาวถงนโยบายพฒนาเมองในประเทศไทยวาคอนโยบายของเทศบาลหรอกรงเทพมหานครเทากบการหลอกตวเอง ทวา การกลาวเชนนไมไดหมายความวาองคกรปกครองสวนทองถนเจาของพนทเมองไมไดมความส าคญในฐานะตวแสดงนโยบายพฒนาเมองแตอยางใด หากแตมบทบาทเปนจดเชอมตอเครอขายนโยบายการพฒนาเมองมากกวาการผกขาดหรอน าการพฒนา 3). พลงของนโยบายรฐวสาหกจ องคการมหาชน และหนวยงานภายใตการก ากบของรฐแตไมใชสวนราชการ

พลงถดมาคอพลงของนโยบายในรปยทธศาสตร แผน และโครงการของรฐวสาหกจ องคการมหาชน และหนวยงานของรฐทอยภายใตการก ากบดแลของนายกรฐมนตร แตไมใชสวนราชการ ซงแมไมไดเปนอสระแตกไมไดอยใตการควบคมหรอสงการไดของรฐบาล (semi-autonomy) ตวแสดงเชงนโยบายนมความส าคญตอการพฒนาและขยายเมองขนาดใหญโดยเฉพาะเมองกรงเทพฯ มากเปนพเศษ จากทเกยวของกบการพฒนาโครงการขนาดใหญตางๆ และการพฒนาโครงสรางพนฐาน รวมถง สาธารณปโภคและสาธารณปการทจ าเปนส าหรบชวตเมอง ในขณะทแทบทกรฐวสาหกจมบทบาทโดดเดนตอการพฒนาเมอง (แมแตการรถไฟแหงประเทศไทย เพราะเปนเจาของทดนจ านวนมากในเมอง) ตวอยางองคการมหาชนทโดดเดนคอ สถาบนพฒนาองคกรชมชนกบบทบาทในดานนโยบายพฒนาทอยอาศยของคนจนเมอง และบทบาทของหนวยงานของรฐทอยภายใตการก ากบดแลของนายกรฐมนตร แตไมใชสวนราชการทโดดเดน คอ ส านกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ ซงมงบประมาณและยทธศาสตรของตวเอง โดยใหการสนบสนนโครงการพฒนาทหลากหลาย จากการตความค าวาสขภาวะ ครอบคลมถงสขภาวะทางสงคม (การมชมชนทเขมแขง) และสขภาวะดานสงแวดลอม (เมองทนาอยและยงยน) ดวย



| 27

4). พลงของนโยบายพฒนาของภาคเอกชน

อกหนงพลงทมองขามไปไมได คอ พลงของนโยบายพฒนาของภาคเอกชน โดยเฉพาะพลงในการสรางเมองใหมและความเปนเมองในภมภาค จากทมความสมพนธอยางมากกบการพฒนาทางดานอตสาหกรรมและพาณชย พลงเอกชนทกระทบตอสาธารณะนนนบเปนพลงทยากจะควบคมโดยรฐ และหลายกรณกมอทธพลเหนอรฐ เชน การเลอกทตงของธรกจ เรองคาเชา และผลกระทบจากกจกรรมทางธรกจตอสงคม (โสมสกาว เพชรานนท, 2547) งานศกษาวจยดานการพฒนาเมองจ านวนหนงชวาการทการพฒนาเมองทผานมาไรทศทางและกระจดกระจาย (urban sprawl) เปนเพราะไมสามารถควบคมพลงของการพฒนาของเอกชนได (ฐาปนา บณยประวตร , 2556) ทงน แมนโยบายเอกชนสวนใหญเปนไปเพอประโยชนของบรษทตนเอง ทวา ดวยเหตทการเตบโตของบรษทขนาดใหญจ านวนไมนอย สงผลตอทศทางการพฒนาเมองในภาพรวมหรอในระดบสาธารณะไดไมวาจะบวกหรอลบ จนกลายเปนประเดนทาทายในการพจารณาวากรณเชนนควรจะน ามารวมวเคราะหในฐานะหนงในนโยบายสาธารณะเพอพฒนาเมองไดหรอไม เชน นโยบายกระจายสนคาของหางสะดวกชอตางๆ และนโยบายดานอาหารของบรรษทอาหารขนาดใหญ ซงกระทบวถชวตคนเมองอยางมาก (โดยเฉพาะในภาวะวกฤต เชน น าทวม) (Boossabong, 2012)

อนง ในหลายกรณ ภาคเอกชนลงทนเพอการพฒนาโครงการสาธารณะแทนภาครฐผานการสมปทาน ซงเปนแนวทางการแบงเบาภาระการลงทนของรฐบาล หรอ ในบางกรณ โดยเฉพาะในยคหลงมาน ภาคเอกชนจ านวนมากใหความส าคญกบการจดท าโครงการพฒนาสงคมในบรเวณทบรษทตงอยเพอคนก าไรใหแกสงคมหรอแสดงความรบผดชอบตอสงคม (Corporate Social Responsibility; CSR) ซงแมจะไมใชนโยบายสาธารณะแตกเรยกไดวาเปนนโยบายเพอสาธารณะ (policy for public) สวนอกกรณคอ เอกชนบางแหงมงทจะเปนผประกอบการทางสงคม (Public enterprise) ซงในอกนยหนงกคอจดท าบรการกงเพอสาธารณะ ทงน ถาเราตความวานโยบายของรฐวสาหกจเขาขายเปนนโยบายสาธารณะ นโยบายของผประกอบการทางสงคมกสามารถเขาขายไดเชนกน

ส าหรบบทบาททางการของภาคเอกชนในทางนโยบายสาธารณะเกดขนในรปของการรวมกลมเปนสมาคมหรอในรปแบบสภา โดยเฉพาะบทบาทของสมาคมธนาคารไทย สภาอตสาหกรรมแหงประเทศไทย และสภาหอการคาแหงประเทศไทย (คณะกรรมการรวมภาคเอกชน) ซงเคยมบทบาทส าคญในทางนโยบาย



| 28

พฒนาเศรษฐกจเปนหลก (เอนก เหลาธรรมทศน, 2539) ทวา วนนกระโดดออกมามบทบาททางการเมองดวยซ าไป อาท การเสนอตวสรางเวทกลางรบฟงความคดเหนเกยวกบทางออกวกฤตความขดแยงทางการเมองไทยทน าไปสการเคลอนไหวในกรงเทพฯ และเมองใหญอนๆ (กรณน เพมมา 4 กลม คอ สภาอตสาหกรรมทองเทยวแหงประเทศไทย สภาธรกจตลาดทนไทย ตลาดหลกทรพยแหงประเทศไทย และสมาคมบรษทจดทะเบยนไทย) (มตชน, 11 ธค. 2556) นอกจากนน ยงพบวาภาคเอกชนจ านวนหนงแสดงบทบาทในฐานะทปรกษาของภาครฐ เชน ในการวเคราะหแนวทางการพฒนาเมองทเหมาะสม ในการศกษาความเปนไปไดของโครงการ ในการจดท ารางแผนผงการพฒนา และในการตดตามประเมนผลโครงการพฒนาเมองตางๆ (เชน บรษท Halcrow Fox and Associates บรษท Coopers and Lybrand Associates บรษท Team Consulting Engineering and Management บรษท ASEAN Engineering Consultant บรษท ปญญา คอนซลเตนท ฯลฯ)

5). พลงของขอตกลงความรวมมอ กฎบตร และปฎญญาระหวางประเทศ พลงตอมาคอพลงของระบอบระหวางประเทศ (international regimes) มกจะอยในรปของขอตกลง

ความรวมมอตางๆ การถอกฎบตร หรอการมปฎญญารวมกน ซงนบเปนพลงทยากจะควบคมโดยรฐ และหลายกรณกมอทธพลเหนอรฐไมนอยไปกวาพลงของนโยบายพฒนาของภาคเอกชน (รวม บรรษทขามชาต) ในทศวรรษทผานมา ประเทศไทยไดมการท าขอตกลงตางๆ กบประเทศและภมภาคตางๆ จ านวนมาก ทงทเตมใจและจ าใจ และทงทส าเรจไปแลวและทอยในระหวางการด าเนนการ ขอตกลงเหลานนมผลตอภาคเมองมากบาง นอยบาง อาท ในประเดนเรองโลกรอน สทธบตร อาหารปลอดภย หรอแมแตเรองการคาเสร ทงน ส าหรบบทบาทขององคกรระหวางประเทศ พบวาโดดเดนมากในชวงแรกทเรมมการวางแผนชาต อาท บทบาทของส านกงานองคการพฒนาระหวางประเทศแหงสหรฐอเมรกา ส านกงานความชวยเหลอการพฒนาแหงออสเตรเลย และธนาคารโลกในการสงผเชยวชาญลงมาและสนบสนนเครองมออปกรณตางๆ เพอการวางแผนพฒนา และบทบาทของสหประชาชาตโดยเฉพาะ UN-Habitat (Human Settlements) ในการวางแผนพฒนาทอยอาศย (ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2529) หลงจากนน เรมมตวแสดงระหวางประเทศใหมๆ เขามา ภายหลงวกฤตเศรษฐกจ 2540 อาท กองทนการเงนระหวางประเทศ และองคกรการคาโลก ซงมผลตอการปรบโฉมระบบการบรหารจดการและกระบวนการนโยบายสาธารณะภายในประเทศเปนอยางมาก เชน หลกเกณฑเรองธรรมาภบาลและการจดการภาครฐแนวใหม (ทศพร ศรสมพนธ, 2549) รวมถง บทบาทของส านกความรวมมอดานสงแวดลอมและการพฒนาแหงประเทศเดนมารก (DANCED) ในการรวมขบเคลอนโครงการจดการสงแวดลอมเมอง ซงภายหลงตอยอดมาเปนนโยบายบานมนคง (อคน รพพฒน, 2552) เปนตน



| 29

6). พลงสอมวลชนทมบทบาทมากกวาการรายงานขาวดวยการสอสารเชงรก

เมอวเคราะหพลงสอมวลชนในทศวรรษทผานมาจะพบวาหลายสอท ามากกวาการรายงานขาว จน

กรอบการวเคราะหสอแบบเกาไมสามารถอธบายได สอยคหลง ไมไดเปนแคกระจกเงาสองสงคมวาเกดอะไร

ขนบาง และไมไดเปนผน าเสนอขอเทจจรงอยางเปนกลางอยางเดยว หากแตสอจ านวนมากยงเปนผอทศตว

(advocacy) เพอเปาหมายบางอยาง รวมถง เปาหมายการพฒนา (และเปาหมายทางการเมอง) ดงนน จง

เหนการสอสารเชงรกโดยสอมวลชน ซงน าไปสการเปลยนแปลง ไมวาจะเปนการสรางและชน าอารมณ

ความรสกของผคนตอปรากฎการณ การกระตนเตอนความตระหนกของสงคม ไปจนถงการผลกดนประเดน

สาธารณะใหกลายเปนประเดนนโยบาย (agenda setting) และบางสอถงขนเปนผออกมาด าเนนการเพอ

สรางการเปลยนแปลงตอสาธารณะเอง ยกตวอยางเชน บทบาทของชอง 3 (และเฉพาะเจาะจงไปทสรยทธ ส

ทศนะจนดาและคณะ) ทสามารถผลกดนประเดนนโยบายไดมาก เชน การประจานสภาพถนนหนทางใน

หมบานตางๆ จนหนวยงานทเกยวของตองเรงด าเนนการเพอแกปญหา และการออกมาชวยผประสบภยน า

ทวมไดอยางโดดเดนมากกวาสวนราชการหลายสวนเสยอก อกทงไดรบความไววางใจและไดรบเงนบรจาค

มากกวาการเปดรบบรจาคโดยภาครฐดวย พลงดงกลาวน จงไมสามารถมองขามและปฎเสธไดวาไดสราง

การเปลยนเมองไดเชนกน จนตองน าเขามารวมพจารณาในการวเคราะหเครอขายนโยบายพฒนาเมอง

7). พลงการสรางการเปลยนแปลงของภาคประชาสงคม ในอกสวนหนง พลงการสรางการเปลยนแปลงของภาคประชาสงคมกเพมและขยายวงมากขนเรอยๆ

กลาวรวมถงพลงของสถาบนการศกษา องคกรพฒนาเอกชน สอมวลชน และชมชนเอง ซงกรณสถาบนการศกษานน แมอาจมองไดวา แสดงบทบาทไมตางจากภาคเอกชน กลาวคอ ในฐานะของทปรกษา รบจางท าการศกษาวจยความเปนไปไดของโครงการ การจดท ารางผงเมอง ร างยทธศาสตร และการประเมนผล อกทงสรางการพฒนาแบบทเรยกวาการพฒนาเมองโดยเทคโนเครต แตหลายกรณสถาบนการศกษาตางๆ แสดงบทบาทมากกวาเปนผรบจาง กลาวคอ มลกษณะเปนคลงปญญาของสงคม (Think Tank) ทพยายามคงความเปนกลาง (วาไปตามผลการศกษาและหลกวชาการ) และนอกจากสนบสนนชดความรและขอมลประกอบการตดสนใจแลว ยงมปฏสมพนธกบสงคม เชน จดเวทเพอน าไปสการระดมความคดเหนและสรางกระบวนการตดสนใจทมคณภาพทมากขนดวย (อาท บทบาทของสถาบนวจยสงคม จฬาฯ สถาบนพระปกเกลา สถาบนคลงปญญาดานยทธศาสตร ฯลฯ)



| 30

ในสวนของบทบาทองคกรพฒนาเอกชน พบวาจากทในอดตองคกรพฒนาสวนใหญเนนท างานในภาคชนบท ในทศวรรษทผานมา หลายองคกรหนมาท างานพฒนาเมองมากขน ตวอยางทสดขวคอ องคกรทมงเนนภาคเกษตรในชนบทตลอดมาอยางมลนธเกษตรกรรมยงยนและมลนธชววถ กยงหนมาผลกดนเรองเกษตรในเมองและการบรโภคทย งยน (โครงการสวนผกคนเมองและโครงการกนเปลยนโลก) (ปยะพงษ บษบงก, 2555b; ปยะพงษ บษบงกและคณะ 2555) ทงน การสนบสนนของสถาบนพฒนาองคกรชมชนและส านกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพนบวาเปนฟนเฟองส าคญของการท างานขององคกรพฒนาเอกชน ส าหรบบทบาทของคนเมองและชมชนเมองโดยทวไปในยคหลงกนบวาโดดเดนขนมาก พวกเขาสามารถสรางการเปลยนแปลงไดดวยตนเอง พลงทสรางการเปลยนแปลงในระดบสาธารณะเชนน สามารถนยามวาเปนนโยบายรปแบบหนงไดเชนกน กลาวคอ นโยบายของประชาชน (people’s policy) ซงอยในรปของการรวมกนผลกดน (collective action) โดยมเปาหมายบางประการรวมกนและมการบรหารจดการกนเอง (self-organisation) (Ostrom, 1990, 1999) พลงเชนน อยนอกการควบคมของรฐและทน เกดขนทกทและอาจจะในทกเวลา ทงน งานศกษาสงคมวทยาเมองทผานมาชวยสะทอนพนทเหลานไดพอสมควร โดยมทงพลงของการรวมกลมเปนชมชนในเชงพนท (แบบทางการอยางคณะกรรมการชมชน และแบบไมเปนทางการอยางกลมเครอญาตและเพอนบาน) และการรวมกลมเปนเครอขายทางสงคมอยางชมชนออนไลนทหลดลอยไปจากชมชนทแบงตามเขตการปกครองหรอเขตแดนในเชงภมศาสตร หรอ ทเรยกวาชมชนเสมอน ซงเตบโตจากผลพวงของเทคโนโลยสารสนเทศ พลงของชมชนทวาน เกดขนทงในเชงของการแกปญหาตนเอง การพยายามเปดพนทเพอแสดงอตลกษณหรอการมตวตนและความส าคญในไลฟสไตลแบบเมอง และเกดขนไดทงโดยธรรมชาต โดยการสนบสนนจากภายนอกผานกระบวนทศนการพฒนาแบบเอาชมชนเปนฐาน (community-based development) และบางกรณเกดขนในลกษณะของการเคลอนไหวทางสงคมเพอเรยกรอง ตอตาน ทาทาย หรอประทวง

อนง นอกจากพลงการสรางการเปลยนแปลงของชมชนเมองทเปนรปธรรมแลว การท าความเขาใจพลงคนเมองทวไปในมตนามธรรมมากขน ตองเขาใจฐานคดเรองพนทหรอปรมณฑลสาธารณะ (public sphere) ซงเปนพนทแหงปฎสมพนธ การแลกเปลยน และการแสดงพลงทสามารถสรางการเปลยนแปลงหรอผลสะเทอนไปสสาธารณะได (Habermas, 1989) ในขณะเดยวกน พนทดงกลาว เปนพนทๆ ถกสรางขนไดเองโดยคนเมอง โดยสอมวลชนนนกมบทบาทส าคญในการเปดพนท (มองสอมวลชนในฐานะสวนหนงของประชาสงคม) ฐานคดเรองการสรางหรอผลตพนท (production of space) ทาทายกรอบคดเรองพนทแบบดงเดมทองกบผงเมองเปนอยางมาก อาท แมพนทในทางภมศาสตรจะถกจดวางใหเปนแคสวนสาธารณะ แตหากคนเมองไดรวมกนสรางพนทตรงนนใหเปนพนทแหงความทรงจ ารวม พนทแหงการ



| 31

แสดงศลปะ หรอพนทแสดงออกในเชงอตลกษณ และน าไปสการสรางสรรค ความสนทรย การยอมรบในกนและกน หรอการเพมพนความสมพนธระหวางคนเมองดวยกน พลงเชนนนกนบวาเปนพลงเปลยนเมองเชนกน (Lefebvre, 1991) อกตวอยางหนง คอ คนรวมมอบทมาขวางถนนอย ถามองแบบผงเมองและภมศาสตร พวกเขาคอสงแปลกปลอมทนท แตในอกแงหนงพวกเขาก าลงผลตหรอสรางพนทในอกลกษณะหนงหรอการสถาปนาพนททางสงคม (social construction of space) ขนตรงนน เปนชมชนใหม มคนเคยแปลกหนามากมายทแชรความคดและสญลกษณกน มานงกนขาวดวยกน สงยมใหกน หรอแมแตนอนชมจนทรดวยกนในกรณมอบยดเยอ พนทๆ พวกเขาสรางขนนนเปนพนทของการตอรอง เขาไมไดมายดเพราะอยากได แตเขาสรางพลงและเงอนไขไปสเปาหมายอน ดงนน หากเราเหนตรงกนวาการวางผงเมองหรอการก าหนดกะเกณฑการใชพนททางภมศาสตรในเมองเปนนโยบายทส าคญของการพฒนาเมอง การผลตหรอสรางพนทโดยคนเมองทวไปทนอกเหนอไปจากพนททางภมศาสตรกตองเปนพลงทควรถกจดวางวาเปนพลงเชงนโยบายไดเชนกน (แมจะตะขดตะขวงทจะเรยกวาเปนนโยบายพฒนาเมองแตกควรถกจดวางไวดวยกนไดในฐานะพลงในระดบสาธารณะทสามารถเปลยนเมอง)

8). พลงการพฒนาของสถาบนกษตรย และส านกงานทรพยสนสวนพระมหากษตรย ทายทสด นอกเหนอจากทกลาวไปทงหมด กรณของประเทศไทยโดยเฉพาะ ยงมพลงพเศษ คอ

บทบาทสถาบนกษตรย และส านกงานทรพยสนสวนพระมหากษตรย ทงน ในแงหนง สถาบนกษตรยยคใหมแสดงบทบาทในฐานะการใหค าแนะน า อาท พระราชด ารสแกปญหาจราจรและน าทวมในเมอง ในอกแงหนง สถาบนฯ กมบทบาทในการขบเคลอนการพฒนาดวยตนเอง เชน ผานโครงการในพระราชด ารตางๆ ซงเกยวโยงทงการพฒนาเมองและการพฒนาชนบท (กนก วงษตระหงาน และคณะ , 2550; กรมการผงเมอง, 2542; ส านกยทธศาสตรและประเมนผล กรงเทพมหานคร, 2554) ทงน พลงของสถาบนฯ ทมอทธพลสงสดคอพลงในการสถาปนาปรชญานโยบาย (policy philosophy) ซงกลายไปเปนฐานรากของการออกแบบนโยบายทงมวล กลาวคอ แนวคด (หรอวาทกรรม) เรองเศรษฐกจพอเพยงและการพงตนเอง จงตองขดเสนใตไววาพลงของสถาบนฯ กลายไปเปนพลงทครอบโครงสรางนโยบายอย โดยมพลงเพมขนในยคหลง ทเปนยคแหงการโหนสถาบนฯ หรออางสถาบนฯ เพอสรางความชอบธรรมใหตนเอง ดงจะเหนวาแมแตตลาการศาลรฐธรรมนญกยงวนจฉยหกลางแผนการลงทนในนโยบายขยายการคมนาคมขนสงดวยการสรางระบบรถไฟฟาความเรวสงของรฐบาลเมอตนป 2557 ดวยการอางองไปถงความไมสอดคลองกบหลกการเศรษฐกจพอเพยงและการพงตนเอง

ส าหรบกรณของส านกงานทรพยสนสวนพระมหากษตรย มพลงในการพฒนาเมองในฐานะทเปน

เจาของทดนในเมองเปนหลก (นอกจากนนคอการเปนผถอหนในบรษททมผลตอการพฒนาเมองเปนอยางมาก ทงเกยวกบวสดกอสราง และธนาคาร) โดยอยในกลมผถอครองทดนมากทสดรอยละ 10 ทครอบครอง



| 32

ทดนรวมกนมากถงรอยละ 62 ของทดนทมโฉนดทงหมดในประเทศ (ผลการศกษาของผาสก พงษไพจตร ซงเผยแพรในเดอนกนยายน 2556) โดยทดนสวนใหญอยในเขตเมอง ทงยานพาณชย ยานบนเทง และทเปนชมชนแออด ทงน รายงานของนโยบายบานมนคงใหขอมลวาส านกงานทรพยสนฯ เปนเจาของทดนของชมชนแออดเฉพาะในกรงเทพฯ มากถง 113 ชมชน (ใกลเคยงกบชมชนแออดในทราชพสดทมอย 128 ชมชน) อยางไรกตาม มเพยง 39 ชมชนทอยในความตกลงเขารวมโครงการพฒนาทอยอาศยทสถาบนพฒนาองคกรชมชนเปนเจาภาพตามขอมลป 2551 (สถาบนพฒนาองคกรชมชน, 2551)

โดยสรป สามารถแยกกายวภาคของนโยบายพฒนาเมองในประเทศไทยในภาพรวมในหวงทผานมาไดโดยสงเขป คอ ผงเมองประเภทและระดบตางๆ กฎหมายทเกยวของ แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต นโยบายของรฐบาล ยทธศาสตรการพฒนาระดบตางๆ (ทงสวนกลาง สวนภมภาค และสวนทองถน) วสยทศนของผบรหารเมอง มาตรการเฉพาะ นโยบาย แผน และโครงการของรฐวสาหกจ องคการมหาชน หนวยงานภายใตการก ากบดแลของรฐแตไมใชสวนราชการ ภาคเอกชน องคกรระหวางประเทศ สอเชงรก ภาคประชาสงคม (สถาบนการศกษา คลงปญญาของสงคม องคกรพฒนาเอกชน สอมวลชน เครอขายทางสงคม และชมชนเอง) และสถาบนกษตรย (และส านกงานทรพยสนฯ) อนง ความสมพนธขององคประกอบเหลานมพลวตแลวแตบรบท (เวลาและสถานท) และแลวแตประเดนนโยบาย (policy agenda) โดยมความสมพนธกนทงในแนวดงและแนวระนาบทไมแนนอนตายตวและยากทจะเหมารวมได

2.4. ท าความเขาใจโครงสรางนโยบายทเปนอยผานแนวคด ‘เครอขายนโยบาย’

จากทไดแยกกายวภาคหรออนาโตมของการพฒนาเมองไปในส วนทแลว จะเหนวามพลงเชงนโยบายจ านวนมากทมผลตอการพฒนาเมอง โดยทพลงตางๆ เหลานน สงผานมาจากตวแสดงทหลากหลาย และมความสมพนธกนบาง แยกสวนกนบาง แลวแตบรบทและประเดนนโยบาย ในสวนน เปนความพยายามในการท าความเขาใจความสมพนธระหวางพลงเชงนโยบายและตวแสดงทหลากหลายเหลานน ทงน โครงสรางนโยบายพฒนาเมองในประเทศไทยทอธบายไปกอนหนานน ไมวาจะเปนเมองกรงเทพฯ หรอเมองในภมภาค และไมวาจะระดบใหญอยางมหานครหรอระดบเลกอยางเทศบาลต าบล ลวนมโครงสรางซบซอนและซอนทบระหวางหนวยงาน ระหวางสวนกลาง สวนภมภาค กบสวนทองถน รวมถง ระหวางภาครฐกบนอกภาครฐ โดยทแตละตวแสดงมความเปนอสระในระดบหนง มากนอยแตกตางกน แตการมหลายฝายกไมไดมลกษณะของการสอดประสานความรวมมอกนอยางจรงจงและเปนระบบแบบทจะเรยกวาหนสวนการพฒนาระหวางรฐ เอกชน และประชาชน (public-private-people partnerships) นโยบายแบบรวมผลต (policy co-production) การจดการนโยบายแบบผนกก าลง (collaborative policy



| 33

governance) หรอ กระบวนการนโยบายสาธารณะแบบมสวนรวม (participatory public policy process) หากแตมลกษณะสอดคลองมากกวากบกรอบการท าความเขาใจนโยบายทเรยกวาเครอขายนโยบาย (policy networks) จากทตวแสดงทางนโยบายมมากและมความแตกตางหลากหลาย โดยมปฎสมพนธกนแบบหลวมๆ มการเขาออกของตวแสดงไดตลอดเวลา ไมมระบบและกระบวนการนโยบายทชดเจน และไมมใครสามารถผกขาดนโยบายได

ในมตของทรพยากรเชงนโยบาย (policy resources) ของเครอขายนโยบายนน จะไมไดจ ากดแคเพยงทรพยากรทางการบรหารเทานน กลาวคอ ไมใชแคเรองสมรรถนะของบคลากร งบประมาณและสนทรพย อปกรณ-เครองมอ และหลกการบรหารจดการ ในทางทตางออกไป ทนอกประเภทหนงกมความส าคญ กลาวคอ ทนในเชงของความสมพนธทดตอกน ความไวเนอเชอใจกน การมคานยมรวมกน และความมชอเสยงในแงทด ซงถกเรยกรวมๆ วาทนทางสงคม (social capital) (Putnam, 1993, 2000, 2002; Bourdieu, 1997) ทงน ผลการวจยเพอเทยบเคยงทนทางสงคมระหวางชมชนชนบทและชมชนเมองในพนทภาคตะวนออกเฉยงเหนอตอนกลาง ชวยสะทอนภาพในสวนหนงวา แมทนทางสงคมในชนบทเขมแขงกวาทนทางสงคมในเมองในทกมต แตทนทางสงคมของทงชมชนชนบทและชมชนเมองตางกมความส าคญในการขบเคลอนการพฒนา (ปยะพงษ บษบงก และพศาล มกดารศม, 2553) นอกจากนน ผลการศกษานโยบายดานอาหาร การบรโภค และเกษตรในเมองในกรงเทพฯ ในชวงป 2554-2556 สามารถเปนตวอยางหนงทยนยนวาทนทางสงคมเปนฟนเฟองส าคญในฐานะทเปนเสมอนกาวผนกตวแสดงนโยบายทหลากหลาย (plural actors) และพลงเชงนโยบายของตวแสดงเหลานน (policy actions) เขาดวยกนเปนเครอขายนโยบาย ทงทมาจากคนละทศละทาง และทงทเปนภาครฐและนอกภาครฐ โดยเฉพาะทนทางสงคมในมตของการเชอมนในกนและกน และการมคานยมรวมกนทอยากจะเหนสงคมเมองใสใจดานสขภาพ อาหารปลอดภย การบรโภคทย งยน และการเพมพนทสเขยวทกนไดมากขน (Boossabong, Saelor and Charassinvichai, 2013)

