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Ol!
Inicialmente, quero dizer da minha satisfao em trabalhar com a
equipe do Aprova Concursos e de ter a oportunidade de ajudar voc a
conquistar uma vaga no Tribunal de Contas da Unio.
Meu nome Osvaldo Perrout, sou Engenheiro, com MBA em Gerncia de
Sistemas de Energia e em Controladoria e Finanas. Trabalhei na
Petrobras por 11 anos e ingressei no TCU em 2001, no cargo hoje
denominado Auditor Federal de Controle Externo.
No TCU, alm das atribuies comuns de Auditor, ocupei as funes de
confiana de Assessor de Procurador, Diretor Tcnico e Secretrio de
Controle Externo. Fui instrutor em programa de formao e cursos de
capacitao, internos e externos, alm de haver ministrado diversas
palestras.
Bem, mas vamos falar de estudos! Esta apostila tem por fim
servir de material de apoio a curso de Controle Externo, composto
por 20 aulas, preparatrio para o concurso de seleo para o cargo de
Tcnico Federal de Controle Externo do TCU, a ser realizado em
agosto de 2015.
Embora a descrio do contedo dessa disciplina no Edital seja bem
curto, temos um extenso material a ser estudado. Assim, daremos
nfase ao contedo que tem sido mais cobrado pelo Cespe nos concursos
anteriores, nos quais encontramos a seguinte distribuio
aproximada:
Normas constitucionais sobre o controle externo (20%)
Deliberaes, sesses e processos (20%) rgos, composio e competncias
(15%) Atribuies dos Tribunais de Contas (Leis Orgnicas e
Regimentos
Internos (7%) Tomada de Contas Especial (5%) Jurisdio do TCU
(4%)
Os 29% restantes esto espalhados pelos demais assuntos tratados
na Lei n 8.443/1992 e do Regimento Interno do TCU. Nas aulas,
comentarei detalhes do contedo, chamando sempre a ateno para os
pontos mais importantes. Assista s aulas e tenha sempre mo este
material e, se possvel, uma cpia da Lei Orgnica e do Regimento
Interno do TCU.
Desejo a voc muita determinao e boa sorte!
Osvaldo PerroutOsvaldo PerroutOsvaldo PerroutOsvaldo Perrout
O impossvel reside nas mos inertes daqueles que no tentam.
Epicuro
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CONTROLE EXTERNO
Prof. Osvaldo Perrout
1. CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA CONCEITO E ABRANGNCIA Segundo
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo. 23 Ed.:
editora Atlas, p. 761):
...pode-se definir o controle da Administrao Pblica como o poder
de fiscalizao e correo que sobre ela exercem os rgos dos Poderes
Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a
conformidade de sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo
ordenamento jurdico.
J para Evandro Martins Guerra (Os Controles Externo e Interno da
Administrao Pblica e os Tribunais de Contas. Belo Horizonte: Frum,
2003):
Controle da Administrao Pblica a possibilidade de verificao,
inspeo, exame, pela prpria Administrao, por outros poderes ou por
qualquer cidado, da efetiva correo na conduta gerencial de um
poder, rgo ou autoridade, no escopo de garantir atuao conforme os
modelos desejados anteriormente planejados gerando uma aferio
sistemtica.
O controle da Administrao Pblica abrange a fiscalizao e a correo
dos atos ilegais e, em certa medida, daqueles que Di Pietro chama
de inconvenientes ou inoportunos, que podemos chamar de ilegtimos.
Ele abrange os trs poderes (executivo, Legislativo e Judicirio) em
suas funes administrativas.
Di Pietro: o controle da administrao pblica com o poder de
fiscalizao e correo que sobre ela exercem os rgos do Poder
Judicirio, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a
conformidade de sua atuao com os princpios que lhe so impostos pelo
ordenamento jurdico
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ESPCIES Quanto extenso do controle:
CONTROLE INTERNO: o controle realizado por um Poder sobre os
seus prprios atos, no mbito da prpria administrao. CONTROLE
EXTERNO: ocorre quando o rgo fiscalizador se encontra na estrutura
de outro Poder. Alguns autores consideram tambm Controle Externo o
controle da Administrao Direta sobre a Indireta.
CONTROLE EXTERNO POPULAR OU CONTROLE SOCIAL: aquele exercido
diretamente pela sociedade. Ex: As contas dos Municpios ficaro,
anualmente, disposio de qualquer contribuinte, para exame e
apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos
da lei.
Quanto ao momento em que ocorre CONTROLE PRVIO OU A PRIORI OU
PREVENTIVO: o exercido antes da realizao do ato/fato
administrativo. Por ex.: a aprovao prvia, por parte do Congresso
Nacional, da escolha de pessoas para determinados cargos.
CONTROLE CONCOMITANTE OU SUCESSIVO: acompanha a atuao da
administrao no momento em que ela se verifica. o que ocorre, por
exemplo, com a fiscalizao de um contrato em execuo e o
acompanhamento da execuo oramentria. CONTROLE POSTERIOR OU A
POSTERIORI OU CORRETIVO: tem por objetivo verificar os atos j
praticados, para corrigi-los, desfaz-los ou, confirm-los. Abrange
atos como os de aprovao, homologao, anulao, revogao ou
convalidao.
Quanto natureza CONTROLE DE LEGALIDADE: verifica se a conduta
administrativa est em conformidade com as normas legais aplicveis.
O controle de legalidade pode ser interno ou externo, sendo que no
primeiro caso ele pode ser exercido de ofcio ou por provocao. O
controle externo de legalidade pelo Legislativo s ocorre nos casos
constitucionalmente previstos e pelo Judicirio depende provocao,
por meio da ao adequada.
CONTROLE DE MRITO: verifica a convenincia e da oportunidade da
conduta administrativa. O Judicirio no pode exercer controle de
mrito sobre os atos de outros poderes, pois s pode faz-lo a prpria
Administrao (poder que gerou o ato), e, em casos excepcionais, o
Legislativo. Abre-se exceo para o controle do Judicirio sobre atos
discricionrios, sob os aspectos da motivao, razoabilidade e
proporcionalidade e, em geral, sobre a moralidade dos atos.
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Quanto ao rgo que o exerce: CONTROLE ADMINISTRATIVO: exercido
por cada poder sobre os seus prprios atos, sob os aspectos de
legalidade e mrito, por iniciativa prpria ou mediante provocao.
Corresponde ao controle interno (assim classificado pelo alcance).
CONTROLE LEGISLATIVO ou PARLAMENTAR. CONTROLE JUDICIAL. Os
controles legislativo e judicial so, por natureza, controles
externos, quanto ao alcance. Eles sero abordados mais frente.
CONTROLE ADMINISTRATIVO
Para Di Pietro (Direito Administrativo. 23 Ed.: editora Atlas,
p. 761) controle administrativo :
...o poder de fiscalizao e correo que a Administrao Pblica (em
sentido amplo) exerce sobre sua prpria atuao, sob os aspectos de
legalidade e mrito, por iniciativa prpria ou mediante provocao. Na
esfera federal, esse controle denominado de superviso ministerial
pelo Decreto-lei n 200, de 25-2-67.
O Controle da Administrao um princpio fundamental, conforme
dispe o art. 6 do Decreto-Lei 200/ 67.
Meios de Controle: - Fiscalizao Hierrquica: efetuado no mbito da
cadeia hierrquica do rgo. - Superviso Ministerial: controle
exercido pelos Ministrios sobre as entidades da administrao
indireta a eles vinculadas (no h subordinao nem hierarquia). -
Recursos Administrativos: meios de reviso do ato administrativo
pela prpria Administrao Pblica. - Representao: denncia de
irregularidades feita perante a prpria Administrao. - Reclamao:
declarao de insatisfao ou oposio a atos da Administrao que afetam
direitos ou interesses legtimos do interessado. - Pedido de
Reconsiderao: solicitao de reexame dirigida mesma autoridade que
praticou o ato. - Recursos Hierrquicos: dirigidos a autoridade ou
instncia superior que praticou o ato.
No adentraremos em detalhes no Controle Administrativo, uma vez
que o tema abordado na disciplina Direito Administrativo.
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CONTROLE JUDICIAL o controle que o Judicirio exerce sobre a
atividade administrativa dos trs Poderes do Estado, especialmente
do Executivo. Atos sujeitos a controle: - atos polticos: podem ser
apreciados pelo Judicirio, desde que haja leso ou ameaa a direito;
- atos legislativos ou normativos: o Judicirio pode apreciar a
legalidade (produzindo apenas efeito entre as partes), ou a
constitucionalidade, em ao apropriada; - atos interna corporis: em
regra no so apreciados pelo Poder Judicirio, porque se limitam a
estabelecer normas sobre o funcionamento interno dos rgos; no
entanto, se exorbitarem em seu contedo, ferindo direitos
individuais e coletivos, podero tambm ser apreciados pelo Poder
Judicirio.
CONTROLE LEGISLATIVO
o que mais nos interessa, pois onde se insere nossa disciplina.
o controle a cargo do Poder Legislativo, sendo exercido pelo
Congresso Nacional, pelas Assembleias Legislativas e pelas Cmaras
de Vereadores. O Controle Legislativo alcana os rgos e entidades
(administrao indireta) do Poder Executivo e as atividades
administrativas do Poder Judicirio. Assim como qualquer controle
externo, deve limitar-se s hipteses constitucionalmente previstas,
sob pena de ofensa ao princpio da separao de poderes. O controle
legislativo principalmente controle poltico, tendo por base a
fiscalizao sobre atos ligados funo administrativa e organizacional,
objetivando o controle do interesse da coletividade e no os
direitos individuais. Executa tambm o controle financeiro,
abrangendo a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao
direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas. O controle financeiro
no exclusivamente legislativo, sendo exercido, concomitantemente,
pelo sistema de controle interno de cada Poder. Os tribunais de
contas tm papel essencial no controle legislativo, tendo a funo de
auxiliar o Legislativo no controle externo financeiro da
Administrao Pblica.
Por tudo que foi visto at aqui, fica claro que o Controle
Externo abrange qualquer controle feito por um Poder sobre outro e
que o que convencionamos chamar simplesmente de Controle Externo
(ttulo dessa disciplina) , na verdade, o controle de fiscalizao
financeira, oramentria, contbil, operacional e patrimonial
(C-O-F-O-P), sob os aspectos de legalidade, legitimidade,
economicidade, que est a cargo do Congresso Nacional, que o exerce
com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio. Assim tambm o nos
estados. Tambm deve ficar claro que o controle legislativo vai alm
do controle COFOP visto acima, pois h diversas outras atividades de
controle atribudas a esse Poder.
