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ESTUDIOS REGIONALES N 47 (1997), PP 37-81
El proceso de evaluacin de laspolticas econmicas regionales:
unarevisin de mtodos y experiencias
Daniel Coronado GuerreroUniversidad de Cdiz
BIBLID [0213-7585 (1997); 47; 37-81]
PALABRAS CLAVE: evaluacin de la poltica econmica regional,
estrategias de desarrollo regional, indicadoreseconmicos
regionales, metodologas explcitas, metodologas implcitas.
RESUMEN
Los mtodos de evaluacin de la poltica econmica regional se han
reveladocomo un instrumento de extraordinaria importancia a la hora
de determinar los efectosde las medidas implementadas. En este
trabajo realizamos una revisin de las principa-les tcnicas y
aplicaciones en diferentes contextos temporales y espaciales, pero
inser-tadas en un marco general de anlisis. Argumentamos que para
llevar a cabo un estu-dio de evaluacin es preciso tener en cuenta,
adems de los aspectos puramente cuan-titativos, todos aquellos
elementos estratgicos que respaldan las actuaciones polti-cas y que
pueden arrojar alguna luz sobre los resultados de las acciones
ejecutadas.En esta lnea, proponemos un enfoque integrador de
aspectos cualitativos y cuantitati-vos con el que hemos pretendido
sistematizar el procedimiento de evaluacin, que com-prende tres
etapas fundamentales: una primera, en la que se realice un riguroso
anli-sis de la estrategia o cuerpo terico en el que se enmarca la
poltica regional, unasegunda fase de seleccin y cuantificacin de
indicadores que sean reflejo de las va-riables-objetivo, y una
tercera en la que se elija y aplique una tcnica cuantitativa.
Enesta ltima fase examinamos distintos enfoques de estimacin de
impactos, identifica-mos sus ventajas e inconvenientes y hacemos
referencia a las aplicaciones prcticasms relevantes.
ABSTRACT
The evaluation methods of regional economic policy is an
important tool in order todetermine the effects of the implemented
policies. In this article we summarize the prin-cipal techniques
and applications in different temporary and spatial contexts, but
includedin a general framework. We argue that to carry out an
evaluation work we have to considerall the strategic elements of
the political actions, in addition to the purely
quantitativetechnique. In this line, we attempted to systematize
the evaluation procedure through aproposal that contains three
fundamental steps: in a first one, we will perform a
rigorousanalysis of the strategy in which is framed the regional
policy, in a second phase, wewill select and quantify a set of
indicators that will be reflect the variables-objective, andin a
third one a quantitative technique will be chosen and applied. In
this last step weexamine the major approaches used to estimate the
impacts of regional policies. Theirestrength and weakness are
identified and the most relevant applications are commented.
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38 DANIEL CORONADO GUERRERO
1. INTRODUCCIN
Desde hace relativamente poco tiempo estamos asistiendo a
unacreciente sensibilizacin y preocupacin de los poderes pblicos y
par-te de la sociedad por conocer cul es el resultado de los
recursos des-tinados a las polticas econmicas en general, y los
dirigidos al desarrolloterritorial en particular. Aunque muchas de
las razones de este progresivointers podran ser objeto de un
estudio sociolgico, existe una motiva-cin de ndole estrictamente
econmica que no podemos dejar de resal-tar aqu; nos referimos a
nuestra integracin en la actual Unin Europea.Efectivamente, el
volumen de recursos transferidos hacia nuestro pas ya otros Estados
miembros est induciendo a que las autoridades comu-nitarias exijan
responsabilidades. En el terreno que aqu nos ocupa tene-mos un
claro referente en el caso de la Poltica Regional Comunitaria:
sianalizamos la etapa anterior a la Reforma de los Fondos
Estructurales de1988 podemos constatar muy escasas referencias que
hagan mencin ala evaluacin, tan slo sutiles consejos y siempre de
cumplimiento volun-tario; por el contrario, la duplicacin de
recursos que se produce a partirde esa fecha ha motivado que se
instaure un sistema de evaluacinreglamentariamente regulado y, por
supuesto, obligatorio.
Aunque la evaluacin de la poltica econmica regional es un
temaque, como se ha indicado, est ocasionando cierta inquietud, no
consti-tuye un campo de estudio novedoso. Muchos investigadores
regionalesvienen realizando anlisis de impactos de la poltica
regional tanto ennuestro pas, como en el entorno comunitario desde
hace bastante tiem-po. Sin embargo, como argumentaremos ms
adelante, tales estudios hansido objeto de escasa atencin y en muy
pocos casos han proporcionadoalguna utilidad a los decisores
polticos que implementan las medidas,probablemente, porque a causa
de su complejidad no han sido bien com-prendidos por stos, o porque
la metodologa ha resultado poco adecua-da. Ello ha provocado que se
est evolucionando hacia un concepto deevaluacin ms amplio, en el
que los aspectos cualitativos cobran cadavez mayor relevancia y las
tcnicas cuantitativas tiendan a integrarse comoun elemento ms del
proceso evaluador.
El marco que nos proporciona un concepto de evaluacin en
sentidoamplio expresado en el prrafo anterior y no como una mera
descrip-cin de mtodos y aplicaciones cuantitativas, constituir la
base de estetrabajo. Con el planteamiento que aqu abordamos
pretendemos integrarel mtodo cuantitativo o tcnica necesaria que
determine los efectos, con
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39EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
otros aspectos de gran importancia que pueden ayudar, tanto a
identifi-car algunas variables no especificadas en un programa
sobre las que lapoltica regional ejerce su influencia, como a
determinar algunos efectosa priori. Bajo esta perspectiva ms amplia
del proceso evaluador ba-saremos nuestra exposicin en los
siguientes apartados. Seguiremos unesquema que se inicia con un
intento de sistematizacin del procedimientoevaluador que comprende
tres fases: una primera, en la que se realizarun riguroso anlisis
de la estrategia o cuerpo terico en el que se enmarcala poltica
regional, una segunda de seleccin y cuantif icacin deindicadores
que sean reflejo de las variables-objetivo, y una tercera en laque
se elegir y aplicar una tcnica cuantitativa. En esta ltima
etapaexaminamos distintos mtodos de estimacin de impactos,
identificamossus ventajas e inconvenientes y sealamos las
aplicaciones prcticas quehemos considerado ms relevantes.
2. LA EVALUACIN DE LA POLTICA ECONMICA REGIONAL: HACIA UNNUEVO
ENFOQUE INTEGRADOR DE CONDICIONANTES CUALITATIVOSY TCNICAS
CUANTITATIVAS
2.1. Algunas reflexiones sobre la evaluacin de la poltica
regional y suproblemtica.
La evaluacin de la poltica econmica regional no siempre ha
sidoconsiderada de la misma forma. Hasta finales de los setenta se
limitaba ala estimacin de los efectos de la poltica regional (o de
sus instrumen-tos) a travs de alguna tcnica de carcter cuantitativo
sobre una o unconjunto determinado de variables-objetivo. Ms
recientemente, cuandolas medidas regionales estn implementndose
casi de forma generali-zada a travs de acciones programticas, se
suele definir el proceso deevaluacin en un sentido ms amplio; por
ejemplo, en la lnea apuntadapor McEldowney (1991), al centrar el
principal propsito de la evaluacinen la investigacin sobre el grado
de xito de un programa de polticaregional en relacin a sus
objetivos declarados, o por Bartels et al. (1982),al considerar que
el objeto de la evaluacin de la poltica econmica re-gional es
adquirir conocimiento sobre las consecuencias que se les atri-buyen
a determinadas polticas a travs de sus programas.
Consecuente-mente, existe una clara distincin entre el estudio de
los impactos de lapoltica regional y la evaluacin de la misma. Para
Folmer (1986, pg.17), la diferenciacin formal estriba en que la
ltima tiene en cuenta lasmltiples y complejas relaciones que puedan
existir entre las metas, obje-
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40 DANIEL CORONADO GUERRERO
tivos e instrumentos de la poltica regional, mientras que el
anlisis deimpactos slo considera los cambios cuantitativos
producidos en las va-riables objetivo, integrndose como un elemento
adicional en el procesoevaluador.
Aunque el objeto de la evaluacin sucintamente expresado en el
p-rrafo anterior es suficientemente importante, se suele admitir de
formaimplcita que no es su nico fin, sino que su propsito es,
adems, lainformacin a los decisores polticos en orden a mejorar
proceso de pla-nificacin y de asignacin de recursos1. Es decir, se
trata de emplear lasconclusiones derivadas de la evaluacin como
soporte para plantear fu-turas estrategias. Sin embargo, Robinson y
Wren (1987) apuntan que, enla mayora de los casos, los efectos de
la poltica regional son desconoci-dos y son muy pocas las
investigaciones que proporcionan respuestasclaras a las preguntas
sobre la efectividad de la misma. En la misma l-nea, Hart (1991)
seala que los estudios de evaluacin no han proporcio-nado los
resultados que esperaban sus defensores, adems de habersuministrado
poca utilidad a los decisores polticos (lo cual no debe
sor-prender, dada la separacin de perspectivas entre los
investigadores querealizan los trabajos y los encargados de
ejecutar las medidas2). A pesarde esta controversia, la necesidad
de conocer por parte de los decisorespolticos cules son los efectos
de los recursos pblicos destinados afines regionales, parece ser
una de las razones centrales de la gran pro-liferacin de trabajos
de evaluacin de poltica regional, que tuvo su ori-gen en el Reino
Unido pas con gran tradicin en este tipo de anlisis yque,
progresivamente, se ha ido extendiendo a otros Estados
europeos.Foley (1992) aade cuestiones de eficiencia a las
anteriores como otramotivacin adicional para realizar estudios de
evaluacin, argumentandoque si los impactos de las polticas fueran
ms claros, sera posible canalizarlos recursos all donde puedan
conseguirse los objetivos con ms xito3.
1. Esta cuestin ha sido resaltada por diversos autores, por
ejemplo, Ballard y Wendling(1980), H. M. Treasury (1988), y Hart
(1991).
2. Para una discusin sobre este tema vase Jensen (1991). Este
autor reflexiona a prop-sito de nuestras teoras, creciente
sofisticacin de elementos analticos y relevancia de lamodelizacin
actual para los decisores polticos sobre la ciencia regional en
general,preguntndose si se trata de una simple disciplina acadmica
que existe para el beneficiode los cientficos regionales o, por el
contrario, tiene otras responsabilidades para darrespuestas
prcticas a problemas regionales reales y concretos. En el mbito
especfico dela evaluacin de la poltica regional, diversos autores
han esgrimido argumentos similares,constatndose en muchos casos el
divorcio entre el diseo terico de una estrategia y elproceso de
implementacin real de las medidas (consltense, por ejemplo, los
trabajos deWalsh, y Williams, 1969, Shefer y Kaess 1990, Torsvik,
1993, y Turok, 1991).
3. Es preciso sealar que a pesar de los fuertes argumentos que
justifican la finalidad de
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41EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
Si a los problemas de la evaluacin de la poltica regional nos
referi-mos, sta presenta, adems de los inconvenientes individuales
inheren-tes a cada una de las tcnicas de anlisis, numerosas
dificultades quetendrn que ser resueltas antes de realizar la
evaluacin.
