-
pod redakcjąJaniny Filek
WEWNĄTRZ:
rola etykiw działalnościsamorządowej
przeglądzagranicznychrozwiązańw dziedzinie etykiw
administracjipublicznej
rozwiązania krajowew zakresiebudowania
etycznejadministracjisamorządowej
mapa ryzyka -możliwośćwystępowanianieprawidłowościw
wybranychobszarachdziałalnościsamorządów
Poradnik dla samorządów
ETYCZNE ASPEKTYDZIAŁALNOŚCISAMORZĄDUTERYTORIALNEGO
ETYCZNE ASPEKTYDZIAŁALNOŚCISAMORZĄDUTERYTORIALNEGO
MAŁOPOLSKA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJAKADEMII EKONOMICZNEJ
W KRAKOWIE
MS P
P r o g r a m Ro z woj u I n s t y t u c j o n a l n e g o
MAŁOPOLSKA SZKOŁA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJAKADEMII EKONOMICZNEJ
W KRAKOWIE
MS P
-
Kraków, 2004
Poradnik dla samorządów
pod redakcją naukowąJaniny Filek
Etyczne aspektydziałalnościsamorząduterytorialnego
-
Przewodnik został przygotowany w ramach projektu„Program Rozwoju
Instytucjonalnego” (PRI),realizowanego przez Konsorcjum Canadian
Urban Instituteoraz Małopolskiej Szkoły Administracji Publicznej
Akademii Ekonomicznej w Krakowie
Ministerstwo Spraw Wewnętrznychi Administracjiul. Batorego 5,
02-591 Warszawa
© Małopolska Szkoła Administracji PublicznejAkademii
Ekonomicznej w Krakowie;Ministerstwo Spraw Wewnętrznychi
Administracji
Janusz Banaszewski
Anna SzczepanikHalina Baszak Jaroń
Gryf s.c.ul. Dukatów 29, 31-431 Kraków
ISBN 83-89410-05-2
Opracowanie graficzne
Redakcja językowa i korekta
Druk
WydawcaMałopolska Szkoła Administracji PublicznejAkademii
Ekonomicznej w Krakowieul. Szewska 20/3, 30-009 Krakówtel. (12) 421
76 68, fax. (12) 422 69 19e-mail:
[email protected]
-
SPIS TREŚCI
PRZEDMOWA 5
WPROWADZENIE (Janina Filek, Stanisław Mazur) 7
SŁOWNICZEK POJĘĆ STOSOWANYCH W PORADNIKU 9
CZĘŚĆ IROLA ETYKI W DZIAŁALNOŚCI SAMORZĄDOWEJ (Janina Filek)
19
1.1. Wprowadzenie 211.2. Co to jest etyka? 22
1.2.1. Filozofia moralności – z historii etyki 241.2.2.
Socjologia moralności 271.2.3. Psychologia moralności 27
1.3. Etyka zawodowa a etyka ogólna 341.4. Czynniki wpływające na
poziom etyczny instytucji 371.5. Podział działań urzędniczych ze
względu na legalność i etyczność 411.6. Narzędzia podnoszenia
poziomu etycznego instytucji publicznej 461.7. Podsumowanie:
dlaczego trzeba zajmować się etyką? 51
CZĘŚĆ IIPRZEGLĄD ZAGRANICZNYCH ROZWIĄZAŃ W DZIEDZINIE ETYKI W
ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ (Karolina Będuch, Robert Chrabąszcz,Marcin
Kukiełka, Dorota Kwiecińska, Stanisław Mazur) 55
2.1. Wprowadzenie 572.2. Infrastruktura etyczna 582.3. Wola
polityczna 59
2.3.1. Inicjatywy międzynarodowe 602.3.2. Strategie krajowe
612.3.3. Instytucje i komitety krajowe 622.3.4. Krajowe regulacje
dotyczące zagadnień etycznych w administracji publicznej 632.3.5.
Krajowe programy dla samorządu terytorialnego 63
2.4. Aktywność obywatelska 642.4.1. Dostęp do informacji
publicznej 652.4.2. Rzecznik Praw Obywatelskich (Ombudsman) 68
2.5. Ramy prawne 702.6. Odpowiedzialność i kontrola 74
2.6.1. Mechanizmy przejrzystości 742.6.2. Instytucje sprawujące
kontrolę nad administracją 762.6.3. Kontrola parlamentu nad
administracją 772.6.4. Przykładowe instytucje kontroli i audytu
782.6.5. Systemy kontroli wewnętrznej 802.6.6. Instytucje centralne
uprawnione do badania korupcji w służbie publicznej 812.6.7.
Procedury dyscyplinarne 832.6.8. Procedury umożliwiające zgłaszanie
informacji o wykroczeniach (whistle-blowing) 84
2.7. Kodeksy etyczne i kodeksy postępowania 852.7.1. Kodeksy
etyczne 852.7.2. Kodeksy postępowania 86
2.8. Szkolenia i doradztwo 91
-
2.8.1. Szkolenia 912.8.2. Doradztwo 95
2.9. Instytucje koordynujące 972.10. Warunki pracy w służbie
publicznej 100
2.10.1. Mechanizmy zarządzania zasobami ludzkimi 1012.10.2.
Programy dla służby cywilnej 1022.10.3. Warunki pracy w samorządzie
terytorialnym 1042.10.4. Stanowiska szczególnie podatne na korupcję
105
2.11. Podsumowanie 106
CZĘŚĆ III ROZWIĄZANIA KRAJOWE W ZAKRESIE BUDOWANIA ETYCZNEJ
ADMINISTRACJI SAMORZĄDOWEJ (Wiesława Borczyk) 109
3.1. Wprowadzenie 1113.2. Wola polityczna 1123.3. Aktywność
obywatelska 115
3.3.1. Dostęp do informacji publicznej 1153.3.2. Rzecznik Praw
Obywatelskich (Ombudsman) 117
3.4. Ramy prawne 1183.4.1. Najistotniejsze wartości w służbie
publicznej 1183.4.2. Regulacje prawne 1203.4.3. Konkluzje 141
3.5. Odpowiedzialność i kontrola 1423.5.1. Procedury zgłaszania
podejrzeń o korupcję 1423.5.2. Kontrola wewnętrzna, wspierająca
zachowania etyczne w służbie publicznej 1423.5.3. Obowiązujące
procedury w przypadku naruszania standardów służby publicznej
144
3.6. Reagowanie na nieprawidłowe działania w służbie publicznej
1513.7. Kodeksy etyczne 1553.8. Szkolenia i doradztwo 1563.9.
Instytucje koordynujące 1573.10. Warunki pracy w służbie publicznej
158
CZĘŚĆ IVMAPA RYZYKA. MOŻLIWOŚĆ WYSTĘPOWANIA NIEPRAWIDŁOWOŚCI W
WYBRANYCH OBSZARACH DZIAŁALNOŚCI SAMORZĄDÓW (Wiesława Borczyk)
167
AKTY PRAWNE 191
LITERATURA 201
ZAŁĄCZNIKI 207
-
Szanowni Państwo,
Z dużą satysfakcją przekazuję Państwu poradnik „Etyczne aspekty
działalno-ści samorządu terytorialnego”, przygotowany w ramach
pilotażowego ProgramuRozwoju Instytucjonalnego (PRI) mającego na
celu podniesienie efektywnościi jakości zarządzania w jednostkach
administracji samorządowej i urzędach wo-jewódzkich. Program ten –
obok ogólnopolskiego Programu Szkoleniowego – jestwkładem MSWiA w
realizację rządowego Programu Aktywizacji Obszarów Wiej-skich
(PAOW) współfinansowanego ze środków Banku Światowego.
Przygotowa-nie niniejszego poradnika stanowi także wkład MSWiA w
realizację Strategii An-tykorupcyjnej przyjętej przez Radę
Ministrów na posiedzeniu w dniu 17 września2002 roku.
Korupcja jest realnym zagrożeniem dla każdej demokracji -
podważa zaufanieobywateli do państwa. Konieczne jest podjęcie
zdecydowanych działań zapobiega-jących temu zjawisku. W ciągu
ostatnich dwóch lat parlament i rząd przyjął sze-reg regulacji
prawnych, które znacznie ograniczają przestrzeń występowania
zja-wisk korupcyjnych w administracji publicznej. Proces
doskonalenia prawa w tymzakresie będzie kontynuowany. Jednocześnie
potrzebne są działania ze strony ka-dry zarządzającej jednostek
samorządu terytorialnego, które będą sprzyjały zarów-no tworzeniu
infrastruktury etycznej w każdym urzędzie, jak i budowaniu
świado-mości etycznej wśród pracowników samorządowych i
radnych.
Autorzy poradnika, konsultanci i pracownicy Małopolskiej Szkoły
Admini-stracji Publicznej Akademii Ekonomicznej w Krakowie
(wykonawcy ProgramuRozwoju Instytucjonalnego), starali się
przekazać czytelnikom zarówno aktualnąwiedzę nt. polskich i
zagranicznych rozwiązań z dziedziny budowania etycznej
ad-ministracji, jak i wskazać obszary działania samorządów, które
są szczególnieobarczone ryzykiem występowania zjawisk korupcyjnych.
Ponadto, w ramach PRIzostały przygotowane zeszyty ćwiczeniowe pt.
„Etyczne aspekty działalności samo-rządu terytorialnego” oraz film
szkoleniowy. W zeszytach zamieszczone zostałystudia przypadków,
opisujące sposoby przeciwdziałania zjawiskom korupcyjnym.Mamy
nadzieję, że opracowany zestaw materiałów będzie użyteczny w
organizacjiwewnętrznych szkoleń z zakresu etyki i umożliwi
pracownikom samorządowymi radnym doskonalenie umiejętności
rozpoznawania i zapobiegania korupcji.
Celem, jaki nam wspólnie przyświeca jest zwiększenie zaufania
obywateli doadministracji publicznej oraz zwiększenie sprawności
funkcjonowania admini-stracji publicznej. Wyrażam nadzieję, że
przygotowane opracowanie będzie dlaPaństwa użyteczne i przyczyni
się w przyszłości - wraz z pozostałymi produktamiProgramu Rozwoju
Instytucjonalnego - do przyśpieszenia pozytywnych przekształ-ceń w
administracji samorządowej. To z kolei jest jednym z warunków, aby
samo-rządy mogły lepiej wykorzystać szanse rozwojowe, jakie niesie
akcesja Polski doUnii Europejskiej.
Z poważaniem,Jerzy Mazurek
Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i
Administracji
5Przedmowa
-
6 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego
-
Wprowadzenie
Jeśli etyka ma stanowić trwały fundament postępowania urzędnika
publicz-nego, musi zostać zinternalizowana, czyli indywidualnie
przemyślana i wew-nętrznie zaaprobowana. Podniesienie poziomu
etycznego jakąkolwiek metodązastraszenia, kontrolowania bądź
mechanicznego stosowania kilkunastu zale-ceń, rozpoczynających się
od słów: urzędnik powinien lub urzędnikowi nie wol-no, przynosi
nader krótkotrwałe efekty.
Z drugiej jednak strony, okazja – jak mówi przysłowie – czyni
złodzieja.A zatem, etyczne zachowania są zależne także od jasnych
procedur, dobregoprawa i umiejętności jego właściwego
interpretowania oraz od dobrej organi-zacji.
Dlatego też proponowany przez autorów niniejszego poradnika
układ tre-ści zawiera zarówno elementy, które umożliwią zrozumienie
racji etycznych,a nawet ich przeżycie, jak i elementy prawa –
łącznie z propozycjami nowychprocedur, mogących nie tylko usprawnić
działania urzędników samo-rządowych, ale także zapobiec błędom
często popełnianym przez urzędników.
Ze względu na edukacyjną funkcję poradników oczekuje się od
każdegoz nich, zazwyczaj uproszczonej, prezentacji danej
problematyki tak, aby czytel-nicy mogli dotrzeć do
najistotniejszych treści w sposób „łatwy, szybki i przy-jemny” oraz
aby można było do niego powracać w poszukiwaniu odpowiedzina
podstawowe dla danej dziedziny pytania. Obok wielu zalet podejście
takieposiada także pewne słabości. Stosowane w poradnikach
uproszczenia grożączęsto trywializacja oraz sprowadzenie do poziomu
oczywistych porad, a tak-że „szybkie zużycie” – czytelnik przyswaja
sobie niewielki zakres zawartejw poradnikach wiedzy bardzo szybko,
ponieważ jej poziom i zakres zostajenajczęściej dopasowany do
możliwości przeciętnego odbiorcy.
