RTSA 24 - 8 - TABACU

124

Short considerations regarding the administrative contract and the judicial control procedures in public procurement

AbstractThe juridical concept of public contract was

not generally accepted in the Romanian inter-war and communist doctrine. The needs of integration in the European structures after 1989, determined the domestic legislator to adapt the norms in order to accomplish the fundamental principles of a democratic society.

Government Emergency Ordinance no 34/2006 transposed the European Councils Directives in the field of the award of public works contracts, public supply contracts and public service contracts, and defines the concept, the drafting of the contract and the control proceedings before the National Council for Solving Legal Disputes and before the Courts.

The fundamental principle of hearing both sides is provided by the special law in the proceedings before the National Council for Solving Legal Disputes, which is a central body, invested with jurisdictional power, for solving the complaints of the applicants in the administrative procedure.

This jurisdictional procedure, flexible and quick, has also shortcomings regarding the participation of the parties from the administrative procedure before the jurisdictional body and the consequences of the courts decision for the person who awarded the contract.

The possible solution is offered by the Law no. 554/2004 and the New Civil Procedure Code, which has to be adopted this year, and also by the jurisprudence, if the courts exert their active role.

Key words: administrative contract, public procurement contract, control procedure

SCURTE CONSIDERAII ASUPRA CONTRACTULUI ADMINISTRATIV I ASUPRA PROCEDURILOR DE CONTROL JURISDICIONAL N MATERIA ACHIZIIILOR PUBLICE

Andreea TABACU

Lect. univ. dr.,Facultatea de tiine Juridice i Administrative, Universitatea din Piteti, Piteti, RomniaTel.: 0040-724-069.888E-mail: [email protected]

Revista Transilvande tiine Administrative2 (24)/2009, pp. 124-146

125

1. Prezentarea noiunii de contract administrativUlterior anului 1989, care a marcat profund spiritul destinatarilor legii, determinnd

necesitatea unor schimbri importante n structura sistemului legislativ, unele instituii au fost reaezate n raport de noile realiti i n mare parte, pe temeiul unor reglementri europene.

Contractele administrative se ncadreaz ntre instituiile juridice care au necesitat adaptri serioase fa de perioada comunist, care avea n vedere contractele economice, precum i, ntr-o msur important, fa de specificul perioadei interbelice, n care acestea au fost acceptate numai parial, marii autori manifestnd o poziie rezervat n raport cu acestea1.

Pn la adoptarea unor acte normative, care au adus o serie de nouti i pn la transpunerea acquis-ului comunitar, determinat de aderarea Romniei la Uniunea European, materia contractelor administrative a fost vitregit de o reglementare proprie.

Atenia autorilor de drept administrativ a fost ndreptat n general asupra actelor administrative cu caracter individual, contractele administrative fiind analizate prin prisma doctrinei franceze2, cu att mai mult cu ct legea contenciosului administrativ nr. 29/1990 nu se referea expres la categoria contractelor administrative3.

Noiunea s-a regsit n mod particular n legislaia intern n materie administrativ n legile privind: serviciile de gospodrire comunal nr. 326/20014, serviciile de transport public local de cltori OG nr. 86/20015, contractul de concesiune Legea nr.

1 Teodorescu, A., Tratat de drept administrativ, vol. I, Bucureti, 1929, p. 394 i urm.; Rarincescu, C., Contenciosul administrativ romn, Bucureti: Alcalay, 1936; Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, Bucureti: Institutul de Arte Grafice, 1934.

2 Jeze, G., Les contrats administratifs de lEtat, des departments, des communes et des etablissements publics, Paris, 1927 i Les Contrats administratifs, vol V, VI, Paris, 1936. Rouviere, J., Les contrats administratifs, Paris: Dalloz, 1930. Pentru doctrina postbelic a se vedea Benoit, F.B., Le droit administratif francais, Paris: Dalloz, 1968, p. 6-5-606 citat n Trilescu, A., Drept administrativ, Curs universitar, Ediia a III-a, Bucureti: Editura C.H.Beck, 2008, p. 200.

3 Legea utiliza noiunea de acte de gestiune. n doctrin a fost acceptat categoria contractelor administrative. n acest sens Petrescu, R.N., Drept administrativ, Cluj Napoca, 2002, p.300 i urm., Negoi, A., Drept administrativ, Bucureti, 1998, p. 173.

4 Publicat n Monitorul Oficial Nr. 359 din 4 iulie 2001 Desfurarea activitilor specifice fiecrui serviciu public de gospodrie comunal, organizat i realizat n sistemul de delegare a gestiunii, se face pe baz de contract.

5 Publicat n Monitorul Oficial Nr. 544 din 1 septembrie 2001.

126

219/19986, contractele de parteneriat public-privat7, contractele de achiziie public8, n prezent abrogate.

Legea actual a contenciosului administrativ, nr. 554/20049, a delimitat expres obiectul contractului administrativ cu ocazia asimilrii contractului cu actul administrativ n ce privete procedura jurisdicional, fr ns a oferi o definiie a acestuia10.

O serie de alte acte normative se refer n prezent la contractul administrativ n domenii speciale, de interes public, n care activitatea organelor statului sau a autoritilor locale necesit apelul la subiecte de drept care s desfoare pentru autoritatea public respectiva activitate.

Astfel, O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public arat c acesta este contractul prin care o autoritate public, denumit concedent, transmite, pe o perioad determinat, unei persoane, denumite concesionar, care acioneaz pe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de exploatare a unui bun proprietate public n schimbul unei redevene11.

O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii12, definete

6 Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, publicat n Monitorul Oficial Nr. 459 din 30 noiembrie 1998, a fost abrogat prin O.U.G. nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate public.

7 O.G. nr. 16/2002 publicat n Monitorul Oficial nr. 94 din 2 februarie 2002, definea contractul de parteneriat public-privat sau contractul de proiect actul juridic care statueaz drepturile i obligaiile autoritii publice i ale investitorului pentru ntreaga perioad de funcionare a parteneriatului public-privat, acoperind una sau mai multe dintre etapele de pregtire, finanare, construcie sau exploatare a unui bun public, pe o durat de timp determinat, dar nu mai mare de 50 de ani.

8 O.U.G. nr. 60/2001 publicat n Monitorul Oficial nr. 241 din 11 mai 2001 definea contractul de achiziie public drept contract, ncheiat n form scris, ntre autoritatea contractant i contractant pentru dobndirea, definitiv sau temporar, de ctre o persoan juridic definit ca autoritate contractant, a unor produse, lucrri sau servicii. Ordonana de Urgen definea i contractul de achiziie public de furnizare, de servicii i contractul de lucrri.

9 Drago, D.C., Legea contenciosului administrativ, Comentarii i explicaii, Ediia 2, Bucureti: Editura C.H. Beck, 2009, p. 102; Brsan, G.V. i Georgescu, B., Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 adnotat, Bucureti: Editura Hamangiu, 2007, p. 22.

10 Pentru o analiz asupra contractului de concesiune a se vedea Albu, E., Drept administrativ al bunurilor, Bucureti: Editura Fundaia Romnia de Mine, 2008, p.75.

11 Publicat n Monitorul Oficial Nr. 418 din 15 mai 2006, modificat ulterior n mai multe rnduri, ultima modificare avut n vedere fiind cea adus de O.U.G. nr. 228/30.12.2008 publicat n Monitorul Oficial al Romniei nr. 3/05.01.2009.

12 Este contractul care include i categoria contractului sectorial, definit la art. 229 alin. (2), cu titlu oneros, ncheiat n scris ntre una sau mai multe autoriti contractante, pe de o parte, i unul sau mai muli operatori economici, pe de alt parte, avnd ca obiect execuia de lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de servicii, n sensul ordonanei de urgen.

127

contractul de achiziie public13, contractul de concesiune de lucrri publice14 i contractul de concesiune de servicii15. Acelai act normativ definete contractul sectorial, care reprezint contractul de achiziie public atribuit n scopul efecturii unei activiti relevante n sectoarele de utilitate public: ap, energie, transport sau pot.

n legea nr. 95/2006, art. 17 are n vedere contractele ce se pot ncheia n domeniul programelor naionale de sntate, ntre autoritile de sntate public judeene i a municipiului Bucureti i furnizorii autorizai de servicii medicale, dei legea le calific drept contracte civile i le atribuie n competena acestor instane.

Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice16 vorbete despre contractele de delegare a gestiunii serviciilor, care se refer la atribuirea sau ncredinarea ctre operatori a gestiunii unui serviciu de utiliti publice, precum i exploatarea sistemului de utiliti publice aferent. Legea nr. 241/2006 a serviciului de alimentare cu ap i de canalizare17 reprezint o aplicaie particular a legii nr. 51/2006.