Los problemas tpicos que obstaculizan el proceso de evaluacin
sederivan, en primer lugar, de la propia delimitacin de objetivos;
no eshabitual encontrarlos muy delimitados, y mucho menos,
cuantificados, loque impide un correcto estudio de su efectividad
(Moore y Townroe, 1990,pg. xi). Ello se debe, sobre todo, al riesgo
que supone para los polticosla aportacin de elementos tan claros
sobre los que su actuacin puedaser juzgada o criticada, con lo cual
es el propio analista quien en muchasocasiones se ve obligado a
decidir las variables que se consideran msrelevantes; es decir,
deber elegir lo que Diamond y Spence (1983, pg.8) denominan una
perspectiva del anlisis.
En segundo lugar, es difcil separar los efectos de un programa
par-ticular, y su contribucin al desarrollo de un territorio, de
otras influenciasendgenas o exgenas de la economa de una regin4,
por lo que lametodologa propuesta deber especificar claramente los
supuestos yrestricciones inherentes a ella.
En tercer lugar, adems de los problemas habituales de
disponibili-dad de datos comunes a la realizacin de otro tipo de
estudios regiona-les, el analista o investigador deber especificar
la escala espacial ytemporal a la que se circunscribe el trabajo
(Turok, 1989). Por ejemplo,habra que determinar si se asla el rea
cubierta por las medidas depoltica regional o se elige un campo de
operaciones ms amplio, con elobjeto de investigar si existen
efectos difusores hacia otros territorios. Deigual forma, sera
necesario establecer el perodo temporal al que vienereferido el
anlisis. En ambos casos eleccin del mbito espacial y pe-rodo
temporal pueden presentarse problemas de incertidumbre sobresendos
lmites (es complejo asegurar, con absoluta certeza, hasta quentorno
espacial alcanzan los efectos difusores del programa o hasta
qumomento llegan las consecuencias de las medidas
implementadas5).
la evaluacin, algunos autores apuntan que en determinados casos
los recursos desti-nados a estos estudios pueden constituir un
derroche. Por ejemplo, en el caso de lasiniciativas locales, su
diversidad es tan grande que ningn procedimiento podra abar-car
tanta amplitud de objetivos, adems de que por lo general se
pretende conocer susimpactos sin que transcurra el suficiente
tiempo desde la finalizacin de suimplementacin (vase Foley, 1992;
en este trabajo se recoge una sntesis de tales
in-convenientes).
4. Sobre este particular vase Folmer (1980) y Mceldowney
(1991).5. La delimitacin del espacio geogrfico es un problema
especialmente difcil de resolver
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42 DANIEL CORONADO GUERRERO
Finalmente, a todos los anteriores habra que unir un problema
adi-cional referido a las tcnicas de anlisis econmico: se ha
prestado esca-sa atencin a su adaptacin a las condiciones
especficas del estudio deimpactos de la poltica econmica, a pesar
de que, como veremos en unprximo apartado, han experimentado un
considerable progreso en losltimos tiempos.
2.2. La sistematizacin del procedimiento de evaluacin
Del objeto del proceso de evaluacin de la poltica econmica
regio-nal podemos inferir que abarcara aspectos ms amplios que el
de la meraaplicacin de una tcnica para la obtencin de estimaciones
cuantitati-vas. La evaluacin englobara, junto a la anterior, el
estudio de todos aque-llos elementos de carcter cualitativo que
puedan proporcionar algunainformacin sobre la forma de actuar de la
poltica econmica regional enconjunto, a travs de programas, o de
alguno de sus instrumentos indivi-dualmente considerados6. Por
ello, entendemos la evaluacin de la polti-ca regional en el sentido
sealado por Turok (1989), quien indica que,adems de aislar y medir
los efectos de la poltica econmica por mediode estimaciones, se
preste atencin a la investigacin de los mecanismoscausales bajo los
cuales se producen los efectos, y al anlisis de loscondicionantes
para su efectividad. En esta lnea, varios autores7 (unoscon mayor
detalle o desagregacin que otros) consideran la evaluacinde la
poltica regional como un proceso iterativo que comprende las
si-guientes etapas:
a) Identificacin y clasificacin de las metas polticas
(eficiencia oequidad).
b) Generacin de los objetivos de poltica a partir de las metas
se-aladas.
c) Cuantificacin de los objetivos a partir de indicadores.
cuando se trata de evaluar iniciativas locales. En este mbito,
la mayora de los estudiosadoptan como parmetro la frontera hasta la
que se extiende el municipio (vanse lostrabajos de Church, 1988, y
PA Cambridge Economic Consultants, 1990). A veces, tam-bin se han
propuesto unos lmites apoyados en unos supuestos ms o menos
subjeti-vos, como por ejemplo en el anlisis de Leslie Hays
Consultants LTD (1990).
6. Posiblemente una de las causas de la escasa atencin prestada
tradicionalmente a losaspectos cualitativos est motivada sobre todo
en dcadas pasadas porque muchosinstrumentos de poltica regional se
han implementado desde un punto de vista prcti-co, careciendo del
soporte terico basado en algn modelo interpretativo (vase al
res-pecto Diamond y Spence, 1983, y Cuadrado, 1988).
7. Vase, por ejemplo, Folmer (1986, pg. 18) y Armstrong y Taylor
(1985 pg. 274).
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43EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
d) Identificacin de instrumentos.e) Anlisis ex ante. Fase que
consiste en simulaciones de cursos
alternativos de accin.f) Determinacin de las intervenciones de
la poltica regional.d) Medida ex post de los efectos a travs de la
aplicacin de una
tcnica de anlisis, obtenindose la estimacin cuantitativa de
losimpactos de la poltica regional o de sus instrumentos.
e) Revisin de los objetivos sobre la base de los resultados
obteni-dos ex post.
Sin embargo, un elemento que se presupone para ejecutar todos
lospasos previos a la aplicacin de la tcnica cuantitativa, pero que
no serevela explcitamente, es el anlisis de la estrategia bajo la
que acta laimplementacin de las medidas. A nuestro juicio, es el
conocimiento exactode la estrategia terica que est detrs del
paquete de medidas que seadopte, lo que nos puede ayudar a la
identificacin de los objetivos (cuan-do no figuren claramente
especificados en un programa), determinar va-riables sobre las que
se ejercen unos efectos colaterales, considerar laexistencia de
posibles efectos difusores, etc., e incluso, el establecimien-to de
unas hiptesis previas sobre los posibles resultados esperados.
Si agrupamos las consideraciones precedentes, deducimos que
elprocedimiento evaluador debe estar constituido, una vez fijadas
las me-tas y los objetivos generales de la poltica regional (que
por lo generalvendrn establecidos en un programa o plan regional),
por los elementosque se recogen en la Figura 1, es decir:
1. Una etapa previa consistente en un riguroso anlisis de la
estrate-gia o cuerpo terico en la que se enmarca la poltica
regional, ca-ractersticas de los instrumentos a utilizar, adems de
un precisoestudio cualitativo de los mismos y de los condicionantes
propiosde la zona donde se van a implementar, con el objeto de
conocera priori posibles incidencias de la opcin elegida,
identificacinde objetivos cuando no figuren explcitamente recogidos
en el pro-grama regional, existencia de posibles efectos difusores,
etc.
2. Seguidamente, la seleccin, posible agrupacin y
cuantificacinlas variables que reflejen los objetivos de la poltica
regional, serael siguiente y no menos importante paso a acometer en
el pro-ceso evaluador.
3. Finalmente, se impone la eleccin de una tcnica que
relacionelas variables-objetivo con los instrumentos, compare el
estado ysituacin de stas en contextos espaciales de aplicacin y no
apli-
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cacin de la poltica regional o perodos de poltica activa y
pasiva(policy on y policy off), etc. En definitiva, la seleccin de
unprocedimiento, con un anlisis pormenorizado de sus ventajas
einconvenientes, que sea capaz de cuantificar todos los
efectos.
Atendiendo a esta lgica, comenzaremos con la exposicin de
algu-nas de las teoras y polticas de desarrollo regional ms
relevantes, a con-tinuacin examinaremos la perspectiva de anlisis,
para desembocar fi-nalmente en los mtodos o tcnicas de estimacin de
los efectos de laspolticas regionales, o de sus instrumentos
individualmente considerados.
FIGURA 1PROCEDIMIENTO DE EVALUACIN DE LA POLTICA ECONMICA
REGIONAL
OBJETIVOS DE LA P. REGIONAL
ANLISIS TERICO DE LAS ESTRATEGIASY ESTUDIO CUALITATIVO DE LOS
INSTRUMENTOS
CUANTIFICACIN DE VARIABLES-OBJETIVOE INSTRUMENTOS
APLICACIN DE UN MTODOCUANTITATIVO
ANLISIS DE RESULTADOS
3. ANLISIS DE LAS ESTRATEGIAS E INSTRUMENTOS DE POLTICA
RE-GIONAL
No pretendemos revisar aqu la totalidad de hiptesis de
desarrolloregional, tan slo poner de relieve su importancia a la
hora de examinarlos posibles efectos buscados a travs de su
instrumentalizacin poltica.En consecuencia, slo resaltaremos
aquellos elementos que considera-
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45EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
mos ms trascendentes. El anlisis de estas teoras, y las
caractersticaspropias de los instrumentos principalmente
utilizados, puede ayudar aidentificar ciertas variables sobre las
que la poltica regional ejerce suinfluencia, as como a explicar o
al menos arrojar alguna luz a priorisobre los resultados que pueden
ocasionar ciertas intervenciones.
La conceptualizacin del marco terico y de los elementos que
con-forman las nuevas estrategias de desarrollo regional y sus
medios de ac-cin o instrumentos, exige, a nuestro juicio, unos
breves comentarios deteoras tradicionales que han influido en el
cambio de rumbo o reorientacinhacia nuevos enfoques.
3.1. Estrategias e instrumentos tradicionales del desarrollo
regional
Un examen de las teoras de desarrollo regional imperantes en
ladcada de los sesenta y comienzos de los setenta evidencia, adems
deun gran nmero de corrientes, la coexistencia, en numerosas
ocasiones,de hiptesis contradictorias. A ello tendramos que aadir
un elementoadicional que viene a complicar an ms la panormica de
las doctrinasregionales; nos referimos a la hibridacin de teoras,
muchas de ellas concaractersticas dispares.
Atendiendo a una aproximacin sinttica, englobaremos las
principa-les corrientes tradicionales del desarrollo regional en
dos grandes cate-goras o grupos. El primero de ellos, de carcter
equilibrador, propugnaque la economa de mercado posee, por s misma,
la suficiente capaci-dad para eliminar los problemas de diferencias
de renta y bienestar entreregiones y garantiza la convergencia. Los
economistas de tendencianeoclsica son sus exponentes ms
notables.
Desde una perspectiva opuesta se sita el otro conjunto, que
postulaque el crecimiento econmico capitalista es por sus propias
caractersti-cas desequilibrador, llevando a una concentracin
creciente de la po-blacin y de las actividades econmicas en
determinadas reas. A con-secuencia de lo anterior, conduce a
diferencias cada vez mayores en lasrentas regionales per cpita.