Z powyższych względów, autorzy niniejszego poradnika starali się
tak goprzygotować, aby mógł on spełniać swoją doradczo-informacyjną
funkcję dlaczytelników o różnym poziomie wiedzy i umiejętności. W
związku z powyż-szym niektóre z jego części mają charakter typowo
poradnikowy i znakomicienadają się do wykorzystania w czasie
szkoleń urzędników wszystkich szczebli,inne zaś, głębiej wnikające
w problematykę i zawierające obszerniejszy mate-riał
faktograficzny, mogą służyć pogłębianiu wiedzy kadry zarządzającej.
Za-prezentowany materiał może stanowić interesującą lekturę również
dla klasypolitycznej, która poprzez wolę polityczną wpływa na
charakter administracjipublicznej w naszym kraju.
Na początku poradnika znajduje się słownik pojęć istotnych dla
prezento-wanej problematyki.
W części pierwszej w bardzo przystępny sposób zaprezentowana
zostałaproblematyka etyczna. Omówione zostały podstawowe pojęcia
oraz powody,dla których przestrzeganie zasad etycznych jest tak
ważne dla trwałości spo-łecznego rozwoju.
W części drugiej poradnika przedstawiono rozwiązania zagraniczne
w dzie-dzinie wzmacniania postaw i zachowań etycznych w służbie
publicznej, zeszczególnym uwzględnieniem samorządu terytorialnego.
W rozdziale tym za-prezentowano zarówno wzorcowe rozwiązania,
funkcjonujące w krajacho ugruntowanych systemach
społeczno-politycznych, jak i przedstawiono roz-
7Wprowadzenie
-
wiązania, wprowadzone w państwach znajdujących się dopiero na
etapie two-rzenia rozwiązań systemowych. Najciekawsze przykłady
konkretnych doku-mentów z krajów UE znajdują się w
załącznikach.
W części trzeciej zaprezentowano i omówiono działania
podejmowanew celu budowania infrastruktury etycznej w polskiej
administracji publicznej.W części tej opisano przedsięwzięcia o
charakterze instytucjonalnym, organi-zacyjnym oraz regulacyjnym.
Układ tej części odpowiada konstrukcji częścidrugiej. Dzięki temu
czytelnik łatwo może wyrobić sobie opinię na temat sta-nu
zaawansowania prac w zakresie budowania krajowych rozwiązań,
służącychograniczaniu zjawisk nieetycznych i korupcyjnych.
W ostatniej części poradnika przedstawiono wyniki analizy
potencjalnychobszarów zachowań nieetycznych i korupcyjnych w
funkcjonowaniu samorzą-du terytorialnego. W tej części wskazano
również przyczyny i typowe formytych zachowań.
Poradnik został napisany z myślą o tych urzędnikach
samorządowych,którzy zamierzają w swojej pracy zawodowej postępować
uczciwie, lecz oko-liczności, takie jak, np. niejasność procedur,
brak wiedzy prawniczej, brak do-świadczenia, niewiedza w zakresie
negatywnych konsekwencji własnych dzia-łań, mogą ich prowadzić do
nieetycznego postępowania. Poradnik nie zostałnatomiast napisany z
myślą o tych, którzy nie chcą przestrzegać żadnych norm.Etyka
zawodowa, której zręby w tym poradniku budujemy, okaże się
wspar-ciem jedynie dla tych, którzy przystępując do działalności
zawodowej z pew-nym zestawem wartości etycznych z czasem o nich
zapomnieli – zapomnielibyć może ze względu na złożoność uprawianego
zawodu bądź skłonność czło-wieka do automatyzmu, a nie z uwagi na
niechęć do etycznego postępowania.
Poradnik ten należy traktować jako zaproszenie do wspólnej
refleksji doty-czącej zawodu urzędnika publicznego, a także
refleksji nad optymalnymi regu-łami, które powinny obowiązywać
urzędnika samorządowego, aby mógł on –w sposób możliwie najlepszy i
najbardziej efektywny – realizować cele swejpublicznej służby.
8 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego
-
S Ł O W N I C Z E K
P O J Ę Ć
S T O S O W A N Y C H
W P O R A D N I K U
-
SŁOWNICZEK POJĘĆ STOSOWANYCH W PORADNIKU
dziedzina zajmująca się wszelkimi wartościami: moralnymi(np.
sprawiedliwość), estetycznymi (np. piękno), ekono-micznymi (np.
użyteczność), prakseologicznymi (np. spraw-ność) czy poznawczymi
(np. prawda). Podejmuje ona refle-ksję nad sposobem istnienia
wartości oraz warunkami,w których się one realizują, rozważa
zależności między war-tościami, ustala ich hierarchię.
przestępstwo, polegające na nielegalnym przywłaszczeniusobie
cudzej własności lub zatrzymaniu powierzonego mie-nia;
sprzeniewierzenie; malwersacja.
zespół zasad i obowiązków zawodowych; dział etyki traktu-jący o
obowiązkach moralnych i o tym, co decyduje o mo-ralnej wartości
czynów.
stanowisko etyczne, wedle którego czyn jest etyczny, o
ilewynikał z poczucia obowiązku, ciążącego na podejmują-cym go
podmiocie.
(słowo etyka pochodzi od greckiego słowa ethos –
zwyczaj,obyczaj), zasadnicza część filozofii praktycznej, jest
naukąo moralności, tzn. stawia sobie za zadanie analizę i
filozo-ficzne uzasadnienie faktów moralnych, z których można
bywyprowadzić normy ludzkiego postępowania. Koncentrujesię wokół
pytań:
– czym jest dobro, powinność moralna, sumienie,
odpowie-dzialność?
– jaki jest wpływ działania moralnie dobrego i moralnie złe-go
na naturę człowieka oraz społeczność?
– jaki jest sens i cel ludzkiej egzystencji?
Etyka jest dziedziną filozoficznego namysłu, dla
któregofundamentalnym pytaniem jest pytanie jak żyć? Etykę
dzielisię na:
– etykę opisową, w skład której wchodzi psychologia mo-ralności,
socjologia moralności i filozofia moralności – opi-suje ludzkie
postępowanie,
– etykę normatywną, która stara się znaleźć optymalnyw danych
warunkach system norm – zajmuje się tym, jak lu-dzie powinni
postępować.
zbiór norm i reguł postępowania obowiązujących przedstawi-cieli
danego zawodu, np.: etyka lekarska, etyka nauczyciel-ska, etyka
urzędnicza, etyka samorządowa, etyka biznesu.
11Słowniczek pojęć stosowanych w poradniku
AKSJOLOGIA
DEFRAUDACJA
DEONTOLOGIA
DEONTOLOGIZM
ETYKA
ETYKA ZAWODOWA
-
według art. 115 § 13 Kodeksu karnego jest nim:
– Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej,
– poseł, senator, radny,
– sędzia, ławnik, prokurator, notariusz, komornik, kurator
są-dowy, osoba orzekająca w sprawach o wykroczenia lubw organach
dyscyplinarnych, działających na podstawieustawy,
– osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, inne-go
organu państwowego lub samorządu terytorialnego,chyba że pełni
wyłącznie czynności usługowe, a także innaosoba w zakresie, w
którym uprawniona jest do wydawaniadecyzji administracyjnych,
– osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowejlub organu
kontroli samorządu terytorialnego, chyba że peł-ni wyłącznie
czynności usługowe,
– osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej (niż
wy-mienione powyżej) instytucji państwowej,
– funkcjonariusz organu, powołanego do ochrony bezpie-czeństwa
publicznego albo funkcjonariusz Służby Więzien-nej,
– osoba pełniąca czynną służbę wojskową.
korzyść dotycząca osoby prywatnej.
korzyść dotycząca ogółu ludzi.
skodyfikowany zbiór norm etycznych, określający
sposóbpostępowania i zachowania człowieka w danej dziedzinieżycia
publicznego.
W przypadku etyki urzędniczej kodeks etyczny jest jednymz
podstawowych instrumentów, służących harmonizacji po-stępowania i
postaw funkcjonariuszy publicznych z po-wszechnie uznawanymi
zasadami i wartościami etycznymi.
w przypadku etyki samorządowej zbiór procedur postępo-wania,
określających sposób realizacji przez pracownikówsamorządowych i
wybieralnych przedstawicieli władz lokal-nych powierzonych im zadań
publicznych – bazujący na za-sadach i wartościach etycznych
zawartych w kodeksieetycznym. Dokument ten stanowi kodyfikację
procedur po-stępowania, wynikających wprost z przepisów prawa, jaki
wewnętrznych regulacji przyjętych w urzędzie. Procedurypostępowania
mogą być określane również w innych doku-mentach, np. w
przewodnikach.
sytuacja, w której osoba sprawująca funkcję publicznąpodejmuje
decyzję w sprawie, w rozstrzygnięciu której zjakichś powodów
zainteresowana jest osobiście. Będąc zaś
12 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego
FUNKCJONARIUSZPUBLICZNY
INTERES OSOBISTY
INTERES PUBLICZNY
KODEKS ETYCZNY
KONFLIKT INTERESÓW
KODEKSPOSTĘPOWANIA
-
osobiście zainteresowana może forsować podjęcie takiejdecyzji,
która umożliwi jej realizację własnego interesu zeszkodą dla
interesu publicznego. Przy analizie tej prob-lematyki należy jednak
odróżnić rozumienie konfliktuinteresów jako sytuacji, w której
sprawujący władzę naskutek zbiegu okoliczności znalazł się „w
trudnympołożeniu” od rozumienia konfliktu interesów jako
sytuacji,kiedy sprawujący władzę forsuje decyzje, które
mająprzynieść korzyść jemu samemu. Trudność położenia wpierwszej
sytuacji polega na tym, że niezależnie od podjętejdecyzji,
niezależnie od tego, jaką by ona nie była - jej kon-sekwencje
dotykają go osobiście. W pierwszym rozumieniupojęcie konfliktu ma
charakter neutralny, a jego synonimemjest dylemat moralny, zaś
jednym ze sposobów uniknięciago jest poinformowanie władz
zwierzchnich o znalezieniusię „w trudnym położeniu”. W drugim
rozumieniu konfliktma charakter pejoratywny, a jego synonimem jest
naduży-wanie władzy dla realizacji własnych interesów. Mylenietych
dwóch znaczeń jest źródłem wielu nieporozumień.
zachowanie jednostki, polegające na naśladowaniu zacho-wania
większości bez udziału własnej świadomości (pojęcieo zabarwieniu
pejoratywnym).
stanowisko etyczne, wedle którego czyn jest etyczny, o iledobre
są konsekwencje, które czyn ten spowodował.
według Konwencji o korupcji, przyjętej w 1999 r. wStrasburgu,
ratyfikowanej w 2002 r. przez Polskę (zob.Ustawa z dnia 28 lutego
2002 r. o ratyfikacji Cywilnoprawnejkonwencji o korupcji) oznacza
żądanie, proponowanie,wręczanie oraz przyjmowanie: łapówki,
nienależnej korzyś-ci lub obietnicy w celu wypaczenia prawidłowego
wykona-nia lub wymaganego zachowania.
Według Raportu Banku Światowego korupcją jest:
– przekupstwo, dzięki któremu dochodzi, np. do rządo-wych
zamówień czy kontraktów, otrzymania koncesji, zmia-ny decyzji sądu,
zwolnienia z opłat,
– kradzież, czyli świadome, niezgodne z prawem dyspono-wanie
środkami budżetowymi i majątkowymi, będącymi do-brem
publicznym,
– faworyzowanie,
– protekcja,
– nepotyzm,
– kumoterstwo,
– kupczenie wpływami, czyli finansowanie wyborów
partiipolitycznych w zamian za uzyskiwanie wpływów.
13Słowniczek pojęć stosowanych w poradniku
KONFORMIZM
KONSEKWENCJALIZM
KORUPCJA
-
wg art. 228 Kk łapownictwo bierne (sprzedajność) – czynzwiązany
ze sprawowaniem funkcji publicznej polegającyna przyjmowaniu
korzyści majątkowych lub osobistych,żądaniu takich korzyści,
uzależnianiu wykonania czynnościsłużbowej od otrzymania korzyści
majątkowej. W zależnościod wagi czynu sprawcy podlegają karze od
grzywny dokary pozbawienia wolności od 6 miesięcy do 12 lat.
wg art. 229 Kk łapownictwo czynne (przekupstwo) – czynpolegający
na udzielaniu lub obietnicy udzielenia korzyścimajątkowej lub
osobistej osobie pełniącej funkcję publicznąw związku z pełnieniem
tej funkcji. Sprawcy, w zależnościod wagi czynu podlegają karze od
grzywny do pozbawieniawolności od 6 miesięcy do 12 lat. Nie podlega
karze spraw-ca przestępstwa, jeżeli korzyść majątkowa lub osobista
alboich obietnica zostały przyjęte przez osobę pełniącą
funkcjępubliczną, a sprawca zawiadomił o tym fakcie organ powo-łany
do ścigania przestępstw i ujawnił wszystkie istotneokoliczności
przestępstwa, zanim organ ten dowiedział sięo nim – art. 229 § 6
Kk, obowiązuje od 1 lipca 2003 r.
korzyść osiągana dla: siebie, innej osoby fizycznej lub
pra-wnej, jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości pra-wnej
lub grupy osób, prowadzącej zorganizowaną działal-ność przestępczą.
