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13/4/2015 Revista mexicana de sociologa - Anlisis Cualitativo
Comparado: las decisiones de la Suprema Corte contra el Ejecutivo
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RevistamexicanadesociologaversinimpresaISSN01882503
Rev. Mex. Sociolvol.76no.3Mxicojul./sep.2014
Artculos
AnlisisCualitativoComparado:lasdecisionesdelaSupremaCortecontraelEjecutivoenMxico
QualitativeComparativeAnalysis:SupremeCourt'sdecisionsagainstthepresidentinMexico
JosafatCortezSalinas*
* Mster en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de
Salamanca,Espaa.ProfesordeasignaturaenlaFacultaddeCienciasPolticasySocialesde
laUniversidadNacionalAutnomadeMxico.Temasdeespecializacin:estudioslegislativosyPoderJudicial.CircuitoMariodelaCuevaS/N,CiudadUniversitaria,Coyoacn,04510,Mxico,D.F.
Recibido:14deagostode2013Aceptado:9deabrilde2014
Resumen:
Elpresentetrabajoexplicalascondicionesdesuficienciay/onecesidadenlascualeslaSupremaCortedeJusticiaenMxicovotacontraelpresidenteenlascontroversiasconstitucionales.Asimismo,utilizaelAnlisisCualitativoComparadoparacomparar
lasdecisionesdurante12aos.As,compruebaque
laSupremaCortedeJusticiaenMxicosecomportadeformaestratgicavotandocontraelpresidenteenlostemasdesuagendadegobiernoycuandoningunodesusmiembroshasidonominadoporelmandatarioenfunciones.
Palabrasclave:jueces,SupremaCorte,PoderEjecutivo.
Abstract
This paper explains the conditions of sufficiency and/or
necessity in which the Supreme Court in Mexico
votesagainstthepresidentinconstitutionaldisputes.ItalsousestheQualitativeComparativeAnalysistocomparethe
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decisions made during a 12year period. The author proves that
the Supreme Court in Mexico
behavesstrategically,byvotingagainstthepresidentontheissuesonitspoliticalagendaandwhennoneofitsmembershasbeennominatedbytheincumbentpresident.
Keywords:judges,SupremeCourt,executivebranch.
EnqucondicioneslaSupremaCortedeJusticiadeMxico(SCJN)tomadecisionesencontradelPoderEjecutivo?PorqulaSCJNdecidevotarcontraelPoderEjecutivo?ElobjetivodeesteestudioesexplicarlasdecisionesdelaCorte
en contra del presidente a travs de la identificacin de condiciones
de suficiencia y/o necesidad (Ragin,1987). Analizamos las
decisiones de laSCJNa travs del control ejercido en las
controversias
constitucionales,porquepormediodeellasseasignanfacultadesycompetenciasentrelasrganoselectos,seresguardaelsistemafederalyelprincipiodeladivisindepoderesentrelosrganosdelEstado(Cosso,2009).
El referenteempricoesel totaldecontroversias
constitucionalesquese
interpusieronenelperiodo20002012entreelpresidenteyelCongreso.Dadoelnmero
limitadodecontroversias interpuestasenese lapso (15), seopt por
usar un enfoque cualitativo. La aportacin de este texto es realizar
un anlisis emprico delcomportamiento de la SCJN cuando resuelve
controversias que involucran al Poder Ejecutivo. Este trabajo
sedistingue por el uso de la metodologa conocida como Anlisis
Cualitativo Comparado, til para
encontrarcondicionesdesuficienciaynecesidadquellevanaunresultadodeterminado.Laoriginalidaddeestaaproximacines
lautilizacinde lacausalidadcomplejaparaelestudiode lasdecisionesde
laSCJNestopermiteunanlisisdetalladodeunnmerorelativamentepequeodecasos.
Desde el ao 2000, ningn presidente ha contado con mayora de su
partido en ninguna de las cmaras delCongreso, tendencia que no
parece revertirse de ah la importancia de considerar la
fragmentacin como
unacondicindelsistemapolticoactual.Enesesentido,semarcadistanciadeaquellosautoresqueabordanperiodosanterioresy
toman la fragmentacincomounavariableexplicativaparael sentidode
lasdecisionesde
laSCJN(RosFigueroa,2007)ydeaquellosqueanalizanlasdecisionesdelaCorteysuvariacinsegnelinstrumentodecontrolconstitucional(CastagnolayLpez,2012,2013).
Cuando la fragmentacin del poder poltico es una caracterstica
del rgimen poltico y el presidente no hanombrado a la mayora de los
jueces constitucionales, se puede plantear la hiptesis general de
que es msprobable que la Corte vote contra el Ejecutivo cuando la
controversia constitucional: a) trata de un temaimportante en la
agenda del presidente, b) se refiere a un proceso legislativo, y c)
ninguno de los
juecesconstitucionaleshasidonombradoporelpresidenteenturno.
El andamiaje terico lo proporcionan las judicial politics, en
especfico los estudios de carcter estratgico
queafirmanquelasdecisionesdelascortessoninterdependientesyquelosjuecessonactoresracionalesquesevenlimitadosyrestringidosporsusmotivacionespersonales,porelcontextoinstitucionalyporelambienteenelquesedesenvuelven(EpsteinyKnight,1998).
LosestudiosestratgicosparacomprenderlasdecisionesdelaCorte
UnodelosenfoquesdesdelosquesehaabordadoelestudiodelasinstitucionesenAmricaLatinadespusdelastransiciones
polticas es el nuevo institucionalismo: "Los actores toman
decisiones en respuesta a
incentivosinstitucionalesyhacennfasisenelimpactocausaldelasinstituciones"(Munck,2004:316).EnlascondicionesdeinestabilidadquecaracterizanalasnuevasdemocraciasenAmricaLatina,sehaoptadopordejardeconsideraralasinstitucionescomovariablesindependientes,paraempezaraconcebirlascomoelementoscambiantes,sujetosareformasymodificacionesrecurrentes.Suconfiguracinyfuncionamientodependen,entreotroselementos,delosbalances
de poder con que cuenten los actores, cuyas preferencias,
estrategias y recursos relativos se hancolocado en el centro del
anlisis (Mainwaring y PrezLin, 2013, Negretto, 2013). En ese
sentido, elfuncionamiento de las cortes supremas en Amrica Latina
ha estado influido demaneramuy relevante por
loscambiosenlascorrelacionesdefuerzasquehantradoconsigolastransicionesylasalternanciasenlospartidosgobernantes.