Entre sus partidarios sobresalen economis-tas de corte keynesiano8.
Bien sea bajo una ptica neoclsica o
8. Como seala Cuadrado (1988), tambin cabra incluir entre los
partidarios de posturasdesequilibristas a economistas radicales
cuyas hiptesis postulan la imposibilidad dealcanzar la igualdad
territorial, salvo a travs de cambios radicales que incluyesen
elpropio sistema econmico capitalista o alguno de sus elementos
esenciales (los funda-mentos de estas teoras se exponen en Stuckey,
1975, y Santos, 1979); por otro lado,algunas hiptesis especficas de
crecimiento regional desigual bajo postulados radica-les se recogen
en Malizia (1978); Markusen (1978) y Frieman y Douglas (1978).
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46 DANIEL CORONADO GUERRERO
keynesiana, los enfoques dominantes estaban basados en la
movilidadde los factores como elemento clave para explicar las
diferencias econ-micas territoriales.
3.1.1. El modelo neoclsico
Bajo el rtulo de modelo neoclsico se esconde una gran variedadde
hiptesis que han intentado dar explicacin al desigual
crecimientoregional desde el punto de vista de la oferta. Fue en la
dcada de lossesenta, con las aportaciones de Borts (1960), Borts y
Stein (1962),Romans (1965) y Siebert (1969), cuando este tipo de
modelos adquiri sumayor auge. La causa de este apogeo se debe, segn
Richardson (1978),a que proporcionaron una justificacin terica a la
convergencia de lasrentas per cpita interregionales, tendencia que
ya se haba mostradoempricamente en estudios a largo plazo de la
Economa de los EstadosUnidos en perodos histricos en los que no
hubo intervencin regionaldirecta9.
A grandes rasgos, para economas de un solo producto y bajo
cier-tos supuestos simplificadores (pleno empleo, competencia
perfecta, exis-tencia de un nico bien homogneo, costes de
transporte nulos, funcio-nes de produccin regionales idnticas con
rendimientos constantes aescala, oferta de trabajo constante y
ausencia de progreso tcnico), lasdiferencias regionales en los
salarios reales y en la renta del capital tie-nen su origen en las
distintas dotaciones regionales de los recursos. Bajoestos
supuestos, Borts y Stein (1962) argumentan que el trabajo fluir
deaquellas regiones con salarios bajos a las que ofrecen salarios
altos, y elcapital lo har en la direccin contraria. Las diferencias
de desarrollo en-tre las regiones dependern entonces de la relativa
movilidad de estosdos tipos de factores. Ello conducir a que la
versin ms sencilla delmodelo neoclsico afirme que el proceso de
crecimiento regional d lu-gar a una convergencia de las rentas per
cpita regionales. Sin embargo,la relajacin de los supuestos sobre
los que se basa la versin ms sim-ple de esttica comparativa con un
solo producto puede llevar a resulta-dos diferentes, por lo que a
causa de los problemas derivados, sobretodo, de la simplicidad de
los supuestos con los que nos enfrentamos al
9. No obstante, no podemos decir que la aplicacin del modelo de
crecimiento neoclsicofuera exclusivo de dcadas pasadas,
recientemente han visto su resurgir, como as lodemuestra el trabajo
de Barro (1992), que lo utiliza como marco de anlisis para
estu-diar la convergencia a largo plazo de 48 Estados
americanos.
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47EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
utilizar el modelo simple, se suele preferir una versin regional
del mode-lo de crecimiento que incorpore nuevos elementos10.
Como ventajas a resaltar del modelo neoclsico, destaca su
capaci-dad para explicar, simultneamente, el crecimiento interno o
propio decada regin y los flujos interregionales de factores dentro
del mbito deun nico modelo. Las crticas vertidas, sealadas por los
partidarios deenfoques de demanda, estn fundamentadas en su mayor
parte en lapoca realidad de los supuestos de partida; no obstante,
los modelos decorte neoclsico han ido aadiendo cada vez mayor nmero
de elemen-tos que, una vez incorporados a la teora, han
contrarrestado algunas delas crticas sobre la realidad de los
supuestos, a cambio han ido ganandoen complejidad y escasa
operatividad a la hora de su aplicacin prctica.
Las estrategias de poltica regional bajo las hiptesis del
modeloneoclsico estn de acuerdo con las inferencias obtenidas a
partir delpropio modelo; es decir, las medidas se dirigan a
facilitar la movilidad delos recursos, tanto del capital, mediante
el aumento de la rentabilidad delas inversiones en las regiones
menos desarrolladas por medio de incen-tivos, como del trabajo, a
travs de la propuesta de esquemas que favo-rezcan la emigracin, con
la finalidad de reducir el desempleo en las re-giones ms
pobres.
3.1.2. Modelos regionales de demanda
Las crticas al modelo neoclsico provienen de economistas
cuyosargumentos estn basados en factores de demanda, por lo que son
cata-logados con el calificativo de keynesianos. Varias teoras
destacan dentrode este enfoque general: modelos de causalidad
acumulativa, polos dedesarrollo, modelo de base-exportacin, as como
otras derivaciones msrecientes de carcter neokeynesiano.
Particularmente, nos referiremos ados de las ms relevantes cuyo
elemento comn es su atencin a losproblemas y desigualdades
espaciales, tanto entre pases como entre re-giones: crecimiento
acumulativo y polos de desarrollo.
La perspectiva equil ibrista y a la vez optimista del
modeloneoclsico se contrapone a sus detractores, partidarios de
enfoques decorte keynesiano, desequilibristas en lo que se refiere
a la capacidad delmercado para conseguir sin intervencin la
convergencia de las rentas.
10. Adems de la bibliografa inicialmente reseada, una descripcin
detallada de este tipode modelos la ofrecen, entre otros,
Richardson (1978, pp. 105-112); Saenz de Buruaga(1977); y Bueno
lastra (1990, pp. 37-46).
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48 DANIEL CORONADO GUERRERO
Quizs entre este grupo de teoras la ms conocida sea la de
lasCausaciones Circulares y Acumulativas originaria de Myrdal
(1957), aun-que otras versiones que giran sobre la misma idea se
deben a Hirschman(1958), Kaldor (1970), Holland (1976), Dixon y
Thirlwall (1975).
La concepcin fundamental de estos modelos se centra en la
hipte-sis de que el proceso de crecimiento interregional es
circular y acumulativo.La idea inicial de Myrdal (1957) indica que
los movimientos de mano deobra y capital, contrariamente a lo que
suponen las teoras equilibristas,son los medios para la evolucin
del proceso acumulativo hacia adelan-te en las regiones afortunadas
y hacia atrs en las desafortunadas. Apartir de una determinada
desigualdad en las posiciones iniciales entreregiones, las fuerzas
del mercado perjudican a las ms pobres. Las eco-nomas de
aglomeracin de las regiones ms fuertes fomentan el desa-rrollo de
la productividad, creciendo ms rpidamente que aquellas otrasms
desfavorecidas, las cuales vern empeorada su situacin ante la
fugade mano de obra hacia zonas ms ricas y, a la vez, por la
disminucin deuna poblacin potencialmente consumidora; en
definitiva, como sealaMyrdal: en el proceso acumulativo la pobreza
se convierte en su propiacausa11.
De igual forma Hirschman (1958), que desarroll su teora
paralela-mente a la de Myrdal, apunta que el desarrollo econmico no
se da simul-tneamente en todas partes y que una vez surgido operarn
fuerzas enfavor de una concentracin espacial de la actividad
econmica y el creci-miento en los puntos iniciales de germinacin.
Ambos autores Hirschmany Myrdal coinciden en la identificacin de
las razones fundamentales porlas que el desarrollo tiende a
producirse en un conjunto determinado deregiones urbanizadas, y en
su exposicin sobre los mecanismos de difu-sin y concentracin del
desarrollo.
Las medidas de poltica regional bajo estos enfoques son de
tiporedistributivo, encaminadas al mantenimiento de la demanda en
las regio-nes ms dbiles y la correccin de una situacin que no
alcanzar, sinintervencin, el equilibrio. Los incentivos a la
inversin privada, subsidios,inversin estatal, infraestructuras, as
como polticas redistributivas engeneral, son los instrumentos
utilizados.
Por otro lado, la teora de los Polos de Desarrollo se basa en
elconcepto de polo12, que posee un atractivo especial: es capaz de
com-
11. Una versin sencilla de la hiptesis de causalidad acumulativa
se expone, en formaanaltica, en Richardson (1978).
12. La terminologa relativa a esta idea es confusa, autores
distintos utilizan con frecuencialos conceptos polo de crecimiento
o desarrollo y centro de crecimiento o desarrollo
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49EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
binar aspectos regionales e intrarregionales en un mismo cuerpo
terico.A pesar de sus orgenes funcionales ms que espaciales13, es
en esteltimo contexto donde el trmino polo de desarrollo se ha
venido emplean-do. La aplicacin del concepto y la teora del polo de
crecimiento a uncontexto geogrfico se debe a Boudeville (1966),
pero su adopcin larealiza en un sentido estricto, es decir, slo
deben considerarse polosgeogrficos de crecimiento aquellos que
contengan empresas avanzadase innovadoras que ejerzan influencia
sobre su ambiente y sean capacesde generar un crecimiento
sostenido. Interpretaciones ms amplias consi-deraran al polo de
crecimiento simplemente como la concentracin geogr-fica de la
actividad econmica general, asumindose de esta forma la
ideaintuitiva de que la concentracin espacial de la actividad
econmica es mseficaz que la dispersin, a causa de las ventajas de
la aglomeracin.
Los problemas tericos que plantean los polos de desarrollo se
deri-van, tanto de la dificultad de encontrar un cuerpo unificado,
como de losobstculos para dar explicacin a ciertos interrogantes
adicionales14.
El inters en la aplicacin de estrategias basadas en polos de
desa-rrollo estriba no slo en las posibilidades que ofrece en el
propio lugar deinstalacin del polo, sino en los efectos difusores
que se esperan sobresu entorno o hinterland. En un contexto
geogrfico podemos entenderla difusin o polarizacin como los efectos
positivos o negativos sobre lazona circundante al polo. En este
sentido, la manifestacin de los efectos
para describir el mismo fenmeno. En este sentido, una distincin
interesante, por laseparacin de funciones y escalas espaciales
donde se aplica cada uno, es la realizadapor Kuklinski (1969); este
autor diferencia el polo de crecimiento, de importancia na-cional,
cuya estructura afecta tanto a las regiones donde se localizan,
como a las rela-ciones interregionales, de los centros de
crecimiento, de carcter bsicamenteintrarregional.
13. El origen del trmino data de la dcada de los cincuenta y fue
introducido por Perroux(1955); sin embargo, este autor estaba
interesado en el crecimiento econmico enempresas, industrias y sus
relaciones ms que en la distribucin geogrfica de la acti-vidad
econmica o en sus implicaciones espaciales. Con su teora buscaba
una explica-cin, basndose en gran medida en las hiptesis de
Schumpeter sobre el papel de lasinnovaciones, sobre la forma en la
que el proceso moderno de crecimiento econmicose desva de una
concepcin estacionaria, concibindose como
esencialmentedesequilibrador, con una sucesin de polos dinmicos a
travs del tiempo. Consecuen-temente, el trmino polo de crecimiento
de Perroux es muy abstracto, y en sus orgenesno est relacionado con
el espacio.
