1 TESIS La regulación del transporte público urbano de pasajeros. El caso de la ciudad de Santa Fe Silvia Regoli Roa Director:: Mg. Raúl O. Dichiara Maestría en Administración Pública Facultad de Ciencias Económicas Universidad Nacional del Litoral Marzo 2007
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TESIS
La regulación del transporte público urbano de pasajeros.
El caso de la ciudad de Santa Fe
Silvia Regoli Roa
Director:: Mg. Raúl O. Dichiara
Maestría en Administración Pública
Facultad de Ciencias Económicas
Universidad Nacional del Litoral
Marzo 2007
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Organización de la exposición
Introducción
I. Características de la oferta y la demanda de transporte
1. Oferta de transporte: la función de producción
2. Demanda de transporte
II. Fundamentos de la regulación del servicio de transporte
1. Regulación estructural o alternativas de organización del mercado
1.1) Monopolio regulado
1.2) Competencia regulada
1.3) Desregulación
2. Regulación de las conductas: alternativas de fijación y ajuste de
tarifas
2.1.) Tasa de retorno
2.2.) Mark-up
2.3.) Price-cap
III. Argumentos a favor de la regulación del transporte urbano de
pasajeros
1. Carácter de servicio público
2. Necesidad de coordinación
3. Información imperfecta
4. Externalidades
5. Aspectos distributivos
6. Monopolio natural
IV. Regulación del transporte público de pasajeros
1. Evolución histórica y estado actual
2. El transporte público de pasajeros en ciudades medianas
seleccionadas :
2.1 Caracterización del transporte en la ciudad de Córdoba ,
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2.2 Caracterización del transporte en la ciudad de Paraná
2.3 Caracterización del transporte en la ciudad de Bahía Blanca
V. Regulación del transporte público de pasajeros en la ciudad de Santa
Fe, Argentina.
1. Caracterización del transporte urbano de pasajeros en Santa Fe
1.1 Analisis de la demanda. .Crecimiento de la población y tasa de
desempleo
1.2 Analisis de la oferta
1.3 Costos
1.4 Subsidios
1.5 Subsistema taxis y remises
2. Marco regulatorio a nivel local
3. Desempeño del mercado. Situación actual
4. Aspectos económicos e institucionales de la regulación
4.1 Competencia por el mercado
4.2 Niveles de decisión
4.3 Niveles de informacion
VI.. Propuesta de un Ente de Regulación . Características
VII. Conclusiones
Anexo: Características de la Concesión de Servicios Públicos
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Existen múltiples regimenes regulatorios
que son consistentes con un buen desempeño.
Lo importante es que la política regulatoria
sea estable, coherente, consistente y predecible
y esto depende fundamentalmente
de las instituciones de regulación
Spiller,P. y Tomasi, M.(2004)
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INTRODUCCIÓN
La desregulación de los servicios públicos es un área que ha cobrado
extrema importancia desde la década del ´90, en nuestro país, en especial en
sectores tales como telecomunicaciones, saneamiento, energía, etc.
Otros servicios como el transporte, en particular el transporte urbano de
pasajeros, si bien no tienen la dimensión económica de los anteriores,
impactan de modo directo sobre la vida de los ciudadanos y presentan efectos
sobre el plano personal y sociológico, además del estrictamente económico.
La regulación del transporte presenta particularidades según se trate de
ciudades grandes o intermedias. Si bien las primeras han sido objeto de
estudio por los economistas, se puede observar un déficit en la atención
brindada en el segundo caso. La prestación del servicio y su regulación no
presentaban mayores complejidades, pero desde hace unas décadas el
transporte urbano en las ciudades medianas enfrenta una situación de crisis,
por diversos motivos, que afecta la continuidad y calidad del servicio. En este
sentido se pueden citar el aumento de los costos del servicio, la pauperización
de la población usuaria, la caída en la ocupación, la aparición de sustitutos
como taxis, remisses, uso de bicicletas, etc.
La regulación de estos servicios es necesaria desde el punto de vista de
los argumentos tradicionales para la intervención del Estado, dada la
existencia de externalidades, asimetrías en la información y su
categorización como servicio público esencial.
El sector se ha caracterizado en estos últimos 30 años por un modelo
híbrido en el cual el sector privado y público han tenido diferentes grados
de participación en la prestación del servicio y su regulación. En la
actualidad se observa un consenso creciente respecto del grado óptimo
de intervención pública en el sector.
Según estadísticas publicadas por la ONU (Estache y Gomez Lobo),
alrededor del 40% de los viajes al trabajo en los países de medianos y
bajos ingresos en 2001 se realizaron a través del servicio de transporte
urbano de colectivos. En algunas ciudades latinoamericanas este valor
puede alcanzar hasta el 60% (Estache y Gomez-Lobo, 2004) como es el
caso de Santa Fe (Informe de UNL y UTN para Municipio, 2005).
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Además, el costo de los viajes al trabajo en la ciudad de Santa Fe, medido
en aproximadamente 50 boletos mensuales, llega a significar una proporción
extremadamente elevada del ingreso de los primeros dos deciles de ingreso.
En consecuencia, la importancia del servicio para la ciudad de Santa Fe
justifican la elección del tema tanto como el interés de analizar la problemática
de la regulación del transporte urbano de pasajeros, desde un enfoque
económico principalmente pero integrando otras perspectivas como la jurídica
e institucional
El objetivo principal de este trabajo de tesis, para acceder al grado de
Magíster en Administración Publica, es describir las principales características
del sistema de transporte urbano público de pasajeros, en general, y del
servicio en la ciudad de Santa Fe, en particular, así como los elementos
centrales de su marco regulatorio, con el fin de contribuir al desarrollo de esta
literatura y al debate sobre la regulación del transporte urbano de pasajeros.
Son objetivos secundarios de la tesis los siguientes:
1) Analizar los fundamentos de la regulación del servicio
2) Analizar los argumentos a favor de la regulación así como las alternativas
de regulación.
3) Conocer los principales aspectos de la regulación del servicio en Santa Fe
desde una perspectiva económica y jurídico-institucional.
4) Analizar las características del servicio en ciudades intermedias
seleccionadas.
5) Describir aspectos relevantes a tener en cuenta en la regulación del
transporte público de pasajeros, de utilidad para el caso de Santa Fe.
6) Proponer la creación de un ente de regulación, separado del poder
concedente describiendo cuáles deberían ser sus principales
características.
El desarrollo de esta tesis se basa en la aplicación del método de análisis
de las características estructurales del servicio de transporte urbano de
pasajeros, las conductas de los agentes (empresas prestatarias, usuarios y
Estado) y los resultados obtenidos en términos del bienestar de los
consumidores.
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Asimismo, este enfoque es complementado con una discusión de las
posibles ventajas resultantes de la regulación pública, para lo cual se recurre a
la teoría económica de la regulación de los mercados y a los fundamentos
jurídicos provistos por la teoría del derecho administrativo.
En particular se aborda el estudio de una situación concreta tal como es el
caso del transporte público de pasajeros en la ciudad de Santa Fe desde el
año 1994 hasta el año 2006.
Los principales indicadores son la demanda, la oferta y la regulación de las
mismas.
Este estudio pretende realizar una caracterización del problema objeto de
estudio sin que ello implique derivar conclusiones generalizables a otros
casos.
Se ha omitido deliberadamente el uso de formalización matemática y de
gráficos complejos de modo de promover una lectura mas amigable a aquellos
no economistas y atendiendo al hecho de que la Tesis se presenta en el
marco de la Maestría en Administración Pública.
El presente trabajo está organizado en seis secciones y conclusiones,
según los contenidos que se indican a continuación
En la primera parte se describen algunos elementos o características
de la oferta y la demanda de transporte.
En la segunda sección se analizan las diferentes modalidades de
regulación aplicables y las alternativas de fijación de precios.
En la tercera parte se exponen los principales argumentos en pro de la
regulación en general y de la regulación del transporte público de
pasajeros en particular, a saber: su carácter de servicio público, la
necesidad de coordinación, la presencia de externalidades, etc. Esto
último se expone a modo de tipología, destacando los argumentos que
hacen aconsejable la regulación para analizar en qué casos se puede
encuadrar el transporte público de pasajeros
En la cuarta parte se analiza la regulación del transporte, la evolución
histórica de esta regulación y se describe brevemente algunos elementos
de los sistemas de transporte de ciudades similares a Santa Fe cual son
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Córdoba, Paraná y Bahía Blanca.
La sección quinta comienza con una caracterización del transporte
público de pasajeros en Santa Fe, así como un análisis de sus marcos
regulatorios. Posteriormente, se analizan los principales aspectos
económicos e institucionales a tener en cuenta en la regulación del sector.
La sección sexta recoge la propuesta de un ente regulador del servicio
y describe las principales funciones del mismo.
Por último se extraen las conclusiones del caso objeto de estudio.
Las características de la Concesión de Servicios Públicos se
consignan en un Anexo.
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Sección I
Características de la oferta y la demanda de transporte
1) Oferta de transporte: la función de producción
El sistema de transporte público de pasajeros, a nivel urbano, requiere
de vehículos, conductores, infraestructura urbana y un conjunto de reglas
de operación, lo que posibilita el movimiento de las personas entre un
lugar y otro de la ciudad.
La propiedad y administración de la infraestructura generalmente
difieren de la propiedad de las facilidades de transporte (unidades,
paradas, etc.), lo cual da lugar a una compleja red de relaciones entre
actores públicos y privados (ej. Municipalidad, empresas propietarias de
colectivos y gremio de conductores).
Cuando el marco regulatorio establece las características de la flota de
vehículos, las recorridos a cubrir, las frecuencias con que se realizan y la
infraestructura complementaria, la función oferta queda establecida
asimilándose a una curva de oferta “perfectamente inelástica” en la
cantidad de pasajeros a transportar implícita en la dotación y frecuencias
fijadas.
Una cuestión a dilucidar es si el transporte público de pasajeros se
caracteriza por economías de alcance o no. La literatura en este sentido
es ambigua, en tanto que algunos autores apuntan a su existencia, otros
la niegan. Existen estimaciones que dan cuenta de una incidencia de
entre el 60 y el 80% de los costos fijos en el costo total de la prestación
del servicio, por lo que por razones estrictamente económicas podría
mantenerse un monopolio introduciendo factores competitivos a través de
métodos diferentes a la competencia dentro del mercado.
En cambio, estimaciones de la Secretaría de Transporte de la Nación,
consideran que alrededor del 80% de los costos varían en forma lineal con
el número de coches en circulación. Esto implicaría que no existen
economías de alcance sustanciales.
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Esta discrepancia se debe principalmente a la forma en que se
consideran los gastos de personal, dado que en el caso del transporte
existe una función de producción tipo Leontieff que implica una relación
bastante fija entre el número de coches en circulación y la cantidad de
personal (conductores), existiendo escasas posibilidades de sustitución
entre capital y trabajo. Se debe tener en cuenta que el costo de la mano de
obra oscila entre el 40 y el 65 % del total de costos
Las estimaciones que hemos realizado para el transporte urbano en
varias ciudades argentinas de tamaño mediano, indican que los costos
fijos representan más del 70%, si se incluye el rubro salarios de los
conductores.
Ello estaría indicando la presencia de economía de alcance. El
concepto de economías de escala no parece apropiado para caracterizar
la función de producción del transporte. Esto se debe a que este concepto
es aplicable al caso de un solo producto o servicio mientras que en el caso
del transporte es más apropiado utilizar el concepto de economías de
alcance o “scope economies” que se aplica al caso de varios productos o
servicios.
Se puede afirmar que existen economías de alcance y densidad,
cuando el costo de producir dos o más bienes (o servicios) en forma
conjunta es menor al costo de producirlos por separado. ( Panzar, J.C. y
Willig, R.D., 1975 y 1981).
En el caso del transporte, cada par origen - destino puede ser
considerado como un servicio específico y por lo tanto cada línea (y
empresa) ofrece una serie de servicios diferenciados (sirve diferentes
pares origen - destino a lo largo de su recorrido). De esta forma, sus
costos son menores que el que tendrían si se especializaran y ofrecieran
sólo un par origen - destino en particular.
Este servicio tiene la característica de no ser almacenable, debe ser
utilizado donde y cuando es producido, lo que implica la inexistencia de
inventarios.
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2 ) Demanda de transporte
La demanda de transporte urbano es una demanda derivada. El uso
del servicio no es un fin en sí mismo, porque el consumidor del mismo se
desplaza desde un lugar para satisfacer diversas necesidades (trabajar,
hacer compras, estudiar, ir al médico, visitar amigos, etc.) una vez que
arriba a destino. Esto implica que la demanda está asociada a un par
origen – destino específico.
Además, la demanda de un par origen – destino específico será diferente
según la hora del día, el día de la semana y el período del año. Por esto
se suele decir que la demanda de transporte es altamente cualitativa y
diferenciada, no habiendo muchas posibilidades de sustitución entre
diferentes pares origen – destino y registrándose cambios importantes en
la intensidad de la demanda entre horas pico y fuera de pico (o valles) así
como también según las estaciones.
Otro elemento importante de la demanda es su carácter territorial. La
distribución del servicio en el espacio o territorio de la ciudad es crucial
para alcanzar mayor equilibrio entre la oferta y la demanda. La falta de
coordinación de los servicios en el territorio puede generar exceso de
demanda en algunas áreas y de oferta en otras.
Un elemento importante de distorsión lo constituyen algunas
externalidades como los accidentes, la contaminación y la congestión, los
cuales rara vez se internalizan en la función de costos de las empresas,
pero que implican importantes costos sociales. Se generan también
externalidades positivas derivadas del aumento del tiempo de ocio y
descanso que ganan las personas al trasladarse más rápidamente o de la
mayor certidumbre en cuanto al cumplimiento del horario de ingreso al y
desde el trabajo ( el estudio, etc.) que afectan no sólo a la persona que
viaja sino a su familia, a sus empleadores y otras personas relacionadas
con el usuario.
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Sección II.
Fundamentos de la regulación del servicio de transporte
El análisis de la regulación del transporte encuentra sus fundamentos
teóricos en la economía u organización industrial , que estudia teórica y
empíricamente la relación causal entre las condiciones básicas de un
mercado, la estructura de los mercados, el comportamiento de las
empresas y el desempeño económico. Asimismo, contribuye a la
elaboración de la política pública al formular juicios de valor respecto de
los instrumentos más aptos para alcanzar un buen desempeño en las
distintas industrias y a nivel de toda la economía.(Dichiara,2005)
El concepto de buen desempeño trasciende el análisis de la eficiencia
asignativa y productiva e incluye entre sus objetivos :
- Eficiencia en la asignación de recursos y eficiencia interna (eficiencia-
X)
- Progreso técnico y organizativo
- Distribución equitativa del ingreso y razonable estabilidad de precios
- Estabilidad del empleo
El análisis de la regulación de una industria se nutre de conceptos de
la economía industrial para juzgar la posibilidad y deseabilidad de la
intervención del Estado para mejorar el desempeño de las distintas
industrias y de la economía y para la elección de los instrumentos a
utilizar. La regulación, como acción de política pública, altera la asignación
de recursos y la distribución del ingreso entre los actores involucrados.
Por lo tanto es habitual juzgar la bondad de diferentes acciones de
regulación en función del incremento en los excedentes del productor y
consumidor que éstas provocan.
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1) Regulación estructural o alternativas de organización del mercado
La regulación tiene por objeto reproducir los resultados que se
obtendrían en materia de eficiencia productiva y de eficiencia asignativa
en un sistema de mercado competitivo.
El logro de la eficiencia productiva implica que la empresa opere al
mínimo costo posible y alcanzar la eficiencia asignativa implica disminuir la
brecha entre precios y costos.
Los incentivos en pos de lograr dicha eficiencia dependen
fundamentalmente del marco regulador utilizado.
Se pueden distinguir dos tipos de regulación: la estructural, que se
refiere a las alternativas de organización del mercado, y la regulación de
las conductas asociada al comportamiento de las empresas en el
mercado. La primera tiene que ver con las restricciones a la entrada en
tanto la segunda se refiere más bien a la regulación de precios, a la
calidad del servicio y a las inversiones (Jouravlev, 2001). La diferencia
esencial entre uno y otro tipo de regulación es que la estructural tiene por
finalidad reducir o eliminar la posibilidad de conductas indeseables en tanto la
regulación de las conductas aborda y combate directamente las conductas no
deseadas.