Stanowią ją rzeczy, świadczenia, prawamajątkowe (np. darowizna,
uwolnienie od długów, zawarciekorzystnej umowy, zwolnienie od
zobowiązań).
nadużycie zajmowanego stanowiska przez faworyzowanieoparte na
nieformalnych powiązaniach; nieuczciwe lub nie-oficjalne popieranie
znajomych – zwykle mające im umożli-wić osiągnięcie korzyści
materialnych (pojęcie o zabarwie-niu pejoratywnym).
zespół przeświadczeń o tym co dobre i złe, pociągający zasobą
akceptację lub negatywną ocenę postępowania. Dzie-li się na:
– psychologię moralności, która stawia pytanie jak doszłodo
określonego działania moralnego – co rozgrywało sięw człowieku,
zanim podjął działanie,
– socjologię moralności, która bada sposoby zachowaniasię oraz
normujące je zakazy i nakazy, występujące w róż-nych kulturach,
– filozofię moralności, która zajmuje się wartościami mo-ralnymi
oraz ich hierarchią, a także konkretnymi koncepcja-mi
etycznymi.
stanowisko uznające wyższość wartości moralnych nad in-nymi
wartościami, np. materialnymi.
14 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego
KUMOTERSTWO
MORALNOŚĆ
MORALIZM
KORZYŚĆMAJĄTKOWA
KORUPCJA BIERNA
KORUPCJA CZYNNA
-
według art. 231 Kodeksu karnego sytuacja, w której
funk-cjonariusz publiczny działa na szkodę interesu publicznegolub
prywatnego poprzez przekroczenie swoich uprawnieńlub niedopełnienie
obowiązków. Sprawca, w zależności odwagi czynu, podlega karze
grzywny albo pozbawienia wol-ności od roku do lat 10. Przepisów o
nadużyciu nie stosujesię, gdy czyn wyczerpuje znamiona łapownictwa
biernego.
nadużycie zajmowanego stanowiska przez faworyzowanieoparte na
pokrewieństwie; protegowanie krewnych przy ob-sadzaniu godności i
wysokich stanowisk.
(od łacińskiego norma – linia postępowania, prawidło), za-sada
postępowania, dyrektywa, wyznaczająca obowiązekokreślonego
zachowania się w konkretnej sytuacji przezodwołanie się do
odpowiednich ocen i wartości moralnych.
miejscem narodzin pojęcia odpowiedzialności była dziedzi-na
prawa. Używane w prawie rzymskim pojęcie odpowie-dzialności
początkowo oznaczało ponoszenie konsekwen-cji, najczęściej karnej,
za coś złego, co się uczyniło, tzw.odpowiedzialność restrykcyjna.
Obecnie coraz częściejmówi się o doświadczeniu odpowiedzialności,
polegającymna podejmowaniu odpowiedzialności za zależne od
czło-wieka dobro, tzw. odpowiedzialność moralna. Ta
odpowie-dzialność nie koncentruje się już na patrzeniu wstecz,
leczkieruje się ku przyszłości, mając na uwadze dobro wspólne.
Kodeks cywilny art. 417 § 1. stanowi: „Skarb Państwa pono-si
odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez funkcjona-riusza
państwowego przy wykonywaniu powierzonej muczynności”.
Kodeks cywilny art. 420 § 1 stanowi "jeżeli szkoda
zostaławyrządzona przez funkcjonariusza jednostki samorządu
tery-torialnego przy wykonywaniu powierzonej mu
czynnościodpowiedzialność za szkodę ponosi ta jednostka
samorząduterytorialnego, w której imieniu czynność była
wykonywana".Kodeks cywilny art. 420 § 2 stanowi "jeżeli jednak
szkodazostała wyrządzona przez funkcjonariusza jednostki samo-rządu
terytorialnego przy wykonywaniu określonych ustawa-mi zadań z
zakresu administracji rządowej lub zleconychprzez ustawy albo
powierzonych, odpowiedzialność zaszkodę ponoszą Skarb Państwa i
jednostka samorządu tery-torialnego solidarnie".
najczęściej Rzecznik Praw Obywatelskich,
pełnomocnik,mandatariusz ludności, strażnik ogólnych i specjalnych
in-teresów wszystkich obywateli, rzecznik skarg i zażaleń, eta-towy
obrońca obywateli przed niewłaściwym działaniem ad-ministracji.
Czasami doradca ds. etyki, zatrudniany
15Słowniczek pojęć stosowanych w poradniku
OMBUDSMAN
ODPOWIEDZIALNOŚĆPAŃSTWA ZA AKT
KORUPCJI
URZĘDNIKÓW
ODPOWIEDZIALNOŚĆ
NADUżYCIE FUNKCJIPUBLICZNEJ PRZEZ
FUNKCJONARIUSZA
PUBLICZNEGO
NEPOTYZM
NORMA ETYCZNA
-
w urzędach po to, aby pomagać urzędnikom w rozwiązywa-niu
trudnych problemów decyzyjnych oraz monitorować po-ziom etyczny
urzędników.
pośredniczenie w załatwieniu sprawy w zamian za korzyśćmajątkową
lub obietnicę jej otrzymania, dzięki wpływomw instytucji państwowej
lub samorządzie terytorialnym.Czyn zagrożony karą pozbawienia
wolności do lat 3.
sytuacja, w której funkcjonariusz publiczny lub inna
osobauprawniona do wystawienia dokumentu, poświadcza w nimnieprawdę
w sprawie okoliczności mającej znaczenie pra-wne. Sprawca, w
zależności od wagi czynu podlega karzegrzywny albo karze
pozbawienia wolności od 3 miesięcy dolat 8.
wg art. 1 ustawy o pracownikach samorządowych statusprawny
pracownika samorządowego posiadają pracownicyzatrudnieni w:
– urzędzie marszałkowskim, wojewódzkich samorządowychjednostkach
organizacyjnych,
– starostwie powiatowym, powiatowych jednostkach
orga-nizacyjnych,
– urzędzie gminy, w jednostkach pomocniczych gminy orazw
gminnych jednostkach i zakładach budżetowych,
– biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek sa-morządu
terytorialnego oraz zakładów budżetowych utwo-rzonych przez te
związki,
– biurach (ich odpowiednikach) jednostek administra-cyjnych
jednostek samorządu terytorialnego.
we współczesnych etykach zawodowych to zasada nakazu-jąca jak
najdalej idącą jasność procedur oraz dokumentacjitak, aby nie
powstał nawet cień wątpliwości co do uczciwo-ści działań
przedstawicieli danej grupy zawodowej oraz wia-rygodności
przygotowywanej przez nich dokumentacji.
Rada Europy (Council of Europe) – organizacja
państweuropejskich, powołana do życia w Londynie 5 maja 1949
r.Początkowo w kręgu jej zainteresowań znajdowała sięodbudowa
kontynentu ze zniszczeń wojennych, obronasłabych demokracji,
problemy gospodarcze. W latach 80. i 90. Rada Europy zaczęła być
postrzegana jako strażnikpraworządności i demokracji w Europie.
Obecnie do orga-nizacji należą 32 państwa, w tym Polska, która
zostałaprzyjęta 26 listopada 1991 r. Celem Rady jest
"osiągnięciewiększej jedności Europy w drodze porozumień i
działańgospodarczych, społecznych, kulturalnych, naukowych,prawnych
i administracyjnych". W 1954 r. Rada Europy uch-waliła Konwencję
Praw Człowieka, a także powołała
16 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego
RADA EUROPY
PRZEJRZYSTOŚĆ(INACZEJTRANSPARENTNOŚĆ)
PŁATNA PROTEKCJA
POŚWIADCZENIENIEPRAWDY
PRACOWNIKSAMORZĄDOWY
-
Komisję Praw Człowieka jako system kontroli oraz TrybunałPraw
Człowieka. Siedzibą Rady Europy jest Strasburg, ofic-jalnymi
językami: angielski i francuski.
wzorzec, model etycznego postępowania przyjęty dla danejgrupy
zawodowej, czasami zwany etosem.
sposób postępowania i zachowania, zgodny z ogólnymi re-gułami
przyjętymi przez dane środowisko zawodowe, wyni-kający z
powszechnie akceptowanych zasad i wartościetycznych (np. unikanie
konfliktu interesów, niewykorzysty-wanie stanowiska służbowego do
czerpania korzyści pry-watnych, itp.).
uproszczony i zabarwiony wartościująco obraz rzeczywisto-ści,
funkcjonujący w świadomości społecznej, najczęściejnie mający wiele
wspólnego z prawdą.
międzynarodowa organizacja zajmująca się zwalczaniemkorupcji w
przestrzeni politycznej, gospodarczej i admini-stracyjnej. Oddział
polski rozpoczął działanie w 1998 r.
wg art. 265 Kodeksu karnego, kto ujawnia lub wbrew prze-pisom
ustawy wykorzystuje informacje stanowiące tajemni-cę państwową, w
zależności od wagi czynu podlega grzyw-nie, karze ograniczenia
wolności albo pozbawieniawolności od 3 miesięcy do lat 8.
ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadze-nia
działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcjepubliczne
(Dz.U. Nr 106, poz. 679 z poźn. zm.).
idealne jakości dóbr i zachowań ludzkich, warunkująceetyczny
sposób postępowania, np. sprawiedliwość, szla-chetność, itp. W
oparciu o te wartości wyprowadzane sąnormy moralne (np. norma
moralna nie zabijaj wyprowa-dzona jest z wartości życia
ludzkiego).
pojęcie pojawiło się w Ameryce w latach 70. – odnosi się
doosoby, która informuje opinię publiczną o niedozwolonychlub
nielegalnych działaniach innych pracowników za pośre-dnictwem
mediów lub powoływanych specjalnie do tegocelu komisji. W Holandii
używa się określenia bell-ringers,w Polsce tłumaczy się to jako:
odgwizdanie faulu lub biciena alarm.
17Słowniczek pojęć stosowanych w poradniku
UJAWNIENIETAJEMNICY
PAŃSTWOWEJ
USTAWAANTYKORUPCYJNA
W POLSCE
WARTOŚCI ETYCZNE
WHISTLE-BLOWING
TRANSPARENCYINTERNATIONAL
STANDARDOWEZACHOWANIA
ETYCZNE
STEREOTYP
STANDARD ETYCZNY
-
Część I
R O L A E T Y K I
W D Z I A Ł A L N O Ś C I
S A M O R Z Ą D O W E J
-
1. ROLA ETYKI W DZIAŁALNOŚCI SAMORZĄDOWEJ
1.1. Wprowadzenie
Jakakolwiek dyskusja nad etyką, czy to dla celów teoretycznych
czy praktycz-nych, musi rozpocząć się od krótkiej prezentacji etyki
jako najstarszej i najbar-dziej fundamentalnej części rozważań
prowadzonych przez człowieka od wieków. Dlatego też ta część
poradnika, w której chodzi głównie o zaprezen-towanie racji
etycznych, poświęcona zostanie wyjaśnieniu niektórych pojęćz
zakresu tej dziedziny, a także krótkiej prezentacji
najważniejszych, a jedno-cześnie najbardziej aktualnych koncepcji
etycznych. Kolejnym ważnym pro-blemem omawianym w tej części będzie
prezentacja zależności pomiędzy ety-ką ogólną a etyką zawodową oraz
przemyślenie słabości i zalet tej ostatniej.Następnie omówione
zostaną czynniki wpływające na poziom etyczny instytu-cji
publicznych oraz podział działań urzędniczych na działania legalne
i niele-galne oraz działania etyczne i nieetyczne. W sposób
szczególny omówiona zo-stanie także kwestia korupcji (rodzaje
korupcji oraz wynikające z niej koszty),między innymi ze względu na
bardzo powierzchowną w tym zakresie wiedzęurzędników, jak i całego
społeczeństwa. Oddzielnie omówione zostaną działa-nia urzędnicze,
które wiążą się z dylematem moralnym oraz z dylematem lo-jalności,
a także konflikt interesów.