Legea nr. 92/2007 a serviciilor de transport public local18 are ca obiect concesionarea serviciului de transport public local, care se face prin contract de delegare a gestiunii i cu respectarea procedurii de delegare a gestiunii, potrivit dispoziiilor legii nr. 51/2006.

Aceste acte normative, care se raporteaz, n esen, la ncheierea contractului administrativ sau la regimul juridic al acestuia, au fost adoptate pe fondul lipsei unei reglementri generale a contractului administrativ. Unele dintre acestea au avut ca temei chiar reglementrile comunitare, a cror transpunere este obligatorie pentru statele membre, cum este cazul O.U.G. nr. 34/2006, care transpune Directiva nr. 2004/18/CE privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de lucrri, de furnizare i de servicii, Directiva nr. 2004/17/CE privind coordonarea procedurilor de achiziie aplicate de entitile care opereaz n sectoarele ap, energie, transport i servicii potale19, Directiva 1989/665/CEE privind coordonarea legilor, regulamentelor

13 Este contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebirea c n contrapartida serviciilor prestate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite.

14 Publicat n Monitorul Oficial Nr. 262 din 19 aprilie 2007.15 Publicat n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene (JOCE) nr. L395 din 30 decembrie

1989.16 Curtea de Apel Cluj, Secia comercial, de contencios administrativ i fiscal, decizia nr.

1849/22.10.2007 n Buletinul Jurisprudenei, Culegere de practic judiciar n materie comercial de contencios administrativ i fiscal pe anul 2007, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008, pp. 168-182.

17 Titlul VII din PNCPA.18 Art. 7 alin. 2 PNCPA.19 Petrescu, R.N., Drept administrativ, Cluj-Napoca: Editura Accent, 2004, p. 338, unde

sunt reinute i alte trsturi, respectiv dreptul de denunare unilateral de ctre autoritatea public i condiiile specifice de cedare a contractului; Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediia a III-a, Bucureti: Editura ALL Beck, 2002, pp. 114-

128

i prevederilor administrative referitoare la aplicarea procedurilor de recurs n materie de atribuire a contractelor de furnizare i de lucrri20 i Directiva 1992/13/CEE privind coordonarea legilor, regulamentelor i prevederilor administrative referitoare la aplicarea regulilor Comunitii pentru procedurile de achiziie a entitilor care opereaz n sectoarele ap, energie, transport i telecomunicaii21.

Exist, aadar, reglementri privind contractele speciale administrative, fr ca normele interne s prevad cadrul general, regulile de drept comun n materie.

Mai mult, apariia destul de trzie a reglementrii contractelor administrative nu a permis destinatarilor legii s dobndeasc i s-i nsueasc o practic administrativ necesar ntr-o societate democratic, ntemeiat pe principiile nediscriminrii, transparenei, proporionalitii, eficienei utilizrii fondurilor publice i asumrii rspunderii22.

Totodat, se constat c normele n materie au suferit o evoluie sinuoas, fiind frecvent modificate i, prin invocarea unor argumente de tehnic legislativ, chiar abrogate i nlocuite cu norme similare, respectiv cu reglementri importate din alte state.

Lipsa consecvenei n elaborarea actelor normative se rsfrnge permanent asupra practicianului, care, lipsit de mijloacele juridice necesare instituirii unei practici administrative ntemeiate pe principiile sus menionate, nu va putea s evolueze n profesia sa23.

De asemenea, adoptarea unor acte normative de import, care nu se ntemeiaz pe aceleai realiti administrative, economice sau culturale, similare celor care se regsesc n ara noastr, nu poate determina schimbarea conduitei individuale i a celei colective, ci atrage, dimpotriv, reacii de natur a perturba bunul mers al administraiei .

n privina normelor de tehnic legislativ, se constat c, frecvent, transpunerea unei Directive europene presupune copierea acesteia, fr o real adaptare, innd seama de sensul textelor acestora, deseori datorit traducerii deficitare.

Se impunea, astfel, adoptarea unei reglementri generale, care s determine noiunea contractului administrativ sau cel puin s stabileasc un cadru general de ncheiere, executare i ncetare a acestuia.

115, expune criterii reinute att de autorii francezi n perioada interbelic G. Jeze i Laferriere, rezerva autorilor romni fa de teoria contractului administrativ i esena teoriei contractului administrativ n Frana postbelic. Asupra opiniilor prof. Andre de Laubadere, Traite theorique et pratique des contrats administratifs, 1956; Auby, J.M., Droit administratif special, Paris: Sirey, 1966.

20 Publicat n Monitorul Oficial Nr. 372 din 28 aprilie 2006.21 Ultimul model elaborat este contractul cadru privind condiiile acordrii asistenei

medicale n cadrul sistemului de asigurri sociale de sntate pentru anul 2009, publicat n Monitorul Oficial Nr. 885 din 29 decembrie 2008.

22 Tabacu, A., Consideraii asupra contractelor publice ca mijloc de realizare a serviciilor publice, Integrarea Euro-atlantic a Romniei i reforma serviciilor publice, Comunicri tiinifice, Sibiu, mai 2003, ISSN 1582-943X.

23 Publicat n Monitorul Oficial Nr. 254 din 21 martie 2006.

129

O soluie parial n acest sens este oferit de Proiectul Noului Cod de Procedur Administrativ (PNCPA)24, care definete contractul administrativ, alocndu-i un Titlu aparte25, dup ce n partea afectat nelesului unor noiuni arat c actelor administrative le sunt asimilate contractele administrative26. Codul arat astfel c prin contract administrativ se nelege acordul de voin cu caracter bi sau multilateral, n care cel puin o parte este o autoritate public, prin care se urmrete satisfacerea unui interes public i cruia i se aplic un regim juridic special, de drept administrativ.

Dintre criteriile determinate n literatura de specialitate27 pentru calificarea unui contract ca fiind administrativ PNCPA menioneaz urmtoarele: cel puin o parte

24 Giurgiu., L., Reglementri actuale privind unele servicii publice comunitare, 2008, Curierul Judiciar, nr. 5, p. 43.

25 Definiia din Directiv este urmtoarea: Contractele de achiziii publice sunt contracte cu titlu oneros, ncheiate n scris ntre unul sau mai muli operatori economici i una sau mai multe autoriti contractante i care au ca obiect execuia de lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de servicii n sensul prezentei directive.

26 Construcia privete toate lucrrile care vizeaz: pregtirea antierelor (demolare i terasamente, foraje i sondaje), lucrri de construcii (construcia de cldiri de toate tipurile, construcia de lucrri publice, poduri (inclusiv cele destinate s susin osele suspendate), viaducte, tuneluri i pasaje subterane, conducte de transport, linii de comunicaii i linii de transport a energiei electrice pe distane mari, conducte de transport, linii de comunicaii i de transport a energiei electrice pentru reele urbane, lucrri conexe de amenajare urban, asamblarea i construcia de lucrri prefabricate pe antiere), construcia de lucrri complet prefabricate din elemente, altele dect betonul, fabricate de unitatea care execut lucrrile, construcia de echipamente (altele dect cldirile) pentru stadioane, piscine, sli de sport, terenuri de tenis, circuite de golf i alte instalaii sportive, lucrri de instalaii, lucrri de finisare, activiti de arhitectur i de inginerie, gestionarea proiectelor de construcie, ridicarea de arpante i acoperiuri, construcia de osele, lucrri hidrotehnice, lucrri de instalaii (lucrri de instalaii electrice, lucrri de izolare, instalaii), lucrri de finisare (tencuire, tmplrie i dulgherie, mbrcarea podelelor i a pereilor, vopsitorie i montare de geamuri) i nchirierea de echipamente de construcie cu operator.

27 Anexa II A cuprinde: servicii de ntreinere i reparaii, servicii de transport pe uscat, inclusiv servicii de transport n vehicule blindate, precum i servicii de curierat, cu excepia transportului de coresponden, servicii de transport aerian de cltori i de marf, cu excepia transportului de coresponden, transport de coresponden pe uscat sau aerian, servicii de telecomunicaii, servicii financiare de asigurare i servicii bancare i de investiii, servicii informatice i servicii conexe, servicii de cercetare i de dezvoltare, servicii de contabilitate, de audit i de gestionare a registrelor contabile, servicii de studii de pia i de sondaje de opinie, servicii de consultan n management i servicii conexe, servicii de arhitectur, servicii de inginerie i servicii integrate de inginerie, planificare urban i servicii de arhitectur peisagistic servicii conexe de consultan tiinific i tehnic, servicii de testare i analiz tehnic, servicii de publicitate, servicii de curenie pentru cldiri i servicii de administrare a proprietilor, servicii de publicare i tiprire contra unei taxe sau pe baza unui contract, servicii de eliminare a deeurilor menajere i a apelor menajere servicii de igienizare i servicii similare. Anexa II B cuprinde: servicii hoteliere i de restaurant, servicii

130

contractant este o autoritate public; obiectul contractului privete constituirea domeniului public, punerea n valoare a bunurilor, activitilor, serviciilor proprietate public a statului sau unitilor administrativ teritoriale, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, nstrinarea bunurilor din domeniul privat al statului i al unitilor administrativ teritoriale, acordarea unor sume din bugetul public cu titlu nerambursabil; contractul are o parte reglementar format din clauze stabilite prin lege sau acte administrative, derogatorii de la dreptul comun.