El grado en que las autoridades deban recurrir a cada tipo de regulación es
una cuestión empírica que depende principalmente del servicio de que se trate
y de los actores potencial o directamente involucrados, en una palabra de las
características de la actividad, de las condiciones tecnológicas y de mercado
que subyacen a la entrada y la competencia de nuevas empresas, al ritmo con
que cambian estas condiciones y al nivel de asimetría en la información entre
los reguladores y las empresas reguladas.
A continuación se explican y analizan diferentes formas de
organización del mercado que implican distintos grados de intervención
por parte del sector público, procurando consignar las ventajas o
desventajas de cada una.
La regulación del transporte se asimila a la regulación de un servicio.
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Algunos autores asimilan la regulación del Transporte Público de
Pasajeros a la de otros monopolios naturales. Sin embargo presenta
algunas diferencias importantes derivadas principalmente de la menor vida
útil de los activos y de la inexistencia de costos hundidos debido a que
existe un mercado secundario para el material rodante. Esto tiene
implicancias importantes a la hora de elegir las alternativas de regulación.
1.1.) Monopolio regulado
En este caso, una sola empresa atiende el total de la demanda de
transporte de una localidad en condiciones de exclusividad. Puede
tratarse de un agente privado o público.
La autoridad de regulación establece parámetros básicos: tarifa,
condiciones mínimas de calidad de servicio, zonas a cubrir, etc. La
empresa puede proponer los recorridos o éstos pueden ser ya definidos
con anterioridad. La concesión, en el caso de una empresa privada,
puede incluir o no el riesgo empresario, es decir, en un caso se le asegura
una determinada rentabilidad, en el otro caso no.
Ante la eliminación de mecanismos de ajuste de mercado, la autoridad
debe disponer de información en cantidad y calidad suficientes para
diseñar la red óptima, o bien, lo que es más realista, la actualización o los
cambios a la red que ya está en funcionamiento, debiendo controlar
periódicamente el cumplimiento de las condiciones del contrato. Debe
estimar el costo global de la red y el de cada línea en particular, de modo
de asegurar la rentabilidad, por un lado, o no reconocer excesivos
beneficios, por otro.
Existen algunos riesgos derivados del mantenimiento del monopolio ya
sea público o privado. Por ejemplo, la existencia de una sola empresa
privada puede derivar en intentos sucesivos de renegociación de las
condiciones del contrato de concesión, generando situaciones de captura
del ente regulador o en conductas de asimilación por parte de éste. En el
caso de una empresa pública, el Estado puede canalizar a través de ésta
objetivos diversos, forzándola a operar por debajo de los costos,
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descuidando la eficiencia del servicio de transporte y causando un
deterioro paulatino de la calidad del servicio.
1.2.) Competencia regulada o competencia por el mercado
Se caracteriza por la existencia de restricciones a la entrada y salida
del mercado. Las empresas interesadas en brindar el servicio deben
competir por los derechos a operar en ese mercado. En la literatura esta
clase de regulación se denomina competencia a la Demsetz e implica
rivalizar por las condiciones bajo las cuales se realizará la prestación del
servicio concesionado, es decir, las empresas “compiten” por entrar al
mercado.
Por lo general existe una tarifa única, aunque la autoridad puede licitar
líneas especiales con un tratamiento tarifario distinto, e incluso puede
haber una tarifa básica y tarifas diferenciales según grupos de población o
según los recorridos. El concesionario o la agencia reguladora establece
de antemano las condiciones de operación. En el caso del transporte
público: recorridos, frecuencias y calidad del servicio. No siempre esto es
así ya que en algunos casos los recorridos pueden ser flexibles
asegurándose un mínimo de cobertura en cada zona. Además la autoridad
dispone y asigna las líneas o conjuntos de líneas que servirá cada
empresa.
Al igual que en el primer caso, la concesión puede garantizar o no la
rentabilidad empresaria. En algunas ciudades se observa el
mantenimiento de tramos no rentables por parte de algunas empresas a
modo de reserva de futuros tramos en el mediano plazo a medida que se
habilitan barrios o centros comerciales. Esta conducta posiciona a las
empresas frente a futuras licitaciones.
Este modelo no evita el riesgo de pedidos de renegociación pero lo
disminuye respecto al caso de una sola empresa.
Una alternativa es que el Municipio se reserve un conjunto de
recorridos formando una empresa municipal que permita la comparación
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de costos y desempeño. Esto disminuiría el riesgo del cese total del
servicio en caso de lock out empresario. La literatura se refiere a esta
opción como yardstick competition o competencia por comparación.
1.3.) Desregulación
Esta alternativa implica permitir a las empresas la libre entrada y salida
del mercado. Los recorridos son definidos generalmente por los
operadores del servicio, aunque el organismo de regulación puede fijar
algunos recorridos mínimos para no desatender zonas de baja
rentabilidad. Podría incluso no existir ente regulador.
La tarifa es fijada libremente, en competencia entre los distintos
operadores, aunque dependiendo del tamaño y cantidad de empresas
podrán observarse tendencias colusivas que establezcan tarifas similares.
La autoridad se abstiene de cualquier tipo de supervisión, limitándose
a registrar a los diferentes operadores y a proveer información a los
usuarios.
Debido a las características de la demanda de transporte, en la que
cada par origen- destino es un servicio específico, la existencia de un gran
número de empresas u operadores difícilmente enfrente al usuario con
más de una alternativa de medio. Esta circunstancia permite caracterizar
al mercado como uno de productos diferenciados horizontalmente en el
que la diferenciación se basa en los recorridos, las frecuencias, la
confiabilidad y el confort (Estache y Gomez-Lobo, 2004). Esto traerá
aparejado un aumento del grado de rivalidad, acompañado de una gran
inestabilidad en tarifas, recorridos y frecuencias, lo que implica un costo,
por lo menos en términos de necesidad de información para los usuarios.
Asimismo, es posible esperar en el mediano plazo una tendencia a la
concentración económica, fenómeno que se verifica empíricamente en
Argentina y en otros países en ciudades grandes y medianas. Aunque
formalmente se mantengan como empresas separadas, existe una
tendencia de las empresas grandes a absorber a las más chicas, desde el
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punto de vista de la decisión empresarial y el manejo de los paquetes
accionarios derivando en una creciente cartelización.
2 ) Regulación de las conductas: Alternativas de fijación y ajuste de tarifas
La regulación de las conductas implica la regulación de los precios o
tarifas, la calidad del servicio y las inversiones. La regulación de precios
implica analizar las alternativas para la fijación y el ajuste de las tarifas y
de las demás condiciones del contrato. Es necesario resaltar que el
sistema será sostenible en el largo plazo si se permite que los
operadores privados obtengan una ganancia que les permita no sólo
cubrir sus costos medios de corto plazo sino realizar las inversiones y el
mantenimiento para atender a una demanda creciente así como la
extensión de los recorridos hacia las áreas de crecimiento urbano
territorial.
Se debe procurar incentivar la reducción de costos por parte de las
empresas evitando atar el ajuste tarifario a costos en forma permanente.
Esto implica que es preferible un ajuste en función del incremento
esperado en la productividad. Esto promoverá la reducción de costos
(eficiencia productiva) y una menor brecha entre precios y costos
(eficiencia asignativa)
Los mecanismos usualmente empleados son:
2.1.) Tasa de retorno
La empresa se asegura una tasa de rentabilidad sobre los costos de
capital. Esto requiere tener información precisa sobre tales costos. El
ajuste se realiza una vez por año y es retrospectivo, es decir, se realiza en
función de los costos del período anterior, independientemente de
cualquier potencial de reducción de costos.
Por lo general, la empresa informa los costos a la agencia reguladora lo
que la induce a inflar costos para obtener una mayor rentabilidad,
estrategia conocida en la literatura económica como “cost padding”
(Westfield, 1972).
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El “rellenado” de costos constituye una opción que la empresa puede
considerar para satisfacer la restricción reguladora. Presenta dos
modalidades: a) constancia de precio y nivel de producción; b) disminución del
precio e incremento del nivel de producción.
La opción a) implica mantener precio y producto en los niveles de equilibrio
monopólico, incrementando innecesariamente ( “rellenado” ) los costos, de
modo que los ingresos recibidos por el monopolista no excedan los costos en
más que la proporción permitida..
Este procedimiento conduce a ineficiencia-X, puesto que el nivel de
producción de equilibrio monopólico, se produce a un costo unitario mayor.
Si la tasa de retorno permitida por la agencia reguladora se calcula
sólo sobre el costo de capital, esta estrategia de inflado de costos produce
un sobredimensionamiento de la inversión en capital fijo, resultado éste
conocido como “efecto Averch-Johnson” (Averch, H. Y Johnson, L.L.,
1962). No tiene incentivos a bajar costos sino todo lo contrario, generando
una ineficiencia productiva en el tiempo e ineficiencia –x (Leibenstein,
1954).
2.2.) Mark-up
Se asegura a la empresa una rentabilidad sobre el total de sus costos,
no diferenciando entre costos de capital y otros costos , para calcular la
base tarifaria. Requiere de una gran cantidad de información y al igual que
la regulación por tasa de retorno no promueve la eficiencia productiva ni a
través del esfuerzo gerencial ni a través de la incorporación de progreso
tecnológico.
2.3.) Price-cap o precio máximo
Se procura desvincular la evolución de la tarifa de los costos. Dado
que estos últimos evolucionan en forma independiente de los precios, el
rezago en ajustar la tarifa, induce a la empresa a bajar costos, de modo de
aumentar los beneficios en el lapso en que la tarifa permanece inalterada.
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Adquiere la forma T = (IPC - X), donde IPC es el Índice de precios al
consumidor y X es el coeficiente de ajuste que calcula el regulador.
La tarifa se calcula en base a los beneficios esperados o a los
incrementos de productividad potencial, razón por la cual se dice que se
trata de una tarifa prospectiva (FIEL, 2000). Generalmente el coeficiente
es ajustado cada cinco años aunque esto depende del ritmo de progreso
técnico de cada sector.
Existen distintas opciones y consideraciones técnicas así como
también políticas que influyen a la hora de fijar el valor del coeficiente de
ajuste X. En la práctica, el regulador se basará para ajustar la tarifa en la
rentabilidad obtenida en el período anterior y, por lo tanto, en forma
indirecta en los costos. Se habla de una convergencia entre el método de
“price cap” y de tasa de retorno. Sin embargo, las diferencias en los
incentivos son importantes, ya que los incentivos a reducir costos se
mantienen durante la vigencia del rezago regulatorio. Sin embargo, no
puede descartarse que la empresa procure ocultar los verdaderos costos
ante el riesgo de expropiación por parte del ente regulador (efecto
Ratchet).
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Sección III
Argumentos a favor de la regulación del transporte urbano de
pasajeros
La regulación es un acto político, cuya consecuencia es la redistribución de
ingresos entre ganadores y perdedores, grupos de interés y coaliciones. La
respuesta a la pregunta por qué intervenir proviene tanto de la investigación
positiva como normativa y para ello es necesario una medida precisa de los
beneficios económicos para consumidores y productores (Willig, R.
“Consumer’s Surplus without Apology”, AER, vol. 66, pp. 589-597, citado en
Dichiara, 2005)).
Se analizan a continuación los argumentos en pro de la regulación de
un servicio público en general y del transporte urbano en particular.
1) Carácter de servicio público
Este concepto puede ser definido desde la perspectiva de las ciencias
jurídicas y económicas, no siempre coincidentes.
Tradicionalmente, el servicio público es una actividad realizada directa o
indirectamente por la Administración Pública, lo que dio origen al derecho
administrativo.
A principios del siglo XX se designa como tal a la actividad monopólica
realizada por el Estado o delegada en un particular pero con control
estatal de diferentes aspectos como las tarifas, la calidad, etc. La primera
noción proviene del derecho europeo en tanto esta última tiene como
antecedente el concepto norteamericano de public utilities. (Gordillo, 2003)
Marienhoff en su tratado de Derecho Administrativo señala que el
servicio público es toda actividad de la Administración Pública o de
particulares que tienda a satisfacer necesidades o intereses de carácter
general, cuya índole o gravitación en el supuesto de la prestación por
particulares, requiera control estatal.
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Todo servicio público tiene por objeto satisfacer necesidades
individuales de importancia colectiva, cuya prestación se concreta
mediante la realización de un servicio, que debe ser ofrecido en forma
contínua y como tal debe ser exigida por los habitantes. Este servicio
puede ser prestado directamente por el sector público o indirectamente a
través de un concesionario. Su regulación adquiere jerarquía
constitucional en Argentina desde 1994, a través del derecho público e
incluye normas de protección a los usuarios.
Los servicios públicos no deben ser interrumpidos y a tal fin la ley ha
previsto casos como el lock-out patronal o el derecho a huelga (leyes
17.183 y 17.192), así como en caso de quiebra (leyes 16.936 y 20.638),
preservando la prestación de servicios indispensables entre los que se
encuentra el transporte público de pasajeros. En todo servicio público se
establece la relación jurídica prestador-usuario, por la cual quién lo toma a
su cargo tiene la obligación de prestarlo.
El Estado debe mantener siempre la potestad exclusiva y
excluyente de controlar el funcionamiento del servicio, siendo en
última instancia quien posee la titularidad del mismo y por lo tanto la
responsabilidad de asegurar su prestación.
La ley 23.696 y el decreto reglamentario 1105/89 (art. 15) establece lo
relativo a permisos, concesión y privatización, y contempla los aspectos
referidos al régimen tarifario, el que debe ser aprobado u homologado por
la autoridad estatal.
Según la noción de public utilities, las características distintivas de toda
actividad regulada son la igualdad y universalidad. Por ésta se entiende
que cada habitante tiene derecho a exigirlo en igualdad de condiciones,
por lo que debería tratarse a los usuarios como derecho-habientes y de
manera uniforme. Esto se complementa con la obligatoriedad, que
significa que no se puede negar el servicio a ningún habitante.
Estas características contrastan con la noción desde la perspectiva
económica que considera como servicios públicos sólo a los monopolios
naturales. Más aún, en el caso de que esta actividad sea prestada por un
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particular, éste sólo está obligado a brindar el servicio a cambio de una
tarifa razonable. La ausencia de pago del servicio, por otra parte,
habilitaría a la empresa a la interrupción del mismo, es decir, a privar del
servicio a aquellos habitantes que no abonen la tarifa requerida.
Más allá de la definición, lo sustantivo es decidir, según Gordillo,
acerca de la necesidad de regulación, para qué tipo de actividades y el
grado y la forma específica de la regulación en cada caso y sólo entonces
decidir a qué actividades se denominará servicio público o actividad
regulada, estableciendo posteriormente el régimen jurídico general o
particular según sea el caso. (Gordillo, 2003).
Es reconocido que la presencia de un monopolio natural no es una
condición suficiente para regular. Sin embargo existen otras causas
diferentes de ésta que aconsejan algún tipo de regulación por parte del
Estado.
2 ) La necesidad de coordinación
Se requiere que el Estado ordene el comportamiento de ciertos
agentes, dado que caso contrario, la acción individual no permitiría
satisfacer efectivamente las necesidades de la comunidad. Esta
necesidad de organizar y coordinar se plasma en normas o restricciones
respecto del accionar de ciertos grupos. En el caso de los prestadores de
un servicio público corresponde al Estado asegurar la accesibilidad de la
mayor cantidad posible de personas o derechohabientes, en condiciones
similares de precio y calidad.
En el caso del transporte público de pasajeros, el Estado podría
coordinar los recorridos, las frecuencias, la estructura tarifaria, etc. para
evitar que los prestadores impongan aquellas que les resulten más
convenientes desde el punto de vista privado, que no siempre serán
aquellas que maximicen el bienestar de la comunidad. Por ejemplo, la
búsqueda de mayor rentabilidad puede implicar desatender zonas de baja
densidad poblacional o de bajos ingresos o brindar un nivel de seguridad o
de calidad subóptimo.
3) Información imperfecta
23
La información es un bien público, en la medida que no existe rivalidad
en el consumo, ya que el suministrar información a una persona más no
reduce la cantidad de información que tienen otras. (Stiglitz,1988)
La eficiencia requiere que se suministre gratuitamente o bien que solo
se cobre el costo real de transmitirla.
El mercado a menudo suministra una cantidad subóptima de
información.
El Estado debe intervenir procurando llevar información más completa
a los usuarios tratando de minimizar las asimetrías en la información
entre los usuarios y entre usuarios y prestadores de un servicio público,
imponiendo normas que garanticen condiciones aceptables desde el punto
de vista de la salud, la seguridad y el ambiente.