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2. SISTEMAS DE CONTROLE
Segundo Jorge Ulisses Jacoby Fernandes (Tribunais de Contas do
Brasil - jurisdio e competncia, Belo Horizonte: Ed. Frum, 2003),
Sistema de Controle Externo "o conjunto de aes de controle
desenvolvidas por uma estrutura organizacional, com procedimentos,
atividades e recursos prprios, no integrados na estrutura
controlada, visando fiscalizao, verificao e correo de atos".
Existem dois sistemas principais de controle da Administrao
Pblica no mundo: controladorias e tribunais de contas.
CONTROLADORIAS
Com grande influncia anglo-saxnica, so rgos monocrticos,
comandados por um Controlador Geral. Em geral, as controladorias so
ligadas ao Poder Legislativo, funcionando como rgo consultivo. Elas
no julgam contas, nem tm poder sancionador, mas apenas emitem
relatrios apontando as falhas e expedindo recomendaes.
TRIBUNAIS DE CONTAS
So os que predominam em pases de origem latina, mas so
encontrados em diversos outros pases, muitas vezes em conjunto com
uma controladoria. So rgos colegiados, ou seja, suas decises finais
em matria de controle so tomadas em conjunto. O mais comum que
sejam rgos independentes, ligados ao Poder Legislativo, sendo a
maioria de seus membros indicados pelo Parlamento. Em muitos pases,
os membros do tribunal tm mandato limitado. Em alguns pases, porm,
o tribunal de contas est inserido na estrutura do Poder Executivo
(normalmente os africanos) ou do Judicirio (Portugal, Grcia e
Angola).
SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
Conceito Conjunto de unidades, articuladas a partir da
Controladoria-Geral da Unio CGU, orientadas para o desempenho das
atribuies de controle interno indicadas na Constituio Federal e
outros normativos que tratam da questo.
rgos integrantes do Sistema de Controle Interno do Poder
Executivo Federal A Controladoria-Geral da Unio (CGU), como rgo
central, cuja atuao abrange todos os rgos do Poder Executivo
Federal, exceto os rgos setoriais, ou seja, aqueles que integram a
estrutura do Ministrio das Relaes Exteriores, Ministrio da
Defesa,
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da Advocacia-Geral da Unio (AGU) e da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica (SG).
Atribuies constitucionais do Sistema de Controle Interno Avaliar
o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos
programas de governo e dos oramentos da Unio; comprovar a
legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da
gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal, bem como da aplicao de recursos pblicos
por entidades de direito privado; exercer o controle das operaes de
crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da Unio
e apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
(http://www.secretariageral.gov.br/acesso-a-informacao/perguntas/secretaria-de-controle-interno
- com adaptaes)
3. CONTROLE EXTERNO NO BRASIL
BREVE HISTRICO Em 1680, foram criadas as Juntas das Fazendas das
Capitanias e a Junta da Fazenda do Rio de Janeiro, jurisdicionadas
a Portugal. Em 1808, na administrao de D. Joo VI, foi instalado o
Errio Rgio e criado o Conselho da Fazenda, que tinha como atribuio
acompanhar a execuo da despesa pblica. Com a proclamao da
independncia do Brasil, em 1822, o Errio Rgio foi transformado no
Tesouro pela Constituio monrquica de 1824, prevendo-se, ento, os
primeiros oramentos e balanos gerais.
Em 7 de novembro de 1890, por iniciativa do ento Ministro da
Fazenda, Rui Barbosa, o Decreto n 966-A criou o Tribunal de Contas
da Unio, norteado pelos princpios da autonomia, fiscalizao,
julgamento, vigilncia e energia. A Constituio de 1891, a primeira
republicana, ainda por influncia de Rui Barbosa, institucionalizou
definitivamente o Tribunal de Contas da Unio, inscrevendo-o no seu
art. 89. A instalao do Tribunal, entretanto, s ocorreu em 17 de
janeiro de 1893, graas ao empenho do Ministro da Fazenda do governo
de Floriano Peixoto, Serzedello Corra. Originariamente o Tribunal
teve competncia para exame, reviso e julgamento de todas as operaes
relacionadas com a receita e a despesa da Unio. A fiscalizao se
fazia pelo sistema de registro prvio. Pela Constituio de 1934, o
Tribunal recebeu, entre outras, as seguintes atribuies: proceder ao
acompanhamento da execuo oramentria, registrar previamente as
despesas e os contratos, julgar as contas dos responsveis por bens
e dinheiro pblicos,
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assim como apresentar parecer prvio sobre as contas do
Presidente da Repblica para posterior encaminhamento Cmara dos
Deputados. Com exceo do parecer prvio sobre as contas
presidenciais, todas as demais atribuies do Tribunal foram mantidas
pela Carta de 1937, que inseriu o Tribunal de Contas no Captulo IV,
reservado ao Poder Judicirio. A Constituio de 1946 acresceu um novo
encargo s competncias da Corte de Contas: julgar a legalidade das
concesses de aposentadorias, reformas e penses. A partir dessa
Constituio, o Tribunal de Contas passa a constar no captulo do
Poder Legislativo. A Constituio de 1967, ratificada pela Emenda
Constitucional n 1, de 1969, retirou do Tribunal o exame e o
julgamento prvio dos atos e dos contratos geradores de despesas.
Eliminou-se, tambm, o julgamento da legalidade de concesses de
aposentadorias, reformas e penses, ficando a cargo do Tribunal,
to-somente, a apreciao da legalidade para fins de registro. Deu-se
incumbncia ao Tribunal para o exerccio de auditoria financeira e
oramentria sobre as contas das unidades dos trs poderes da Unio,
instituindo, desde ento, os sistemas de controle externo, a cargo
do Congresso Nacional, com auxilio da Corte de Contas, e de
controle interno, este exercido pelo Poder Executivo e destinado a
criar condies para um controle externo eficaz.
Finalmente, com a Constituio de 1988, o Tribunal de Contas da
Unio teve a sua jurisdio e competncia substancialmente ampliadas.
Recebeu poderes para, no auxlio ao Congresso Nacional, exercer a
fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e
patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e
indireta, quanto legalidade, legitimidade e economicidade e a
fiscalizao da aplicao das subvenes e da renncia de receitas.
Qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigaes de natureza pecuniria tem o dever de prestar contas
ao TCU.
(http://portal3.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/institucional/conheca_tcu/historia
- com adaptaes)
PAPEL DO TRIBUNAL DE CONTAS NO CONTROLE EXTERNO
Como j visto, o Tribunal de Contas da Unio auxilia o Congresso
Nacional no exerccio do controle legislativo. Assim, o controle
externo da titularidade do Congresso Nacional (pertence ao CN).
preciso entender, no entanto, que o TCU tambm exerce o controle
externo, pois a Constituio da Repblica estabelece funes especficas
na funo controle externo, a serem exercidas pelo CN (com ou sem o
auxlio do TCU), diretamente pelo TCU (por provocao do CN ou por
iniciativa prpria), ou por ambos, em conjunto. Uma evidncia de que
o controle externo exercido tanto pelo Parlamento quanto pelo
Tribunal de Contas que o STF j decidiu que a constituio estadual no
pode atribuir Assembleia Legislativa competncia reservada ao TCU
pela CF:
"Constituio do Estado do Tocantins. Emenda Constitucional
16/2006, que (...) atribuiu Assembleia Legislativa a competncia
para sustar no apenas os contratos, mas tambm as licitaes e os
eventuais casos de dispensa e inexigibilidade de licitao
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(art. 19, XXVIII, e art. 33, IX e 1). A Constituio Federal clara
ao determinar, em seu art. 75, que as normas constitucionais que
conformam o modelo federal de organizao do Tribunal de Contas da
Unio so de observncia compulsria pelas Constituies dos
Estados-membros. Precedentes. (...) A Constituio Federal dispe que
apenas no caso de contratos o ato de sustao ser adotado diretamente
pelo Congresso Nacional (art. 71, 1, CF/1988)." (, Rel. Min. Gilmar
Mendes, julgamento em 24-5-2006, Plenrio, DJ de 25-8-2006.)
4. TRIBUNAL DE CONTAS E A CONSTITUIO FEDERAL
Apresento, a seguir, todas as disposies constitucionais acerca
dos TC, para, em seguida, organiz-las e estud-las por assunto. Para
melhor compreenso, no as coloquei na ordem em que aparecem na
Constituio.