2. Calificarea contractului ca administrativStructura menionat n PNCPA este respectat n mare parte la definirea contractului

administrativ n multe reglementri interne, ns problema principal o reprezint calificarea contractului, pe de o parte ca fiind administrativ, iar pe de alt parte ca aparinnd unei anumite categorii din cadrul acestuia, pentru a cunoate regimul juridic i procedurile aplicabile fiecruia.

Un contract care ridic probleme de calificare datorit conflictului ntre trsturile sale i prevederile legale exprese este contractul care se ncheie n materia acordrii asistenei medicale n cadrul sistemului de asigurri sociale de sntate. Dei conform art. 246 din Legea nr. 95/2006 privind reforma n domeniul sntii28 contractele sunt calificate drept civile, prin specificul acestora ele se comport mai degrab ca administrative. Pe structura criteriilor clasice de clasificare, reinute i n PNCPA, se constat c o parte este autoritate public prin reprezentantul su - Casa de asigurri de sntate29, obiectul contractului privete furnizarea unui serviciu public (de servicii medicale), are o parte reglementar format din clauze stabilite prin lege sau acte administrative, derogatorii de la dreptul comun (contractul cadru stabilit prin act administrativ H.G.)30.

Fa de instituirea unui contract cu clauze reglementare i de posibilitatea autoritii de a denuna contractul n mod unilateral n raport de revocarea de ctre organele n drept a dovezii de evaluare a furnizorului sau a autorizaiei sanitare de funcionare31,

de transport feroviar, servicii de transport naval, servicii de transport anexe i auxiliare, servicii juridice, servicii de recrutare i de plasare a forei de munc, servicii de investigaie i de siguran, cu excepia serviciilor de transport cu vehicule blindate, servicii de nvmnt i de formare profesional, servicii de sntate i servicii de asisten social, servicii de agrement, culturale i sportive.

28 Publicat n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene Nr. L 365 din 30 decembrie 1989, pp. 33-35.

29 Directiva are n vedere termenul de review procedures ceea ce nu poate fi tradus expres numai prin recurs.

30 Art. 2 alin. 8 din Directiva nr. 665/89/CE.31 Rezilierea contractului intervine i n cazul refuzului furnizorilor de a pune la dispoziia

organelor de control ale Casei Naionale de Asigurri de Sntate i ale caselor de asigurri de sntate actele de eviden financiar-contabil a medicamentelor i/sau materialelor sanitare eliberate conform contractelor ncheiate i documentelor justificative privind sumele decontate din Fond.

131

calificarea expres a acestuia ca fiind civil nu permite dect concluzia c legiuitorul a dorit s scoat contractul de sub incidena legii administrative, dei i cunoate caracteristicile. Mai mult, conferirea litigiilor nscute n legtur cu contractul de prestri de servicii medicale Comisiei de arbitraj care funcioneaz pe lng Casa Naional de Asigurri de Sntate, evideniaz intenia legiuitorului de a aplica contractului legea civil, ca drept comun. ns, art. 4 alin. 3 din Contractul cadru arat c litigiile sunt, dup caz, n competena instanelor judectoreti, astfel c obligativitatea arbitrajului se apreciaz n funcie de dispoziiile Crii a patra din Codul de procedur civil.

Aadar, n materia contractelor cadru de furnizare a serviciilor medicale, nu se aplic legea administrativ dei specificul i trsturile contractului conduc ctre concluzia c acesta are o atare natur.

Un contract administrativ care nu ridic probleme de calificare fa de normele care l reglementeaz este contractul prin care se deleag gestiunea serviciilor comunitare de utiliti publice32.

Dup ce n art. 9 din Legea nr. 51/2006 a serviciilor comunitare de utiliti publice33 se arat c raporturile juridice dintre autoritile administraiei publice locale i utilizatori34 sunt raporturi juridice de natur administrativ, supuse normelor juridice de drept public, iar raporturile juridice dintre autoritile administraiei publice locale i operatori35 sunt supuse normelor juridice de drept public sau privat, dup caz, n funcie de forma de gestiune adoptat, legea prezint formele de reglementare a raporturilor juridice dintre autoritile administraiei publice locale sau asociaiile de dezvoltare comunitar, dup caz, i operatorii serviciilor de utiliti publice. Legea prevede c acestea sunt hotrri de dare n administrare - n cazul gestiunii directe - i hotrri i contracte prin care se deleag gestiunea serviciilor - n cazul gestiunii delegate.

Contractul de delegare a gestiunii este un contract ncheiat n form scris, prin care una sau mai multe uniti administrativ-teritoriale, individual sau n asociere, n calitate

32 Tabacu, A., Consideraii asupra contractelor publice ca mijloc de realizare a serviciilor publice, Integrarea Euro-atlantic a Romniei i reforma serviciilor publice, Comunicri tiinifice, Sibiu, mai 2003, ISSN 1582-943X.

33 Publicat n Monitorul Oficial Nr. 254 din 21 martie 2006.34 Raporturile juridice dintre operatorii serviciilor de utiliti publice i utilizatorii acestor

servicii sunt raporturi contractuale desfurate n baza contractului-cadru de furnizare/prestare a serviciilor de utiliti publice, elaborat de autoritatea de reglementare competent, cu respectarea prevederilor legale n vigoare, a regulamentelor serviciilor i a caietelor de sarcini specifice acestora.

35 Puie, O., Aspecte privind soluionarea unor litigii derivnd din contractele administrative i alte tipuri de contracte ncheiate de ctre autoritile publice, 2008, Pandectele Romne, nr. 7, p. 32, pentru calificarea contractului ncheiat ntre operatori i beneficiarii serviciilor publice ca fiind administrativ.

132

de delegatar, atribuie, pe o perioad determinat, unui operator liceniat, n calitate de delegat, care acioneaz pe riscul i rspunderea sa, dreptul i obligaia de a furniza/presta un serviciu de utiliti publice sau, dup caz, activiti din componena acelui serviciu, inclusiv dreptul i obligaia de a administra i de a exploata infrastructura tehnico-edilitar aferent serviciului/activitilor furnizate/prestate, n schimbul unei redevene, dup caz36.

Legea arat expres c acesta este asimilat actelor administrative i intr sub incidena prevederilor legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificrile i completrile ulterioare art. 30 alin. 6 din Legea nr. 51/2006.

Trsturile contractului confirm, de asemenea, calificarea sa legal37. Astfel, autoritatea public local parte n contract are posibilitatea i obligaia de a urmri, de a controla i de a supraveghea modul n care se realizeaz serviciile de utiliti publice, i anume, modul de respectare i de ndeplinire a obligaiilor contractuale asumate de operatori, inclusiv n relaia cu utilizatorii, calitatea serviciilor furnizate/prestate, indicatorii de performan ai serviciilor furnizate/prestate, modul de administrare, exploatare, conservare i meninere n funciune, dezvolt are sau modernizare a sistemelor de utiliti publice, modul de formare, stabilire, modificare i ajustare a preurilor i tarifelor pentru serviciile de utiliti publice.

n prezent, reglementarea de baz a contractului public, administrativ, este reprezentat de O.U.G. nr. 34/2006, care preia integral definiia din textul Directivei nr. 18/2004, definind contractul de achiziie public ca fiind contractul cu titlu oneros, ncheiat n scris ntre una sau mai multe autoriti contractante38, pe de o parte, i

36 Anterior O.U.G. nr. 34/2006 Legea 51/2006 arta c acest contract de delegare a gestiunii poate fi un contract de concesiune sau contract de parteneriat public-privat. Att Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor ct i O.G. nr. 16/2002 privind contractele de parteneriat public-privat au fost abrogate prin O.U.G. nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii.