Wśród dorosłych obywateli naszego kraju nie ma chyba wielu
takich,którzy choćby raz nie wypowiedzieli słowa etyka czy
pochodzących od tego sło-wa przymiotników: etyczny lub nieetyczny.
Wielu spośród nas używa także in-nych słów związanych z
problematyką etyczną, a mianowicie: moralny – nie-moralny,
sprawiedliwy – niesprawiedliwy, uczciwy – nieuczciwy.
Najczęściejużywamy określeń nieetyczny czyn lub nieuczciwe
zachowanie. Uczniowie czę-sto używają przymiotnika nieetyczny lub
niesprawiedliwy w celu określenia za-chowań nauczycieli, rzadko
jednak odnoszą te pojęcia do oceny własnego zachowania, a zatem
rzadko zastanawiają się nad swoim własnym postępowa-niem.
Pracownicy często używają słów nieetyczny, nieuczciwy dla
określeniapostępowania swoich przełożonych, rzadko odnoszą te
pojęcia do oceny wła-snego zachowania, a zatem rzadko zastanawiają
się nad własnym postępowa-niem wobec firmy czy pracodawcy.
Obywatele często używają pojęć nieetycz-ne lub niemoralne dla
określenia działań podejmowanych przez polityków,niezwykle rzadko
odnoszą te pojęcia do oceny własnego działania, a zatem
niezastanawiają się nad własnymi czynami.
Zazwyczaj o wiele częściej używamy formy negatywnej niż
pozytywnej,a ponadto o wiele częściej skupiamy się na ocenie
postępowania innych, niż narefleksji dotyczącej własnego
postępowania.
W tym kontekście warto zadać Polakom kilka pytań: – Czy skoro
wielu z nas używa pojęć z zakresu etyki, to świadczy to o dużej
świadomości etycznej naszego społeczeństwa?– Czy wiedza etyczna
jest dzisiaj w naszym kraju w cenie? – Czy chętnie słuchamy tych,
którzy nawołują nas do etycznego postępowa-
nia?
21Rola etyki w działalności samorządowej C Z Ę Ś Ć I
WARTE
PRZEMY LENIA
-
– Czy wiemy, czym naprawdę jest etyka i jaką rolę pełni w życiu
jednostkioraz w życiu całego społeczeństwa?
Z pobieżnych obserwacji naszego społeczeństwa, jak i z danych
publikowa-nych przez Transparency International1, mówiących o
poziomie korupcji w na-szym kraju, należy wnioskować, że raczej
tylko nieliczni spośród polskich oby-wateli wiedzą, czym jest etyka
oraz mają świadomość jej roli zarówno w życiujednostkowym, jak i
społecznym. Etyka choć tak potrzebna, nie jest dobrempowszechnie
poszukiwanym.
1.2. Co to jest etyka?
Pozycje słownikowo-encyklopedyczne najczęściej definiują etykę
jako naukęo moralności.
Ta definicja, nie opatrzona żadnym dodatkowym komentarzem, nie
wnosijednak wiele, gdyż jedno niejasne pojęcie – jakim jest etyka –
zostaje wyjaśnio-ne przez drugie, również niejasne – jakim jest
moralność. Być może takie wła-śnie określanie etyki jest nie tylko
jednym z powodów jej niezrozumienia, aletakże głównym z powodów jej
niedoceniania. Skoro etyka jest nauką w szero-kim tego słowa
znaczeniu, czyli dyscypliną teoretyczną (jest przecież jednymz
działów filozofii), to niektórzy mogą sądzić, że ich, zwykłych
śmiertelników,ona nie dotyczy – niech się nią zajmują filozofowie,
naukowcy, intelektualiści.Aby uniknąć tych nieporozumień należy
zaznaczyć, że już starożytni Grecy za-liczali etykę do filozofii
praktycznej, czyli nie tylko do sfery teoretycznego na-mysłu, ale
także do sfery praktycznego działania.
Gdyby tę okoliczność wziąć pod uwagę, należałoby określić etykę
jakodziałanie zmierzające do dobra.
Zaletą wcześniej przedstawionego słownikowego sformułowania jest
jed-nak to, że etyka zostaje w tym określeniu uznana za naukę
również w wąskimznaczeniu tego słowa, jako pewna umiejętność. Z
tego można wnosić, że każ-dy może się jej nauczyć – tak, jak każdej
innej umiejętności praktycznej.
Dalej jednak nie wiadomo czym jest etyka. Specjaliści twierdzą,
że pojęcieto pochodzi od greckiego słowa ethos, oznaczającego
zwyczaj, obyczaj. Możeto w pierwszym momencie dziwić, że etyka
związana jest ze zwyczajem czyobyczajem, ale ma to swoje
wytłumaczenie. Otóż ludzie pierwotni – prawdo-podobnie – w którymś
momencie rozwoju wspólnotowego uświadomili sobie,że aby grupa, w
której żyją, mogła przetrwać, wszyscy jej członkowie
musząprzestrzegać pewnych zasad. Zrozumieli bowiem, że niektóre
działania podej-mowane przez członków grupy przyczyniają się do jej
stabilności, bezpieczeń-stwa i dalszego rozwoju, podczas gdy inne
zagrażają temu bezpieczeństwu orazdalszemu jej rozwojowi. Nietrudno
się domyślić, że to, co przyczyniało się dorozwoju grupy, uznano za
cenne, a zatem właściwe i słuszne, słowem – dobre;a to, co
zagrażało jej bezpieczeństwu lub dalszemu rozwojowi, uznano za
22 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego
1. Transparency International (TI) to międzynarodowa organizacja
zajmująca się walką z korupcjąi propagowaniem działań etycznych w
administracji państwowej oraz działalności gospodarczej.Co roku
publikuje dane o korupcji w poszczególnych krajach. Oddział polski
działa od 1998 r.
WA NE !
WA NE !
Pochodzenie słowaetyka
-
niewłaściwe, słowem – złe. Pierwsze zatem nakazywano czynić,
drugiego – za-kazywano.
Pojęcie moralności pochodzi natomiast od łacińskiego słowa
moralis,w gruncie rzeczy też oznaczającego obyczaj, co potwierdza
dodatkowo prak-tyczne źródła pochodzenia etyki.
Należy jednak zapytać, dlaczego używamy aż dwóch słów: etyka i
moral-ność na oznaczenie tego samego. Otóż przyjęło się w filozofii
używać określe-nia etyka lub przymiotników etyczny i nieetyczny
wtedy, gdy mamy na myślibardziej kontekst teoretyczny lub gdy
chodzi nam głównie o namysł nad do-brem i złem, podczas kiedy
pojęcia moralność i jej pochodnych używamyraczej dla określenia
konkretnych zachowań. Ponadto, pojęcia etyka używamyczęściej wtedy,
gdy chodzi nam o jednostkowy namysł, podczas gdy pojęciamoralność
używamy w celu określenia zachowania jakiejś grupy ludzi.
Podsumowując dotychczasowe rozważania można powiedzieć, że etyka
ja-ko filozofia praktyczna zajmuje się analizą zjawisk moralnych, z
których moż-na zasadnie wyprowadzić normy ludzkiego
postępowania.
Refleksja etyczna koncentruje się wokół następujących pytań:1.
Czym jest dobro, powinność moralna, sumienie, odpowiedzialność?2.
Jaki jest wpływ działania moralnie dobrego i moralnie złego na
naturę
człowieka oraz społeczność?
3. Jaki jest sens i cel ludzkiej egzystencji?
W związku z tym ostatnim pytaniem warto rozwiać jeden ze
stereotypówzwiązanych z etyką. Otóż, gdyby przeprowadzić test na
ulicach naszych miasti zapytać, jakie jest podstawowe pytanie
etyczne, znakomita większość respon-dentów odpowiedziałaby, że
pytaniem tym jest jak postępować?, podczas gdypodstawowym pytaniem
etycznym jest pytanie: jak żyć? Pytanie: jak postępo-wać? jest
pytaniem wtórnym, mniej podstawowym niż pytanie: jak żyć? Jeśliktoś
pyta: jak postępować?, a nie stawia i nie rozstrzyga pytania: jak
żyć?, to py-tanie o postępowanie pozostaje zawieszone w próżni.
Jeśli natomiast pytanieo „jakość” naszego życia jest już
rozstrzygnięte, to pytanie o nasze postępowa-nie może się na nim
oprzeć w poszukiwaniu właściwego rozwiązania.
Etyka ogólna dzieli się na:– etykę opisową, w skład której
wchodzi psychologia moralności, socjologia
moralności i filozofia moralności – ta część etyki zajmuje się
opisem ludz-kiego postępowania,
– etykę normatywną, która stara się znaleźć optymalny w danych
warunkachsystem norm – koncentruje się ona na znalezieniu zasad,
według którychludzie powinni postępować.
Natomiast moralność to zespół przeświadczeń o tym, co dobre i
złe, pocią-gający za sobą akceptację lub negatywną ocenę
postępowania.
Badania nad moralnością dzieli się na należące do etyki
opisowej:– psychologię moralności, która stawia pytanie, jak doszło
do określonego dzia-
łania moralnego – co rozgrywało się w człowieku, zanim podjął
działanie,
23Rola etyki w działalności samorządowej C Z Ę Ś Ć I
WA NE !
WA NE !
Podstawowe pytaniaetyczne
Pochodzenie słowamoralność
-
– socjologię moralności, która bada sposoby zachowania się oraz
normująceje zakazy i nakazy, występujące w różnych kulturach,
– filozofię moralności, która zajmuje się wartościami moralnymi
oraz ichhierarchią.
1.2.1. Filozofia moralności – z historii etyki
Tym, który pierwszy podjął refleksję etyczną był – jak podają
źródła historycz-ne – Sokrates (469-399 p.n.e.). To właśnie ten
grecki filozof uznał cnotę (gr.arete) za dobro bezwzględne – to
znaczy za coś, co posiada wartość najwyższą– wyznaczając tym samym
na wieki ideał ludzkiego postępowania, nakierowa-nego na to, co
dobre i właściwe. Stanowisko, które przyjął Sokrates,
przedkła-dające wartości moralne nad jakiekolwiek inne wartości, w
tym także material-ne, nazywane jest moralizmem (który koniecznie
należy odróżnić odmoralizatorstwa). Stanowisko moralizmu pozostaje
w sprzeczności z po-wszechnie dzisiaj przyjmowanym w teorii
ekonomii i praktyce życia gospodar-czego stanowiskiem ekonomizmu,
uznającego wartości materialne za nadrzęd-ne.
Sokrates jest także tym, który połączył cnotę z wiedzą. Sądził
on bowiem,że wszelkie zło, jakie człowiek czyni, wynika z jego
nieświadomości lub z bra-ku wiedzy o tym, co dobre, a co złe.
Dzisiaj moglibyśmy dodać – także z brakuwiedzy o wszystkich
negatywnych konsekwencjach podejmowanych przez sie-bie działań.
Jeśli ktoś posiada taką wiedzę, niemożliwe jest – zdaniem
Sokra-tesa – aby postępował nieetycznie. Stanowisko, głoszące, że
źródłem etyczne-go postępowania jest wiedza o dobru i złu, nazywane
jest intelektualizmemetycznym.
W tym miejscu warto zaznaczyć, że w swym głównym nurcie etyka
urzędni-cza będzie odwoływać się do intelektualizmu etycznego, choć
nie w tak rady-kalnym wydaniu jak u Sokratesa. Tym, co łączy etykę
urzędniczą z etyką So-kratesa, jest przekonanie, że wielu działań
nieetycznych udałoby się uniknąć,gdyby podmioty działające posiadły
wiedzę etyczną w większym zakresie. Dla-tego też podstawowym
założeniem tej etyki jest silnie związane z intelektuali-zmem
etycznym przekonanie, że etyki można się nauczyć – czynienie
dobranie jest bowiem czymś, co jest wrodzone, ale czymś, czego
każdy może się na-uczyć. W każdym z nas, według Sokratesa, tkwi
zarodek potencjalnej wiedzyetycznej. Jeśli pozwolimy mu się
rozwinąć w pełną i głęboką wiedzę, staniemysię otwarci na dobro, a
zło nie będzie miało do nas tak łatwego dostępu. Ba-zując na tym
przekonaniu, etyka urzędnicza kładzie duży nacisk na
edukację,zgodnie z założeniem, że najpierw trzeba przekonać
urzędników samorządo-wych o konieczności przestrzegania
podstawowych zasad etycznych, wynikają-cych z ich roli w
społeczeństwie, oraz pokazać im obszary możliwych konflik-tów i
sposoby ich rozwiązania, aby potem móc oczekiwać od nich
etycznegopostępowania.