นอกจากนน ส าหรบปญหาเชงนโยบาย (policy problems) ของเครอขายนโยบาย จะไมไดวนเวยน

อยแคเรองเนอหาสาระของนโยบาย แผน และโครงการ ไมไดเปนแคเรองการวเคราะหสถานการณทถกตองหรอไม และไมใชเรองความเหมาะสมของวสยทศน เปาประสงคและตวชวดอยางเดยว หรอในอกแงหนงไมใชแคปญหานโยบายไมด การจดการไมด และโชคไมด (bad policy, bad execution and bad luck) ซงเปนปญหาพนฐานของโลกทศนการวเคราะหนโยบายแบบดงเดม (Hogwood and Gunn, 1984) หากแตดวยความทเครอขายนโยบายอยบนฐานของการโยงใยและมปฏสมพนธกน ปญหาจงวนเวยนอยกบเรองของการรวมมอกน ความตอเนอง ความขดแยง การกดกน การแขงขนชงดชงเดน และความยดหยนดวย (Carlsson, 2000) ทงน เมอพจารณาเครอขายนโยบายพฒนาเมองในประเทศไทยในภาพรวม พบวาปญหา



| 34

การรวมมอกนและความตอเนองนบเปนปญหาโดดเดนทสด จากทในภาพรวม ตวแสดงตางๆ มกจะหลกเลยงความขดแยง การกดกน การแขงขนชงดชงเดน และมความยดหยน โดยการหลกเลยงทมกพบคอเมอไมสบายใจหรอไมชอบใจทจะประสานงานกนกเลอกทจะตางคนตางท าและตางคนตางไป เชน กรณการแยกกนท าระหวางภาครฐดวยกน (แตตางสงกดกน) และระหวางภาครฐกบองคกรพฒนาเอกชนมกจะพบไดบอยครง อยางไรกตาม บางกรณมลกษณะทตางออกไปจากภาพรวมทกลาวถง อาท กรณของเครอขายนโยบายพฒนาเมองในกรงเทพฯ ซงมกจะมความขดแยง การกดกน การแขงขนชงดชงเดนกนระหวางขวทตางกน โดยเฉพาะในหวงทศวรรษทผานมานน ขวตรงขามกนตางกสามารถยดกมอ านาจทสามารถเขามาชวงชงการบรหารนโยบายพฒนากรงเทพฯ ได จากคนละฝาก เสมอนการจบเชอกคนละดานในเกมชกเยอ (ฝายหนงกมรฐบาล อกฝายกมกรงเทพมหานคร) บทตอๆ ไปนน จะวเคราะหลกขน กลาวคอ ไปถงการขบเคลอนเครอขายนโยบาย โดยจะแยกวเคราะหระหวางนโยบายในเมองกรงเทพฯ กบนโยบายในเมองในภมภาค



| 35

บทท 3 การขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองกรงเทพฯ

ทผานมา มงานศกษาเพอสรางชดความรและขอเสนอแนะเชงนโยบายจากการวเคราะหสภาพปญหาทเกดขนอยมาก (มกระทงการเสนอรางพระราชบญญตการพฒนาเมอง) หากแตมงานศกษาและวเคราะหการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองทมอยไมมาก และเทาทมกมลกษณะแยกยอย เชน กลาวถงโครงการพฒนาเมองเฉพาะในพนทชมชนเมองหนงๆ และยงตดกบดกกรอบการวเคราะหเชงกระบวนการและระบบ โดยตความนโยบายแบบแคบ และมงเนนสนใจแคตวแสดงนโยบายทเปนทางการโดยเฉพาะภาคราชการเปนหลก ซงไมเทาทนและไมสะทอนความซบซอนของโครงสรางนโยบายทเปนอยทมพลงการเปลยนแปลงทเกดขนจรงจากทมาทหลากหลาย และไปไมถงกลไกทแทจรงทเปนฟนเฟองขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองในหวงทผานมา

ส าหรบกรณนโยบายพฒนาเมองหลวงนน ตวแสดงนโยบายในเครอขายนโยบายมกจะมการแขงขนกนอยภายใน จากทตวแสดงนโยบายทตางกนมกจะอทศตวเพอเปาหมายเชงอดมการณบางอยาง ซงมความแตกตางกนมากหรอแมกระทงแยกขวกนเปนกลมกอนของตวแสดงนโยบายทมงผลกดนในทศทางทสอดรบกน (advocacy coalitions driven policy networks) การขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองหลวงจงมลกษณะคลายการชกเยอ ทงน ลกษณะดงกลาวแตกตางไปจากการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองในภมภาคโดยทวไปซงจะไดอธบายถงในบทถดไป โดยความโดดเดนและแตกตางของการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองหลวงนนไมไดขนอยกบการทเปนศนยกลางของการพฒนาทกอยางและการเปนเมองโตเดยว (primate city) เทานน หากแตยงสบเนองมาจากการเปนองคกรปกครองสวนทองถนแบบพเศษ ทมโครงสรางการบรหารจดการเมองผดแปลกไปจากเมองอนๆ อยางมาก

บทน จะเปนการวเคราะหการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองในเมองกรงเทพฯ โดยจะเรมตนจาก

การท าความเขาใจกอนวาเครอขายนโยบายพฒนาเมองกรงเทพฯ มลกษณะผดแปลกไปจากเมองอนอยางไร จากนนจะหยบยกตวอยางกรณนโยบายดานการพฒนาทอยอาศยส าหรบคนจนเมอง สงแวดลอม และอาหารของเมอง ซงลวนเปนประเดนนโยบายทโดดเดนในหวงทศวรรษทผานมาและเปนประเดนทาทายของยคสมย โดยเฉพาะความทาทายตอเมองมหานคร



| 36

3.1. ลกษณะส าคญของการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองกรงเทพฯ

ความผดแปลกไปจากทอน ประการส าคญคอ ในพนทเพยง 1,500 ตารางกโลเมตร ภายในกรงเทพฯ แบงออกถง 50 เขต และมชมชนยอยมากถง 2,000 ชมชน (กรงเทพมหานคร, 2555) มคนทกสญชาตเดนอยบนตรอกซอกซอยในกรงเทพฯ จงไมนาประหลาดใจทกรงเทพฯ จะเปนเมองแหงความหลากหลาย หรอ ‘Cosmopolitan City’ ในลกษณะเดยวกนกบมหานครอนๆ ในโลก เปนศนยรวมของผลประโยชน และเปนฐานนโยบายทกระทบเสถยรภาพทางการเมองของชาต โดยการพฒนากรงเทพฯ นน ถกขบเคลอนผานทงรฐบาลกลางและรฐบาลทองถน (กรงเทพมหานคร) โดยส าหรบรฐบาลกลางนน กรงเทพฯ เสมอนเปนอกกระทรวงหนงทตองใหความส าคญ ในขณะท เกาอผวากรงเทพฯ กชวงชงกนอยางหนก แมแตสอมวลชนระดบชาตกใหความส าคญ ราวกบก าลงเลอกผวาฯ ของประเทศไทย และคะแนนสนบสนนผวาฯ กมากกวาคะแนนสนบสนนสมาชกสภาผแทนราษฏร จนท าใหผวาฯ มความชอบธรรมสง แมบทบาทหนาทในปจจบนจะยงไมกวางขวางนกกตาม ดงนน การขบเคลอนกรงเทพฯ ในภาพใหญ จงเปนเรองของการชวงชงการแสดงบทบาทน าระหวางขวรฐบาลกบขวกรงเทพมหานคร

นอกจากนน กรงเทพมหานครมโครงสรางแบบหนวยเดยว (one tire system) กลาวคอ เปนหนวย

การปกครองสวนทองถนแบบพเศษทมขนาดใหญมาก โดยมผวาฯ อยคนเดยว และกงอสระ (แตกตางจากจงหวดอนๆ ทข นตรงตอสวนกลางชดเจน) ขนาดเชนน น าไปเทยบกบขนาดขององคกรปกครองสวนทองถนทวไปอยางเทศบาลหรอแมแตเมองพทยาไดยาก (ตองขดเสนใตไววาแมองคการบรหารสวนจงหวดจะมขนาดเทาจงหวด แตมบทบาทรองจากสวนภมภาค (น าโดยผวาราชการจงหวดทมาจากการแตงตง) อยมาก) ดวยเหตน การขบเคลอนการพฒนาเมองกรงเทพฯ ของกรงเทพมหานครจงมลกษณะเทอะทะโดยธรรมชาตของขนาด ในขณะท ส านกงานเขตมลกษณะแบบเดยวกบอ าเภอ (แมจะมสภาเขตมาจากการเลอกตง แตผอ านวยการเขตมาจากการแตงตงแบบเดยวกนกบนายอ าเภอ) ไมไดมลกษณะเปนแบบเทศบาลหรอองคการบรหารสวนต าบลทมบทบาทในการพฒนาตวเองไดในระดบหนงจากการกระจายอ านาจ ท าใหส านกงานเขตตองขนตรงตอและไมสามารถลดภาระของกรงเทพมหานครไดนก โครงสรางเชนน ท าใหการพฒนากรงเทพฯ ในมอกรงเทพมหานครหนวยเดยวเปนเรองเปนไปไดยาก ทามกลางปญหาทมมากและแยกยอย อกทงการดแลกรงเทพฯ ไมไชการดแลเฉพาะคนกรงเทพฯ เทานน ดหากแตยงมแรงงานตามฤดกาล นกทองเทยว หรอแมแตมอบ ชองวางเชนน ท าใหองคกรทงทเปนทางการและไมเปนทางการทอยนอกโครงสรางของกรงเทพมหานครจ านวนมาก เขามาแสดงบทบาทพฒนากรงเทพฯ เชนกน โดยกรงเทพมหานครเองกรขอจ ากดของตวเองดและยนดเปดพนทใหองคกรอนๆ เขามามบทบาทตลอดมา



| 37

ดงนน กลาวไดวานอกจากการชวงชงการน าการพฒนาระหวางรฐบาลกบกรงเทพมหานครทกลาวถงไปแลว ยงมตวแสดงอนอกมากทเขามามบทบาทรวมพฒนากรงเทพฯ โดยทไมสามารถจดวางตวแสดงเหลานนไวในสายบงคบบญชาของกรงเทพมหานครได หากแตโยงใยกนเปนเครอขายของตวแสดงทหลากหลาย และเครอขายของนโยบายทผลกดนและขบเคลอนจากตวแสดงเหลานนทหลากหลายเชนกน

ตอเนองจากขางตน นอกจากกรงเทพมหานครจะไมไดผกขาดนโยบายพฒนากรงเทพฯ หากแตม

เครอขายนโยบายอย กรงเทพมหานครยงเผชญกบความทาทายจากประเดนเรองอาณาเขตการพฒนาตามธรรมชาตและอาณาเขตการพฒนาตามเขตแดนทแบงตามภมศาสตรการเมองการปกครอง กลาวคอ พนทกรงเทพฯ ตอเนองเชอมโยงกบพนทปรมณฑลอยางยากทจะพฒนาแบบแยกสวนโดยละความส าคญของพรมแดนทเชอมกนนน ดงนน กรงเทพฯ และปรมาฑลเสมอนเปนพรมแดนเมองเดยวกน ทวา โครงสรางการบรหารจดการนโยบายของปรมณฑลเปนแบบเดยวกบโครงสรางจงหวดทวไปในภมภาค จงเกดความลกลนขนเมอจกซอรตางแบบกนจะตองมาตอกน (cross-governance systems) และท าใหมเครอขายนโยบายทซบซอนขนไปอกเมอพจารณาการพฒนาเมองทงระบบและในจดเชอมตอ โดยมตดานความสมพนธเชงอ านาจระหวางตวแสดงทางนโยบายนนขนอยกบพลงในการชกเยอ กลาวคอ อ านาจไมคงทในแบบทวเคราะหไดผานกฎหมายทใหอ านาจตางๆ (หากวเคราะหไดตามนน ปรมณฑลคงไมมสถานะเปนเสมอนลกเมยนอยอยางทเปนอย เพราะกมอ านาจทางกฎหมายเทาเทยมหรอไมนอยกวา) โดยพลวตของอ านาจ เปนเรองการเมอง เรองของทรพยากรและผลประโยชนจากการพฒนา และเปลยนไปมาตามความสามารถในการสรางพลงสนบสนนและสถานการณ

นอกจากนน แมกรงเทพฯ จะเปนเมองโตเดยวและมการวจารณอยางมากเรองความเหลอมล า

ระหวางกรงเทพฯ กบพนทอนๆ ในประเทศ แตเมอพจารณาระดบการพฒนาในกรงเทพฯ เอง กยงพบวาเตมไปดวยความเหลอมล าภายในสงมากเชนกน โดยบางพนท เชน ในพนทชานเมอง ยงมลกษณะเปนหมบานไมตางจากพนทชนบท โดยเพงจะมการยกเลกการมก านนและผใหญบานไปเมอป 2547 นเอง ดงนน การพฒนากรงเทพฯ แบบภาพรวม ดวยนโยบายเดยว และขยบเมองไปพรอมๆ กน จงไมไดเกดขน หากแตในความเปนจรงมพนทๆ มนโยบายการพฒนาทเขมขนกวาพนทอน เครอขายนโยบายพฒนากรงเทพฯ จงไมไดมเฉพาะเครอขายใหญครอบพนทกรงเทพฯ ทงหมด หากแตมเครอขายนโยบายยอย กระจายอยเตมไปหมด และกระจกตวในบางพนท โดยเชอมโยงกนระหวางเครอขายนโยบายบาง ไมเชอมโยงกนบาง บางเครอขายนโยบายกระทบตอเครอขายนโยบายอน เชน เครอขายนโยบายพฒนาอตสาหกรรมกระทบตอเครอขายนโยบายสงแวดลอม ในขณะท บางเครอขายนโยบายเปนจดตงตนใหมการกอตวของเครอขายนโยบายอน เชน เครอขายนโยบายอนลกษชมชนดงเดมเปนจดตงตนใหมเครอขาย



| 38

นโยบายสงเสรมการทองเทยวเชงวฒนธรรม ซงนบเปนความทาทายอยางมากในการจดวางแผนทความสมพนธ (mapping) กอนทจะยกตวอยางการขบเคลอนเครอขายนโยบายพฒนาเมองกรงเทพฯ ในสวนตอไป อยากชชวนใหพจารณาวามเครอขายนโยบายพฒนาเมองกรงเทพฯ อยมากนอยเพยงใด ผานการพจารณาชอหนวยงานในสงกดกรงเทพมหานคร ซงแตละหนวยงานลวนมขอบเขตหนาทรบผดชอบในเชงนโยบายของตนเอง และสมพนธกบสวนงานอน รวมถง องคกรอนๆ นอกสงกดกรงเทพมหานครอกมาก ทงน แมเปนวธทหยาบ แตสะทอนวาอยางนอยทสดมประเดนนโยบายการพฒนาเมองหลวงแยกยอยมากแคไหน กลาวคอ ประกอบดวย ส านกการแพทย ส านกอนามย ส านกพฒนาสงคม ส านกการศกษา ส านกปองกนและบรรเทาสาธารณภย ส านกเทศกจ ส านกการโยธา ส านกผงเมอง ส านกสงแวดลอม ส านกวฒนธรรม กฬาและการทองเทยว ส านกการจราจรและขนสง ส านกการระบายน า ส านกงานพฒนาทอยอาศย ส านกงานตลาด และกองอ านวยการตลาดนด (ไมนบรวมหนวยงานธรการและกจการภายในอยางส านกปลดกรงเทพมหานคร ส านกงานคณะกรรมการขาราชการกรงเทพมหานคร สถาบนพฒนาขาราชการ ส านกปกครองและทะเบยน ส านกการคลง ส านกงบประมาณ ส านกงานเลขานการสภากรงเทพมหานคร ส านกยทธศาสตรและประเมนผล ส านกงานกฎหมายและคด ส านกตรวจสอบภายใน และสถานวทยกระจายเสยงกรงเทพมหานคร)

จากขางตน จะเหนวาชอหนวยงานสามารถสะทอนวามการใหความส าคญกบประเดนนโยบาย (policy agenda) พฒนาเมองทหลากหลายมาก แมจะยงไมนบเลยวาบทบาทของกรงเทพมหานครเปนแคเพยงสวนหนงของพลงพฒนาเมองหลวงเทานน ยงมการขบเคลอนโดยสวนอนๆ อกมาก อยางนอยทสดคอ บทบาทของนโยบายพฒนาเศรษฐกจมหภาคของรฐบาลและนโยบายของภาคเอกชน ซงมผลตอการขยายตวของกรงเทพฯ มากกวานโยบายทรเรมโดยกรงเทพมหานครและส านกงานเขตเองเสยอก ดงนน ทามกลางประเดนนโยบายทหลากหลาย หากจะแยกกายวภาคประเดนนโยบายการพฒนาทงหมดออกมา แลววเคราะหการขบเคลอนเครอขายนโยบายเหลานน คงตองการการศกษาวจยไมต ากวาหาสบชน

ในโอกาสน ผเขยนขอยกตวอยางเครอขายนโยบายดานการพฒนาทอยอาศยส าหรบคนจนเมอง

สงแวดลอม และอาหารของเมอง ซงเมอพดถงเครอขายนโยบายดงกลาวน จะพบวามความเชอมโยงกนอย กลาวคอ แมจะมเครอขายนโยบายแยก แตกมหวงโซเชอมระหวางเครอขายนโยบายดวย เพราะในทายทสด เมอนกถงการพฒนาทอยอาศยกตองนกถงสงแวดลอมทดและเมอมบานแลวกตองนกถงการมแหลงอาหาร (จากค าใหสมภาษณของสมาชกชมชนแออดทไดรบการพฒนาคนหนง) ในขณะเดยวกน การ



| 39

ขบเคลอนเรองสงแวดลอมกบอาหารสามารถมาบรรจบกนดวยขอเทจจรงทวาการเพมพนทสเขยวนนด แตถาหากท าใหพนทสเขยวนนกนไดดวยกจะดมาก (edible green space)

3.2. กรณตวอยางการขบเคลอนนโยบายการพฒนาทอยอาศยส าหรบคนจนเมอง

ขอตงตนจากนโยบายการพฒนาทอยอาศยส าหรบคนจนเมอง ซงนบเปนนโยบายของเมองโดยแทและเชอมโยงกบนโยบายบานมงคงของรฐบาลทรเรมจรงจงในป 2547 หรอหนงทศวรรษทแลว (จดเรมตนของขอบเขตการศกษาครงนพอด) โดยเครอขายนโยบายน มสถาบนพฒนาองคกรชมชน (องคการมหาชน) เปนแกนกลาง และแททจรงแลวเปนเจาของนโยบายจากทไดขบเคลอนเรองนมาตงแตป 2539 แลว (มลนธชมชนเมอง, 2542; อคน รพพฒน, 2552) หากแตไมไดผกขาดการขบเคลอนนโยบาย ทวา มพลงขบเคลอนจากตวแสดงอนๆ อกมาก ทส าคญคอ การสนบสนนจากรฐบาลกลางในชวงนนคอรฐบาล พตท.ทกษณ ชนวตร (ซงรบลกจากการน าเสนอของสถาบนพฒนาองคกรชมชน) โดยรฐบาลคาดหวงใหนโยบายดงกลาวกลายเปนผลงานส าคญของรฐบาลและชอใจคนจนเมอง ในขณะเดยวกน กรงเทพมหานคร ซงเปนขวตรงขาม กพยายามแสดงบทบาทเชนกน ดวยการสนบสนนใหชมชนแออดในเขตของกรงเทพฯ ทง 50 เขต 367 ชมชน รวม 33,177 ครวเรอน (ขอมลป 2551) รวมโครงการ ผานการพฒนากฎระเบยบตางๆ ใหเออตอการท างานของชมชน รวมถง จดใหมคณะท างานเฉพาะชดบานมนคงใน 2 ระดบ คอ ระดบกรงเทพมหานครในภาพรวมและระดบเขต

ดงทไดเกรนน าไปแลววาการขบเคลอนนโยบายในกรงเทพฯ มลกษณะเหมอนการชกเยอระหวาง

กลมกอนของตวแสดงในเครอขายนโยบาย โดยเฉพาะระหวางขวของรฐบาลกบขวของกรงเทพมหานคร ซงมทมาจากพรรคการเมองทแขงขนกน ทงน ส าหรบนโยบายบานมนคงนน พบวาสองขวพยายามชวงชงบทบาทน าและความเปนเจาของนโยบาย โดยเรมตนจากการถอไพทเหนอกวาของรฐบาล พตท.ทกษณ ชนวตร อยางไรกตาม เกมไดเปลยนเมอ อภสทธ เวชชาชวะ ไดด ารงต าแหนงนายกรฐมนตร ชวงป 2551-2554 และไดใหความส าคญกบนโยบายบานมนคง โดยพยายามปดปายใหมวาเปนนโยบายของรฐบาลน โดยไดจดสรรงบประมาณไทยเขมแขง ป 2553 จ านวน 800 ลานบาท สานตอนโยบายบานมนคง (Siamintelligence, 2554) และไดใชโครงการนมาเปนสวนหนงในการฟนฟทอยอาศยใหมใหกบผประสบภยน าทวม โดยเนนไปยงกลมผมรายไดนอยเปนหลก อกทงในชวงของการหาเสยงเลอกตงใหมทงการเลอกตงระดบชาตในป 2554 และการเลอกตงผวากรงเทพฯ เมอป 2556 พรรคประชาธปตยไดชนโยบายบานมนคงเปนนโยบายหาเสยงชดเจน โดยประกาศเอาไววาจะอดหนนงบปลอยกนโยบายบานมนคง ปละ 1,000 ลานบาท เปนเวลา 3 ป และจะขยายผลไปทวประเทศ (Siamintelligence, 2554; ส านกขาวไทย, 2556) ซงแนนอนวาในขณะเดยวกนนน กโดนโจมตจากอกฝ งตลอดเวลาวาขโมยนโยบาย



| 40

ทงน บนภาพของการชกเยอกนระหวางสองขวดงไดยกตวอยางไป ยงมพลงหนนจากตวแสดง

นโยบายอนอกมากในการขบเคลอนนโยบายพฒนาทอยอาศยส าหรบคนจนเมองดงกลาว โดยเฉพาะอยางยง การมพลงหนนจากสถาบนการศกษาและส านกงานสถาปนกดานสถาปตยกรรม (ถายทอดทกษะการออกแบบจดวางผงและออกแบบบานโดยชมชนมสวนรวม) องคกรพฒนาเอกชน (เชน เครอขายสลมสภาค) สถาบนการเงนภาครฐ และเอกชน 8 แหง (ทโดดเดนคอธนาคารอาคารสงเคราะห) บรษท ปนซเมนตไทย (ขายราคาวสดกอสรางใหกบชมชนทด าเนนนโยบายบานมนคงในราคาทถกกวาราคาตลาดรอยละ 30) และเจาของทดนทชมชนตงอย เชน การรถไฟ กรมธนารกษ กรมศลปากร กรมชลประทาน วด บรษทเอกชน และส านกงานทรพยสนสวนพระมหากษตรย โดยทการรถไฟนน อนญาตใหชมชนเชาทดนระยะ 40 เมตรขนไปจากกงกลางรถไฟไดในสญญา 30 ป สวนชมชนทอยในระยะ 20 เมตรนน ไมสามารถใหเชาระยะยาวได เพราะอาจเกดปญหาความไมปลอดภย โดยจะพจารณาจดหาทดนใหมเพอรองรบชมชนในระยะรศมไมเกน 5 กโลเมตรจากทเดม สวนกรมธนารกษรวมสนบสนนการด าเนนงานตามนโยบายบานมนคงในกรณชมชนทอยในทราชพสด ดวยการจดสทธการเชาทดนระยะเวลา 30 ป และผอนคลายกฎระเบยบขอบงคบ หลกเกณฑ คาธรรมเนยมตางๆ ในขณะท กรมศลปากรไดลงนามบนทกความรวมมอกบสถาบนองคกรชมชนในการรวมกนพฒนาชมชนทอาศยอยในทดนทกรมศลปากรดแล และส าหรบกรณของส านกงานทรพยสนสวนพระมหากษตรยไดสนบสนนใหชมชนไดอาศยอยในทดนของส านกงานทรพยสนฯ อยางถกตอง ในรปของการเชาระยะยาว และการปรบปรงสภาพแวดลอมทางกายภาพของชมชนใหนาอย มความเหมาะสมและสวยงาม (สถาบนพฒนาองคกรชมชน, 2551)

นอกจากนน ในหลายกรณ มตวแสดงนโยบายหนนเสรมเพมเตมดวย อาท การเคหะแหงชาต

ส านกงานสหกรณ (ใหความรดานการบรหารสหกรณชมชนและการท าบญช) กรมพฒนาพลงงานทดแทนและอนรกษพลงงาน (สนบสนนการสรางชมชนประหยดพลงงาน) กรมพฒนาสงคมและสวสดการ (สนบสนนการกอสรางบานมนคงในทนคมจดสรร) บรรษทบรหารสนทรพยไทย (ชวยจดหาขอมลท าเลทต ง ขนาดทดนและขอมลทางกายภาพอนๆ ของทดน อกทงชวยเจรจาการซอขายทดนเอกชน) และพลงระดบระหวางประเทศอยางการหนนเสรมของแผนงานชอ Asian Coalition for Housing Rights (ACHR) (ซงมอดตผอ านวยการสถาบนพฒนาองคกรชมชนเปนก าลงหลกในการขบเคลอนแผนงานน คอ สมสข บญญะบญชา) และส านกความรวมมอดานสงแวดลอมและการพฒนาแหงประเทศเดนมารก (DANCED) (สถาบนพฒนาองคกรชมชน, 2551; อคน รพพฒน, 2552; Asian Coalition for Housing Rights, 2012)

อยางไรกตาม พลงทส าคญแทบจะเรยกไดวามากทสดกคอพลงของชมชนเอง โดยแตละแห งมการ

จดตงคณะกรรมการเมองขน และมการแยกมตในการขบเคลอนการพฒนาออกเปนหลายดาน รวมถง งาน



| 41

จดการองคกร งานสนเชอ งานบญช งานออมทรพย และงานสาธารณปโภค ทงน พวกเขาจะมสวนรวมในทกขนตอน หรอเปนเจาของนโยบาย โดยสรางชมชนและปรบปรงภมนเวศชมชนดวยตนเอง ซงพบวาการท ากนเองดงกลาว สามารถประหยดงบกวา 5-10 เทา เมอเทยบกบการจางรบเหมาภายนอกทวไป (อคน รพพฒน, 2552) นอกจากนน พวกเขามการออม จนสามารถน าเงนออมมาสรางสวสดการชมชน และตอยอดการพฒนาในดานอนๆ ดวยการออกแบบและขบเคลอนนโยบายของชมชนไดเองโดยไมพงพาภายนอก อกทงกรณชมชนทตงอยในทของกรมศลปากรนน นอกจากพวกเขาจะสามารถสรางความมนคงในการอยอาศยใหตนเองไดแลว ยงสามารถชวยกนดแลโบราณสถานหรออนรกษศลปะโบราณในพนทไปพรอมกนดวย 3.3. กรณตวอยางการขบเคลอนนโยบายพฒนาสงแวดลอมเมอง