37 Giurgiu., L., Reglementri actuale privind unele servicii publice comunitare, 2008, Curierul Judiciar, nr. 5, p. 43.

38 Ordonana de Urgen definete autoritatea contractant ca fiind oricare organism al statului - autoritate public sau instituie public - care acioneaz la nivel central ori la nivel regional sau local, oricare organism de drept public, altul dect unul dintre cele de mai sus, cu personalitate juridic, care a fost nfiinat pentru a satisface nevoi de interes general fr caracter comercial sau industrial i care se afl cel puin n una dintre urmtoarele situaii: este finanat, n majoritate, de ctre o autoritate contractant sau de ctre un alt organism de drept public; se afl n subordinea sau este supus controlului unei autoriti contractante sau unui alt organism de drept public; n componena consiliului de administraie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumtate din numrul membrilor acestuia sunt numii de ctre o autoritate contractant sau de ctre un alt organism de drept public; oricare asociere format din una sau mai multe autoriti contractante, oricare ntreprindere public ce desfoar una sau mai multe dintre activitile prevzute la cap. VIII seciunea 1, atunci cnd aceasta atribuie

133

unul sau mai muli operatori economici, pe de alt parte, avnd ca obiect execuia de lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de servicii39.

Sunt preluate i aspectele care definesc particularitatea fiecrui contract de achiziie n funcie de obiectul acestuia, respectiv execuia de lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de servicii.

Astfel, contractele de achiziii publice de lucrri sunt contracte de achiziii publice40, avnd ca obiect fie execuia, fie att proiectarea, ct i execuia unor lucrri referitoare la una dintre activitile menionate n anexa I41 sau a unei lucrri, fie realizarea, prin orice mijloace, a unei lucrri care s rspund unor necesiti precizate de autoritatea contractant.

Contractele de achiziii publice de bunuri sunt contracte de achiziii publice, altele dect cele de lucrri, care au ca obiect achiziia de produse, cumprarea lor

contracte de achiziie public sau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectivelor activiti; oricare subiect de drept, altul dect cele de mai sus care desfoar una sau mai multe dintre activitile prevzute la cap. VIII seciunea 1, n baza unui drept special sau exclusiv, acordat de o autoritate competent, atunci cnd acesta atribuie contracte de achiziie public sau ncheie acorduri-cadru destinate efecturii respectivelor activiti.

39 Definiia din Directiv este urmtoarea: Contractele de achiziii publice sunt contracte cu titlu oneros, ncheiate n scris ntre unul sau mai muli operatori economici i una sau mai multe autoriti contractante i care au ca obiect execuia de lucrri, furnizarea de produse sau prestarea de servicii n sensul prezentei directive.

40 Contractul de concesiune de lucrri publice este definit n ordonan ca fiind contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de lucrri, cu deosebirea c n contrapartida lucrrilor executate, contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata rezultatul lucrrilor pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite.

41 Construcia privete toate lucrrile care vizeaz: pregtirea antierelor (demolare i terasamente, foraje i sondaje), lucrri de construcii (construcia de cldiri de toate tipurile, construcia de lucrri publice, poduri (inclusiv cele destinate s susin osele suspendate), viaducte, tuneluri i pasaje subterane, conducte de transport, linii de comunicaii i linii de transport a energiei electrice pe distane mari, conducte de transport, linii de comunicaii i de transport a energiei electrice pentru reele urbane, lucrri conexe de amenajare urban, asamblarea i construcia de lucrri prefabricate pe antiere), construcia de lucrri complet prefabricate din elemente, altele dect betonul, fabricate de unitatea care execut lucrrile, construcia de echipamente (altele dect cldirile) pentru stadioane, piscine, sli de sport, terenuri de tenis, circuite de golf i alte instalaii sportive, lucrri de instalaii, lucrri de finisare, activiti de arhitectur i de inginerie, gestionarea proiectelor de construcie, ridicarea de arpante i acoperiuri, construcia de osele, lucrri hidrotehnice, lucrri de instalaii (lucrri de instalaii electrice, lucrri de izolare, instalaii), lucrri de finisare (tencuire, tmplrie i dulgherie, mbrcarea podelelor i a pereilor, vopsitorie i montare de geamuri) i nchirierea de echipamente de construcie cu operator.

134

n rate, nchirierea sau leasingul, cu sau fr opiune de cumprare. n cazul n care un contract are ca obiect att furnizarea de produse ct i lucrri de montaj i de instalare, este considerat contract de achiziii publice de bunuri dac activitatea de instalare-montare este accesorie.

Contractele de achiziii publice de servicii sunt contracte de achiziii publice42, altele dect contractele de achiziii publice de lucrri sau de bunuri, care au ca obiect prestarea de servicii prevzute n anexa II43.

Atunci cnd, datorit specificului obiectului contractului, acesta are n vedere att furnizarea de produse ct i prestarea de servicii, contractul va fi considerat contract de furnizare, dac valoarea estimat a produselor este mai mare dect valoarea estimat a serviciilor prevzute n contract, respectiv contract de servicii, dac valoarea estimat a serviciilor este mai mare dect valoarea estimat a produselor prevzute n contract.

Aceast manier de definire extrem de exact a contractului, n scopul calificrii sale n mod corect, este specific dreptului francez, care a inspirat n linii generale procedurile de elaborare i redactare a actelor normative europene sau a dreptului european derivat. Dei stufoas, o asemenea reglementare se relev a fi util n special n Romnia, unde o reglementare de drept comun a contractelor administrative lipsete, singurele criterii de care dispune cel care este chemat s califice un contract fiind cele oferite de doctrina inspirat, de asemenea, din cea francez.

42 Contractul de concesiune de servicii este definit ca fiind contractul care are aceleai caracteristici ca i contractul de servicii, cu deosebirea c n contrapartida serviciilor prestate contractantul, n calitate de concesionar, primete din partea autoritii contractante, n calitate de concedent, dreptul de a exploata serviciile pe o perioad determinat sau acest drept nsoit de plata unei sume de bani prestabilite.

43 Anexa II A cuprinde: servicii de ntreinere i reparaii, servicii de transport pe uscat, inclusiv servicii de transport n vehicule blindate, precum i servicii de curierat, cu excepia transportului de coresponden, servicii de transport aerian de cltori i de marf, cu excepia transportului de coresponden, transport de coresponden pe uscat sau aerian, servicii de telecomunicaii, servicii financiare de asigurare i servicii bancare i de investiii, servicii informatice i servicii conexe, servicii de cercetare i de dezvoltare, servicii de contabilitate, de audit i de gestionare a registrelor contabile, servicii de studii de pia i de sondaje de opinie, servicii de consultan n management i servicii conexe, servicii de arhitectur, servicii de inginerie i servicii integrate de inginerie, planificare urban i servicii de arhitectur peisagistic servicii conexe de consultan tiinific i tehnic, servicii de testare i analiz tehnic, servicii de publicitate, servicii de curenie pentru cldiri i servicii de administrare a proprietilor, servicii de publicare i tiprire contra unei taxe sau pe baza unui contract, servicii de eliminare a deeurilor menajere i a apelor menajere servicii de igienizare i servicii similare. Anexa II B cuprinde: servicii hoteliere i de restaurant, servicii de transport feroviar, servicii de transport naval, servicii de transport anexe i auxiliare, servicii juridice, servicii de recrutare i de plasare a forei de munc, servicii de investigaie i de siguran, cu excepia serviciilor de transport cu vehicule blindate, servicii de nvmnt i de formare profesional, servicii de sntate i servicii de asisten social, servicii de agrement, culturale i sportive.

135

3. Controlul exercitat de Consiliul Naional pentru Soluionarea Contestaiilor asupra procedurii de atribuire a contractelor administrative

Consecina imediat a calificrii unui contract ca fiind de achiziie de lucrri, de bunuri sau de servicii este aceea c legea prevede expres procedura aplicabil n cadrul fiecruia, n vederea atribuirii i ncheierii sale.

Procedurile de atribuire a contractelor publice (administrative) presupun totodat i necesitatea unui control prin intermediul unor organisme independente, precum i a justiiei. Caracterul extrem de stufos al procedurilor i necesitatea realizrii unei practici administrative unitare determin necesitatea ca fiecare stat membru s transpun Directiva nr. 665/89 privind coordonarea legilor, reglementrilor i dispoziiilor administrative privind aplicarea procedurilor de recurs la atribuirea contractelor de achiziii publice de produse i a contractelor publice de lucrri44.

Conform Consiliului U.E., adoptarea Directivei este necesar pentru a asigura transparena i nediscriminarea ntre statele membre, n domeniul achiziiilor publice. Se arat n expunerea de motive c este necesar s existe n statele membre ci de atac eficiente i rapide n cazurile de nclcare a legislaiei comunitare n domeniul achiziiilor publice sau a reglementrilor naionale de punere n aplicare a acestei legislaii.