Competncias e organizao
Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao
direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade,
aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder. Pargrafo nico. Prestar contas
qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize,
arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigaes de natureza pecuniria. Art. 71. O controle externo,
a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do
Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I - apreciar as contas
prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer
prvio, que dever ser elaborado em sessenta dias a contar de seu
recebimento; II - julgar as contas dos administradores e demais
responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao
direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e
mantidas pelo poder pblico federal, e as contas daqueles que derem
causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte
prejuzo ao errio pblico; III - apreciar, para fins de registro, a
legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na
administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e
mantidas pelo poder pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de
provimento em comisso, bem como a das concesses de aposentadorias,
reformas e penses, ressalvadas as melhorias posteriores que no
alterem o fundamento legal do ato concessrio; IV - realizar, por
iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados do Senado Federal, de
comisso tcnica ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas
unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judicirio, e demais entidades referidas no inciso II;
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V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais
de cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou
indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI - fiscalizar a
aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio, mediante
convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado,
ao Distrito Federal ou a Municpio; VII - prestar as informaes
solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou
por qualquer das respectivas comisses, sobre a fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre
resultados de auditorias e inspees realizadas; VIII - aplicar aos
responsveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de
contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer, entre outras
cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; IX - assinar
prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao
exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X - sustar, se
no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara
dos Deputados e ao Senado Federal; XI - representar ao Poder
competente sobre irregularidades ou abusos apurados. 1 No caso de
contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso
Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas
cabveis. 2 Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo
de noventa dias, no efetivar as medidas previstas no pargrafo
anterior, o Tribunal decidir a respeito. 3 As decises do Tribunal
de que resulte imputao de dbito ou multa tero eficcia de ttulo
executivo. 4 O Tribunal encaminhar ao Congresso Nacional,
trimestral e anualmente, relatrio de suas atividades. Art. 72. A
comisso mista permanente a que se refere o art. 166, 1, diante de
indcios de despesas no autorizadas, ainda que sob a forma de
investimentos no programados ou de subsdios no aprovados, poder
solicitar autoridade governamental responsvel que, no prazo de
cinco dias, preste os esclarecimentos necessrios. 1 No prestados os
esclarecimentos, ou considerados estes insuficientes, a comisso
solicitar ao Tribunal pronunciamento conclusivo sobre a matria, no
prazo de trinta dias. 2 Entendendo o Tribunal irregular a despesa,
a comisso, se julgar que o gasto possa causar dano irreparvel ou
grave leso economia pblica, propor ao Congresso Nacional sua
sustao. Art. 73. O Tribunal de Contas da Unio, integrado por nove
Ministros, tem sede no Distrito Federal, quadro prprio de pessoal e
jurisdio em todo o territrio nacional, exercendo, no que couber, as
atribuies previstas no art. 96. 1 Os Ministros do Tribunal de
Contas da Unio sero nomeados dentre brasileiros que satisfaam os
seguintes requisitos: I - mais de trinta e cinco e menos de
sessenta e cinco anos de idade; II - idoneidade moral e reputao
ilibada;
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III - notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e
financeiros ou de administrao pblica; IV - mais de dez anos de
exerccio de funo ou de efetiva atividade profissional que exija os
conhecimentos mencionados no inciso anterior. 2 Os Ministros do
Tribunal de Contas da Unio sero escolhidos: I - um tero pelo
Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois
alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto
ao Tribunal, indicados em lista trplice pelo Tribunal, segundo os
critrios de antiguidade e merecimento; II - dois teros pelo
Congresso Nacional. 3 Os Ministros do Tribunal de Contas da Unio
tero as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos
e vantagens dos Ministros do Superior Tribunal de Justia,
aplicando-se-lhes, quanto aposentadoria e penso, as normas
constantes do art. 40. 4 O auditor, quando em substituio a
Ministro, ter as mesmas garantias e impedimentos do titular e,
quando no exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz
de Tribunal Regional Federal. Art. 74. Os Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de: I - avaliar o cumprimento das
metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de
governo e dos oramentos da Unio; II - comprovar a legalidade e
avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto
oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da
administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por
entidades de direito privado; III - exercer o controle das operaes
de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da
Unio; IV - apoiar o controle externo no exerccio de sua misso
institucional. 1 Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela daro
cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob pena de responsabilidade
solidria. 2 Qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato
parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio.
Art. 161. Cabe lei complementar: (...) II - estabelecer normas
sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente
sobre os critrios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I,
objetivando promover o equilbrio socioeconmico entre Estados e
entre Municpios; [FPE e FPM] (...)
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Pargrafo nico. O Tribunal de Contas da Unio efetuar o clculo das
quotas referentes aos fundos de participao a que alude o inciso
II.
Art. 103-B. O Conselho Nacional de Justia compe-se de 15
(quinze) membros com mandato de 2 (dois) anos, admitida 1 (uma)
reconduo, sendo: (...) 4 Compete ao Conselho o controle da atuao
administrativa e financeira do Poder Judicirio e do cumprimento dos
deveres funcionais dos juzes, cabendo-lhe, alm de outras atribuies
que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura: (...) II -
zelar pela observncia do art. 37 e apreciar, de ofcio ou mediante
provocao, a legalidade dos atos administrativos praticados por
membros ou rgos do Poder Judicirio, podendo desconstitu-los,
rev-los ou fixar prazo para que se adotem as providncias necessrias
ao exato cumprimento da lei, sem prejuzo da competncia do Tribunal
de Contas da Unio;
Art. 130. Aos membros do Ministrio Pblico junto aos Tribunais de
Contas aplicam-se as disposies desta Seo pertinentes a direitos,
vedaes e forma de investidura.
Art. 130-A. O Conselho Nacional do Ministrio Pblico compe-se de
quatorze membros nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de
aprovada a escolha pela maioria absoluta do Senado Federal, para um
mandato de dois anos, admitida uma reconduo, sendo: (...) II -
zelar pela observncia do art. 37 e apreciar, de ofcio ou mediante
provocao, a legalidade dos atos administrativos praticados por
membros ou rgos do Ministrio Pblico da Unio e dos Estados, podendo
desconstitu-los, rev-los ou fixar prazo para que se adotem as
providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, sem prejuzo da
competncia dos Tribunais de Contas;
Escolha dos membros
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: (...)
XIII - escolher dois teros dos membros do Tribunal de Contas da
Unio; (...)
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
(...)
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XV - nomear, observado o disposto no art. 73, os Ministros do
Tribunal de Contas da Unio; (...)
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: (...) III -
aprovar previamente, por voto secreto, aps arguio pblica, a escolha
de: (...) b) Ministros do Tribunal de Contas da Unio indicados pelo
Presidente da Repblica; (...)
Julgamento de aes contra seus membros e suas decises Art. 102.
Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da
Constituio, cabendo-lhe: I - processar e julgar, originariamente:
(...) c) nas infraes penais comuns e nos crimes de
responsabilidade, os Ministros de Estado e os Comandantes da
Marinha, do Exrcito e da Aeronutica, ressalvado o disposto no art.
52, I, os membros dos Tribunais Superiores, os do Tribunal de
Contas da Unio e os chefes de misso diplomtica de carter
permanente; d) o habeas corpus, sendo paciente qualquer das pessoas
referidas nas alneas anteriores; o mandado de segurana e o habeas
data contra atos do Presidente da Repblica, das Mesas da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal, do Tribunal de Contas da Unio, do
Procurador-Geral da Repblica e do prprio Supremo Tribunal Federal;
(...) q) o mandado de injuno, quando a elaborao da norma
regulamentadora for atribuio do Presidente da Repblica, do
Congresso Nacional, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, da
Mesa de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de Contas da
Unio, de um dos Tribunais Superiores, ou do prprio Supremo Tribunal
Federal;
Art. 105. Compete ao Superior Tribunal de Justia: I - processar
e julgar, originariamente: a) nos crimes comuns, os Governadores
dos Estados e do Distrito Federal, e, nestes e nos de
responsabilidade, os desembargadores dos Tribunais de Justia dos
Estados e do Distrito Federal, os membros dos Tribunais de Contas
dos Estados e do Distrito Federal, os dos Tribunais Regionais
Federais, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Trabalho, os
membros dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios e os do
Ministrio Pblico da Unio que oficiem perante tribunais;
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Estados e municpios
Art. 75. As normas estabelecidas nesta Seo aplicam-se, no que
couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas
dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e
Conselhos de Contas dos Municpios. Pargrafo nico. As Constituies
estaduais disporo sobre os Tribunais de Contas respectivos, que
sero integrados por sete conselheiros.
Art. 31. A fiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder
Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas
de controle interno do Poder Executivo municipal, na forma da lei.
1 O controle externo da Cmara Municipal ser exercido com o auxlio
dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio ou dos Conselhos
ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver. 2 O parecer
prvio, emitido pelo rgo competente, sobre as contas que o Prefeito
deve anualmente prestar, s deixar de prevalecer por deciso de dois
teros dos membros da Cmara Municipal. 3 As contas dos Municpios
ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer
contribuinte, para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a
legitimidade, nos termos da lei. 4 vedada a criao de tribunais,
Conselhos ou rgos de contas municipais.
Art. 33. A lei dispor sobre a organizao administrativa e
judiciria dos Territrios. (...) 2 As contas do Governo do Territrio
sero submetidas ao Congresso Nacional, com parecer prvio do
Tribunal de Contas da Unio. (...)
Art. 235. Nos dez primeiros anos da criao de Estado, sero
observadas as seguintes normas bsicas: (...) III - o Tribunal de
Contas ter trs membros, nomeados, pelo Governador eleito, dentre
brasileiros de comprovada idoneidade e notrio saber;
Foram omitidas as disposies do ADCT, por no serem mais
aplicveis. Observe que o art. 74 trata de sistema de controle
interno, tendo sido inserido na seo referente Fiscalizao Contbil,
Financeira e Oramentria, com relevante papel nessa
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misso. Cabe destacar que uma das finalidades desse sistema
apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional,
devendo seus responsveis, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela dar cincia ao Tribunal de
Contas da Unio, sob pena de responsabilidade solidria.
5. NATUREZA JURDICA E FUNES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
O fato de o TCU ser tratado, na Constituio, dentro do captulo
dedicado ao Poder Legislativo e ser mencionado como auxiliar do
Congresso no exerccio do controle externo gera alguma discusso
sobre a natureza jurdica dos tribunais de contas. A maioria, e as
maiores, bancas examinadoras de concursos entende que os tribunais
de contas so rgos independentes e autnomos. O auxlio prestado pelo
tribunal de contas ao Poder Legislativo no significa subordinao. A
independncia e a autonomia dos TC provm da Constituio, que atribui
ao Tribunal de Contas da Unio competncias prprias e privativas, bem
como por poder o TCU agir por iniciativa prpria, por possuir
oramento prprio, entre outras competncias e atribuies. Ressalte-se
o art. 96 da CF, que estatui atribuies relativas auto-organizao do
Poder Judicirio, as quais so estendidas, no que couber, aos TC pelo
art. 73 da CF. O Supremo Tribunal Federal j se posicionou de forma
muito clara sobre o tema: o Tribunal de Contas da Unio no preposto
do Legislativo. A funo que exerce recebe diretamente da Constituio
Federal, que lhe define as atribuies.
Ento, temos as seguintes definies, comumente cobradas pelas
bancas: Os TC POSSUEM NATUREZA JURDICA ADMINISTRATIVA, com
INDEPENDNCIA e AUTONOMIA. A NATUREZA JURDICA DAS DECISES DOS
TRIBUNAIS DE CONTAS ADMINISTRATIVA. Os TC NO POSSUEM PERSONALIDADE
JURDICA (no so pessoas jurdicas, agem em nome do ente no qual esto
inseridos - Unio, Estado ou Municpio). Os TC POSSUEM CAPACIDADE
PROCESSUAL OU POSTULATRIA, ou seja, podem, em algumas situaes,
figurar no polo passivo ou ativo em juzo. Esse atributo tambm pode
ser chamado de Personalidade Judiciria. No confundir com
personalidade jurdica.