ElPoderJudicial, lascortessupremasy los
tribunalesconstitucionalesconformanuna lneade
investigacinconrecientefuerzaenlosestudioslatinoamericanos.LaimportanciadelPoderJudicialydelascortescomoobjetosdeestudioenAmricaLatinaestrelacionadacondoscaractersticas:a)larevitalizacindelaConstitucincomolanormajurdicaquelimitayestructuraelejerciciodelpoderpoltico(Negretto,2011ZovattoyOrozco,2008)yb)larevalorizacindelEstadodederechocomocondicinfundamentalparalademocraciayeldesarrolloeconmico(O'Donnell,2004Chvez,2004MainwaringyScully,2008).
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La concepcin de la Constitucin y las normas jurdicas como
factores que estructuran y constituyen un
nuevorgimenpoltico,quebuscangarantizar la felicidadde lanacin,
renacienAmricaLatinacon las
transicionespolticas.Desdelosprocesosdeindependencia,losprimerosconstituyentesseenfrentaronconlatareadecrearunnuevoedificiopoltico,conunordenjurdico,despusdetressiglosdedominacinespaola,perotambinlidiaronconelproblemaclsicodecmofrenarycontenerelejerciciodelpoder(AguilarRivera,2000).
Apartirde1978,enlareginexistiunnuevoesprituconstitucional,yhasta2008losregmeneslatinoamericanosedificaron15nuevasConstituciones(Negretto,2011,2013).Estedatosugierequenosolamenteelpodernecesitalegitimarseyampararseenlasnormas,sinoqueenmuchoscasosseactaestratgicamenteenlasreformasparafavorecer
intereses de algn actor poltico. Gabriel Negretto (2011, 2013)
apunta ejes contradictorios en
estanuevaolareformista:normaselectoralesquepromuevenlapluralidadpolticaperoconmayorpermisibilidadenlasreglasparalareeleccinpresidencial,ylimitacindelasfacultadesdelpresidenteenmateriadenombramientos,peroconunfortalecimientodelasfacultadeslegislativas.
En los trabajos del Poder Judicial en Amrica Latina sobresalen
tres reas de estudio: 1) la relacin de
lassupremascortesconlosdemspoderesdelEstado2)supapelcomoactoresconpoderdevetoylaformaenlaquedeciden,interpretandolaConstitucin3)laclasificacinydescripcindelasestructurasdelascortesydelaforma
de ejercer el control de la constitucionalidad de forma comparada
(Kapiszewski y Taylor, 2008). En losestudiosqueabordan las
relacionesde las cortes con lospresidentes sebuscaexplicarporqu
fallancontraelgobiernooporqudecidenapoyarloybajoqucircunstancias(Ibid.).
Existendistintosenfoquestericosparaexplicarlasdecisionesdelascortesydelosjueces.Sepuedenreconocerprincipalmentetresmiradastericas:1)elmodelolegaltradicional,queconcibequelascortesylosjuecestomansus
determinaciones de acuerdo con precedentes legales y fuentes del
derecho 2) el modelo actitudinal,
quecentrasusexplicacionesenlosvalores,actitudesypreferenciaspolticasdelosjuecesporquesonlasguasparaentendersucomportamiento(SegalySpaeth,2002),y3)elenfoqueestratgicoqueconcibealosjuecescomoactoresquetomandecisionesdeformaracionalperosevenrestringidosfundamentalmenteportresfactores:1)lasinteraccionesestratgicasentrelosjuecesylosotrosactores,principalmenteconlasramaselectas2)porsusobjetivosymotivacionespersonales,y3)porelcontextoinstitucional,elambienteenelquesedesenvuelvenlosjueces(EpsteinyKnight,1998).
Lamirada terica estratgica ha cobrado solidez en los ltimos 20
aos, al ofrecer a los acadmicos
distintasherramientasparaentenderlasdecisionesjudicialesyplantearunanuevaagendadeinvestigacinenlaCortedeEstados
Unidos (Epstein y Knight, 2000). Los trabajosms recientes sobre las
cortes y los jueces en AmricaLatina se han apoyado en las
herramientas tericas y metodolgicas del enfoque estratgico (Helmke
y RosFigueroa,2010).
Uno de los rasgos esenciales de este enfoque es el de sealar que
la decisin judicial es interdependiente: laestrategiaes
tantoexternacomo interna, las restriccionesendgenas las
constituyeelhechodeque los
juecestomandecisionesreconociendolaspreferenciasdelosdemsjuecesydelasaccionesqueseesperandeelloslasexternas
consisten en considerar las preferencias y las posibles reacciones
del Poder Ejecutivo y del PoderLegislativo
(EpsteinyKnight,1998).Existeel reconocimientodehaceraceptables
susdecisionespara
losotrosactorespolticosyparaelcontextopolticoenelquesedesenvuelven.
PorqulascortesfallancontraelpresidenteesunapreguntaimportanteparacomprenderlaactuacindestasenAmricaLatinadespusdeunpasadoautoritario.Unaprimeracondicinparaquelascortespuedandesafiaralospoderes
electos es la independencia judicial las reformas judiciales de las
ltimas dcadas en la regin
seorientaronhaciaestetema(RosFigueroa,2010).
EnMxico,elcomportamientodelaCorteduranteelpresidencialismosecaracterizpornodesafiaralpresidenteenlostemasfundamentalesensuagenda(GonzlezCasanova,1965),yqueerandeimportanciaparaelgobiernoenturno,oenaquellostemasqueimplicabancuestionespolticas(Schwarz,1975).