14. Por ejemplo la determinacin del umbral de poblacin de un
polo; la distincin entre unpolo natural y uno planificado; la
eleccin de los instrumentos de poltica ms efica-ces para
promocionar los polos; y la identificacin y desarrollo de los
mecanismos nece-sarios para que se produzca la difusin de los
efectos del crecimiento desde el polohacia su entorno (Vase
Richardson, 1978, y Hermansen, 1972).
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50 DANIEL CORONADO GUERRERO
difusores se producira a travs de la relocalizacin de plantas en
el en-torno, descentralizacin de la poblacin, difusin de
innovaciones, etc.La polarizacin se manifestara por la fuerte
gravitacin de recursos delentorno fsico hacia el polo. El principal
problema estriba en determinarlas posibilidades de que las fuerzas
difusoras sean superiores a las deconcentracin.
En el terreno de las estrategias de desarrollo basadas en los
polosde desarrollo, aparecen dos elementos de crucial importancia,
por un lado,la eleccin geogrfica de la ubicacin, por otro, la
seleccin de instru-mentos capaces de generar el sustrato econmico
adecuado. Con res-pecto al primero de los aspectos, la ubicacin
estar acorde con los ob-jetivos prioritarios. Si el objetivo
principal es el crecimiento nacional, esdecir, si prima la
eficiencia, la estrategia consistir en la seleccin dezonas de
crecimiento a nivel nacional. Si la pretensin es un
desarrolloregional ms homogneo, se deberan potenciar los centros de
crecimientoen las regiones menos desarrolladas (con la
incertidumbre, ya resaltada,sobre los efectos difusores hacia todo
el entorno de la regin atrasada).Las medidas para favorecer la
ubicacin hacia el polo de carcter nacio-nal o centro regional
elegido han de ser, necesariamente, discriminatoriascon respecto a
la localizacin (subsidios a la inversin de capital en es-tas zonas,
localizacin de empresas pblicas, reducciones fiscales y exen-ciones
a la ubicacin en determinadas zonas, etc.).
3.2. La configuracin de una nueva teora del desarrollo regional:
el enfo-que del potencial endgeno
Las estrategias de desarrollo diseadas a partir de las teoras
tradi-cionales vienen siendo objeto de un progresivo abandono,
debido princi-palmente tanto al fracaso de los esquemas de poltica
interregional a ni-vel nacional para la correccin de los
desequilibrios territoriales15, comoa su falta de capacidad para
dar explicacin a la emergencia de patro-nes autnomos de desarrollo
en muchas regiones relativamente perifricas(Garofoli, 1992). Por
otro lado, se est dejando notar la cada vez ms
15. Vase Cappellin (1988) y Cappellin (1992). En este ltimo
trabajo el autor le atribuye alas polticas regionales tradicionales
muchos de los males actuales de las economasregionales y locales,
como el hecho de ser la razn de la dependencia mental que seesconde
detrs del empresariado local, o el aumento de la burocracia
consecuenciadel enfoque dirigista caracterstico de las polticas
regionales tradicionales, ms intere-sada en que contine la
asistencia que en la promocin de un empresariado local conxito y
autnomo.
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51EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
dbil movilidad de las empresas (capital) y de la mano de obra
(trabajo),elemento clave sobre los que se basaban los enfoques
tradicionales.
Estos hechos han ocasionado que se venga produciendo un giro
im-portante en la interpretacin del desarrollo regional analizado
en aparta-dos anteriores, en favor de un grupo de novedosas
aportaciones de di-versa naturaleza, pero con elementos comunes que
siguiendo a sus ex-ponentes ms destacados16, convendremos en llamar
Enfoque delPotencial Endgeno. En este apartado trataremos de
mostrar, en formasinttica y agrupada, el fundamento de esta
orientacin terica, con rami-ficaciones tan dispersas que hay quien
prefiere hablar simplemente detentativa de un nuevo paradigma
(Carams, 1990), o de experienciasaisladas, ms que de una teora del
desarrollo endgeno.
Dadas las mltiples interpretaciones que ofrece el concepto de
de-sarrollo endgeno intentaremos ofrecer, si no una definicin
exacta, s almenos las pinceladas necesarias que permitan
identificar cuando nosencontramos ante una estrategia de esta
naturaleza. Inicialmente, la con-cepcin del desarrollo endgeno
tendi a asimilarse estrictamente al de-sarrollo local y a las
actividades relacionadas con el sector secundario.Tal es el caso de
la delimitacin propuesta por Vzquez Barquero (1984)o por Coffey y
Polese (1984). Para los ltimos, el proceso de crecimientoendgeno se
relaciona directamente con la creacin de empresas localeso, en
otras palabras, la emergencia de empresariado con talento para
lacreacin de empresas. Por su parte, Vzquez Barquero (1984)
aproximauna definicin que restringe el concepto de desarrollo
endgeno para re-ferirse a la industrializacin endgena. Para l, este
fenmeno rene lassiguientes caractersticas esenciales: las reas
endgenas estndinamizadas por actividades no agrarias; se han
producido en pequeosasentamientos urbanos y, en todo caso, en reas
no metropolitanas prin-cipalmente industriales; se han desarrollado
sin intervencin directa delEstado, si bien, las inversiones en
infraestructura social han favorecido elproceso e incluso han
contribuido a consolidarlo a travs de ayudas de laAdministracin. En
esta lnea restringida del desarrollo endgeno se leotorga como puede
inferirse especial importancia a la creacin de nue-vas empresas y
al dinamismo de las ya existentes.
En su sentido ms amplio, la concepcin del desarrollo endgeno
nose limita exclusivamente a patrones o experiencias espontneas de
in-
16. Ciciotti y Wettmann (1981), Aydalot (1985), Biehl (1988),
Cappellin (1988), Cappellin,(1992), Garofoli (1992); y en un
entorno ms prximo, Vazquez Barquero, (1984), Institu-to del
Territorio y Urbanismo (1987), Cuadrado (1988), Utrilla (1991).
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52 DANIEL CORONADO GUERRERO
dustrializacin en determinadas localidades, sino que toma un
cariz msterico e incluso ms tcnico para referirse con l a todos los
factoresque pueden contribuir al desarrollo regional, tales como
los recursos ma-teriales y los que ofrece el entorno, las
infraestructuras de transporte y decomunicaciones, las estructuras
urbanas, as como el capital fsico y elcapital humano (Wadley,
1988). Como se manifiesta explcitamente, unade las caractersticas
ms destacables de este enfoque es la importanciadel territorio en
el crecimiento regional. El espacio se entiende como algoms que un
lugar donde coinciden ciertas actividades econmicas, es unfactor de
cambio (Vazquez Barquero, 1990). En esta concepcin ampliadel
desarrollo endgeno algunos autores17 han considerado la
posibili-dad de incluir aspectos que superan lo estrictamente
econmico, comolas caractersticas culturales o histricas del
territorio.
Otras cuestiones que pueden ayudar a delimitar qu se entiende
pordesarrollo endgeno son apuntadas por Wadley (1988), al indicar
que nohay que asimilar directamente el desarrollo endgeno al
autodesarrollo,sino ms bien al fomento de la competencia en
mercados internacionalespara la venta de productos de nueva
fabricacin en la regin. Esta ltimaidea muestra la compatibilidad
del desarrollo endgeno con el procesode internacionalizacin de las
economas regionales. De igual forma se-ala Wadley (1988) ste no se
limita nicamente al sector secundario;por el contrario, la idea de
desarrollo endgeno puede diversificarse losuficiente como para
aplicarse a los distintos sectores de la economa.Bajo esta
concepcin amplia existen una serie de factores que son
deter-minantes y cuyo control es fundamental a la hora de
implementar medi-das regionales. En particular, resulta de especial
importancia la situacin,la aglomeracin, la estructura sectorial y
las infraestructuras (Biehl, 1988).
Sea bajo una concepcin amplia del desarrollo endgeno o en
susentido ms restringido, contina habiendo en ambos casos
elementoscompartidos que confluyen hacia una idea comn, como es la
necesidadde potenciar aquellos elementos de carcter ms o menos
estticos, lo-calizados en la propia regin o rea, que contribuyan a
eliminar los facto-res estructurales que impiden el nacimiento o
crecimiento de empresasinnovadoras y competitivas, capaces de
generar empleo y, en definitiva,un desarrollo autosostenido.
Bajo esta ptica, la estrategia para desarrollar las
potencialidadesde la regin se basa en el establecimiento del
ambiente necesario para elsurgimiento de empresas y capacidad de
innovacin en las regiones me-nos desarrolladas, con el objetivo de
incrementar su competitividad cara
17. Entre otros, Wadley (1988) y Garofoli (1992).
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53EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
a la reduccin de los desfases con las regiones ms prsperas. En
estecontexto, las infraestructuras y la calidad del emplazamiento
son, por unlado, requisitos previos fundamentales para la actividad
econmica y re-flejo del potencial econmico de un espacio18, por
otro, juegan un papelfundamental en el proceso de
internacionalizacin de las economas re-gionales por su efecto en la
reduccin del aislamiento de las zonas msperifricas. Adems de las
infraestructuras, existen otras lneas de accinde carcter ms
novedoso. Tal es el caso de las polticas orientadas alsector
servicios19, innovacin20, recursos humanos21, medio ambiente22,etc.
La instrumentalizacin prctica de este tipo de estrategias
puedeadquirir formas muy variadas (provisin directa de servicios
pblicos, pro-mocin de cooperativas, financiacin directa de pequeas
y medianasempresas, promocin del rea a travs de publicidad,
training de empre-sarios y otros trabajadores, etc.) (Garofoli,
1992), que tendrn que adecuarsea las caractersticas de las
distintas potencialidades de cada zona.
4. LAS VARIABLES-OBJETIVO: SELECCIN Y CRITERIOS DE AGRUPACINPARA
LA EVALUACIN DE LA POLTICA ECONMICA REGIONAL
Como segunda etapa del proceso evaluador, previa a la
aplicacinde una tcnica o mtodo de carcter cuantitativo, hemos de
determinarlas variables-objetivo es decir, aquellas que sean
reflejo de los objetivospropuestos, la forma de cuantificarlas y,
en su caso, los criterios de agru-pacin de las mismas.
18. La bibliografa en la que se debate la relacin entre
infraestructura y crecimiento regio-nal es muy prolfica; vanse, por
ejemplo, los trabajos de Gwilliam (1979), Botham (1982),Keeble,
Owens y Thompson (1982), Vickerman,(1989 y 1994) y Lzaro (1990).