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FUNES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Fiscalizadora - fiscaliza a atividade dos administradores
pblicos; Consultiva responde a consultas de determinadas
autoridades; Informativa - informa ao Congresso Nacional, quando
solicitado, o andamento
de trabalhos executados; Judicante - julga as contas de gesto
dos administradores pblicos; Pedaggica - orienta os gestores acerca
da forma correta de aplicao da lei ou
sobre oportunidades de melhoria; Corretiva - assina prazo para a
correo de irregularidades; Normativa - edita normas em matria de
sua competncia; Sancionadora - aplica sano aos gestores; Ouvidoria
recebe e trata reclamaes da populao contra sua prpria atuao
contra os jurisdicionados. .
JURISDIO DO TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Jurisdio (JURIS + DICO)
significa dizer o direito. H polmica sobre a aplicabilidade da
expresso ao TCU, j que alguns doutrinadores entendem que somente o
Poder Judicirio possui jurisdio. O fato a jurisdio do Tribunal de
Contas da Unio tratada tanto na LOTCU como no RITCU. Vejamos: LOTCU
Art. 4 O Tribunal de Contas da Unio tem jurisdio prpria e
privativa, em todo o territrio nacional, sobre as pessoas e matrias
sujeitas sua competncia. Art. 5 A jurisdio do Tribunal abrange: I -
qualquer pessoa fsica, rgo ou entidade a que se refere o inciso I
do art. 1 desta Lei, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou
administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio
responda, ou que, em nome desta assuma obrigaes de natureza
pecuniria; II - aqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte dano ao Errio; III - os dirigentes ou
liquidantes das empresas encampadas ou sob interveno ou que de
qualquer modo venham a integrar, provisria ou permanentemente, o
patrimnio da Unio ou de outra entidade pblica federal; IV - os
responsveis pelas contas nacionais das empresas supranacionais de
cujo capital social a Unio participe, de forma direta ou indireta,
nos termos do tratado constitutivo. V - os responsveis por
entidades dotadas de personalidade jurdica de direito privado que
recebam contribuies parafiscais e prestem servio de interesse
pblico ou social; VI - todos aqueles que lhe devam prestar contas
ou cujos atos estejam sujeitos sua fiscalizao por expressa disposio
de lei;
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VII - os responsveis pela aplicao de quaisquer recursos
repassados pela Unio, mediante convnio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a
Municpio; VIII - os sucessores dos administradores e responsveis a
que se refere este artigo, at o limite do valor do patrimnio
transferido, nos termos do inciso XLV do art. 5 da Constituio
Federal; IX - os representantes da Unio ou do Poder Pblico na
assemblia geral das empresas estatais e sociedades annimas de cujo
capital a Unio ou o Poder Pblico participem, solidariamente, com os
membros dos conselhos fiscal e de administrao, pela prtica de atos
de gesto ruinosa ou liberalidade custa das respectivas
sociedades.
No RITCU: arts. 4 e 5.
CASOS ESPECIAIS: DF: o Tribunal de Contas da Unio tem competncia
para fiscalizar a Polcia Militar e o Corpo de Bombeiros do DF,
servios custeados pela Unio. DF e Territrios: o Tribunal de Contas
da Unio tem competncia para fiscalizar o Poder Judicirio, o
Ministrio Pblico e a Defensoria Pblica, por disposio
constitucional. Empresas pblicas e sociedades de economia mista: no
obstante possuam personalidade de direito privado e seus bens no
sejam pblicos, submetem-se a fiscalizao e processo de tomada de
contas especial (entendimento mais recente do Supremo Tribunal
Federal, MS 25.092/DF). Conselhos de fiscalizao profissional: tm
natureza jurdica de Autarquias; so criadas por lei, com
personalidade jurdica de direito pblico com autonomia
administrativa e financeira; exercem a atividade tipicamente
pblica; os recursos por eles cobrados possuem natureza parafiscal;
tm o dever de prestar contas ao Tribunal de Contas da Unio. Ordem
dos Advogados do Brasil: constitui exceo regra acima. Por deciso do
Supremo Tribunal Federal, ratificada pelo Tribunal de Contas da
Unio, no se encontra na jurisdio do TCU.
No seu poder regulamentador, o TCU pode dispensar alguns rgos e
entidades de prestarem contas anuais ao Tribunal em determinado
perodo ou de forma permanente. Isso no retira a jurisdio do TCU
sobre essas unidades e seus gestores, podendo eles serem
fiscalizados pelo Tribunal a qualquer tempo.
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6. TOMADAS E PRESTAES DE CONTAS DOS ADMINISTRADORES E DEMAIS
RESPONSVEIS POR BENS, DINHEIROS E VALORES PBLICOS
OBRIGATORIEDADE DA PRESTAO DE CONTAS Constituio Federal Art. 70
(...) Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou
jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie
ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a
Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza
pecuniria.(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
.
DESTAQUES - o enfoque da prestao de contas no est na pessoa que
gasta o recurso e sim no recurso que foi gasto; - ainda que os
recursos no sejam de origem federal; - os responsveis pela gesto do
prprio Tribunal tambm tm contas julgadas pelo TCU. J as contas de
governo do TCU so julgadas pelo Congresso Nacional (veremos isso
adiante); - o TCU pode dispensar os jurisdicionados de prestarem
contas, conforme art. 6 da LOTCU: Art. 6 Esto sujeitas tomada de
contas e, ressalvado o disposto no inciso XXXV do art. 5 da
Constituio Federal, s por deciso do Tribunal de Contas da Unio
podem ser liberadas dessa responsabilidade as pessoas indicadas nos
incisos I a VI do art. 5 desta lei.
Processos de Contas
Constituio Federal Art. 71. O controle externo, a cargo do
Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas
da Unio, ao qual compete: II - julgar as contas dos administradores
e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da
administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades
institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade
de que resulte prejuzo ao errio pblico A parte final do inciso diz
respeito s Tomadas de Contas Especiais, que veremos mais frente.
Vejamos a primeira parte, referente s contas ordinrias, ou seja, as
que devem ser prestadas periodicamente, nos prazos estabelecidos
pelo Tribunal.
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Organizao das contas e relatrios de gesto LOTCU Art. 9 Integraro
a tomada ou prestao de contas, inclusive a tomada de contas
especial, durante outros elementos estabelecidos no Regimento
Interno, os seguintes: I - relatrio de gesto; II - relatrio do
tomador de contas, quando couber; III - relatrio e certificado de
auditoria, com o parecer do dirigente do rgo de controle interno,
que consignar qualquer irregularidade ou ilegalidade constatada,
indicando as medidas adotadas para corrigir as faltas encontradas;
IV - pronunciamento do Ministro de Estado supervisor da rea ou da
autoridade de nvel hierrquico equivalente, na forma do art. 52
desta Lei.
Conforme j dito, o Tribunal de Contas da Unio possui competncia
para regulamentar suas atividades. Em processos de contas, ele
expede instrues normativas (IN) e decises normativas (DN), pelos
quais define a organizao dos processos de contas e dos relatrios de
gesto, os quais so de cumprimento obrigatrio. Vejamos os atuais:
IN-TCU 63/2010 - Estabelece normas de organizao e de apresentao dos
relatrios de gesto e das peas complementares que constituiro os
processos de contas da administrao pblica federal, para julgamento
do Tribunal de Contas da Unio. DN- TCU 139/2014 - Altera a Deciso
Normativa TCU 134, de 4 de dezembro de 2013, que dispe acerca das
unidades jurisdicionadas cujos dirigentes mximos devem apresentar
relatrio de gesto referente ao exerccio de 2014, especificando a
organizao, a forma, os contedos e os prazos de apresentao DN-TCU
140/2014 - Dispe acerca das unidades jurisdicionadas cujos
responsveis tero as contas de 2014 julgadas pelo Tribunal,
especificando a forma, os prazos de entrega e os contedos das peas
complementares que comporo os processos de contas desse
exerccio.
Relatrio de gesto: documentos, informaes e demonstrativos de
natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou
patrimonial, organizado para permitir a viso sistmica do desempenho
e da conformidade da gesto dos responsveis por uma ou mais unidades
jurisdicionadas durante um exerccio financeiro. O Tribunal define,
em deciso normativa, quem deve apresentar relatrio de gesto e qual
seu contedo.
Observao: embora a LOTCU e o RITCU ainda mencionem as expresses
tomada de contas (antes referido administrao direta) e prestao de
contas (administrao indireta), as normas acima mencionadas
eliminaram essa diferenciao, havendo agora apenas processos de
contas.
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Papel do controle interno nas contas LOTCU. Art. 52. O Ministro
de Estado supervisor da rea ou a autoridade de nvel hierrquico
equivalente emitir, sobre as contas e o parecer do controle
interno, expresso e indelegvel pronunciamento, no qual atestar
haver tomado conhecimento das concluses nele contidas. Ento, as
contas que so encaminhadas ao Tribunal de Contas da Unio devem ter,
alm do relatrio de gesto e de outras peas complementares,
especificadas nas normas:
relatrio e certificado de auditoria; parecer do dirigente do rgo
de controle interno, que consignar qualquer
irregularidade ou ilegalidade constatada, indicando as medidas
adotadas para corrigir as faltas encontradas;
pronunciamento do Ministro de Estado supervisor da rea ou da
autoridade de nvel hierrquico equivalente.
Processamento e julgamentos das contas Instruo de processo de
contas Art. 11. O Relator presidir a instruo do processo,
determinando, mediante despacho singular, de ofcio ou por provocao
do rgo de instruo ou do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, o
sobrestamento do julgamento, a citao ou a audincia dos responsveis,
ou outras providncias consideradas necessrias ao saneamento dos
autos, fixando prazo, na forma estabelecida no Regimento Interno,
para o atendimento das diligncias, aps o que submeter o feito ao
Plenrio ou Cmara respectiva para deciso de mrito.
Sobrestamento: suspenso do prazo para julgamento ou apreciao de
processo. Citao: chamamento do responsvel aos autos para apresentar
alegaes de defesa acerca de determinada irregularidade que tenha
causado dano ao errio ou recolher o dbito apurado. Audincia:
chamamento do responsvel aos autos para apresentar razes de
justificativa acerca de determinada irregularidade que no tenha
causado dano ao errio. Diligncia: solicitao de informaes ou
documentos necessrios ao saneamento dos autos. O atendimento da
diligncia obrigatrio, sob pena de multa.