ในเบองตน การพฒนาสงแวดลอมสามารถเชอมโยงทกเรอง จากททกประเดนนโยบายอยภายใต

สภาพแวดลอมหนงๆ หรอหลายอยาง แมแตนโยบายบานมนคงทน าเสนอไปกอนหนากเชอมโยงกบเรองสงแวดลอม จากทการพฒนาทอยอาศยและสงแวดลอมนนไปดวยกน และถายอนไปทจดแรกเรมของนโยบายบานมนคงกจะพบวาพฒนามาจากโครงการชอวาพฒนาสภาพแวดลอมเมอง น าโดยมลนธชมชนเมอง ส านกงานพฒนาชมชนเมอง การเคหะแหงชาต และส านกความรวมมอดานสงแวดลอมและการพฒนาแหงประเทศเดนมารก (สนบสนน 32 ลานบาท) ซงรเรมตงแตป 2539 และเนนบทบาทชมชนแออดในการจดการสงแวดลอมเมอง โดยตงตนจากความจรงทวาในชมชนแออดมกจะเปนทๆ สภาพแวดลอมเสอมโทรม (หรอทเรยกวาแหลงเสอมโทรม) ดวยเหตทวาคนเมองทนนมความไมมนคงในการถอครองทดนและทอยอาศยท าใหละเลยหรอไมใสใจเรองสภาพแวดลอม (ไมรวาจะถกไลทเมอไหร จงไมรวาจะท าใหสภาพแวดลอมดดไปท าไม) ดงนน การสรางความมนคงในทอยอาศยนบเปนจดเปลยนส าคญใหคนทอาศยในชมชนแออดหนมาใสใจสภาพแวดลอมของชมชน (มลนธชมชนเมอง, 2542; อคน รพพฒน, 2552) เมอขยบออกมาจากเรองสงแวดลอมในชมชนแออดมาสประเดนสงแวดลอมทกวางขนและในภาพรวม จะพบวาปญหาสงแวดลอมกลายเปนปญหาของยคสมย และเปนปลายทางของการพฒนามหานครเกอบทวโลกในหวงศตวรรษทผานมา ส าหรบกรงเทพฯ กรงเทพมหานครไดเรมก าหนดยทธศาสตรพฒนาสงแวดลอมจรงจง เมอจดวางยทธศาสตรพฒนากรงเทพฯ ใหเปนมหานครแหงสงแวดลอม (Clean and green land) ใหเปน 1 ใน 5 ยทธศาสตร ป 2548-2551 ทงน ประเดนทกรงเทพมหานครใหความส าคญ คอ พนทสเขยวและภมทศนเมอง ขยะและสงปฏกล มลพษทางอากาศและเสยง พลงงาน และภาวะโลกรอน โดย



| 42

ในป 2551 ไดรบรางวล ASEAN Environmentally Sustainable City Awards ดวย (ส านกสงแวดลอม, 2551, 2550) อยางไรกตาม แมกรงเทพมหานครจะจรงใจและจรงจงแคไหนในการพฒนาสงแวดลอม แตประเดนสงแวดลอมในตวของมนเอง คอ สงทถกเรยกวาของสวนรวม (the commons) ซงไมไดอยในมอใครคนใดคนหนง กลาวคอ ตองการพลงรวมจากตวแสดงทหลากหลาย หากไมรวมกนขบเคลอนหรอตางฝายตางละเลยกอาจจะเกดโศกนาฎกรรมหมได (tragedy of the commons) (Hardin, 1968) ดงนน โดยทวไป นโยบายพฒนาสงแวดลอมเมองจงมลกษณะเปนเครอขายนโยบาย และเมอพจารณากรณเมองกรงเทพฯ กสามารถกลาวไดวาไมใชขอยกเวน จากทนอกจากเกบขยะ ขดลอกคคลอง สรางสวนสาธารณะและปรบภมทศนแลวกรงเทพมหานครท าไดเพยงการรณรงค การปลกจตส านก และการขอความรวมมอ โดยทกฝายตองมนโยบายและมาตรการของตนเองทจะรวมรบผดชอบพทกษสงแวดลอม แมแตประชาชนทวไป ดงจะเหนไดจากมมมองของกรงเทพมหานครทวาทายทสด ‘อนาคตสรางไดดวยแรงใจชาวกรงเทพฯ’ (ส านกสงแวดลอม, 2551) ทงน เมอพยายามแยกกายวภาคการพฒนาสงแวดลอมเมองหลวงแลว พบวามกลมกอนของของตวแสดงจ านวนมากทมแนวคดและเปาหมายในการผลกดนเรองสงแวดลอมไปในแนวทางเดยวกนบาง ตางกนบาง แตมลกษณะรวมทส าคญคอมส านกสงแวดลอมและม งด าเนนการบางอยางเพอเปาหมายทางดานสงแวดลอม หรอทเรยกวา ‘กลมกรน’ เชน อตสาหกรรมสเขยว ผประกอบการสเขยว รานอาหารสเขยว ตลาดสเขยว ผบรโภคสเขยว หรอแมแตพลเมองสเขยว อนง พลงในการเปลยนแปลงทเกดจากกลมกรนทมากกวาพลงการเปลยนแปลงทก าหนดโดยภาครฐเสยอก สรางความทาทายในการศกษานโยบายสาธารณะ จากทในกรอบการวเคราะหดงเดม มองวาภาครฐหรอตวแสดงนโยบายทเปนทางการเปนผก าหนดนโยบายและน าไปปฎบตจนเกดผลสมฤทธข น ทวา ในประเดนสงแวดลอม ภาคสวนตางๆ ทงทเปนองคกรทางการหรอไมทางการลวนมวาระนโยบายของตนเองทจะพฒนาสงแวดลอม พวกเขาก าหนดแนวทางเองและน าไปปฏบตเอง ในลกษณะคดไป ท าไป และเรยนรเพอปรบเปลยน ซงนนนบไดวาเปนกระบวนการนโยบายสาธารณะนอกภาครฐ (non-state led public policy) กวาได เชน ชมชนจดกจกรรมท าความสะอาดชมชนและปลกตนไมรวมกนในวนแมและวนพอแหงชาต โรงงานอตสาหกรรมพยายามลดโลกรอนดวยการลดการปลอยกาซเรอนกระจก มหาวทยาลยวจยเรองพลงงานสเขยวและจดท าโครงการน ารองเพอทดลองเอาไปใชจรง และกลมซาเลงรวมกบองคกรพฒนาเอกชนทสงเสรมพวกเขาชวยกนสนบสนนการรไซเคลขยะ

ตอเนองจากขางตน เครอขายนโยบายพฒนาสงแวดลอมเมองกรงเทพฯ จงมตวแสดงนโยบายทงทเปนภาครฐและนอกภาครฐ และดวยจดเนนและเปาหมายทตางกน ท าใหมกลมกอนความคดสเขยวอยมาก



| 43

(green discourse coalitions) ซงน าไปสการมกลมกอนทมงอทศตนใหกบสงคมสเขยวทตางกนอยมากเชนกน (advocacy coalitions) เชน ในการผลกดนเรองพนทสเขยวกมทงแนวสวนสาธารณะ แนวอาคารเขยว และแนวเกษตรในเมองและแนวอนรกษเกษตรชานเมอง (ซงจะไดเชอมโยงถงโดยเฉพาะเจาะจงมากขนในสวนตอไป) ทงน หลายคนอาจจะคดวาเรองสงแวดลอมเปนเรองปลอดการเมอง (depoliticised issue) ทวา ในความเปนจรง สงแวดลอมเปนเรองการเมอง (green politics/ political ecology) โดยประเดนการเคลอนไหวเรองสงแวดลอมในชนบทอยางการตานเขอนและอตสาหกรรมทท าลายระบบนเวศ เปนตวอยางทชดเจน อนง การเมองเรองนโยบายสงแวดลอม อาจจะเปนเรองทสลบซบซอนกวานนในสงคมเมองมหานคร อาท การชวงชงการสถาปนาหรอผลตสรางพนท (production of space) กรณมกกะสน ระหวางกลม ‘เราอยากใหมกกะสนเปนสวนสาธารณะ’ และกลมทสนบสนนการกอสรางอาคารเขยว พวกเขาไดแสดงพลงโดยใชเครอขายสงคมออนไลนสรางชมชนเสมอนขนมาแบบไมยดตดกบพนททางภมศาสตร พลงของพวกเขาเกดขนจากการสรางพนทแหงการมตวตน พนทแหงความตองการ และพนทแหงการตอรอง ซงเปนพนทๆ มพลงกวาพนทๆ ก าหนดขอบเขตในผงเมองเสยอก โดยในระหวางทประชนกนนน เปนชวงของการหาเสยงเลอกตงผวากรงเทพฯ ดวย ซงกลม ‘เราอยากใหมกกะสนเปนสวนสาธารณะ ’ ประสบความส าเรจในการผลกดนพนทแหงการมตวตน พนทแหงความตองการ และพนทแหงการตอรองของพวกเขา ใหไปเปดพนททางนโยบายทเปนทางการ กลาวคอ กลายเปนนโยบายหาเสยงของผสมครรบเลอกตงผวากรงเทพฯ หลายคนได

จากขางตน จะเหนวา แมพลงดงกลาวนน อาจจะเหมาะสมกวาทจะเรยกวาเจตนจ านง (will) สการ

เปลยนแปลง และการขบเคลอนพลงดงกลาวอาจจะเหมาะกวาทจะเรยกวาการเคลอนไหวทางสงคม (social movement) ทวา อยากชชวนใหคดวาพลงในการผลตสรางพนทของพวกเขานน มลกษณะเหมอนพลงของการสรางผงเมอง ดงนน เมอผงเมองคอนโยบายพฒนาเมอง การสรางพนททางสงคมหรอการวางผงเมองทางสงคมทน าไปสการเหนพองตองกนในวงกวางไดกตองถกมองไดวาเปนพลงในเชงนโยบายเหมอนกน

อกหนงตวอยางคอ การขบเคลอนนโยบายจดการกบมลพษทางน าในชวงน าทวมกรงฯ เมอป 2554 ซงในชวงดงกลาวจะเหนตวแสดงจ านวนมากทมาเกยวของกบการจดการภยพบตรวมถงมตสงแวดลอมอนสบเนองจากการเกดภยพบต ทงน แนนอนวาในภาพใหญ รฐบาลกลางและกรงเทพมหานครในฐานะขวทตางกน พยายามชวงชงการน าดวยการพยายามแกปญหา จนน าไปสขอวจารณในสงคมอยางกวางขวางวาสองขวมวแตแขงขนกนท างาน แตไมรวมมอกนท างาน จนหลายวกฤตเกดขนจากการขาดการประสานงานกนระหวางสองขวทลวนมอ านาจหนาทโดยตรงตามกฎหมาย อกทงมาตรการตางๆ ทน ามาแกปญหา (ในทนมาตรการกคอนโยบายในรปแบบหนง) กไมสอดรบกน และบางกรณ เกดภาวะนโยบายยอนแยงกน (policy paradox) กระทงแทนทจะแกปญหากลายเปนสรางปญหาเพม



| 44

ทงน เมอวเคราะหนโยบายจดการกบมลพษทางน าทโดดเดนในชวงนน พบวาการใช EM balls ใน

การลดน าเนาเสย กลายมาเปนนโยบายทมการขบเคลอนจรงกนอยางกวางขวาง โดยภาครฐอยางกรมควบคมมลพษกออกมาสนบสนน และแมแตนายกรฐมนตรกออกมาโยน EM balls ลงในแมน า เพอสรางความชอบธรรมใหกบแนวทางดงกลาว อยางไรกด พบวาในการขบเคลอนแนวทางนอยางจรงจงนน เกดขนในภาคประชาสงคม ดวยพลงของอาสาสมคร โดยมนกปฎบตและผประกอบการทางสงคมเปนตวน าในการขบเคลอน และมการแยกออกเปนหลายศนย (ศนยป น) แตละศนยมกจกรรมเสรมอกหลายอยาง เชน บางศนยท าโรงครวกลางเพอแจกจายอาหารใหกบผประสบภยดวย ซงพลงแหงการเปลยนแปลงเชนนไมควรถกมองขามในการวเคราะหนโยบาย การเขามารวมกนของภาคสวนตางๆ ในการผลตและแจกจาย EM balls ทงทเปนภาครฐและนอกภาครฐและทงทท าดวยกนและแยกกนท า นบไดวาเปนเครอขายนโยบายเครอขายหนง มการขบเคลอนจรง ในขณะท นโยบายในรปแผนงานและโครงการจ านวนมากอยแคในกระดาษ (Boossabong, 2013)

เชนเดยวกนกบกรณตวอยางกอนหนา เครอขายนโยบายจดการกบมลพษทางน าในชวงน าทวม

ไมไดราบเรยบ หากแตมการชกเยอกนระหวางขวทตางกนเชนกน กลาวคอ ไมไดหมายความวาทกฝายเหนดเหนงามกบการใช EM balls กนหมด ในทางตรงขาม ในชวงดงกลาวมการโตเถยงกนอยางกวางขวางระหวางขวตรงขามกน โดยฝายทไมเหนดวยวา EM balls สามารถลดน าเนาได อาท ทมนกวทยาศาสตร จากจฬาลงกรณมหาวทยาลย ไดสะทอนขอมลวาไมเพยงแค EM balls ไมสามารถลดน าเนาได หากแตมสวนท าใหน าเนามากขนอกตางหาก โดยไดตงไปวาสงคมควรจะขบเคลอนดวยความร ไมใชความเชอ ซงน าไปสการโตแยงกลบโดยฝายทสนบสนนการป นและใช EM balls ดวยการชใหเหนวาน าใสขนจรงหลงจากไดน าไปใชจรงในพนท และตอบโตวานกวทยาศาสตรพดจากหองแลป ไมไดออกมาดโลกความเปนจรง และมประโยชนทบซอนกบอตสาหกรรมบ าบดน าเสยทใชเทคโนโลยชนสงและปฏเสธภมปญญาชาวบาน ดงนน การขบเคลอนเครอขายนโยบายจดการกบมลพษทางน า จงเปนการทงกนไปทงกนมา มลกษณะของการสรางและขยายแนวรวมของแตละฝาย ซงปรากฏการณเชนน ไมสามารถวเคราะหผานกรอบการวเคราะหนโยบายเชงระบบและกระบวนการได เมอการขบเคลอนนโยบายไมไดมลกษณะเปนเสนตรง ไมมหนวยก าหนดนโยบายชดเจน ไมมหนวยน านโยบายไปปฏบตทหลบหหลบตาตามแนวทางทหนวยก าหนดนโยบายก าหนดไว และไมมการประเมนทเปนระบบระเบยบ หากแตมลกษณะคดไป ท าไป และเรยนรทจะปรบเปลยน โดยฝายตางๆ ปะปนกนไปหมด ไมมใครออกค าสงใคร ทงภาครฐและนอกภาครฐ และทงองคกรทางการและองคกรทไมเปนทางการ ซงรวมถงการรวมกลมแบบชวคราวของภาคประชาสงคมในรปของกลมอาสาสมคร (Boossabong, 2013)



| 45

3.4. กรณตวอยางการขบเคลอนนโยบายดานอาหารของเมอง

นโยบายดานอาหารของเมอง เปนเรองใหมของเมองใหญทวไปในไทย ดวยความทเราเปนประเทศเกษตรกรรมทผลตอาหารมากมายในภาคชนบท หลายเมองจงไมเคยคดเรองระบบอาหารของตนเองเมอสามารถขนสงเขามาไดอยางเหลอเฟอจากนอกเมอง กรอบคดเชนนยงไมไดเปนปญหามากนกในปจจบน แตนบเปนโลกทศนทสรางความเสยงอยางมากใหแกเมองในอนาคตทภาคชนบทหดเลกลงทกทและมความแนนอนนอยลง เมอเกดการขยายตวของเมองอยางตอเนอง ซงการขยายตวของเมองไดสรางความสนหวงใหกบชนบทไปพรอมๆ กน จนทกวนนแทบจะหาชาวนารนใหมไมเจอ อยางทมการพยากรณกนวาภายในป 2030 คนราวรอยละ 60 จะกลายเปนคนเมอง โดยถาการขยายตวของเมองเพมขนจนท าใหแหลงอาหารไกลออกไปทกๆ 100 กโลเมตร คาอาหารจะเพมขนรอยละ 7.5 และถาแหลงอาหารไกลเกน 300 กโลเมตร คาอาหารจะเพมขนรอยละ 13-15 เพราะตองผานกระบวนการขนสงและกระบวนการเกบรกษาอาหารทอยหางไกลตวเมอง จงไมเพยงท าใหคนเมองไดรบอาหารในราคาทสงขน แตคณภาพอาหารยงดอยลงดวย (ฐาปนา บณยประวตร อางใน กรวกา วระพนธเทพา, 2554) อกทงวกฤตธรรมชาตทสงผลกระทบตอผลตผลดานการเกษตรกมแนวโนมเกดขนถและรนแรงขนเรอยๆ จนการมองขามเรองอาหารของเมองนบเปนความประมาทอยางหนง และนโยบายเรองอาหารของเมอง โดยเฉพาะเรองเกษตรในเมองนน นบวาเปนนโยบายแหงอนาคตทตองเรมตงแตวนน

อยางไรกตาม ในทศวรรษทผานมา แมเรองนจะเปนเรองใหมของเมองใหญในภมภาค แตเรองน

ไมไดเปนเรองใหมส าหรบกรงเทพฯ และประสบการณของกรงเทพฯ แมวาจะยงตองไปอกไกล กนบวามความส าคญและนาเรยนรส าหรบเมองใหญอนๆ ในประเทศไทย ในฝากหนง ภาครฐสงเสรมเรองเกษตรในเมองในฐานะเปนแหลงอาหารของเมอง ดวยการอนรกษเกษตรชานเมองในผงเมอง (แมจะนาเปนหวงวาพนทเกษตรชานเมองมแนวโนมลดลงทกปกตาม) พรอมกนนน รฐบาลกสงเสรมเรองของการปลกผกสวนครวของคนเมองเรอยมา โดยเฉพาะภายหลงวกฤตเศรษฐกจ โดยนยมเชอมโยงถงกระแสพระราชด ารสเรองเศรษฐกจพอเพยงและการพงตนเอง ในขณะท กรงเทพมหานครและส านกงานเขตหลายแหง กออกมาสงเสรมในลกษณะเดยวกน โดยทส านกงานเขตบางแหงถงขนพฒนาแปลงเกษตรดาดฟาใหกลายเปนศนยเรยนรการท าเกษตรในเมอง ควบคไปกบการจดอบรมดวย อาท ส านกงานเขตหลกส และคลองเตย

ในอกฝากหนง การเตบโตของการพดถงระบบอาหารของเมองในฝ งขององคกรพฒนาเอกชน มา

จากการเขามาของแนวคดระบบอาหารทองถน ซงโดดเดนภายหลงจากทมการแปลและตพมพหนงสอชอวา ‚Bringing the Food Economy Home‛ ของ Helena Norberg-Hodge และ Steven Gorelick โดยไพโรจน ภมประดษฐ และใชชอไทยวา ‘เศรษฐกจอาหารทองถน: ทางเลอกและทางรอดของเศรษฐกจ สงคม นเวศ ’



| 46

ในป 2545 (โดยทมการตพมพครงทสองและไดเชญผเขยนมาบรรยายทประเทศไทยเมอเรวๆ นอกดวย) จากหนงสอเลมดงกลาวชชวนใหนกถงระบบอาหารใกลบาน ระบบอาหารทางเลอก ความมนคงทางอาหารในระดบทองถน การลดการเดนทางของอาหาร หวงโซอาหารทเปนธรรม ความเกอกลและรบผดชอบตอกนระหวางผผลตกบผบรโภค และแนวคดอนๆ อกหลายอยาง ซงลวนเกยวโยงและเชอมรอยกบเร องระบบอาหารของเมองและเกษตรในเมองทงสน ในฐานะทเมองกคอชมชนทองถนหนวยหนง ในทศวรรษทผานมา องคกรพฒนาเอกชนจ านวนมาก แสดงบทบาทโดดเดนมากในการขบเคลอนเรองอาหารของเมองกรงฯ โดยเฉพาะมลนธเกษตรกรรมยงยน คณะท างานกนเปลยนโลก (มลนธชววถ) ศนยสอเพอการพฒนา และเครอขายตลาดสเขยว (ปยะพงษ บษบงก, 2555b)

นอกจากสองฝากขางตน กลาวไดวาเครอขายนโยบายอาหารของเมอง ยงรวมไปถงการขยบอยาง

แขงขนของผประกอบการทางสงคมตางๆ เชน รานอาหารมงสวรสชอเฮลทม (Health Me) ทพฒนาแปลงเกษตรหลงรานขนมาจดกจกรรมและอบรมการปลกผกในเมองในนามวถออรแกนค (Organic Way) ศนยอบรมท าเกษตรโรงแรมพระนครนอนเลน ศนยอบรมท าเกษตรเจาชายผก ศนยอบรมท าเกษตรสวรรณภม ศนยอบรมท าเกษตรบานคณตา ฯลฯ และทขาดไมไดคอพลงของชมชนและคนเมองเอง ซงรวมกลมกนพฒนาแหลงอาหารของตนเอง และสรางกระบวนการเรยนรรวมกน ไมวาจะเปนกลมคนจนเมอง (อาท สมาชกเครอขายสลมสภาค และเครอขายแรงงานนอกระบบ) ชนชนกลาง (มแมแตกลมออนไลน) หรอแมแตกลมผมฐานะทดในเมอง จากทมโครงการพฒนาแหลงอาหารใหเหนทงในชมชนแออด ตกแถว โรงเรยน วด ทาวนเฮาส อาคารส านกงาน หมบานจดสรร ไปจนถงคอนโดหรกลางกรงฯ ความตนตวของภาคสงคมนเพมขนมากภายหลงทเมองกรงฯ เผชญวกฤตหลายครง ไมวาจะเปนวกฤตการเมองทเคยถงขนประกาศเคอรฟว วกฤตพลงงาน และวกฤตธรรมชาตอยางมหาอทกภย ท าใหผคนตนตวและรวมกลมกนรวมผลกดนเรองอาหารของเมอง เปนพลงสรางการเปลยนแปลงทเกดจากการรเรมเอง และด าเนนการเอง จากทบทเรยนสอนวาแมมเงนและมอาหารมากมายในภาคชนบททหางไกลออกไป แตเมอเผชญวกฤต มเงนกไมมความหมาย เพราะอาหารเดนทางมาไมได ดงภาษตทวา ‘เงนทองเปนของมายา ขาวปลาเปนของจรง’



| 47

แผนภาพท 3-1 แสดงแผนทแปลงเกษตรชมชนในพนทกรงเทพฯ ในป 2553-2555

ขอมลจากโครงการสวนผกคนเมอง 2554-2555 และพฒนาแผนทโดยนพนตย จรสสนวชย

ทงน ตวแสดงทงหลายทกลาวถงขางตน ถกเรยงรอยเขาดวยกน ดวยโครงการทชอวา ‘สวนผกคนเมอง’ ซงสนบสนนโดยส านกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพตงแตป 2553 เรอยมา ซงสามารถวเคราะหไดวาโครงการดงกลาวไดสรางเครอขายนโยบายทมอยให เดนชดมากยงขน (ปยะพงษ บษบงก, 2555b; Boossabong, Sae Lor and Charassinvichai, 2013) อยางไรกตาม ภายในเครอขายนโยบายน กมกลมกอนของตวแสดงทแตกตางหลากหลายและชกเยอกนอยเชนเดยวกบกรณอนทยกตวอยางผานๆ มา เชน บางขวเนนผลตอาหารเพอสรางแหลงอาหารจรงจง เชน กลมชมชนแออดและแรงงานนอกระบบ ในขณะท บางขวเนนสรางแหลงอาหารทางเลอก กลาวคอ มงผลตอาหารปลอดภยเพอยกระดบสขภาวะ จากทไมเชอมนในความปลอดภยของอาหารทมอยในตลาดทวไป (สวนใหญเปนชนชนกลางและชนชนสง)



| 48

แผนภาพท 3-2 แสดงเครอขายนโยบายดานอาหารของเมองกรงเทพฯ

แหลงทมา Boossabong, Sae Lor and Charassinvichai (2013)