Sin em-bargo, aunque esta relacin parece clara, los mecanismos
causales siguen siendo obje-to de debate y, a veces, ha sido difcil
identificar la naturaleza de tal asociacin. Existendiversas
investigaciones empricas que, empleando datos agregados, constatan
su tras-cendencia; entre ellas pueden destacarse en diversos
contextos espaciales los estu-dios de Biehl (1988), Duffy-Deno y
Eberts (1991), Munnell (1990) y Cutanda y Paricio(1992). Por el
contrario, en una investigacin realizada con datos microeconmicos
pormedio de encuestacin a ms de 1500 empresas situadas en diversas
regiones euro-peas, Moore, Tyler y Elliott (1991), llegan a la
conclusin de que la relevancia de lasinfraestructuras como factor
de localizacin de las pequeas y medianas empresas hayque tomarla
con mucha cautela.
19. Para profundizar en este tipo de polticas, vanse, por
ejemplo, los trabajos de Illeris(1989), Cuadrado (1986).
20. Vase, entre otros, los anlisis de Cuadrado (1984), Rothwell
(1983), Ewers y Wettman(1980), Sweeny (1988), Harris (1991) y
Cappellin (1992).
21. Vase Bartels y Van Duijn (1982), Fischer y Nijkamp (1990),
Blaug (1990) y Pliego et al. (1990).22. El artculo de Daly (1990)
es un ejemplo claro.
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54 DANIEL CORONADO GUERRERO
La eleccin de las variables-objetivo no est exenta de
problemas.De entrada, existe una dificultad en lo que se refiere a
la plena identifica-cin de los factores sobre las que la poltica
regional ejerce su influencia,(elemento sobre el que el anlisis de
la estrategia ha de jugar un papelfundamental). Para que la
evaluacin sea global debera abarcar todoslos aspectos, examinarse
los efectos directos y los indirectos, los positi-vos y los
negativos, los inmediatos y los retardados, los interregionales
ylos intrarregionales, etc.; esta forma de proceder, que sera la ms
cohe-rente y completa, dificulta la identificacin de las
variables-objetivo y escausa, muchas veces, de que la mayora de los
evaluadores limiten suanlisis exclusivamente a ciertos impactos. Al
inconveniente anterior po-demos aadir otros dos obstculos derivados
de la medida de las varia-bles-objetivo que, a nuestro juicio,
constituyen un escollo insalvable quelimita la globalidad del
proceso evaluador: la obtencin de indicadoresoperativos que sean
reflejo de la situacin de las variables-objetivo y ladisponibilidad
de informacin necesaria sobre tales indicadores o parasu
elaboracin23. Por ltimo, aun presuponiendo la solucin de los
ante-riores impedimentos, existen una serie de problemas que pueden
afectara la validez de los resultados, como es el hecho de que las
variables-objetivo puedan aparecer alteradas por otras variables no
consideradasen la metodologa cuantitativa utilizada, o la presencia
de elementosaleatorios en los indicadores (Bartels et al.,
1982).
A causa de estos problemas, se suelen sugerir desde una
perspecti-va general unos criterios de evaluacin desarrollados con
la finalidad deque no slo se relacionen con los objetivos de la
poltica regional, sinoque se puedan tener en cuenta otros aspectos
colaterales para una eva-luacin ms coherente. Basndonos en una
propuesta similar a la realiza-da por Diamond y Spence (1983),
estableceremos la siguiente clasifica-cin de criterios para evaluar
la poltica econmica regional:
(a) Criterios e indicadores relacionados con los inputs de
produccin.Uno de los principales y ms consistentes objetivos de la
poltica
regional es influir en la distribucin espacial de la actividad
econmica,con la finalidad de disminuir las disparidades en el
desempleo, tanto porrazones sociales, como polticas. Para el
estudio del efecto de la polticaregional sobre el mercado de
trabajo se han sugerido mltiples indicadores,siendo los ms comunes
el crecimiento del empleo (o disminucin deldesempleo), su
estructura sectorial o las migraciones.
23. Como puede inferirse, estos inconvenientes son colaterales
tambin a los propios instrumen-tos de poltica regional y no slo a
las variables-objetivo sobre las que ejercen sus efectos.
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55EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
Tambin desde la perspectiva de los inputs de produccin se
hanconsiderado, no slo el aumento del empleo regional como
objetivo, sinotambin el aumento de la inversin, por sus efectos
sobre el crecimientoen las regiones menos desarrolladas y,
consecuentemente, por sus posi-bilidades para la disminucin de las
disparidades regionales. El anlisis yseguimiento de indicadores que
reflejen la inversin es bastante ms com-plejo que en el caso del
mercado de trabajo, debido, sobre todo, a lacarencia de estadsticas
que contengan informacin suficiente sobre in-versiones especficas y
su distribucin espacial. No obstante, se han se-alado algunas
aproximaciones, como el movimiento de empresas hacialas reas
asistidas (Ashcroft y Taylor, 1977), la formacin de nuevas
em-presas (Del Monte y Luzenberger, 1988), o su nivel de
concentracin (Sthry Pnighaus, 1992).
(b) Criterio basado en la calidad del entorno fsico.El criterio
basado en el entorno fsico pretende agrupar, ms que a
factores del medio ambiente natural, a todas las variables
objetivo decarcter esttico, que aparecen en el entorno donde se
desarrolla la acti-vidad econmica y que, de una u otra manera,
ejercen su influencia so-bre ella. El elemento que se perfila como
ms relevante dentro de estegrupo es la dotacin de infraestructuras,
que proporcionar el ambienteidneo en el que se desarrollarn las
actividades productivas.
Como indicadores de infraestructura se podran utilizar los
propiosderivados de las redes de transportes y comunicaciones
(densidad decarreteras y ferrocarri les, existencia de puertos,
aeropuertos etc.),infraestructuras energticas, tecnolgicas,
indicadores de infraestructurasocial, etc. Por otro lado, Diamond y
Spence (1983, pg. 29) han sugeri-do que, a nivel microeconmico, los
indicadores de infraestructura querecogen los efectos de la poltica
regional podran venir reflejados en cam-bios en los costes de las
empresas, tales como los de servicios y los detransporte
(accesibilidad a los centros de produccin y consumo).
De la misma forma, podran incluirse en este grupo otros
factoresparcialmente fijos o de difcil modificacin a corto plazo,
como son aque-llos aspectos estrictamente econmicos (nivel de
industrializacin de lazona) y determinadas caractersticas
demogrficas (densidad de pobla-cin) o laborales (el nivel o
cualificacin de la fuerza de trabajo).
Finalmente, nos referiremos a aquellos indicadores relacionados
conel medio ambiente natural que, en algunos casos, tambin juegan
un pa-pel importante como factor de localizacin; por ejemplo, los
relacionadoscon la contaminacin atmosfrica (niveles de exposicin al
dixido deazufre causante de la lluvia cida o a los humos),
existencia de zonasverdes, parques naturales, etc.
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56 DANIEL CORONADO GUERRERO
(c) Criterio de bienestar social.El bienestar social, la
prosperidad y la mejora en la calidad de vida
de los ciudadanos deben ser los fines ltimos de toda actuacin de
pol-tica econmica. Si nos referimos a la regional, adems, tendra
por objetohacer ms igualitaria la distribucin espacial de la renta
y aumentar elbienestar de los ciudadanos que habitan las zonas
deprimidas. Sin em-bargo, la valoracin de una determinada poltica
regional sobre el bienes-tar social se hace muy difcil, sobre todo,
por los conocidos problemas demedicin, y derivada de la anterior, a
causa de las muchas influenciasque existen sobre el bienestar, las
cuales resultan casi imposibles de va-lorar en conjunto.
Indicadores de bienestar social se han sugerido muchos; el ms
co-mn, y criticado a la vez, ha sido la renta per cpita24. Otros se
apoyanen ndices de pobreza e indicadores sociales (vivienda,
sanidad, educa-cin, etc.) y de calidad de vida (vehculos, consumo
domstico de ener-ga, calidad medioambiental, etc.).
Para concluir, es preciso advertir que la clasificacin realizada
pue-de, a su vez, ser ampliada o considerada desde otros puntos de
vista.Por ejemplo, Turok (1990) contempla unos factores primarios,
sobre losque la evaluacin ha de ser enfocada de manera prioritaria
(creacin di-recta de empleo, por ejemplo), y otros factores
secundarios o colatera-les que necesariamente han de ser tenidos en
cuenta por su posibilidadde crear efectos multiplicadores sobre los
anteriores (como la mejora enla calidad del entorno fsico).
5. LAS METODOLOGAS CUANTITATIVAS DE ESTIMACIN DE LOS EFEC-TOS DE
LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES
En la tercera etapa del proceso evaluador se ha de llevar a cabo
elanlisis cuantitativo de los indicadores comentados en la fase
preceden-te, bien en su forma ms elemental, mediante una simple
comparacinentre perodos de poltica pasiva y poltica activa (de no
aplicacin oimplementacin, respectivamente, de las medidas
regionales), regiones osectores asistidos y no asistidos. O bien, a
travs de su tratamiento esta-dstico, por medio una metodologa ms
compleja que compongaindicadores derivados, establezca relaciones
entre variables, etc.
24. Las crticas se basan en la escasa relacin que puede existir
entre el grado de bienes-tar social o personal y el nivel de renta
per cpita.
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57EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
Como seala Ashcroft (1982), lo ideal sera que cualquier intento
deestimar cuantitativamente los impactos de la poltica regional
sobre una oms variables-objetivo contara, al menos, con dos
requisitos:
En primer lugar, el mtodo debera contemplar la cuantificacin
dela variable para analizar su comportamiento en ausencia de la
po-ltica regional.
En segundo lugar, debera especificarse la relacin entre la
polticay las variables elegidas, as como las relaciones indirectas
entrelas variables-objetivo y aquellas otras afectadas por la
poltica re-gional que no se incluyen entre sus objetivos.
Como veremos a continuacin, esto slo es posible en modelos
decierta complejidad tcnica que requieren gran esfuerzo y tiempo de
ela-boracin, por lo que no hemos descartado en esta revisin
otrasmetodologas que tambin pueden ofrecer muy buenos
resultados.
Con el objeto de sintetizar e introducir cierto orden en la
exposicindistinguiremos simplemente entre metodologas no explcitas
ymetodologas explcitas, segn que se obtengan los efectos sin
inclu-sin o incorporando los instrumentos a la tcnica de anlisis
(ello sin per-juicio de que, atendiendo a otros puntos de vista,
puedan enclavarse enotro tipo de clasificacin25). Entre las
primeras, comentaremos algunasde uso frecuente, como las encuestas,
indicadores simples y complejos,flujos de fondos, anlisis
shift-share, modelo input-output; y otras deuso ms limitado, como
la extrapolacin de tendencia, modelos de an-lisis de la variancia y
anlisis de residuos en modelos de regresin. Entrelas metodologas
explcitas haremos referencia a los modeloseconomtricos y al anlisis
coste beneficio.
5.1. Metodologas no explcitas
5.1.1. Algunos procedimientos de uso frecuente
La utilizacin de encuestas para estudiar directamente el
comporta-miento de las unidades microeconmicas (consumidores,
empresas) afec-
25. Vanse, por ejemplo las sugeridas por Diamond y Spence
(1983), Schofield (1979) yAshcroft (1982). En un entorno ms prximo,
la propuesta por Rodrguez Siz et al. (1986,pg. 98) sigue los
principios bsicos sealados por Nicol (1982) en los que debe
basar-se cualquier intento de clasificar los mtodos cuantitativos
de estimacin de la polticaregional; esto es, separar el enfoque
utilizado, la tcnica que ha servido para aplicardicho enfoque y el
tratamiento a que se somete a la poltica regional
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58 DANIEL CORONADO GUERRERO
tadas por un programa de poltica regional, suele ser muy comn.
