-
i
REPUBLIKA E SHQIPËRISË
UNIVERSITETI I TIRANËS
FAKULTETI I DREJTËSISË
DEPARTAMENTI I SË DREJTËS PUBLIKE
TEMË
PËR MBROJTJEN E GRADËS SHKENCORE
“DOKTOR”
“HAPËSIRA E LIRISË, SIGURISË DHE DREJTËSISË:
POLITIKAT E IMIGRACIONIT NË BASHKIMIN EVROPIAN”
KANDIDATI: UDHËHOQI:
ERVIS MOÇKA Prof. DR. XHEZAIR ZAGANJORI
TIRANË, 2016
-
ii
©E drejta e autorit: Ervis MOÇKA.
Ndalohet çdo prodhim, riprodhim, shitje, rishitje, shpërndarje,
kopjim, fotokopjim, përkthim,
përshtatje, huapërdorje, shfrytëzim, transmetim, regjistrim,
ruajtje, depozitim, përdorje dhe/ose
çdo formë tjetër qarkullimi tregtar, si dhe çdo veprim cenues me
çfarëdo lloj mjeti apo forme pa
lejen përkatëse me shkrim të autorit.
-
iii
Mirënjohje
Për realizimin e këtij punimi dua të falenderoj shumë, në rradhë
te parë, udhëheqësin tim
Prof.Dr. Xhezair Zaganjori për udhezimet e tij, mbikëqyrjen,
ndihmën dhe inkurajimin që më ka
dhënë gjatë gjithë këtij proçesi studimi. Një falenderim i
veçantë për familjen time. Pa dashurinë
dhe mbështetjen e tyre realizimi i këtij studimi do të ishte i
pamundur. Në fund, dua të falenderoj
Kelën dhe Sofin për forcën e madhe dhe frymëzimin që më kanë
dhuruar drejt finalizimit të kësaj
teme. Ju falenderoj pafund nga zemra.
-
iv
TITULLI: POLITIKAT E IMIGRACIONIT NË BASHKIMIN EVROPIAN
PJESA I: EVOLUIMI I KOMPETENCAVE KOMUNITARE NË DISIPLINËN E
IMIGRACIONIT
1.1 Disiplina juridike e imigracionit para Traktatit të
Maastricht
1.1.1 Traktetet e Romës dhe tentativat e para të Komisionit për
një harmonizim të disa
aspekteve të disiplinës
......................................................................................................
1
1.1.2 Libri i Bardhë i Komisionit dhe Akti Unik Evropian
............................................ .......... 5
1.1.3 Bashkëpunimi ndërqeveritar
..................................................................................
.......... 6
1.1.4 Marrëveshjet Schengen
.........................................................................................
.......... 10
1.2 Migracioni në Traktatin e Maastricht. Institucionalizimi i
bashkëpunimit
ndërqeveritar
1.2.1 Kuadri i ri institucional i Bashkimit Evropian
............................................... ..................
16
1.2.2 Koncepti i qytetarisë së Bashkimit Evropian
.......................................................
............ 18
1.2.3 Këshilli Evropian i Maastricht i 1991-it dhe linjat e
politikës së përgjithshme në
drejtim të imigracionit
......................................................................................................
20
1.2.4 Neni 100 C (kompetencë komunitare për çështjen e vizave,
kalimin e kufijve).. ............ 22
1.2.5 Titulli VI. Imigracioni si “çështje e interesit të
përbashkët” ............................... ............ 24
1.3. Traktati i Amsterdamit dhe reforma në disiplinë
1.3.1. Konteksti i përgjithshëm: Hapësira e Lirisë, Sigurisë dhe
Drejtësisë .................. ............ 28
1.3.2. Titulli IV dhe “komunitarizimi” i politikave në çështjen
e imigracionit .............. ............ 30
1.3.3. Roli i Gjykatës së Drejtësisë
.................................................................................
............ 35
1.3.4. Integrimi i acquis Schengen. Protokolli ad hoc i
bashkëlidhur traktatit ........................... 40
1.3.5. Pjesëmarrja e Mbretërisë së Bashkuar dhe Irlandës në
Titullin IV dhe në acquis
Schengen
..........................................................................................................................
............ 43
1.3.6. Pozicioni i veçantë i Danimarkës
...........................................................................