En el caso del transporte público de pasajeros, el Estado debe
establecer y controlar las condiciones de seguridad, la antigüedad, el
estado y la capacidad máxima de los vehículos, los requisitos legales que
las prestadores deben cumplir como los seguros y normas laborales, etc.,
dado que los usuarios no pueden constatar estas condiciones cada vez
que usan el servicio (vg. los usuarios no pueden distinguir entre una
empresa que realiza un buen mantenimiento de las unidades o posee
seguro contra terceros de aquella que no cumple con estas condiciones).
Además, los usuarios no tienen el poder de coerción que sí posee el
Estado para sancionar los incumplimientos o conductas poco deseables
socialmente. La única opción para el usuario sería no utilizar el servicio.
La corriente de pensamiento ligada a la teoría de la elección pública o
Public Choice que hace hincapié en las fallas del Estado y sugiere como
medida normativa la disminución de las funciones del mismo ( también el
new management), ha influido en las políticas de desregulación del
sector, abogando porque el Estado se limite a proveer información. En lo
que atañe al transporte esto implicaría simplemente tener un registro de
los prestatarios y proveer información no estableciendo recorridos, ni
frecuencias, ni cuántas empresas servirán el mercado, ni con qué tipo de
vehículos, etc. Se supone que los agentes económicos se organizarán de
24
modo de atender a la demanda, quedando el número de empresas que
resulte eficiente.
Sin embargo, es poco probable que los usuarios puedan optar por no
utilizar el servicio si conocen que es deficiente en seguridad debido a la
falta de sustitutos cercanos. Gran parte de la población usuaria de los
servicios públicos de este tipo se asemeja a una población cautiva, dado
que los ancianos, los niños así como aquellos que viven lejos de su
ámbito laboral o de estudio no tienen otra alternativa, como podría ser el
caso de la bicicleta, para trasladarse. En el caso de poblaciones con bajo
poder adquisitivo, el taxi tampoco se presenta como sustituto próximo
utilizable a menos que se coordine el viaje con otras personas.
Esta asimetría en la información está estrechamente ligada al concepto
de costos de transacción debido a North, entendida como una serie de
factores que dificultan arribar a un acuerdo entre varios agentes o grupos
de agentes respecto de cuestiones de interés colectivo.
4) Externalidades
Cuando los beneficios sociales de una acción son mayores que los
beneficios privados se puede decir que existe una externalidad o efecto
externo positivo.
Inversamente, cuando los costos sociales superan los costos privados
de una acción estaremos en presencia de externalidades negativas o
efectos externos negativos.
Siempre que existen actividades que generan externalidades, sean
éstas positivas o negativas, la asignación de recursos que genera el
mercado no es eficiente.(Stiglitz, 1988)
Cuando el costo de una acción no recae enteramente sobre un
productor habrá un exceso de oferta de ese bien. Contrariamente como los
beneficios no recaen por entero en alguna persona que realiza una
actividad ésta tenderá a realizar una cantidad menor a la óptima.
25
El Estado puede controlar las actividades que producen
externalidades de diferentes maneras. Una de ellas es regulando la
actividad en cuestión La otra es a través del sistema de precios,
imponiendo un costo adicional mediante una multa, por ejemplo, a
aquellas actividades con externalidades negativas y provocando una
disminución de los costos a través de subsidios por ejemplo, en el caso de
externalidades positivas..
La prestación del servicio público de transporte de pasajeros genera
tanto externalidades positivas como negativas. Entre las primeras se
puede mencionar el hecho que la optimización del tiempo no sólo beneficia
a quien viaja sino también al resto de su familia, a los empleadores, etc. La
utilización de un medio de transporte masivo beneficia a la comunidad
debido a una menor congestión, contaminación y accidentes si se lo
compara con el uso generalizado de automotores particulares o
ciclomotores y bicicletas.
El mal diseño de los corredores, la falta de mantenimiento de las
unidades, la falta de control de las emanaciones polutantes son
externalidades negativas, ya que no sólo perjudican al usuario sino a la
localidad donde se presta el servicio. Igualmente ocurre con un posible
congestionamiento de tránsito, a través del incremento en el número de
accidentes o del incremento en el costo generalizado del viaje, que incluye
la espera en el lugar debido a un embotellamiento de tráfico.
La existencia de externalidades positivas asociadas al uso del
transporte masivo, implica la necesidad de implementar políticas de
fomento a la demanda, y desalentar el uso de los medios unipersonales y
automóviles particulares.
5) Políticas redistributivas
La redistribución de recursos a través de la regulación es un tema
debatido en la actualidad. Desde un enfoque más amplio a la regulación
económica, de precios o de aspectos de eficiencia, como las condiciones
de entrada, la literatura sobre regulación destaca el rol del Estado para
26
promover la equidad social y el acceso de todos los ciudadanos a los
bienes y servicios públicos.
Sin embargo, gran parte de la literatura económica considera que la
política redistributiva debe ser llevada a cabo a través de instrumentos
diferentes de la prestación de un servicio público (estructura impositiva,
principalmente). Tal recomendación valdría tanto para prestadores
privados o para las empresas públicas. Las políticas de recorte
generalizado de tarifas afectan a la rentabilidad de la empresa y los
incentivos para la realización de inversiones.
Cabe destacar que la mera enunciación de la universalidad del
servicio, no garantiza su prestación, a menos que se realicen las
ampliaciones necesarias para abastecer a un número creciente de
usuarios.
Los llamados precios políticos que no cubren los costos medios
implicarán que la empresa pública racione la oferta a través del
mecanismo de la cola. En este contexto, los más perjudicados pueden ser
los grupos de ingresos bajos o usuarios de zonas marginales, quiénes
ante la imposibilidad de acceder al servicio deberán optar por sustitutos, a
veces más caros, reduciendo su consumo o renunciando al mismo.
Las acciones orientadas a beneficiar a los usuarios con bajas tarifas, si
no están adecuadamente diseñadas, perjudican por lo general a aquellos
grupos que se deseaba beneficiar y benefician a los que podrían pagar
tarifas mayores sin restringir su consumo. Esto ocurre en muchos
servicios públicos como gas y agua, ya que en un contexto de precios
bajos para todos los usuarios, la empresa puede no realizar las
inversiones que le permitan incrementar la cobertura a barrios marginales
alejados o de población de bajo poder adquisitivo, obligando a estos
grupos a sustituir el servicio por otros más caros como las garrafas y tubos
de gas o el agua mineral para el consumo. Mientras tanto, aquellos grupos
de mayores ingresos que sí están cubiertos por el servicio, pagan una
tarifa subsidiada. (UNLP, 2005) (Urbiztondo, Seminario FIEL Bs As,2004).
6) Monopolio natural
27
Samuelson y Nordhaus hablan de dos fuentes para la aparición de
imperfecciones en el mercado y monopolios: a) las condiciones de costo
derivadas de la existencia de economías de escala y b) las barreras a la
competencia o barreras a la entrada
Una de las barreras a la competencia o barrera económica es la
diferenciación del producto.(Asensio, 1995)
En lo que atañe a diferenciación del producto, el transporte urbano
puede caracterizarse como un bien diferenciado horizontalmente, como se
verá más adelante, lo cual esta indicando que el mercado de transporte es
un mercado con imperfecciones.
La justificación económica para intervenir industrias ha sido la existencia de
un monopolio natural como consecuencia de la presencia de economías de
escala. En los años ’70 (Kahn, A.E.”The Economics of regulation: Principles
and Institutions”, vol. I y II. New York, Wiley. 1971) se consideraba “que la
tecnología de ciertas industrias o el carácter del servicio es tal que el
consumidor puede ser abastecido a menor costo o al mayor beneficio neto por
una única empresa (en el caso extremo) o por un número limitado ...”.
Entonces, un único proveedor para todo el mercado tendría un CMe menor
que cualquier rival más pequeño.
El monopolio natural es una situación en que se verifican las siguientes
condiciones:
los consumidores se encuentran ligados a las plantas productoras de
un servicio por una red de distribución que implica un elevado costo de
inversión.
La producción de un servicio se hace en condiciones de rendimientos
crecientes a escala.
Existe subaditividad de costos.
Cuando se presenta la segunda de las condiciones estamos en
presencia de lo que Núñez Miñana denomina monopolio tecnológico y en
el tramo relevante de costos, tanto el costo marginal como el costo medio
28
decrecen monótonamente.
Cuando se presenta el tercer caso, la práctica regulatoria de los últimos
años reveló que en ocasiones se trata de empresas multiproducto, en cuyo
caso el concepto de subaditividad de costos ofrece una base más sólida que el
correspondiente a economías de escala para definir el monopolio natural.
Baumol, W.; Panzar, J.C. y Wilig, R. (“Contestable markets and the theory of
industry structure”, New York, 1982) definen una industria como monopolio
natural si sobre todo el rango relevante de producción la función de costo es
subaditiva en q (vector representativo del producto de la industria) si para
cualquiera y todas las cantidades de producto qq j (k
j
jq1
) se verifica que
k
j
jqCqC1
)()( .
En consecuencia, aún en el caso de monoproducto, la subaditividad no
implica economías de escala, aún cuando la inversa es cierta. En el caso
multiproducto, en cambio, la presencia de rendimientos crecientes a escala no
implica necesariamente subaditvidad debido a diversas formas de
complementariedad de costos y a la existencia de economías de scope.
Aparecen aquí dos alternativas para fijar el nivel de producción. Si el
nivel de producción con esta configuración de costos, se establece donde
se igualan el costo marginal y el ingreso marginal, el monopolista enfrenta
una pérdida y sale del mercado. La alternativa de política pública en este
caso, es mantener el nivel de producción de eficencia y subsidiar al
monopolista hasta que cubra sus costos medios.
La alternativa de segundo mejor sería establecer el nivel de producción
donde el ingreso medio iguala el costo medio. La producción es aquí
menor a la óptima pero el Estado no deberá subsidiar al monopolista.
Cabe destacar que aún cuando la producción estuviera en manos
públicas, el Estado también deberá cubrir esta pérdida con dinero
proveniente de impuestos
29
Dado que los reguladores no poseen facultades de imposición, deben
hallar alternativas de fijación de precios distintas a la de primero mejor,
que eviten el déficit de la empresa. Sin discriminación de precios o
subsidios externos a la empresa, el regulador deberá fijar un precio que
maximice el beneficio neto pero que permita a la misma ser viable
(obtener un beneficio normal). Dado que los beneficios son negativos para
el productor en el nivel del primero mejor habrá una pérdida asociada a
satisfacer la restricción de beneficios positivos para la empresa.
La cuestión es demostrar que bajo ciertas circunstancias no será
posible alcanzar el primero mejor sin la intervención del Estado (sin un
subsidio externo), y la intervención pueda ser costosa. Puede alcanzarse
un segundo mejor sin intervención del Estado, aún cuando los costos sean
subaditivos en el rango relevante del mercado. Lo que interesa entonces
es si la magnitud de la pérdida de peso muerto es lo suficientemente
grande en el nivel del segundo mejor de modo de justificar la intervención,
especialmente si debe introducirse algún tipo de competencia en el
mercado de modo de alcanzar este nivel.
30
Sección IV
Regulación del transporte público de pasajeros
1) Evolución histórica de la regulación del transporte público de pasajeros
El sector se ha caracterizado en estos últimos 30 años por un modelo
híbrido en el cual el sector privado y público han tenido diferentes grados
de participación en la prestación del servicio y su regulación.
Se observa actualmente un consenso creciente respecto del grado
óptimo de intervención pública en el sector. Como se mencionó en la
Introducción, según estadísticas publicadas por la ONU (Estache y
Gomez Lobo), alrededor del 40% de los viajes al trabajo en los países de
medianos y bajos ingresos en 2001 se realizan a través de este servicio.
En algunas ciudades latinoamericanas este valor puede alcanzar hasta el
60% (Estache y Gomez-Lobo, 2004) como es el caso de Santa Fe
(Informe de UNL y UTN para Municipio, 2005).
La estructura y organización de este mercado ha pasado por diferentes
etapas. Hasta fines de los años ´70, el servicio estaba totalmente en
manos del Estado, regulado por alguna repartición interna de la
administración pública municipal. A principios de los años ´80, debido en
parte a las dificultades de financiamiento del sector público y al incremento
en el precio del petróleo, así como al cambio en las ideas relativas a la
participación del Estado en la economía, se registra a nivel nacional e
internacional una tendencia generalizada a la desregulación y
liberalización del mercado de transporte en sus diferentes modalidades y
del transporte urbano en particular.
Esta etapa implicó la libre entrada al mercado, flexibilidad para
establecer los recorridos y para fijar las tarifas. Se pensó que la
competencia aseguraría un nivel de provisión y calidad eficientes y
garantizaría un nivel óptimo de precios. Si bien el costo generalizado de
viaje se redujo, la existencia de un exceso de oferta disminuyó el índice de
utilización de la capacidad y las ganancias de los operadores, y la
consecuencia fue el incremento de tarifas.
31
Al cabo de una década, se reconoció que esta política de liberalización
tuvo como consecuencia problemas de seguridad (incremento en el
número de accidentes); otros de tipo ambiental (mayor polución) y también
social, debido al incremento sustancial de tarifas. (Experiencias de
Santiago de Chile y Londres ).
Hacia fines de los años ´80, en América Latina en general y
especialmente en Chile, se implementaron diversas medidas tendientes a
paliar los problemas derivados de la competencia, restringiendo la entrada
al mercado y retomando el sector público la regulación de algunos
aspectos del servicio. Se buscó introducir competencia por el mercado a
través de procesos de licitación de los derechos a operar en el sector pero
dentro de las limitaciones establecidas por cada Estado Municipal en
cuanto a los recorridos, las frecuencias y las condiciones de los vehículos
en general.
En opinión de diversos autores existen límites a la introducción de
competencia por acceder al mercado y la industria presenta numerosas
fallas de mercado que requieren la intervención reguladora del Estado.
Éstas tienen que ver con la provisión a través de una red, la imposibilidad
de almacenamiento del producto, los problemas de agencia y el hecho
que la demanda de viajes determina que cada par origen-destino sea un
servicio diferente, la asimetría de información entre usuarios y
prestadores, etc.
Otras fallas de mercado identificadas se refieren a las externalidades
negativas como la contaminación ambiental y la congestión, la necesidad
de coordinación de un número importante de actores con diversos
intereses relativos a distintos aspectos del planeamiento urbano, así como
externalidades positivas derivadas del ahorro de tiempo, etc.
Estos elementos originarían una oferta subóptima en algunas zonas
combinada con un exceso de oferta en otras, desde el punto de vista
social.
32
2) El transporte publico de pasajeros en ciudades seleccionadas
El sistema de transporte a nivel comparativo presenta elementos
comunes y diferenciales. A continuación se analizan algunos de estos
elementos para las ciudades de Córdoba (Pcia. de Córdoba), Paraná
(Pcia. de Entre Ríos ) y Bahía Blanca (Pcia. de Buenos Aires).
2.1.) Caracterización del transporte en la ciudad de Córdoba
En la ciudad de Córdoba (Sartori,2004) el sistema de transporte
público de pasajeros se compone principalmente de colectivos comunes y
trolebuses (a partir de 1989). Este último sistema lo diferencia del resto de
las ciudades argentinas.
La situación a principios de la década del 90 es descripta como una de
¨emergencia¨ por las autoridades debido a la brusca caída de la demanda
del servicio de los trolebuses y ómnibus comunes, situación que no
presenta el servicio diferencial En tanto los dos primeros cobraban tarifa
plana independientemente del horario, el servicio diferencial estaba
autorizado a cobrar hasta el doble del boleto de colectivo y establecer
discriminación horaria de tarifas. (Según la Regla de Ramsey, lo que
implicó una tarifa más elevada para horas pico con una demanda más
inelástica y más baja en los valles, con demanda más elástica).
La caída en el número de pasajeros transportados por el colectivo y el
trolebús pasó de alrededor de 18 millones anuales a 8 millones
implicando una pérdida de más de la mitad de los pasajeros transportados
entre el año 1993 y 2003.
Un estudio realizado para el período 1993-2000 arroja una
elasticidad de demanda por transporte público (excluye servicio
diferencial) de –0,29 y una elasticidad ingreso de 0,9179. Estas
estimaciones son coherentes con las realizadas para otras ciudades de
Argentina y de otros países, aceptándose en términos generales que la
elasticidad precio de la demanda estática es aproximadamente 0,30.