Citao e audincia caracterizam a abertura do contraditrio e ampla
defesa dos responsveis e so de realizao obrigatria para que haja
julgamento pela irregularidade das contas, imputao de dbito ou
aplicao de multa.
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Decises em processos de contas
Art. 10. A deciso em processo de tomada ou prestao de contas
pode ser preliminar, definitiva ou terminativa. 1 Preliminar a
deciso pela qual o Relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se
quanto ao mrito das contas, resolve sobrestar o julgamento, ordenar
a citao ou a audincia dos responsveis ou, ainda, determinar outras
diligncias necessrias ao saneamento do processo. 2 Definitiva a
deciso pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares
com ressalva, ou irregulares. 3 Terminativa a deciso pela qual o
Tribunal ordena o trancamento das contas que forem consideradas
iliquidveis, nos termos dos arts. 20 e 21 desta Lei.
Art. 14. O Tribunal julgar as tomadas ou prestaes de contas at o
trmino do exerccio seguinte quele em que estas lhes tiverem sido
apresentadas. Art. 15. Ao julgar as contas, o Tribunal decidir se
estas so regulares, regulares com ressalva, ou irregulares. Art.
16. As contas sero julgadas: I - regulares, quando expressarem, de
forma clara e objetiva, a exatido dos demonstrativos contbeis, a
legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto do
responsvel; II - regulares com ressalva, quando evidenciarem
impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que no
resulte dano ao Errio; III - irregulares, quando comprovada
qualquer das seguintes ocorrncias: a) omisso no dever de prestar
contas; b) prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico,
ou infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil,
financeira, oramentria, operacional ou patrimonial; c) dano ao
errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ao antieconmico; d)
desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos. 1 O
Tribunal poder julgar irregulares as contas no caso de reincidncia
no descumprimento de determinao de que o responsvel tenha tido
cincia, feita em processo de tomada ou prestaro de contas. 2 Nas
hipteses do inciso III, alneas c e d deste artigo, o Tribunal, ao
julgar irregulares as contas, fixar a responsabilidade solidria: a)
do agente pblico que praticou o ato irregular, e b) do terceiro
que, como contratante ou parte interessada na prtica do mesmo ato,
de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do dano
apurado. 3 Verificada a ocorrncia prevista no pargrafo anterior
deste artigo, o Tribunal providenciar a imediata remessa de cpia da
documentao pertinente ao Ministrio Pblico da Unio, para ajuizamento
das aes civis e penais cabveis.
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Contas Regulares Art. 17. Quando julgar as contas regulares, o
Tribunal dar quitao plena ao responsvel.
Contas Regulares com Ressalva Art. 18. Quando julgar as contas
regulares com ressalva, o Tribunal dar quitao ao responsvel e lhe
determinar, ou a quem lhe haja sucedido, a adoo de medidas
necessrias correo das impropriedades ou faltas identificadas, de
modo a prevenir a ocorrncia de outras semelhantes.
Contas Irregulares Art. 19. Quando julgar as contas irregulares,
havendo dbito, o Tribunal condenar o responsvel ao pagamento da
dvida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora
devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57
desta Lei, sendo o instrumento da deciso considerado ttulo
executivo para fundamentar a respectiva ao de execuo. Pargrafo
nico. No havendo dbito, mas comprovada qualquer das ocorrncias
previstas nas alneas a , b e c do inciso III, do art. 16, o
Tribunal aplicar ao responsvel a multa prevista no inciso I do art.
58, desta Lei.
Importante registrar que, quando do julgamento pela
irregularidade das contas, o Tribunal pode imputar dbito e/ou
aplicar multa ao responsvel. O pagamento integral do dbito da multa
no modifica o julgamento de mrito dado s contas. No entanto, caso o
responsvel pelo dano ao errio recolha o dbito quando citado (antes
do julgamento), e o Tribunal reconhea sua boa-f, suas contas podero
ser julgadas regulares com ressalva.
Contas Iliquidveis Art. 20. As contas sero consideradas
iliquidveis quando caso fortuito ou de fora maior, comprovadamente
alheio vontade do responsvel, tornar materialmente impossvel o
julgamento de mrito a que se refere o art. 16 desta Lei. Art. 21. O
Tribunal ordenar o trancamento das contas que forem consideradas
iliquidveis e o conseqente arquivamento do processo. 1 Dentro do
prazo de cinco anos contados da publicao da deciso terminativa no
Dirio Oficial da Unio, o Tribunal poder, vista de novos elementos
que considere suficientes, autorizar o desarquivamento do processo
e determinar que se ultime a respectiva tomada ou prestao de
contas. 2 Transcorrido o prazo referido no pargrafo anterior sem
que tenha havido nova deciso, as contas sero consideradas
encerradas, com baixa na responsabilidade do administrador.
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PROCESSOS DE CONTAS
Constituio Federal Art. 71. O controle externo, a cargo do
Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas
da Unio, ao qual compete: II - julgar as contas dos administradores
e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da
administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades
institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade
de que resulte prejuzo ao errio pblico A parte final do inciso diz
respeito s Tomadas de Contas Especiais, que veremos mais frente.
Vejamos a primeira parte, referente s contas ordinrias, ou seja, as
que devem ser prestadas periodicamente, nos prazos estabelecidos
pelo Tribunal.
Organizao das contas e relatrios de gesto LOTCU Art. 9 Integraro
a tomada ou prestao de contas, inclusive a tomada de contas
especial, durante outros elementos estabelecidos no Regimento
Interno, os seguintes: I - relatrio de gesto; II - relatrio do
tomador de contas, quando couber; III - relatrio e certificado de
auditoria, com o parecer do dirigente do rgo de controle interno,
que consignar qualquer irregularidade ou ilegalidade constatada,
indicando as medidas adotadas para corrigir as faltas encontradas;
IV - pronunciamento do Ministro de Estado supervisor da rea ou da
autoridade de nvel hierrquico equivalente, na forma do art. 52
desta Lei.
Conforme j dito, o Tribunal de Contas da Unio possui competncia
para regulamentar suas atividades. Em processos de contas, ele
expede instrues normativas (IN) e decises normativas (DN), pelos
quais define a organizao dos processos de contas e dos relatrios de
gesto, os quais so de cumprimento obrigatrio. Vejamos os atuais:
IN-TCU 63/2010 - Estabelece normas de organizao e de apresentao dos
relatrios de gesto e das peas complementares que constituiro os
processos de contas da administrao pblica federal, para julgamento
do Tribunal de Contas da Unio. DN- TCU 139/2014 - Altera a Deciso
Normativa TCU 134, de 4 de dezembro de 2013, que dispe acerca das
unidades jurisdicionadas cujos dirigentes mximos devem apresentar
relatrio de gesto referente ao exerccio de 2014, especificando a
organizao, a forma, os contedos e os prazos de apresentao DN-TCU
140/2014 - Dispe acerca das unidades jurisdicionadas cujos
responsveis tero as contas de 2014 julgadas pelo Tribunal,
especificando a forma, os prazos de entrega e os contedos das peas
complementares que comporo os processos de contas desse
exerccio.
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Relatrio de gesto: documentos, informaes e demonstrativos de
natureza contbil, financeira, oramentria, operacional ou
patrimonial, organizado para permitir a viso sistmica do desempenho
e da conformidade da gesto dos responsveis por uma ou mais unidades
jurisdicionadas durante um exerccio financeiro. O Tribunal define,
em deciso normativa, quem deve apresentar relatrio de gesto.
Observao: embora a LOTCU e o RITCU ainda mencionem as expresses
tomada de contas (antes referido administrao direta) e prestao de
contas (administrao indireta), as normas acima mencionadas
eliminaram essa diferenciao, havendo agora apenas processos de
contas.
Papel do controle interno nas contas LOTCU. Art. 52. O Ministro
de Estado supervisor da rea ou a autoridade de nvel hierrquico
equivalente emitir, sobre as contas e o parecer do controle
interno, expresso e indelegvel pronunciamento, no qual atestar
haver tomado conhecimento das concluses nele contidas. Ento, as
contas que so encaminhadas ao Tribunal de Contas da Unio devem ter,
alm do relatrio de gesto e de outras peas complementares,
especificadas nas normas:
relatrio e certificado de auditoria; parecer do dirigente do rgo
de controle interno, que consignar qualquer
irregularidade ou ilegalidade constatada, indicando as medidas
adotadas para corrigir as faltas encontradas;
pronunciamento do Ministro de Estado supervisor da rea ou da
autoridade de nvel hierrquico equivalente.
Processamento e julgamentos das contas Instruo de processo de
contas Art. 11. O Relator presidir a instruo do processo,
determinando, mediante despacho singular, de ofcio ou por provocao
do rgo de instruo ou do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, o
sobrestamento do julgamento, a citao ou a audincia dos responsveis,
ou outras providncias consideradas necessrias ao saneamento dos
autos, fixando prazo, na forma estabelecida no Regimento Interno,
para o atendimento das diligncias, aps o que submeter o feito ao
Plenrio ou Cmara respectiva para deciso de mrito.
Sobrestamento: suspenso do prazo para julgamento ou apreciao de
processo. Citao: chamamento do responsvel aos autos para apresentar
alegaes de defesa acerca de determinada irregularidade que tenha
causado dano ao errio ou recolher o dbito apurado. Audincia:
chamamento do responsvel aos autos para apresentar razes de
justificativa acerca de determinada irregularidade que no tenha
causado dano ao errio.
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Diligncia: solicitao de informaes ou documentos necessrios ao
saneamento dos autos. O atendimento da diligncia obrigatrio, sob
pena de multa.
Citao e audincia caracterizam a abertura do contraditrio e ampla
defesa dos responsveis e so de realizao obrigatria para que haja
julgamento pela irregularidade das contas, imputao de dbito ou
aplicao de multa.
Decises em processos de contas
Art. 10. A deciso em processo de tomada ou prestao de contas
pode ser preliminar, definitiva ou terminativa. 1 Preliminar a
deciso pela qual o Relator ou o Tribunal, antes de pronunciar-se
quanto ao mrito das contas, resolve sobrestar o julgamento, ordenar
a citao ou a audincia dos responsveis ou, ainda, determinar outras
diligncias necessrias ao saneamento do processo. 2 Definitiva a
deciso pela qual o Tribunal julga as contas regulares, regulares
com ressalva, ou irregulares. 3 Terminativa a deciso pela qual o
Tribunal ordena o trancamento das contas que forem consideradas
iliquidveis, nos termos dos arts. 20 e 21 desta Lei.