O ile myśl etyczna Sokratesa jest znana raczej miłośnikom
filozofii, to nie-które fragmenty koncepcji etycznej Arystotelesa
(384-322 p.n.e.) funkcjonująw powszechnej świadomości. Do tych
najczęściej przywoływanych należy zasa-da właściwej miary. Zasada
ta jest sednem etyki złotego środka. W swojej kon-cepcji
Arystoteles zaproponował metodę ułatwiającą rozwiązywanie
proble-
24 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego
Etyka Sokratesa
Etyka Arystotelesa
-
mów, z którymi może się spotkać każdy człowiek aktywnie
uczestniczącyw otaczającej go rzeczywistości, a zatem i urzędnik
samorządowy.
W wielu sytuacjach, w których może się znaleźć każdy z nas,
wybieramy je-den ze sposobów postępowania na skali rozpiętej
pomiędzy dwiema skrajno-ściami – nadmiarem i niedomiarem. Dla
przykładu, możliwe postępowanie zewzględu na stosunek do pieniądza
rozpościera się pomiędzy chciwością (nie-domiar) a rozrzutnością
(nadmiar). Oba te skrajne rozwiązania mają wedługArystotelesa
negatywny wymiar etyczny – „rozrzutnik bowiem zbyt wiele daje,a za
mało bierze, chciwiec zaś zbyt wiele bierze, a za mało daje”2.
Słuszną po-stawą, a zarazem najbardziej skuteczną w ustalaniu
właściwych relacji między-ludzkich, jest według Arystotelesa
zachowanie umiaru, którym w wypadku da-wania jest szczodrość (gdyby
Arystoteles żył dzisiaj, nazwałby ją z pewnościągospodarnością).
Jest ona najlepszym postępowaniem, wolnym od słabościi negatywnych
konsekwencji obu skrajnych zachowań, podobnie jak męstwo(właściwa
miara) w porównaniu z tchórzostwem (niedomiar) i
zuchwałością(nadmiar). Jedynie właściwa miara, którą Arystoteles
nazywa złotym środ-kiem, pozwala na realizację celu czy sprostanie
zaistniałej sytuacji. Rzecz jed-nak nie w tym, abyśmy tylko
sporadycznie umieli osiągnąć złoty środek (tylkow sytuacjach
wyjątkowych), ale każdego dnia, nawet w sprawach błahych.Trwała
zdolność do zachowywania właściwej miary nazywa się
dzielnościąetyczną. Nie należy jednak zapominać, że Arystoteles
odróżnia postępowanie,które wymaga stosowania umiaru od
postępowania, które samo w sobie jestzłe (jak, np.: kradzież czy
korupcja) lub dobre (jak, np.: prawdomówność czyrówne traktowanie
wszystkich petentów) i jako takie nie podlega umiarowi.Czyż można z
umiarem bić, kraść, kłamać lub czy możemy być sprawiedliwiz
umiarem? Odpowiedzi na te pytania wyraźnie zakreślają obszar
sensownegodziałania zasady złotego środka.
Koncepcje etyczne Sokratesa i Arystotelesa są przykładem etyki
zbudowa-nej na pojęciu cnoty, będącej trwałą predyspozycją
człowieka do świadomegoi dobrowolnego spełniania czynów słusznych
lub właściwych. Arystoteles roz-różnia cnoty dianoetyczne
(intelektualne), do których należy, np. roztropność,i cnoty
etyczne, do których należy np. sprawiedliwość, męstwo, szczodrość,
go-spodarność. Cnoty nie stają się naszym udziałem ani dzięki
naturze, ani wbrewnaturze, lecz z natury jesteśmy zdolni do ich
nabywania, a rozwijać je możemydzięki ćwiczeniu się w nich, czyli
dzięki codziennej praktyce.
Niezwykle istotną dla rozwoju etyki okazała się myśl
chrześcijańska, wedlektórej – podobnie jak sądzili niektórzy
filozofowie greccy – wartości moralnei duchowe należy przedkładać
nad wartości czysto materialne. To właśnie myślichrześcijańskiej
zawdzięczamy popularyzację dekalogu czyli zbioru zasad
wy-znaczających właściwy sposób postępowania oraz ideę umiłowania
bliźniego.Idea ta jest chrześcijańską odmianą fundamentalnego dla
każdej etyki założe-nia. Otóż o etyce można mówić tylko wtedy, gdy
mamy do czynienia z działa-niem, które w jakiś sposób odnosi się do
drugiego człowieka lub odnoszą się doniego skutki tego działania.
Nie ma zgoła sensu mówić o etycznym postępowa-niu Robinsona Cruzoe
na bezludnej wyspie. Podejmowane przez niego działa-
25Rola etyki w działalności samorządowej C Z Ę Ś Ć I
Etyka chrześcijańska
2. Arystoteles, Etyka nikomachejska, PWN, Warszawa 1996, 1107b,
10.
-
nia są bowiem pozbawione kontekstu etycznego. Etyczność pojawia
się dopie-ro wtedy, gdy na wyspę przypływa Piętaszek. Od tego
momentu to, co czyni Ro-binson nabiera etycznego wymiaru.
Wszędzie tam, gdzie pojawia się „drugi”, czy będzie to relacja
uczeń-nau-czyciel, polityk-obywatel, urzędnik-petent, tam wszędzie
ich relacja ma z isto-ty swej charakter etyczny, a działania
podejmowane przez każdego z uczestni-ków tej relacji zawsze
podlegają ocenie moralnej.
Wielkość myśli chrześcijańskiej polega nie tylko na
sformułowaniu jedne-go z pierwszych kodeksów etycznego
postępowania, nie tylko na zaakcentowa-niu rangi relacji
międzyludzkich, ale przede wszystkim na zachęceniu do osią-gnięcia
etycznego wymiaru tej relacji poprzez zasadę umiłowania bliźniego,w
praktyce równoznacznej z poszanowaniem każdej istoty ludzkiej.
Kolejnym, istotnym źródłem refleksji etycznej okazała się
koncepcja impe-ratywu kategorycznego Immanuela Kanta (1724-1804).
Wedle tego niemiec-kiego filozofa imperatyw kategoryczny, czyli
bezwzględny nakaz, może stano-wić uniwersalną podstawę ludzkiego
postępowania. Kant rozróżnia trzyrodzaje imperatywów.
Pierwszy to techniczny imperatyw zręczności, nakazujący dobór
odpowie-dnich środków, które umożliwiają realizację wybranego celu.
Jeśli firma chceosiągnąć zysk, musi zmniejszyć koszty produkcji
poniżej uzyskiwanych wpły-wów ze sprzedaży produkcji.
Drugi rodzaj to pragmatyczny imperatyw mądrości, zalecający
podjęciedziałań, które sprzyjają osiągnięciu przez człowieka
szczęścia. Jeśli człowiekchce być zdrowy, powinien podjąć działania
pozwalające to zdrowie utrzymać(np. uprawiać sport, należycie się
odżywiać itp.). Kant oba te imperatywy na-zywa hipotetycznymi,
przyjmują one bowiem postać formuły: jeśli pragniesz x,musisz
uczynić y.
Trzeci rodzaj imperatywu to wspomniany powyżej imperatyw
kategorycz-ny. Ma on charakter bezwzględnego nakazu i brzmi:
„Postępuj tylko wedle ta-kiej maksymy, dzięki której możesz zarazem
chcieć, żeby stała się powszech-nym prawem”3.
Jego kategoryczność oznacza, że nie wymaga on żadnych wstępnych
wa-runków i zachowuje swą ważność w odniesieniu do każdej istoty
rozumneji w każdej sytuacji. Nie jest to bezwzględność oznaczająca,
iż każdy człowiekbędzie musiał postępować zgodnie z tą maksymą, to
bowiem oznaczałobyzniewolenie człowieka. Kategoryczność ta oznacza
tylko tyle, że jeśli człowiekjest istotą myślącą i nie jest
człowiekiem całkowicie zdemoralizowanym, to wy-bierze takie
postępowanie, jakiego sam chciałby doświadczyć od innych.
Jeśliuważasz, że obowiązującą maksymą powinna być zasada, że ludzie
nie zabie-rają sobie nawzajem tego, co należy na mocy prawa do
innych, sam nie zabie-raj tego, co nie należy do ciebie, a jest
własnością drugiego. Jeśli uważasz, żeobowiązującą maksymą powinna
być zasada, okazywania należnego szacunkudrugiemu człowiekowi, sam
staraj się ten szacunek okazać wszystkim ludziomnapotkanym na swej
drodze życiowej.
26 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego
WA NE !
Etyka Kanta
Imperatyw katego-ryczny Kanta
3. I. Kant, Uzasadnienie metafizyki moralności, PWN, Warszawa
1971, s. 50.
-
Unikaj zatem takiego postępowania, co do którego jesteś pewien,
że niechciałbyś, aby stało się powszechną zasadą obowiązującą w
życiu społecznym.
Ponadto, Kant twierdzi, że drugiego człowieka należy traktować
przedewszystkim jako cel, a nigdy tylko jako środek do realizacji
naszego własnegocelu. Jeśli traktujemy drugiego człowieka (czy to
będzie sąsiad, petent, czyklient) jako środek do jakiegoś naszego
celu, to uprzedmiatawiamy go, a tymsamym pozbawiamy go jego
godności.
Kant jest twórcą stanowiska deontologicznego (deontos –
obowiązek),które przyjmuje, że czyn uznajemy za etyczny wtedy, gdy
został podjęty zewzględu na obowiązek, jaki na podmiocie spoczywał.
Stanowisko deontologi-zmu okaże się niezwykle istotne dla etyki
samorządowej, bowiem na każdymurzędniku samorządowym z racji istoty
jego zawodu spoczywa obowiązek słu-żenia obywatelowi. Stanowisko
deontologizmu pozostaje w opozycji do stano-wiska
konsekwencjalistycznego, wedle którego czyn uznajemy za etyczny, o
iledobre są konsekwencje, które spowodował.
1.2.2. Socjologia moralności
Socjologia moralności, w przeciwieństwie do filozofii
moralności, nie zajmujesię tworzeniem norm moralnych, ale raczej
opisem funkcjonowania norm mo-ralnych w konkretnej rzeczywistości
społecznej. Moralność jest tutaj traktowa-na jako fakt społeczny.
Socjolodzy moralności badają zatem poziom przestrze-gania norm
moralnych przez członków danego społeczeństwa albo przezwybrane
grupy, najczęściej są to grupy zawodowe np. lekarzy, adwokatów
czyurzędników. Ponadto, zajmują się ustaleniem hierarchii wartości
obowiązują-cej w danej kulturze. Przy analizie tej hierarchii
korzystają z osiągnięć aksjo-logii – dziedziny zajmującej się
wszelkimi wartościami, takimi jak: wartościmoralne (np.
sprawiedliwość, dobro, uczciwość), wartości ekonomiczne
(np.użyteczność, skuteczność), wartości prakseologiczne (np.
sprawność, szyb-kość), wartości estetyczne (np. piękno, brzydota)
czy wartościami poznawczy-mi. Jednym z najciekawszych problemów
analizowanych przez socjologię mo-ralności są badania porównawcze
pomiędzy różnymi kulturami w zakresieżycia moralnego, które
wskazują na pewną zależność pomiędzy charakteremkultury danego
społeczeństwa, a charakterem norm moralnych przez to społe-czeństwo
przyjętych i wyznaczających sposób postępowania. Owo
porównanieodmiennych kultur i związanych z nią ideałów moralnych
może być wielce po-uczające dla lepszego zrozumienia własnej
moralności, jej społecznej roli orazmoże zbliżyć nas do
sformułowania bardziej uniwersalnych, w perspektywiecałej
ludzkości, norm i wartości moralnych.
1.2.3. Psychologia moralności
Przechodząc do omówienia problematyki psychologii moralności
warto rozpocząć odpytania: dlaczego tak często używamy pojęć z
zakresu etyki dla skrytykowania postępo-wania innych osób, a tak
rzadko dla oceny własnego postępowania?
Już od dawna filozofowie, myśliciele, a także nauczyciele
zastanawiali się,dlaczego nawet ludzie ceniący sobie dobro, tak
często idą jednak za tym, cozłe? Świadomość tego problemu odnaleźć
można już w Metamorfozach Owi-diusza w zdaniu: „Widzę rzeczy dobre
i pochwalam je, a za grzesznymi idę”
27Rola etyki w działalności samorządowej C Z Ę Ś Ć I
Deontologizm a konsekwencjalizm
WARTE
PRZEMY LENIA
WA NE !
-
oraz w Liście do Rzymian św. Pawła: „Nie czynię bowiem dobra,
którego chcę,ale czynię to zło, którego nie chcę”.