Variablesdeanlisis
Paraelanlisisdelcomportamientode
laSCJNseestablecencomovariabledependientesus fallosa
favoroencontradelpresidentecuandosehapresentadounacontroversia.Losfactoresexplicativosqueseconsideransonlossiguientes:
1.Nombramientodenuevos
juecesconstitucionales.LaCorteestcompuestaporunooms
juecespropuestosporelpresidenteynombradosdurantelaadministracinenturno.
Hiptesis1: Dado que durante el periodo de estudio el presidente
en turno nunca nombr a una mayora de
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jueces,esmsprobablequelasjcnvotecontraelEjecutivocuandoningunodesusmiembrosrepresentelavisindelEjecutivo.
Las reformasemprendidasen losltimos lustros
suponenqueunbuendiseo institucional podra ser
condicinsuficienteparaquelasramaselectas,actorespolticosysociales,notuvieraninfluenciasobreelPoderJudicialporesosecentraronengenerarestabilidadenelcargo,abrirlaparticipacindelasminorasydeotrosactoresenlosprocesosdenombramientosdelosjuecesconstitucionales(Ansolabehere,2007).Lascaractersticasinstitucionalespara
que los jueces puedan tener independencia son:
elmododenombramiento, la duracin en el cargo y
losmecanismosderemocin(RosFigueroa,2010).
Deestaforma,unPoderJudicialaisladodeinfluenciasdelpoderpolticoyconmayorpoderensusfacultadesdecontrolconstitucional
fortalecera
lospesosycontrapesosdelsistemapresidencialyfungiracomocontrolde
lasramaselectasdesdeelmodeloestablecidoporHamiltonenElFederalista,enlosnmerosLXXVIII,LXXIX,LXXX,LXXXI,LXXXII(Hamilton,MadisonyJay,2001).
EnMxico,apartirdeladcadadelosaostreintalaCorteasumiunrolpasivoydecercanaconelEjecutivo(Domingo,
2000). En el periodo de 1928 a 1946, los presidentesmodificaron la
Constitucin, reformularon lascondicionesde independenciade laCortee
integraronjuecesquerespaldaransuprogramadegobierno(James,2010
Cosso, 2000, 2008). Desde 1946 hasta la reforma de 1994, el
presidente y su partido decidieron
laintegracindelaCorte,yelpuestodeministroerarotativoporquelosjuecesaspirabanahacerpolticaenotrosespacios(Magaloni,2003Domingo,2000).
Elperiododeestudiodeestetrabajosecaracterizaporelhechodequeningnpresidentenombraunamayorade
jueces constitucionales. El presidente Vicente Fox enfrent a una
Corte integrada en sumayora por juecesprovenientes de la carrera
judicial vinculados con el presidencialismo y con el ex presidente
Ernesto Zedillo(Snchez,MagaloniyMagar,2010).No
fuesinohasta2003cuandoFoxpudoparticiparen la renovacinde laCorte
proponiendo nuevos jueces constitucionales. Su sucesor en el cargo,
Felipe Caldern, particip en
larenovacindelaCortehastalamitaddesusexenio.
SilosjuecesqueintegranlaCortenegociansusdecisionesysusvotosconsuspares,lallegadadeunnuevojueza
la Corte reestructura la dinmica interna y las coaliciones de
votacin (Epstein y Knight, 1998). Los
nuevosjuecesconstitucionalespuedenrepresentarlosinteresesdelpresidenteporquestefueelactorquelospropusoenlaternaparaconvertirseenministrosas,losjuecesoperancomoagentesdelosinteresesdelEjecutivoenturnoenlasnegociacionesydiscusionesinternas.Enestesentido,laliteraturaindicaquelosjuecesmexicanosquesehan
incorporado a la Corte despus del ao 2000, al inicio de su trabajo
tienden a votar de acuerdo con losinteresesdeaquellosque
losapoyaronparaobtenerdichocargo, comoesel casodelpresidente
(CastagnolayLpez,2012,2013).Lascoalicionesinternascambianyseapreciannuevasalianzasentrelosjuecesalahoradedecidir.
Deestaforma,cuandoelpresidentenohanominadoaningnjuez,laCortepuedenovotarconl.Alnoexistirnombramientos,
no se renuevan las condiciones endgenas de negociacin ni se
reconfiguran las coalicionesexistentes para respaldar proyectos.
Los jueces estn restringidos en sus decisiones no slo por
lasconsideracionesde las ramaselectas, sinopor
lasmotivacionesdesusparesy loqueseesperadeellosensudesempeo.
Laintegracindelascortessupremasytribunalesconstitucionalesotorgalaposibilidadalosactorespolticosdeimpulsarasuscercanos,conlosquesecoincidepolticaeideolgicamente.ElPoderEjecutivobuscatenerjuecesafinesasuspreferenciaspolticaspararespaldarsuagendadegobiernodeestaforma,losjuecesformanpartedelacoalicingobernante(Dahl,1957).
Histricamente,elPoderEjecutivonombrjuecescercanosasusposturaspolticasdesdelaentradaenvigordelaConstitucinde1917hastalareformade1994,enlacualtuvoquenegociaralgunoslugaresconlaoposicin,enespecficoconelPartidoAccinNacional(PAN)(Cosso,2000Ansolabehere,2007Snchez,MagaloniyMagar,2010FixFierro,2013).
Elmtododeeleccindelosjuecesconstitucionalesde15aossinposibilidaddereeleccinotorgaalpresidentelaposibilidaddeelegirunaternadejuecescercanosalgobierno,aunquenosepuededecantarabiertamente,yaqueelSenadoeselqueeligedelaternapresentadaporelPoderEjecutivo.Estemtododeeleccinsecaracterizaporelcabildeoylanegociacinentreloscandidatos,losgruposparlamentariosenelSenadoyelpresidente(ElizondoMayerSerrayMagaloni,2010).