Directiva vorbete despre recurs ca i cale de atac45, ns are n vedere dou sensuri pentru aceeai noiune, respectiv recurs administrativ sau administrativ-jurisdicional, n faa unui organ cu atribuii administrative sau administrativ-jurisdicionale i un recurs judiciar, n faa instanelor judectoreti, exercitat mpotriva deciziei luate de ctre organul jurisdicional. Concluzia rezult din aceea c Directiva prevede obligativitatea statelor membre de a adopta dispoziii pentru a garanta ca procedurile prin care o msur presupus ilegal luat de organismul de recurs (administrativ-jurisdicional n.n. AT) sau orice presupus deficien n exercitarea competenelor acordate acestuia (organului administrativ-jurisdicional n.n. AT) s fie supuse unui recurs judiciar sau unui recurs n faa unui alt organism care este o instan sau tribunal n sensul articolului 177 din Tratatul CEE i este independent att fa de autoritatea contractant, ct i fa de organismul de recurs46.

n virtutea art. 249 alin. 3 din Tratatul de nfiinare a Comunitii Europene47, Directiva las la latitudinea statelor membre modul de transpunere a actului normativ comunitar, indicnd numai principalele trsturi pe care trebuie s le aib procedura reglementat la nivel intern.

44 Publicat n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene Nr. L 365 din 30 decembrie 1989, pp. 33-35.

45 Directiva are n vedere termenul de review procedures ceea ce nu poate fi tradus expres numai prin recurs.

46 Art. 2 alin. 8 din Directiva nr. 665/89/CE.47 Publicat n Jurnalul Oficial al Comunitilor Europene C 325 din 24 decembrie 2002.

136

n primul rnd, procedurile de recurs trebuie s fie accesibile oricrei persoane care este sau a fost interesat de obinerea unui anumit contract public de achiziie de produse sau a unui contract public de lucrri i care a fost sau risc s fie lezat de o presupus nclcare a legii. De asemenea, deciziile adoptate de organismele responsabile cu procedurile de recurs trebuie s poat fi puse n aplicare n mod efectiv.

Directiva determin i limitele competenelor ce pot fi atribuite organelor nvestite cu soluionarea recursului, referindu-se la obiectul cererii formulate de ctre persoana interesat48.

n lumina Directivei, legiuitorul intern a prevzut n O.U.G. nr. 34/2006 o procedur n doi pai, administrativ-jurisdicional, n faa Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor i judiciar, n faa Curii de Apel, nvestit cu soluionarea plngerii mpotriva deciziei pronunate de Consiliu.

Legiuitorul s-a oprit la aceast soluie pentru a asigura, pe de o parte, deducerea cauzei n faa unor specialiti, membrii Consiliului49, iar pe de alt parte, pentru a asigura i cerina esenial a accesului liber la justiie, ca principiu fundamental, prin supunerea cauzei analizei unui judector.

Chiar dac legea nu menioneaz expres c procedura desfurat n faa Consiliului este administrativ-jurisdicional, ea va fi calificat ca atare, pe de o parte n raport cu art. 257 alin. 1 din O.U.G. nr. 34/2006, care confer asemenea atribuii Consiliului iar pe de alt parte fa de faptul c trsturile procedurii conduc la aceast concluzie.

Astfel, trebuie s se in seama de definiia legal a actului administrativ-jurisdicional, care, potrivit legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, este actul emis de o autoritate administrativ investit, prin lege organic, cu atribuii de jurisdicie administrativ special.

Totodat, se constat c procedura n faa Consiliului ntrunete cerinele legale pentru a fi considerat o procedur de jurisdicie administrativ special. Legea

48 Art. 2 alin. 1 prevede: (a) adoptarea de msuri temporare, cel mai rapid posibil i prin intermediul unor proceduri provizorii, n scopul corectrii presupusei nclcri sau prevenirii lezrii n continuare a intereselor respective, inclusiv msuri de suspendare sau care s asigure suspendarea procedurii de atribuire a unui contract de achiziii publice sau a aplicrii oricrei decizii luate de autoritatea contractant; (b) fie anularea, fie asigurarea anulrii deciziilor luate n mod ilegal, inclusiv eliminarea specificaiilor tehnice, economice sau financiare discriminatorii din invitaia la licitaie, documentaia de contract sau orice alte documente legate de procedura de atribuire a contractului; (c) acordarea de daune interese persoanelor lezate n urma unei nclcri.

49 Art. 257 alin. 4 din O.U.G. nr. 34/2006 arat c n ceea ce privete deciziile sale, Consiliul este independent i nu este subordonat Autoritii Naionale pentru Reglementarea i Monitorizarea Achiziiilor Publice.

De asemenea art. 261 alin. 2 arat c membrii Consiliului sunt selecionai pe baza aptitudinilor profesionale i a bunei reputaii. Candidaii trebuie s aib studii universitare, o vechime de 5 ani n domeniul juridic, economic sau tehnic, precum i experien de 2 ani n domeniul achiziiilor publice i/sau concurenei.

137

contenciosului administrativ arat c aceasta trebuie s se ntemeieze pe principiile contradictorialitii, asigurrii dreptului la aprare i independenei activitii administrativ-jurisdicionale (art. 2 alin. 1 lit.e).

Aceste soluii au avut la baz o doctrin vast50, care n final s-a oprit asupra urmtoarelor caracteristici ale procedurii administrativ jurisdicionale51: organul care soluioneaz cauza este stabilit de lege, este imparial i independent; el este investit de lege cu deplin jurisdicie de fapt i de drept; el are putere de decizie nu doar de aviz; procedura este echitabil i prezint elemente de contradictorialitate, publicitate i termene rezonabile; procedura se desfoar cu respectarea dreptului la aprare, funcioneaz principiul non reformatio in pejus i autoritatea de lucru judecat; actul emis prin aceast procedur este obligatoriu i poate fi pus n executare silit52.

De asemenea, PNCPA cere ca procedura administrativ de soluionare a litigiilor nscute din activitatea administrativ s fie reglementat prin legi speciale, autoritatea care soluioneaz litigiul s fie independent fa de prile litigiului, litigiul s fie declanat prin petiie, s se desfoare cu respectarea principiului contradictorialitii, n mod public, dac legea nu prevede expres altfel53.

Astfel, Consiliul i desfoar activitatea n complete formate din 3 membri ai Consiliului, care sunt independeni54, cauzele fiind distribuite aleatoriu, iar principiile legalitii, celeritii, contradictorialitii i a dreptului la aprare sunt expres prevzute de lege. Consiliul are posibilitatea de a solicita lmuriri prilor, de a administra probe i de a solicita orice alte date sau documente necesare, fiind incident aici principiul rolului activ n aflarea adevrului.

50 Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Bucureti: Editura ALLBECK, 2002, p. 467. Actul administrativ jurisdicional era, spre deosebire de actul administrativ, acel act administrativ tipic, care n cazuri riguros determinate de lege, soluioneaz cu fora de adevr legal i dup o procedur bazat pe principiul independenei i al contradictorialitii, litigii ivite n realizarea administraiei de stat active.

Drganu, T., Actele de drept administrativ, Bucureti: Editura tiinific, 1959, p. 204; Vedina., V., Introducere n studiul dreptului administrativ, Bucureti: Editura Era, 1999, p. 19; Drago, D.C., Legea contenciosului administrativ, Comentarii i explicaii, op.cit., pp. 119-120; Bogasiu., G., Legea contenciosului administrativ, comentat i adnotat cu legislaie, jurispruden i doctrin, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008, p. 91.

Pentru criteriile determinate de doctrin n materia actului jurisdicional a se vedea Deleanu, I., Tratat de procedur civil, vol. II, Ediia 2, Bucureti: Editura C.H.Beck, 2007, pp. 2-4; Ciobanu, V.M., Tratat teoretic i practic de procedur civil, vol. I, Teoria general, Bucureti: Editura Naional, 1996, p. 27-31.

51 Popescu, C.L., Accesul liber la justiie. Aciune n contencios administrativ. Procedur administrativ prealabil, fr caracter jurisdicional. Obligativitate. Constituionalitate, 2004, Curierul Judiciar, nr. 7-8, p. 24.

52 Le, I., Tratat de drept procesual civil, Ediia 4, Bucureti: Editura CH Beck, 2008, p. 6.53 Art. 171 PNCPA.54 Art. 257 alin. 3 din O.U.G. nr. 34/2006. Garanii de independen pentru membrii

Consiliului sunt menionate i n art. 264 care se refer la interdicii, incompatibiliti i obligaii relative la depunerea declaraiilor de avere i de interese.