Sinembargo, ms que una metodologa, las podemos considerar como
unafuente de informacin primaria que puede utilizarse como soporte
de pro-cedimientos ms sofisticados. En la prctica, los estudios que
utilizanencuestas en la investigacin de los efectos de la poltica
regional abar-can una variedad de problemas, como las decisiones de
inversin, em-pleo o localizacin de las empresas26, impactos de los
incentivos a laemigracin27, etc. Para Storey (1990), su uso es
especialmente til en laevaluacin de las iniciativas locales sobre
el empleo, puesto que consti-tuye un mtodo eficaz para cuantificar
la adicionalidad, es decir, el n-mero de puestos de trabajo creados
a causa de la implementacin de lapoltica.
Como sealamos en el epgrafe anterior, los indicadores simples
sonaquellos elementos que se utilizan para la cuantificacin de las
variables-objetivo, dando a entender su estado o situacin, as como
su evolucinen un contexto temporal y/o espacial. El procedimiento
ms elemental paradeterminar los impactos de la poltica regional
consiste, primero, en de-terminar qu tipo de indicador o
indicadores son los que pueden ofreceruna imagen ms exacta de esas
variables-objetivo, y segundo, en com-parar el cambio o alteracin
en el comportamiento de estos indicadoresentre perodos de poltica
pasiva y poltica activa, o zonas asistidas y noasistidas28. El
principal inconveniente del uso de indicadores para lacuantificacin
de los efectos de la poltica regional radica en la subjetivi-dad
del analista a la hora de seleccionarlos; decisin que puede
resultarcondicionada por la disponibilidad de la informacin
estadstica para suelaboracin. Sin embargo, la sencillez los hace
especialmente atractivos29.
26. La mayora de los trabajos empricos se orientan hacia este
campo. Este es el caso, porejemplo, de Marquand (1980), Moore et
al. (1991), y Artikis (1993). Por otro lado, elDepartamento de
Industria de Escocia edit un manual de evaluacin de iniciativas
re-gionales de desarrollo, donde se propone, con suficiente
extensin, una metodologabasada en encuestas (vase Industry
Department for Scotland, Scottish DevelopmentAgency, 1988)
27. Vase, por ejemplo, Beaumont (1979).28. Cuando se realiza
esta comparacin, en algunos casos se han empleado unos grupos
de control (empresas, por ejemplo, sobre las que se lleva a cabo
el seguimiento de lasvariables-objetivo antes y despus de la
implementacin de las medidas) que son utili-zados como punto de
referencia para estimar los efectos de la poltica regional.
Unejemplo reciente de este procedimiento lo constituye el trabajo
de Hart y Scott (1994).
29. En Espaa han sido especialmente prolficos los anlisis que
han utilizado los indicadoressimples de tipo macroeconmico
(inversin industrial, desempleo, etc.) para investigarlos efectos
de la poltica de Polos de Desarrollo. Algunos referentes son los
trabajos deSaez y Prez (1978), Casado (1978), Fernndez Arufe y
Ogando (1983) y Serrano (1984).
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59EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
Por otra parte, la evaluacin a travs de indicadores compuestos o
deri-vaciones de uno o ms indicadores simples consiste, al igual
que en elcaso de los simples, en su comparacin en perodos de
poltica pasiva ypoltica activa. Su principal ventaja, frente a los
anteriores, es la capaci-dad para ofrecer una visin general sobre
una situacin de una formamucho ms resumida. Las modalidades que
pueden adoptar losindicadores compuestos son mltiples. Los ms
frecuentemente utiliza-dos en aplicaciones tendentes a analizar los
efectos de la poltica regio-nal, son los que intentan medir el
grado de disparidad territorial en pero-dos de poltica pasiva y
poltica activa, o en reas asistidas y no asisti-das. Entre ellos
destacan diversas medidas estadsticas de dispersin conaplicacin
general30, as como coeficientes construidos con una
finalidadespecficamente espacial31. Cabe sealar tambin dentro de
este grupode indicadores compuestos algunas medidas generales de
concentra-cin, cuyo objetivo es estudiar el comportamiento de
determinadas varia-bles antes y despus del establecimiento de la
poltica regional. En parti-cular, se han empleado Curvas de Lorenz
e Indices de Gini para analizarla formacin de nuevas empresas en
las zonas en las que se han instala-do parques tecnolgicos32.
Ante la carencia de datos que permitan realizar un trabajo de
evalua-cin ms completo o, simplemente, para una presentacin
complementa-ria en un estudio de mayor envergadura, algunos autores
han propuestoinvestigar los efectos de la poltica regional a travs
de los flujos de fon-dos generados por las transferencias de la
poltica regional a las zonasasistidas33. Este procedimiento trata
de determinar el efecto conjunto dela poltica regional sobre los
desequilibrios espaciales, esto es, su capa-cidad para igualar las
rentas per cpita de un conjunto de territorios. Lahiptesis
fundamental sobre la que se articula esta metodologa consisteen que
la poltica regional se mostrar tanto ms eficiente en su
objetivo
30. Algunas aplicaciones pueden encontrarse, por ejemplo, en
Kowalski (1988) y Cuadrado(1990).
31. Algunos ejemplos los constituyen las medidas de dispersin
para estudiar aspectos muyespecficos o coeficientes de aplicacin
estrictamente geogrfica (vase Rodrguez Sizet al., 1986).
32. Vase Sthr y Pnighaus (1992).33. Por ejemplo, Haveman (1976),
adems de exponer algunos comentarios tericos de esta
metodologa, comenta algunos trabajos llevados a cabo en los EEUU
que la han utiliza-do. Ms recientemente, Franzmeyer et al. (1991)
la emplea para analizar el impactoregional de las polticas
comunitarias en todo el mbito de la Unin Europea. Bajo unafilosofa
similar, en Coronado y Acosta (1993) se evala la contribucin del
FEDER a lacohesin econmica regional.
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60 DANIEL CORONADO GUERRERO
equilibrador, cuanto ms se concentren las medidas en las zonas
conmenor renta per cpita. Sin embargo, aunque su aplicacin sea
sencilla,adolece de varias deficiencias. Quizs la ms evidente
consiste en queslo se circunscribe a un efecto global equilibrador
basndose en un soloindicador, no revelando nada acerca de otro
amplio abanico de efectossobre los que la poltica regional ejerce
su influencia. Tampoco recogeotras mltiples consecuencias
indirectas derivadas de la aplicacin delas medidas regionales. No
obstante, cuando no se dispone de una basede datos muy diferenciada
para desarrollar un procedimiento ms com-pleto, esta metodologa
puede proporcionar algunos elementos de juiciosobre la forma de
actuar de la poltica regional y su capacidad para lacorreccin de
los desequilibrios espaciales.
Otro mtodo que ha alcanzado gran popularidad entre los
investiga-dores regionales, probablemente por la relativa facilidad
de aplicacinpara estudios de carcter sectorial/regional es el
anlisis shift-share. Lautilizacin de esta tcnica como mtodo para el
estudio de los efectos dela poltica regional no difiere
esencialmente, ni en su fundamentacin nien sus ventajas o
limitaciones, del procedimiento general34, aunque s quecabra hacer
ciertas matizaciones. El concepto original y bsico para laaplicacin
del anlisis shift-share como tcnica para determinar los efec-tos de
la poltica regional parte de la distincin -ya utilizada en otros
pro-cedimientos, entre perodos de poltica regional pasiva y perodos
depoltica regional activa, para separar los tramos temporales de no
aplica-cin o aplicacin, respectivamente, de un programa o proyecto.
Una vezfijada esta divisin temporal, se crea una serie hipottica
con la tcnicashift-share, en la que se supone no hubo intervencin
por medio depoltica regional. Dispondremos en consecuencia de dos
series, una realque debe reflejar el hecho de que en un determinado
momento comenza-ron a aplicarse las medidas regionales, y otra
simulada bajo el supuestode no intervencin poltica. Lgicamente,
para una correcta aplicacindel procedimiento, en el perodo de
poltica pasiva no debe haber dife-
34. Versiones clsicas de este procedimiento pueden encontrarse,
entre otros, en Richardson(1986) o en Field y Macgregor (1987). No
obstante, en la literatura sobre este tpico sehan sugerido algunas
mejoras sobre las anteriores. Por ejemplo Mcdonough y Sihag(1991)
han propuesto la utilizacin de bases mltiples y su integracin en el
marco deanlisis, de forma que se tenga en cuenta en el estudio de
economas subregionales(provincias, reas metropolitanas, etc.),
tanto el crecimiento regional como el nacionalconjuntamente, lo que
mejora considerablemente la precisin del estudio. Por otra parteen
Barff y knigh (1988) se comenta una versin dinmica del anlisis
shift-share, queelimina algunos de los problemas asociados a la
forma esttica con el que el mtodotradicional efecta las
comparaciones.
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61EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
rencia entre la serie hipottica y la real35. En el perodo de
poltica regio-nal activa, la diferencia de la magnitud simulada con
la real sera el efec-to atribuible a la poltica regional.
Otras veces, al igual que los indicadores analizados en prrafos
an-teriores, las series construidas a partir del anlisis
shift-share se hanincorporado a metodologas explcitas de estimacin
de los efectos delas polticas regionales, siendo un ejemplo tpico
su uso en modelos deanlisis de la variancia, que comentaremos en el
siguiente apartado.
Por lo que respecta a los problemas que presenta este
procedimien-to, adems de los inherentes a la propia tcnica, es
preciso sealar dosdificultades hacia las que confluyen la mayora de
las crticas cuando esutilizado como instrumento de estudio de los
impactos de la poltica re-gional. En primer lugar, la estimacin de
la situacin hipottica se hacede una forma muy simplificada: nos
concentramos tan slo en el impactosobre una nica variable. En
segundo lugar, puesto que los instrumentosde poltica juegan un
papel no explcito en el anlisis, no se puede deri-var ninguna
indicacin real para la mejora de su la eficacia a partir de
losimpactos estimados. Estos inconvenientes conducen a que los
resultadosobtenidos deban ser tomados con cautela, y su uso quede
relegado a unelemento complementario en los intentos de evaluacin
de la poltica eco-nmica regional36.
Por ltimo, el modelo input-output se fundamenta en el estudio
delas relaciones de interdependencia de los agentes econmicos que
ac-tan en la actividad productiva. En el mbito de la evaluacin de
la pol-tica regional, una versin comn de un modelo input-output,
para J sec-tores y R regiones, es la siguiente (Folmer, 1986, pg.
60)37:
35. Como en muchas ocasiones estas diferencias no se aproximan a
cero, se ha propuesto utili-zar proyecciones de tendencia (Moore y
Rhodes, 1974b) de las discrepancias entre la seriehipottica y la
real desde los perodos de poltica pasiva hacia los perodos de
poltica activa,proyecciones que sern aadidas a la serie hipottica
para obtener una situacin ms real.De igual forma, la diferencia
entre la tendencia proyectada ms la serie hipottica original ylos
datos reales del perodo de poltica activa, seran atribuibles a la
poltica regional.