Respecto de la elasticidad ingreso de la demanda se considera que el
transporte es un bien o servicio normal, lo cual guarda relación con el
33
hecho de que se trata de una demanda derivada del nivel de actividad
económica de la ciudad. Para Córdoba un incremento del 10% en la
actividad económica de la ciudad implicaría un incremento del 9 % en la
cantidad demandada del servicio.
La estimación de la elasticidad cruzada entre ambos tipos de
transporte reflejó un alto grado de sustituibilidad entre el servicio
diferencial por un lado, y el colectivo y trolebús por otro lado. Esto le
permitió al primero captar una porción importante de usuarios del
colectivo.
La caída en la demanda de los servicios en general a partir de 1998 y
más pronunciada a partir del 2000, llevó a la quiebra a varias empresas y
al agravamiento de la situación financiera de otras. La única empresa que
sobrevivió tuvo que hacerse cargo desde el año 2000 de los corredores de
las empresas de transporte quebradas y de su personal sobreviniendo la
quiebra definitiva y cese de actividades en el año 2001.
La gran flexibilidad en la fijación de tarifas del servicio diferencial
(inexistencia de una relación bien diferenciada respecto del resto del
sistema, inexistencia de tarifa mínima y falta de controles) condujo a
que no se cumpliera con el objetivo que era ser un sustituto próximo de los
viajes unipersonales en automóvil particular, disminuyendo la congestión
en el área del centro. Más bien actuó como sustituto del colectivo y el
trolebús, restándole aun más demanda a la caída registrada en esos
medios derivada del menor nivel de actividad y ocupación y del menor
nivel de ingreso de los estratos medio y bajo de la población.
2.2.) Caracterización del transporte en la ciudad de Paraná
El transporte urbano de pasajeros funciona en la Ciudad de Paraná
(Mathieu, 2005) con las características de un servicio público
concesionado, con recorridos, frecuencias y tarifas establecidas por la
autoridad concedente (Estado Municipal).
Actualmente es prestado por dos empresas, las que debieron hacerse
cargo de los recorridos de una tercera, que abandonó el mercado en el
año 2003.
34
La Dirección de Tránsito y Transporte de la Municipalidad regula las
frecuencias, los recorridos y la antigüedad del parque automotor. Las
variaciones en las tarifas son autorizadas a través de las ordenanzas
municipales. En 1994 comienza un proceso de desregulación parcial que
implicó la entrada del servicio de remisses que en la práctica se desreguló
aun más y con una flota habilitada que lo tornó en alternativa válida al
servicio de colectivos.
La cantidad de pasajeros transportados por el transporte público de
pasajeros se caracteriza por una clara declinación a partir de 1994, en que
alcanza los 30,2 millones, hasta llegar a 2002 con 16,2 millones de
pasajeros transportados. A partir de 2003 se recupera hasta los 24,1
millones del año 2004.
La antigüedad media del parque de equipos del servicio colectivo es de
13 años, 9 meses, lo cual muestra claramente la falta de renovación de
equipos.
Se debe destacar una gran disminución del número de pasajeros
transportados en colectivo en relación con el incremento de las
habilitaciones de remisses. Ello afectó directamente la rentabilidad de los
prestatarios del servicio colectivo y fundamentalmente el envejecimiento del
parque automotor con menor confort y seguridad del servicio. Ello se ha
comenzado a revertir con las políticas nacionales que han instrumentado el
subsidio al servicio colectivo a través de la bonificación del precio del gas
oil y subsidios directos.
El servicio de remisses, en 1994, contaba con 338 vehículos habilitados
en 1996, con oscilaciones hasta el 2004, año en que se estabiliza en
alrededor de 700 unidades.
El servicio de taxis muestra estabilidad en el número de licencias entre
1994 y 1996 con 230 licencias otorgadas, y desde 1997 hasta 2004 con
361.
La desregulación normativa fue complementada, en los hechos, por un
progresivo deterioro del poder de policía municipal respecto de la actividad
que produjo una irrupción de “remisses” no autorizados, muchos de ellos de
35
actividad episódica y por tanto “depredadora” en picos de demanda y con
menores costos por falta de cumplimiento de obligaciones legales.
Entre las modalidades adoptadas de hecho por los remisses y que el
poder de policía municipal no pudo revertir, se encuentra la práctica de
“tomar pasajeros en la calle” en lugar de la debida “llamada a base”.
El transporte público de pasajeros presenta reiteradas solicitudes de
ajuste tarifario y la prestación se caracteriza por la falta de cumplimiento en
el régimen de frecuencias establecidas, entre otras obligaciones impuestas
por la regulación. Con ello atienden a la reducción de pasajeros
transportados e intentan bajar costos operativos. Pero ello produce un
efecto adicional que es el incremento de los tiempos de espera, y por lo
tanto del tiempo total de viaje.
Ante la retracción de la oferta por espaciamiento de las frecuencias, se
incrementa también el costo generalizado de viaje. Esto disminuye la
calidad del transporte y desvía pasajeros hacia otros modos de transporte
como los remisses (habilitados y no habilitados).
La respuesta vuelve a constituirse en otro espaciamiento de las
frecuencias y se caracteriza por una secuencia de ajustes hacia cantidades
de pasajeros transportados cada vez menores (30 millones de pasajeros
transportados en el año 1994 a 16 millones en el año 2002).
Estos sucesivos ajustes redujeron el mercado del autotransporte
colectivo urbano de pasajeros en la Ciudad de Paraná a un 55,6% de su
anterior dimensión.
Respecto del costo del combustible el servicio de autobuses recibe un
precio del gas-oil subsidiado, a partir de abril de 2002 por el Decreto Nº
652/2002 del Ejecutivo Nacional y recibe subsidios directos en función de
compensar los desfases tarifarios ocasionados por el impacto de la
devaluación del peso en la estructura de costos, por Decreto Nº 1377/2001.
36
2.3.) Caracterización del transporte en la ciudad de Bahía Blanca
Actualmente el transporte público de pasajeros en la ciudad de Bahía
Blanca está brindado por 7 empresas. Esto no es el resultado de una
licitación, sino que son concesiones precarias.
Según la última encuesta de origen-destino del año 1997, el número de
pasajeros transportados es de 28,5 millones al año. La mayor parte del
parque automotor tiene una antigüedad mayor a los 10 años.
El sistema de cobro es centralizado y a través de tarjetas magnéticas.
Cada empresa luego cuenta con su propia administración.
Al igual que en las demás ciudades analizadas, ha habido una clara
disminución en el numero de pasajeros transportados. Asimismo se
observa un continuo deterioro en la calidad del servicio, por incumplimiento
de las frecuencia, incremento en el numero de desperfectos mecánicos,
entre otros
El sistema está regulado por la Municipalidad, la tarifa la propone el
ejecutivo y la aprueba el Consejo Deliberante aunque es consensuada
previamente con las empresas . La tarifa plana es actualmente de $ 1,35.
La estructura de costos según el último estudio realizado es la siguiente
estructura:
Cuadro Nº 1: Estructura de costos del transporte público de pasajeros en la
ciudad de Bahía Blanca
Gasto Anual en Consumo de combustibles 3,43%
Gasto Anual en Consumo de lubricantes 0,51%
Gasto Anual en Consumo de neumáticos 2,64%
Gasto Anual por reparaciones de los Vehículos 4,79%
Gasto Anual por reparaciones extraordinarias de los
Vehículos
1,97%
Gasto Anual de mantenimiento de los vehículos 2,71%
Total de los Costos Variables al Año 16,05%
37
Gasto Anual en Salarios del Personal de Conducción 63,70%
Gastos Administrativos Anuales 8,39%
Gastos Fijos Anuales 0,46%
Gasto Anual en Seguros 2,37%
Total de los Costos Fijos al Año 74,92%
Monto Anual de la Depreciación del Capital Invertido 1,68%
Monto Anual de la Remuneración del Capital Invertido 1,51%
Total de los Costos del Capital al Año 3,19%
Monto Anual del Sistema de Tarjebus 5,73%
Monto del Subsidio Anual -12,09%
COSTOS TOTALES menos Subsidio 87,80%
Monto Anual de Impuestos (IVA, Ing. Br., Tasa Seg. e Hig) 12,20%
COSTOS MAS IMPUESTOS 100%
Fuente: Secretaria de Transporte de la Municipalidad de Bahía Blanca
.
38
Sección V
El Transporte Público de Pasajeros en la ciudad de Santa Fe
1) Caracterización del sistema
El poder concedente del servicio es la Municipalidad de la ciudad de
Santa Fe y el Concejo Deliberante es el encargado de dictar el marco
regulatorio a través de sus ordenanzas. La regulación y el control está a
cargo de la Subsecretaria de Transporte, un organismo que depende
directamente del poder ejecutivo municipal.
El servicio público de transporte de Santa Fé muestra en este momento
una aguda crisis en su funcionamiento debido, en gran parte, a que no se
cumplieron con las proyecciones de demanda que se efectuaron cuando se
llevó adelante su reformulación en el año 1994.
La estimación de la demanda de transporte debe partir de un
diagnóstico de la situación actual y las tendencias recientes de los
principales indicadores de la realidad socioeconómica. Esta situación ha
empeorado sustancialmente desde 1994, tanto en la ciudad como en su
área metropolitana, siguiendo los cánones de lo ocurrido en el ámbito
nacional (Cuadro Nº 2).
Esta caída en el nivel socioeconómico derivó en una menor demanda
del servicio y llevó a que muchas líneas dejaran de cumplir con lo
establecido en la licitación original, a la quiebra de otras y a la prestación
en condiciones de total precariedad jurídica en que se desenvuelve
actualmente.
La evolución del ingreso medio en la ciudad de Santa Fé muestra una
continua caída desde octubre de 1998 hasta octubre de 2002, lo que
repercutió sobre la demanda de bienes y servicios (Cuadro Nº 3). En
efecto, la caída en el ingreso medio muestra una fuerte correlación con el
menor corte de boletos informado por las empresas. La disminución por
debajo de los $ 500, a comienzos del año 2000, implicó el colapso del
sistema de transporte público de pasajeros.
39
Cuadro Nº 2 : Evolución del ingreso medio en el Aglomerado Gran Santa
Fe
Relevamiento
(Mes de mayo)
Ingreso
Medio
1991 606,58
1992 562,32
1993 540,20
1994 525,13
1995 592,11
1996 602,38
1997 557,40
1998 547,75
1999 530,72
2000 470,38
2001 496,08
2002 476,33
Fuente: Elaboración en base a datos del Instituto Provincial de
Estadísticas y Censos.
40
Cuadro Nº 3 : Tasa de desempleo 1990-2002. Aglomerado Santa Fe
Año Mes Aglomerado
Santa Fe
1990 Mayo 10,6
1991 Mayo 14,5
1992 Mayo 9,5
1993 Mayo 13,5
1994 Mayo 16,9
1995 Mayo 20,9
1996 Mayo 21,2
1997 Mayo 18,4
1998 Mayo 15,5
1999 Mayo 16,9
2000 Mayo 16,1
2001 Mayo 16,5
2002 Mayo 23,4
Promedios 16,0
Fuente: EPH
1.1.) Análisis de la demanda: Crecimiento de la población y tasa de
desempleo
Según el informe realizado por la Universidad Nacional del Litoral y la
Universidad Tecnológica Nacional (op. cit) se pueden extraer algunas
conclusiones útiles para el estudio de la demanda actual y futura del
41
transporte en la ciudad de Santa Fe.
La población total censada en la ciudad de Santa Fe en el año 2001
alcanzó a 369.589 personas. La tasa de crecimiento anual de la población
es del 1,4 por ciento anual acumulativo. Si se cruzan los datos de las
vecinales con mayor tasa de crecimiento poblacional y la tasa de
desempleo por vecinal se concluye que existe una alta correlación entre
vecinales con desempleo superior al 20,05% y tasa elevada de
crecimiento poblacional.
El 93,4% de las vecinales con tasa de desempleo superior a la media
corresponde a la característica de elevada tasa de crecimiento, mientras
sólo el 6,6% de la población caracterizada por elevado desempleo vive en
vecinales con baja tasa de crecimiento poblacional. A la inversa, el 76,4%
de población que vive en vecinales con tasa de desempleo inferior a la
media se corresponde con vecinales de baja tasa de crecimiento
poblacional.
Esto implica una correlación importante entre alta tasa de crecimiento
poblacional y elevado desempleo. Esta situación se ve agravada por la
constatación de un promedio de hijos por mujer superior a la media para
ese grupo poblacional, por un lado, y a condiciones de vida peores que
para otros grupos de la población de Santa Fe, por otro, lo cual indica la
perdurabilidad de esa situación en el mediano plazo.
Esta situación derivó en una caída en la cantidad de pasajeros
transportados. En 1995 la cantidad de personas transportados era de
55.252.470 pasajeros en el año, llegando al año 2000 con un total de
31.763.601 pasajeros, es decir alrededor del 57 % de lo transportado en
1995. Actualmente, estos valores se han recuperado sustancialmente
estimándose en alrededor de 42 millones de pasajeros transportados al
año en julio de 2006.
En el siguiente gráfico se puede ver la caída en el número de
pasajeros transportados por el transporte público de pasajeros entre el
año 1995 hasta el año 2000 en la ciudad de Santa Fe.
42
Gráfico Nº 1
Ciudad de Santa Fe: Evolución de Pasajeros
Transportados
( 1995 - 2000)
15000000
20000000
25000000
30000000
35000000
40000000
45000000
50000000
55000000
60000000
1995 1996 1997 1998 1999 2000
años
Pasaje
ros
Fuente: Informe UTN-UNL
1.2.) Análisis de la oferta
Sobre la base del registro proporcionado por la Municipalidad de la
ciudad de Santa Fe, que data de 1995, se evaluó la oferta de transporte
urbano. La ciudad contaba entonces con quince líneas de colectivos que
cubrían la demanda dentro del ejido urbano. En cuanto a la cantidad de
empresas, actualmente existen cuatro pero de tamaño muy heterogéneo.
43
Cuadro Nº 4: Cantidad de pasajeros transportados por empresa
Empresa Pasajeros Participación
( %)
San Jerónimo 9.756.992 30
Línea 18 3.103.516 9
El Pacu 603.448 2
7 de marzo 19.123.304 59
Total empresas 32.587.260 100
Fuente: Subsecretaría de Transporte- Municipalidad de Santa Fe
A continuación se reproduce información sobre los vehículos que cada
línea tenía en el año 1995.
Gráfico Nº 2: Ciudad de Santa Fe: Número de vehículos por línea (1995)
Fuente: Informe UTN - UNL (2004)
0
5
10
15
20
25
30
E1
E3
E5
E7
E9
E11
E13
E15
Vehículos
44
Cuadro Nº 5 : Recorridos, coches y frecuencia media por línea
Línea Recorridos Coches
Frecuencia
Media
1 84 13 10
2 94 10 9
5 122 6 6
8 49 3 13
9 21 13 15
10 33 6 23
10
BIS
35 15 18
14 9 17 9
15 57 21 11
15
BIS
21 10 27
18 109 8 8
Fuente: Informe UTN - UNL (2004)
De quince líneas definidas en la licitación de 1994, sólo trece se
encuentran en actividad hoy en día, ya que las Líneas 6 y 7 suspendieron
su funcionamiento argumentando la falta de rentabilidad en sus recorridos.
45
En el siguiente cuadro se puede ver el detalle de la extensión de los
recorridos vigentes a Mayo de 2004, que arroja un valor promedio de 31,7
km .
Gráfico Nº 3 : Extensión de los recorridos por líneas de transporte
(2004)
Fuente: Informe UNL-UTN
En enero de 2004 se encontraban en circulación 239 coches, sobre un
total de 268 vehículos declarados y 23 en reparación. Se observa,
además, un aumento en la antigüedad de parque automotor desde 1995 al
2000 debido a la falta de inversiones por parte de las empresas
concesionarias. Como muestra de ello, en 1995 los coches tenían 2 años
de antigüedad, mientras que en el año 2000 se observaban casi los
mismos coches con 6 años de antigüedad y con un deterioro importante.