Llegaal cargoel candidatoque suponegociaryencabezar los interesesde
losactorespolticosenunambientedeterminado.Enuncontextodefragmentacinpoltica,losactoresseinclinanporelegirjuecesmoderados,loquegeneraqueapoyenalrgimen,noporqueestnpreocupadosporlassanciones,sino
porque estn de acuerdo con ste (Brinks, 2010). Si el presidente no
ha nombrado a ningn juezconstitucional, noha tenido laposibilidadde
incorporar a sus cercanos ideolgicaypolticamente,ni
hapodidoreestructurarlalgicainternadenegociacin.
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No se debe olvidar que la Corte que estaba activa en 2000 fue
elegida casi en su totalidad por el presidenteErnesto Zedillo, del
Partido Revolucionario Institucional (PRI) (Elizondo MayerSerra y
Magaloni, 2010).
Estosjuecesdecidieronnodesafiaralmandatarioensusdecisiones,peseaquetenanlaposibilidaddehacerlodesde1994.No
fuesinohastaque la
fragmentacindelpoderpolticoapareciquevotaroncontraelpresidenteysupartido(RosFigueroa,2007).
2.Sentenciasqueserefierenalprocesolegislativo.
Hiptesis2:LaSCJNvotacontraelEjecutivocuandolacontroversiaserefiereaprocesolegislativo,paraimprimirsuselloenlaspolticaspblicas.
Enunsistemapresidencialenelqueelpresidentenotienemayora,elprocesolegislativopuedegenerartensionesy
conflictos entre las ramas electas. Con el inicio del gobierno
dividido, en 1997, el proceso legislativo se
hamodificado.Elpresidentehadejadodeserelprincipal
legislador,elCongreso recobrsus
facultadespolticasyconstitucionalesyseconvirtienunrganoactivoenlageneracindeiniciativasdeleyporencimadelpresidenteasimismo,losactoressubnacionales,comolosgobernadores,ejercenunafuertepresinenlalegislacin(Casar,2008Bjar,2012).
EsimportanteprecisarqueelPoderEjecutivoenMxico,siselecomparaconlosdeotrossistemaspresidenciales,cuenta
con muy pocas facultades constitucionales para influir en el
proceso legislativo. El
instrumentoconstitucionalmspoderosoquetienealrespectoeselveto(Nacif,2004).1Unpresidentesinpodereslegislativospara
impulsar su agenda parlamentaria, frente a un Poder Legislativo
dominado por la oposicin, actu en losmrgenes de la legalidad y
provoc la activacin de la Suprema Corte como el rbitro entre los
poderes. Lageneracinde leyesseconvirtienunode
losejestensosentreelpresidenteyelPoderLegislativo,por
loqueambosrganostuvieronquerecurrira laCorteparadefinir
funciones,perosobretodoparaquedecidieraquinestabaviolentandolaConstitucinenlageneracindeleyes.2
LastensionesentreelpresidenteyelCongresopordefinirsusatribucionesterminaronenlaCorte.Aldecidirsobreelprocesolegislativo,
laSCJNinfluyeenladeliberacinpblicae
imprimesuselloenlaspolticaspblicas.EstafuncinlepermiteponersumiradasobrelaorientacindelEstado(MartnezBarahona,2010).
Laliteraturahaofrecidodistintasrespuestasalhechodequelascortesdecidancontraelgobiernoolorespalden.UnadelashiptesisesqueelgobiernodivididofavorecelaindependenciadelPoderJudicial,porloquetendrlaposibilidaddedecidir
en contrade los interesesdel PoderEjecutivo.Deesta forma, las
posibles sancionesquepuedenenfrentar
lascortessevuelvenendeblesporqueelpresidentenocontrolaalCongreso,pero
tampocoelCongresopuedeimplantarsancionesdeformasencilla.Sinembargo,es
importanteanotarquelafragmentacindelpoder,cuandoyaesunacaractersticadel
rgimenpoltico,noesunacondicinnecesarianisuficienteparaexplicarporqulascortesfallancontraelgobierno(CastagnolayLpez,2013).
EnsuanlisissobreelpoderdelaCorteenArgentinayChile,DruscillaScribner(2010)demuestraqueaqullasefortalece
engobiernos en los cuales el presidente no tienemayora en el
Congreso, una relacin de causalidadentre fragmentacin del poder y
solidez de la Corte, en especfico en los casos de poderes de
excepcin delEjecutivo. Los cambios en los equilibrios de poder
propician cortes activas y fuertes que ejercen el
controlconstitucional.
Gretchen Helmke (2005) afirma que las cortes votaron contra el
presidente en Argentina porque teman
sercastigadasporelsiguientegobierno,enelperiodode19761999.Lainseguridadylainestabilidadenelcontextopolticoe
institucionalson factoresque influyenenelhechodeque lascortes
fallencontraelgobierno.Cuandoste va terminando y se debilita, en un
contexto de fragilidad e inestabilidad poltica, la Corte se
distancia demaneraestratgicadecidiendoensucontra.
EnColombia,en lasdecisionesrelativasalprocesolegislativo,
laCorterespaldaalEjecutivocuandotieneapoyopopularyeseliniciodesumandatocomopresidente(RodrguezRaga,2010).
Por otro lado, la Corte mexicana se ha instituido como un rbitro
que resuelve los problemas entre poderesfederales y locales
(Magaloni, 2007 RosFigueroa, 2007 Snchez, Magaloni y Magar, 2010).
Despus de latransicinpoltica,
laCortesecentrenresolverlastensionesylosconflictosentrelasramaselectas,yenestatarea
"laSupremaCortenoha logrado, enestos13aos,descubrir ydesempearel
trascendentepapel de lajusticia constitucional en una democracia:
lograr que la Constitucin genere derecho constitucional"
(Magaloni,2007:7).
SudiseoinstitucionalfavorecequesecomportedeesaformaantesquecomounaCortequeprocuralosderechoshumanos(Magaloni,2007Snchez,MagaloniyMagar,2010).Noobstante,caracterizaralaCortemexicanacomounrbitroentre
losrganospolticoshasidounaafirmacinmatizadarecientemente.AndreaCastagnolaySalLpez
apuntan que la Corte no ha sido un rbitro entre poderes sino que se
ha comportado favoreciendo al
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presidenteyasupartido,y laconcibencomo"[un] tribunalconun
finpolticoyqueconsisteenreorganizar ladistribucin de fuerzas en el
tablero de ajedrez poltico. Con todas las ventajas y los riesgos
involucrados"(CastagnolayLpez,2013:31).