Jest to jeden z najistotniejszych problemów niemal każdej etyki
zawodo-wej. Aby odpowiedzieć na postawione wcześniej pytanie warto
odwołać się dopewnej konstatacji, wprawdzie powszechnie znanej,
jednakże nie tak po-wszechnie wykorzystywanej przy podejmowaniu
własnych, konkretnych decy-zji. Otóż każdy z nas jest wyznawcą
pewnej etyki, która zostaje uformowanaw procesie wychowawczym. Do
czynników wpływających na jej powstanie na-leżą: rodzina, religia,
szkoła, krąg kulturowy, w którym się wychowujemy, au-torytety,
które uznajemy, itd. Z tych źródeł czerpiemy informacje, które
po-zwalają nam przyjąć zestaw wartości moralnych ważnych dla nas i
na ichpodstawie sformułować własną etykę. Jest ona sumą tego, co
uznajemy za do-bre i właściwe. Jest to zatem etyka wyznawana, gdyż
stanowi ona syntezę ży-wionych przez nas przekonań. Należy ją
jednak odróżnić od etyki deklarowa-nej, głoszonej na użytek
rodziny, bliskich czy mediów. Jednakże, jak pokazujedoświadczenie,
w życiu codziennym często posługujemy się jeszcze inną etyką,etyką
praktykowaną, która nie zawsze jest realizacją wcześniej przez nas
zaak-ceptowanych wartości moralnych i etyki zadeklarowanej. Etyki
te różnią się odsiebie na tyle, na ile wartości wyznawane czy
deklarowane przez nas różnią sięod wartości faktycznie przez nas
wprowadzanych w życie.
Schemat 1Dwa rodzaje etyki: wyznawana i praktykowana
Źródło: opracowanie własne.
Jeśli różnica pomiędzy tym, co wyznajemy i co deklarujemy
(głosimy),a tym, jak faktycznie postępujemy, jest niewielka,
oznacza to, iż przyjęte przeznas wartości oraz zasady moralne są
tak silnie zakorzenione w naszej świado-mości, że ani „kłopoty”,
ani „pokusy” świata zewnętrznego nie są przeszkodądla pozostania
wiernym wcześniej przyjętym wartościom i zasadom.
Jeśli jednak pomiędzy tym, co myślimy i mówimy, a tym, co w
rzeczywisto-ści czynimy, powstaje duża rozpiętość, wtedy większość
ludzi (poza oczywiścietymi, którzy deklarują całkowitą niechęć do
etyki) odczuwa dyskomfort psy-
28 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego
konkretnarzeczywistość
działanie(zewnętrzne
okoliczności)
rodzina
szkoła
kultura
religia
Etykadeklarowana(głoszona)
Etykawyznawana(idealna)
Etykapraktykowana(realna)
mechanizm usprawiedliwianiamechanizm racjonalizacji
-
chiczny, wynikający z uświadomienia sobie własnej słabości lub
swej „kłamli-wej natury”. W niektórych przypadkach ów dyskomfort
może nawet przybraćpostać poważniejszego schorzenia. Aby uniknąć
dyskomfortu zdecydowanawiększość ludzi stosuje dwa mechanizmy,
działanie których ma zmniejszyć roz-piętość pomiędzy tym, co
mówimy, a tym, co czynimy. Te dwa mechanizmy tomechanizm
racjonalizacji i mechanizm usprawiedliwienia.
Mechanizm racjonalizacji polega na odwołaniu się do osobiście
cenionychwartości społecznych i uznawanych norm, przy jednoczesnym
takim ich zinter-pretowaniu, aby objaśnić swoje własne postępowanie
w sposób, który pozwo-liłby pomniejszyć moralną naganność podjętego
przez nas działania.
Typowymi formułami używanymi przy racjonalizacji są:– Inaczej
się nie da.– Nie przeżyję z pensji.– Nie robię tego dla siebie, ale
dla rodziny.– Sprawa była wyjątkowa, mieliśmy finansowy dołek, żona
straciła pracę.– W kraju panuje korupcjogenny system związany z
niskimi płacami, to są jegokonsekwencje.
Spróbujmy zobaczyć, co kryje się za takimi
uzasadnieniami.Inaczej się nie da – myślący w ten sposób wyjaśnia
(sobie lub innym) swoje
postępowanie pewną koniecznością. Studenci mają zwyczaj używania
tej for-muły wtedy, gdy chcą wytłumaczyć się ze ściągania podczas
kolokwium lub naegzaminie pisemnym. Musiałem ściągać – mówią – bo
gdybym nie ściągnął, do-stałbym dwóję, a jak dostałbym dwójkę, to
nie zaliczyłbym semestru, a jak nie za-liczyłbym semestru, to
wyrzuciliby mnie ze studiów. Po zastosowaniu takiego ar-gumentu,
wniosek dla wszystkich powinien stać się oczywisty.
Skorostudiowanie jest czymś pozytywnym, a student ściągając chce
jedynie zrealizo-wać ten ze wszech miar cenny cel, to znaczy, że i
środki prowadzące do niegomuszą być uznane za pozytywne i tym samym
zostać zaakceptowane. Jeszczebardziej przekonywującą wersją będzie
taka, w której student odwoływać siębędzie do konieczności
samodzielnego utrzymania się na studiach. Musiałemściągać – mówi
student – bo gdybym nie ściągnął, dostałbym słabą ocenę, a
jakdostałbym słabą ocenę, to nie miałbym szansy na stypendium
naukowe, a gdybymgo nie dostał, nie mógłbym utrzymać się na
studiach samodzielnie, a moich rodzi-ców nie stać na opłacanie
moich studiów. Student zatem – jak wynika z tej ra-cjonalizacji –
„musiał” ściągać. Nie wiadomo tylko dlaczego student uważa,
żemusiał, skoro w rzeczywistości nic go do tego przecież nie
zmuszało, opróczniego samego. Musiałby tylko wtedy, gdyby nie miał
innego wyjścia, ale prze-cież mógł nauczyć się i zdać w pierwszej
analizowanej sytuacji, zaś w drugimprzypadku – tak dobrze się
nauczyć, aby odpowiednio dobrze zdać.
Nie przeżyję z pensji – w tej racjonalizacji zostało użyte
uzasadnienie opartena przekonaniu, że życie każdego człowieka jest
cenne i dlatego, jeśli coś muzagraża, ma on prawo zastosować
wszystkie możliwe środki, aby temu przeciw-działać. Wprawdzie
czasami to nie przeżyję z pensji oznacza, że nie wystarczana np.
kupno samochodu, co z przeżyciem nie ma nic wspólnego. Jednak
na-wet jeśli chodzi o coś bardziej podstawowego, to z faktu, że
jest nam trudnoalbo, że czegoś nam brak, nie wynika jeszcze żadne
uzasadnienie dla naszej
29Rola etyki w działalności samorządowej C Z Ę Ś Ć I
Uzasadnieniepostępowania
-
nieetyczności. Używający tej formuły chcą siebie i innych
przekonać, że ich po-stępowanie było konieczne, tak jak konieczne
jest ratowanie zagrożonego ży-cia.
Nie robię tego dla siebie, ale dla rodziny – mechanizm
racjonalizowania jesttutaj podobny, aczkolwiek uzupełniony o
element etyczny, jakim jest poświę-cenie się dla członków własnej
rodziny. Tym, co ma uzasadnić w tym wypadkunie całkiem etyczne
zachowanie, jest odwołanie się do powszechnie akcepto-wanej reguły,
iż obowiązkiem każdego rodzica jest zadbać o dobro swoichdzieci.
Używający tej formuły chcą siebie i innych przekonać, że ich
postępo-wanie było właściwe, tak jak właściwym jest zapewnienie
swoim dzieciom od-powiednich warunków.
Mechanizm usprawiedliwiania polega na bezkrytycznym, prostym w
formiei treści odwołaniu się do podobnego postępowania innych ludzi
w podobnych sy-tuacjach i na przekonaniu, iż człowiek powinien
postępować tak samo jak inni.
Mechanizm ten świetnie oddają następujące powiedzenia:– Wszyscy
tak robią. – Inni też tak robią, nie będę się wyróżniał.– Robię
tylko to, co robią moi przełożeni.– Bierzemy tylko przykład z
polityków.– W pracy panują układy i trzeba ich przestrzegać. Tak
jest wszędzie.
Oba mechanizmy, choć różnią się od siebie, służą temu samemu,
broniąego (własnego ja), czyli chronią potrzebę własnej wartości i
godności przed na-ruszeniem jej przez dysonans moralny, wywołany
niezgodnością tego, co sięmyśli i mówi, z tym, co się czyni.
Zatem głównym zadaniem tych mechanizmów jest uspokojenie
sumienia,z tą różnicą, że racjonalizacja jest redukcją dysonansu
moralnego w płaszczy-źnie jednostkowej, natomiast usprawiedliwienie
odbywa się w płaszczyźniespołecznej, gdyż jest społecznym procesem
uwiarygodniania usprawiedliwień.Warto pamiętać, iż w obszarze
każdej działalności zawodowej pojawia się cha-rakterystyczna dla
tej sfery podkultura usprawiedliwień. Jej mechanizm opie-ra się na
stereotypach niebezpiecznych zarówno dla społecznej postawy
moral-nej, jak i dla danej działalności zawodowej.
Do najczęściej występujących stereotypów należą:– Tylko ryby nie
biorą.– Wszyscy kombinują.– Wszyscy kradną.– Jeśli prawo milczy,
mogę zrobić, co tylko zechcę.– Co nie jest nielegalne, musi być
etyczne.– Jeśli wszedłeś między wrony, musisz krakać tak jak
one.
O szkodliwości tych stereotypów nie trzeba chyba nikogo
przekonywać.
Powracając jednak do pytania: dlaczego, choć wiemy co dobre,
podążamy zazłem? warto może zwrócić uwagę na jeszcze jeden moment
natury psycholo-
30 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego
Usprawiedliwieniepostępowania
Stereotypy
-
giczno-etycznej, a mianowicie na sytuację pokusy4. Zazwyczaj
bowiem zjawi-sko racjonalizacji i usprawiedliwiana własnego
postępowania poprzedzone jestjakąś pokusą. O pokusie możemy mówić
wtedy, kiedy przed podmiotem dzia-łającym pojawia się okazja
uzyskania czegoś, co jest w jakimś sensie spełnie-niem jego
pragnień, ale co może on uzyskać tylko wtedy, kiedy odstąpi od
wy-znawanych przez siebie zasad i tak zmodyfikuje swe postępowanie,
abyosiągnięcie tego czegoś stało się możliwe. To coś, czego
pragniemy (np. jakieśdobro materialne) lub co chcielibyśmy osiągnąć
(np. tytuł magistra, stanowi-sko, pozycja, władza), tak na nas
oddziałuje, iż przestajemy czuć się zobowią-zani do przestrzegania
głoszonych i wyznawanych przez nas zasad i sami zwal-niamy się z
ich przestrzegania. Mechanizmy racjonalizacji i
usprawiedliwianiazostają przez niektórych urzędników zastosowane
także na poziomie języka,kiedy unikają używania słowa łapówka,
zastępując je innymi określeniami. Sło-wo łapówka brzmi groźnie,
ale mniej groźnie brzmią: napiwek, zaliczka, wzią-tek, usługa,
przysługa, dodatkowa korzyść, dodatkowa gratyfikacja, silny
argu-ment, a zaś całkowicie niewinnie brzmią: dowód wdzięczności,
dary losu,prezent, dowód dobrej współpracy, „suwenir”. Podobnie
sprawa wygląda, kie-dy zamiast potwornego słowa, korumpowanie czy
sprzedajność, zostanie uży-te: smarowanie, pchanie sprawy,
wspieranie, a tym bardziej: przyśpieszaniesprawy, przekonywanie,
argumentowanie, lobbowanie; a zamiast słowa kumo-terstwo –
przyjacielska pomoc, zamiast słowa sitwa – bractwo, grupa
przyja-cielska, itd. Sfera działalności urzędniczej jak każda z
ludzkich form działanianarażona jest na wiele pokus.
Jednym z zadań etyki urzędniczej jest odkrywanie typowych dla
poszcze-gólnych form działalności administracyjnej rodzajów pokus i
ich eliminowanie,a także rozpoznawanie mechanizmów
usprawiedliwiania i racjonalizacji orazpozbawianie ich
wiarygodności, a także osłabianie oddziaływania niebezpiecz-nych
stereotypów.