0
20
40
60
80
100
120
140
2 3 4 5 8 9 10 13 14 15 16 18
Línea
46
Cuadro Nº 6: Parque automotor
Parque automotor
Total Coches 258
Antigüedad promedio
10
años
Número de coches con
antigüedad mayor a 6
años 218
Fuente: Declaración Jurada Empresas. Agosto 2004
En el período 1995-2000 se observan variaciones sea por la
modificación de los recorridos o por la desaparición de líneas y la
reasignación de los recorridos a otras. La caída más importante se
observa entre 1995 y 1996 con una disminución de 1.679.025 km (de
27.488.823 km a 25.809.798 km), en un período menor de doce meses.
En el año 2000 se cubrieron 25.401.102 km. Actualmente se cubren
22.010.393 km
El indicador pasajeros/km se vio afectado negativamente pasando de
2,01 en 1995 a 1,25 en el año 2000, lo que incidió directamente en los
ingresos de las empresas concesionarias. Actualmente, este mismo
indicador se estima en 1,62.
El factor de ocupación (Fo), cayó de 64,5% a 37,08% entre los años
1995 y 2000. Esto permite inferir que los usuarios se volcaron hacia otro
sistema de transporte público o al uso del vehículo particular (bicicleta,
ciclomotor o automóvil).
El incumplimiento de las condiciones originales del contrato no fue
sancionado. Más bien se sancionaron una serie de ordenanzas tendientes
a adaptar las exigencias de calidad a las cambiantes posibilidades de las
empresas. (ver análisis de las Ordenanzas Municipales en el item 5.2.).
47
La cantidad de líneas se redujo así como los recorridos y la frecuencia.
El corte de boletos cayó y la tarifa se incrementó. Los aumentos en los
costos fueron cubiertos con los dos subsidios que reciben las empresas
provenientes del gobierno nacional.
Otra fuente de presión sobre los costos y por lo tanto sobre las tarifas
ha sido la existencia de paros por reclamos de incrementos de salario por
parte de los gremios que agrupan a los trabajadores del sector, los que se
han traducido en incrementos de la tarifa, en ocasiones. Cuando esto no
fue posible, los empresarios ajustaron bajando la calidad del servicio, no
solamente variando y acortando los recorridos y bajando la frecuencia,
sino también disminuyendo los gastos de mantenimiento de las unidades.
Esto derivó en un aumento de los desperfectos y una caída en el número
de unidades en circulación como se observó con anterioridad.
Gráfico Nº 4:
Evolución de Km recorridos por año: 1995 - 2000
25000000
25500000
26000000
26500000
27000000
27500000
28000000
1995 1996 1997 1998 1999 2000
años
Km
Fuente: Informe UTN-UN Litoral
El coeficiente de ocupación ha ido disminuyendo constantemente como se
muestra en el siguiente gráfico:
48
Gráfico Nº 5. Coeficiente de ocupación
Coeficiente de ocupación
0,000
10,000
20,000
30,000
40,000
50,000
60,000
70,000
1995 1996 1997 1998 1999 2000
Años
Fuente: Informe UTN-UNL
1.3) Costos en el transporte público de pasajeros
(elaborado en base al Informe de la Universidad Nacional del Litoral)
Todo análisis de costos supone una adecuada identificación de los
recursos económicos sacrificados, su comportamiento ante variaciones en el
nivel de actividad y su posibilidad de imputación al objeto de costo.
1.3.1.) Clases de costos
El análisis del costo del sistema de transporte indica una variedad de los
mismos, compuestos por:
Costos variables en función al monto de los ingresos:
Se consideran tales los costos originados para el prestador del servicio por
la concreción de la venta del servicio de transporte. Se incluyen en este rubro:
49
Impuesto a los ingresos brutos provincial
Derecho de registro e inspección municipal
Tasa de fiscalización
Costos variables en función al número de pasajeros transportados:
Se trata de aquellos costos que se devengan como consecuencia de prestar el
servicio a cada pasajero. Se incluyen en este rubro:
Seguro del pasajero
Costos de impresión del boleto o de la tarjeta
Costos variables por kilómetro recorrido:
Se consideran tales los costos que se devengan de acuerdo a la distancia
recorrida por las unidades. Se incluyen aquí:
Combustible
Lubricantes
Neumáticos
Filtros
Repuestos de vida útil predeterminada
Depreciación del motor y la carrocería
Mantenimiento general
Costos vinculados a la cantidad de unidades:
Son los costos asociados a cada unidad de transporte, variando en función
a dicha cantidad y siendo fijos en función a los kilómetros recorridos o a los
pasajeros transportados. Se incluyen aquí:
Seguros
Previsión por riesgos no cubiertos por el seguro
Patente
Control técnico
Mantenimiento general (propio o por terceros)
Cochera
Amortización del vehículo (de acuerdo a la vida útil y al valor del bien)
Impuestos sobre el patrimonio social o personal
Unidades de reserva para imprevistos
50
Costos vinculados a las unidades y al recorrido:
Esta categoría, muy poco estudiada en la bibliografía sobre costos del
transporte, merece un comentario especial. No se trata estrictamente de
costos vinculados a la cantidad de unidades ni al kilometraje recorrido sino que
surge de la conjunción de ambos conceptos de acuerdo a la organización del
recorrido a realizar. Se incluyen aquí:
Costo laboral del chofer, incluyendo: remuneración; cargas sociales
legales; antigüedad; adicionales de convenio; adicionales especiales; SAC;
licencias.
Horas extras y sus cargas sociales
Costo laboral del personal de reemplazo
Seguro sobre el personal de conducción
Licencia de conducir
Ropa de trabajo
Refrigerio
Costos de apoyo:
Son los recursos sacrificados para brindar los servicios generales que
permitan el desarrollo de la actividad. Son costos de naturaleza fija,
independientes del nivel de actividad.
Para variaciones significativas del nivel de servicio (medido en unidades o
en kilómetros) estos costos pueden experimentar un crecimiento debido a la
necesidad de ampliar las actividades de apoyo. En estos casos el crecimiento
no será proporcional sino que los costos de apoyo sufrirán un “salto”,
ubicándose en un nivel más alto, donde permanecerán nuevamente fijos para
pequeños incrementos de la actividad. Se incluyen aquí:
Amortizaciones de bienes (excepto vehículos)
Alquileres
Costo laboral del personal (de tráfico, administrativo y gerencial)
Impuestos sobre el patrimonio vinculado al apoyo
Servicios de terceros
Honorarios
Gastos de administración
51
Otros costos:
Son conceptos a considerar de forma diferenciada en función a las
decisiones a tomar y a los criterios que se decida aplicar. Se incluyen aquí:
Remuneración al empresario
Costo de oportunidad del capital
Prima por riesgo empresario
Impuesto a las ganancias
Debe quedar absolutamente claro que la diversa naturaleza de estos
costos hace inapropiado considerarlos en forma simplista vinculándolos a una
sola variable de análisis, tal como la cantidad de pasajeros. Muchos de estos
costos no guardan ninguna relación con la cantidad de pasajeros ni con los
kilómetros recorridos.
1.3.2.) Limitaciones al concepto de “costo por pasajero”
Los análisis de costos del transporte público de pasajeros adolecen, en la
mayoría de los casos, de una deficiencia técnica fundamental: buscar un valor
de “costo por pasajero”. Este indicador, utilizado con frecuencia para la toma
de decisiones y para la fijación de tarifas, es un dato técnicamente inadecuado
que provoca una serie de equívocos en los actores que participan del sistema
de transporte público de pasajeros y genera decisiones erróneas de parte de
las autoridades.
El indicador “costo por pasajero” surge de un cociente que vincula los
costos con la cantidad de pasajeros/kilómetro. Su fórmula sería:
CT (p) = cf (km) + cv (km) + cv (p)
N (p/km)
Donde:
CT (p) : costo total por pasajero
cf (km): costo fijo unitario por pasajero, obtenido dividiendo los
costos fijos del período por los kilómetros estimados.
52
cv (km): costo variable unitario por kilómetro.
N (p/km): cantidad de pasajeros por kilómetro estimada.
cv (p): costo variable unitario por pasajero.
Si se tiene en cuenta que la mayoría de los costos del transporte público de
pasajeros son de naturaleza fija o estructural (es decir que su cuantía no se
modifica ante cambios en la cantidad de pasajeros transportados) es evidente
que ante cada variación de la cantidad de pasajeros transportados se tendrá
un valor diferente del indicador. Por tal motivo su utilización debe ser muy
cuidadosa a efectos de no extrapolar análisis o decisiones a contextos
diferentes a los considerados en su determinación.
Sin embargo, es habitual que una vez calculado el “costo por pasajero”
teniendo en cuenta una cierta cantidad de pasajeros, dicho valor se mantenga
invariable ante cambios en el denominador. Tal proceder es la fuente de las
decisiones erróneas ya comentada.
1.3.3.) Costos y fijación de tarifas
El análisis de costos del transporte público de pasajeros tiene como
objetivo, en la mayoría de los casos, discutir la tarifa adecuada. Sin embargo,
suponer que la determinación de los costos puede permitir la fijación de la
tarifa en forma casi automática es un serio error técnico porque la vinculación
entre la unidad generadora de ingresos (el pasajero que abona la tarifa) y la
causa de devengamiento de los costos (el pasajero, la tarifa, el kilometraje, la
unidad, el apoyo, el período, etc.) no es evidente.
Por tal motivo, es más conveniente proceder a un análisis conjunto del
sistema donde la fijación de la tarifa tenga en cuenta varios factores donde
uno de ellos sea el costo del servicio, pero además formen parte del análisis
otros ingresos además de la tarifa, como por ejemplo subsidios, ingresos por
publicidad, etc. En tal caso deberá tenerse siempre presente que se trata del
costo del sistema y que los datos de costos unitarios son una fuente de
controversias innecesarias y de errores en la toma de decisiones.
1.3.4) Parámetros técnicos que determinan el análisis de costos del transporte
53
La determinación de costos del sistema de transporte depende del diseño
del mismo, cuyas variables principales son:
Velocidad promedio de las unidades (v)
Extensión del recorrido (r)
Forma del recorrido de las distintas líneas
Frecuencia (f)
Participación relativa en el día de cada frecuencia (Px)
Cantidad de líneas correspondientes a cada unidad económica
Tiempo de trabajo legal de los choferes
Tiempos perdidos por los choferes
Tiempo neto de trabajo de los choferes (t)
Antigüedad de las unidades
Capacidad y tipo de las unidades
Sobre la base de los parámetros antes detallados pueden calcularse otras
variables de importancia para el análisis de costos, tales como:
Cantidad de unidades (u)
u = r / ( v. f)
Esta cantidad de unidades debe calcularse con la frecuencia más alta de
las previstas para distintos momentos del día.
Cantidad de choferes (ch)
ch = r . 24 . [ (P1 / f1) + (P2 / f2) ]
v. t
Puede observarse que la cantidad de choferes, si bien guardan una
relación con la cantidad de unidades no pueden asimilarse totalmente.
54
Se presentan en el siguiente cuadro los principales parámetros económicos
correspondientes a los costos de las empresas.
Cuadro Nº 7: Parámetros económicos para la determinación de costos
Parámetros Económicos
Insumos Unidad Valor
Gasoil litro 0,42
Lubricantes y neumáticos km 0.06
Laboral promedio persona 2.470
Mantenimiento por unidad mes 1.000
Apoyo mes 5.000
Amortización 10.560
Unidad grande 160.000
Unidad pequeña 96.000
Valor residual del nuevo 25%
Fuente: Elaboración propia en base al Informe de la UNLitoral
En base a los datos suministrados por el Informe de las Universidades se
elaboró el siguiente cuadro que contiene los ingresos promedios por cada
línea actual de pasajeros, los costos promedios y el subsidio requerido. Se
puede observar que en la actualidad todas las líneas menos una son
deficitarias. con una que presenta un casi equilibrio. Los ingresos por línea
ascienden, en promedio, a pesos tres millones doscientos mil por mes y los
costos a pesos tres millones seiscientos setenta mil por mes. Esto implica un
subsidio promedio de aproximadamente 500.000 pesos mensuales y 6
millones de pesos anuales.
55
Cuadro Nº 8: Estado de ingresos y costos de las líneas de transporte de
pasajeros
Lineas Total Total Subsidio
Ingresos ($) Costos ($) Requerido($)
Línea A 3.233.328 -3.219.068 35.787
Línea B 4.597.785 -3.836.074 -441.608
Línea C 3.324.035 -3.935.265 664.735
Línea D 3.055.511 -3.580.921 576.097
Línea E 2.424.932 -3.144.934 765.059
Línea F 2.402.833 -3.230.268 872.491
Línea G 2.669.044 -3.545.480 927.124
Línea H 3.810.717 -4.092.376 340.795
Línea I 2.952.470 -3.685.191 786.225
Línea J 3.735.684 -3.983.775 304.411
Línea K 3.037.267 -4.108.807 1.130.676
Suma 35.243.606 -40.362.158 5.961.790
Promedio 3.203.964 -3.669.287 541.981
por línea
Subsidio anual 6.000.000
Subsidio mensual 500.000
Fuente : Elaboración propia en base al Informe
deUNLitoral
Si se analiza los costos e ingresos por km recorrido con las limitaciones
ya consignadas se obtiene un promedio para el sistema de $ 2,43/km en
cuanto a ingresos contra un promedio de $ 2,79/km de costos, lo cual
implica un subsidio requerido de $ 0,36/km recorrido.
56
Cuadro Nº 9: Costos e ingresos por km recorrido
Pasajero/km costos/km($) ingresos/km ($)
Línea A 3,50 -2,87 2,88
Línea B 4,09 -2,81 3,37
Línea C 2,96 -2,89 2,44
Línea D 2,86 -2,76 2,36
Línea E 2,65 -2,83 2,18
Línea F 2,52 -2,79 2,08
Línea G 2,54 -2,78 2,09
Línea H 3,15 -2,79 2,60
Línea I 2,61 -2,68 2,15
Línea J 3,19 -2,80 2,63
Línea K 2,44 -2,72 2,01
32,52 -30,72 26,78
Promedio
por linea 2,96 -2,79 2,43
Fuente: Elaboración propia en base al Informe de la
UNLitoral
1.4) Subsidios
Las empresas de transporte reciben actualmente dos subsidios de la
Nación, uno en dinero proveniente del SISTAU (Sistema Integrado del
Transporte Automotor) y otro en especie, en litros de gasoil por empresa.
El primero se origina en la distribución de un fondo que es variable y
depende de lo que se recaude a nivel nacional en impuestos de diversa
índole ( ej. impuesto al gasoil, Fondo Nacional de Autopistas, etc.). Dicho
Fondo se distribuye entre las empresas en base a un coeficiente de
participación fijo para cada empresa. Santa Fe está recibiendo
actualmente alrededor de $500 mil. Este fondo se distribuye de la Nación
directamente a las empresas.
El subsidio en el precio del gasoil se realiza asignando un cupo
57
mensual por empresa. Las empresas pueden retirar de la empresa YPF
este cupo a un valor de aproximadamente $ 0,47 el litro de gasoil.
El monto de los subsidios representa un ingreso importante para las
empresas estimando que de no percibirlo todas estarían en serios
problemas para brindar el servicio.
1.5 ) Subsistemas de Taxis y Remisses
Una de las consecuencias del deterioro de los ingresos y la expulsión
de trabajadores del sector formal fue el incremento en el pedido y
autorización de licencias para remisses, cuestión que aparece en casi
todas las ciudades medianas. Esto actuó como sustituto de empleo y
contribuyó a la caída en el corte de boletos del sistema de colectivos.
Se puede observar un marcado crecimiento en los últimos diez años de
los remisses frente a los taxis, ya que la entrega de licencias de parte de
la Municipalidad de Santa Fe fue el doble para remisses, mientras que
para los taxis se mantuvo constante. Las licencias de taxis y remisses
otorgadas según datos del año 2005 (Municipalidad de Santa Fé) fueron
481 y 680, respectivamente.
Desde 1996 aproximadamente se produce un gran crecimiento de la
cantidad de los remisses. Si bien no existen registros de su cantidad en
ese período, se puede estimar en aproximadamente 2.500 personas las
ocupadas en este sistema (no 2.500 vehículos, ya que eran manejados
por más de 1 persona).. Paralelamente, se incrementa también el uso de
los ciclomotores y bicicletas.
Lo más preocupante en estos últimos años es el aumento de los
remisses y combis no autorizados, sobre todo en barrios lejanos a la zona
céntrica (donde se hace más dificultoso el control por parte del Municipio)
y en el Área Metropolitana. Esta situación plantea diversos problemas:
58
se compromete la seguridad del pasajero ya que estos vehículos
están, en su gran mayoría, en un muy mal estado y no poseen ningún
tipo de seguros.
atenta contra el sostenimiento económico del sistema en su conjunto,
ya que generalmente la tarifa que tienen es muy inferior a la de un
servicio autorizado, debido a que sólo cubren sus costos variables de
explotación sin tener en cuenta amortización del vehículo, cargas
sociales, mantenimiento, etc.