3.Sentenciasqueserefierenalaagendadegobiernodelpresidente.
Hiptesis3:LaSCJNvotacontraelEjecutivocuando
lacontroversiaserefierea
laagendadelpresidente,paracontenerloydistribuirelpoder.
LaSCJNvotacontraelpresidentecuandosetratadeuntemaimportanteenlaagendadesteporqueseafirmacomo
actor relevante para la redistribucin del poder ymarca lmites
almandatario. El presidente, al llegar
algobierno,tieneunaagendadeejestemticosyprioridades,conlacualpretendedarrespuestaalasproblemticasnacionales.
En este trabajo se entiende la agenda gubernamental como "el
conjunto de prioridades que
ungobiernoconstituidoplanteaamaneradeproyectoyquebuscamaterializara
lo
largodesumandato"(CasaryMaldonado,2010:223).EstavariablelaanalizamosatravsdelPlanNacionaldeDesarrollo,presentadoaliniciodecadasexenio.3DeacuerdoconlaConstitucin,correspondealEjecutivoencabezarlaplaneacindeldesarrollonacionalycoordinarlastareasnecesariasparallevarloacabo.4LospresidentesVicenteFox5yFelipeCaldern6llegaronalpoderconunaampliaagendadegobierno,peroseenfrentaronconunCongresoenelcualnotenanmayora
poltica, por lo que tuvieron que recurrir a la negociacin con las
fuerzas polticas de oposicin,
perotambingobernaronenlosmrgenesdelalegalidad.
Decidir a quin le corresponde determinada facultad le permite a
laCorte distribuir el poder, dar sentido a
lospesosycontrapesosdelsistemapresidencial.VotarconelEjecutivoenaquellasdecisionesqueformanpartedelaagendadegobiernoesrespaldarunproyectopolticocomopartedeunacoalicingobernante(Dahl,1957),perotambinvotarencontradeunaagendadegobiernoenciertostemaspuedeimplicarconteneralasramaselectasyafirmarsecomounrganoqueinfluyeenladeliberacinpblica.
EnunpasconunahistoriainstitucionalenlaquelospesosyloscontrapesosfueronnulificadosporelpresidentedelaRepblica,enlaqueelcontrolconstitucionalfueunatareasecundariaparalaCorteynoseatrevaadesafiaralpresidenteen
los temasque implicabancuestionespolticas, tienerelevancia incluir
lavariable"agenda"paraexplicarlasdecisionescontrariascontraelpresidente.
EnBrasil,laCorteapoyaalacoalicindominantegubernamentaldeformasistemtica,peroladesafacuandosusintereses
se ven afectados o cuando estn involucrados temas que son aceptados
por un amplio sector
social(Brinks,2010).DianaKapiszewskisostienequeeltipodecasossobrelosquesetienequedecidirexplicacmosecomporta
la Corte. En el caso de Brasil, sta acta de forma prudente, no
favorece a ningn actor de
formaorganizada.Deestamanera,ensurelacinconelpresidente,lofrenperotambinlorespald,ynoexisteunatendenciapresidencialensusfallos(Kapiszewski,2010).
Porotrolado,enuncontextoenelquelosjuecesnotienenestabilidadenelcargo,comoenelcasodelTribunalConstitucional
de Ecuador, los jueces votan de forma sincera, orientados por su
ideologa, para mantener
suprestigioentrelacomunidadjurdica.Nohayestmulosparaquesecomportendeformaestratgicasucargoestsujeto
a los cambios en la administracin, por lo que les conviene decidir
de acuerdo con sus valores yconcepciones. Sin embargo, esta forma
de decidir repercute en la ausencia de jurisprudencia sobre los
temasimportantesenelEstadoecuatoriano(BasabeSerrano,2011).
LascondicionessuficientesynecesariasparaquelaCortevotecontraelpresidente
En esta seccin presentamos los resultados de la estrategia
metodolgica y de las hiptesis planteadas.
Esimportanteprecisarque,sibienparanuestroanlisisutilizamossolamenteunode
loscontrolesconstitucionalesque ejerce la Corte en Mxico, las
controversias constitucionales, el presidente y su partido como
coalicingobernantetambinsepuedenverimplicadosenaccionesdeinconstitucionalidadoamparos,figurasestipuladasenlaConstitucin.
Entre2000y2012seinterpusieron15controversiasentreelpresidenteyelCongreso(tabla1),enlascualessepedaalaSCJNqueactuaracomorbitroentrepoderes.7
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Loqueseobservaenprimerlugaresquedeesas15controversias,seisserefierenaprocesolegislativo,loquesugierequeunodelosproblemasmsfrecuentesentreelpresidenteyelCongresoeselprocesodecreacindeleyes.
El presidente, sin mayora en el Congreso, ha tenido dificultades
para impulsar sus iniciativas en lascmaras, pero tambin ha
utilizado su facultad reglamentaria, establecida en el artculo 89,
fraccin X,
paraimpulsarlegislacin,loqueobligalCongresoaacudiralaCorteadirimirtensiones.EstehechotienerelacinconunpresidentedbilensusfacultadesconstitucionalesdecreacindeleyesfrentealCongreso.8
DeltotaldecontroversiasenlascualeslaCortetuvoquedecidir,cincoformabanpartedelaagendadegobiernoestipulada
en el Plan Nacional de Desarrollo. Los presidentes de la
alternancia enfrentaron adversidades
paraimpulsarsuagendadegobiernoentemasdeorientacindelEstadomexicano,sobretodoenmateriaenergticayfiscal.Oncecontroversias
fueronresueltasa favordelEjecutivoycuatroencontra.Enqucasos laCorte
fallacontraelEjecutivo?Qucaractersticastienenesasdecisiones?