36. Los primeros que la aplicaron en este campo fueron Moore y
Rhode (1973); su objetivofue investigar el efecto de la poltica
implementada en ciertas reas asistidas del ReinoUnido sobre el
empleo neto. Posteriormente, hemos asistido a una gran proliferacin
detrabajos de similares caractersticas y con extensiones a otras
magnitudes y mbitosespaciales; como ejemplos, cabra sealar los
trabajos de Begg et al. (1976), Moore yRhodes (1974a), Mackay
(1974), Moore y Rhodes (1977), Moore et al. (1977), Mackay(1976),
Desant Smart (1977), Moore et al. (1978), Mackay (1979), Mackay y
Thompson, l.(1978), Tervo y Okko (1983), Ashcroft (1979) y Pagano
(1990). Para el caso de los efec-tos de la poltica regional en
Espaa, Rodriguez Saiz et al. (1986, pg. 234-274) realizanun extenso
anlisis con un nivel de desagregacin provincial para el perodo
1955-1981.
37. La bibliografa sobre el anlisis input-output es muy
abundante y a ella nos remitimospara una descripcin detallada del
modelo general.
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62 DANIEL CORONADO GUERRERO
(IA) x= f
Donde:I es una matriz identidad de orden RJ x RJ.A es una matriz
de coeficientes de orden RJ x RJ.x es un vector de orden RJ con los
cambios en la produccin bruta.f es un vector de orden RJ con los
cambios en la demanda final.
De la ecuacin anterior se desprende que si una intervencin
polticapuede especificarse en trminos de cambios en la demanda
final, losimpactos podran obtenerse directamente, siempre que se
disponga deun adecuado sistema de informacin input-output.
La principal ventaja del modelo input-output es su consistencia
in-terna; todos los efectos de cualquier cambio en la demanda final
son te-nidos en cuenta (Armstrong y Taylor, 1985, pg. 48). Por otro
lado, losinconvenientes en la utilizacin de esta metodologa -con el
objetivo queaqu nos ocupa no difieren de los del uso de la tcnica
en general, con-cretndose en dificultades operacionales, necesidad
de disponer de unaabundante base de datos (con el consecuente coste
de recopilacin dela informacin), adems de los problemas derivados
de los supuestos delmodelo. Todo ello conlleva, como apunta
Richardson (1978), que no sepueda esperar que los estudios de
impacto econmico que utilizan estametodologa resuelvan problemas
que estn ms all de la capacidad dela tcnica; no obstante, a pesar
de sus inconvenientes sobre todo cuan-do entramos en el terreno de
la prediccin, existe an un amplio campode aplicacin en el mbito
descriptivo, como as lo demuestran los nume-rosos trabajos empricos
que utilizan esta metodologa38
5.1.2. Otras metodologas no explcitas
En este apartado agruparemos el resto de tcnicas que, como
lasanteriores, tampoco incluyen expresamente los instrumentos de
polticaregional, pero de un uso mucho ms limitado o restringido por
las propiasdeficiencias metodolgicas que presentan. En particular,
destacaremos
38. Algunos ejemplos de aplicacin para el anlisis de los efectos
de instrumentos de pol-tica regional son los trabajos de Moore y
Rhodes (1976b), Oosterhaven (1981) y Alperovichet al. (1987). Por
otro lado, esta metodologa es frecuente en la evaluacin de
instrumen-tos de poltica regional comunitaria (vase Coronado, 1995,
y Herce, 1995); un referenteclaro en este sentido lo constituye el
trabajo realizado por Soy et al. (1994) para ladeterminacin de los
efectos del FEDER en Catalua.
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63EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
tres procedimientos: la extrapolacin de tendencia, los modelos
deriva-dos del anlisis de la variancia y, finalmente, el anlisis de
residuos enmodelos de regresin.
La proyeccin o extrapolacin de tendencia considera los efectos
dela poltica regional de forma residual. Con los datos disponibles
en losperodos de poltica pasiva se calcula la tendencia de una o
varias va-riables consideradas en los perodos de poltica activa.
Con ello se ob-tiene una situacin hipottica o expresin de lo que
hubiera ocurrido si nose hubiesen aplicado las medidas. Por
diferencia entre esta situacin hi-pottica y la real se obtienen los
efectos de la poltica regional.
Metodolgicamente caben varias posibilidades para el clculo de
laextrapolacin de tendencia. Entre las opciones ms sencillas figura
la uti-lizacin de modelos simples de regresin39. El anlisis
univariante de se-ries temporales tambin puede ofrecer buenos
resultados; en este caso,como es conocido, cabe optar por una
modelizacin por medio del anli-sis clsico o, cuando se dispone del
nmero suficiente de observacio-nes, por la metodologa Box-Jenkins
univariante40. Otra opcin es realizarla extrapolacin por medio de
un modelo multivariante de series tempora-les. Su uso implicara que
los cambios en los valores de variables no po-lticas en el perodo
de poltica activa podran ser tomados en cuenta,ofreciendo en este
caso uno resultados ms realistas que las propuestasanteriores.
Finalmente, cuando se trata de extrapolaciones no tempora-les, sino
espaciales, cabe la posibilidad de estimar modelos sencillos
deregresin con los datos de las regiones en los que no se ha
aplicado lapoltica regional y extrapolar, usando estos modelos, al
resto de regionesen las que s se implementaron las medidas. De
nuevo, por diferenciaentre ambas situaciones hipottica y real se
obtendran de forma resi-dual los efectos de la poltica
regional.
Como indican Fisher y Folmer (1982), el principal problema de
laextrapolacin simple de tendencia, como se aprecia en las
descripcionesanteriores, consiste en que se omiten muchas variables
de inters. Ade-ms, se basa en la idea de que un cambio en el patrn
de comportamien-to temporal de la variable ocurrir slo si la
intervencin poltica ha tenidoalgn efecto, por lo que es posible la
atribucin errnea del cambio detendencia de la variable
exclusivamente a la poltica regional.
39. Empleando como variable exgena el tiempo y como endgena la
variable a extrapolar(se describen varios ejemplos en Nicol,
1982).
40. Vase Fischer y Folmer (1982); en este trabajo se aplica la
metodologa Box-Jenkinspara cuantificar los efectos sobre el empleo
de la poltica regional en la provincia deGroningen (Holanda).
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64 DANIEL CORONADO GUERRERO
La segunda tipologa a la que nos vamos a referir son los
modelosderivados del anlisis de la variancia. Fueron utilizados por
Buck y Atkins(1976) para estudiar el comportamiento del empleo en
perodos de au-sencia y presencia de medidas de poltica regional en
el Reino Unido41.Esta metodologa se basa en la utilizacin del
anlisis de regresin convariables explicativas binarias para
estudiar las componentes nacional,estructural y diferencial,
popularizadas por el anlisis shift-share. Comopuede inferirse, se
trata de una formulacin alternativa a esta tcnica antela ausencia
de elementos estocsticos en la misma.
Como inconveniente a este mtodo se puede sealar, adems
delinherente al uso de este tipo de modelos de regresin, el hecho
de queslo contemple como impacto de poltica regional los
comportamientossistemticos producidos en la estructura industrial;
otro tipo de efectosvendran recogidos en los residuos del modelo.
Su ventaja frente a la tc-nica shift-share radica en la posibilidad
de realizar contrastes estadsti-cos sobre el modelo obtenido. En
definitiva, debe entenderse como unprocedimiento que refina la
formulacin del anlisis shift-share para evi-tar algunos
inconvenientes derivados de su determinismo, pero sigue
arras-trando muchos de sus problemas.
Finalmente, el anlisis de residuos en modelos de regresin42 gira
entorno a la idea intuitiva de que si podemos explicar una variable
objetivopor medio de una relacin causal con un modelo de regresin
lineal me-diante un conjunto de variables explicativas de carcter
no poltico, en-tonces, se podran identificar los impactos de la
poltica regional a travsde los residuos obtenidos del modelo. Sin
embargo, se plantea el incon-veniente de la incertidumbre para
determinar todo el conjunto de varia-bles no polticas
(explicativas) que influyen en la variable-objetivo(endgena). Ello
implica que si omitimos alguna, sta vendr incluida enlos residuos,
con lo cual los efectos de la poltica regional cuantificadospor los
residuos del modelo resultarn alterados por esta variable. Ade-ms,
surge un segundo problema tcnico desde el momento en que seest
eliminando una fuente de explicacin de la
variable-objetivo(endgena): los instrumentos de poltica regional43.
Estos inconvenientes
41. Se apoyaron en un trabajo anterior de Weeden (1974), quien
utiliz un modelo sencillode anlisis de la variancia.
42. Los trabajos empricos ms representativos a los que podemos
hacer mencin que apli-quen esta tcnica se remontan a 1962 y 1975;
son los trabajos de Vanhove y Van Duijn,respectivamente (ambos estn
redactados en holands; una sntesis de los mismos sepuede encontrar
en Nicol, 1982).
43. Como es sabido, la omisin de variables explicativas
relevantes conducir a estimacio-nes sesgadas de los parmetros del
modelo, afectando de esta forma a la cuantificacin
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65EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
restringen mucho la utilizacin de esta metodologa en el contexto
de laevaluacin.
5.2. Metodologas explcitas
Las metodologas explcitas engloban aquellas tcnicas que, en
unintento de ofrecer una descripcin ms completa de la realidad,
incorpo-ran tanto los instrumentos de poltica regional, como otras
variables rele-vantes que pueden influir en las variables-objetivo.
Los modeloseconomtricos y el anlisis coste beneficio se perfilan
como los procedi-mientos ms relevantes en este grupo.
Dejando a un lado los problemas generales inherentes al uso
demodelos economtricos, cuyos tpicos habituales se tratan en
numerososmanuales, desde la perspectiva de la estimacin de los
efectos de lapoltica econmica regional existen dos temas que ataen
de forma espe-cial a esta metodologa (ya se trate de un modelo
uniecuacional omultiecuacional): la justificacin terica para la
inclusin de las variablesno polticas y de los instrumentos en el
modelo, y la forma de incorporar ycuantificar las medidas de
poltica regional o los instrumentos individual-mente
considerados.
Existen varias formas de fundamentar la inclusin de variables
queexpliquen el comportamiento de una o varias variables-objetivo.
La pri-mera, ms consecuente con una justificacin terica, consistira
en la uti-lizacin del soporte que nos proporciona la teora
econmica; la segun-da, ad hoc, a travs de la aplicacin de nuestros
conocimientos portrabajos empricos ya efectuados o, simplemente,
basndonos en nuestraintuicin.
Por lo que respecta al segundo de los temas la forma en la que
seincluyen los instrumentos de poltica regional en el modelo se
puedensealar varias alternativas. La primera, y ms simple, consiste
en su in-corporacin directa cuantificndolo por su volumen de
transferencia a laregin o rea asistida, o por otras medidas de
carcter absoluto, como elnmero de proyectos aprobados en favor de
la regin o rea. Sin embar-go, esta solucin suele presentar un
problema de carcter tcnico en losmodelos uniecuacionales: el sesgo
de simultaneidad que se produce porel hecho de que la
variable-objetivo (dependiente) puede, a su vez, de-terminar el
volumen absoluto de aplicacin del instrumento. Otra solucin
de los efectos de la poltica regional que se realiza a travs de
los residuos obtenidos apartir del modelo estimado.