Art. 14. O Tribunal julgar as tomadas ou prestaes de contas at o
trmino do exerccio seguinte quele em que estas lhes tiverem sido
apresentadas. Art. 15. Ao julgar as contas, o Tribunal decidir se
estas so regulares, regulares com ressalva, ou irregulares. Art.
16. As contas sero julgadas: I - regulares, quando expressarem, de
forma clara e objetiva, a exatido dos demonstrativos contbeis, a
legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto do
responsvel; II - regulares com ressalva, quando evidenciarem
impropriedade ou qualquer outra falta de natureza formal de que no
resulte dano ao Errio; III - irregulares, quando comprovada
qualquer das seguintes ocorrncias: a) omisso no dever de prestar
contas; b) prtica de ato de gesto ilegal, ilegtimo, antieconmico,
ou infrao norma legal ou regulamentar de natureza contbil,
financeira, oramentria, operacional ou patrimonial; c) dano ao
errio decorrente de ato de gesto ilegtimo ao antieconmico; d)
desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores pblicos. 1 O
Tribunal poder julgar irregulares as contas no caso de reincidncia
no descumprimento de determinao de que o responsvel tenha tido
cincia, feita em processo de tomada ou prestaro de contas.
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2 Nas hipteses do inciso III, alneas c e d deste artigo, o
Tribunal, ao julgar irregulares as contas, fixar a responsabilidade
solidria: a) do agente pblico que praticou o ato irregular, e b) do
terceiro que, como contratante ou parte interessada na prtica do
mesmo ato, de qualquer modo haja concorrido para o cometimento do
dano apurado. 3 Verificada a ocorrncia prevista no pargrafo
anterior deste artigo, o Tribunal providenciar a imediata remessa
de cpia da documentao pertinente ao Ministrio Pblico da Unio, para
ajuizamento das aes civis e penais cabveis.
Contas Regulares Art. 17. Quando julgar as contas regulares, o
Tribunal dar quitao plena ao responsvel.
Contas Regulares com Ressalva Art. 18. Quando julgar as contas
regulares com ressalva, o Tribunal dar quitao ao responsvel e lhe
determinar, ou a quem lhe haja sucedido, a adoo de medidas
necessrias correo das impropriedades ou faltas identificadas, de
modo a prevenir a ocorrncia de outras semelhantes.
Contas Irregulares Art. 19. Quando julgar as contas irregulares,
havendo dbito, o Tribunal condenar o responsvel ao pagamento da
dvida atualizada monetariamente, acrescida dos juros de mora
devidos, podendo, ainda, aplicar-lhe a multa prevista no art. 57
desta Lei, sendo o instrumento da deciso considerado ttulo
executivo para fundamentar a respectiva ao de execuo. Pargrafo
nico. No havendo dbito, mas comprovada qualquer das ocorrncias
previstas nas alneas a , b e c do inciso III, do art. 16, o
Tribunal aplicar ao responsvel a multa prevista no inciso I do art.
58, desta Lei.
Contas Iliquidveis Art. 20. As contas sero consideradas
iliquidveis quando caso fortuito ou de fora maior, comprovadamente
alheio vontade do responsvel, tornar materialmente impossvel o
julgamento de mrito a que se refere o art. 16 desta Lei. Art. 21. O
Tribunal ordenar o trancamento das contas que forem consideradas
iliquidveis e o conseqente arquivamento do processo. 1 Dentro do
prazo de cinco anos contados da publicao da deciso terminativa no
Dirio Oficial da Unio, o Tribunal poder, vista de novos elementos
que considere suficientes, autorizar o desarquivamento do processo
e determinar que se ultime a respectiva tomada ou prestao de
contas.
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2 Transcorrido o prazo referido no pargrafo anterior sem que
tenha havido nova deciso, as contas sero consideradas encerradas,
com baixa na responsabilidade do administrador.
Importante registrar que, quando do julgamento pela
irregularidade das contas, o Tribunal pode imputar dbito e/ou
aplicar multa ao responsvel. O pagamento integral do dbito da multa
no modifica o julgamento de mrito dado s contas. No entanto, caso o
responsvel pelo dano ao errio recolha o dbito quando citado (antes
do julgamento), e o Tribunal reconhea sua boa-f, suas contas podero
ser julgadas regulares com ressalva.
Tomada de Contas Especial
Voltemos ao art. 71 da Constituio Federal. Art. 71. O controle
externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o auxlio
do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: II - julgar as
contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens
e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as
fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico
federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico
Como dito antes, a primeira parte, refere-se s contas ordinrias,
ou seja, as que devem ser prestadas periodicamente, nos prazos
estabelecidos pelo Tribunal. A parte final do inciso diz respeito s
Tomadas de Contas Especiais. Estas so instauradas, no para julgar a
gesto do responsvel em determinado perodo, mas para julgar sua
responsabilidade sobre uma dano ao errio, constatado ou, digamos,
presumido. Vejamos a LOTCU: Art. 8 Diante da omisso no dever de
prestar contas, da no comprovao da aplicao dos recursos repassados
pela Unio, na forma prevista no inciso VII do art. 5 desta Lei, da
ocorrncia de desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores
pblicos, ou, ainda, da prtica de qualquer ato ilegal, ilegtimo ou
antieconmico de que resulte dano ao Errio, a autoridade
administrativa competente, sob pena de responsabilidade solidria,
dever imediatamente adotar providncias com vistas instaurao da
tomada de contas especial para apurao dos fatos, identificao dos
responsveis e quantificao do dano. 1 No atendido o disposto no
caput deste artigo, o Tribunal determinar a instaurao da tomada de
contas especial, fixando prazo para cumprimento dessa deciso. 2 A
tomada de contas especial prevista no caput deste artigo e em seu 1
ser, desde logo, encaminhada ao Tribunal de Contas da Unio para
julgamento, se o dano causado ao Errio for de valor igual ou
superior quantia para esse efeito fixada pelo Tribunal em cada ano
civil, na forma estabelecida no seu Regimento Interno.
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3 Se o dano for de valor inferior quantia referida no pargrafo
anterior, a tomada de contas especial ser anexada ao processo da
respectiva tomada ou prestao de contas anual do administrador ou
ordenador de despesa, para julgamento em conjunto.
Art. 47. Ao exercer a fiscalizao, se configurada a ocorrncia de
desfalque, desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte
dano ao Errio, o Tribunal ordenar, desde logo, a converso do
processo em tomada de contas especial, salvo a hiptese prevista no
art. 93 desta Lei. Pargrafo nico. O processo de tomada de contas
especial a que se refere este artigo tramitar em separado das
respectivas contas anuais.
Art. 93. A ttulo de racionalizao administrativa e economia
processual, e com o objetivo de evitar que o custo da cobrana seja
superior ao valor do ressarcimento, o Tribunal poder determinar,
desde logo, o arquivamento do processo, sem cancelamento do dbito,
a cujo pagamento continuar obrigado o devedor, para que lhe possa
ser dada quitao. A instruo e as decises em tomada de contas
especial semelhante aos demais processos de contas.
7. APRECIAO DAS CONTAS DE GOVERNO
Constituio Federal Art. 84. Compete privativamente ao Presidente
da Repblica: (...) XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso
Nacional, dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso
legislativa, as contas referentes ao exerccio anterior;
Art. 71 (...) I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo
Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever ser
elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento.
O Tribunal aprecia e emite parecer prvio. Ento existe um parecer
definitivo? Quem emite? A resposta encontra-se no art. 166 da CF.
Caber a uma comisso mista permanente de Senadores e Deputados (que
a Comisso Mista de Oramento CMO) examinar e emitir parecer sobre as
contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica:
Quem julga?
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Segundo o art. 49, inciso IX da CF, o responsvel pelo julgamento
das contas o Congresso Nacional.
Com a edio da LRF, as contas do Presidente da Repblica passariam
a incluir as contas dos rgos de cpula da Unio (Poder Judicirio,
Poder Legislativo e Ministrio Pblico). Porm, o STF, no mbito da ADI
2.238, concedeu liminar suspendendo os efeitos do art. 56. Assim,
at que, porventura, o STF decida ao contrrio, quando julgar o mrito
da ADI, entenda-se contas de governo como as contas do chefe do
respectivo poder executivo (Presidente da Repblica, Governador de
Estado ou Prefeito)
E se as contas no forem prestadas pelo Presidente da Repblica? A
resposta est no art. 51 da CF. Compete privativamente Cmara dos
Deputados proceder tomada de contas do Presidente da Repblica,
quando no apresentadas ao Congresso Nacional dentro de sessenta
dias aps a abertura da sesso legislativa;
Qual o contedo das contas de governo? O pargrafo nico do art. 36
da Lei Orgnica do TCU estabelece que as contas consistiro nos
balanos gerais da Unio e no relatrio do rgo central do sistema de
controle interno do Poder Executivo sobre a execuo do oramento
anual (LOA). No mbito do TCU, as contas do Presidente da Repblica s
podero ser relatadas por ministros titulares e sero apreciadas por
meio de sesso extraordinria do Plenrio, em at setenta e duas horas
antes do trmino do prazo para a remessa do relatrio e pareceres ao
Congresso Nacional. Ainda de acordo com o RITCU, os pareceres
prvios das contas do Governo sero conclusivos no sentido de
exprimirem se as contas prestadas pelo Presidente da Repblica
representam adequadamente as posies financeira, oramentria, contbil
e patrimonial, em 31 de dezembro, bem como sobre a observncia dos
princpios constitucionais e legais que regem a administrao pblica
federal.
E as contas do TCU?
Art. 293. O Tribunal de Contas da Unio encaminhar ao Congresso
Nacional, trimestral e anualmente, relatrio de suas atividades. 1
Os relatrios trimestrais e anuais sero encaminhados pelo Tribunal
ao Congresso Nacional nos prazos de at sessenta dias e de at
noventa dias, respectivamente, aps o vencimento dos perodos
correspondentes. 2 Os relatrios contero, alm de outros elementos, a
resenha das atividades especficas no tocante ao julgamento de
contas e apreciao de processos de fiscalizao a cargo do
Tribunal.
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8. FISCALIZAO O caput do art. 70 da Constituio apresenta a
seguinte redao: Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da
administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser
exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo
sistema de controle interno de cada Poder.