จากตวอยางเครอขายนโยบายในกรงเทพทหยบยกขนมานน ดงทไดเกรนน าไปในตอนตนวา

เครอขายนโยบายทงสามมสวนตอเชอมกน จากทบานมนคงแลวตองมสถาพแวดลอมทด และพอมบานแลวตอไปกตองนกถงแหลงอาหาร สวนพนทสเขยวทยอดเยยมกควรจะเปนพนทสเขยวทกนไดดวย ดงนน จงมตวแสดงทางนโยบายจ านวนหนงทสมพนธกบเครอขายนโยบายมากกวาหนง เชน เครอขายสลมสภาค เชอมโยงทงเครอขายนโยบายพฒนาทอยอาศยและเครอขายนโยบายดานอาหารของเมอง และเครอขาย



| 49

ตลาดสเขยวรวมถงกลมออนไลนชอวา ‘เมอคนเมองอยากปลกผก’ เชอมโยงทงเครอขายนโยบายดานอาหารของเมองและเครอขายนโยบายพฒนาสงแวดลอมเมอง (กลมออนไลนดงกลาวเปนผผลตและผบรโภคสเขยวดวยในขณะเดยวกน) อยางไรกตาม สามเครอขายนโยบายทหยบยกมานกมมตทชกเยอระหวางกนดวย ตวอยางทเดนชดคอ การชกเยอระหวางขวทมงเนนพนทสเขยวทเปนสวนสาธารณะกบขวทเนนพนทสเขยวทกนได ดงกรณ คณะกรรมการชมชนรวมกบปราชญชาวบานในหมบานนกกฬาฯ ซงน าพนทกนไฟของชมชนมาเปลยนเปนแปลงผกสรางอาหารและเปนแหลงเรยนรในชมชน ตองปะทะกบการเคหะแหงชาตทมแนวคดทจะปรบภมทศนดวยการปลกไมยนตนแทน ทงน การชกเยอกนเชนนเกดขนอยตลอด และในทกระดบ ท าใหเครอขายนโยบายมพลวตและยากทจะวเคราะหเชงระบบและกระบวนการ อกทงตวแสดงทางนโยบายมกจะเปลยนแปลงอยตลอด เชน การเพมลดจากการถอนตวหรอการเขามารวมใหม และการผลดเปลยนตวแสดงทมบทบาทน าและตวแสดงทมบทบาทตาม หรอบางกรณมประเดนเรองของขนาดทเพมขนและลดลงของบางตวแสดงทางนโยบายทส าคญ



| 50

บทท 4 การขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองในภมภาค

เมองในภมภาค ยกเวนเมองพทยา มโครงสรางแบบเดยวกนหมด (one-size-fit-all) และเปนโครงสรางแบบซอนทบระหวางสวนภมภาคกบสวนทองถน กลาวคอ การซอนทบพนทในความรบผดชอบของส านกงานจงหวดกบองคการบรหารสวนจงหวด การซอนทบพนทในความรบผดชอบบางสวนระหวางส านกงานอ าเภอกบเทศบาล และการซอนทบบทบาทของก านนผใหญบานกบนายกองคการบรหารสวนต าบล โครงสรางดงกลาวมทงนกเลอกตงและนกแตงตงปะปนกนและไมเคยปลอดการเมอง นอกจากนน ในเชงของการพฒนาเมองตามแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต โดยเฉพาะตงแตแผนฯ 3 ทมงกระจายความเจรญไปยงภมภาคและสรางเมองใหมในภมภาคเปนตนมา พบวาเมองในภมภาคมลกษณะคลายกนไปหมด ดงเชนทฉตรชย พงศประยร (2529) วเคราะหบทบาทหนาทของเมองไวตงแตราวสามทศวรรษทแลววาเมองมลกษณะดาษดน ไมไดมหนาทเฉพาะของตนเอง และเปนเมองทไมสมบรณ เชน มแรงงานประเภทตางๆ นอย อกทงยงวจารณการจดแบงเมองวาบางเทศบาลต าบลมความเปนเมองมากกวาเทศบาลเมองเสยอก ในลกษณะเดยวกน สถาบนวจยสงคม จฬาฯ (2538) อธบายการพฒนาเมองในภมภาคประมาณหนงทศวรรษถดมาจากการศกษาของฉตรชย โดยสะทอนวาการพฒนาเมองในภมภาคสรางเมองออกมาแบบเดยวกน กลาวคอ เมองหลกทกเมองมการจราจรตดขด ประชากรเพมขน และมปญหาสงแวดลอม ขยะ น าเสย และชมชนแออด อยางไรกตาม แมโดยรวมเมองในภมภาคจะมลกษณะเหมอนๆ กนไปหมดดงกลาว ทวา บางเมองกจะมลกษณะเฉพาะ หรอมอะไรเพมเตมไปจากความดาษดนทกลาวถง เชน เมองทองเทยว (โดยเฉพาะเมองชายฝ งทะเลเมองทมภเขาลอมรอบ และเมองเกาทกลายเปนเมองทองเทยวเชงวฒนธรรมและอนรกษ) เมองชายแดน และเมองมหาวทยาลย เปนตน

ส าหรบการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองในภมภาค ในภาพรวม จะอยบนฐานของการเกอหนนกนระหวางตวแสดงนโยบายมากกวาการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองหลวง อยางไรกตาม แตละตวแสดงมอ านาจตอรองและบทบาทไมเทากน ขนอยกบทรพยากรและภาพลกษณทก าหนดโดยวฒนธรรมนโยบาย



| 51

อนง หากมงวเคราะหเจาะจงมาทระดบเทศบาล ซงกคอเมองในนยามของประเทศไทย ขอสงเกตทนาสนใจ มาจากงานวจยของจรส สวรรณมาลา (2550) ทพบวาวฒนธรรมการเมองทมกจะพบในเทศบาล คอ แบบรวมศนย-ผกขาดอ านาจ ซงพฒนามาจากการรวมศนยอ านาจและการจดระบบความสมพนธทางการเมองการปกครองแนวดงในอดต และแตกตางไปจากแบบปรกษาหารอ ซงพฒนามากจากความโดดเดนของการมองคกรชมชนทเขมแขง (พบมากในองคการบรหารสวนต าบล) และแบบแขงขน-ท าลายลาง ซงพฒนามาจากการแยงชงและยดครองฐานเสยงและผลประโยชนทางการเมองระหวางกลมการเมองในระดบชาตและทองถน ทงน การศกษาเรองทองถนของผเขยนเองในหวงทผานมากมขอสงเกตคลายกน กลาวคอ การกระจายอ านาจใหทองถนสรางความเปนระบบราชการใหกบองคกรปกครองสวนทองถน ท าใหสวนทองถนโดยเฉพาะเทศบาลไหลรวมไปกบสวนภมภาคมากกวาไหลรวมไปกบชมชนและชาวบานชาวเมองอยางทควรจะเปนตามปรชญาการกระจายอ านาจ เหนไดจากทนายกเทศมนตรหลายทมส านกแบบนายอ าเภอ มากกวาแบบญาตพนองของชาวบาน (ปยะพงษ บษบงก, 2552a)

จากจดตงตนขางตน เครอขายนโยบายพฒนาเมองของเมองในภมภาคอยางเทศบาล จะมองคกร

ภาครฐทงสวนภมภาคและสวนทองถน เปนตวแสดงนโยบายหลก แมภาคสวนอนๆ จะอยากรเรมการพฒนากมกจะสงผานมายงองคกรภาครฐดงกลาวอยด ลกษณะเชนน เรยกวา เครอขายนโยบายแบบภาค (corporatist policy network) ซงภายใตตวแสดงนโยบายทหลากหลายจะมตวแสดงทส าคญกวาตวแสดงอนๆ อย (intermediary organizations) โดยตวแสดงเหลานนจะมบทบาทหรออ านาจตอรองมากกวา และมความเปนศนยกลางของเครอขาย (Schneider, 1992) ทงน นอกจากองคกรภาครฐสวนภมภาคและสวนทองถนแลว องคกรภาครฐสวนกลางในภมภาคกมบทบาทในเครอขายนโยบายเชนกน เชน การทองเทยวแหงประเทศไทย หรอแมแตสถานต ารวจภธรและกองทพภาค อยางไรกตาม องคกรนอกภาครฐทจะเขามารวมในเครอขายนโยบายนอกจากภาคธรกจเอกชนแลวมกจะเปนองคกรจดตงทางการ เชน สมาคม และมลนธตางๆ ไมใชกลมกอนทางสงคมแบบชวคราวหรอโครงสรางไมชดเจน

ทงน เมอเนนไปทสวนภมภาคและสวนทองถนในฐานะตวแสดงทางนโยบายทส าคญกวาตวแสดงอนๆ ในภาพรวมนน ในทศวรรษทผานมา สวนภมภาคโดยเฉพาะกระทรวงมหาดไทยยงคงแสดงบทบาทเดนทสดอย สวนองคกรปกครองสวนทองถนจะแอบองอยกบสวนภมภาคมากกวาการแขงขนหรอชวงชงการแสดงบทบาทน า (พรอมๆ ไปกบการมความสมพนธเกอกลกนกบนกธรกจทองถน) อนง ความโดดเดนของสวนภมภาคเหนอสวนทองถนเปนผลทส าคญมาจากการปรบเปลยนระบบภมภาคในหวงทผานมาอยางเขมขน ดวยแนวคดเรองการบรหารงานจงหวดและกลมจงหวดแบบบรณาการ พรอมๆ ไปกบความไมกาวหนาหรอแมกระทงการถอยหลงของการกระจายอ านาจ ทท าใหสวนทองถนเปนแคผสรางนวตกรรม และ



| 52

อยในการควบคมมากกวาจะเรยกวาการก ากบดแลโดยกรมสงเสรมการปกครองสวนทองถน ซงจะไดขยายความตอไป

ส าหรบเนอหาทจะน าเสนอในบทนนน จะเรมตนจากการวเคราะหลกษณะส าคญของการขบเคลอน

นโยบายพฒนาเมองในภมภาคในภาพรวม โดยชใหเหนพลงของวฒนธรรมใหมของการขบเคลอนนโยบายผานยทธศาสตรการพฒนา ซงมงเนนกนมาตลอดทศวรรษทผานมา และดวยความทเครอขายนโยบายพฒนาเมองในภมภาคมภาครฐเปนแกนแกน จงมความจ าเปนตองเขาใจเครอขายยทธศาสตรในฐานะสวนส าคญของเครอขายนโยบาย กอนจะหยบยกตวอยางการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองทมลกษณะแตกตางกน กลาวคอ เมองทองเทยง ซงรวมถงเมองเกา ในฐานะทถกสงเสรมการทองเทยวเชงวฒนธรรมและอนรกษ เมองชายแดน ซงตองใสใจตอมตความสมพนธระหวางประเทศ และเมองมหาวทยาลย ซงเตบโตมาจากการมมหาวทยาลยตงอย จงมปญหาและวถทางในการพฒนาเฉพาะ 4.1. ลกษณะส าคญของการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองในภมภาค

ดงทกลาวไปบางแลววานโยบายพฒนาเมองในภมภาคตงตนจากแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคม

แหงชาตฉบบท 3 ทมงกระจายความเจรญสภมภาคดวยการสรางเมองใหมในภมภาค โดยมการขยายการ

จดท าผงภาค ผงเมอง และผงพฒนาเฉพาะพนทมากมายในภมภาค และเรมมแผนพฒนาจงหวดควบคกบ

แผนชาต ตงแตป 2515 (ไพโรจน ลตปรชา และคณะ, 2526) ทวา ในชวงป 2545 ซงเปนชวงตนของรฐบาล

พตท.ทกษณ ชนวตร การบรหารราชการสวนภมภาคไดถกปรบเปลยน ในชวงเวลานน ภมภาคไดถกแบง

ออกเปนกลมจงหวด (28 กลมจงหวดๆ 3 – 4 จงหวด) และค าวายทธศาสตรการพฒนามาแทนทค าวา

แผนพฒนา ดงนน จงมยทธศาสตรพฒนาจงหวดและกลมจงหวดมาแทนทแผนพฒนาจงหวดและภาค

ในขณะท องคกรปกครองสวนทองถนกมยทธศาสตรการพฒนาเชนกน โดยอยภายใตเงอนไขบางประการท

ถกก าหนดโดยสวนกลาง

การเขามาของแนวคดเรองยทธศาสตรการพฒนา ไมใชแคเพยงการเปลยนค าพดหรอโวหารทาง

นโยบายและการบรหาร (policy rhetoric/ administrative proverb) หากแตเปนการเปลยนกระบวนทศน

ดวยการน าเขาแนวคดการบรหารจดการภายรฐแนวใหม (new public management) ซงมการหยบยม

เครองมอทางนโยบายและการบรหารจดการมาจากภาคเอกชน (managerialism) อนง แนวคดเรอง

ยทธศาสตรมาพรอมกบกรอบการวเคราะหนโยบายเชงระบบและเชงกระบวนการทชดเจนมากขน กลาวคอ



| 53

เชอในความเชอมโยงของสภาพแวดลอม ปจจยน าเขา กระบวนการ และผลสมฤทธ (แยกเปนผลผลต

ผลลพท และผลลพทสงสดหรอผลกระทบ) อกทงเชอวาเมอก าหนดวสยทศนทกวางไกล วเคราะห

สภาพแวดลอม (หรอสถานการณ) ทรดกมและรอบดานผานการควบคมภยคกคามและแสวงหาโอกาส

ประกอบกบการมงพฒนาตามศกยภาพทม (การพจารณาจดแขงและจดออน) วางยทธศาสตรไวด มการ

จดท าแผนปฎบตการ (action plan) ทแนชด น าไปปฏบตแลว จะเกดผลตามเปาประสงคทตงไว และ

สามารถวดผลไดดวยตวชวด กรอบคดเหลาน กลายมาเปนสารณะทภาครฐยดมนถอมน โดยถงกบมการ

ปรบเปลยนระบบงบประมาณใหสอดรบ (ระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงาน) และเชอกนว าแนวคด

ยทธศาสตรจะท าใหการใชจายงบประมาณเพอผลตนโยบายมความคมคาสงสด เพราะในการวางยทธศาสตร

มการคดตนทนตอหนวย ในลกษณะเดยวกนกบภาคเอกชนวางยทธศาสตรการลงทนและค านวณความ

คมคา (ศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2553; อาภรณ แกวสลบศร, 2552;

คณะอนกรรมการประสานการวางแผนพฒนาจงหวด, 2545)

ทงน หากสามารถวาดแผนทความสมพนธของเครอขายนโยบายพฒนาเมองในภมภาคผาน

เครอขายยทธศาสตรของหนวยงานสวนภมภาคและทองถนเพยงเทานนกคงงาย แตในความเปนจรง แมแต

ยทธศาสตรการพฒนาเองกมลกษณะซบซอนและซอนทบจากทมยทธศาสตรอยถงสามมต มตแรกคอ

ยทธศาสตรทยดโยงอยกบภารกจ (Function-based strategy) กลาวคอ เปนยทธศาสตรของสวนราชการใน

ภมภาคทยดโยงอยกบภารกจของกระทรวงและกรมทตนสงกด หรอเรยกไดวาเปนยทธศาสตรแนวดง มตท

สองคอ ยทธศาสตรทยดโยงกบพนท (Area-based strategy) ซงจะยดกบพนทในเชงภมศาสตรการเมองการ

ปกครองแบบเดยวกนกบผงภาคและเมอง หากแตไปไกลกวาการมงเนนการวางแผนพฒนาในเชงกายภาพ

อยางเดยว โดยจะตองไปเชอมโยงนโยบายของสวนราชการตางๆ ทอยในพนทเดยวกนหรอเรยกไดวาเปน

ยทธศาสตรแนวระนาบ (ทวา กยงมชองวางระหวางยทธศาสตรของสวนภมภาคกบขององคกรปกครองสวน

ทองถนทครอบซอนพนทกนอย) ส าหรบมตสดทายนน คอ ยทธศาสตรแบบยดประเดนปญหา (Agenda-

based strategy) ซงมลกษณะทส าคญ คอ เปนยทธศาสตรแบบขามหนวยงาน เพออดชองวางของการแกไข

ปญหาทเกนขอบเขตของหนวยงานหนงๆ และพนทหนงๆ ได อาท ปญหาการรบมอกบซนาม ไขหวดนก

ไขหวดใหญ ภยแลง และน าทวม เปนตน ซงจะเหนวาปญหาทยกขนมานนตองการความรวมมอระหวาง

หนวยงาน และระหวางพนท (กาวขามการท างานทยดภารกจและยดพนท) (ปยะพงษ บษบงกและจตรงค

ศรสธรรม, 2553)



| 54

จากขางตน เครอขายนโยบายพฒนาเมองในภมภาค ในแงหนงและเปนแงทส าคญ รวมเครอขาย

ยทธศาสตรระหวางสวนราชการทงสวนกลางในภมภาค สวนภมภาค และสวนทองถน และทงองภารกจ อง

พนท และองประเดนนโยบายเฉพาะ อนง ในอกแงหนง เครอขายนโยบายยงรวมไปถงนโยบายและแนว

ทางการด าเนนการของภาคเอกชนดวย โดยเฉพาะในแงของการขยายการลงทน การพฒนาหวงโซอปทาน

การพฒนาผลตภณฑ และการพฒนาการบรการ ดงจะเหนวาการเตบโตของเมองในภมภาคตงแตแผนฯ 3

เปนตนมาขนอยกบการตดสนใจของภาคธรกจเอกชนเปนอยางมาก (ณฐพล แสงอรณ, 2556; รว หาญ

เผชญ, 2554) ทงน เอกชนมบทบาทมากนอยแตกตางกน โดยนอกจากนโยบายรายบรษทจะมบทบาทแลว

ตวแทนของพวกเขายงมสวนในการจดท ายทธศาสตรพฒนาจงหวดและกลมจงหวดรวมกบภาครฐดวย

ในขณะท เอกชนบางสวนมโอกาสไดรบเหมาด าเนนโครงการพฒนาของภาครฐอกตางหาก เชน การกอสราง

โครงสรางพนฐานตางๆ โดยมกจะมการหกคารบเหมาใหกบผมอ านาจตดสนใจในภาครฐดวย

นอกจากนน แมภาคประชาสงคมทมบทบาทโดดเดนในการผลกดนการพฒนาเมองในภมภาคจะม

ไมมาก และมกแสดงบทบาทรองจากภาครฐและภาคธรกจเอกชน แตกถอวามอยบาง โดยมกจะเปนกลมทม การกอตงอยางเปนทางการในรปมลนธหรอสมาคม ทโดดเดนในภมภาคทสดกคอสภากาชาดไทย ซงเชอมโยงกบสวนภมภาคอยางใกลชด (นายกเหลากาชาดจงหวด กคอภรรยาของผวาราชการจงหวด) สวนพลงทสามารถผลกดนการเปลยนแปลงเมองทมลกษณะไมเปนทางการหรอการรวมกลมหลวมๆ และเฉพาะกจนบวามนอยมาก แตกพอมใหเหน เชน เครอขายประชาชนเพอการขบเคลอนจงหวดปกครองตนเอง (คปป.) พยายามหนนใหจงหวดเชยงใหมเปนองคกรปกครองสวนทองถนแบบพเศษ (ประชาไท, 2556) เปนตน ส าหรบพลงของชมชนเมองพฒนาตนเองกมใหเหนเชนเดยวกน เชน ชมชนแออดทเขารวมนโยบายบานมนคงชอชมชนตะวนใหม ทจงหวดขอนแกน สามารถตอยอดจากทเคยรบการสนบสนนจากภายนอกในเบองตนไปสการจดการตนเองโดยไมพงภายนอก และสรางการพฒนาเมองทตนอาศยอยไดดวยพลงของตนเอง (อคน รพพฒน, 2552) ดงนน จากทยกตวอยางไป ชวยสะทอนวาการขบเคลอนของภาคประชาสงคมกควรถกผนวกในเครอขายนโยบายพฒนาเมองในภมภาคเชนกน 4.2. กรณตวอยางการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองทองเทยว

ประเทศไทยมเมองทองเทยวจ านวนมาก และในอกดานหนง เมองอกมากกมงทจะเปนเมองทองเทยว ลกษณะรวมประการส าคญของเมองทองเทยวคอ การเปนเมองของแขก โดยคนเมองทอาศยอย



| 55

ในฐานะเจาของบาน อาจจะมมากกวาแตพนทของพวกเขากมแนวโนมแคบลงทกท และผลประโยชนจากการพฒนาการทองเทยวกตกอยกบนกลงทนซงสวนใหญหอบเงนเขามาจากภายนอกมากกวา อาท ผลการศกษาของนกศกษาหลกสตรศลปศาสตรมหาบณฑต สาขาการวจยและพฒนาเมอง มหาวทยาลยราชภฐจนทรเกษมพบวาคนเกาแกทอยมากอนการขยายตวของธรกจทองเทยวของเมองพทยาสะทอนวาพวกเขาไดประโยชนนอยมากจากการขยายตวทางเศรษฐกจการทองเทยวทนน (สมาล ไชยศภรากล, 2547) ทงน เครอขายนโยบายพฒนาเมองทองเทยว ประกอบดวยพลงการพฒนาหลก คอ ส านกงานการทองเทยวและกฬาจงหวด การทองเทยวแหงประเทศไทย ส านกงานจงหวด องคการบรหารสวนจงหวด เทศบาล (หรอองคการบรหารสวนต าบล) เจาของพนท รฐวสาหกจ อทยานแหงชาตในพนท และสมาคมธรกจการทองเทยว โดยทบางกรณ อาจจะมตวแสดงอนๆ รวมดวย อาท เมองเกาหรอเมองมรดกทกลายมาเปนเมองทองเทยวเชงวฒนธรรมและอนรกษอยางเมองอยธยาและสโขทย จะมส านกงานนโยบายและแผนทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอมและกรมศลปากรเขามาเกยวของดวย

ขอสงเกตประการหนงกคอ นอกจากแตละฝายทกลาวถงขางตนจะมแนวนโยบาย มาตรการหรอปฎญญารวมแลว ตางฝายตางกยงมนโยบาย แผน หรอยทธศาสตรการพฒนาของตนเองดวย ดงยกตวอยางไดจากบทสมภาษณกรณการสงเสรมการทองเทยวจงหวดกระบจากภาคสวนตางๆ กลาวคอ ผวาราชการจงหวดกระบ ผวาการทองเทยวในจงหวด และนายกสมาคมธรกจการทองเทยวจงหวด โดยแตละคนตางสะทอนใหเหนวาหนวยงานของตนไดมบทบาทอยางไรบาง ผานการอธบายแนวคด โครงการ และกจกรรมทไดด าเนนการไปในหวงทผานมา ซงมทงทแตกตางกนและทบซอนกน (นตยสารจบๆ, 2557) ทงน ความนาสนใจเปนพเศษ คอ ค าสมภาษณของนายกสมาคมธรกจการทองเทยวจงหวดกระบ ซงไมใชภาครฐ แตไดใชค าวา ‘นโยบาย’ ในการอธบายสงทสมาคมไดด าเนนการทผานมา เชน การจดเวทก าหนดจดมงเนน (theme) รวมกนระหวางผประกอบการธรกจการทองเทยวในจงหวดวาจะพฒนาไปในทศทางไหน รวมไปถง ไดอธบายถงบทบาทของโครงการเพอสาธารณะทด าเนนการโดยบรษทตางๆ เกยวกบการทองเทยว และกจกรรมของโรงแรมในฐานะทเปนการแสดงความรบผดชอบตอสงคมของบรรษท มมมองดงกลาว สะทอนใหเหนวาแมแตภาคเอกชนกมส านกวาพวกเขามบทบาทส าคญในการขบเคลอนนโยบายพฒนาการทองเทยวในจงหวด

จากทแยกแยะตวแสดงเชงนโยบายตางๆ ไปขางตน ดเหมอนวาจะสามารถวเคราะหเครอขายนโยบายพฒนาเมองทองเทยวไดอยางสมบรณแลว อยางไรกตาม อกพลงทควรยดโยงเขากบเครอขายนโยบายดวย คอ พลงของชาวบานชาวเมองทวไป แมจะเปนเพยงพลงเลกๆ กตาม ทงน ชาวบานชาวเมองในเมองทองเทยวทวไปทพอจะไดประโยชนจากการพฒนาการทองเทยวอยบางคอการเปนพอคาแมคาราย



| 56

เลกรายนอย ขายสนคาและอาหาร เชน หตถกรรมพนบาน อาหารทะเลแหง มลหอย ฯลฯ การคาขายของชาวบานชาวเมองเหลานนมนยยะอยางไรตอการพฒนาเมอง ขนอยกบพลงของพวกเขาในการสรางอ านาจตอรอง ซงการทดลองส ารวจของผเขยนในป 2552 พบวาพลงทสงกวานโยบายของส านกงานพาณชยในการก าหนดและควบคมราคาสนคาในเมองทองเทยว คอ การสรางตาขายหรอเสนใยราคาของชาวบานชาวเมองทเปนผประกอบการเอง ซงการก าหนดกนเองดงกลาว มพลงในเชงพาณชยจรงๆ มากไปกวานโยบายทเขยนอยในกระดาษและเปนทางการของสวนราชการ เพราะควบคมราคาไดจรง จนกลาวไดวาเปนพลงของนโยบายของผประกอบการทเปนชาวบานชาวเมองกนเองในการก าหนดและตรงราคาจ าหนายสนคารวมกน

นโยบายของพอคาแมคาแตมผลตอสาธารณะและมผลกวามาตรการของส านกงานพาณชยเสยอก

ดงกลาว เกดจากทนทางสงคมของชาวบานชาวเมองเองทมาตกลงกนและเชอใจกนในการควบคมราคาเพอใหไดประโยชนรวมกน ไมใชตางคนตางแขงขน กรณเชนน จะเกดขนเดนชดมากในยานเมองทองเทยวทมการจ าหนายผลตภณฑทองถนหรอสนคาพนเมองทเปนของฝากหรอของทระลกจากการมาทองเทยวทม ลกษณะซ าๆ กน การตกลงกนเกดขนในลกษณะทวาตองไดตามกนถงจะยอมขาย กลาวคอ ทกคนจะยอมขายในราคาอางองเดยวกนเทานน ท าใหนกทองเทยวตองยอมซอในราคาเดยวกนหมดมเชนนน จะไมไดสนคาออกไปเลย อนง ขอเรยกวา ‘พลงของแมงมมบนเพดาน’ เนองจาก จะมเสนใยราคาเหมอนแมงมมมเสนใยทแตละเสนยดโยงกน ท าใหเกดความเขมแขงแบบทเสนใยแมงมมสามารถยดเพดานได และถาตองการเอาใยแมงมมลงมากตองเอาลงมาหมดถงจะได (ปยะพงษ บษบงก, 2552b)

แผนภาพท 4-1 แสดงพลงของเสนใยราคาเสมอนพลงของแมงมมบนเพดาน

เพอเนนย าพลงของนโยบายก าหนดและตรงราคาของชาวบานชาวเมองเองทกลาวถงขางตน (ทควร

จะผนวกเขามาในการวเคราะหเครอขายนโยบาย) อยากจะเทยบเคยงกบกรณทชาวบานชาวเมองขาดการ

X

X

X

X

X แทน ราคาทผคาพงพอใจ

แทน ผคา (ชาวเมอง)

แทน นกทองเทยว

แทน การตกลงซอขาย

แทน เสนใยราคา



| 57

ตกลงกนดงกลาว การซอขายสนคาทชาวบานชาวเมองทวไปในพนทจะไดรบประโยชนจากนกทองเทยวกจะแตกตางออกไป ยงผนวกกบความล าเอยงโดยทวไปของตวแสดงนโยบายทเปนทางการอนๆ ทมงเอาใจนกทองเทยวและผลงทนรายใหญมากกวาชาวบานชาวเมองทวไปทอยอาศยและตองท ามาหากนในพนทเพอรบสวนแบงอนนอยนดหรอเศษเหลอของการพฒนาการทองเทยวในพนทตวเอง ยงสะทอนภาพวาชาวบานชาวเมองแทบจะไมไดอะไรจากการทเมองทเขาอยกลายเปนเมองทองเทยว ทงน สภาวะการขาดนโยบายรวมกนของชาวบานชาวเมองเอง จะมลกษณะเหมอนแมลงสาบหลายตวถกจบใสขวดแกว ซงทกตวกจะพยายามไตเหยยบหวกนขนมาทปากขวดแกวเพอทจะเอาตวรอด โดยไมสนวาตวอนจะเปนอยางไร ซงสดทายกตายกนหมด กลาวคอ เมอตางคนตางอยากทจะขาย นกทองเทยวตอรองราคาเทาไหร กจะตองมสกคนทยอมจ าใจขาย เพราะกลววาคนถดไปทขายสนคาประเภทเดยวกนจะยอมขายในราคานนแลวในทสดตวเองกจะขายไมได ซงทายทสดเมองทองเทยวทพวกเขาอาศยอยกจะกลายเปนเมองของนกทองเทยว ไมใชเมองของชาวบานชาวเมองทนน

แผนภาพท 4-2 แสดงสภาวะเสมอนแมลงสาบในขวดแกว

4.3. กรณตวอยางการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองชายแดน

การพฒนาเมองชายแดน (border town) มประเดนทาทายอยมากจากทไปเกยวของกบประเดนขาม

ชาตมากมาย รวมถง การเผชญกบโจทยของการพฒนาทไปไกลกวาการพฒนาในเขตอธปไตย เมอกลาวถง

เมองชายแดนหนงๆ กมกจะพวงส านกความเปนชาตเขาไปดวย ไมใชแคเรองเมองๆ หนง อาท การพฒนา

ต ากวา X ท A

ต ากวา X ท B

ต ากวา X ท C

X แทน ราคาทผคาพงพอใจ

แทน ผคา (ชาวเมอง)