............ 45
1.4 Post Amsterdam. Zhvillimet aktuale në politikën e
imigracionit
1.4.1 Plani i veprimit të Vjenës mbi realizimin e “Hapësirës së
Lirisë, Sigurisë dhe
Drejtësisë” dhe Programi i Tamperes
..............................................................................
............ 46
1.4.2 Traktati i Nicës
........................................................................................................
............ 49
-
v
1.4.3 Komunikatat e Komisionit: “Një politikë e përbashkët
imigracioni” dhe “Një
metodë e hapur bashkëpunimi në çështjen e imigracionit”
............................................. ............ 51
1.4.4. Imigracioni në përfundimet e Këshillit Evropian të
Laeken, Seviljes dhe
Selanikut...........................................................................................................................
............ 53
1.4.5. Disiplina në Traktatin e Lisbonës
..........................................................................
............ 55
1.4.6 Instrumentat juridikë për realizimin e politikës së
përbashkët të imigracionit ....... ............ 60
1.4.7 Pakti evropian mbi imigracionin dhe azilin
............................................................
............ 61
1.4.8 Programi i Stokolmës (2010-2014) mbi realizimin e
“Hapësirës së Lirisë, Sigurisë
dhe Drejtësise” dhe Plani relativ i veprimit
.....................................................................
............ 63
PJESA II: REGJIMI JURIDIK I SHTETASVE TË VENDEVE TË TRETA NË
LEGJISLACIONIN E BE-së
Hyrje - Disiplina e zakonshme dhe regjimet e veçanta
................................................... ............
67
2.1 Niveli i harmonizimit mbi imigracionin – regjimi i
zakonshëm
2.1.1 Hyrja e shtetasve të vendeve të treta në hapësirën e
Bashkimit Evropian .............. ............ 68
2.1.2 Përcaktimi juridik i kufijve të jashtëm
....................................................................
............ 71
2.1.3 Kontrollet në momentit e kalimit të kufijve të jashtëm
.......................................... ............ 71
2.1.4 Kushtet e hyrjes për qëndrim afatshkurtër
..............................................................
............ 73
2.1.5 Regjimi i vizave afashkturtra
..................................................................................
............ 80
2.1.6 Hyrja për qëndrime afatgjata
..................................................................................
............ 85
2.2 Qëndrimi dhe lëvizja e lirë e shtetasve të vendeve të treta
në Bashkimin
Evropian
2.2.1 Lëvizja e lirë në përgjithësi
.....................................................................................
............ 87
2.2.2 Rikthim i përkohshëm i kontrolleve në kufijtë e brendshëm
.................................. ............ 88
2.2.3 Lëvizja e lirë e shtetasve të vendeve të treta në
hapësirën e Bashkimit Evropian .. ............ 93
2.3 Masat në lidhje me imigracionin e paligjshëm, kthimet në
kufij dhe largimi
2.3.1 Nocioni i paligjshmërisë. Një disiplinë e ndarë midis të
drejtës së BE-së dhe asaj
kombëtare
.........................................................................................................................
............ 98
2.3.2 Rregullimi dhe limitet që vendos e drejta ndërkombëtare
mbi refuzimin e hyrjes dhe
largimin e të huajve
..........................................................................................................
............ 102
2.3.3 Disiplina e refuzimit të hyrjes në bazë të nenit 13 të
Rregullores 562/2006/KE .. .............. 104
2.3.4 Kthimi dhe largimi në bazë të Direktivës 2008/115/KE
....................................... .............. 107
2.3.5 Akte të tjera komunitare në disiplinën e imigracionit të
paligjshëm .................... .............. 121
-
vi
2.3.6 Dimensioni i jashtëm i politikës së imigracionit të BE-së.
Marrëveshjet e ripranimit
me shtetet e
treta..........................................................................................
................................ 131
2.4 Disiplina e shtetasve të vendeve të treta në kategorit e
veçanta
2.4.1 Regjimi i bashkimit familjar
.................................................................................
.............. 143
a) Dispozitat e Direktivës 2004/38/KE. Shtetasit e vendeve të
treta familjarë të
qytetarit të BE-së, i cili ka ushtruar të drejtën e lëvizjes së
lirë dhe të
qëndrimit.............................................................................................................
.............. 149
b) Direktiva 2003/86/KE mbi bashkimin familjar
................................................... ..............