138

Legea arat detaliat cum anume soluioneaz Consiliul contestaia i soluiile pe care le poate pronuna55. Astfel, Consiliul se pronun mai nti asupra excepiilor de procedur i de fond. Ulterior analizeaz actul atacat din punct de vedere al legalitii i temeiniciei putnd pronuna o decizie prin care l anuleaz n tot sau n parte, oblig autoritatea contractant s emit un act sau dispune orice alt msur necesar pentru remedierea actelor ce afecteaz procedura de atribuire56. Decizia Consiliului este obligatorie pentru pri, sanciunea care afecteaz contractul de achiziie public ncheiat cu nerespectarea deciziei fiind nulitatea absolut. Dac prin decizie se anuleaz actul atacat ori autoritatea contractant e obligat s emit un act sau s dispun orice alt msur necesar pentru nlturarea actelor ce afecteaz procedura de atribuire, decizia este executorie.

n ceea ce privete posibilitatea Consiliului de a suspenda procedura de atribuire, tocmai pentru asigurarea celeritii, legiuitorul intern a optat pentru suspendarea de drept a procedurii de atribuire de la primirea unei contestaii de ctre autoritatea contractant57.

Aceast soluie, adoptat n virtutea marjei de apreciere a statului, excede sferei Directivei, care se refer la msurile provizorii de suspendare a actului atacat, aflate n competena organului cu atribuii jurisdicionale, artnd ns c procedurile de recurs nu trebuie ele nsele s produc un efect automat de suspendare a procedurilor de atribuire a contractului la care se refer. Ca atare, actul comunitar are n vedere suspendarea procedurii la cerere, ns legiuitorul intern a consacrat aceast soluie numai n ceea ce privete procedura din faa instanei de judecat, investit cu soluionarea plngerii la soluia pronunat n contestaie de ctre Consiliu (art. 283 din O.U.G. nr. 34/2006).

Directiva menioneaz condiiile n care se poate dispune suspendarea procedurii de atribuire, respectiv c urmrile negative ale msurii nu trebuie s depeasc efectele sale benefice. Astfel, soluia legiuitorului intern pare s fie contrar celei din Directiv, deoarece s-a instituit suspendarea de drept, fr o apreciere asupra condiiilor recomandate de norma comunitar, ns, pe de o parte soluia din Directiv nu are caracter obligatoriu, doar rezultatul de atins avnd acest caracter pentru statele membre, iar pe de alt parte Directiva nu distinge ntre suspendarea pronunat de organul cu atribuii jurisdicionale i de cel judiciar.

55 Albu, E., Dreptul contenciosului administrativ, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008, pp. 84-85; Trilescu, A., Drept administrativ, Curs universitar, op.cit., p. 248 i urm.

56 Legea circumstaniaz competena Consiliului de obiectul contestaiei i de faza n care se afl procedura. Astfel, Consiliul are competen numai pentru contestaiile formulate n cadrul procedurii de atribuire, nainte de ncheierea contractului. Totodat, dac se solicit numai despgubiri, acestea pot fi acordate numai prin aciune n justiie, n conformitate cu dispoziiile legii contenciosului administrativ.

57 erban, D.D., Implicaiile Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 94/2007 asupra procedurilor n faa Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor, 2008, Revista Dreptul, nr. 2, p. 135.

139

Aadar, legiuitorul intern a adoptat dou soluii distincte, suspendarea fiind de drept n ipoteza atacrii actului la Consiliu i la cerere n faa instanei de judecat investit cu soluionarea plngerii. Suspendarea de drept asigur i celeritatea procedurii n sensul c, dac s-ar ajunge la ncheierea contractului dei a fost formulat o contestaie, contractul ar rmne fr efecte i procedura ar trebui reluat, or, remedierea unor lipsuri n procedur este posibil i direct, n faza contestaiei (art. 276 indice 1 din O.U.G. nr. 34/2006), astfel c reluarea procedurii nu mai este necesar.

Suspendarea de drept reprezint un argument (avantaj) pentru care prile din procedur sesizeaz Consiliul, ns principalul argument pare s fie acela c prile nu au alt cale de a sesiza nerespectarea legii n procedura de atribuire, anterior sesizrii instanei de judecat.

Ceea ce se impune a fi analizat fa de principiul accesului liber la justiie este, pe de o parte, concordana normei adoptate de legiuitorul intern cu art. 21 din Constituie, iar pe de alt parte cu nsi Directiva care i-a servit ca temei al adoptrii.

Astfel, potrivit art. 255 din O.U.G. nr. 34/2006, persoana care se consider vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim printr-un act al autoritii contractante, cu nclcarea dispoziiilor legale n materia achiziiilor publice, are dreptul de a contesta actul respectiv pe cale administrativ-jurisdicional, n condiiile prezentei ordonane de urgen, sau n justiie, n condiiile Legii nr. 554/2004.

Dispoziiile constituionale se refer la caracterul facultativ i gratuit al procedurilor administrativ-jurisdicionale speciale, aspect regsit expres i n Legea contenciosului administrativ art. 6 alin. 158. Corobornd cele dou texte rezult c dispoziia constituional este respectat, deoarece legea special care consacr procedura special administrativ-jurisdicional utilizeaz termenul sau. Ca atare, persoana poate alege calea de urmat, fie aceast procedur administrativ-jurisdicional mpotriva actului administrativ (din procedura de licitaie), fie procedura dreptului comun n faa instanei de contencios administrativ, cu respectarea art. 7 alin. 2 din Legea nr. 554/2004.

Excepia instituit prin art. 256 alin. 1 indice 1, care exclude competena Consiliului n ceea ce privete contestaiile referitoare la procedurile de atribuire de lucrri aferente infrastructurii de transport de interes naional, nu poate conduce la concluzia c procedura n faa Consiliului este obligatorie, ci numai c, n ipotezele respective, Consiliul nu mai are competen.

58 Alin. 2 arat c actele administrative susceptibile, potrivit legii organice, s fac obiectul unei jurisdicii speciale administrative pot fi atacate la instana de contencios administrativ, cu respectarea dispoziiilor art. 7 alin. (1), dac partea nelege s nu exercite procedura administrativ-jurisdicional. Anterior apariiei noii legi actele administrative puteau fi atacate cu aciune direct n faa instanei judectoreti de contencios administrativ, n vederea exercitrii controlului de legalitate, iar actele administrativ jurisdicionale, cu excepia celor din domeniul impozitelor i taxelor i a celor din materia contraveniilor puteau fi atacate n faa Curii Supreme de Justiie (Curii de Apel Bucureti) Secia de contencios administrativ, conform art. 4 din Legea nr. 29/1990.

140

Totodat, art. 287 alin. 3 din lege arat cert c prile nu se pot adresa concomitent att Consiliului ct i instanei de judecat, iar sesizarea Consiliului de ctre o parte concomitent cu instana de judecat, atrage suspendarea judecii pn la soluionarea cauzei pe cale administrativ-jurisdicional, n faa Consiliului. Menionarea n lege a raportului ntre fazele procedurale nu atrage concluzia c prima este obligatorie, ci dimpotriv, dac se formuleaz cerere la Consiliu, orice alt procedur se suspend.

Considernd dispoziiile constituionale i prevederea Directivei este cert c norma intern reglementeaz o procedur facultativ59, lsat la latitudinea prii, aceasta putnd apela direct la instana de judecat. Totodat, tera persoan care nu a participat n procedura de atribuire nu poate sesiza Consiliul, aceasta fiind numai posibilitatea prii din procedura administrativ60.

Ce se ntmpl cnd o procedur reglementat de legea intern prin transpunerea unei Directive, procedur util prin supunerea problemei respective, suficient de sensibile, unui for de specialiti, investit ntr-o procedur cu multiple garanii de transparen, eficien i celeritate, nu este obligatorie, deoarece norma constituional intern se opune?

Consecina este c procedura risc s devin inutil, partea apelnd la justiie direct n condiiile Legii contenciosului administrativ, cu respectarea procedurii prealabile, iar instanele vor putea interpreta diferit normele aplicabile, cu consecina unei practici neunitare. Dac autoritatea contractant este situat la nivel naional, n raport cu normele de competen n materie, uniformitatea jurisprudenial se poate asigura de ICCJ investit cu recursurile la hotrrile pronunate de curile de apel. Cnd ns, potrivit Directivei nr. 2004/18/CE61, autoritatea contractant se afl la nivel local, uniformitatea rmne un deziderat, neexistnd cel puin posibilitatea legal de a o asigura, litigiile nefiind n ultim grad de jurisdicie de competena aceleiai instane.

Cu privire la calitatea procesual activ se constat c, dei articolul 255 din O.U.G. nr. 34/2006 utilizeaz noiunea de persoan, la articolul urmtor (256) legea vorbete despre parte62 i nu despre persoan vtmat. Directiva nu se refer la calitatea celui care apeleaz la procedura de recurs, vorbind general despre orice persoan care este sau a fost interesat de obinerea unui anumit contract public de achiziie de produse sau a unui contract public de lucrri i care a fost sau risc s

59 Deleanu, I., Observaii privind procedura de rezolvare a diferendelor juridice n legtur cu atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, 2008, Revista Dreptul, nr. 3, pp. 49-50.