แทน นกทองเทยว

แทน การตกลงซอขาย

A/ B/ C/ D แทน ราคาทตกลงซอขาย

ต ากวา X ท D



| 58

จงหวดชายแดนภาคใต ความขดแยงเรองเขตแดนของเมองชายแดนไทย-กมพชา การสรางสะพานมตรภาพ

ไทย-ลาว เชอมตอจงหวดหนองคายเขากบกรงเวยงจนทน เชอมตอจงหวดมกดาหารเขากบแขวงสะหวนนะ

เขด เชอมตอจงหวดนครพนมเขากบค ามวน เชอมตอจงหวดเชยงรายเขากบหวยทราย และเชอมตอจงหวด

บงกาฬเขากบบอลค าไซ และการพฒนาพนทเศรษฐกจพเศษชายแดนจงหวดตาก (แมสอด) และเชยงราย

(แมสาย เชยงแสน และเชยงของ) ในปจจบน การเตบโตของแนวคดภมภาคนยม (Regionalism) อยางการ

พดถงประชาคมเศรษฐกจอาเซยน (AEAN Economic Community) ยงท าใหมความตนตวเปนพเศษในการ

พฒนาเมองชายแดน

ในทน ขอหยบยกตวอยางเครอขายนโยบายพฒนาพนทเศรษฐกจพเศษชายแดนจงหวดเชยงราย

เนองจากมประเดนนาเรยนรจากการพฒนาขามพนท กลาวคอ ไมใชการพฒนาเมองเดยว แตมลกษณะท

เรยกวาการพฒนาภมภาคเมอง (city region) กลาวคอ พฒนาไปดวยกนระหวางเมองแมสาย ในฐานะ

ศนยกลางการคา บรการ ทองเทยว และศนยรวบรวมและกระจายสนคา เมองเชยงแสน ในฐานะศนยกลาง

การพฒนาดานอตสาหกรรม และเมองเชยงของ ในฐานะเขตประกอบการอตสาหกรรม เพอใหเกดการ

เชอมตอระหวางไทย พมา และจนตอนใต ซงการขบเคลอนเครอขายนโยบายดงกลาว เรมตนแบบเปน

ทางการจากการทคณะรฐมนตรประกาศใหพนทดงกลาวเปนเขตเศรษฐกจชายแดน ตงแตกลางป 2546

(หลงจากน ารองไปบางแลวตงแตตนป 2545) (Kmonwatananisa, 2008) โดยหลงจากนนมการวางแผนผง

พฒนาเฉพาะพนท (spatial planning) โดยรฐบาลเปนเจาภาพ มการก าหนดยทธศาสตรการพฒนาพนท

เศรษฐกจพเศษชายแดนจงหวดเชยงรายขน มการจดตงคณะกรรมการพฒนาเขตเศรษฐกจชายแดน

ระดบชาตรวมถงคณะกรรมการบรหารจดการเขตประกอบการยอย (เขตนคมอตสาหกรรม) มการปรบปรง

กฎระเบยบและนโยบายภาษทเออประโยชนและชวยลดตนทนสนคาทจะสงออกใหสามารถสกบตลาดโลกได

และมการอ านวยความสะดวกใหกบผประกอบการในการด าเนนธรกจดวยการจดตงศนยบรการและสงเสรม

การลงทนทใหบรการแบบครบวงจร

ทงน การมเจตนจ านงมาจากรฐบาล ไมไดหมายความวาหนวยงานภาครฐอนๆ เพยงแคคอยรบ

นโยบายไปปฎบต หากแตสวนราชการตางๆ ลวนมบทบาทในการขบเคลอนนโยบายของตนเองเพอหนน

เสรมกนและกน อาท แผนพฒนาของส านกงานพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต นโยบายความมนคงและ

แรงงานตางดาวของสภาความมนคงแหงชาต นโยบายเกยวกบธรกรรมเงนตราตางประเทศของธนาคารแหง



| 59

ประเทศไทย การใหสทธประโยชนทางภาษและไมใชภาษของกระทรวงพาณชยและกรมศลกากร

กระทรวงการคลง แนวทางการสงเสรมการลงทนในพนทของส านกงานคณะกรรมการสงเสรมการลงทน

แนวทางการประสานความรวมมอระหวางประเทศของกระทรวงการตางประเทศ แนวทางการพฒนาฝมอ

และการจดสวสดการแรงงานของกระทรวงแรงงาน แนวทางการพฒนาโครงสรางพนฐานและโลจสตก

(Logistic) ของกรมโยธาธการและผงเมอง กรมทางหลวง กรมโรงงานอตสาหกรรม การนคมอตสาหกรรม

กรมการขนสงทางน าและพาณชยนาว และการทาเรอแหงประเทศไทย การอนมตการใชทดนของกรมธนา

รกษ แนวทางการควบคมผลกระทบสงแวดลอมของส านกนโยบายและแผนทรพยากรธรรมชาตและ

สงแวดลอม นโยบายดานการจดหลกสตรสงเสรมทกษะแรงงาน การวจย การจดอบรม และการบรการ

วชาการอนๆ ของมหาวทยาลยในพนท รวมถง ยทธศาสตรการพฒนาจงหวดเชยงราย และยทธศาสตรท

หนนเสรมขององคกรปกครองสวนทองถน (ส านกงานพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2547)

ในขณะเดยวกน การตดสนใจหรอนโยบายภาคเอกชนกมความส าคญ โดยเฉพาะในมตของการ

ลงทนระหวางประเทศและการยายฐานการผลตในประเทศ ซงไมไดขนอยกบการสรางแรงจงใจจากภาครฐ

ฝายเดยว ทงน บทบาทเดนอยทสภาอตสาหกรรมและสภาหอการคาจงหวด นอกจากนน ทอยากน ามา

อภปรายเพมเตมคอ พลงเชงนโยบายของการกดทบแรงงานตางดาวทมผลตอการพฒนาเมองชายแดน โดย

การศกษาของพชญ พงษสวสด ชวาการสรางสภาวะเปาะบาง สรางความเปนแรงงานราคาถก การลดรอน

สทธในการเลอกงาน และการสรางความมวนยและไรอ านาจตอรองใหกบแรงงานตางดาวกลายเปนฟนเฟอง

ในการพฒนาเศรษฐกจในเมองชายแดน (Pongsawat, 2007) การวเคราะหของพชญชวยชใหเหนอกหนง

พลงสรางเมองทแทรกซมอยในกลไกตางๆ เปนนโยบายทมองไมเหน ( invisible policy) และหลายภาคสวน

มารวมกนสงฆกรรมนโยบายในความมด ไมไดระบชดในเอกสารนโยบายใดๆ มทงทมการกระท าการ

บางอยางและทละเลยทจะกระท าการบางอยาง (action and inaction) หากแตมพลงไมนอยไปกวามาตรการ

ทปรากฎเดนชดในแผนยทธศาสตร เพราะเปนนโยบายทไปสรางและใหความชอบธรรมกบวฒนธรรมแหง

การขดรดกดข การสรางความเปนอน และความเปนชายขอบใหกบแรงงานตางดาว ซงหากเรามองขามไป

และวเคราะหอยางผวเผนผานนโยบายแบบเปนลายลกษณอกษร เราจะไมมทางเขาใจเครอขายนโยบายทม

อยและมการขบเคลอนจรงอยางครอบคลมเลย

4.4. กรณตวอยางการขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองมหาวทยาลย



| 60

หลายๆ ประเทศในโลกโดยเฉพาะสหรฐอเมรกาจะมเมองหลายเมองทถกสรางขนจากการม

มหาวทยาลยตงอย เรยกวาเมองมหาวทยาลย (Campus city) โดยมหาวทยาลยจะกลายมาเปนศนยกลางของการพฒนาเมองควบคกบภาคอนๆ กรณของเมองไทยนน เรมมเมองลกษณะนเพมมากขน เชน เมองมหาวทยาลยมหดล (ศาลายา) เมองมหาวทยาลยนเรศวร เมองมหาวทยลยแมฟาหลวง เมองมหาวทยาลยอบลราชธาน และเมองมหาวทยาลยมหาสารคาม โดยกรณหลงนนมความนาสนใจทมหาวทยาลยตงอยในรอยตอของเขตเทศบาลสองแหง จงขอหยบยกมาวเคราะหเปนกรณตวอยาง เพอท าความเขาใจเครอขายนโยบายทขามพนทๆ แบงตามภมศาสตรการเมองการปกครอง โดยอาศยขอมลจากทงภาพรวมของยทธศาสตรการพฒนาจงหวดมหาสารคาม ซงผเขยนเคยเปนทปรกษาเพอการปรบแผนยทธศาสตรเมอไมกปทผานมา ประกอบกบแผนพฒนาของเทศบาลในพนทซงผเขยนและคณะเคยท าหนาทเ ปนทปรกษาและหวหนาทมประเมนมากอน รวมถง ประสบการณการท าวจยเชงปฎบตการซงไดสรางกลไกการตรวจสอบทางสงคม (social audit) ในการพฒนาทองถนโดยรอบมหาวทยาลยโดยพลงเยาวชนในนามสภาเยาวชน ในชวงป 2552-2553 (สนบสนนโดยสถาบนพระปกเกลา)

ในขณะทหลายมหาวทยาลยตงอยในเมองใหญหรออ าเภอเมอง มหาวทยาลยมหาสารคามตงอยหางจากตวเมองมหาสารคามประมาณ 10 กโลเมตร ในเขตรอยตอเทศบาลต าบลขามเรยงและเทศบาลต าบลทาขอนยาง ในอ าเภอกนทรวชย จงหวดมหาสารคาม อนง เมองมหาวทยาลยแหงน ขยายจากการเพมขนของกจการหอพกและรานคาทตอบสนองความตองการและจ านวนทเพมขนของนกศกษา โดยขอมลเมอป 2551 สะทอนวาแคในพนทเทศบาลต าบลขามเรยง มหอพกรวม 47 แหง ซงหากรวมทงสองเขตเทศบาลตวเลขนาจะไมต ากวา 100 แหง ทงน กอนทจะมการพฒนาเปนเมองมหาวทยาลย ชาวบานทอาศยอยสวนใหญเปนชาวญอและท าการเกษตร เมอมมหาวทยาลยเขามา หลายคนตดสนใจขายทนาเพอใหเอกชนน าไปสรางหอพก และยายออกไป ดงนน กระบวนการกลายเปนชายขอบ (marginalisation) และการสรางความเปนอน (otherness) ของชาวญอ จงเกดขนคขนานกบกระบวนการกลายเปนเมองของเมองมหาวทยาลย จนกระทงปจจบน ชาวญอทเหลออยคอผทอาศยอยในขอบนอกของเมอง และถาเมองขยายออกไปอก ชาวญอกลมดงกลาวกอาจจะตดสนใจขายทแลวยายออกกเปนไดในทายทสด

ส าหรบเครอขายนโยบายพฒนาเมองมหาวทยาลยมหาสารคาม ตงตนจากการสนบสนนโดยจงหวด

ซงภายใตยทธศาสตรการพฒนาจงหวดไดรวมการพฒนามหาวทยาลยไปในหลายสวน จากทการศกษากลายเปนสญลกษณของเมองมหาสารคาม (ดงมการเรยกชอเมองอยางไมเปนทางการวาเมองกตศลา ซงแปลวาเมองแหงการศกษาหรอเมองนกปราชญ) จากนนคอบทบาทการพฒนาโดยนโยบายของเทศบาลทงสองแหง รวมถง มองคการบรหารสวนจงหวดมารวมพฒนาจดเชอมตอบางสวน โดยมความพยายามเสนอ



| 61

ใหมการปรบเปลยนการบรหารจดการพนทในรปองคกรปกครองสวนทองถนแบบพเศษ นอกจากนน บทบาททส าคญทสดกคอนโยบายของมหาวทยาลยมหาสารคาม ซงมฝายพฒนาเขตพนทในเมอง ฝายวางแผนและวเทศสมพนธ ฝายวจยและบรการวชาการ และฝายกจการพเศษท าหนาทรวมพฒนากบหนวยงานอนๆ และชมชนโดยรอบมหาวทยาลย

อนง ดวยเหตทเมองมหาวทยาลยมลกษณะเดนประการส าคญคอประชากรเมองสวนใหญคอนกศกษา ท าใหอกฝายหนงของมหาวทยาลยทส าคญมากในการพฒนาเมองมหาวทยาลยคอฝายพฒนานสต ซงมบทบาทแมกระทงการก าหนดหลกเกณฑตางๆ ของหอพกของเอกชนทอยโดยรอบมหาวทยาลย และดวยเหตทนกศกษาสวนใหญอาศยอยในหอพกเอกชน ท าใหผประกอบการหอพกและนโยบายของหอพกมบทบาทมากเชนกนในการออกแบบเมอง อาท บางยานจะขนชอวาเปนยานของหอพกนกศกษาหญง ซงมความปลอดภยมากกวายานอนๆ และมระบบตรวจสอบคนเขาออกหอทด ในขณะท หอพกหลายแหงปดปายวาเปนหอพกหญงแตอนญาตใหผชายเชาอยไดเชนกน ซงกจะมผลตอการตดสนใจของผเขาพกเชนกน เปนตน อกตวอยางหนงคอ การทหอพกไมอนญาตใหท าอาหารบนอาคาร กจะมผลตอการออกแบบเมองทผคนไมไปชอของในตลาดสด ไมมใครปลกผกสวนครวตามระเบยง ไมมการรวมกนท าอาหาร และไมมการแบงอาหารกนกน พรอมๆ ไปกบการเตมไปดวยรานอาหารทกตรอกซอกซอยของเมอง

สบเนองจากประเดนทกลาวถงกอนหนา ดวยความทประชากรเมองมหาวทยาลยสวนใหญคอ

นกศกษา จงมทงดานลบและดานบวก ในดานลบนน คอ พวกเขาเปนประชากรขาจร แมหลายคนจะยายทะเบยนบานมาดวย แตพวกเขามาแลวไป (ไมเกน 4 ป) อกทงมการยายหอพกอยตลอด ท าใหโครงสรางประชากรของแตละชมชนเปลยนแปลงอยเสมอ และแตละหอทต งอยในยานเดยวกนกหนหลงใหกน หรอเปนหอปดทคนภายนอกหามเขา ไมมสวนสาธารณะของชมชนและไมมลานกจกรรมขอ งสวนรวม มแตสวนหยอมของแตละหอ และลานกจกรรมของมหาวทยาลยและของแตละคณะในพนทมหาวทยาลย ท าใหชมชนแบบหอพกเปนชมชนทขาดศนยกลางโดยสนเชง ทงหมดนท าใหส านกความเปนชมชนของแตละแหงในเมองมหาวทยาลยต า ทกทกลายเปนชมชนของคนแปลกหนา ไมตางอะไรกบวถเมองในมหานคร (เชน ในยานใจกลางเมองกรงเทพฯ) (และเปนปญหาส าหรบเทศบาลในดานการเกบภาษ การสรางฐานเสยง และการจดบรการ)

สวนในดานบวกนนกคอพลงของนกศกษาหรอพลงของคนรนใหมเปนพลงทสรางสรรคการพฒนา

ชมชนทองถนได โดยในมหาวทยาลยหนงๆ นน มทงเดกเรยนและนกกจกรรม ซงกลมหลงนนมกจะตนตวหรอรอนวชาในการจดกจกรรมพฒนาตางๆ และชอบมปฎสมพนธกบชมชนทองถน โดยมองวาเปนทประลองวชา กลาวอกนย พวกเขากคอนกพฒนาในอกลกษณะหนงนนเอง ทงน ขอยกตวอยางกลมเยาวชน



| 62

ในนาม ‘สภาเยาวชนเพอการพฒนาทองถน’ ซงรวมกลมกนในรปแบบสภา ตงแตป 2552 มการอภปรายเพอปรกษาหารอและแยกกรรมาธการดานตางๆ กน เพอศกษาปญหาของชมชนทองถนโดยรอบมหาวทยาลย ในประเดนเฉพาะตางๆ เชน มตเศรษฐกจชมชน มตสงคมและสวสดการ มตศลปะและวฒนธรรม และมตการบรหารจดการการพฒนา เปนตน จากนนพวกเขากสรางขอเสนอแนะเชงนโยบายเสนอตอหนวยงานทเกยวของ รวมถง ออกมาด าเนนการเพอแกปญหาดวยตวพวกเขาเองในสวนทท าไดตามก าลงความสามารถ (ปยะพงษ บษบงก และคณะ, 2553; ธวชชย ปองศร และคณะ, 2554) ซงพลงทมงชปญหา เสนอแนวทาง ตดตามตรวจสอบ และมงเปลยนแปลงเทาทมศกยภาพเชนน นบเปนพลงเชงนโยบายทน าไปสการพฒนาไดเชนเดยวกนกบพลงของตวแสดงทางนโยบายทเปนทางการทงหลาย แมจะเปนเพยงพลงเลกๆ ทน าไปสการเปลยนแปลงเพยงเลกนอยกตาม

บทท 5 ทศทางทผานมาของนโยบายพฒนาเมองและ

ขอเสนอแนะส าหรบทศวรรษหนา

ในบทสดทายน จะเปนการวเคราะหทศทางทผานมาของนโยบายพฒนาเมองและทดลองสรางขอเสนอแนะส าหรบทศวรรษหนา โดยเรมจากการชใหเหนวาการพฒนาในหวงทผานมาก าลงพาเราไปสปรากฎการณทเรยกไดวาเปนทวภพของการพฒนา จากทมท งการพฒนาเชงปรมาณทกวางและหลดลอยและการพฒนาเชงคณภาพทแคบและเฉพาะเจาะจงในมมเลกๆ คขนานกน แตไมสามารถมาบรรจบกนเพอรวมกนสรางภาพการพฒนาในภาพรวมได จากนนจะวเคราะหใหเหนวาวาทกรรมเมองทนาอยและยงยนมพลงในการสรางมตใหมของการพฒนา แตเรากยงหางไกลจากแกนสารของเปาหมายดงกลาวอยมาก จากสาเหตส าคญคอ ในเนอในของการพฒนา เรายงคงมงสรางการเจรญเตบโตอยมาก ในขณะเดยวกน ยงวเคราะหไดดวยวานโยบายทผานมายงไมสามารถสรางความยดหยนใหกบเมองในการปรบตวตอการเปลยนแปลง อกทงยงไปผลตซ าความเปนเมองทไมยตธรรม ทงน หลงจากวเคราะหทศทางทผานมาแลว ในสวนสดทาย จะเปนการทดลองสรางขอเสนอแนะในการปรบทศ เปลยนทาง สการพฒนานโยบายพฒนาเมองในทศวรรษหนา



| 63

5.1. สทวภพของการพฒนา?

เมอวพากษเนอหานโยบายทผานมา ในดานหนง จะเหนกระบวนทศนการพฒนาทมงเนนการพฒนาเชงปรมาณเพอสรางตวเลขภาพรวมสวยหรในเขตพนทเมองทยดตามการแบงเขตการปกครอง เชน มงเพมผลตภณฑมวลรามของจงหวด (GPP) รายไดตอหว อตราการจางงาน รวมถง ตวชวดสขภาวะตางๆ โดยเหนไดชดจากการพฒนาผานแผนพฒนา ผงเมอง หรอยทธศาสตรในระดบตางๆ จากระดบชาต ไปจนถงระดบเทศบาลหรอกรงเทพมหานคร การพฒนาเชนนเนนมตความกวางแตไมไดหมายถงองครวม และหลายกรณเปาหมายการพฒนาทต งไวหลดลอยออกไปจากชวตความเปนอยของผคนจรงๆ กลาวอกอยางคอ แมประเดนการพฒนาจะถกประเมนวาส าเรจไปแลว แตผคนยงไมรสกถงการเปลยนแปลงในชวตของพวกเขาเลย อาท กรงเทพมหานครสรปในปลายป 2551 วาในหวงสปทผานมา เพมพนทสเขยวได 2,858 ไร โดยมสวนสาธารณะทงหมด 32 แหง ขนาดพนทมากกวา 100 ไร 7 แหง อกทงสามารถเกบขยะมลฝอย 8,700 ตนตอวน (ส านกสงแวดลอม, 2551) ประเดนส าคญคอ คนกรงเทพฯ ยงไมรสกวาคณภาพอากาศทเขาหายใจเขาไปดขนเลย และยงเหนอยวายานทเขาอยมขยะเกลอนกลาดและน าเนาเสย

ในอกดานหนง เราจะเหนการมงพฒนาพนทเฉพาะอยางเขมขนดวยโครงการพฒนาเชงคณภาพ ตางๆ เชน กอสรางสาธารณปโภค พฒนาศนยชมชน ปรบปรงภมทศน พฒนาระบบระบายน า บ าบดน าเสย จดท าแกมลง ฝกอบรมทกษะแรงงาน ตรวจสขภาพเดกและผสงอาย แกไขปญหาชมชนแออด หรอแมแตอนรกษเอกลกษณของชมชนเมอง อาท สามารถดไดจากบญชโครงการทพยายามน าไปยดใสยทธศาสตรและทกทกวาสอดรบและจะสงผลลพทสงสด (ultimate outcome) ไปสเปาประสงคเชงยทธศาสตรไดเหมอนการจบปใสกระดง จนแผนยทธศาสตรเปนเพยงการเยบรวมโครงการตางๆ แบบแยกสวน นอกจากนน ยงสะทอนไดจากการด าเนนโครงการพฒนาพนทโดยรอบโรงงานของภาคธรกจเอกชน และการด าเนนงานพฒนาขององคกรพฒนาเอกชนเพอกลมเปาหมายทแตกตางกน ท าใหเรามเรองเลาทางนโยบาย (policy narratives) ทเกดขนทนนทนเตมไปหมด หมอนกนบาง ตางกนบาง เทยบกนไมไดเลยกม

ทงน สภาพทเกดขนคอทวภพของการพฒนา จากทการพฒนาเชงปรมาณภาพใหญกบการพฒนาเชงคณภาพแบบแยกยอยมชองวางระหวางกนสง อกทงการพฒนาเชนน มองเมองทงเหมารวมเกนไปและแยกสวนเกนไป โดยทเราขาดการเชอมโยงการพฒนาเมองแบบองครวมในเชงคณภาพ ซงนเปนปญหาของภาพหลอนของแนวคดแบบหยดส (trickle-down effect) ทเชอวาหากภาพรวมด (เชน GDP สง) สวนยอยๆ กจะไดรบอานสงคไปดวย เหมอนการหยดสแลวสกแพรออกไป ในขณะเดยวกนกเปนภาพหลอนของแนวคดท าสงเลกๆ กยงใหญได (Small is beautiful) โดยภาพหลอนเหลานออกแบบโลกทศนทางนโยบายของฝาย



| 64

ตางๆ ตลอดหวงทผานมา ซงยอนแยงกบธรรมชาตของเมองทมความหลากหลายเกนไปทจะพฒนาแบบเหมารวม และมลกษณะโยงใยกนอยางซบซอนเกนไปทจะพฒนาแบบแยกสวน

ตอเนองจากขางตน การมองเมองทงเหมารวมเกนไปและแยกสวนเกนไปจะไมตอบโจทยความเปนเมอง ซงมลกษณะเหมอนระบบเผาพลาญอาหารของรางกาย (urban metabolism) ซงสามารถสรางทงพลงงานทเปนประโยชนและขบของเสย หากแตไมไดเปนระบบโดดๆ ทแยกสวนจากระบบอนๆ เชน มความสมพนธกบชนบท สมพนธกบเมองอนๆ ทงในแงทรบอะไรเขามาและสงอะไรออกไป (spill over/ externalities) (ดงทไดอธบายไปในบทน า) และมลกษณะซอนทบของหลายๆ สงอยาง อาท ประเดนปญหาหนงๆ ของเมองมกจะทบซอนกบประเดนปญหาอนๆ (ตวอยางคอการซอนทบของประเดนปญหาอตสาหกรรม สงแวดลอม และสขภาพ) รวมถงการซอนทบระหวางความเปนเมองและความเปนชนบท (รวมถง วฒนธรรมแบบเมองกบแบบชนบท) เชน ในพนทชานเมอง 5.2. สความเปนเมองทนาอยและยงยน?