A pesar de ello, en algunas zonas se ha transformado en una
alternativa de transporte, en virtud de la baja tarifa ofrecida y por la
ausencia o deficiencia del servicio prestado por las empresas de
transporte público de pasajeros. Además, un número significativo de estos
vehículos provienen de la zona de la Costa (Ruta Provincial Nº 1) y de
Santo Tomé.
Si se toma el año 2000 como referencia, la cantidad de licencias
existentes era de 1382 vehículos, de las cuales 901 correspondían a
remisses. De esta cantidad, sólo 746 unidades estaban habilitadas y de
ellas se encontraban en circulación sólo 467, con un remanente de 279
unidades que se encontraban siniestradas o secuestradas por entidades
bancarias, en reparación o con modelos vencidos. No se tienen datos del
parque de remisses y combis no autorizados.
2) Marco Regulatorio: Análisis de las Ordenanzas Municipales
En este punto se realiza un análisis de las ordenanzas municipales.
Queda de manifiesto el constante cambio en las condiciones impuestas en
su momento por la licitación y el grado de precariedad en el que ha venido
cayendo el servicio así como el marco regulatorio.
2.1.) Ordenanza 9833 (1994)
Art. 1º: Regula lo concerniente a las frecuencias, estableciendo las
relativas a horas pico, intermedias y nocturnas. Autoriza a las empresas a
59
establecer previa comunicación al organismo horarios expresos o
especiales, sin disminuir las frecuencias fijadas.
Art. 2º: El precio del boleto para el Transporte Urbano de pasajeros por
autobús se determinará por una fórmula polinómica.
Art. 3º: Establece las condiciones de los vehículos. Éstos deberán
tener una capacidad no menor a veintiún (21) pasajeros sentados, las
dimensiones de los asientos, el número de parantes verticales y de
correas de sujeción para los pasajeros.
Establece además condiciones de confort, de seguridad en el tránsito y
protección del medio ambiente.
Art. 4º: Establece como máxima antigüedad de los vehículos cinco (5)
años, debiendo respetar las condiciones de seguridad, comodidad e
higiene. Se suspende en su aplicación por el término de la Emergencia
(hasta el 31/05/02) por art. 7º de la Ordenanza Nº 10912 del 28/11/02.
Art. 5º: La Municipalidad de Santa Fe se reserva el derecho de
ampliar y/o modificar, de modo unilateral, los recorridos fijados en las
bases particulares del presente pliego, hasta un treinta por ciento.
Los cambios por rediseño del tránsito no se computarán dentro del
treinta por ciento fijado precedentemente.
Art. 6º: Establece que cada oferente deberá detallar en la propuesta el
plan técnico y financiero previsto para la explotación, consistente en la
cantidad y características de las unidades a afectar (marca, modelo,
cilindrada, situación de titularidad, etc.), personal a ocupar, organización
administrativa y contable, proyectada o existente, inversiones a realizar
discriminadas por ítems, explicitando plan de reemplazo de las unidades
durante el período de la concesión.
Debe indicar además el sistema de expendio y cobro de boleto y el
correspondiente análisis de precio del mismo y cualquier otra
consideración que estime conveniente a efectos de completar la propuesta
y brindar un mejor servicio.
60
Art. 7º: Establece cuestiones relativas a la localización de la
administración de la empresa adjudicataria, las características de la
terminal de parada, el que deberá respetar Reglamento de Zonificación,
respecto de su ubicación, y el Reglamento de Edificaciones.
Art. 8º: Obliga al adjudicatario a contratar seguros en empresas de
reconocida solvencia de la ciudad de Santa Fe, cubriendo riesgos a
personas transportadas, al personal de servicio en la línea y daños a
terceros y sus pertenencias.
Art. 9º: Establece que las tasas e impuestos municipales, provinciales
y/o nacionales que corresponda abonar serán por cuenta exclusiva del
concesionario.
Art. 10º: El adjudicatario correrá con la totalidad de las obligaciones y
normas sociales, previsionales e impositivas en vigencia o a crearse en el
futuro.
Art. 11º: Consigna las obligaciones especiales del concesionario
respecto del organismo de aplicación y al cumplimiento del contrato. Estas
incluyen la absorción de la totalidad del personal que prestaba servicio en
la anterior permisionaria de la línea que se hubiere adjudicado, respetando
antigüedad y demás beneficios laborales.
Es obligación del adjudicatario dar publicidad a los recorridos
establecidos para la línea, hasta 60 días posteriores al inicio de la real
prestación del servicio e implementar un sistema de abono.
Deberá someter a revisión técnica integral las unidades afectadas al
transporte urbano de pasajeros por autobús, cada vez que la
Municipalidad lo estime conveniente.
Art. 12º: Limita a tres (3) las líneas a adjudicar por concesionario (la
Línea 13 no se considera).
Art. 13º: Establece las causales de rescisión del contrato. Entre éstas
figuran la quiebra del adjudicatario, la falta reiterada de las condiciones
del contrato, la transferencia en todo o en parte su contrato sin previa
61
autorización de la Municipalidad, la falta de prestación regular del servicio
sin causa justificada, el lock-out empresario, ante la imposibilidad de
continuar prestando regularmente el servicio, por un plazo mayor de
sesenta (60) días corridos, cuando mediante cualquier procedimiento se
procure una retribución indebida de la Municipalidad, ocultando o
falseando información.
La rescisión por culpa del concesionario ocasiona la pérdida del
depósito de garantía del servicio y responsabilidad por los daños y
perjuicios que sufra el municipio.
Art. 14º: Se prevé que la Municipalidad sancione con multas de hasta el
equivalente al valor de quince mil (15.000) boletos del mayor valor, en los
casos que ésta considere.
Art. 15º: Incluye en la fórmula polinómica las tarifas especiales para las
distintas categorías de usuarios, a los efectos de determinar su incidencia
en la fijación de la tarifa.
Art. 16º: Remite a la ordenanza a dictarse en lo relativo a grupos de
usuarios eximidos de abonar el pasaje.
Art. 17º: Crea la Comisión de Adjudicación integrada por los Directores
de Transporte y Tránsito de la Secretaría de Servicios Públicos y de
Finanzas de la Secretaría de Hacienda y un representante de la Fiscalía
Municipal, del Colegio de Abogados y del Consejo de Profesionales de
Ciencias Económicas de la Primera Circunscripción de la Provincia de
Santa Fe.
Art. 18º: Se trata de uno de los artículos más importantes, dado que
explicita que la Municipalidad no garantiza la rentabilidad de la explotación
del servicio y el concesionario en ningún caso podrá dejar de prestar el
mismo aduciendo falta de rentabilidad o déficit de la explotación, siendo
esta actitud causal de rescisión del contrato, con daños y perjuicios.
Esta se suspende por el término de la Emergencia (hasta el 31/05/02)
por art. 7º de la Ordenanza Nº 10912 del 28/11/02. Emergencia que a su
vez se va a prorrogar hasta el 2003.
62
2.2.) Ordenanza n° 10.654 (noviembre 2000)
Art.1- Declara la Emergencia del TUP por un año. Pero se prorroga el
plazo hasta nov. de 2002 a través del Decreto DMM n° 00727. A su vez la
Emergencia se prorroga nuevamente hasta mayo de 2003 por la
Ordenanza n° 10.912.
Art. 2- Suspende la aplicación de la tarifa mediante la formula polinómica,
regulada por la Ordenanza n° 9833/ 94. Se fija la tarifa en $0,90 y hasta
1,30 en los demás servicios.
Art. 4 –Según este artículo se faculta al Ejecutivo Municipal para alterar
los recorridos hasta en un 30% de los ya fijados y las frecuencias hasta en
8 minutos para las horas pico, en 14 minutos para las horas intermedias y
hasta en 70 minutos para las nocturnas.
Art.5- Este obliga a las empresas a implementar un sistema de cobro por
un año con un 5% de descuento cada 10 viajes.
Art.6- Se refiere a la posibilidad de implementación de los boletos
diferenciales diversos por parte de las empresas. El más utilizado es el
que fija la tarifa a la mitad de la tarifa plana para viajes dentro del radio
que comprende Avda. Gral. López, Avda. Freyre, Rivadavia y O.Gelabert
(radio del centro de la cuidad).
Art.7- Autorizan los boletos combinados fijando un tope a la tarifa total
abonada por el usuario, que debe ser un 20% menor que la tarifa fijada en
el Art. 3 citado anteriormente.
Art.8- El Ejecutivo se comprometía a enviar en un plazo de 90 días un
proyecto de Ordenanza para regular el otorgamiento de las credenciales a
los siguientes grupos de usuarios: escolares, discapacitados y jubilados
basando el subsidio exclusivamente en la situación socioeconómica del
beneficiario, con excepción de los escolares.
Art.9 - Establece la posibilidad de municipalización o la adopción de
formas de autogestión de las empresas, con el objetivo de asegurar la
63
prestación del servicio así como también mantener la fuerza de trabajo
empleada en el sector.
Art. 10 - Faculta a reasignar trabajadores municipales a las tareas de
control del TUP.
Art.11 - El Ejecutivo debe convenir la realización de un estudio
profundo de la problemática del TUP que incluya estudio de
mercado, recorridos, costos de explotación así como propuestas
para potenciar el uso del TUP, obligándose a tomar en cuenta los
resultados de dicho estudio para el reordenamiento del sistema.
Art.12- Informar en 120 días al Consejo Deliberante sobre el estudio
realizado.
2.3.) Ordenanza 10.780 (septiembre de 2001)
Regula todo lo concerniente a beneficiarios de tarifas reducidas y
exceptuados del pago de la misma de grupos de usuarios especiales:
escolares, jubilados, discapacitados y sus acompañantes, de ex
combatientes de Malvinas, de Fuerzas de Seguridad.
Es una norma muy compleja y muy difícil de controlar y evitar abusos,
ya que exige una atención importante del conductor para chequear las
credenciales y sus condiciones. Esta norma unifica en una sola lo
establecido en distintas ordenanzas derogando las anteriores referidas a
este tema.
2.4.) Ordenanza 10.912 (noviembre de 2002)
Art. 1º: Se prorroga hasta el 31 de mayo del año 2.003 el Estado de
Emergencia del Transporte Urbano de Pasajeros por Autobús dispuesto
por Ordenanza 10.654 de noviembre de 2000.
Art. 2º: La autoridad deberá elaborar los pliegos para el llamado a
licitación pública, dentro de los 90 días debiendo el Concejo Municipal
64
tratarlo en un plazo máximo de 30 días desde su ingreso por Mesa de
Entradas del Cuerpo.
Se faculta a las autoridades a contratar el asesoramiento técnico
indispensable a fin de dar cumplimiento a lo establecido en la presente.
Art. 3º: Sigue suspendida la fijación de la tarifa por medio de la
aplicación de la fórmula polinómica. El precio del boleto se mantiene en $
0,90. La tarifa prevista para la Línea 13 en sus distintos tramos serán los
siguientes: Recorrido Principal $ 1,15; Recorrido Principal más Ramal 1 $
1,30 y Ramal 1 $ 0,45, tal como lo establecía la Ordenanza 10.654.
Las tarifas establecidas podrán actualizarse a partir del primer día del
mes siguiente al que se produjese el cambio, única y exclusivamente por
variaciones sufridas en el precio mayorista del gas oil y/o salarios del
personal y/o aportes y cargas sociales”.
Art. 4º: Se establece un Boleto de Emergencia con un valor
equivalente al treinta por ciento (30%) de la tarifa plana fijada en el artículo
3º de la presente, para: Acompañantes de Discapacitados, Ex Soldados
Combatientes de Malvinas, y el personal uniformado en cumplimiento de
sus funciones y hasta un máximo de dos (2) que viajen simultáneamente,
pertenecientes a las Fuerzas de Seguridad del Estado Nacional y/o
Provincial.
Art. 5º: El Boleto de Emergencia se extiende al acompañante del
discapacitado en caso de traslado a centros educativos de formación
laboral y/o de salud. Sigue vigente la posibilidad de implementar un boleto
combinado entre líneas, estableciéndose previa comunicación a la
Dirección de Transporte, con idéntica exigencia a la que establece la O.
10.654.
Art. 6º: Se suspende, durante la emergencia, la aplicación del artículo
14º de la Ordenanza Nº 9.833 y del inciso 1) del artículo 13º de la citada
Ordenanza. El Departamento Ejecutivo Municipal deberá autorizar la
circulación de los vehículos con más de diez (10) años de antigüedad y/o
con menos de veintiún (21) asientos y/o recarrozados, previa revisión
técnica al efecto de verificar que la unidad cumpla con las demás
65
condiciones de los vehículos establecidas en el artículo 13º de la
Ordenanza Nº 9.833.
2.5.) Ordenanza 11.065 (noviembre de 2004
Art. 1 - Se ratifica la concesión precaria, por ciento ochenta (180) días o
hasta la adjudicación de la totalidad de las líneas como resultado de la
nueva licitación pública.
Art. 2 – Se mantienen los importes fijados respectivos a la tarifa plana y
la Línea n° 13 en sus distintos tramos.
Se mantienen los boletos diferenciales obligatorios para todas las
líneas de colectivos que conforman el transporte urbano de pasajeros por
colectivos.
Las empresas pueden suscribir entre sí convenios para la
implementación de otros boletos combinados con su respectiva modalidad
de compensación, previa autorización otorgada por el Departamento
Ejecutivo Municipal. La tarifa no puede superar el valor previsto para la
tarifa plana y será fijado por la Secretaría de Servicios Públicos.
Si la combinación alcanza a todas las empresas se permitirá un valor
hasta un veinte por ciento (20%) mayor sobre la tarifa plana.
Se autoriza a establecer boletos diferenciales con tarifa menor o igual
al Boleto Centro, en otros sectores de la ciudad respetando la Resolución
N° 00324/2.002 del Ejecutivo Municipal.
Art. 5 - Se crea una Comisión de Seguimiento del Servicio Público del
Transporte Urbano de Pasajeros por Colectivos de la Ciudad de
Santa Fe de la Vera Cruz.
Art. 6 - Establece como funciones de la Comisión la participación en
la definición de los parámetros centrales de la confección de los
nuevos pliegos de licitación del sistema de transporte urbano de
pasajeros por colectivo y las que correspondan para un efectivo
66
cumplimiento del mandato otorgado por la presente Ordenanza,
además de las que dicte la misma Comisión.
Art. 7 - La Comisión de Seguimiento se crea por el período desde la
promulgación de la presente hasta la adjudicación definitiva por
licitación pública de las distintas líneas y ramales.
Art.8 - La Comisión de Seguimiento estará integrada por tres (3)
Secretarios del Departamento Ejecutivo Municipal, designados por el
Sr. Intendente Municipal y por tres (3) Concejales en representación
del Cuerpo.
Dado que la Municipalidad ha encargado el Estudio del Sistema de
transporte urbano de ómnibus a las Universidades Tecnológica y del
Litoral, parece aconsejable que en la Comisión haya un representante de
alguna de las Universidades, cuestión que no aparece contemplada en
este artículo.
Como se puede observar del análisis del marco regulatorio establecido
en las Ordenanzas Municipales, la regulación del servicio ha ido pasando
paulatinamente a un estado de precariedad jurídica que solo puede ser
recompuesta con una nueva licitación.
3) Desempeño del mercado. Situación actual
El continuo deterioro y el estado de total precariedad del servicio
provocan que el mismo entre recurrentemente en crisis debido a los
reclamos salariales del gremio de conductores (UTA) que buscan
homologar los aumentos otorgados a nivel nacional, lo cual implica la
interrupción del servicio por varias días.
Diversos sectores del poder legislativo y organizaciones intermedias
han rechazado en numerosas ocasiones la posibilidad de trasladar los
incrementos del costo a la tarifa. Esto se fundamenta en que si bien ha
habido mejoras en los ingresos medios, existe una franja importante de la
población para la cual el costo del transporte le insume más del 15% de su
ingreso, lo cual es claramente discriminatorio. Según el Índice Armstrong-
67
Wright se considera discriminatoria una situación donde más del 10% de
los hogares gasta más del 15 % de su ingreso en viajes al trabajo.