60 Pentru analizarea noiunii de parte n procedura de atribuire a se vedea erban, D.D., Participarea la procedurile de atribuire a contractelor de achiziie public, 2008, Revista Dreptul nr. 1, p. 148..

61Art. 9 arat c sunt considerate autoriti contractante: statul, colectivitile teritoriale, organismele de drept public i asociaiile formate din una sau mai multe din aceste colectiviti sau unul sau mai multe organisme de drept public.

62 Art. 256 alin. 1 Partea care se consider vtmat are dreptul s se adreseze Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor.

141

fie lezat de o presupus nclcare. Din formulare rezult ns c dreptul comunitar derivat se refer la persoana care a participat n procedura de atribuire i nu la orice ter, care are la ndemn calea dreptului comun.

n concluzie, partea din procedur are alegerea de a sesiza Consiliul sau direct instana de contencios administrativ, n timp ce terul, care ndeplinete cerinele art. 255 alin. 3 din lege63, va putea apela numai la dreptul comun64.

Directiva nu impune expres procedura n faa forului intern investit cu soluionarea recursului administrativ-jurisdicional. Aceasta se desfoar dup normele interne, care trebuie s garanteze ns realizarea principiilor prevzute n Directiv i s asigure totodat scopul urmrit prin adoptarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziie public.

n legea intern se prevede obligaia contestatorului de a nainta contestaia att Consiliului ct i autoritii contractante, depunndu-se la contestaie i copia actului atacat, n cazul n care acesta a fost emis, precum i copii ale nscrisurilor necesare.

La primirea contestaiei autoritatea contractant are obligaia s i ntiineze despre aceasta i pe ceilali participani nc implicai n procedura de atribuire, atandu-le o copie a contestaiei respective, comunicarea fiind realizat numai cu confirmarea primirii.

Participanii n cadrul aceleiai proceduri de atribuire au posibilitatea de a se asocia la contestaie printr-o cerere proprie.

Obligaia comunicrii tuturor actelor ctre ceilali participani are n vedere asigurarea contradictorialitii i respectarea dreptului la aprare, deoarece o parte poate fi dezavantajat prin contestaia depus de alt parte dac nu are posibilitatea s participe i s-i exprime punctul de vedere.

Ceea ce este nelmurit n cadrul procedurii de contestaie este consecina care se produce atunci cnd, dei comunicat contestaia tuturor prilor n procedur, acestea nu intervin, iar licitaia s-a finalizat prin desemnarea unui ctigtor.

Se pare c aciunea celui care contest, odat admis, chiar fr participarea (prin asociere) a ctigtorului, determin pentru acesta din urm doar posibilitatea de a pretinde despgubiri, de vreme ce decizia Consiliului este obligatorie pentru pri, contractul de achiziie public ncheiat cu nerespectarea deciziei Consiliului fiind lovit de nulitate. Prile sunt de aceast dat doar prile din procedura administrativ-jurisdicional n faa Consiliului sau i prile din procedura administrativ de atribuire? Conform textului rezult c sunt avute n vedere toate prile procedurii administrative, n caz contrar, i n ipoteza unei eventuale inopozabiliti a deciziei, aceasta fiind lipsit de efecte, iar procedura urmat n zadar. Pentru o bun organizare

63 Dac are un interes legitim n legtur cu un anumit contract de achiziie public pentru a crui atribuire se aplic prevederile O.U.G. nr. 34/2006 sau dac a suferit, sufer sau risc s sufere un prejudiciu, ca o consecin a unui act al autoritii contractante, de natur s produc efecte juridice.

64 In sens contrar a se vedea Trilescu, A., op.cit., p. 249 ; Albu, E., op.cit., p. 80.

142

n procedura jurisdicional se impunea ca toate prile procedurii administrative s participe obligatoriu, iar n cazul contestaiei formulate abuziv s poat pretinde despgubiri65. De altfel, aa demareaz chestiunea sesizrii Consiliului, art. 256/1 artnd c n situaia exercitrii abuzive a dreptului de a depune contestaii pe cale administrativ-jurisdicional, la cererea autoritii contractante i dup emiterea deciziei privind soluionarea contestaiei, Consiliul Naional de Soluionare a Contestaiilor poate sanciona contestatorul cu o amend iar instana de judecat poate acorda msuri reparatorii. Directiva se refer expres la aceast posibilitate artnd n art. 2 alin. 6 c, n afar de cazurile n care o decizie trebuie anulat nainte de acordarea daunelor interese, un stat membru poate prevedea c, dup ncheierea unui contract n urma acordrii sale, competenele organismului responsabil cu procedurile de recurs sunt limitate la acordarea de daune oricrei persoane lezate de o nclcare.

Ca atare, dac la procedura administrativ-jurisdicional particip numai unele dintre prile din procedura de atribuire, fr ca cele ncunotiinate, dar n contradictoriu cu care nu s-a formulat contestaie, s formuleze cerere de asociere n procedur (art. 273 alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2006), aceleai pri vor figura i n recurs. ns, hotrrea astfel obinut poate produce consecine negative n privina altei persoane care a participat la procedura jurisdicional, mai ales dac pronunarea hotrrii s-a fcut dup momentul deschiderii ofertelor, iar persoana respectiv a fost desemnat ctigtoare.

Pentru a se evita ca procedura purtat numai n contradictoriu cu unii participani la procedura administrativ s afecteze situaia unei persoane care nu s-a asociat n procedura jurisdicional, se poate apela n prezent la dispoziiile art. 16 indice 1 din Legea nr. 554/2004. Conform acestora instana de contencios administrativ poate pune n discuie, din oficiu, necesitatea introducerii n cauz a acestora, precum i a altor subiecte de drept66. Dei se refer numai la procedura judiciar, aceast norm se poate aplica i n faa organului administrativ-jurisdicional, care se impune s pun n discuia prilor necesitatea extinderii cadrului procesual subiectiv.

n Proiectul Noului Cod de Procedur Civil (NCPC) judectorul poate extinde cadrul procesual subiectiv din oficiu, ceea ce n raport cu normele actuale nu este permis. Astfel, potrivit art. 75 alin. 1 i 2 din NCPC, dac legea prevede expres, judectorul va dispune din oficiu introducerea n cauz a altor persoane, chiar dac prile se mpotrivesc. Cnd lipsete o prevedere n sensul de mai sus n materie contencioas,

65 erban, D.D., Implicaiile Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 94/2007 asupra procedurilor n faa Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor, 2008, Revista Dreptul, nr. 2, pp. 128-129.

66 Pentru aplicarea art. 278 alin. 3 din O.U.G. nr. 34/2006 care se refer la competena Consiliului i cu privire la acte care nu sunt menionate n contestaie (extindere din oficiu a cadrul procesual obiectiv). Curtea de Apel Cluj, Secia comercial, de contencios administrativ i fiscal, decizia nr. 594/14.03.2007 n Buletinul Jurisprudenei, Culegere de practic judiciar n materie comercial de contencios administrativ i fiscal pe anul 2007, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008, p. 185.

143

dar raportul juridic dedus judecii impune participarea i a altor persoane la judecat, judectorul va pune n discuia prilor necesitatea introducerii n cauz a acestora. Instana va putea respinge aciunea, fr a se pronuna pe fond, numai dac niciuna dintre pri nu solicit introducerea n cauz a terului, iar judectorul apreciaz c pricina nu poate fi soluionat fr participarea acestuia.

Asemenea prevederi vor putea fi utilizate i n procedura n faa Consiliului, care se va completa cu prevederile dreptului comun, dac legea special tace, astfel c se va impune punerea n discuia prilor a extinderii cadrului procesul cu toate persoanele care au participat n procedur i ale cror drepturi pot fi vtmate prin soluia pronunat de ctre Consiliu. Nu se poate lsa la aprecierea terului asocierea n procedura jurisdicional, ci se impune a se verifica n primul rnd dac acesta cunoate despre existena contestaiei, fiindu-i comunicat de ctre autoritatea contractant, n condiiile art. 271 alin. 2 din O.U.G. nr. 34/2006.

Prin urmare, n recurs cadrul procesual este stabilit, instana neputnd s-l mai extind, ns va putea desfiina decizia Consiliului dac acesta a omis s pun n discuie extinderea cadrului procesual i s trimit cauza spre rejudecare67.

La ora actual ns, fa de dispoziiile din Codul de procedur civil, care completeaz Ordonana de Urgen i Legea nr. 554/2004, Consiliul nu poate fi obligat s extind cadrul procesual subiectiv, singura posibilitate a terei persoane care a participat n procedur i care risc s sufere efecte negative prin decizia Consiliului, fiind aceea de a solicita despgubiri.