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66 DANIEL CORONADO GUERRERO
consiste en la utilizacin de variables ficticias que discriminen
entre re-giones asistidas y no asistidas, o perodos de poltica
activa y pasiva. Lascrticas ms destacables a esta alternativa giran
en torno al uso de lasvariables binarias como marco de anlisis. Es
conocido que las variablesficticias recogen el efecto diferencial
sobre la variable endgena ante lapresencia de un atributo (hecho
que se representa por medio de la asig-nacin de valor 1 a la
observacin regin o rea que lo manifieste y 0en caso contrario). Si
utilizamos este procedimiento para analizar la pre-sencia de un
instrumento o de un paquete de medidas regionales, nadanos indicar
sobre la intensidad en la aplicacin, y el resultado slo
nosdeterminar en su caso que existe una diferencia sobre la
variable-ob-jetivo entre regiones asistidas y no asistidas por la
poltica regional (operodos de actividad e inactividad poltica). Por
otro lado, la asignacinde valor 0 en los estudios de corte
transversal a las zonas no asistidasimplicara que estamos
suponiendo que esas reas no vienen afectadaspor la poltica regional
o no llegan los efectos difusores de las medidasregionales
aplicadas en otras zonas, lo cual, en algunos casos es difcilde
sostener.
Una aproximacin alternativa al uso de variables ficticias
consiste enla utilizacin de variables intermedias44. Este mtodo
propone utilizarcomo variable exgena aquella sobre la cual actan
los incentivos regio-nales, por ejemplo, la reduccin en el coste
del capital producido porestos incentivos. Sin embargo, los
inconvenientes de esta propuesta lahacen difcil de aplicar. El ms
importante se deriva de la determinacin ycuantificacin de la
variable intermedia; si ya es un problema la forma enque el
instrumento se incorpora en el modelo, a nuestro juicio, esta
pro-puesta no hace sino venir a complicarlo an ms.
Finalmente, la cuarta sugerencia para cuantificar e incluir los
instru-mentos de poltica regional en el modelo, consiste en la
construccin deindicadores que traten toda la intervencin regional
mediante un slo n-dice complejo, o bien a travs de indicadores que
discriminen cada unode los instrumentos de poltica regional y los
incluyan como variables ex-plicativas. El ndice complejo ofrece la
ventaja de resumir en un slo indi-cador todo el conjunto de
instrumentos, con lo que se consigue la utilidadaadida de no
reducir en exceso los grados de libertad para la estima-cin del
modelo. A cambio presenta dos inconvenientes fundamentales:primero,
la arbitrariedad en las ponderaciones que se le otorgan a
lasdiferentes medidas que entran a formar parte del ndice complejo
y, se-
44. Solucin originariamente aplicada por Graziani (1973).
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67EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
gundo, no obtendramos impactos separados por instrumentos. Por
suparte, los ndices simples tienen el atractivo de poder determinar
los efec-tos de los instrumentos de poltica regional
individualmente consideradosy el inconveniente de que, en algunos
casos, no tiene mucho sentido estaseparacin, puesto que podra
quedar oscurecida la posible sinergia oaccin conjunta adicional que
se produce por la aplicacin simultnea detodos ellos.
Una vez comentados algunos aspectos de inters en lo que a la
uti-lizacin de modelos se refiere, podemos optar por el empleo de
una solaecuacin45 o por un modelo multiecuacional46. Ambos ofrecen
el atractivode facilitar la cuantificacin de los impactos de
instrumentos de polticaregional al introducirlos de forma explcita
en el modelo. Adems, existela posibilidad de la consideracin de los
retardos temporales lapso detiempo que se produce entre la
implementacin de la medida de polticaregional y el surgimiento de
los efectos, aunque sigue existiendo el pro-blema de determinar su
duracin exacta.
Metodolgicamente, y en el marco general de trabajo que
ofrecenlos modelos economtricos de ecuaciones simultneas, algunos
autoresproponen la utilizacin de Modelos Lineales de Ecuaciones
Estructuralescon Variables Latentes (LISREL47). Estos modelos, que
constituyen una
45. Esta opcin es muy frecuente en los trabajos de evaluacin.
Algunos ejemplos de apli-cacin los constituyen, en diferentes
contextos espaciales y utilizando distintas varia-bles-objetivo,
los trabajos de Brown (1972), Gleed y Lund (1979), Bowers y
Gunawardena(1978), Del Monte y Luzenberger (1989), Martin y Graham
(1980), Ashcroft y Ingham(1982), Faini y Schiantarelli (1987),
Krmenec (1989), Seng Loh (1993), Daly (1993) yWren (1994). El
estudio de Moore et al. (1991), combina el uso del modelo
uniecuacionalcon otras tcnicas, como las encuestas y los
indicadores simples. Por otro lado, lamodelizacin a travs de una
sola ecuacin admite otras variedades, adems de la re-gresin lineal
clsica aplicada en los trabajos anteriores. Se pueden utilizar
modelos deeleccin discreta para investigar la influencia de la
implementacin de alguna medidaregional en las decisiones de
localizacin de las empresas (el trabajo de Dignan, 1994,constituye
un buen referente; este autor, mediante la estimacin de un modelo
logit,determina la efectividad de los subsidios de capital sobre la
localizacin de empresasen la Repblica de Irlanda. Una aplicacin
similar la realiza Tervo, 1991, para el casode Finlandia).
46. En el caso de la evaluacin de la Poltica Regional
Comunitaria (concretamente en ladeterminacin de los impactos de los
Marcos de Apoyo Comunitarios) se ha recurridoen varios pases a este
enfoque, utilizando modelos macroeconmicos ya existentes (al-gunas
caractersticas y resultados obtenidos a partir de ellos se comentan
en ComisinCEE, 1992, y Comisin CEE, 1995). Ejemplos adicionales de
modelos multiecuacionalesen otros contextos espaciales pueden
encontrarse en Ballard y Wendling (1980), Bickfordet al. (1986) y
en el Captulo IV del trabajo de Morrison (1989).
47. La abreviatura procede de Linear Structural Equation Models
with Latent Variables.
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68 DANIEL CORONADO GUERRERO
categora especial dentro de los modelos de ecuaciones
simultneas,pueden emplearse para medir los efectos de la poltica
econmica condatos tanto de corte transversal, como
espacio-temporales. Se apoyan enel uso de variables latentes
caracterizadas por la imposibilidad de suobservacin directa (por
ejemplo, bienestar) y a juicio de Folmer (1986,pg. 123) ofrecen las
siguientes ventajas:
La poltica regional a menudo toma la forma de programas en
losque intervienen varios instrumentos; un programa de poltica
regio-nal se puede considerar como una variable latente en la que
losinstrumentos constituyen los indicadores observables.
Puede solucionar algunos problemas metodolgicos relacionadoscon
la existencia de correlacin espacial.
Una de sus caractersticas ms relevantes es que son capaces
dedetallar los efectos de variables polticas y no polticas. Adems,
puedenconsiderar efectos directos, indirectos y retardados, e
incluir y manejarvariables latentes y directamente observables
simultneamente. A cam-bio, se requiere una base de datos
relativamente grande y diferenciada,difcil de obtener en la
prctica48.
Como se deja entrever, una de las principales dificultades de la
apli-cacin de los modelos de ecuaciones simultneas, amn de la
disponibi-lidad de informacin suficiente para su estimacin, es la
complejidad pararepresentar las entrelazadas relaciones entre
variables nacionales, regio-nales, etc., e instrumentos de poltica
regional. Por otro lado, una vez es-pecificado el modelo, existen
otros problemas de carcter tcnico inhe-rentes al uso de modelos
multiecuacionales; en esta lnea, como sealanNijkamp et al. (1984),
la ignorancia de aspectos estrictamenteeconomtricos, como la
naturaleza estocstica de los parmetros, erroresde especificacin,
etc., puede aadir mucha incertidumbre sobre la vera-cidad de los
resultados.
Por lo que se refiere al anlisis coste-beneficio, ms que un
simpleprocedimiento para estimar impactos cuantitativos de los
efectos de lapoltica regional, constituye, por la ambicin de sus
objetivos, una autn-tica metodologa de evaluacin. En trminos
sencillos, se trata de obtenerun cuadro completo de la realidad a
travs de las ventajas e inconvenien-tes de la implementacin de
medidas o instrumentos individuales.
48. Para una revisin metodolgica de los modelos LISREL, vase
Folmer (1980) y Folmer(1986).
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69EL PROCESO DE EVALUACIN DE LAS POLTICAS ECONMICAS REGIONALES:
UNA REVISIN...
Su aplicacin puede tener lugar tanto en el terreno micro como en
elmacroeconmico. Tradicionalmente, ha sido en el primero donde se
hausado en mayores ocasiones, sobre todo, para el clculo de efectos
delas inversiones en infraestructura. No obstante, aunque con menor
fre-cuencia, tambin se ha empleado en la evaluacin ex post con
unaorientacin macroeconmica en el estudio de los efectos de
determina-das polticas regionales. En este ltimo campo, la
metodologa pretendetener en cuenta todas los posibles impactos por
la implementacin de lasmedidas, que pueden ser agrupados en tres
categoras (Rodrguez Sizet al. 1986, pg. 120): primera, efectos
sobre el rea objeto de las medi-das de poltica regional; segunda,
incidencias sobre la economa nacio-nal considerada en su conjunto;
tercera, costes y beneficios sociales adems de los inmateriales e
intangibles que afectan a las funciones deutilidad que representan
el bienestar de la poblacin, derivados del im-pacto de los flujos
migratorios y costes individuales.
Dadas las mltiples facetas que pueden alcanzar los efectos de
lapoltica regional, el principal problema al que se enfrenta el
analista quepretenda aplicar esta metodologa es la identificacin de
las consecuen-cias no siempre claras positivas y negativas a
incluir en la evaluacin.
La consideracin de todos los aspectos en los que puede incidir
lapoltica regional es lo que hace atractiva la aplicacin del
anlisis coste-beneficio. Sin embargo, en muchos casos la ambicin de
sus objetivosresulta, ante la presencia de algunos problemas
(excesivo nmero de va-riables a tener en cuenta, cuantificacin de
determinados impactos, posi-bilidad de duplicar la contabilizacin
de algunos efectos, etc.), un escolloinsalvable de difcil solucin
si se pretende mantener cierto grado de ob-jetividad en la
evaluacin49.
6. CONCLUSIONES
La posibilidad de disponer de tcnicas evaluadoras de la
polticaeconmica regional y de una metodologa consistente, se
perfila como unelemento de extraordinaria importancia, no slo por
su capacidad parapoder determinar los efectos de programas e
instrumentos yaimplementados, sino porque constituyen un soporte
bsico para el diseo
49. La utilizacin del anlisis coste-beneficio es relativamente
frecuente en la evaluacin deprogramas comunitarios de