160
2.4.2 Shtetasit e vendeve të treta banorë afatgjatë. Direktiva
2003/109/KE ............................... 164
2.4.3 Shtetasit e vendeve të treta me të cilët BE ka përfunduar
marrëveshje asocimi .. .............. 169
2.4.4 Azilkërkuesit dhe personat nën mbrojtjen e përkohshme
..................................... .............. 171
2.4.4.1 Politika e Bashkimit Evropian mbi azilin
................................................ ..............
171
2.4.4.2 Legjislacioni i Bashkimit Evropian mbi azilin
.......................................... .............. 174
2.4.4.3 Faza e dytë e krijimit të regjimit të përbashkët
evropian të azilit ............ .............. 182
PJESA III: PËRAFRIMI I LEGJISLACIONIT SHQIPTAR MBI IMIGRACIONIN
NË
KUADËR TË PROCESIT TË INTEGRIMIT NË BASHKIMIN EVROPIAN
3.1 Marrëdhëniet Shqipëri – BE
....................................................................................
.............. 189
3.2 Detyrimet e përshtatjes së legjislacionit shqiptar në kuadër
të procesit të
integrimit........................................................................................................................
............... 193
3.3 Parimet themelore të legjislacionit shqiptar të pas viteve
‘90 mbi migracionin ..... ............... 195
3.4 Ligji për migracionin i 1995: një përmbledhje organike për
tre disiplina .............. .............. 197
3.5 Përshtatja e legjislacionit shqiptar mbi imigracionin me atë
të Bashkimit
Evropian..........................................................................................................................
.............. 202
3.6 Legjislacioni aktual mbi të huajt. Ligji nr.108/2013
................................................ ..............
207
3.6.1 Hyrja në territorin shqiptar
.............................................................................
.............. 207
3.6.2 Regjimi i vizave
................................................................................................
.............. 210
3.6.3 Qëndrimi në territorin shqiptar
.......................................................................
.............. 214
3.6.4 Lejet e qëndrimit për kategoritë e veçanta
......................................................
.............. 220
3.6.5 Largimi dhe dëbimi i të huajve
........................................................................
.............. 223
KONKLUZIONE
...........................................................................................................
.............. 229
BIBLOGRAFIA
.............................................................................................................
.............. 236
-
vii
Shkurtime:
BE Bashkimi Evropian
PE Parlamenti Evropian
TFBE Traktati mbi funksionimin e Bashkimit Evropian
TBE Traktati i Bashkimit Evropian
TKE Traktati Komunitetit Evropian
KEQÇ Komuniteti Ekonomik i Qymyrit dhe Çelikut
AUE Akti Unik Evropian
TKEE Traktati Komunitetit Ekonomik Evropian
HLSD Hapësira e Lirisë, Drejtësisë dhe Sigurisë
KE Komuniteti Evropian
PJSP Politika e Jashtme dhe e Sigurisë së Përbashkët
KEDNJ Konventa Evropiane për të Drejtat e Njeriut
GJEDNJ Gjykata Evropiane e të drejtave të Njeriut
MSA Marrëveshja e Stabilizim-Asocimit
CIREFI Centre for Information, Discusion and Exchange on the
Crossing Borders
and Immigration
-
viii
HYRJE
Zhvillimi i politikës së përbashkët të Bashkimit Evropian mbi
imigracionin është ndoshta
një nga risitë më të mëdha të dy dekadave të fundit. Një
politikë që nuk ka pasur një
zhvillim të lehtë. Pavarësisht tentativave të viteve ‘80 nga ana
e Komisionit, disa aspekte
të një politike të përbashkët mbi imigracionin do të krijohen
vetëm me hyrjen në fuqi të
Traktatit të Bashkimit Evropian. Me krijimin e një hapësire të
përbashkët të lëvizjes së
lirë, shtetet anëtare ndërgjegjësohen se politikat e secilit
prej tyre kanë ndikim te interesat
e të tjerëve, dhe për këtë arsye, është i nevojshëm përcaktimi i
politikave të përbashkëta
mbi imigracionin dhe azilin. Ndërkohë që fillimi i krijimit të
një politike të përbashkët do
shënohet me hyrjen në fuqi të Traktatit të Amsterdamit
(1999).