Directiva instituie n art. 1 alin. 3 obligativitatea pentru statele membre de a reglementa o procedur de recurs68 accesibil cel puin oricrei persoane care este sau a fost interesat de obinerea unui anumit contract public achiziie de produse sau a unui contract public de lucrri i care a fost sau risc s fie lezat de o presupus nclcare.

Or, a fi parte n procedura administrativ presupune implicit i mplinirea ipotezei din textul menionat, astfel c prin procedur accesibil trebuie s se neleag nu doar posibilitatea persoanei de a interveni ntr-un proces (n faa organului administrativ-jurisdicional), ci i obligativitatea pentru partea care tinde s desfiineze un act administrativ ntocmit n cadrul procedurii de atribuire, de a sesiza organul nvestit cu atribuii jurisdicionale n contradictoriu cu toate prile, pentru a determina complet, de la nceput, cadrul procesual subiectiv. n cazul n care contestatorul nu cunoate toate prile implicate n procedur, autoritatea contractant trebuie s-i pun la dispoziie aceste date la momentul formulrii contestaiei.

Cum aceast obligaie nu este prevzut n legea special, care se refer ns expres la principiul contradictorialitii69 i, totodat, ea nu exist n dreptul comun, se impune

67 Curtea de Apel Piteti Secia Comercial i de Contencios Administrativ i Fiscal, decizia nr.994/RC/24 Octombrie 2008, n dosar nr. 715/46/2008 nepublicat.

68 Att recursul administrativ jurisdicional ct i recursul judiciar.69 Art. 269 din O.U.G. nr. 34/2006 Procedura de soluionare a contestaiilor se

desfoar cu respectarea principiilor legalitii, celeritii, contradictorialitii i a dreptului la aprare.

144

ca ntr-o viitoare reglementare special acest aspect s fie lmurit, pentru a se conferi tuturor prilor ntr-o procedur de atribuire, posibilitatea unei protecii efective a drepturilor subiective ct i a celor procesuale, nefiind de dorit ca o hotrre pronunat n contradictoriu cu alte persoane70 s vatme partea care nu a neles s participe prin formularea unei cereri de asociere n procedura administrativ-jurisdicional.

4. Concluziin materia contractelor administrative, a cror reglementare de drept comun n

ceea ce privete atribuirea i ncheierea acestora se regsete n O.U.G. nr. 34/2006, procedurile de control jurisdicional sau judiciar prevzute n scopul transpunerii Directivei nr. 665/89/CE necesit anumite modificri, n vederea asigurrii realizrii principiilor contradictorialitii i dreptului la aprare.

Norma intern deosebete procedura la dispoziia prilor din cadrul procedurii de atribuire a contractelor publice de procedura la care pot apela terele persoane. Partea are posibilitatea s se adreseze Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor i, mpotriva deciziei acestuia, s formuleze plngere (recurs) la instana de judecat iar terul poate s sesizeze doar direct instana de contencios administrativ, n condiiile Legii nr. 554/2004.

Prevederea unei proceduri administrativ-jurisdicionale la dispoziia prilor, procedur facultativ conform art. 21 din Constituie, poate rmne fr consecine i ineficient, atunci cnd partea acioneaz direct n instan sau dac cererea este formulat de un ter fa de procedura de atribuire. Se impune disciplinarea conduitei persoanelor care particip n asemenea proceduri pentru a declana faza jurisdicional, n faa Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor, n scopul crerii unei practici unitare n materia achiziiilor publice, domeniu de interes european.

n ceea ce privete procedura la ndemna prilor, este posibil nlturarea inadvertenelor constatate, de natur a afecta drepturile subiective ale persoanei care, dei a participat la procedura administrativ, i vede negat dreptul ctigat prin procedura jurisdicional, care se poart ntre alte persoane. Soluia extinderii cadrului procesual subiectiv n faa Consiliului, n temeiul Legii nr. 554/2004 i a dispoziiilor relative la rolul activ al judectorului, precum i a noilor dispoziii ale Proiectului Noului Cod de Procedur Civil, pentru realizarea unei depline contradictorialiti i a dreptului la aprare, asigur totodat i celeritatea procedurii de atribuire, aspect esenial pentru atingerea obiectivelor prevzute n Directivele europene, transpuse n normele interne.

70 Nicolae, A., Relativitatea i opozabilitatea efectelor hotrrilor judectoreti, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008, pp. 319-321.

145

Bibliografie:1. Albu, E., Drept administrativ al bunurilor, Bucureti: Editura Fundaia Romnia

de Mine, 2008.2. Alexandru, I., Tratat de administraie public, Bucureti: Editura Universul Juridic,

2008.3. Apostol Tofan, D., Drept administrativ, Curs universitar, Vol. I., Ediia a 2-a,

Bucureti: Editura C.H.Beck, 2008.4. Auby, J.M., Droit administratif special, Paris: Sirey, 1966.5. Benoit, F.B., Le droit administratif francais, Paris: Dalloz, 1968.6. Brsan, G.V. i Georgescu, B., Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004

adnotat, Bucureti: Editura Hamangiu, 2007.7. Bogasiu., G., Legea contenciosului administrativ, comentat i adnotat cu legislaie,

jurispruden i doctrin, Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008.8. Ciobanu, V.M., Tratat teoretic i practic de procedur civil, Vol. I, Teoria general,

Bucureti: Editura Naional, 1996.9. Deleanu, I., Tratat de procedur civil, Vol. II, Ediia a 2-a, Bucureti: Editura

C.H.Beck, 2007.10. Deleanu, I., Observaii privind procedura de rezolvare a diferendelor juridice n

legtur cu atribuirea contractelor de achiziie public, a contractelor de concesi-une de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii, 2008, Revista Dreptul, nr. 3.

11. Drago, D.C., Legea contenciosului administrativ, Comentarii i explicaii, Ediia a 2-a, Bucureti: Editura C.H. Beck, 2009.

12. Drganu, T., Actele de drept administrativ, Bucureti: Editura tiinific, 1959.13. Giurgiu., L., Reglementri actuale privind unele servicii publice comunitare,

2008, Curierul Judiciar, nr. 5.14. Iorgovan, A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Ediia a 3-a, Bucureti: Editura

ALL Beck, 2002.15. Jeze, G., Les contrats administratifs de lEtat, des departments, des communes et

des etablissements publics, Paris, 1927.16. Jeze, G., Les Contrats administratifs, Vol. V-VI, Paris, 1936.17. Le, I., Tratat de drept procesual civil, Ediia a 4-a, Bucureti: Editura C.H. Beck,

2008.18. Negoi, A., Drept administrativ, Bucureti: Edituta Atlas Lex, 2008.19. Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, Bucureti: Institutul de Arte Grafice,

1934.20. Nicolae, A., Relativitatea i opozabilitatea efectelor hotrrilor judectoreti,

Bucureti: Editura Universul Juridic, 2008.21. Petrescu, R.N., Drept administrativ, Cluj Napoca: Accent, 2002.22. Popescu, C.L., Accesul liber la justiie. Aciune n contencios administrativ.

Procedur administrativ prealabil, fr caracter jurisdicional. Obligativitate. Constituionalitate, 2004, Curierul Judiciar, nr. 7-8.

146

23. Puie, O., Aspecte privind soluionarea unor litigii derivnd din contractile administrative i alte tipuri de contracte ncheiate de ctre autoritile publice, 2008, Pandectele Romne, nr. 7.

24. Rarincescu, C., Contenciosul administrativ romn, Bucureti: Alcalay, 1936.25. Rouviere, J., Les contrats administratifs, Paris: Dalloz, 1930.26. erban, D.D., Participarea la procedurile de atribuire a contractelor de achiziie

public, 2008, Revista Dreptul, nr. 1.27. erban, D.D., Implicaiile Ordonanei de Urgen a Guvernului nr. 94/2007 asupra

procedurilor n faa Consiliului Naional de Soluionare a Contestaiilor, 2008, Revista Dreptul, nr. 2.

28. Tabacu, A., Consideraii asupra contractelor publice ca mijloc de realizare a serviciilor publice, Integrarea Euroatlantic a Romniei i reforma serviciilor publice, Comunicri tiinifice, Sibiu, mai 2003.

29. Teodorescu, A., Tratat de drept administrativ, Vol. I, Bucureti, 1929.30. Trilescu, A., Drept administrativ. Curs universitar, Ediia a 3-a, Bucureti: Editura

C.H.Beck, 2008.31. Vedina, V., Introducere n studiul dreptului administrativ, Bucureti: Editura Era,

1999.