Cuadro Nº 10
Decil Porcentaje del ingreso que
representan 50 boletos
1er. 45,0
2do. 27,8
3er. 18,2
Fuente: Murphy, F.D.
La distribución de subsidios parece haber sido asimétrica entre las
empresas. Algunas están fuertes financieramente y bien posicionadas
frente a la futura licitación en tanto que otras están al borde de la quiebra.
Una falencia del sistema, que dificulta la regulación, es la carencia de
información en cuanto al corte de boletos, costos y la falta de
transparencia en cuanto a las condiciones de operación y a los beneficios
que reciben las distintas empresas. La información es centralizada y la
que se provee al poder ejecutivo es discrecional. A su vez, el poder
ejecutivo no transfiere esa información al poder legislativo ni a las
entidades intermedias que la requieren con insistencia.
La calidad del transporte público en la ciudad de Santa Fe sufrió un
constante deterioro, debido a que los pronósticos de demanda no se
cumplieron. Esto derivó en una disminución de los ingresos por tarifas de
las empresas y al permanente pedido por una flexibilización de las
exigencias impuestas por la licitación de 1994. Así, como se pudo
observar en el análisis del marco regulatorio, las ordenanzas que se
sucedieron relajaron los requisitos a cumplir por parte de las empresas.
Concomitantemente, se disminuyeron los controles, lo que derivó en una
mayor flexibilización de hecho ya que las empresas incumplieron
68
reiteradamente con los menguados requisitos sin que éstas fueran
sancionadas por la autoridad de control.
Se observan situaciones tales como las siguientes:
- Barrios enteros no tienen acceso a ninguno de los hospitales.
- Muchos vecinos tiene que caminar entre 15 y 25 cuadras para acceder
al servicio
- Barrios enteros no poseen acceso al servicio
- Los colectivos no circulan por las calles de tierra
- Hay unidades que poseen el motor adelante que no están autorizadas
por la ley vigente en materia de tránsito
Las condiciones de la demanda han mejorado paulatinamente a
medida se ha ido recomponiendo la actividad económica. Sin embargo,
aún queda un importante sector que no dispone de ingresos para poder
acceder al transporte. Desde el poder legislativo y otras entidades
intermedias se ha reclamado al poder ejecutivo que se implemente algún
mecanismo para posibilitar el acceso al mismo, ya sea a través del vale
transporte como está establecido en Brasil u otro sistema.
Actualmente se está a las puertas de una nueva licitación, la que sigue
a un estudio muy profundo llevado a cabo por la Universidad Tecnológica
Nacional y por la Universidad Nacional del Litoral. En el mismo se plantea
la necesidad de modificar recorridos, condiciones de calidad como la
frecuencia y la antigüedad y el mantenimiento de las unidades así como
también de proveer un nuevo marco regulatorio que asegure mayores
controles sobre las empresas concesionarias.
69
4. Aspectos económicos e institucionales de la regulación.
4.1) Competencia por el mercado
El transporte público de pasajeros en Santa Fe es un caso de
competencia regulada, aunque en la práctica se aproxima mucho a un
monopolio regulado dado el creciente grado de concentración que
caracteriza el sector. La base teórica sobre la que se asienta el actual
sistema de concesión se basa en el concepto de competencia por el
mercado.
El mercado puede organizarse siguiendo el esquema de la
competencia tipo Demsetz y adjudicando algunos corredores agrupados
(combinando corredores de baja y alta rentabilidad) a más de una
empresa. Para que la competencia por el mercado funcione
eficientemente deben cumplirse dos condiciones (Braeutigam, 1998 ):
Los insumos deben estar disponibles para todos los potenciales
competidores en mercados abiertos y a precios determinados en
condiciones de competencia.
El costo de colusión para los competidores debe ser prohibitivamente
elevado, de modo que el resultado sea efectivamente la competencia
entre los competidores.
Esta última condición no se da en el caso de Santa Fe. Por esta razón,
la nueva licitación debería poner énfasis en procurar un mayor grado de
competencia por comparación entre las empresas adjudicatarias en
aspectos diferentes de la tarifa.
En el caso de una empresa con un solo producto, con un precio
uniforme, la competencia a la Demsetz lleva a fijar el precio al nivel del
costo medio. Esto implicaría que el productor está obteniendo beneficios
normales, aún cuando el nivel de producción no sea el óptimo.
El resultado de este mecanismo es un contrato de concesión, (ver
Anexo). Dado que el concesionario puede adoptar como estrategia de
corto plazo brindar el servicio a la menor calidad posible una vez que se
70
ha asegurado el mercado, el Estado debe especificar estándares mínimos,
que aquél deberá cumplir, y controlar efectivamente que lo haga bajo pena
de multas y rescisión. Se trata entonces de dilucidar de qué forma el
Estado puede establecer los estándares de calidad, problema común a
otros mecanismos de regulación.
Los términos del contrato pueden resultar difíciles de definir por varias
razones:
La tecnología y condiciones de la demanda pueden variar y requerir
ajustes en la definición de los estándares de calidad y en la tarifa debido al
período de vigencia de la concesión.
Los costos de los insumos y de la mano de obra pueden cambiar en
forma sustancial.
Es importante señalar que la mano de obra significa entre el 40 y el 65
% del costo del transporte y que los gremios que nuclean a los
trabajadores tienen un poder de coacción considerable a nivel nacional.
Aunque algunas de estas contingencias pueden ser fácilmente predecibles
e incorporadas al contrato otras no lo son tanto.
En el contexto de la competencia a la Demsetz existe pues el riesgo de
que la o las empresas ganadoras de la licitación propongan muy pronto
una renegociación del mismo. El regulador enfrentará entonces la decisión
de obligar al cumplimiento, renegociar o rescindir e iniciar nuevamente el
proceso. Ninguna de estas alternativas está libre de costos.
Esto ha ocurrido reiteradas veces en el caso del transporte público de
pasajeros de Santa Fe y ha conducido a un estado de precariedad dado
que ante la imposibilidad de cumplir con las condiciones del contrato, la
autoridad de fiscalización ha entrado en un proceso de adaptación (Janet
y Gilboy,1995) a las condiciones impuestas de hecho por cada
concesionario.
La reforma de este sistema tropieza con la presión de grupos de
interés, especialmente los dueños de las compañías de ómnibus que
ya están prestando el servicio, cuyo poder de negociación es muy
71
importante. Ello no implica que no deba procurarse introducir algo
más de racionalidad en el mismo, respetando los aspectos positivos
del sistema en vigencia pero introduciendo los cambios que
permitan un mejor servicio y su sustentabilidad en el tiempo.
La regulación del transporte no puede concentrarse únicamente en el
transporte público de pasajeros sino que debe contemplar las relaciones
existentes en todos los componentes del sistema. Esto implica considerar
la regulación o desregulación de otros medios, desde los taxis o
automóviles particulares a los que se desplazan a pie, en bicicleta o
ciclomotor.
Si bien el uso de estos medios alternativos no debería regularse,
desde un punto de vista de la inexistencia de economías de escala, es
indudable que la presencia de externalidades negativas tales como la
congestión, los accidentes y la polución ambiental, aconsejan su
regulación. El modo en que se regulen estos medios incide directamente
sobre el coeficiente de utilización del colectivo y por lo tanto, de su
rentabilidad.
En este sentido, la mayor parte de las ciudades medianas están
adoptando medidas tendientes a desalentar el uso del automóvil. La base
teórica a emplear se genera a partir de la consideración de la
infraestructura urbana como bien público, siendo aconsejable adoptar
medidas que incrementen el costo de la permanencia de los automóviles
estacionados en la vía publica, conjuntamente con otras medidas de
desaliento y/o prohibición de acceso al microcentro en horas pico, dado
que la gran densidad de automotores torna el uso de la vía pública un bien
público con congestión y por tanto rival en su consumo.
Se debería diseñar una estrategia para que la franja de población de
menores recursos pueda acceder al colectivo, de modo de incrementar la
demanda por el transporte publico de pasajeros, lo que redundaría en un
aumento de la rentabilidad y quizás en una tarifa menor.
También se debe analizar la estrategia de crecimiento de la ciudad,
tanto de las áreas residenciales como de las comerciales e industriales, lo
72
cual implica prever los escenarios futuros de ampliación de las
necesidades de transporte.
Se debe procurar la optimización de la red, vale decir de los recorridos,
así como del número de unidades que circulan efectivamente. Otro
aspecto importante es procurar integrar el sistema de transporte público
de pasajeros a los demás medios de transporte dentro del área
metropolitana no sólo del ejido urbano. Esto es imprescindible para las
ciudades grandes pero también puede pensarse para ciudades como
Santa Fe, donde existe una gran movimiento entre ciudades y comunas
cercanas como Paraná, Santo Tomé, Recreo, Rincón, etc.
4.2.) Niveles de Decisión
(Dichiara, R. O. Esquema adaptado y ampliado de Shapiro y Willig, 1990)
A nivel institucional, en el mercado del transporte publico de pasajeros, se
pueden identificar distintos niveles de decisión.
El primer nivel de decisión lo tiene el titular del servicio que en este caso al
ser el transporte urbano un servicio público es detentado por el Estado. Como
se trata del Estado a nivel subnacional en el caso del transporte público de
pasajeros la titularidad del mismo corresponde al nivel local por lo que el
primer nivel de decisión lo tiene la Municipalidad de Santa Fe en la figura del
poder ejecutivo. El primer lugar en la decisión está ubicado como es lógico en
quien concede el servicio o poder concedente.
Conjuntamente con el Ejecutivo pero en un segundo nivel de decisión, está
el poder legislativo, en la figura del Concejo Deliberante de la ciudad de Santa
Fe. El Concejo Deliberante establece el marco regulatorio del servicio a través
de las ordenanzas que promulga con tal finalidad.
En un tercer nivel de decisión se hallaría un ente regulador. Este
organismo estaría encargado de interpretar el marco regulatorio y velar por su
cumplimiento. Se trata de un organismo con funciones esencialmente técnicas.
El ente regulador no está encargado de la protección de los usuarios sino de
interpretar y hacer cumplir el marco regulador, el que tiene que velar por los
73
intereses de los usuarios a través de la figura de la audiencia pública
principalmente y de los canales que estén previstos en este marco para la
protección de los mismos. El ente no decide la ocurrencia de las audiencias
públicas ni de los canales de denuncias de los consumidores, como sí lo debe
hacer el poder legislativo al establecer estas figuras. Asimismo, tampoco es
función del ente regulador sino del poder legislativo proteger a las empresas
del oportunismo gubernamental.
Sin embargo, la realidad puede presentar problemas que no estén
previstos en el marco regulatorio ni en el contrato de concesión y es allí donde
el ente regulador tiene que actuar interpretando el espíritu del legislador al
dictar las ordenanzas y al fijar los términos del contrato de concesión ya que la
realidad demostrará muchas veces que los contratos son incompletos. En
ausencia de un ente regulador, este nivel de decisión estará en manos de la
Secretaria o la Dirección de Transporte de la Municipalidad. Esto tiene el
inconveniente de la proximidad y la dependencia directa entre este organismo
y el poder ejecutivo municipal no pudiéndose exigir la independencia que seria
deseable en un organismo encargado de la regulación.
En el cuarto nivel se encontrarían los empresarios del sector,
conjuntamente con el Sindicato que nuclea a los trabajadores del sector, en
este caso, la UTA.
Por último, en el nivel inferior, estarían los organismos que de manera más
o menos directa tienen algo que decir sobre el sector. Uno de éstos puede ser
la Defensoría del Pueblo que puede participar en representación de los
usuarios en las Audiencias Públicas, pudiendo o no tener poder de decisión
relativo al carácter que las ordenanzas le otorguen a dicha Audiencia. En la
práctica los usuarios tienen derecho a ser escuchados y tenidos en cuenta
pero no hay un mecanismo por el cual puedan decidir de hecho, así como
tampoco esta prevista su participación en los Directorios de los entes
reguladores. Esto sin embargo puede cambiar en el futuro y su poder de
decisión podría, por lo tanto, variar.
4.3.) Niveles de información
74
Así como desde un enfoque institucional se ha esquematizado los niveles
de decisión, se intenta efectuar un análisis similar pero para los niveles de
información que administran los diferentes actores.
La información es un requisito indispensable para una regulación eficaz. En
la teoría económica, la regulación se analiza esencialmente como un problema
de principal-agente, en el que la parte que ejerce el control (principal) es un
organismo del gobierno o una agencia de regulación que actúa representando
a los clientes o usuarios del servicio y el agente está representado por los
directivos de la empresa regulada ( Laffont y Tirole, 1993).
La regulación se considera un juego en que el principal trata de inducir al
agente a actuar en función del interés público. Sin embargo el principal se ve
limitado por la falta de información sobre el agente que regula y no puede
observar su conducta con precisión: “ El problema de la regulación es,
fundamentalmente, un problema de control en un marco de información
insuficiente” ( Laffont, 1994).
La asimetría de la información hace que el principal dependa del agente,
disminuye la eficiencia económica, reduciendo la eficacia de la regulación y
brindando al agente la posibilidad de actuar estratégicamente en respuesta a
las políticas establecidas por el principal.
Esto le permite obtener rentas que se manifiestan en un exceso de
utilidades y en ineficiencia-X, derivadas de sus ventajas en materia de
información.
Por lo general el agente posee mejor información sobre las caracteristicas
operativas, el costo y la calidad del servicio que presta y los esfuerzos que
realiza para bajar costos.
Se pueden diferenciar dos tipos de asimetrías de información entre el
principal y el agente:
a) el problema de las actividades ocultas (hidden action) o del riesgo
moral(moral hazard) y
b) el problema de la información oculta(hidden information o de la
selección adversa(adverse selection)
La asimetría en la información bloquea el logro simultaneo de la eficiencia
productiva ( mínimo costo) y de la eficiencia asignativa,(menor relación Precio-
costo).
75
Si bien el nivel de gastos incurridos por los prestadores y la magnitud de
sus utilidades son hasta cierto punto observables, es difícil para el regulador
establecer con precisión si se debe a variables exógenas (acontecimientos
externos favorables) o a variables endógenas ( esfuerzos por reducir costos).
Así el regulador se encuentra ante un dilema.
Por un lado, si el prestador recibe una compensación que no guarda
relación con los costos reales observados, entonces se logra la eficiencia
productiva porque el prestador retiene para si cualquier beneficio derivado de
la reducción de sus costos.
En cambio, se ve afectada la eficiencia en las asignaciones, porque es
probable que los precios no guarden relación con los costos.
Por el contrario, si el prestador recibe una compensación determinada
sobre la base de los costos observados, los beneficios y problemas se
invierten. Como los precios siguen de cerca los costos, los incentivos para la
eficiencia asignativa son adecuados pero no así los incentivos para la
eficiencia productiva. (Jouravlev, 2001)
De todo lo expuesto en relación a las asimetrías en la información,
entendemos que resulta de gran utilidad ubicar a los diferentes actores del
mercado del transporte urbano de pasajeros según el grado de información
que posean, de una forma similar a lo que se realizo previamente con los
niveles de decisión.
El primer nivel de información está ocupado por los empresarios del sector,
quienes no sólo conocen las principales variables del servicio sino que en el
caso de Santa Fe también administran el sistema de corte de boletos con lo
cual poseen la información de los ingresos del sistema y de su evolución.
Conjuntamente con los empresarios, el sindicato de trabajadores del sector
tiene un nivel de información alto lo que le otorga gran poder de negociación y
de lobby sobre el poder ejecutivo municipal. Esto ha determinado una falta de
resistencia por parte de la autoridad concedente en cuanto a pedidos
continuos de incremento de tarifas.
El segundo nivel de información formalmente debería estar en el poder
ejecutivo, ya que las empresas tienen el deber de mantenerlo informado de las
variaciones en las principales variables del sistema. Sin embargo, la realidad
76
es que las empresas no pocas veces han retaceado información o han
suministrado información poco fidedigna dependiendo de sus conveniencias.
El tercer nivel de decisión lo tendría el poder legislativo al estar obligado el
poder ejecutivo a brindarle la información que estos requieran. Sin embargo, la
realidad es que el Ejecutivo retacea la poca información que tiene a los
miembros del Concejo Deliberante o lo dispone según su propia conveniencia.
Se puede determinar un cuarto nivel si entre los actores se considera a los
organismos de defensa del consumidor, que procuran obtener información
tanto de la empresa como del gobierno para poder actuar en las audiencias
públicas, principalmente.