Desse artigo, podemos extrair: Modos de fiscalizao: Contbil,
Oramentria, Financeira, Operacional e Patrimonial (COFOP) Dimenses
da fiscalizao: LEgalidade, Legitimidade, EConomicidade, Aplicao das
subvenes e renncia de receitas (LELECA) Um ponto a se destacar a
fiscalizao operacional. Ela foi introduzida nas competncias do TCU
pela Constituio de 1988 e tema recorrente nas provas de concursos.
Por intermdio dessa fiscalizao, o Tribunal passou a avaliar
aspectos ligados ao mrito dos atos administrativos e aos resultados
da ao governamental, sem prejuzo do controle de legalidade.
A fiscalizao exercida pelos tribunais de contas por meio de
processos prprios, cuja denominao corresponde, via de regra, ao
tipo/modalidade de fiscalizao realizada. O Regimento Interno do TCU
apresenta os seguintes modos de fiscalizao:
Auditoria; Inspeo; Levantamento; Acompanhamento;
Monitoramento.
Neste curso, vamos nos ater auditoria e inspeo, que so as formas
previstas na Lei Orgnica.
Podemos acrescentar, ainda, de acordo com a Lei Orgnica:
Apreciao de atos sujeitos a registro; Apreciao de contas de
governo.
Como se pode ver acima, a apreciao das contas de governo
classificada como fiscalizao e tratada, na Lei Orgnica do TCU no
captulo respectivo. Isso faz todo sentido, uma vez que as contas de
governo no so julgadas, mas apenas apreciadas pelo Tribunal. Da
mesma forma, os demais processos de fiscalizao no so julgados, mas
apreciados pelo TC.
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Iniciativa da fiscalizao
As fiscalizaes do tribunal de contas iniciam-se por impulso
prprio ou por provocao do Poder Legislativo. Este pode solicitar
fiscalizao ao Tribunal por meio da Cmara dos Deputados, do Senado
Federal, ou de comisso tcnica ou de inqurito.
CF, Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional,
ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual
compete: (...) IV - realizar, por iniciativa prpria, da Cmara dos
Deputados, do Senado Federal, de comisso tcnica ou de inqurito,
inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no
inciso II;
Podemos destacar: O Tribunal tem autonomia para fiscalizar;
Podem solicitar fiscalizao ao Tribunal: Presidente do Senado
Federal,
Presidente da Cmara dos Deputados; e presidentes de comisses
tcnicas e de inqurito do Congresso Nacional, do Senado Federal ou
da Cmara dos Deputados;
O Tribunal pode fiscalizar as unidades administrativas dos trs
Poderes e a administrao indireta.
O art. 38 da Lei Orgnica do TCU repete a disposio constitucional
acima e acrescenta que lhe compete: IV - auditar, por solicitao da
comisso a que se refere o art. 166, 1, da Constituio Federal, ou
comisso tcnica de qualquer das Casas do Congresso Nacional,
projetos e programas autorizados na Lei oramentria anual, avaliando
os seus resultados quanto eficcia, eficincia e economicidade.
No mbito de cada tribunal de contas, a lei orgnica ou o
regimento interno que ir definir como se dar a proposio e a aprovao
de realizao de fiscalizao. No TCU, o assunto tratado no regimento
interno e em resoluo especfica.
Embora o art. 71, IV, j fosse abrangente o suficiente para
abarcar qualquer tipo de fiscalizao, a CF quis especificar alguns
tipos ou objetos de fiscalizao na competncia do tribunal de contas:
Art. 71. (...) III - apreciar, para fins de registro, a legalidade
dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na administrao
direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo
poder pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em
comisso, bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e
penses,
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ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento
legal do ato concessrio; (...) V - fiscalizar as contas nacionais
das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio
participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado
constitutivo; VI - fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos
repassados pela Unio, mediante convnio, acordo, ajuste ou outros
instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a
Municpio;
A Constituio, no mesmo artigo 71, ainda trouxe ao TCU a obrigao
de: VII - prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional,
por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas
comisses, sobre a fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e
inspees realizadas;
J o artigo 72, traz: Art. 72. A comisso mista permanente a que
se refere o art. 166, 1, diante de indcios de despesas no
autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos no programados
ou de subsdios no aprovados, poder solicitar autoridade
governamental responsvel que, no prazo de cinco dias, preste os
esclarecimentos necessrios. 1 No prestados os esclarecimentos, ou
considerados estes insuficientes, a comisso solicitar ao Tribunal
pronunciamento conclusivo sobre a matria, no prazo de trinta dias.
2 Entendendo o Tribunal irregular a despesa, a comisso, se julgar
que o gasto possa causar dano irreparvel ou grave leso economia
pblica, propor ao Congresso Nacional sua sustao.
Processamento da fiscalizao
No TCU, sua Lei Orgnica estabelece: Art. 40. O Relator presidir
a instruo do processo, determinando, mediante despacho singular,
por sua ao prpria e direta, ou por provocao do rgo de instruo ou do
Ministrio Pblico junto ao Tribunal, a adoo das providncias
consideradas necessrias ao saneamento dos autos, fixando prazo, na
forma estabelecida no Regimento Interno, para o atendimento das
diligncias, aps o que submeter o feito ao Plenrio ou Cmara
respectiva para deciso de mrito.
Art. 87. Ao servidor a que se refere o artigo anterior [servidor
que exerce funes especficas de controle externo], quando
credenciado pelo Presidente do Tribunal ou, por delegao deste,
pelos dirigentes das unidades tcnicas da secretaria do Tribunal,
para desempenhar funes de auditoria, de inspees e diligncias
expressamente determinadas pelo Tribunal ou por sua Presidncia, so
asseguradas as seguintes prerrogativas:
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I - livre ingresso em rgos e entidades sujeitos jurisdio do
Tribunal de Contas da Unio; II - acesso a todos os documentos e
informaes necessrios realizao de seu trabalho; III - competncia
para requerer, nos termos do Regimento Interno, aos responsveis
pelos rgos e entidades objeto de inspees, auditorias e diligncias,
as informaes e documentos necessrios para instruo de processos e
relatrios de cujo exame esteja expressamente encarregado por sua
chefia imediata.
Art. 42. Nenhum processo, documento ou informao poder ser
sonegado ao Tribunal em suas inspees ou auditorias, sob qualquer
pretexto. 1 No caso de sonegao, o Tribunal assinar prazo para
apresentao dos documentos, informaes e esclarecimentos julgados
necessrios, comunicando o fato ao Ministro de Estado supervisor da
rea ou autoridade de nvel hierrquico equivalente, para as medidas
cabveis. 2 Vencido o prazo e no cumprida a exigncia, o Tribunal
aplicar as sanes previstas no inciso IV do art. 68 desta Lei.
Art. 44. No incio ou no curso de qualquer apurao, o Tribunal, de
ofcio ou a requerimento do Ministrio Pblico, determinar,
cautelarmente, o afastamento temporrio do responsvel, se existirem
indcios suficientes de que, prosseguindo no exerccio de suas funes,
possa retardar ou dificultar a realizao de auditoria ou inspeo,
causar novos danos ao Errio ou inviabilizar o seu ressarcimento. 1
Estar solidariamente responsvel a autoridade superior competente
que, no prazo determinado pelo Tribunal, deixar de atender
determinao prevista no caput deste artigo. 2 Nas mesmas
circunstncias do caput deste artigo e do pargrafo anterior, poder o
Tribunal, sem prejuzo das medidas previstas nos arts. 60 e 61 desta
Lei [inabilitao e arresto de bens], decretar, por prazo no superior
a um ano, a indisponibilidade de bens do responsvel, tantos quantos
considerados bastantes para garantir o ressarcimento dos danos em
apurao.
Decises em processos de fiscalizao
LOTCU, Art. 43. Ao proceder fiscalizao de que trata este
captulo, o Relator ou o Tribunal: I - determinar as providncias
estabelecidas no Regimento Interno, quando no apurada transgresso a
norma legal ou regulamentar de natureza contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial, ou for constatada,
to-somente, falta ou impropriedade de carter formal; II - se
verificar a ocorrncia de irregularidade quanto legitimidade ou
economicidade, determinar a audincia do responsvel para, no prazo
estabelecido no Regimento Interno, apresentar razes de
justificativa.
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Pargrafo nico. No elidido o fundamento da impugnao, o Tribunal
aplicar ao responsvel a multa prevista no inciso III do art. 58
desta Lei.
Art. 45. Verificada a ilegalidade de ato ou contrato, o
Tribunal, na forma estabelecida no Regimento Interno, assinar prazo
para que o responsvel adote as providncias necessrias ao exato
cumprimento da Lei, fazendo indicao expressa dos dispositivos a
serem observados. 1 No caso de ato administrativo, o Tribunal, se
no atendido: I - sustar a execuo do ato impugnado; II - comunicar a
deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal; III - aplicar ao
responsvel a multa prevista no inciso II do art. 58 desta Lei. 2 No
caso de contrato, o Tribunal, se no atendido, comunicar o fato ao
Congresso Nacional, a quem compete adotar o ato de sustao e
solicitar, de imediato, ao Poder Executivo, as medidas cabveis. 3
Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa
dias, no efetivar as medidas previstas no pargrafo anterior, o
Tribunal decidir a respeito da sustao do contrato. Art. 46.
Verificada a ocorrncia de fraude comprovada licitao, o Tribunal
declarar a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por
at cinco anos, de licitao na Administrao Pblica Federal. Art. 47.
Ao exercer a fiscalizao, se configurada a ocorrncia de desfalque,
desvio de bens ou outra irregularidade de que resulte dano ao
Errio, o Tribunal ordenar, desde logo, a converso do processo em
tomada de contas especial, salvo a hiptese prevista no art. 93
desta Lei. Pargrafo nico. O processo de tomada de contas especial a
que se refere este artigo tramitar em separado das respectivas
contas anuais.
APRECIAO DA LEGALIDADE DOS ATOS DE ADMISSO DE PESSOAL E DAS
CONCESSES INICIAIS DE APOSENTADORIAS, REFORMAS E PENSES Podemos
resumir o ttulo acima a APRECIAO DE ATOS SUJEITOS A REGISTRO, como
comumente encontrado em editais e em provas. O inciso III do art.