Posteriormente,paracomprobarnuestrashiptesis,sedecidiexplorarlacombinacindecondicionessuficientesy/onecesariasparaquelaCortevotecontraelEjecutivoenlascontroversiasconstitucionales.Paraello,seacudialametodologaconocidacomoQualitativeComparativeAnalysis(QCA)(1987,2008RaginyRihoux,2009).9
Aplicadoanuestrocaso,latablacomparativa(tabla2)queresultadelanlisisdelascontroversiasconstitucionalesinterpuestasentre2000y2012quesemuestraadelante.Consisteenunadescripcindelosvaloresencontradosparacadaunadelasvariablesqueaplicanalassentenciasestudiadas.
La tabla 3 muestra todas las combinaciones posibles que pueden
tomar las variables explicativas. En totalencontramosocho
configuraciones.10El anlisis arrojados condiciones suficientes, que
se reflejanen los casos(A,B).
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Laltimacolumnadelatabla3relaciona laevidenciaanalizadacon
lasconfiguracionescausales:siel ndicedeconsistenciaes1,00,
laconfiguracinse identificacomoverdaderaosuficiente
[V],paracausarel
resultadodeinters.Cuandoelndiceesiguala(0,00),lacombinacinseestablececomonosuficiente[F].11
LasolucinarrojadaporelQCA indicaque
laconfiguracincausalsuficienteparadarcuentade losvotosde
laCortecontraelEjecutivoeslasiguiente:cuandoningunodelosjuecesdelaSCJNfuenombradoporelpresidenteenturno,ystaenfrentauntemadeagendadegobiernodelpresidente,esmsprobablequevoteencontradelEjecutivo.Estaconfiguracincausalrevelaunefectointeractivoentredosvariables(nombramientoyagenda)que,combinadas,emergencomocondicinsuficienteparacrearunfalloadversoalEjecutivo.12
Adiferenciadeotrostextosquetomancomovariableindependientelascondicionesdelcontextopolticomexicano(RosFigueroa,2012),enesteestudio
la fragmentaciny la
imposibilidadnormativadequeunEjecutivopuedanombrara lamayorade los
juecesde laCorte
fueronpuntodepartidaenelanlisis.Estosdoselementossonrelevantes,puesparecenconstituirtendenciasirreversiblesenelnuevoentorno.
Histricamente, la Corte votaba con el presidente en temas de
importancia para el gobierno y en asuntosconsiderados polticos.
Pese a sus decisiones, los ministros de la Corte afirmaban que las
actividades
polticasdeberanestarlejosdelplenodelamisma(GonzlezCasanova,1965Schwarz,1975GonzlezAvelar,1979)losjuecesconstitucionaleseranpartedelacoalicinqueestabaenelpoder(Dahl,1957).Desafiaralpresidenteeraperderelempleoyponerlefinaunacarrerajudiciale
inclusoacadmica(Cosso,2008).DespusdelareformaquemodificeldiseoinstitucionaldelaCorteen1994,comenzunanuevaetapapolticaperosureformaestuvovinculadaconlacontinuidaddelviejorgimenpolticoantesqueconlasnuevascondicionesdemocrticasdelpas(ElizondoMayerSerrayMagaloni,2010).
Paraque laCorte sepudieraafirmar comounactor relevanteenel
sistemapresidencial,debadejaratrsunahistoriadevnculoyapegoconelpresidente,ytenerenconsideracinalCongresocomounnuevoactorpolticoyconstitucional.
En este proceso se comport de forma estratgica, porque al decidir
en las tensiones entre
lasramaselectasoptporconteneralpresidenteyafirmarseeneltableropoltico,votandocontraelmandatarioenlostemasreferentesalaagendadegobierno.SiparalospresidentesdelaalternancialostemasprioritariosdelaagendadegobiernoterminabanenlaCorteentensionesconelCongreso,paradeterminarculdelosdospoderestena
la razn, la estrategia de la Corte fue buscar constituirse como
rbitro entre los poderes, desafiando
alpresidenteensuagendadegobierno.
Estaconfiguracincausalescongruenteconlashiptesisplanteadasbajoelenfoqueestratgico.Enelinteriorde
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laCorte,losjuecesnegocianentresusparesydeliberansobrelostemasencuestin,comoformaestratgicadeconducta(EpsteinyKnight,1998).Nosloreconocenlaspreferenciasdelasramaselectas,sinoquedentrodelaSCJNlosjuecestambintienenpreferenciaseinteresesentreellos,esunadecisininterdependienteentreloquesusparesesperandeellosysusobjetivos.
CastagnolayLpez (2012,2013) indicanque la llegadadeunnuevo jueza
laCorte reconfigura lascoalicionesinternas.Al iniciodesus labores,
los jueces tiendena favoreceralactorque
lospropusoparaelcargo,enestecasoelpresidentedelaRepblica.Deestaforma,siningnjuezfuenombradoporelEjecutivoenturno,eslgicoelvotoencontradeste,especialmenteenlascontroversiasqueserefieranasuagendadegobierno,porquenohayrenovacindelascoalicionesinternasninuevasnegociacionesentrelosjueces.
Deacuerdocon los resultadosdelQCA, la
consideracinsimultneadeambascondicioneses
relevante,puesapesardequeen lamayorade lascontroversias
laCorteestfavoreciendoalEjecutivo,stadistingueentre
lasqueserefierenalaagendadelpresidenteylasquenolohacen.Uncuerpocolegiadocompuestoensumayoraporactoresdistintosalpresidenteenturnoseoponearesolverfavorablementeloscasosquesuponganapoyarelproyectodegobiernodelpresidente.Conello,laCorterompecontinuidadesydinmicashistricasdesumisinydebilidad.