ในภาพรวม เปาหมายนโยบายการพฒนาเมองของไทยคอ มงเนนพงพงการเจรญเตบโต (growth dependence approach) โดยเอาเรองเศรษฐกจน า ซงไมตางอะไรกบเมองอนๆ ในโลกทงในประเทศก าลงพฒนาและประเทศพฒนาแลวในยคทนนยมเสร หากแตสงทตางออกไปคอการมงแบบสดตวและไมควบคมการเตบโต จนกระทงท าใหละเลยการพฒนาเมองในมตอนๆ ทไมสามารถตอบโจทยไดดวยการพฒนาโครงสรางพนฐาน

ดงทวจตรบษบา มารมย (2555) ไดวเคราะหไว แผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาตทกฉบบเนนการพฒนาเศรษฐกจเปนหลก โดยชวงแรกเนนการพฒนาโครงสรางพนฐาน จนในแผนฯ 6 มการหนนจากนโยบายรฐบาลในการเปลยนสนามรบเปนสนามการคา โดยมการสงเสรมการลงทนทางตรงจากตางประเทศเปนอยางมากและกลายมาเปนรากฐานเศรษฐกจไทยและสรางบคลกของเมองใหญตางๆ ในปจจบน ทงน แมเรมพดถงการพฒนาคนในแผนฯ 8 และเรมพดถงเศรษฐกจพอเพยงในแผนฯ 9 แตพลงการขบเคลอนประเทศและเมองในยคหลงมานน กหนหลงใหแผนชาตมากขนเรอยๆ โดยเรากยงมงพฒนาเพอสรางการเจรญเตบโตตอไป แมแตในยควกฤตเศรษฐกจเมอป 2540 ดเหมอนจะใหบทเรยน แตกไมอาจฉดรงแนวทางการสรางการเตบโตได รวมถง ในยคทมการกระจายอ านาจทมากขน กยงพบวาการเปลยนแปลงเมองในระดบเทศบาลกมลกษณะเปนการกอสรางโครงสรางพนฐานและหนนการพฒนาทมงการเจรญเตบโตอยด



| 65

ทงน ควบคไปกบความจรงทเปนอย กมหลายฝายทมความฝน และออกมาขบเคลอนเพอพฒนาเมองไปสการเปนเมองทนาอยและยงยน โดยเฉพาะภายหลงแผนพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 9 ไดใหความส าคญกบเรองน ซงส าหรบในภาครฐสวนกลางนน ไดมการแตงตงคณะอนกรรมการประสานการพฒนาเมองอยางยงยน/ เมองนาอย ขนภายใตส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาตมาท าหนาทเปนกลไกเชอมประสานการด าเนนการพฒนาเมองนาอย ในป 2546 (ระหวางแผนฯ 9) สวนกรณกระทรวงมหาดไทย ไดบรรจแนวคดเรองเมองนาอยไวในแผนยทธศาสตรของกระทรวง (2555-2559) ดวย ในขณะท กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอมผลกดนนโยบายการพฒนาทย งยนตามแผนปฎบตการทองถน (local agenda 21) และกรมอนามยพดถง ‘Healthy city’ ดวยการจดท าโครงการ เชน โรงแรมนาอยนาพก สวนสขภาพนารนรมย ตลาดสดนาชอ ฯลฯ (คณะอนกรรมการประสานการพฒนาเมองอยางยงยน: เมองนาอย, 2547)

ในลกษณะทคขนานกน มการขบเคลอนเพอพฒนาเมองไปสการเปนเมองทนาอยและยงยนในระดบ

ทองถนเชนเดยวกน กลาวคอ กรงเทพมหานครกมแผนพฒนากรงเทพฯ สเมองยงยน เรมมาตงแต ป 2549 โดยส านกผงเมองรวมมอกบส านกงานเขตวางแผนลวงหนา 20 ป (Road map) ซงเนอหามสามสวน คอ แผนพฒนาพนท แผนพฒนาการคมนาคมและขนสง และแผนพฒนาสงแวดลอม ในขณะท สมาคมสนนบาตเทศบาลแหงประเทศไทยกด าเนนการประกวดเทศบาลเมองนาอย จดฝกอบรม และพฒนาตวชวดมาแลวหลายปตดตอแลว (สถาบนสงแวดลอมไทย, 2555; ฝายวชาการพฒนาทอยอาศยและฝายการฟนฟและพฒนาเมอง, 2549)

นอกจากนน ยงพบวามการขบเคลอนเรองเมองนาอยและยงยนจากนอกภาครฐอยมากดวย อาท

สถาบนพฒนาองคกรชมชน มลนธชมชนไท และเครอขายองคกรชมชนเมอง จดท าโครงการปฎบตการชมชนและเมองนาอย 2546-2548 โดยโครงการดงกลาวขบเคลอนใน 12 เมองน ารอง ในขณะท สถาบนชมชนทองถนพฒนารวมกบภาคฯ ขบเคลอนโครงการพฒนาชวตสาธารณะ-ทองถนนาอย ป 2546-2548 ในเมอง 35 แหง ทงน ทงสองโครงการทยกตวอยางไปนนมส านกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพสนบสนนงบ (คณะอนกรรมการประสานการพฒนาเมองอยางยงยน: เมองนาอย, 2547; มลนธชมชนไท, 2547) อนง ส าหรบบางเมองทมภาคประชาสงคมทเขมแขง เชน เมองเชยงใหม พบวามการท าก าหนดเจตนารมยเพอรวมกนพฒนาเมองใหยงยนเลยทเดยว (ดวงจนทร อาภาวชรตม เจรญเมอง และนงลกษณ ดษฐวงษ, 2545)

อยางไรกตาม แมความพยายามของหลายฝายนนจะนาชนชมและยกยองเปนอยางยง โดยเฉพาะในการผลกดนขององคกรพฒนาเอกชนและชมชนเมองเอง แตประเดนส าคญคอ การพฒนาเมองนาอยและ



| 66

ยงยน กลายมาเปนวาทกรรมสรางภาพมากกวาการเปลยนแปลงทเกดขนจรง โดยเฉพาะเมออยในมอของภาครฐ ปรากฎการณทนาสนใจกคอ การพฒนาเมองนาอยและยงยนแทบจะกลายมาเปนการพฒนากระแสหลกในทศวรรษทผานมา จากททกหนวยงานลวนพดถง ทวา พลงของการเปลยนเมองแบบมงเจรญเตบโตกไมเคยลดลงเลย ซงทศทางดงกลาวไมมทางตอบสนองตอความตองการคนในยคปจจบน โดยปราศจากการบนทอนความสามารถในการเขาถงความตองการของคนรนหลง อนเปนแกนสารส าคญของค าวายงยน (Reid, 1996)

วาทกรรมเมองนาอยและยงยน พยายามรวบรวมสงดๆ เขาดวยกน ทงๆ ทหลายอยางมความขดแยงกน เชน แมแตการพฒนาดานอตสาหกรรมกสามารถไปไดดวยดกบการพทกษสงแวดลอม ทงน ความยงยนมลกษณะเชนเดยวกบความงาม กลาวคอ ขนอยกบมมมองของคนทเกยวของ (Like beauty, sustainability is in the eye of the beholder.) ท าใหวาทกรรมนถกใหความหมายอยางลนไหลแลวแตการตความ อาท พบวามการก าหนดตวชวดเมองยงยนทแตกตางหลากหลายมากโดยองคกรทแตกตางกน (เชน ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแห งชาต การเคหะแห งชาต กระทรวงทรพยากรธรรมชาตและสงแวดลอม สมาคมสนนบาตเทศบาลแหงประเทศไทย สถาบนสงแวดลอมไทย สถาบนพระปกเกลา และคณะสถาปตยกรรมศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย) โดยตวชวดตางๆ สะทอนวาแนวคดเมองนาอยและยงยนสามารถน าไปผกโยงกบอะไรกไดทเปนเรองดงาม โดยไมมแกนแกนของตวเองทแนชด (สมชาย เดชะพรหมพนธ, 2547) เชน การบรการสาธารณปโภค จ านวนสวนสาธารณะ สนามกฬา การปลกตนไม จราจร การเกดอาชญากรรม มลภาวะ คาครองชพ อตราการท างาน รวมไปถง การถกน าไปเชอมโยงกบแนวปรชญาเศรษฐกจพอเพยงและการพฒนาบนฐานของภมปญญาทองถน (การพฒนาตามศกยภาพและสอดคลองกบฐานราก) เปนตน

5.3. สความเปนเมองทยดหยนเพอการปรบตวตอการเปลยนแปลง?

การทดสอบความยดหยนของเมอง (urban resilience) ทชดเจนอยางหนงคอการเกดวกฤต หากเมองมความยนหยนกจะตองมศกยภาพในการตงรบปรบตวตอวกฤตและการเปลยนแปลงตางๆ ได ทงน เมอพจารณาจากวกฤตหลายครงในหวงทศวรรษทผานมา จะพบวาในขณะทพนฐานทางวฒนธรรมของผคนในสงคมไทยมความสามารถในการปรบตวไดด จนกลาวไดวาเรามความยดหยนในเชงของวถชวตโดยเฉพาะในมตทไมเปนทางการ ทวา เมอวเคราะหความยดหยนของเมองในภาพรวมและในมตทเปนทางการ จะพบวานโยบายพฒนาเมองในประเทศไทยไมไดสรางความยดหยนใหกบเมองมากนก จากทเมองขาดความสามารถในการปรบตวตอการเปลยนแปลง เชน วกฤตน าทวมเมองหลวง เมอปลายป 2554 น ามาสวกฤตอาหาร จากทเมองใสใจแตเรองการสงเสรมการพาณชยและทอยอาศย โดยใสใจเรองแหลงอาหาร



| 67

ของเมองหรอแหลงอาหารใกลเมองไมมากนก จนสญเสยสมดล ดงจะเหนไดจากขอมลการเปลยนแปลงของพนทเกษตรชานเมองทสะทอนวาลดลงรอยละ 0.5-3 ทกป (Boossabong, 2013) โดยขอมลในป 2548 สะทอนวาเขตตลงชนและทววฒนาเหลอครวเรอนเกษตรกรเพยงรอยละ 4.36 จากทเคยมมากถงรอยละ 39.45 ในป 2526 (สวฒนา ธาดานต, 2548) สวนขอมลภาพรวมในป 2555 ส ารวจโดยส านกงานเกษตรกรงเทพมหานคร สะทอนวาเหลอเกษตรกรในเขตกรงเทพฯ เพยง 13,774 ครวเรอน และสวนใหญเชาทท าเกษตร ในพนทรวมทงหมดคดเปนเพยงรอยละ 0.18 ของทดนทงหมดของกรงเทพฯ เทานน

ประเดนเรองความยดหยนของเมองก าลงไดรบความสนใจทวโลก จากทเมองตางๆ ในโลกมความ

เสยงทจะเผชญกบวกฤตมากขน โดยเฉพาะวกฤตจากการเปลยนแปลงภมอากาศโลก ทผานมา การพฒนาเมองในประเทศไทยเนนหนกการพงพาโครงสรางพนฐานและเทคโนโลยเพอสงเสรมเศรษฐกจเปนหลก ไมไดตงอยบนฐานความคดเรองสงแวดลอมและการรบมอกบอทกภย (มแมกระทงการถมคลองสรางและขยายพาณชยและอตสาหกรรม) เพงจะในชวงหลงมานทประเทศไทยใหความส าคญกบประเดนนขนมาบาง โดยมโครงการวจยจ านวนไมนอยเกยวโยงกบเรองน (หลายโครงการก าลงด าเนนการอย เชน โครงการศกษาเมองชายฝ งทเผชญกบความเสยงภย (Coastal Cities at Risk) โดยองคกรระดบนานาชาตรวมกบคณะสถาปตยกรรมศาสตรและผงเมอง มหาวทยาลยธรรมศาสตร) อยางไรกตาม นโยบายหลกจากภาครฐยงกาวชามากในเรองน โดยกรณเมองกรงเทพฯ แมจะเรมมนโยบายเกยวกบพนทร บน าภายหลงจากมผงเมองรวมกรงเทพฯ ฉบบปรบปรงครงท 1 ในป 2542 แตการบงคบใชของผงเมองรวมยงไมสามารถควบคมการขยายตวของทอยอาศยในพนทรบน าได (วจตรบษบา มารมย, 2555) อกทงนโยบายหลกจากภาครฐนนยงอยภายใตกรอบคดแบบเกาทวาการพฒนาคอการกอสราง ดงจะเหนไดจากแผนรบมอน าทวมหรอแผนบรหารจดการน าเตมไปดวยโครงการกอสรางขนาดใหญ

เมอขยบมาพจารณา การเคลอนไหวทางการเมองในฐานะวกฤตเมองแบบหนงกสะทอนเชนกนวา

การพฒนาเมองไมไดท าใหเมองยดหยนพอทจะรบมอกบมอบได โดยวนนเมองกรงเทพฯ กลายเปนเมองแหงการประทวงไปแลว (Rebel city) เพราะออกแบบใหกรงเทพฯ รวมศนยทกอยาง ซงทายทสดกเกดการรวมศนยความขดแยง ทกวนน กรงเทพฯ กลายเปนพนทแหงการตอรอง เพราะไมมการกระจายความเสยงผานการกระจายอ านาจออกไปนอกกรงเทพฯ เพอกระจายความขดแยงออกไปดวย การจดวางโครงสรางอ านาจประเทศไวในเมองเดยวเชนนสรางความเปาะบางใหเมองหลวงเปนอยางมาก และเมอเมองหลวงถกปด เมองอนๆ ทออกแบบใหยดโยงอยกบเมองหลวงกจะสะเทอนไปดวย จากการสงเกตการณในชวงการชมนมปดกรงฯ (Shut Down Bangkok/ Occupy Bangkok) เมอเดอนมกราคม 2557 พบวากรงเทพฯ สามารถลมครนไดงายมาก หากมมวลชนมากพอทจะเขาไปปดลอม จากทศนยกลางดานตางๆ ตงอยในรศมไมหางกนมากนก ซงเปนความเปาะบางและความเสยงอยางหนง อาท หวใจของการเมอง (สภาและ



| 68

ท าเนยบรฐบาล) หวใจของระบบราชการ (ศนยราชการ) หวใจดานการพาณชย (ยานพาณชยอยางสยาม สลม และอโศก) หวใจดานการเงน (ตลาดหลกทรพย ธนาคารแหงประเทศไทย ส านกงานใหญของธนาคารตางๆ) และหวใจดานการคมนาคม รวมถง การบน (สนามบนและวทยการบน) เปนตน

นอกเหนอจากขางตน อกหนงประเดนเกยวโยงกบความยดหยนของเมองทขอหยบยกมาอภปรายคอเรองพลงงานโดยองผลการวจยของสวฒนา ธาดานต (2548) ทพบวาเฉพาะในกรงเทพฯ ใชน ามน 1 ใน 3 ของทงประเทศ (13,856.943 ลานลตร จาก 49,920.143 ลานลตร) โดยใชส าหรบการเดนทางประจ าวนของชาวกรงฯ รอยละ 22 ของภาคการขนสงทวประเทศ ซงสะทอนความไมยดหยนอยางหนงของเมอง เพราะหากเกดวกฤตพลงงาน คนเมองกรงฯ จะอยอยางไรทามกลางความเปาะบางและเสยงเชนน สวฒนาวเคราะหวาการใชพลงงานมากเกยวโยงกบการขยายตวของเมองทมลกษณะกระจดกระจายดวย ท าใหคนเมองตองเดนทางไกลจากทอยอาศยมาทท างานหรอสถานศกษา (ราววนละ 16.62 ลานเทยว) ในอกสวนคอ สบเนองมาจากคณภาพของการบรการการขนสงสาธารณะ ท าใหคนเมองเลอกทจะใชยานพาหนะของตนเอง โดยใชการเดนทางสาธารณะเพยงรอยละ 29.5 ในขณะท รถสวนบคคลใชน ามน 970,000 ลตร ซงมากกวารถโดยสารถง 5 เทา และรถตดกท าใหเสยพลงงาน 450,000 ลตรตอวน ดงนน ความเปาะบางและเสยงทน าไปสความไมยดหยนของเมองเปนผลมาจากนโยบายพฒนาเมองไมมากกนอย และสามารถเปลยนไดจากการเปลยนนโยบายไมมากกนอยเชนเดยวกน 5.4. สความเปนเมองทมความยตธรรม?

ทศทางการพฒนาเมองในประเทศไทยทผานมาซอนปญหาความไมยตธรรมทางสงคมและสงแวดลอมของเมองไวมาก (urban social and environmental injustice) จากทไปก าหนดระบอบการจดล าดบความส าคญของเมอง (priority regimes) ทมภาคสวนทถกท าใหเปนชายขอบอยมากและไดสรางเหยอของการพฒนาตลอดเวลา โดยเฉพาะกลมคนจนเมอง ทงน เมอยอนกลบไปพจารณาชวงน าทวมเมองตางๆ จะเหนตวอยางชดมาก อาท พนทอตสาหกรรมและพาณชยไดรบการปกปองกอน ในขณะท พนทเกษตรกรรมตองเสยสละ ทงๆ ทเกษตรกรเปนกลมทเปาะบางกวาและอาหารกเปนปจจยส นอกจากนน ยงเหนคนจนเมองทสรางบานเรอนอยรมแมน าล าคลองโดยเฉพาะชาวชมชนแออดทมปญหาการเขาถงทดนเพอสรางทอยอาศยในเมองอยางถกกจจะลกษณะ (ผลพวงจากนโยบายการกระจายการถอครองทดน) โดนประนาฌหยามเหยยดอกดวยวาเปนตวการกดขวางท าใหการระบายน าลาชา กรอบการล าดบความส าคญเชนน เตบโตมาจากการพฒนาเมองทเนนความเจรญเตบโตทางเศรษฐกจ ซงตองเอาใจและดแลภาคธรกจ



| 69

เอกชนอยางด โดยสวนใหญจะเปนผลงทนจากตางประเทศ แตพวกเขาจะไดรบอภสทธตางๆ มากกวาคนในประเทศอก (รวมถง การลดหยอนภาษ และการไดรบการอ านวยความสะดวกตางๆ จากการพฒนาโครงสรางพนฐานรวมถงสรางสาธารณปโภคตางๆ ใหดวยเงนภาษของคนในประเทศ) นเปนความไมยตธรรมพนฐานของการพฒนาเมองในประเทศไทยกวาได

ในมตความเชอมโยงระหวางเมองโตเดยวอยางกรงเทพฯ เมองในภมภาค และชนบท ความอ

ยตธรรมจากการจดสรรและกระจายทรพยากรกเปนโจทยความยตธรรมของเมองเชนกน จากทเมองมกจะเบยดขบทรพยากรทางการพฒนาจากชนบท โดยเมองมหานครกจะเบยดขบจากเมองทเลกกวาอกทอดหนงดวย ความสมพนธทไมยตธรรมเชนน มกจะไมถกทดไวในใจ เมอตวแสดงทางนโยบายมองวาการยายแรงงานเขามาในเมองใหญเพอแสวงหาโอกาสเปนปญหาทสรางจากคนชนบท พวกเขาถกมองเปนสงแปลกปลอมในเมอง เปนศนยรวมปญหา และเปนสวนเกนทมแตคนอยากจะไลออกไป โดยไมมองวาปญหาของพวกเขาเปนผลพวงจากการพฒนาเมองทรวมศนยโอกาสและสรางภาวะสนหวงใหกบภาคชนบท (เปนปญหาทสรางจากคนเมอง) และการยายแรงงานโดยอพยพเขาสเมองของพวกเขา นบเปนการขอแบงสวนความเจรญกลบไปเลยงดครอบครวในชนบท (สมาล ไชยศภรากล, 2548) ดงนน ในหวงทผานมา เรายงคงเหนการไลรอชมชนในคราบของนโยบายพฒนาพนท โดยแนวคดทหายไปคอเรองสทธทจะไดอาศยอยในเมอง (Right to live in the city)

ทงน เมอสบสาวถงรากของความอยตธรรม จะพบวานโยบายพฒนาเมองจนเตบโตและแตกตางมาก

กบชนบทในไทยเปนนโยบายการเมองเปนหลก ดงทกนก วงษตระหงาน (2525) และปรชา ควนทรพนธ (2547) สะทอนไววานกการเมองพยายามตอบโจทยคนเมองเพราะมอ านาจตอรองและใหผลประโยชนไดมากกวา เพราะเมองประกอบไปดวย นายทหาร ปญญาชน นกลงทน พอคา นกธรกจ ผประกอบการ สายวชาชพ และแรงงานกรรมกร ซงสอดคลองกบค าอธบายของเอนก เหลาธรรมทศน (2546) ทวเคราะหวาคนเมองเปนฐานนโยบายในขณะทคนชนบทเปนฐานเสยง และแมคนชนบทจะเลอกรฐบาล แตคนเมองมกจะมพลงลมรฐบาล ท าใหรฐบาลตองพยายามเอาใจคนเมอง แนวคดดงกลาวแมจะเรมถกทาทายในปจจบนแตกอธบายปรากฎการณเมองไทยในอดตไดด (เอนกใชอธบายในชวง 2533-2536) ทงน ชนบทในภมภาคเรมถกใหความส าคญ เมอรฐบาลเรมกลวภยคอมมวนสต (เชน การเตบโตของภาคตะวนออกเฉยงเหนอ) และกลวการแบงแยกดนแดน (เชน การจดสรรทรพยากรการพฒนาลงไปในจงหวดชายแดนภาคใต) อยางไรกตาม วฒนธรรมนโยบายประชานยม ในยครฐบาลทกษณ ชนวตร เปนตนมา เรมสรางสมดลใหมของการพฒนา เมอชนบทกลายเปนฐานนโยบายพรอมๆ ไปกบฐานเสยง ดงนน อาจจะกลาวไดวาในทศวรรษทผานมา (ภายใตวฒนธรรมแบบประชานยม) ชองวางระหวางความอยตธรรมระหวางชนบทกบเมองไดถกบบใหแคบลง แตดวยความอยตธรรมถกสะสมมานานในประวตศาสตร (เชน สภาวะโง จน เจบของคนชนบท) และ



| 70

ยงคงองแอบอยกบความอยตธรรมในเชงโครงสรางและวฒนธรรม (เชน การกระจกตวของการถอครองทดน ระบบภาษ สอสรางภาพลกษณคนใชใหกบคนอสาน ฯลฯ) ท าใหชองวางระหวางชนบทกบเมองยงมอยมาก (และดวยธรรมชาตของนโยบายประชานยมทเปนนโยบายการเมองโดยแท กน าไปสการเผชญกบโจทยเรองความยงยน เชน ผลกระทบระยะยาว และวนยทางการคลง รวมถง โจทยเรองการถกตอตานโดยชนชนกลางในเมองดวย)

อนง ภาพลกษณทผลตความไมยตธรรมนน นอกจากเปนผลผลตของสอแลว ยงเปนผลผลตของ

นโยบายดวยเชนกน โดยเฉพาะผานภาษาทางนโยบายทงหลาย เชน ค าวาสลม แหลงเสอมโทรม หรอแมแตรากหญา อกทงฐานคตของนโยบาย (policy assumptions) บางอยาง กมผลในการสรางความไมยตธรรมดวย เชน การทกทกวาเมองคอทของชนชนกลางขนไป ผคนมการศกษา ผคนแกงแยงแขงขน มงมนท างาน เปนสภาพชน และจายภาษมาก ในขณะทชนบทคอทของชนชนลางหรอรากหญา ทขาดการศกษา มชวตทเรยบงาย และเนนพงตนเอง ฐานคตแบบน สะทอนมากกวามตทางเศรษฐศาสตรอยางเดยว กลาวคอ เปนมตเศรษฐศาสตรการเมองดวย เพราะการออกแบบนโยบายจากฐานคตดงกลาวจะสรางความไมเปนธรรมจากการเหมารวมและการผลตซ าสถานภาพทางสงคมซงเปลยนแปลงไปมากแลว อาท มองขามคนชนบทอกมากทมโลกทศนแบบเมอง (urban villagers) จากทมขอมลขาวสารมากและเกยวพนธกบคนเมองทตางๆ แมแตในตางประเทศ มองขามคนเมองจ านวนไมนอยทมวตถแหงความทนสมยแตโลกทศนยงลาหลง รวมถงกรณการออกแบบนโยบายแบบไมท าอะไร โดยเขามายดเยยดวาคนชนบทจะตองพยายามพงตนเอง และใชชวตแบบพอเพยง โดยขาดความเขาใจวาความไมพอเพยงหรอไมมอนจะกนของชาวบานเปนปญหาเชงโครงสรางไมใชปญหาปจเจกอยางเดยว (ไมใชเพราะพวกเขาเกลยดครานหรอไมพยายาม) และทส าคญ คอท าไมพวกเขาจะมชวตทฟงเฟอและสงอ านายความสะดวกครบครนแบบคนเมองบางไมได ซงนนเปนตวอยางทชดมากตวอยางหนงของความไมยตธรรมทเกดจากฐานคตของนโยบาย จากขางตน มตเรองความยตธรรมของเมองจงเกยวโยงกบทงความยตธรรมส าหรบผคนในเมอง ส าหรบสงแวดลอมของเมอง และส าหรบความสมพนธระหวางเมองใหญ (Core city) กบเมองเลก (Peripheral city) และเมองกบชนบท โดยทนโยบายพฒนาเมองทผานมายงคงไมสามารถสรางเมองทยตธรรมได (Just-city) และยงมโจทยทาทายอกมาก จากทงความไมยตธรรมในเชงโครงสรางทเกดจากหวงโซของการดดดงมลคาสวนเกน (surplus value) จากแรงงานสนายทน (การเกดแรงงานและนายทนเปนปรากฎการณเฉพาะของเมอง) จากสงแวดลอมสอตสาหกรรม จากเมองเลกทเปนลกลอสเมองใหญ จากชนบทสเมอง และหวงโซแหงการครอบง ารปแบบการบรโภค กลไกทางจตวทยา คานยมและวฒนธรรม รวมถง ความคาดหวงในชวต (กนก วงษตระหงาน, 2525) ไปจนถงความไมยตธรรมทเกดขนตามซอกตกและรมถนน อาท ทเกดขนกบเดกเรรอน หญงบรการในบาร คนถบสามลอ กรรมกรแบกหามทเปนแรงงาน



| 71

ตางดาว คนเลยงชาง วนมอเตอรไซค และชนกลมนอยในเมอง (สมพงษ จตระดบ, 2550; สมาล ไชยศภรากล, 2547, 2548) 5.5. ปรบทศ เปลยนทาง สการพฒนานโยบายพฒนาเมองในทศวรรษหนา

ในสวนสดทายน ผเขยนขอทดลองเสนอแนวทางการพฒนานโยบายพฒนาเมองส าหรบทศวรรษหนาหกประการ ดงตอไปน

1). เคลอนจากเครอขายนโยบายสชมชนนโยบาย และตามหา ‘นก’ นโยบายพฒนาเมอง จากทไดกลาวถงทวภพของการพฒนาในตอนตน ซงเปนสภาวะทเกดชองวางระหวางการพฒนาเชง

ปรมาณภาพใหญกบการพฒนาเชงคณภาพแบบแยกยอย อกทงเปนสภาวะทมองเมองทงเหมารวมเกนไปและแยกสวนเกนไป โดยทเราขาดการเชอมโยงการพฒนาเมองแบบองครวมในเชงคณภาพ ทางออกทตองพจารณาคอ การท าใหเครอขายนโยบายทมอยดงทไดอธบายและยกตวอยางไปในบทผานๆ มาพฒนาไปเปนชมชนนโยบาย (policy communities) ดวยการดงตวแสดงตางๆ และฐานคดในการพฒนาใหเขามาอยใกลกนมากขน ผนกก าลงกนในทางนโยบาย (collaboration) พรอมๆ ไปกบการลดทอนความซ าซอนลง โดยระหวางประเดนนโยบายทมชมชนนโยบายของมนเอง ควรจะไปเชอมตอกบชมชนนโยบายในประเดนอนๆ

ทงน นกนโยบายพฒนาเมองมความส าคญในฐานะทจะเปนตวเชอมประสาน ออกแบบระบบจงใจและเปดพนทการชกจงและตอรอง (facilitator/ mediator) แทนทจะเปนนกนโยบายแบบเทคโนเครตแบบในอดต ซงมงแสวงหาทางเลอกทดทสด (the one best way) ดวยเทคนคการวเคราะหตางๆ พรอมไปกบการเปนนกควบคมและแลกเปลยนผลประโยชน (controller and bargainer) หรอผประกอบการในคราบนกวางแผน (entrepreneurial planner) ดงนน ควรมการปรบเปลยนบทบาทของนกบรหารการพฒนาเมอง นกผงเมอง นกยทธศาสตร นกวเคราะหนโยบายและแผนทมอย รวมถง ควรมพนทส าหรบตวแสดงใหมๆ นอกภาครฐ และอาจไมเปนทางการ ในการท าหนาทเปนนกนโยบายพฒนาเมอง เชน นกพฒนา นกวชาการ นกการศกษา พระ ผน าชมชน ฯลฯ

ขณะน มหลกสตรสรางนกนโยบายพฒนาเมองอยไมนอย เชน หลกสตรของสถาบนการศกษาตางๆ หลกสตรประกาศนยบตรการพฒนาเมองสาหรบผบรหารทองถนของสถาบนพระปกเปลา หลกสตรผบรหารระดบสงดานการบรหารงานพฒนาเมอง (มหานคร) ของสถาบนพฒนาเมอง กรงเทพมหานคร หลกสตรของ



| 72

สถาบนพฒนาบคลากรดานการพฒนาเมอง กรมโยธาธการ ฯลฯ อยางไรกตาม ควรขยบจากการสรา งผเชยวชาญ มาสการสรางนกประสานนโยบาย แผน โครงการ และกจกรรมการพฒนาจากภาคสวนตางๆ ใหมากขน อกทงสรางนกนโยบายพฒนาเมองทเขาใจธรรมชาตเมองทสลบซบซอน และเตมไปดวยความขดแยงในตนเองของปญหาและหลกการแกปญหา โดยพวกเขาจะตองสามารถวเคราะหกายวภาคโครงสรางนโยบายเมองในมตตางๆ สามารถรางแผนทความสมพนธ (map) ของเครอขายนโยบาย สามารถพจารณาไดวานโยบายเคลอนตวไปอยางไร ตอบโจทยของยคสมยหรอปญหาเมองทเผชญและก าลงจะเผชญแคไหน ในขณะเดยวกนนน พวกเขากตองพรอมทจะเปนทงนกประชาธปไตยทสรางการมสวนรวม นกสรางสรรคเมอง นกปฎรปเมอง หรอแมแตนกผาตดเมอง