77
Sección VI
Propuesta de un Ente regulador del transporte urbano de
pasajeros
1. Características ideales del ente regulador. Algunos aspectos a tener en
cuenta en su diseño:
Debería crearse con la mayor garantía de legitimidad y estabilidad, por
ej. por Ley Provincial o bien por Ordenanza del Concejo Deliberante.
Debe ser autárquico y con la mayor autonomía posible.
Debería encargarse de llamar a licitación o integrar la comisión creada
a tal efecto.
Debe tener como función principal la interpretación del marco
regulatorio.
Se trata de un organismo esencialmente técnico que debe hacer
cumplir las normas regulatorias en cuanto a estándares de calidad y
estructura tarifaria del servicio o a los demás requisitos contenidos en
el contrato de concesión.
Debe participar o conducir el proceso en caso de necesidad de
reconcesionar el servicio.
Debe entender en el ordenamiento de todo el transporte publico de la
ciudad
Debe interpretar el espíritu de los legisladores en cuanto a la
protección de los usuarios o de las empresas concesionarias en caso
de problemas que no estén contenidos en el marco regulatorio ni en el
contrato.
Debe proteger el interés de los usuarios a través de la Audiencia
Publica.
Sus directores e integrantes deben acceder a los cargos por concurso
asegurando la idoneidad para el cargo. Tratándose de un organismo
78
de control resulta además imprescindible contar con personas de
idoneidad y honestidad probada.
Debe financiarse con un cargo fijo sobre los ingresos de las empresas
reguladas, no depender del crecimiento de los mismos ya que esto
podría ser un incentivo para permitir aumentos tarifarios. Deben
financiarse también a través de las multas a las empresas reguladas,
usuarios y demás.
El ente debe decidir sobre la mejor forma de regulación de precios.
Cabe destacar que el método de price-cap, (RPI-X), tiene grandes
ventajas en relación a minimizar la asimetría de información entre
empresa y regulador. Con un ajuste periódico del coeficiente por
reducción de costos, establecido en los pliegos que permita una rebaja
efectiva en la tarifa en el tiempo. Si bien este sector no se caracteriza
por un proceso de innovación ahorrador de costos demasiado
importante, seguramente sí se pueden esperar algunas reducciones de
costos por mejoras en la organización.
La alternativa anterior debe contemplar inspecciones continuas para
asegurar la calidad del servicio prevista originalmente.
La flexibilidad en lo que atañe a cuestiones de calidad debe ser
contemplada para casos de emergencia (como alternativa a
incrementos en la tarifa) siempre que haya acuerdo en tal sentido por
parte de las agrupaciones representativas de los usuarios, manifiesta
en audiencia pública o a través de otros canales de participación.
La otra alternativa de regulación es establecer una tasa de rentabilidad
sobre los costos declarados. Esta alternativa conduce habitualmente
un inflado de los costos (cost padding) o a una inversión en capital fijo
desmedida en relación a la necesaria para la prestación del servicio
(Efecto Averch Jonson). Es de difícil control por la cantidad de
información que requiere y la asimetría que presenta la misma entre la
empresa y quienes regulan.
79
Una alternativa que han puesto en práctica algunas ciudades es crear
una empresa municipal que compita por comparación con el resto y
sirva de base para el cálculo de los costos. Sin embargo, en esos
casos se impone que la Municipalidad tenga capacidad institucional
suficiente para poseer una empresa de transporte que sirva de modelo.
Se debe dividir el servicio en varias empresas asignándoles una
combinación de corredores rentables y no rentables a cada una.
Debe tenerse en cuenta que el cálculo de cuántas empresas puede
alojar el mercado debe hacerse con un criterio de mediano plazo,
teniendo en cuenta la demanda actual y la máxima esperada en el
periodo que abarca la concesión para la combinación de líneas a
asignar a cada empresa y los costos actuales de tal combinación.
Cuantas más empresas operen menores son los riesgos de captura del
regulador por parte de las empresas.
Es necesario extremar las medidas para asegurar que las empresas
que finalmente accedan a la prestación sean sólidas patrimonialmente,
rentables y no presenten niveles de integración accionaria que permita
derivar en conductas colusivas en detrimento de la autoridad de los
responsables del ente regulador.
El ente debe estar sujeto a la auditoría del Tribunal de Cuentas, el
Concejo Deliberante y una comisión técnica ad hoc.
2. Presiones sobre el ente regulador
Es importante analizar las fuentes potenciales de influencia o presiones
respecto del ente regulador, sea éste concebido como los empleados o
funcionarios del gobierno o integren una agencia reguladora. Existe una
amplia literatura que da cuenta de los riesgos de captura de los
organismos de regulación por parte de la(s) empresa(s) regulada(s), los
funcionarios políticos, grupos de usuarios o sindicales. (Jones (1994),
FIEL, (1999), Twaites Rey,(2003) ). Cuanto mayor sea la transparencia de
80
las acciones de regulación menor será el riesgo que las presiones
ejercidas desde el entorno de la empresa regulada o desde el entorno
político (legisladores, ejecutivo, grupos de interés particular, usuarios, etc)
prosperen y provoquen tales comportamientos.
Se habla de ”oportunismo empresario” cuando la empresa aprovecha
la debilidad del Estado para incrementar sus beneficios privados. Se
llama “oportunismo gubernamental” a la discrecionalidad con que el
gobierno aplica medidas que perjudican a las empresas (reducción de
tarifas, incremento de los impuestos, etc) aprovechando resquicios de la
regulación.
Más allá de estas situaciones, se han podido observar tres clases de
comportamiento por parte de los reguladores, a saber: "adaptación",
"acomodación" y "asimilación" (Janet y Gilboy,1995) como respuesta a las
presiones del entorno. En el caso del transporte público de pasajeros de
Santa Fe se considera que es dable observar los dos últimos ya que se
pueden constatar presiones desde las empresas y desde los funcionarios
políticos respecto de las decisiones de quiénes están encargados del tema
de transporte, aunque no se puede hablar de una diferenciación entre el
ejecutivo y quienes regulan dada la inexistencia de una agencia reguladora
del servicio.
Una característica de comportamiento bastante habitual es la
"amplificación" (Janet y Gilboy, 1995)2 que implica anticiparse a las
acciones o impactos que producirán en el entorno las acciones de
regulación.
Un fenómeno no menos común es el de "asimilación", que se
caracteriza por una conducta del regulador que se va ajustando
paulatinamente en sus decisiones a las capacidades de la o las empresas
para responder o cumplir con las exigencias de las normas, tanto desde un
punto de vista técnico como económico. La constatación de que en el
pasado las acciones de regulación no han sido apoyadas o han sido
rechazadas por el entorno conduce a los reguladores a abstenerse de
81
aplicar las normas y por lo tanto a una inactividad y vacío regulatorio de
hecho: existen las normas pero nadie las aplica ya que quienes deben
hacerlo no se sienten suficientemente respaldados o temen que sus
acciones repercutan en su contra, en el presente o en el futuro.
Esta clase de conductas tiene más probabilidad de ocurrir cuanto
menor sea la legitimidad de las instituciones de regulación y el apoyo de la
comunidad. Un ejemplo de esto es la falta de sanciones o de rescisión de
los contratos por incumplimiento de las cláusulas previstas en el mismo.
Estas conductas se anticipan a las consecuencias de las sanciones o de
la rescisión de los contratos sobre las empresas y sobre el servicio y
prefieren morigerar las acciones redefiniendo las condiciones originales
del mismo, disminuyendo las exigencias en cuanto a los distintos
parámetros de calidad del servicio y entrando en un prolongado estado de
emergencia y precariedad del servicio.
2 Los reguladores anticipan reacciones adversas del poder político a ciertas medidas de regulación y
las evitan. Surge ante la ausencia de una independencia real del ente o de su directorio
82
Sección VII
Conclusiones
El presente trabajo procura describir los principales aspectos de la
regulación de los servicios públicos en general - y del transporte en
particular - así como las características del transporte público de
pasajeros aplicado al caso de la ciudad de Santa. Se trata , en parte, de
un estudio de caso, y si bien no se pretende generalizar los resultados a
otras ciudades, se pudo encontrar grandes similitudes en la evolución del
tranporte público con otras ciudades semejantes del país, en particular al
proceso de paulatino deterioro en que fue cayendo el servicio debido a
una gran disminución en la demanda del mismo..
De la lectura del trabajo se pueden extraer las siguientes conclusiones:
Desde la perspectiva de la oferta, el sector del transporte público de
pasajeros se puede caracterizar como uno que presenta economías de
alcance. La demanda de transporte público de pasajeros por su parte
constituye una demanda derivada, en la cual cada par origen-destino
específico tiene variaciones horarias, diarias y estacionales sustanciales.
Los aspectos territoriales son también relevantes, dado que la
demanda se distribuye en forma heterogénea en el ejido urbano
originando la necesidad de coordinación de los servicios en el territorio.
Otro de los aspectos importantes es la existencia de externalidades, las
que implicarán niveles de oferta y de demanda distintos de aquellos
socialmente óptimos.
El trabajo aborda los argumentos que aconsejan la regulación del
servicio de transporte. El carácter de servicio público, junto a las
externalidades, la imperfección y las asimetrías en la información, así
como la necesidad de coordinación de la oferta a nivel territorial,
constituyen razones más que suficientes para proceder a la regulación de
este servicio.
83
La evolución del transporte público de pasajeros de la ciudad de Santa
Fe presenta similitudes con otras ciudades tales como Córdoba, Paraná y
Bahía Blanca, dado el paulatino deterioro debido a la disminución de la
demanda por el mismo , al estado de precariedad de su marco
institucional y a la caída en la calidad de prestación del servicio, en la
última década.
Luego de enfrentar crisis recurrentes parece haber actualmente
perspectivas para su recuperación en tanto y en cuanto se mantengan los
niveles de actividad, empleo e ingreso de la población de Santa Fe.
El poder concedente del servicio es la Municipalidad de la ciudad de
Santa Fe y el Concejo Deliberante es el encargado de dictar el marco
regulatorio a través de sus ordenanzas. La regulación y el control está a
cargo de la Subsecretaria de Transporte, un organismo que depende
directamente del poder ejecutivo municipal.
El sector está organizado como un mercado de competencia regulada,
en el cual las empresas que prestan el servicio compitieron por los
derechos a operar el mismo en 1994, año de la última licitación.
Actualmente, las empresas están en una situación de concesión precaria,
la que viene siendo continuamente prorrogada.
Desde el punto de vista de la regulación de las conductas, el poder
concedente regula mediante ordenanzas las condiciones de oferta y la
calidad del servicio, tales como las frecuencias, la antigüedad del parque
automotor, los recorridos, etc. y establece la tarifa como un precio máximo
a cobrar. El marco regulatorio de la licitación de 1994 ha sido
constantemente modificado, flexibilizando las condiciones de prestación
del servicio y la tarifa de modo que las empresas puedan cumplir con las
exigencias establecidas por el mismo.
Entre dichas condiciones, se flexibilizó la antigüedad requerida de los
vehículos, lo cual contribuyó al deterioro de la calidad del servicio y, junto
con la caída en el nivel de ingresos y empleo, a la disminución del corte de
boletos, derivando en una pérdida sustancial de usuarios de este servicio.
84
En la actualidad se observa un proceso de concentración de la oferta
del servicio, tal que más del 50 % del mercado está abastecido por una
única empresa. Las dos empresas más grandes concentran asimismo
más del 80% del mercado.
Otro aspecto que contribuyó a la disminución del número de usuarios
fue el abandono y recorte de muchos recorridos. Entre 1995 y 1996 se
registró una abrupta caída que derivó en un millón y medio de kilómetros
menos. Actualmente la extensión de los recorridos se ha recuperado pero
no alcanza aún los valores de la licitación. El indicador pasajeros/km
descendió a la mitad entre 1995 y 2000 y aún hoy no alcanza los valores
de 1995.
Los incrementos de los costos por aumento en el precio del gasoil y
por las continuas demandas salariales fueron absorbidos parcialmente por
los subsidios que cobran las empresas, el SISTAU y el subsidio sobre el
gasoil. Sin embargo, existe discrecionalidad en el reparto de los mismos
favoreciéndose las empresas más grandes.
Según lo establecido por el marco regulatorio de 1994, la fijación de la
tarifa se basada en una fórmula polinómica diseñada por expertos en
costos de la Universidad Nacional del Litoral. Pero pronto fue
abandonada. Actualmente la fijación de la tarifa obedece a presiones de
los empresarios, quienes aducen incrementos en los costos salariales
principalmente. De esta manera, pronto se llegó a establecer tarifas
discriminatorias, si se tiene en cuenta que para el 1er decil de ingresos, 50
boletos corresponden al 45% de los mismos.
Es importante señalar que a nivel institucional la información esta
distribuida en forma muy asimétrica, siendo aquellos que están más arriba
entre los niveles de decisión quienes poseen menores niveles de
información.
En el año 2005 el poder ejecutivo municipal encargó un estudio a las
Universidades Tecnológica y del Litoral, y por primera vez se realizó una
encuesta de origen-destino de los viajes efectuados por la población
santafesina. Este estudio aconsejó la creación de un ente regulador con
85
las características que se señalan en el presente trabajo, indicando de qué
forma se pueden minimizar las presiones sobre dicho ente y la captura del
mismo.
En el trabajo se señala la necesidad de encarar la regulación conjunta
del sistema y no sólo centrarse en el subsistema colectivos. Este sería un
tópico a tratar en futuros trabajos luego de analizar puntualmente el caso
de los restantes elementos del sistema.
Creemos que el desarrollo conceptual brindado en el trabajo, tanto en
lo que hace a las características del mercado de transporte como a los
argumentos pro regulación y las alternativas de regulación aplicables,
proveen una base desde la cual entender mejor el marco en que se debe
aplicar la regulación para el transporte público de pasajeros de la ciudad
de Santa Fe.
86
Anexo
Concesión de Servicios Públicos
La Ley 23.696, en su articulo 8 prevé la concesión o privatización de
la prestación de los Servicios Públicos, creando además entes
reguladores como órganos de la Administración Publica con el objetivo de
garantizar el equilibrio entre los beneficios particulares del prestador y del
interés público (beneficio social). Dichos entes tienen funciones de
regulación administrativa y técnica, así como también, la fiscalización y
verificación del servicio prestado de acuerdo al contrato vigente y a las
políticas del gobierno respecto del servicio.
Características
a) Mutabilidad: La Administración puede efectuar cambios en la
prestación no previstos en el contrato. La alteración sustancial de la
ecuación económica del prestador deberá ser indemnizada.
b) Continuidad: la empresa a cargo de un servicio publico no puede
suspender o reducir la prestación acordada en el Contrato sin
consentimiento de la Administración
c) Igualdad: Todos los usuarios se consideran iguales. Esto habilita a la
definición de categorías de usuarios, debiendo verificarse la igualdad
dentro de cada categoría.
Selección del concesionario: Debe realizarse por licitación o concurso
salvo en casos de emergencia o cuando solo una empresa pueda brindar
el servicio.
Deberes del concesionario
a) Prestar el servicio en forma regular, continua y eficiente
b) Cumplir con las cláusulas del contrato
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c) Aceptar y cumplir con las modificaciones que introduzca la
Administración
d) Aceptar el rescate del servicio, sin perjuicio del resarcimiento
económico a tal efecto.
e) Transferir al concedente todos los bienes afectados al servicio de
acuerdo a lo que se haya previsto en el contrato.
Derechos del concesionario
a) el uso de los bienes afectados al servicio
b) la exención de cargas impositivas si así lo determina el contrato
c) establecer servidumbres o restricciones sobre bienes de los
particulares por requerimientos de prestación del servicio
d) la percepción de una Precio (tarifa) o una tasa, como una retribución
justa por el capital invertido y una utilidad razonable en función del tiempo
de la concesión y amortización de los bienes utilizados.
e) Derecho de preferencia cuando al vencimiento del plazo de la
concesión.
Extinción de la Concesión
Los motivos de la misma son:
a) Vencimiento del plazo
b) Revocación
c) Rescate del servicio
d) Rescisión
e) Quiebra
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f) Caducidad del contrato
La Ley 24.522, en el art. 189 posibilita a las empresas con quiebra
continuar con la prestación si se trata de servicios imprescindibles hasta
que la Administración disponga.
La caducidad constituye una sanción por incumplimiento de las
obligaciones contraídas en el contrato, implicando sanciones pecuniarias
89
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