LaconfiguracincausalrevelauncambiosustantivoenelcomportamientodelaCorte:anteriormente,cuandoelpresidentetenalibertadparanombraralnmerodejuecesquelefuerafavorable,elcomportamientodelaCorteeraincondicionalenlasdecisionesqueinvolucrabantemascrucialesparaelplandegobierno(GonzlezCasanova,1965).Enelcontextoactual,laCortelimitaalmandatarioensusobjetivos,loquelepermiteposicionarsecomounrganofundamentalenelEstadomexicano.Altenerlibertadparavotarcontraelpresidenteentemasdeagendadegobierno,laSCJNdistribuyeelpoderinstitucional,imprimesuselloenlaspolticaspblicasyseafirmacomoun
rgano fundamental para el Estado mexicano con peso en las
deliberaciones sobre el rumbo del pas.
LasdecisionesdelaCortedistribuyeronelpoderpolticoyestablecieronloslmitesenelejerciciodelasfacultadesdecadapoder.
La reforma de 1994, que establece periodos fijos para los
jueces, limita la capacidad de los Ejecutivos
paranombrarcortesmayoritarias, loqueabri larutaparaque
laCortemexicanapudieracontrolaralpresidenteentemasdesuagendapoltica.EstehecholepermiteromperconlatradicinhistricadesumisinfrentealEjecutivoentemasprioritariosyenaquellascuestionespolticasenlasqueseveainvolucradoelgobierno.Tenemos,pues,unaCortequeparticipaenlaorientacindelaspolticaspblicasyeneldebatenacional.
Conclusiones
Enuncontextopolticoenelque la
fragmentacindelpoderpolticoesunacondicindadayenelqueningnpresidentehanombradoalamayoradelosjuecesconstitucionales,encontramosunefectointeractivoentredosvariables
(nombramiento y agenda) que, combinadas, emergen como condicin
suficiente para crear un falloadversoalEjecutivo.
Lainteraccinylaconjugacindeestasdosvariablesofrecenunarespuestaquenosindicalosiguiente:laSCJNenMxicosecomportadeformaestratgicaenlostemasdeagendaycuandoningunodesusmiembroshasidonominado
por el presidente en funciones, ya que los jueces, al inicio de su
periodo, pueden representar losintereses del Ejecutivo y
reestructurar las dinmicas internas de negociacin y votacin. Esto
constituye
unacaractersticaendgenadelaCorteenlaquelosjuecesestnalpendientenoslodelapersonaquelasimpulsparaelcargo,sinodelosposicionamientosdesuspares.EsteprimerrasgocoincideconloquesealanCastagnolay
Lpez (2013) respectodeque los jueces constitucionalesal iniciode
sumandato reconfiguran las
coalicionesinternasenlaCorteyvotanconelactorquelosllevalcargo.
LamejorrutaquetenalaCorteparaafirmarseeneltableropolticonacionaleradecidircontraelpresidenteentemas
de inters de ste y sobre todo de la agenda de gobierno.
Histricamente, la Corte haba tenido
unacercanaconelpoderpresidencialyrespaldabalosasuntosdeintersylaagendadegobiernoromperconestepasadoerafundamentalparaelejerciciodesusfuncionesyporqueahoraunactoralquesedebaconsiderareraelCongresodelaUnin,elementocentraldelrgimenpoltico.
Tambinpodemosafirmarqueen la resolucinde
lascontroversiasconstitucionalesencontramosunatendenciafavorablealpresidentedelaRepblicaporencimadelCongreso.Sinembargo,esterespaldonoessistematizadoni
unvoco: existen varias decisiones en las cuales la Corte decide de
forma estratgica y vota en contra
delEjecutivo.Esimportantedestacarquenotodaslasdecisionesenmateriadecontroversiasconstitucionalestienenelmismopesoyvalor.Noson
iguales,yaque implican ladistribucindelpoderpolticoy
tambinelhechodedeterminarlaorientacindelEstadomexicanoenciertosaspectos.
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Despusdeunahistoriapolticadesumisinymarginalidad,laSCJNseconvirtienunainstitucinfundamental.ComenzadiferenciarlostemasenlosquerespaldaalEjecutivo,imprimisuselloenlaspolticaspblicasyenelequilibriodepoderes.
Por el pequeo nmero de controversias constitucionales que
ocurrieron en el periodo de estudio, no hay
unpanoramamsamplioquenospermitaexplicarcmosecomportalaCorteenotrotipodecontrolconstitucional,cuandolosinteresesdelEjecutivoylosdesupartidoestnenjuego.Loshallazgosdeestetrabajosugierenqueotra
formadeaproximarsea laCorte,sabiendoque laagenday la
renovacindenombramientossonvariablesfundamentales,seracambiandolaunidaddeanlisis,estudiandolosvotosdelascontroversiasjuezporjuezencadaunade
lasdecisiones,paraversucomportamientoen los
temasycmodistinguensuestrategiasegneltemayelinstrumentodecontrolconstitucionalquesepresenta.
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Notas
El autor agradece a Anbal Prez Lin por su orientacin en el uso
del QCA y sus comentarios a una
versinpreliminar.Tambin,lalecturaatentaylassugerenciasdeSebastinLinares,GriselSalazarydosdictaminadoresannimos.
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1EnEl Federalista, el veto presidencial fue definido de la
siguiente forma: "No nicamente sirve de escudo
alEjecutivo,sinoqueproporcionaunagarantamscontralaexpedicindeleyesindebidas.Conellaseestableceunsaludablefrenoalcuerpolegislativo,destinadoaprotegeralacomunidadcontralosefectosdelespritudepartido,delaprecipitacinodecualquierimpulsoperjudicialalbienpblico,queocasionalmentedominealamayoradeesaentidad"(Hamilton,MadisonyJay,2001:312).
2Deacuerdoconelartculo71delaConstitucin,losrganosquetienenlasfacultadesdepresentariniciativasdeleyson:a)elpresidentedelaRepblicab)diputadosysenadoresalCongresodelaUnin,yc)laslegislaturasdelos
estados adems, el artculo 122 seala que la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal puede
presentariniciativasdeleyodecretosentemasrelativosalaCiudaddeMxico.Segnelartculo72delaConstitucin,laformacindelasleyesodecretospuedeiniciarencualquieradelascmaras,salvoemprstitos,contribucionesoimpuestos,
y reclutamiento de tropas, que se deben discutir primero en la
Cmara de Diputados. Es
facultadexclusivadelpresidentedelaRepblicapresentarlainiciativadeleydeingresosyelpresupuestodeegresoslacuentapblica,sibiennoconstituyeunaleypropiamente,sesunafacultadexclusivadelpresidente.