Inną przyczyną odejścia od etyki wyznawanej jest sytuacja
upokorzenia5.Urzędnik znajduje się w sytuacji upokorzenia wtedy,
kiedy usiłuje się „wymu-sić” na nim decyzję korzystną dla kogoś,
lecz niezgodną z przepisami. Ze stra-chu przed, np. nieżyczliwością
kolegów lub przełożonych, albo przed zahamo-waniem kariery
zawodowej urzędnik postępuje niezgodnie ze swoimizasadami. Słuszne,
sprawiedliwe i rzetelne postępowanie urzędnika może na-razić go na
niechęć kolegów lub przełożonego albo na karę w postaci
różnychutrudnień. Uniknięcie nieżyczliwości, utrudnień a nawet
uzyskanie korzyściwiedzie przez naruszenie wyznawanych wartości.
Urzędnik, który pod presją„nacisków” rezygnuje ze swej etyki, czuje
się upokorzony, dlatego też, aby za-głuszyć to uczucie zaczyna
racjonalizować swe odejście od zasad moralnych.W ten sposób traci
swą godność, która wcześniej chroniła go przed pokusą„chodzenia na
skróty”.
Jednym ze sposobów zabezpieczenia urzędników przed popadaniem w
pu-łapkę pokusy i upokorzenia (obok stwarzania jasnych przepisów i
procedur,
31Rola etyki w działalności samorządowej C Z Ę Ś Ć I
4. Zob. M. Kosewski, Kiedy urzędnicy naruszają wartości moralne
i jak można to ograniczać?,„Służba cywilna” nr 3, 2001/2002.5. Zob.
tamże.
Sytuacja upokorzenia
Sytuacja pokusy
-
które dokładnie wyznaczą dopuszczalne zachowania) jest edukacja
etycznaczyli:– uwrażliwienie urzędników na kwestie etyczne,–
uświadamianie urzędnikom zagrożeń, aby byli na nie lepiej
przygotowani,– pokazanie sposobów rozwiązywania trudnych sytuacji,
ale przede wszyst-
kim,– wzmocnienie wewnętrznej postawy etycznej każdego z
urzędników.
Nie da się przygotować dobrego programu edukacyjnego bez
uwzględnie-nia wiedzy dotyczącej rozwoju moralnego człowieka. Jedną
z koncepcji opisu-jących ten rozwój jest powszechnie znana, wśród
specjalistów, koncepcja ame-rykańskiego badacza Lawrenca
Kohlberga.
Rozwój moralny człowieka dokonuje się według Kohlbera w sześciu
eta-pach rozwojowych, zgrupowanych w trzech poziomach.
• Poziom pierwszy – prekonwencjonalnyEtap pierwszy –
posłuszeństwa i kary. Jedynym kryterium słuszności, dla
osób na tym etapie moralnego rozwoju, jest posłuszeństwo wobec
autorytetu.Pierwotną motywacją czynienia tego, co słuszne, jest lęk
przed karą i chęć jejuniknięcia. Symboliczne hasło oddające istotę
tego momentu rozwojowegobrzmi: Zrób to, bo inaczej...
Etap drugi – indywidualizmu i wzajemności. Na tym etapie
kryterium słu-szności jest chęć uzyskania jakiegoś dobra – nagrody.
Podejmujący działaniana tym etapie nastawiony jest na realizację
własnego dobra. Inaczej mówiąc,działanie moralne jest nastawione na
własną korzyść. Symboliczne hasłobrzmi: Co będę z tego miał?
• Poziom drugi – konwencjonalnyEtap trzeci – konformizmu
międzyludzkiego. Postępowanie na tym etapie
rozwoju zdeterminowane jest przez moralność grupową, czyli
oczekiwaniamiczłonków grupy, do której chcemy należeć. Zazwyczaj
należymy do kilku grupspołecznych, np. blokowej grupy mieszkańców,
grupy zawodowej, grupyrówieśniczej, grupy kobiet lub mężczyzn.
Chcąc być akceptowani w tych gru-pach staramy się respektować
obowiązujące w nich zasady. Na tym etapie za-czyna się proces
dostosowawczy. Dostosowujemy normy wyuczone w domu,szkole czy
kościele do potrzeb funkcjonowania w danej grupie. Symbolicznehasło
brzmi: Bądź dobrym kolegą!
Etap czwarty – systemu społecznego. Moralność na tym etapie
rozwoju jestpostrzegana jako sposób odgrywania określonej roli w
systemie społecznym.Nie chodzi już tylko o akceptację w konkretnej
grupie, ale o przestrzeganienorm moralnych, które pozwalają całemu
społeczeństwu dobrze funkcjono-wać. Na tym etapie rozwoju człowiek
zaczyna rozumieć, że aby być dobrymobywatelem, trzeba żyć w zgodzie
z zasadami, jakie narzuca pełniona w tymspołeczeństwie rola.
Głównym motywem działania człowieka staje się utrzy-manie
społeczeństwa jako całości. Symboliczne hasło brzmi: To, co jest
legalne,jest etyczne.
32 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego
Rozwój moralny
-
• Poziom trzeci – postkonwencjonalnyEtap piąty – społecznego
kontraktu. Na tym etapie pojawia się refleksja
moralna i świadomość, że u podłoża funkcjonowania każdego
społeczeństwaistnieje społeczny kontrakt, czyli umowa społeczna,
wedle której każdyz członków społeczeństwa zobowiązuje się w razie
potrzeby do rezygnacji z ja-kiegoś zakresu swej wolności oraz
pewnych uprawnień, o ile taka rezygnacjaprzyniesie korzyść całemu
społeczeństwu. Na tym etapie rozwoju moralnegoczłowiek wybiera
spośród dopuszczalnych w danym społeczeństwie reguł po-stępowania
te, które przyniosą jak największą korzyść jak największej
liczbieludzi. Przykładem przyjęcia takiej postawy może być
działalność Marka Ko-tańskiego czy Janiny Ochojskiej, którzy w
swych działaniach starali się patrzećz perspektywy całości
społeczeństwa a nie lokalnych interesów. Szczególnieten pierwszy
wielokroć pokazał, że cząstkowy interes społeczności
lokalnej(niechęć do narkomanów czy nosicieli HIV) nie może stać na
przeszkodzie re-alizacji ogólnospołecznego interesu (zadbanie o
pozostających w najtrudniej-szej sytuacji członków
społeczeństwa).
Etap szósty – uniwersalnych zasad moralnych. Na tym etapie
decyzje mo-ralne nie wynikają z kontraktu społecznego, ale z
wnętrza człowieka. Człowiekzaczyna traktować drugiego człowieka
jako cel sam w sobie. Na tym etapierozwoju moralnego człowiek nie
szuka wśród przyjętych już reguł postępowa-nia tych najlepszych dla
społeczeństwa, ale sam je tworzy. Tam, gdzie brakujemu takich
reguł, zaczyna je ustanawiać i zachęcać innych do ich
przestrzega-nia. Przykładem takiego postępowania może być matka
Teresa czy cała dzia-łalność Jana Pawła II.
Nietrudno zauważyć, że rozwój moralny człowieka przebiega od
postawyopartej na dbaniu wyłącznie o własny interes, własną
korzyść, do postawyopartej na chęci zadbania o interes ogółu.
Warto w kontekście odkrytego przez psychologię rozwoju moralnego
czło-wieka zapytać: na jakim poziomie tego rozwoju znajduje się
przeciętny obywa-tel naszego kraju, a także, co interesujące w
kontekście tego poradnika, na ja-kim poziomie moralnym plasują się
polscy urzędnicy, a szczególniepracownicy samorządowi?
Powracając do pytania: dlaczego ludzie, na ogół ceniący dobro, w
konkret-nych sytuacjach wybierają to, co nie jest jego realizacją,
jeszcze raz odwołajmysię do wiedzy psychologicznej. Psycholodzy już
jakiś czas temu zauważyli, żekiedy oceniamy własne postępowanie,
oceniamy je przy użyciu kategorii sku-tecznościowych. Mówimy wtedy:
nie mogłem inaczej postąpić, jeśli miałem zre-alizować ten cel.
Dlatego pracownik często mówi: gdybym nie skserował tegopodręcznika
dziecku (na kserografie własnej firmy), to nie miałoby się ono z
cze-go uczyć. Kiedy jednak oceniamy innych, wtedy zdecydowanie
częściej używa-my kategorii etycznych, pytając: jak można w czasie
godzin pracy wychodzić nazakupy albo dlaczego dyrektor zatrudnił
znajomą na stanowisku sekretarki, prze-cież to nieetyczne. A zatem
inną miarę stosujemy do oceny własnych zachowań,a inną miarę do
oceny zachowań osób trzecich. Znakomicie oddaje ten psy-chologiczny
mechanizm oceniania powiedzenie: źdźbło w cudzym oku zauwa-żył, ale
belki w swoim nie.
33Rola etyki w działalności samorządowej C Z Ę Ś Ć I
WARTE
PRZEMY LENIA
-
1.3. Etyka zawodowa a etyka ogólna
Ostatnio coraz częściej w Polsce mówi się o potrzebie tworzenia
etyk zawodo-wych dla poszczególnych grup zawodowych. Jakiś czas
temu nad kodeksemetycznym debatowali lekarze, nauczyciele. Nie tak
dawno zastanawiali się nadtym maklerzy, notariusze, sędziowie. W
ostatnim okresie coraz częściej mówisię również o konieczności
sformułowania kodeksu etyki dla urzędników sa-morządowych.
Zanim skoncentrujemy się na etyce samorządowej, koniecznym
wydaje siękrótka refleksja nad tym, czym jest etyka zawodowa?
Zastanówmy się zatemnad tym jakie są funkcje i cele etyki
zawodowej, oraz spróbujmy ustalić, czymróżni się etyka zawodowa od
etyki ogólnej, o której mówiliśmy w poprzednimparagrafie. Zacznijmy
jednak od historii etyk zawodowych.
Najstarszą etyką zawodową jest niewątpliwie etyka lekarska. W V
wiekup.n.e. Hipokrates (ok. 460-377p.n.e.), chcąc skodyfikować
działalność lekar-ską, sformułował Przysięgę, która do dzisiaj
wyznacza kanon etyki lekarskiej.Jedną z najstarszych zasad tej
etyki jest znana powszechnie zasada: przedewszystkim nie
szkodzić.
Następną etyką zawodową była etyka adwokacka, spisana przez
Cycerona(106-43 p.n.e.), zaś w okresie Średniowiecza popularna
stała się etyka rycer-ska, swoje kodeksy sformułowali także
nauczyciele. Proces tworzenia się kolej-nych etyk zawodowych okazał
się konsekwencją powstawania nowych zawo-dów, na skutek coraz
silniej zarysowującego się podziału pracy i
koniecznościspecjalizacji zawodowej. Nie ma dzisiaj znaczącego, w
sensie rangi społecznej,zawodu, który nie miałby swej etyki
zawodowej lub nie zabiegał o jej stworze-nie.
Etyki zawodowe mają swoich gorących zwolenników, ale także
zażartychprzeciwników. Ci ostatni krytykują etyki zawodowe,
używając następującychargumentów:
Etyki zawodowe są dowodem kryzysu moralności indywidualnej.
Argu-ment ten opiera się na założeniu, że gdyby wszyscy byli
uczciwi, etyki zawodo-we nie byłyby potrzebne, bo każdy i tak
postępowałby uczciwie.
Etyki zawodowe są najczęściej jedynie działaniem zastępczym,
środkiempozornym, mającym ukryć rzeczywistą demoralizację danej
grupy zawodowej.Powstają tylko po to, aby części społeczeństwa,
niezadowolonej z pracy tej gru-py zawodowej, zamydlić oczy – nie
jest tak źle, próbujemy coś poprawić, mamyjuż swoją etykę zawodową,
teraz będzie lepiej.
Przyjęcie zasad etyki zawodowej grozi niebezpieczeństwem
zwolnienia jed-nostki z odpowiedzialności za to, co czynimy.
Argument ten zasadza się naprzekonaniu, że gotowy, uporządkowany,
np. przez kodeks etyki zawodowejzestaw reguł czy procedur
postępowania osłabi albo nawet zniszczy bezpow-rotnie naturalną
zdolność człowieka do samodzielnej refleksji i do dokonywa-nia
wyborów moralnych. Zamiast własnej refleksji, tak istotnej dla
budowaniaświadomości etycznej i moralnej wrażliwości, część
przedstawicieli danego za-wodu będzie postępować mechanicznie,
zgodnie z zaleceniami, nakazami, gu-biąc się w sytuacjach bardziej
złożonych, ale nie uwzględnionych w systemieobowiązujących nakazów
i zakazów, sądząc np. że co nie zakazane, to jest do-zwolone.