2). เคลอนจากการหมกหมนกบเทคนคนโยบายสการสรางความรวมมอผานการจงใจและการเปดพนทการชกจงและตอรอง

ตอเนองจากประเดนขอเสนอทแลว การพฒนาเมองทไมไดผกขาดทตวแสดงทางนโยบายใดเพยง

หนงเดยว จะตองไปไกลกวาการมงเนนการจดการตามหลกการดวยเครองมอตางๆ (rational approach/ managerialism) รวมไปถง การตดกบดกของการคดเชงระบบ (system approach) เชน ปจจยน าเขาและกระบวนการทดจะน าไปสผลลพธทดภายใตสภาพแวดลอมเชงนโยบายหนงๆ เสมอไป อกทงการผกตดการพฒนากบตวชว ดความส าเรจ ซงไมสามารถสะทอนภาพทงหมด และวาทกรรมเรองประสทธผลและประสทธภาพกไมไดตอบโจทยความเปนธรรมในสงคม

นอกจากนน เมอพจารณานโยบายจ านวนหนงกจะพบวาไมสามารถวเคราะหเชงกระบวนการ (process/ stages approach) ไดเชนกน จากทการขบเคลอนนโยบายในทางปฎบตไมมลกษณะเปนขนเปนตอนทชดเจน (แยกไดไมชดเจนระหวางการก าหนดนโยบาย การน าไปปฏบต ไปถงการตดตามประเมนผล)เพราะมกมการเปลยนแปลงไปมาจากการถกท าใหสะดดดวยวกฤตเมองตางๆ อกทงเปนเพราะนโยบายทก าหนดไว ไมไดน าไปท า ในขณะท นโยบายทน าไปท า ไมไดถกก าหนดไวแตตน (เชน ไมปรากฎในแผน) สวนการประเมนผลนน พบวาเปนเรองการเมองระหวางผประเมนกบผถกประเมนมากกวาการมงแสวงหาบทเรยนจากการขบเคลอนนโยบาย ในอกแงหนง กลาวไดวานโยบายมลกษณะคดไปท าไปและเรยนรไปอยเยอะ โดยหลายฝาย แมแตภาคเอกชน องคกรพฒนา หรอชมชนเมองเอง กรเรมและขบเคลอนนโยบายของตนเอง (หากแตมงเพอสาธารณะ) อยเชนเดยวกนในลกษณะทขนานไปกบนโยบายของรฐ ซงไมสามารถน าเขามารวมวเคราะหภายใตกรอบคดแบบกระบวนการดงกลาวได (ดงไดยกตวอยางไปในบททผานๆ มา)



| 73

ในทางทตางออกไป การขบเคลอนนโยบายทเปนอยจรง มกจะมลกษณะเปนเครอขายนโยบายดงทไดอภปรายไปกอนหนาน ซงการขบเคลอนนโยบายในลกษณะนความไมคงเสนคงวา และนโยบายมลกษณะยอนแยงหรอขดแยงกนเองตลอดเวลา ซงสวนหนงเปนผลมาจากธรรมชาตของปญหาเมองทมความสลบซบซอน มความไมแนนอนเปนเงอนไขส าคญ และแตละประเดนวาระนโยบายมกจะมผมสวนไดสวนเสยอยมากจากทความเปนเมองจะมความหลากหลายมากกวาความเปนชนบท ดงนน การสรางความยดโยงกนผานการสรางความรวมมอจงเปนประเดนส าคญและทาทายมากกวาการเลอกใชเครองมอทางนโยบายทตดอยในกบดกเรองกรอบคดเชงระบบและกระบวนการ ซงเปนการท าใหมนงายและยนยอความจรงทางนโยบายไป (simplify/ reductionism) โดยทการสรางความรวมมอนน รวมถงการแลกเปลยนทรพยากร ขอมลและความเชยวชาญระหวางตวแสดงนโยบายตางๆ ทงภาครฐและนอกภาครฐในเครอขายนโยบาย บนฐานของการการจงใจและการสอสาร ซงท าใหการท าความเขาใจนโยบายพฒนาเมองจ าเปนตองวเคราะหระบบการจงใจ และการเจรจาตอรองระหวางตวแสดงตางๆ ดวยยทธศาสตรการสอสารทหลากหลาย ซงเชอมโยงกบมตเรองของความสมพนธในเชงอ านาจดวย

เมอพดถงการสรางความรวมมอดวยการสรางแรงจงใจ (incentives) ในหวงทผานมาพบวามการมงจงใจเฉพาะภาคเอกชน (เชน ใหสทธประโยชนผลงทนไดรบการยกเวนภาษน าเขาและสงออก ลดหยอนภาษเงนได อ านวยความสะดวกดานการท าธรกรรมทางการเงน ผอนปรนการใชแรงงานตางดาว ฯลฯ) ในขณะท ดแตสรางขอจ ากดใหกบภาคประชาสงคมทจะเขามาแสดงพลง การขบเคลอนนโยบายพฒนาเมองในทศวรรษหนาจงควรจงใจตวแสดงนโยบายนอกภาครฐและภาคธรกจเอกชนดวย ไมวาจะเปนตวแสดงนโยบายทเปนทางการหรอไมเปนทางการกตาม เพอใหทกฝายรวมกนสรางและพฒนาเมองตามความฝนและก าลงของตนเอง

สวนการเปดพนทสาธารณะ (public sphere) เพอสรางและประสานความรวมมอผานการชกจงและตอรองหรอการปรกษาหารอนน (deliberation) ตองใหความส าคญกบการสรางและใชทนทางความสมพนธหรอทนทางสงคมไมนอยไปกวาทนในเชงทรพยากรการบรหารจดการ อกทงตองลดขอจ ากดในการสอสารกน (distorted communication) รวมไปถง การปรบความสมพนธในเชงอ านาจใหไมแตกตางกนมาก จนทกฝายกลาทจะเสนอ ไมถกครอบง า และภาคภมทจะแสดงบทบาทเปนอกตวแสดงนโยบายหนงทขบเคลอนการพฒนาเมอง อนง กรณทมการถกเถยงเพอสรางแนวทางการพฒนารวมกน นกนโยบายพฒนาเมองจะตองแสดงบทบาทเปนผอ านวยความสะดวกใหแตละฝายไดน าเสนอแนวคดของตนเอง โดยมความพรอมทจะรบมอกบชดความจรง ชดความร และชดของขอเสนอทหลากหลาย (multiple ontologies, epistemologies and methodologies) กลาวคอ เปดรบการอางองหลกเหตผลทตางกน (rationality claims) ไมใชเพยงแคยอมรบหลกเหตผลเชงวทยาศาสตร (scientific rationality) ซงใสใจตอความรทไดมาจากวธคด



| 74

แบบวทยาศาสตร ความรเฉพาะทางทตองไดรบการศกษาอยางเปนระบบ ความรแบบวตถวสย (ปลอดจากคานยม) เชงเทคนค หรอกลาวอกอยางคอเปนความรบนฐานของความเชยวชาญและความรของชนชนน า อกทงตองไมเปดใจยอมรบแคหลกเหตผลเชงเศรษฐศาสตร (economic rationality) ทอยบนฐานของผลประโยชนทางเศรษฐกจ การแสวงหาก าไร หรอ 'money-talks' ทวา ตองเปดรบหลกเหตผลบนฐานของวฒนธรรมดวย (cultural rationality) เชน พดบนฐานของภมปญญาชาวบาน ทงน หลกเหตผลททกฝายตองรวมกนแสวงหาหลงจากการถกเถยงกน (ทงในเชงของการชกจงใหคลอยตามและการตอรอง) คอหลกเหตผลบนฐานของการสอสารกน (communicative rationality) ซงจะเปนอตวสยสวนรวม (intersubjectivity) เปนเหตผลสาธารณะ (public reason) เปนขอสรปทยอมรบรวมกนไดมากทสด (ซงอาจจะไมใชขอสรปทดทสดแตเปนไปไดทสด (practical reason) หรอท าใหเดนไปดวยกนไดอยางราบรนทสดหรอ) และทส าคญคอเปนพนธะทางใจทจะน าไปสการใหความรวมไมรวมมอกนตอไป (ด Habermas, 1987; Healey, 2006; Rydin, 2003) 3). ปฏเสธความเปนเทคนค แตไมปฏเสธเครองมอทางนโยบาย: ปรบจากเครองมอแหงการกดกนสการเปนเครองมอแหงการมสวนรวม

แมสวนทแลวจะวจารณเครองมอทางนโยบายทมาจากหลกการบรหารจดการสมยใหม (new public management/ managerialism) ไวมาก แตยากทจะปฎเสธอทธพลของเครองมอทางนโยบายทงหลายในการพฒนาเมองในทศวรรษหนา จงจ าเปนตองแสวงหาดานบวกของการใชเครองมอเหลานน ซงกมอยมาก เชน การเทยบเคยงแนวทางการด าเนนงานของกนและกน (benchmark) การเรยนรแนวปฏบตทโดดเดนจากทอน (best practices) รวมถง การวางแผนยทธศาสตรทใชรวมกบระบบการจดสรรงบประมาณตามผลงานทระบในแผน ซงยอมมประสทธภาพและสมเหตสมผลมากกวาระบบเดมทเนนความสามารถทางการเมองในการดงงบประมาณเขามา (ศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2553)

ทงน ความอนตรายทมากทสดของเครองมอทางนโยบายกคอ ความเปนเรองเทคนค ( technical aspect) ซงตองการทกษะเฉพาะ และมภาษาเฉพาะ (เชน ภาษาผง ภาษาแผน ภาษายทธศาสตร อาท ผลผลต ผลลพท ผลลพทสงสด ตวชว ด ฯลฯ) ซงท าใหเครองมอทมประโยชนเหลานนกลายเปนเครองมอแหงการกดกน (exclusion) (ปยะพงษ บษบงก, 2552, 2553) ดงนน ควรปรบดวยการใชเปนเครองมอสรางการมสวนรวมแทน (inclusion) โดยตองไปไกลกวาการสรางการมสวนรวมในฐานะของการสรางความชอบธรรมใหกบกระบวนการในลกษณะผกชโรยหนาหรอเปนพธกรรม เชน ในการวเคราะหสภาพแวดลอม (อาท การรวมวเคราะห ‘SWOT’) การก าหนดยทธศาสตร และการสรางตวชวด ซงตกรอบไวดวยศพทเทคนค พรอมไปกบการมองการมสวนรวมในเชงปรมาณ และมองผมสวนรวมเปนวตถ มาสการเปดพนททพลงของ



| 75

กลมและเครอขายตางๆ เขามาเปนสวนหนงของการพฒนาได (มองการมสวนรวมในเชงคณภาพมากขน) โดยลดความเปนเรองเทคนคตางๆ ลง เชน เปดรบภาษาชาวบานชาวเมองทวไปใหสามารถเปนภาษานโยบาย ภาษาแผน หรอภาษายทธศาสตรได อกทงเปดชองใหทกฝายไดรวมขบเคลอนในฐานะตวแสดงนโยบาย (ทผานมามกมองแผน/ ยทธศาสตรเปนปลายทางของการมสวนรวม มองวาเปนทกอยาง เปนพมพเขยวทสามารถน าไปสการเปลยนแปลง (blueprint for change) โดยไดรวมทกสงทกอยางทคดวาดไว สอดคลองกนบาง ขดแยงกนบาง ซงท าใหในทายทสดแผน/ ยทธศาสตรเหลานนกลายเปน 'แผนนง' คอ ไมเปนอะไรเลยสกอยาง (Planning is everything, maybe it’s nothing - Wildavsky, 1973)

นอกจากนน อกประเดนหนงทส าคญไมแพกนคอ เครองมอทางนโยบายเหลานนควรจะตอบโจทยการพฒนาเมองนาอยและยงยนมากกวารบใชปรชญาการพฒนาเพอการเจรญเตบโต ทงน แนวคดผวา CEO เปนตวอยางหนง ซงถกวจารณวาท าใหจงหวดเปนบรษทจากทใชวธคดและเทคนคการบรหารงานภาคธรกจในการบรหารงานจงหวด ดวยการมงเรองการคาขาย การเพมผลผลต และอตสาหกรรม อกทงมธงน าคอการกระตนการบรโภค การขยายตวทางเศรษฐกจ การขยายการคา โดยรอยละ 70-80 ของงบทงหมดใชไปกบการกอสราง (วรลกษณ ศรใย, 2547) ในทางทตางออกไป หากแนวคดวาดวยการบรณาการดงกลาวถกปรบมาใชเพอมงพฒนาสงแวดลอมเมองและสงเสรมประชาสงคมกคงจะสามารถสรางเมองทย งยนไดอยางเหนผล 4). อาศยพลงของวาทกรรมเรองเมองยงยนและนาอยสการสรางทางเลอกเชงนโยบายเพอการพฒนา

แมจะวจารณไปมากเกยวกบวาทกรรมเรองเมองยงยนและนาอย แตวาทกรรมดงกลาวยงคงมพลงส าหรบการสรางทางเลอกเชงนโยบายเพอการพฒนา ทงน สถาบนชมชนทองถนพฒนาและมลนธชมชนทองถนพฒนา (2545) ตงขอสงเกตวาการตงเปาการพฒนาไปทการสรางชมชนนาอย ท าใหคนสนใจ อยากเขามารวมโครงการพฒนา จากทเปนแนวคดทมกท าใหปลอดการเมอง (depoliticised concept) และชวยสรางฝน อยางไรกตาม จะตองไมใชวาทกรรมนเปนเครองมอสรางความชอบธรรมใหการพฒนาทมงเนนการเจรญเตบโตทกลายไปเปนวาระซอนเรน หรอในทางตรงกนขามตองไมถกใชเพอซอนปญหาเชงโครงสราง อาท การยดเยยดใหคนจนและดอยโอกาสพยายามพงตนเอง ดวยการอางวาความพอเพยงนนจะน าไปสความยงยน ทงๆ ทพวกเขาเปนเหยอจากโครงสรางทท าใหจนและดอยโอกาสและควรไดรบการเยยวยาโดยมาตรการตางๆ จากรฐ เพอใหความเปนธรรมกบพวกเขา ตวอยางทพบมากคอการบอกใหคนชนบททยายเขามาแสวงหาโอกาสในเมองกลบไปท าเกษตร ทงๆ ทการพฒนาเมองทรวมศนยโอกาสไดสรางสภาวะสนหวงใหกบชนบทจนเขาตองหนออกมาขอแบงสวนจากการพฒนา



| 76

5). เพมความยดหยนเมอง ปรบเมอง และเปลยนเมอง ดงทไดอภปรายไปแลววานโยบายพฒนาเมองในหวงทผานมายงตกอยภายใตระบอบการจดล าดบความส าคญแบบเดมทการพฒนาทางเศรษฐกจน าทกอยาง ท าใหอตสาหกรรมและพาณชยตองมากอน น าไปสประเดนความไมยตธรรมทางสงคมและสงแวดลอมจากทมเหยอของการพฒนาเชนนเปนจ านวนมาก และเปนการพฒนาทไมสมดล โดยกลมทเสยงและเปาะบางมากกวาตองเสยสละ เพอกลมทแขงแรงกวา ดงนน นโยบายการพฒนาเมองในทศวรรษหนาควรจะตองเตมความกลาเขาไป โดยการทาทายระบอบการล าดบความส าคญดงกลาวมากขน โดยภาคสวนตางๆ ตองขยบตามตามก าลง เชน ภาครฐและภาคเอกชนตองพยายามเพมความยดหยนของเมองดวยการใสใจกลมทมความเสยงและเปาะบางมากขน เชน ผานการด าเนนโครงการพฒนาตางๆ ทมกลมเสยงและเปาะบางเปนกลมเปาหมาย ในขณะท ภาครฐทกาวหนาควรน าการปฏรปเมองในมตทท าได (transition) เชน การจดรปทดน (land readjustment) การจดสวสดการสงคม และการปรบยทธศาสตรการพฒนาและงบประมาณมาทเรองสงแวดลอมและอาหารในเมองมากขน เปนตน สวนภาคประชาสงคม อาจจะแสดงพลงในลกษณะของการเคลอนไหวทางสงคมเพอเปลยนเมองในดานทส าคญๆ ทโดยปกตภาครฐจะไมกลาแตะ (transformation) เชน ผลกดนกฎหมายจ ากดการถอครองทดน ปรบเปลยนระบบภาษ เอาผดกบอตสาหกรรมทท าลายสงแวดลอมอยางจรงจงและเดจขาด และเรยกรองสทธของคนจนและแรงงานอพยพทจะไดอยอาศยในเมอง ซงเกยวโยงกบสทธดานทอยอาศยและสทธทางอาหารดวย เปนตน 6). สรางสมดลของการพฒนาดวยการสรางความเปนเมองใหชนบท และคนความเปนชนบทใหกบเมอง

ขอเสนอประการสดทายน อาจจะดเหมอนเปนการสรางขอเสนอส าหรบศตวรรษหนามากกวา โดยหลกการทส าคญกคอ การสรางสมดลของการพฒนาทแทจรงคอการเลกแยกเมองกบชนบท เพราะการแยกเมองกบชนบทเปนจดตงตนของปญหาความไมยตธรรมของการพฒนา เมอมการแบงงานกนท า โดยเมองดแลอตสาหกรรมและพาณชยทมมลคาสง ในขณะทชนบทดแลเรองเกษตรทมมลคาต ากวา พรอมกนนน ความไมยตธรรมยงถกสรางจากวาทกรรมทวาเมองตองไดรบการพฒนาโครงสรางพนฐานมากกวาเพราะเศรษฐกจเมองเปนรากฐานของเศรษฐกจประเทศ และเมอมความเชอวาเศรษฐกจมหภาคด ดอกผลกจะตกไปทชนบทดวย ยงท าใหการพฒนาเมองทแยงชงทรพยากรจากชนบทไดรบความชอบธรรม



| 77

อยางไรกตาม หากวาทกรรมขางตนเปนจรง เราคงไมเหนความเหลอมล าในมตตางๆ มากขนาดน ไลเลยงจากชนบทกบเมอง เมองเลกกบเมองใหญ ไปจนถงคนตางชนชนกนในเมอง ภาพทปรากฎท าใหกระบวนทศนการพฒนาทผานมาเปนเรองจมฟองน าลงในขนแลวฟองน ากดดซบน าเขาไปมากกวาเปนเรองการหยดสแลวสจะแพรออกไป นอกจากนน พรมแดนเมองกบชนบทยงไมไดแยกขาดจากกนจรงๆ หากแตเชอมโยงสมพนธกนมากโดยเปนความสมพนธทชนบทเสยเปรยบ แตเมองกขาดชนบทไมได เชน การพงอาหารและพลงงานจากภาคชนบท ดงนน ดวยความทไมไดแยกจากกนจรงๆ โดยชนบทเปนขายของเมอง (urban fabric) จงท าใหการแยกเมองกบชนบทเปนเรองสมมตแบบหนง (social construction of boundary)

อนง เมอพจารณาเฉพาะเจาะจงไปทพรมแดนเมองในยคปจจบนวาครอบคลมแคไหน ยงท าใหเหน

วาการแยกเมองกบชนบทเปนเรองปลอมมากขนทกท อาท เมอพจารณาชานเมองกรงเทพฯ จะเหนวาเปนชนบทมากกว า เ ขตองคการบรหารส วนต าบล ในพนทๆ ห า ง ไกลมากๆ หลายแห ง ในภาคตะวนออกเฉยงเหนออยางในศรสะเกษและอ านาจเจรญเสยอก ในทางตรงกนขาม พบวามตวอยางทขอบนอกของเขตเทศบาลทมมหาวทยาลยมหาสารคามและมหาวทยาลยอบลราชธานมาตงอยเจรญกวาใจกลางเทศบาลเสยอก ตวอยางเหลานสะทอนวานยามเมองตามกฎหมายไทย (พระราชบญญตสขาภบาล 2495 และ พระราชบญญตเทศบาล 2496) ทองตามการแบงเขตการเมองการปกครองและมอาณาเขตไมเกน 13 ตารางกโลเมตรไมไดท าใหเขาใจเมองทกเมองไดอยางแทจรง

นอกจากนน เมอเทคโนโลยเปนเรองของเมอง เราจะเขาใจขอบเขตเมองในสงคมออนไลน ซงได

สรางชมชนเมองแบบใหม ทหลดลอยไปจากชมชนทแบงตามเขตการปกครองหรอเขตแดนในเชงภมศาสตร หรอทเรยกวาชมชนเสมอนไดอยางไร เพราะไมไดหมายความวาคนนอกเขตเทศบาลไมมเฟสบค อกทงวฒนธรรมและจนตภาพแบบเมองทแพรไปในหมบาน จะท าใหหมบานทมโลกทศนแบบเมองยงคงเปนชนบทแบบเดมหรอไม ในทางตรงกนขาม ทกวนน มคนจ านวนไมนอยถอโนตบคหนเมองออกไปท างานอยในชนบทเปนเดอนๆ โดยเฉพาะงานทไมไดตองการการปฏสมพนธมากนก (เชน ผเขยน) เราจะนยามคนกลมนอยางไร พวกเขาเปนคนเมองทอพยพไปชนบทตามฤดกาลหรอวาเปนสวนหนงของชนบท ประเดนเหลาน ไมมค าตอบเฉพาะ หากแตชวยชใหเหนปญหาของการท าความเขาใจความเปนเมอง (และความเปนชนบท)

ตอเนองจากขางตน ประเดนใหญกวาการขาดความเขาใจเมองทแทจรงจากการแบงแยกเมองและชนบท คอ การพยายามแบงแยกดงกลาว ในทายทสดแลว จะน าไปสปญหา ‘สามนครา’ คอ เมองทโตเกนไป (over-urbanisation) ชนบททสนหวง และพนทกงชนบทกงเมอง (peri-urban interface) (Allen, 2003) ซงนคราสดทายนนสะทอนการพฒนาในพนทรอยตอระหวางเมองตอเมองและระหวางเมองกบชนบท หรอการ



| 78

พฒนาเมองทเปนสวนตอขยาย (พนทขยายใหม) จากขอบเมอง ซงจะมพลวตสง และมกเผชญกบปญหาความขดแยงในตนเองของการพฒนา กลาวคอ ไมรจะไปทางไหนด และมปญหาทปะปนกนระหวางปญหาของเมองและปญหาของชนบท

ทงหมดทอธบายไปนน เปนจกซอรตอภาพของความไมสมดลของการพฒนาทเกดจากการแยก

เมองกบชนบท ประเดนทาทายคอ เราจะสรางสมดลอยางไร ซงอยางท เกรนน าตงแตสวนตน ขอเสนอคอการเลกแยกเมองกบชนบท (challenging urban-rural dichotomy) ซงท าไดดวยนโยบายการสรางความเปนเมองใหชนบท และนโยบายคนความเปนชนบทใหกบเมอง (ruralisation) กลาวคอ พฒนาภาคเมองและภาคชนบทไปดวยกนแบบองครวม ทลายทวภพการพฒนาของแตละแหง และลดชองวางความเปนสามนครา จนกระทงเมอง ชนบท และกงเมองกงชนบทสามารถกลนเขาหากนได ทงน แนวทางเชนน ไมไดถกเสนอขนมาลอยๆ การเลกแยกชนบทกบเมองกคอการสรางและรกษาสมดลระหวางอตสาหกรรม พาณชย เกษตร และสงแวดลอม ดวยการตงค าถามวาท าไมตองแยกวาชนบทคอพนทเกษตรกรรมทมสงแวดลอมทดและมคนลาหลงอาศยอย ในขณะทเมองคอพนทอตสาหกรรม พาณชย และเตมไปดวยความทนสมย ทงๆ ททกคนกควรมสทธทจะมชวตความเปนอยททนสมย สะดวกสบาย มงานทมรายไดสง ไดท างานในอาคาร ในขณะเดยวกนกมอาหารทสดใหม เดนทางมาไมไกล มาจากหวงโซอาหารทเปนธรรม และมอากาศทด ภาพเชนน นาจะเปนภาพทปกต ในขณะท ภาพทประหลาดคอ ฟากหนงท างานในรมรายไดมาก อกฟากตากแดดแตรายไดต า ฟากหนงมสงอ านวยความสะดวกครบครน อกฟากตองใชชวตอยางพอเพยงตามอตภาพ ฟากหนงตองฝากทองไวกบอกฟากทอยหางไกลออกไปทกรอเครองไมเครองมอทจ าเปนตองใชทผลตจากอกฟากหนงเชนกน และถาฟากหนงตองการอากาศทบรสทธและความรมรนกตองเดนทางออกไปหาอกฟากหนงซงกตองแลกดวยการใชพลงงานและมลภาวะ (ecological footprint) โดยทเมอพนฤดเกบเกยว ฟากดงกลาวนนกตองเดนทางมาอกฟากเชนกนเพอขอสวนแบงความเจรญ

การสรางสมดลดงกลาวนนพฒนามาจากแนวคดเรอง ‘Garden City' ซงโยงกบฐานคดเรอง ‘The

Three Magnets’ หรอ แมเหลกสามอนทตอใหมแรงดดดงเราเขาไป (สมมตวาเราเปนโลหะ) แตเรากตองพยายามทานแรงดด และมสทธทจะเลอกทจะไปตดทแมเหลกอนไหน ระหวางเมอง ชนบท และ Garden City (เมองทใสใจดานสงแวดลอมและอาหาร) (Howard, 1902) อกทงเกยวพนกบแนวคดเรองเกษตรในเมอง (Urban Agriculture) ทก าลงไดรบการใหความส าคญอยางมากในระดบนานาชาต (เรมตนตวในประเทศไทยเชนเดยวกน) ซงมงผนวกใหสวนเกษตรหรอพนทเกษตรเปนสวนหนงของระบบเมอง กลาวคอ ไมไดมองวาพนทเกษตรเปนสงแปลกปลอมของเมอง และสามารถอยรวมและเกอหนนกบมตอนๆ ของเมองได ไมวาจะเปนในภาคอตสาหกรรมหรอพาณชยของเมอง เชน เพมประสทธภาพการใชทดนรกรางวางเปลาของเมอง เชอมรอยกบหวงโซอาหารของคนเมอง การจดการของเสยในเมอง พนทสเขยว การศกษา การ



| 79

จางงาน สขภาพ หรอแมแตการทองเทยว นอกจากนน แนวทางการสรางความเปนเมองใหชนบทและคนความเปนชนบทใหกบเมองดงกลาวยงเคยถกน าเสนอผานนทรรศการทนครนวยอรคเมอฤดรอนป 2008 โดยถกเรยกวา ‘กระบวนการชนเมอง’ (Rurbanization) ทงน เมอสรางความเปนเมองใหชนบทและคนความเปนชนบทใหกบเมองแลว เรากจะไดชมชนเมองกะทดรดจ านวนมาก อกนยหนงคอ การมเมองเลกๆ เตมไปหมด แทนทการมเมองใหญเกนคกบชนบทแสนกนดาน ซงเออตอการพฒนาใหมความยงยนได เชน พฒนาใหใชพลงงานจ ากด พฒนาใหเปนเมองเดนเทา และพฒนาใหเปนเมองปราศจากคารบอน (zero carbon city) เปนตน ทงน การมแตเมองนน แมอาจจะท าลายมโนภาพชนบทในความทรงจ าของคนไทย แตการเปนเมองกะทดรดจะชวยลดภาพของเมองทนกตอตานเมอง (anti-urbanist) ทวไปมอง ดงทฉนทส เพยรธรรม (2542) ตงขอสงเกตไววานกสงคมวทยามองเมองเปนเหมอนชมชนหนาแนน เปนตนเหตของปญหาสงคมและสงแวดลอม กลมวฒนธรรมชมชน มองเมองวาเปนสงท าลายวฒนธรรมดงเดม นกเศรษฐศาสตรการเมอง มองเมองวาเปนเวทของระบบทนนยมทดดกลนทรยากรของชนบทและมแตนายทนทไดประโยชนจากการเตบโตของเมอง สวนนกรฐศาสตรมองวาเมองเปนเวทของภาครฐ (เปนอาณาบรเวณของรฐ)

อนง ในการสรางความสมดลดงกลาวนน นอกจากการหลอมรวมในเชงพนทแลว ทตองหลอมรวมดวยคอกระบวนทศนการพฒนา ซงจะตองมทงพนทของชวตสมยใหมทเปนเรองการพฒนาเชงวตถหรอกายภาพ การฟนฟและอนรกษมรดกทางวฒนธรรมและภมปญญาดงเดมใหกลายเปนเอกลกษณเมอง (to recall a pre-modern) และการยอมรบความหลากหลายของเมองหนงๆ ทอาจจะมลกษณะเหมอนซปเปอรมาเกตหรอสมดสะสมภาพ (the condition of postmodernity) (ไพโรจน คงทวศกด, 2552; Harvey, 1990) โดยมการเปดพนทใหกบความสนใจและอตลกษณของคนเมองทหลากหลาย เชน พนทการเรยนร พนทการแสดงออก และพนทแหงสนทรยภาพ (เชน การจดแสดงศลปะ)

ขอเสนอสดทายน แมจะดเปนอดมคตหรอความเพอฝนมากกวาขอเสนอแนะ แตแนวทางดงกลาวคอ

แนวทางการพฒนาเพออนาคตอยางแทจรง



| 80

เอกสารอางอง

กนก วงษตระหงาน, 2525, การเกดและการขยายเมองกรงเทพฯ: การศกษาทางการเปลยนแปลง. เอกสารประกอบการสมมนา สองศตวรรษรตนโกสนทร: ความเปลยนแปลงของสงคมไทย จดโดย สถาบนไทยคดศกษา มหาวทยาลยธรรมศาสตร และสถาบนวจยสงคม จฬาลงกรณมหาวทยาลย และอนๆ, 3-5 ก.พ.