71 da Constituio Federal diz que competncia do TCU: III - apreciar,
para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal,
a qualquer ttulo, na administrao direta e indireta, includas as
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, excetuadas as
nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem como a das
concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as
melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal do ato
concessrio;
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Podemos destacar os seguintes pontos: antes de serem submetidos
ao Tribunal, os atos so enviados ao respectivo rgo de
controle interno, que dever emitir parecer sobre a legalidade e
torn-los disponveis apreciao do Tribunal;
as admisses temporrias tambm so apreciadas pelo TCU; so
apreciadas admisses da administrao direta e da indireta; no h
registro das nomeaes para cargos de provimento em comisso
(cargos
de livre nomeao e exonerao pela autoridade competente); s h
registro das aposentadoria e penses relacionadas aos servidores
estatutrios (a aposentadoria dos funcionrios pblicos que so
regidos pela CLT no registrada);
uma modificao em determinada aposentadoria que no altere seu
fundamento legal no precisa ser registrada pelo Tribunal
O atos de pessoal sujeitos a registro no Tribunal possuem a
natureza de ato complexo, conforme j ratificou o STF. Isso
significa que o ato s se aperfeioa aps o registro pelo Tribunal de
Contas. Assim, o prazo de 5 anos do art. 54 da Lei 9.784, que
disciplina o processo administrativo no mbito da administrao pblica
federal, em relao aos atos sujeitos a registro, s comea a ser
contado aps o TCU se pronunciar sobre sua legalidade.
O Tribunal poder considerar prejudicado, por perda de objeto, o
exame dos atos de admisso e concesso cujos efeitos financeiros
tenham se exaurido antes de sua apreciao. Tambm ser considerado
prejudicado, por inpcia, o ato de admisso ou concesso que
apresentar inconsistncias nas informaes prestadas pelo rgo de
pessoal que impossibilitem sua anlise, devendo ser determinado o
encaminhamento de novo ato, livre de falhas.
Quando o Tribunal considerar ilegal ato de admisso,
aposentadoria, reforma ou penso, o rgo de origem dever, observada a
legislao pertinente, adotar as medidas regularizadoras cabveis,
fazendo cessar todo e qualquer pagamento decorrente do ato
impugnado. O responsvel que injustificadamente deixar de adotar as
medidas, no prazo de quinze dias, contados da cincia da deciso,
ficar sujeito a multa e ao ressarcimento das quantias pagas aps
essa data. Se houver indcio de procedimento culposo ou doloso na
admisso de pessoal, o Tribunal determinar a instaurao ou converso
do processo em tomada de contas especial, para apurar
responsabilidades e promover o ressarcimento das despesas
irregularmente efetuadas.
Recusado o registro do ato de concesso de aposentadoria, reforma
ou penso, por ser considerado ilegal, a autoridade administrativa
responsvel poder emitir novo ato, se for o caso, escoimado das
irregularidades verificadas. Verificada a omisso total ou
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parcial de vantagens a que faz jus o interessado, o Tribunal
poder considerar o ato legal, independentemente das comunicaes que
entender oportunas para cada caso. O relator ou o Tribunal no
conhecer de requerimento que lhe seja diretamente dirigido por
interessado na obteno de quaisquer benefcios ou vantagens de carter
pessoal, devendo a solicitao ser arquivada aps comunicao ao
requerente.
O registro de um ato no faz coisa julgada administrativa e poder
ser revisto de ofcio pelo Tribunal, com a oitiva do Ministrio
Pblico e do beneficirio do ato, dentro do prazo de cinco anos da
apreciao, se verificado que o ato viola a ordem jurdica, ou a
qualquer tempo, no caso de comprovada m-f.
Vejamos uma questo de prova:
TCE-PE - Assistente Tcnico de Informtica e Administrao / 2004
(Cespe) 14 - De acordo com as regras constitucionais aplicveis ao
controle externo no mbito federal, julgue o item que se segue. O
tribunal de contas, ao apreciar a legalidade do ato de
aposentadoria de determinado servidor, considera o ato em
conformidade com a lei e procede seu registro. Nesse caso, mesmo
que, posteriormente, o rgo concedente verifique ilegalidade no ato
praticado, no poder revog-lo ou anul-lo sem submeter o caso
apreciao do tribunal de contas.
Questo correta. o que diz a Smula n 6 da Suprema Corte: A
revogao ou anulao, pelo Poder Executivo, de aposentadoria, ou
qualquer outro ato aprovado pelo Tribunal de Contas, no produz
efeitos antes de aprovada por aquele tribunal, ressalvada a
competncia revisora do Judicirio.
Na mesma linha, a Smula n 199 do Tribunal de Contas da Unio:
"Salvo por sua determinao, no podem ser cancelados pela autoridade
administrativa concedente, os atos originrios ou de alteraes,
relativos a aposentadorias, reformas e penses, j registrados pelo
Tribunal de Contas, ao apreciar-lhes a legalidade, no uso de sua
competncia constitucional."
INSPEES
Inspeo o instrumento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para
suprir omisses e lacunas de informaes, esclarecer dvidas ou apurar
denncias ou representaes quanto
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legalidade, legitimidade e economicidade de fatos da administrao
e de atos administrativos praticados por qualquer responsvel
sujeito sua jurisdio.
comum que cada modo de fiscalizao esteja associado a um tipo de
processo. No caso das inspees, isso normalmente no ocorre, sendo a
inspeo utilizada como um procedimento dentro de outro processo, que
pode ser de contas, denncia, etc. Nessa hiptese, o rito processual
e as decises sero as aplicveis ao processo que abriga a inspeo. Em
qualquer hiptese, seja em processo autnomo ou como procedimento em
outro processo, a execuo da inspeo seguir, no que diz respeito s
formalidades, o rito aplicvel auditoria. J em relao aos
procedimentos e tcnicas de execuo, pode haver significativas
diferenas, j que a inspeo admite procedimentos mais simples, a
depender do objeto fiscalizado.
AUDITORIA
O RITCU define assim a auditoria: Art. 239. Auditoria o
instrumento de fiscalizao utilizado pelo Tribunal para: I examinar
a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto dos responsveis
sujeitos a sua jurisdio, quanto ao aspecto contbil, financeiro,
oramentrio e patrimonial; II avaliar o desempenho dos rgos e
entidades jurisdicionados, assim como dos sistemas, programas,
projetos e atividades governamentais, quanto aos aspectos de
economicidade, eficincia e eficcia dos atos praticados; III
subsidiar a apreciao dos atos sujeitos a registro.
A definio do RITCU, na verdade, trata dos objetivos da
auditoria, pelos quais podemos visualizar as duas vertentes
principais da auditoria: A auditoria do inciso I do artigo 239 a
AUDITORIA DE CONFORMIDADE (OU DE LEGALIDADE).
Segundo as Normas de Auditoria do TCU (NAT), as auditorias de
regularidade: objetivam examinar a legalidade e a legitimidade dos
atos de gesto dos responsveis sujeitos jurisdio do Tribunal, quanto
aos aspectos contbil, financeiro, oramentrio e patrimonial. Compem
as auditorias de regularidade as auditorias de conformidade e as
auditorias contbeis;.
A auditoria do inciso II do artigo 239 do RITCU a AUDITORIA
OPERACIONAL. As NAT assim as definem: Auditorias operacionais:
objetivam examinar a economicidade, eficincia, eficcia e
efetividade de organizaes, programas e atividades governamentais,
com a finalidade de avaliar o seu desempenho e de promover o
aperfeioamento da gesto pblica.
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A fiscalizao operacional foi introduzida como competncia do
controle na Constituio de 1988, levando o Tribunal a, sem prejuzo
do controle de legalidade, adentrar aspectos ligados ao mrito e aos
resultados dos atos administrativos. Essa fiscalizao busca
verificar se os programas de governo, rgos e entidades alcanam suas
metas, se produzem os melhores resultados com os recursos
disponveis e se alcanam de forma efetiva os objetivos para os quais
foram criados.
Por fim, o inciso III do artigo 239 do RITCU trata de uma
auditoria especializada, que a auditoria de pessoal. Esse tipo de
classificao tem por base o objeto fiscalizado. Assim, elas tambm se
enquadraro, quanto ao objetivo, como auditorias de conformidade ou
operacionais. Vejamos os tipos mais usuais de auditoria, quanto ao
objeto:
auditoria contbil, financeira, oramentria ou patrimonial;
auditoria de gesto de riscos/controles internos; auditoria de
contas (de gesto e de tomada de contas especial); auditoria de
programas; auditoria de pessoal; auditoria de obras; auditoria de
TI (ou de sistemas); auditoria da qualidade; auditoria ambiental
etc.
No mbito da Controladoria Geral da Unio, que coordena o controle
interno no Poder Executivo, foi editado o Manual do Sistema de
Controle Interno do Poder Executivo Federal (Manual do SCI),
aprovado pela IN SFC N 01/2001. Este manual classifica as
atividades do SCI do Poder Executivo em duas tcnicas de
controle:
Auditoria - conjunto de tcnicas que visa avaliar a gesto pblica,
pelos processos e resultados gerenciais, e a aplicao de recursos
pblicos por entidades de direito pblico e privado, mediante a
confrontao entre uma situao encontrada com um determinado critrio
tcnico, operacional ou legal.;
Fiscalizao - tcnica de controle que visa a comprovar se o objeto
dos programas de governo existe, corresponde s especificaes
estabelecidas, atende s necessidades para as quais foi definido e
guarda coerncia com as condies e caractersticas pretendidas e se os
mecanismos de controle administrativo so eficientes.
O Manual do SCI classifica as auditorias em: auditoria de
avaliao da gesto; auditoria de acompanhamento da gesto; auditoria
contbil; auditoria operacional; auditoria especial; auditoria de
tomada de contas especial;
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anlise de processos de pessoal; e avaliao das unidades de
auditoria interna.
Maiores detalhes sobre procedimentos e tcnicas de planejamento e
execuo, normas profissionais e outros assuntos so objeto da
disciplina Auditoria Governamental, pelo que no sero tratadas neste
curso.
SISTEMA DE CONTROLE INTERNO
O final do caput do art. 70 afirma que a fiscalizao ser exercida
pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema
de controle interno de cada Poder. A esse respeito, temos tambm o
art. 74 da CF:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero,
de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade
de: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano
plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da
Unio; II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto
eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial
nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de
recursos pblicos por entidades de direito privado; III - exercer o
controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da Unio; IV - apoiar o controle externo no
exerccio de sua misso institucional. 1 Os responsveis pelo controle
interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou
ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio, sob
pena de responsabilidade solidria. 2 Qualquer cidado, partido
poltico, associao ou sindic