34 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego
Pierwsze etykizawodowe
Słabości etykzawodowych
-
Etyka zawodowa ma charakter relatywny, a nie uniwersalny, zatem
nie jestetyką w sensie ogólnym. Ta linia krytyki zasadza się na
wyeksponowaniu rela-tywnego charakteru etyk zawodowych, których
zasady są niejednokrotniezwiązane z jakąś konwencją lub umową. W
każdej z etyk obowiązują inne re-guły, czasami wchodzące nawet w
konflikt ze sobą, podczas kiedy zasady etykiogólnej powinny być
uniwersalne, a zatem stałe, powszechne i niezmienne.
Etyki zawodowe są podejrzane ze względów formalnych, niejasny
jest bo-wiem w nich tryb ustalania obowiązków i nakazów. Kto np.
ustalił, że na leka-rzu ciąży obowiązek ratowania życia w każdej
sytuacji, a na nauczycielu obo-wiązek mówienia prawdy, i dlaczego
etyki zawodowe przedkładają pewnewartości moralne nad inne
wartości, oraz zbudowane na nich normy moralnenad inne normy,
podczas kiedy niektóre etyki zawodowe w ogóle tych warto-ści ani
norm nie uwzględniają.
Etyka zawodowa nie dysponuje żadną sankcją, po co zatem
respektowaćjakieś normy moralne, kiedy ich łamanie niczym nie
grozi.
Natomiast zwolennicy etyk zawodowych podnoszą następujące
argumenty:Etyka zawodowa uszczegółowia ogólne treści norm
etycznych, dostosowu-
jąc je do bardziej konkretnych, specyficznych sytuacji. Każdy
zawód ma swojąspecyfikę, charakteryzuje się jakimś rodzajem
działań, dlatego w etyce tego za-wodu potrzebne są reguły
określające sposób wykonania tych działań orazewentualne zakazy,
mające przestrzec pracowników przed nieodpowiednimpostępowaniem.
Jeśli wiadomo, z której z dróg turyści omyłkowo zbaczają, na-leży
jak najdokładniej drogę oznaczyć i o grożących niebezpieczeństwach
ta-kiego zbaczania poinformować.
Etyka zawodowa pomaga w rozwiązywaniu konfliktów, typowych dla
dane-go zawodu, często niespotykanych gdzie indziej. Lekarz
powinien zawszei wszędzie ratować życie ludzkie, ale w sytuacji
trudnej, kiedy zagrożone jestżycie i matki i dziecka, kogo powinien
ratować jako pierwszego? Niejeden pra-cownik socjalny ma
ograniczone możliwości zarówno finansowe, kadrowe, jaki czasowe, a
powinien udzielać pomocy wszystkim potrzebującym, a
zarazemznajdującym się w trudnej sytuacji społecznej. Komu zatem
powinien udzielićnajpierw wsparcia?
Etyka zawodowa uzasadnia konieczne przy wykonywaniu danego
zawoduodstępstwa od norm etyki ogólnej, zezwala, np. adwokatom na
zatajenie praw-dy, a policjantowi na pozbawienie kogoś życia.
Jednakże czyni to każdorazo-wo określając warunki i granice tego
odstępstwa.
Etyka zawodowa reguluje stosunek do tak zwanych obowiązków
nadzwy-czajnych oraz wyznacza ich granice. Lekarz ma obowiązek
ratować życiei zdrowie pacjenta, ale nikt nie oczekuje od niego, że
będzie to robił 24 godzi-ny na dobę, przez 365 dni, lub że będzie
leczył pacjenta chorego na AIDS bezodpowiedniego zabezpieczenia
chroniącego jego samego.
Etyka zawodowa określa wzorzec osobowy pożądany dla danego
zawodu,formułuje także koncepcję dobra, do którego realizacji
określona praca zawo-dowa powinna zmierzać. Każdy zawód wymaga
specjalnych cech charakteru.Trudno sobie wyobrazić dobrego
chirurga, który nie jest dokładny, a dobregonauczyciela, który nie
posiada cnoty cierpliwości, a dobrego urzędnika bezobu tych
cnót.
35Rola etyki w działalności samorządowej C Z Ę Ś Ć I
Zalety etykzawodowych
-
36 Etyczne aspekty działalności samorządu terytorialnego
WA NE !
WA NE !
6. M. Środa, Etyka zawodowa, „Wiedza i życie” 1995, nr 12, s.
11
WARTE
PRZEMY LENIA
Kodeksy etyki zawodowej przez sam fakt swego istnienia
zwiększają szacu-nek dla danego zawodu, współtworząc jego etos i
tradycję. Ranga zawodu jestmierzona nie tylko jego przydatnością
społeczną, ale także poziomem etycz-nym jego przedstawicieli. Im
wyższe wymagania etyczne dla reprezentantówdanego zawodu i im
lepsza ich realizacja, tym szacunek pozostałych
członkówspołeczeństwa do danej grupy zawodowej większy.
Etyka zawodowa „ułatwia wykonywanie określonego zawodu, wpływa
najego prestiż, pomaga w rozwiązywaniu konfliktów, przyśpiesza
podejmowaniedecyzji, daje wskazówki obyczajowe i dotyczące
perfekcjonizmu zawodowego,zakreśla i uzasadnia granice odstępstwa
od norm powszechnych, nakazujew pewnych wypadkach traktować
obowiązki ogólnie uznane za nadzwyczajnejako podstawowe”6.
Podsumowując, etyka zawodowa daje pewien rodzaj zabezpieczenia
mo-ralnego, zwłaszcza w sytuacjach nowych pozwala na szybsze
podejmowaniewłaściwych decyzji. Znając etos zawodowy łatwiej podjąć
właściwą decyzjęw sytuacjach nowych i nieoczekiwanych lub bardzo
zagmatwanych. Wystarczybowiem kierować się misją zawodu, która od
jakiegoś czasu stała się nieroz-łącznym elementem etyk
zawodowych.
Niezależnie od ustalenia, kto w sporze o etykę zawodową ma
rację, kilkakwestii pozostaje bezdyskusyjnych.
Po pierwsze, każde społeczeństwo potrzebuje zarówno refleksji
moralnej,wyznaczającej zakres powinności poszczególnym obywatelom,
jak i grupomzawodowym, oraz przestrzegania przez większość każdej z
tych grup obowią-zujących w niej norm moralnych. Wyobraźmy sobie
przez chwilę sytuację,w której wszyscy obywatele oszukują, albo
sytuację, w której wszyscy urzędni-cy samorządowi nie pracują ani
staranie, ani terminowo, a do tego biorą ła-pówki. Co by się wtedy
działo?
Po drugie, im mniej etyka zawodowa odbiega od etyki ogólnej, tym
lepiejbędzie jej wypełniać ciążące na każdej etyce zawodowej
zadanie uporządko-wania działań przedstawicieli konkretnej grupy
zawodowej. Im jednak etykazawodowa bardziej odbiega od ogólnych
zasad etycznych obowiązującychw danej społeczności, tworząc zbyt
szczegółowe procedury postępowania lubpozostając w sprzeczności z
normami ogólnymi, tym jej oddziaływanie spo-łeczne jest słabsze, a
ona sama narażona na krytykę.
Po trzecie, żadna etyka zawodowa, nawet ta najlepiej przemyślana
i sfor-mułowana, nie może zwolnić człowieka z samodzielnego
myślenia, ocenianiai wybierania najlepszych moralnie zachowań, a
tym bardziej z odpowiedzialno-ści moralnej za to, co każdy z nas
uczynił.
Jako istoty myślące i jako wolne podmioty ponosimy
odpowiedzialność zawszystkie konsekwencje naszych działań i żadna
etyka nie może nas z tegozwolnić, niezależnie bowiem od uprawianego
przez nas zawodu zawsze pozo-stajemy odpowiedzialni jako ludzie. O
ile etyka zawodowa przesłania namświadomość naszego człowieczeństwa
i wynikające z tego faktu powinności, too tyle stacza się w obszar
nieetyczności.
-
1.4. Czynniki wpływające na poziom etyczny instytucji
Poziom etyczny instytucji publicznej jest wypadkową wielu
czynników. Czynni-ki te można podzielić na zewnętrzne i wewnętrzne.
Do zewnętrznych należy:a) poziom gospodarczy, b) system polityczny
i aktualna sytuacja polityczna, c)poziom i jakość prawa, d)
obowiązujący zestaw norm i obyczajów przyjętychw danym
społeczeństwie.
Natomiast do czynników wewnętrznych należy zaliczyć: a) misję
instytucji, b)politykę wewnętrzną, c) kulturę organizacyjną, d)
poziom moralny urzędników.
Schemat 2Czynniki wpływające na poziom etyczny instytucji
publicznej
Źródło: opracowanie własne.
Czynniki zewnętrzne wpływające na poziom etyczny instytucji
publicznychWszystkie państwa kontrolują dystrybucję cennych
korzyści i obciążenia
przykrymi kosztami oraz harmonizują interesy różnych grup
społecznych. Dotych zadań powołane są instytucje publiczne.
Szczególna rola w realizacji tegozadania przypada instytucjom
samorządowym. Sama natura dystrybucji cen-nych korzyści jak i
obciążeń przykrymi kosztami powoduje, że realizacja tegojest
niezwykle złożona. Co najmniej z dwóch powodów instytucje te
stawianesą przed bardzo trudnym zadaniem. Po pierwsze dlatego, że
podejmowaneprzez urzędy działania, takie jak: podział środków
finansowych (oparty napodejmowaniu decyzji co do spożytkowania
społecznych pieniędzy), wydawa-nie zezwoleń, koncesji czy też
nakładanie różnego rodzaju obciążeń są niezwy-kle trudne i
zagrożone w swej istocie uznaniowością, a zatem w języku etyki
ja-kąś dozą niesprawiedliwości. Po drugie, im gorsza sytuacja
gospodarcza, tymmniej dóbr do podzielenia, a więcej obciążeń do
wyegzekwowania, tym bar-
37Rola etyki w działalności samorządowej C Z Ę Ś Ć I
INSTYTUCJAPUBLICZNA
WEWNĘTRZNE:ZEWNĘTRZNE:
misja
politykawewnętrzna
kulturaorganizacyjna
moralnośćurzędników
systemgospodarczy
polityka
prawo
etykaspołeczeństwa
-
dziej instytucje publiczne narażone są na niewłaściwe działania.
Im zaś wyższypoziom gospodarczy, który pociąga za sobą nie tylko
większą pomyślność oby-wateli, ale także większy budżet, który
łatwiej dzielić, zaspokajając większąilość potrzeb społecznych, tym
instytucje samorządowe działają w sytuacjimniejszego napięcia i
nacisków, tym samym posiadają większą swobodę podej-mowania
decyzji, co oczywiście przekłada się na ich bardziej
profesjonalne,mniej uznaniowe, a zatem bardziej etyczne
postępowanie. Charakter instytu-cji samorządowych w jakimś sensie
jest odbiciem sytuacji gospodarczej kraju.Im gorzej w kraju, tym
trudniej instytucjom samorządowym podołać wyzna-czonym
obowiązkom.
Drugim niezwykle istotnym czynnikiem wpływającym na poziom
etycznyinstytucji publicznych jest obowiązujące w danym kraju
prawo, które wyznaczaobszar dopuszczalnego działania nie tylko
wszystkim obywatelom, ale przedewszystkim urzędom i pracującym w
nich urzędnikom. Jeśli prawo obowiązują-ce urzędników jest źle
skonstruowane, a zapisy prawne zbyt zawiłe lub zbytczęsto ulegają
zmianie, zniechęca to urzędników do jego przestrzegania, sta-jąc
się tym samym usprawiedliwieniem lub wręcz zachętą do jego
omijania,a z czasem i łamania. Z najtrudniejszą jednak sytuacją
spotykają się urzędnicywtedy, kiedy prawo (jakiś zapis prawny)
zdaje się nie być zgodne z zasadamietycznymi, obowiązującymi w
danym społeczeństwie. Choć to może wydawaćsię zaskakujące, ale
historia ludzkości pokazała już nie raz, że prawo stanowio-ne przez
uprawnione do tego instytucje pozostawać może w niezgodzie
zeświadomością etyczną. Chociaż prawo jest zasadniczo pewnym
zinstytucjona-lizowaniem obowiązujących na danym terenie zasad
społecznych, to nie za-wsze to, co zapisane w prawie, jest
jednocześnie etyczne, obszar prawa bowiemnie zawsze pokrywa się
dokładnie z obszarem etyki, o czym każdy urzędnik po-winien
pamiętać.
Schemat 3Stosunek zakresów prawa i etyki
Źródło: opracowanie własne.
Przykładami niezgodności prawa z etyką mogą być zasady
apartheidu w