--------- และคณะ, 2550 , แนวพระราชด ารดานการบรหารจดการกรงเทพมหานครของพระบาทสมเดจพระเจาอยหว. กรงเทพฯ : โรงพมพบรษทอมรนทรพรนตงแอนดพบลชชง จ ากด.

การเคหะแหงชาต, 2549, ท าเมองใหนาอยไดอยางไร. กรงเทพฯ : การเคหะแหงชาต. กรมการผงเมอง, 2542, การผงเมองในรชสมยพระบาทสมเดจพระเจาอยหวภมพลอดลยเดช. กรงเทพฯ:

กรมการผงเมอง. เกรยงศกด เจรญวงศศกด, 2547, กรงเทพเมองนาอย. กรงเทพฯ: สถาบนอนาคตศกษาเพอการพฒนา.

กรวกา วระพนธเทพา, 2554, ความมนคงทางอาหารและทรพยากร: จากผงเมองสบานเรา,

http://www.thaicityfarm.com/

กรวรรณ สงขกร, 2553, การพฒนาเมองชายแดนเพอรองรบผลกระทบจากการทองเทยวและการคาในลมน าโขง. เชยงใหม : สถาบนวจยสงคม มหาวทยาลยเชยงใหม.

การทองเทยวจงหวดกระบ, นตยสารจบๆ, มกราคม, 2557.

คณะกรรมการบรหารจงหวดและกลมจงหวดแบบบรณาการ, 2551, นโยบายและระบบในการบรหารงานจงหวดและกลมจงหวดแบบบรณาการ, http://www.thai2learn.com/opdc2/index.php?option= com_content&task=view&id=2228&Itemid=27

คณะสถาปตยกรรมศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2545, โครงการจดท าเครองชวดการพฒนาเมองและชมชนนาอย . รายงานขนสดทาย เสนอตอส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต.

คณะอนกรรมการประสานการพฒนาเมองอยางยงยน: เมองนาอย, 2547, เอกสารการแปลงนโยบายเมองนาอย ชมชนนาอยไปสการปฎบต ฉบบประชาชน: สานใจ สานพลง ท าเมองนาอย ชมชนนาอย. กรงเทพฯ: คณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต.

เครอขาย 7 องคกรเอกชน นดถกหาทางออกประเทศ 13 ธ.ค., มตชนออนไลน, 11 ธนวาคม 2556.




| 81

จรส สวรรณมาลา, 2550, วฒนธรรมทางการเมองทองถนในประเทศไทย. วารสารสถาบนพระปกเกลา. ปท 5, ฉบบท 1, หนา 83-106.

--------- และคณะ, 2548, โครงการวถใหมองคกรปกครองสวนทองถน. รายงานการวจย, ส านกงานกองทน

สนบสนนการวจย.

ฉตรชย พงศประยร, 2529, การวเคราะหบทบาทหนาทของเมองในประเทศไทย. รายงานการวจย. จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

ฉนทส เพยรธรรม, 2542, สถาปนาสถาบนเมอง: เมอง การเมอง ชมชน และประชาสงคม. กรงเทพฯ:

ส านกพมพวภาษา.

ชยชนะ จยะมาภา, บรรณาธการ, 2554, Value creation การพฒนาเมองเพอพรอมรบสภาวะภมอากาศ

เปลยนแปลง. กรงเทพฯ: กรมโยธาธการและผงเมอง กระทรวงมหาดไทย.

ชยศร ธาราสวสดพพฒน และพมพนส วมกตายน, 2548, คมอการพฒนาเมองยงยน. กรงเทพฯ: กรมสงเสรมคณภาพสงแวดลอม.

ชรนทร หาญสบสาย, 2556, เขตเศรษฐกจพเศษแมสอด. สารวฒสภา, กมภาพนธ, หนา 26.

ฐาปนา บณยประวตร, 2556, เกณฑการเตบโตอยางชาญฉลาดกบการสรางเมองสขภาวะ.


ณฐพล แสงอรณ, 2556, การพฒนาเมองหลกและผลกระทบตอความเจรญของภาค: กรณศกษาภาคตะวนออกเฉยงเหนอ. วทยานพนธ จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

ดารณ ถวลพพฒนกล, 2551, กระบวนการเปนเมองกบการเปลยนแปลงทางสงคมในประเทศทก าลงพฒนา.

กรงเทพฯ : จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

ดวงจนทร อาภาวชรตม เจรเมอง, 2547, เมองยงยนในสงคมไทย: แนวคดและประสบการณของนานและพษณโลก. เชยงใหม : สถาบนวจยสงคม มหาวทยาลยเชยงใหม.

--------- และนงลกษณ ดษฐวงษ, 2545, การประชมเชงปฏบตการแนวคดเมองยงยนกบอนาคตของเมองเชยงใหม. เชยงใหม: สถาบนวจยสงคม มหาวทยาลยเชยงใหม เครอขายความรวมมอดานสงแวดลอมเชยงใหม และมลนธสถาบนพฒนาเมอง.

นพนธ วเชยรนอย, 2554, การผงเมองและการพฒนาเมอง: กฎหมายทเกยวของ. กรงเทพฯ: ส านกพมพมหาวทยาลยธรรมศาสตร.

ทศพร ศรสมพนธ, 2549, ความรเบองตนเกยวกบการบรหารราชการแนวใหม. กรงเทพฯ: ส านกงาน

คณะกรรมการพฒนาระบบราชการ.



| 82

ธวชชย ปองศรและคณะ, 2554, สภาเยาวชนกบการพฒนาทองถนเพอความยงยน. รายงานการวจยตอยอด, วทยาลยการเมองการปกครอง มหาวทยาลยมหาสารคาม.

ปยะพงษ บษบงก, 2551, การก าหนดนโยบายสาธารณะ: กระบวนทศน แนวทาง ตวแบบ กรอบ และเทคนค. กรงเทพฯ: เสมาธรรม.

---------, 2555a, เครอขายนโยบาย: ทบทวนปฏสมพนธรฐ ทองถน องคกรพฒนา และชมชน, วารสารการเมองการปกครอง, ปท 2, ฉบบท 1, หนา 99-118.

--------, 2552a, นโยบายและแผนระดบทองถน: ฐานคตทางทฤษฏและสงเขปแนวปฏบต. สรรสาระการบรหารรฐกจและกจการสาธารณะ, หนา 73-116, ปยะพงษ บษบงก, บรรณาธการ, มหาสารคาม: วทยาลยการเมองการปกครอง.

--------, 2552b, นโยบายสงแวดลอมขององคกรปกครองสวนทองถนบนฐานของทนทางสงคม: แนวคดและ Best Practice. วารสารสถาบนพระปกเกลา, ปท 7, ฉบบท 2, หนา 84-115.

--------, 2555b, ปลกเมอง ปลกชวต: แนวคดและแนวทางการพฒนาเกษตรในเมอง. นนทบร: โครงการสวนผกคนเมอง, มลนธเกษตรกรรมยงยน และส านกงานกองทนสนบสนนการสรางเสรมสขภาพ.

---------, 2552c, ปญหาการสรางธรรมาภบาลในกระบวนการนโยบายสาธารณะ: สะทอนผานปญหาการมสวนรวมในภาคปฎบต. วารสารสหศาสตร, ปท 9, ฉบบท 2, หนา 28-57.

--------- และคณะ, 2553, การตรวจสอบการด าเนนนโยบายขององคกรปกครองสวนทองถนโดยสภาเยาวชน: การวจยเชงปฏบตการเพอเสรมสรางความเขมแขงของทองถนดวยพลงเยาวชน. รายงานการวจยเสนอตอสถาบนพระปกเกลา.

--------- และคณะ, 2555, รายงานการตดตามและประเมนโครงการสวนผกคนเมอง. นนทบร: มลนธเกษตรกรรมยงยน.

--------- และคณะ, 2552, รายงานการประเมนสมฤทธผลการปฎบตราชการของเทศบาลต าบลขามเรยง.

มหาวทยาลยมหาสารคาม.

--------- และจตรงค ศรสธรรม, 2553, การวางแผนพฒนาระดบภมภาคของไทยในระยะเปลยนผาน: การเปลยนแปลงและอปสรรค. วารสารการเมองการปกครอง, ปท 1, ฉบบท 1, หนา 129-51.

--------- และพศาล มกดารศม, 2553, สถานะทนทางสงคมในภาคตะวนออกเฉยงเหนอบนกระแสความ

เปลยนแปลง: เปรยบเทยบชมชนเมองกบชมชนชนบท. วารสารมนษยศาสตรและสงคมศาสตร. ปท

29, ฉบบท 4, หนา 62-78.

‘ปยะพงษ บษบงก เปลยนโลก เปลยนวธคด - เลกเถอะ แยกชนบทกบเมอง’, คมชดลก, คอลมนคดนอกกรอบ, หนา 5, 25 พฤษภาคม 2556.



| 83

ปรชา ควนทรพนธ, 2547, สงคมวทยาและมนษยวทยานคร, พมพครงท 2. กรงเทพฯ: ส านกพมพแหง

จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

ฝายวชาการพฒนาทอยอาศยและฝายการฟนฟและพฒนาเมอง, 2549, ท าเมองใหนาอยไดอยางไร. กรงเทพฯ: การเคหะแหงชาต.

พนต ภจนดา, 2556, การผงเมองกบการพฒนาเมอง. นนทบร: สถาบนพระปกเกลา. ----------, 2550, วพากษเมอง. กรงเทพฯ: แหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย. ไพโรจน คงทวศกด, 2552, เมองโลก การบรโภค การตอรอง: สงคมวทยาเมองฉบบรวมสมย. เชยงใหม:

ภาคสงคมวทยาและมนษยวทยา คณะสงคมศาสตร มหาวทยาลยเชยงใหม. ไพโรจน ลตปรชา และคณะ, 2526, รายงานการวจยการวางแผนพฒนาจงหวด. ส านกงานคณะกรรมการ

วจยแหงชาต. มลนธชมชนไท, 2547, ปฏบตการชมชนและเมองนาอย : มตใหมของการพฒนาเมองทเกดจากการรวมคด

รวมท า ของหลากหลายภาค. กรงเทพฯ : โครงการผลตสอและเพอการประชาสมพนธ. มลนธชมชนเมอง, 2542, โครงการพฒนาสภาพแวดลอมชมชนเมอง. กรงเทพฯ: มลนธชมชนเมองและ

ส านกงานพฒนาชมชนเมอง. มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช, 2549, เศรษฐศาสตรภมภาคและเมอง, หนวย 1-6 และ หนวย 7-15.

นนทบร: มหาวทยาลยสโขทยธรรมาธราช. "ม.ร.ว.สขมพนธ" ชนโยบายบานมนคงไมไลรอท, ส านกขาวไทย, 15 ก.พ. 2556 รว หาญเผชญ, 2554, ผลกระทบของการลงทนภาครฐเพอการพฒนาเมองศนยกลางความเจรญตอการ

เตบโตทางเศรษฐกจเมองขอนแกน. สถาบนวจยและพฒนา มหาวทยาลยขอนแกน วจตรบษบา มารมย, 2555, จากแผน 1 ถงปจจบน: อะไรคอสงขบเคลอนใหกรงเทพเปนอยางทกวนน?

กรงเทพฯ: โครงการวจย Coastal Cities at Risk, Bangkok. วรลกษณ ศรใย, บรรณาธการ, 2547, ยทธศาสตรการพฒนากลมจงหวด สการพฒนาหรอท าลาย. ฝาย

วชาการ มลนธสบนาคะเสถยร.

วระศกด เครอเทพ, 2550, เครอขาย: นวตกรรมการท างานขององคกรปกครองทองถน. กรงเทพฯ:

ส านกงานกองทนสนบสนนการวจย.

สถาบนชมชนทองถนพฒนาและมลนธชมชนทองถนพฒนา, 2545, โครงการแปลงแนวทางการพฒนาเมองนาอยและชมชนนาอยสการปฏบต: ระดบทองถนชมชน. รายงานการศกษาฉบบสมบรณ เสนอตอส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต.

สถาบนพฒนาองคกรชมชน, 2551, ผลการด าเนนงานโครงการบานมนคง พ.ศ. 2546 – 2551. กรงเทพฯ:

สถาบนพฒนาองคกรชมชน



| 84

สถาบนวจยสงคม จฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2538, การประเมนผลโครงการพฒนาเมองหลกรอบแรก. รายงานเสนอตอส านกงบประมาณ.

สถาบนสงแวดลอมไทย, 2555, การพฒนาสเมองนาอย เมองยงยนในประเทศไทย. นนทบร: สถาบนสงแวดลอมไทย.

ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเมองแหงชาต, 2543, แนวทางการพฒนาเมองนาอยและชมชนนาอยอยางยงยน. กรงเทพฯ: ส านกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต.

ส านกงานพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2547, เขตเศรษฐกจพเศษชายแดนเชยงราย: ประตสจน

ตะวนตก. กรงเทพฯ: ส านกงานพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต, 2545, นโยบายการพฒนาเมองนาอย ชมชนนาอยและกระบวนการแปลงไปสการปฎบต. กรงเทพฯ: ส านกงานคณะกรรมการพฒนาเศรษฐกจและสงคมแหงชาต.

ส านกผงเมอง, 2556, ผงเมอง ศาสตร และศลป แหงการพฒนาเมอง. กรงเทพฯ: ส านกผงเมอง กรมโยธาธการและผงเมอง.

ส านกยทธศาสตรและประเมนผล, 2554, กรงเทพฯ เมองสวรรค ตามแนวพระราชด าร. กรงเทพฯ : ส านกยทธศาสตรและประเมนผล กรงเทพมหานคร.

ส านกสงแวดลอม, 2550, กรงเทพมหานครกบงานดานสงแวดลอม. กรงเทพฯ: ส านกสงแวดลอม กรงเทพมหานคร.

ส านกสงแวดลอม, 2551, สงแวดลอม...เพออนาคตคนกรงเทพฯ. กรงเทพฯ: ส านกสงแวดลอม กรงเทพมหานคร.

สนนทา สวรรโณดม และคณะ, 2531, ความสมพนธระหวางความเปนเมองกบการพฒนาประเทศ. กรงเทพฯ: สถาบนประชากรศาสตร จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

สมชาย เดชะพรหมพนธ, 2547 , การศกษาศกยภาพ ปญหา อปสรรค และทศทางการพฒนาชมชนเทศบาลเมองและเทศบาลต าบลในภาคตะวนออกไปสการเปนเมองนาอย. ชลบร: ภาควชาภมศาสตร มหาวทยาลยบรพา.

สมาล ไชยศภรากล, บรรณาธการ, 2547, คนทกขเมอง เลม 1. กรงเทพฯ: สาขาการวจยและพฒนาเมอง มหาวทยาลยราชฎฐจนทรเกษม.

สมาล ไชยศภรากล, บรรณาธการ, 2548, คนทกขเมอง เลม 2. กรงเทพฯ: สาขาการวจยและพฒนาเมอง มหาวทยาลยราชฎฐจนทรเกษม.

สมพงษ จตระดบ, 2550, กรงเทพมหานคร: เมองสเทาของเดกและเยาวชน. ส านกพมพแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย.

โสมสกาว เพชรานนท, 2547, เศรษฐศาสตรเมอง. กรงเทพฯ: ส านกพมพมหาวทยาลยเกษตรศาสตร.



| 85

สมศกด วงศราษฎร, 2549, มาตรการทางกฎหมายเพอการพฒนาเมองใหม. กรงเทพฯ: จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

สยามอนเทลลเจนซ, 2554, จบตาเลอกตง 54: เจาะลกนโยบายพรรคประชาธปตย, http://www.siamintelligence.com/democrat-party-policy-election/

สวฒนา ธาดานต, 2551, โครงการการศกษาเพอจดล าดบการพฒนาเมอง: การคนหาเมองคณภาพดวยมาตรฐานผงเมอง. รายงานการวจย เสนอตอส านกพฒนามาตรฐาน กรมโยธาธการและผงเมอง.

---------, 2548, แนวทางการพฒนากรงเทพมหานครสความเปนเมองประหยดพลงงาน. กรงเทพฯ: สถาบนวจยสงคม จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

ศนยบรการวชาการแหงจฬาลงกรณมหาวทยาลย, 2553, คมอการปรบแผนพฒนาจงหวดทสอดคลองกบระบบงบประมาณแบบมงเนนผลงาน. โครงการพฒนาเครองมอวเคราะหระดบความส าเรจของการด าเนนงานจากการใชจายงบประมาณ (PART), ส านกงบประมาณ.

หนนราง พ.ร.บ.การบรหารจงหวดปกครองตนเองปฏรปประเทศ, ประชาไท, 20 ธนวาคม 2556,

http://prachatai.com/journal/2013/12/50563

อคน รพพฒน, 2552, ชาวบาน ชาวเมอง เรองความยตธรรมในสงคมไทย. เชยงใหม: วนดาการพมพ. เอนก เหลาธรรมทศน, 2539, มองเศรษฐกจการเมองไทยผานการเคลอนไหวของสมาคมธรกจ. กรงเทพฯ:

คบไฟ. ---------, 2546, สองนคราประชาธปไตย: แนวทางปฏรป การเมอง เศรษฐกจ เพอประชาธปไตย. พมพครงท

2. กรงเทพฯ : ทปปง พอยท. อรยา อรณนท, 2553, จากทฤษฎ ส ปฏบต ส าหรบนกบรหารเมอง. กรงเทพฯ: สถาบนวจยสงคม

จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

Allen, A., 2003, Environmental planning and management of the peri-urban interface: perspectives

on an emerging field. Environment and Urbanization, Vol.1, No.15, pp.135-47.

Amatamatucharti, C., 2012, Thailand’s Urban and Spatial Policies. National Economic and Social

Development Board, 17 October.

Asian Coalition for Housing Rights, 2012, The Asian Coalition for Community Action Program Third

Year Report. Asian Coalition for Housing Rights.

Blackman, T., 1994, Urban Policy in Practice. London: Routledge.

http://www.siamintelligence.com/democrat-party-policy-election/

http://prachatai.com/journal/2013/12/50563



| 86

Boossabong, P., 2012, Collaborative Governance on Urban Food Agenda during Disasters:

Learning from Flooding in Bangkok, Thailand late-2011. A paper submitted for an

International Conference on Governance of Urban Environmental Risk in the Global South,

Scotland, 3-5th July 2012.

---------, Forthcoming, Enhancing resilience and distributive environmental justice through policy

networks on urban agriculture: Learning from flooding in Bangkok. Environmental Justice

and Urban Resilience, ed., A.Allen. London: Pavgrave Macmillan.

---------, 2011, Policy Networks on Urban Agriculture in Bangkok, Thailand: The Response to

Economic, Political and Environmental Crises. Working paper, Development Planning Unit,

University College London.

----------, 2013, Why Local Knowledge Matters: The Case of Flooding in Bangkok, Working Paper, International Center for Development and Decent Work, University of Kassel, Germany.

---------, S. Sae Lor and N. Charassinvichai, 2013, Social Capital and Network Governance, Working Paper, Development Planning Unit, University College London.

Bourdieu, P., 1997, Economic Capital, Cultural Capital, and Social Capital. The Hidden Mechanisms of Power, pp. 49-79. Hamburg: VSA-Verlag.

Carlsson, L., 2000, Policy Networks as Collective Action. Policy Studies Journal, Vol. 28, No. 3, pp. 502-20.

Cochrane, A., 2006, Understanding Urban Policy: A Critical Introduction. London: Blackwell.

Dye, T., 1992, Understanding Public Policy, 10th edition. Englewood Cliffs, N.J.: Prentice- Hall.

Dryzek, J. S., 1990, Discursive Democracy: Politics, Policy, and Political Science. Cambridge:

Cambridge University Press.

Fischer, F, 2003, Reframing Public Policy: Discursive Politics and Deliberative Practices. New York:

Oxford University Press.

Forester, J., 1999, The Deliberative Practitioner: Encouraging Participatory Planning Processes.

Massachusetts: MIT Press.



| 87

Green, D. and I. Shapiro, 1994, Pathologies of Rational Choice Theory. New Heven: Yale University Press.

Habermas, J., 1987, The Theory of Communicative Action, transl. T.McCarty. Cambridge: Polity.

---------, 1989, The Structural Transformation of the Public Sphere: An Inquiry into a Category of

Bourgeois Society, transl. T.McCarty. Cambridge: Polity.

Hajer, M. and H. Wagenaar, 2003, Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in the

Network Society. Cambridge: Cambridge University Press.

Hardin, G., 1968, The tragedy of the commons. Science, Vol.162, pp. 1243-48.

Harvey, D., 1990, The condition of postmodernity. Oxford: Blackwell. Healey, P., 2006, Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies, 2nd ed. New

York: Palgrave Macmillan.

Henri Lefebvre, 1991, The Production of Space, Massachusetts: Blackwell.

Hogwoog, W. and L. Gunn, 1984, Policy Analysis for the Real World. Oxford: Oxford University

Press.

Howard, E., 1902, Garden Cities of Tomorrow. London: Swann Sonnenschein.

Innes, J. and D. Booher, 2010, Planning with Complexity: An Introduction to Collaborative Rationality for Public Policy. London: Routledge.

Khalil, D., 2013, The Variegated Environmental Justices of Urban Resilience in the Global South.

Background paper for EJUR workshop, 12-13 September, Development Planning Unit,

University College London.

Kmonwatananisa, N., 2008, Thailand’s Management of Regional and Spatial Development.

Bangkok: Office of the National Economic and Social Development Board.

March, D., and M. Olsen, 1989, Rediscovering Institutions. New York: Free Press.

Norberg-Hodge, H., and S. Gorelick, 2002, Bringing the food economy home: The social, ecological

and economic benefits of local food: Local Alternatives to Global Agribusiness. Sterling:

Kumarian Press.

Ostrom, E, 1990, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. New

York: Cambridge University Press.



| 88

---------, 1999, Institutional Rational Choice: An Assessment of the Institutional Analysis and

Development Framework. Theories of the Policy Process, ed., P.A. Sabatier, pp. 35-71,

Boulder, Westview Press.

Pelling, M., 2011, Adaptation to Climate Change. London and New York: Routledge.

---------, 2008, The Vulnerability of Cities to Disasters and Climate Change: A Conceptual

Introduction. eds., H. Brauch, U Spring, C. Mesjasz, J. Grin, P. Kameri‐Mbote, B. Chourou,

P. Dunay, and Birkmann, pp.549–558. Coping with Global Environmental Change, Disasters

and Security: Threats, Challenges, Vulnerabilities and Risks. New York: Springer.

Pollitt, 2011, Public Management Reform: A Comparative Analysis - New Public Management,

Governance, and the Neo-Weberian State. Oxford: Oxford University Press.

Pongsawat, P., 2007, Border Partial Citizenship, Border Towns, and Thai-Myanmar Cross-Border

Development: Case Studies of Two Thai Border Towns, Doctor of Philosophy in City and

Regional Planning, University of California, Berkeley.

Putnam, R., 1993, Making Democracy Work: Civic Tradition in Modern Italy. New Jersey: Princeton

University Press.

---------, 2000, Bowling Alone: The Collapse and Revival of American Community. New York: Simon

and Schuster.

---------, ed., 2002, Democracies in Flux: The evolution of social capital in contemporary society.

New York: Oxford University Press.

Rapoport, A., 2011, Interdisciplinary Perspective on Urban Metabolism, Working paper, UCL

Environmental Institute.

Reid, D., 1996, Sustainable Development: An Introductory Guide. Oxford: Earthscan Publications. Rhodes, R.A.W., 2006, Policy Network Analysis. The Oxford Handbook of Public Policy, eds, M.

Moran, M. Rein and R. Goodin, pp. 423-45. Oxford: Oxford University Press.

---------, 1997, Understanding Governance: Policy Networks, Governance, Reflexivity and

Accountability. Maidenhead: Open University Press.



| 89

--------, and D. Marsh, 1992, New Directions in the Study of Policy Networks. European Journal of

Political Research, Vol. 21, pp. 181-205.

Rydin, Y., 2013, The Future of Planning : Beyond Growth Dependence. London: Policy Press.

--------, 2003, Conflict, Consensus, and Rationality in Environmental Planning: An Institutional

Discourse Approach. New York: Oxford University Press.

Sabatier, P., ed., 2007, Theories of the Policy Process. Boulder: Westview Press.

---------, 1988, An advocacy coalition framework of policy change and the role of policy-oriented

learning therein, Policy sciences, Vol. 21, No. 2-3, pp. 129-168.

Schneider, V., 1992, The structure of policy networks: An comparison of the chemical control and

telecommunications policy domains in Germany. European Journal of Political Research, Vol.

21, pp. 109-29.

Waterston, A., 1979, Development Planning: Lessons of Experience. Baltimore and London: The

Johns Hopkins University Press.

Wildavsky, A., 1973, Planning is everything, maybe it’s nothing. Policy Science, Vol.4, pp. 151-2.

Thai Urban Development Policy in the Last Decade (in Thai)

Documents