3ElPlanNacionaldeDesarrolloeslacolumnavertebraldelgobiernomexicano.Ensteseplasmanlostemasqueguiarnlaspolticaspblicasgubernamentalesylosprincipalespropsitosdelgobiernoparacadasexenio.
4Elartculo26delaConstitucinMexicanaindica:"ElEstadoorganizarunsistemadeplaneacindemocrticadeldesarrollonacionalqueimprimasolidez,dinamismo,permanenciayequidadalcrecimientodelaeconomaparalaindependencia
y la democratizacin poltica, social y cultural de la nacin. Los
fines del proyecto nacionalcontenidos en esta Constitucin
determinarn los objetivos de la planeacin. La planeacin ser
democrtica.Mediante laparticipacinde losdiversos sectores sociales
recoger lasaspiracionesydemandasde la
sociedadparaincorporarlasalplanylosprogramasdedesarrollo.Habrunplannacionaldedesarrolloalquesesujetarnobligatoriamente
los programas de la administracin pblica federal. La ley facultar
al ejecutivo para queestablezca los procedimientos de participacin
y consulta popular en el sistema nacional de
planeacindemocrtica,yloscriteriosparalaformulacin,instrumentacin,controlyevaluacindelplanylosprogramasdedesarrollo.
Asimismo, determinar los rganos responsables del proceso de
planeacin y las bases para que
elejecutivofederalcoordinemedianteconveniosconlosgobiernosdelasentidadesfederativaseinduzcayconcierteconlosparticulareslasaccionesarealizarparasuelaboracinyejecucin".
5.
6.
7La informacinseobtuvode lapginadeInternetde laSCJN:
lassentenciasde20092012seobtuvierondelndice de Controversias
Constitucionales resueltas a partir de 1995(), losengroses de las
sentencias se obtuvieron en Consulta Temtica de
expedientes(),ylascontroversiasde2000a2009serecabaronenelPortaldeEstadsticaJudicial(http://www2.scjn.gob.mx/alex/default.aspx).Apartirdelainformacinobtenida,seelaborunabasededatossobrelasdecisionesdelaCorteenmateriadecontroversiasconstitucionales.
8El8deagostode2012sepublicenelDiarioOficialde laFederacin la
reformaalartculo71constitucionalparapermitirqueelpresidentedelaRepblicatuvierainiciativapreferente.Elartculodice:"Eldadelaaperturade
cada periodo ordinario de sesiones el presidente de la Repblica
podr presentar hasta dos iniciativas paratrmitepreferente,o sealar
con tal carcterhastadosquehubierepresentadoenperiodosanteriores,
cuandoestnpendientesdedictamen.CadainiciativadeberserdiscutidayvotadaporelPlenodelaCmaradesuorigenenunplazomximode30dasnaturales.Sinofuereas,lainiciativa,ensustrminosysinmayortrmite,serelprimer
asunto que deber ser discutido y votado en la siguiente sesin del
Pleno. En caso de ser aprobado
omodificadoporlaCmaradesuorigen,elrespectivoproyectodeleyodecretopasardeinmediatoalaCmararevisora,lacualdeberdiscutirloyvotarloenelmismoplazoybajolascondicionesantessealadas".
9ElQCA,encontrastecon
lastcnicasdecorrelacin,suponeelestudiodecausalidadcompleja,definidacomoaquellaenlaqueunresultadopuedeseralcanzadopordistintascombinaciones,segnelprincipiodeequifinalidad(Mahoney
yGoertz, 2006: 237). Estametodologa resulta especialmente apta para
casos deNs pequeas,
quesuponenprdidadepoderexplicativoparalosmodelosderegresinlogstica.Adicionalmente,eltratamientodelasvariables
causalesesdistinto:mientrasqueen la regresin todas las variables
independientes contribuyena
laexplicacindelavariabledependienteenciertoporcentajeyporlotanto"estnenciertacompetencialaunaconla
otra" (Wagemann 2012: 59), la equifinalidad que sustenta el qca no
involucra esta competencia. Por elcontrario, enel qca las
condiciones causales constituyen los ingredientesdetrsde
lasdiversas
configuracionescomplejasquepuedenllevaralresultadofinal(Ragin,2008:23).
10 La columna "Nm. de casos" muestra cuntas controversias
presentan cada combinacin de variables. Las
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Comparado: las decisiones de la Suprema Corte contra el Ejecutivo
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columnasY=0yY=1especificanculesdeesascontroversiasllevanalaausenciaoalapresenciadelavariabledependiente
(voto contra el Ejecutivo). La siguiente columnamuestra lo que
Ragin (2006) denomin ndice deconsistencia, que se refiere a la
identificacin de condiciones suficientes. "El ndice de consistencia
reflejasimplementelaproporcindecasosencadagrupoqueofrecenunresultadopositivo.Cuandoelndiceesiguala1,00,laconfiguracincausalemergecomounacondicinsuficiente"(PrezLin,2010,141).
11 Adems, encontramos dos tipos adicionales de configuraciones:
un caso contrafctico o residual [?](configuracin 8), que presenta
una combinacin para la cual no encontramos evidencia disponible,
pero
quepodraocurrirenalgnmomento,yuncaso"contradictorio"[C](configuracin1),enelqueencontramosunndicedeconsistenciade0,50.Elloseexplicaporquelaconfiguracin1abarcadoscontroversiasqueseresolvierondeformafavorablealEjecutivo(F,K)ydoscontroversiasqueseresolvieronencontradeste(L,M).Estoimplicaquelaconfiguracin1noessuficienteparagenerarunvotoencontradelEjecutivo.
12Segn losresultadosarrojadosporelQCA, lavariable"proceso
legislativo"noresultserrelevanteparadarcuentadelosvotosdelaCortedesfavorablesalEjecutivoparaelcasomexicano.
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