Kanë kaluar më pakë se 20 vjet nga krijimi i kësaj politike të
përbashkët dhe në ato
sektorë ku BE-së i janë dhënë kompetenca specifike, janë arritur
vërtet rezultate
mbreslënëse. Megjithatë shumë sektorë do të mbeten në kompetencë
të shteteve anëtare,
dhe si pasojë nuk do të arrihen rezultate konkrete. Tema e
imigracionit mbetet mjaftë
komplekse dhe gjithmonë e ndarë, midis nevojës së zhvillimit të
mëtejshëm të një
politike të përbashkët të BE-së, nga njëra anë, dhe vështirësisë
së shteteve anëtare, për të
transferuar në këtë politikë të përbashkët, kompetencat që
gjithmonë i kanë konsideruar si
ekskluzive.
Kohët e fundit, solidariteti midis shteteve anëtare, që është
dhe një prej komponentëve
më të rëndësishëm të politikës së përbashkët të BE-së në lidhje
me imigracionin, është
vënë në provë të fortë. Kjo për shkak të presionit të madhë që
po shkaktojnë flukset
migratore në kufijtë e jashtëm të Bashkimit Evropian. Tashmë
vendet anëtare të BE-së
gjenden përsëri në dilemën, nëse zgjidhja e problemit të
imigracionit duhet të përballohet
nëpërmjet politikës së përbashkët dhe një zhvillimi të mëtejshëm
të saj, apo nëse duhet të
përballohet në nivel individual me një ashpërsim të normave ndaj
imigrantëve si dhe një
rikthim të kontrollove në kufijtë e brendshëm? Për ti dhënë
përgjigje kësaj pyetje
nevojitet një analizë e thellë, jo vetëm e evolucionit të
politikës së përbashkët, por edhe të
rezultateve të arritura deri më sot nga zbatimi i saj. Dhe
pikërisht kjo është dhe tema
kryesore e këtij punimi, i cili në fund mbyllet me një analizë
të legjislacionit shqiptar dhe
shkallës së tij të përafrimit në kuadër të procesit të
integrimit.
Ky punim përbëhet nga tre pjesë. Në pjesën e parë trajtohet
evoluimi i kompetencave
komunitare në disiplinën e imigracionit. Analizohen këto
kompetenca përkatësisht në çdo
traktat, duke ndërtuar bazën juridike parësore si dhe zbatimin e
saj. Në traktatet fillestare
do të vihet vëmendja në evidentimin e pamjaftueshmërisë apo
pamundësisë së normave
juridike për të ofruar kompetenca specifike për Komunitetin, me
qëllim realizimin e një
politike të përbashkët. Ndërkohë që disa aspekte të disiplinës
së imigracionit do të
zbatoheshin në rangun e bashkëpunimit ndërqeveritar të
Marrëveshjeve Schengen. Për
këtë arsye dhe për faktin se sistemi Schengen do të integrohej
më vonë në të drejtën e
Bashkimit Evropian, është parë e nevojshme të kryhet një analizë
e detajuar e
funksionimit të këtij sistemi. Një vëmendje të veçantë në pjesën
e parë do të zërë Traktati
i Amsterdamit dhe strumentat e ofruar nga ky traktat. Kjo për
arsyen se me këtë traktat
-
ix
realizohet dhe komunitarizimi i kompetencave mbi imigracionin.
Por pavarësisht kësaj,
limitimet juridike-institucionale që përmbante titulli IV i
këtij traktati, krijuan një situatë
subjektive jo uniforme, ku masat e politikës së përbashkët nuk
do të aplikohen për të
gjithë shtetet anëtare. Në fund të pjesës së parë, fokusi do të
vihet në zbatimin aktual të
politikës së përbashkët mbi imigracionin, duke analizuar
instrumentat juridikë të ofruara
nga Traktati i Lisbonës. Ky i fundit ofron një ndarje më të
qartë dhe kompetenca më
specifike për Bashkimin Evropian në disiplinën e
imigracionit.
Në pjesën e dytë të punimit trajtohet normativa dytësore e
Bashkimit Evropian në
disiplinën e imigracionit. Një tërësi normash të miratuara në
zbatim të objektivave dhe në
bazë të kompetencave të parashikuara në Traktate. Në bazë të
këtij legjislacioni dytësor,
shtetasit e vendeve të treta përfitojnë një sërë të drejtash,
detyrimesh e garancish, saqë
flitet për formimin e një regjimi juridik të veçantë në të
drejtën e Bashkimit Evropian.
Megjithatë ky regjim juridik nuk është i njëjtë për të gjithë
shtetasit e vendeve të treta,
por ndryshon në bazë të motivit të qëndrimit si dhe kriterit të
kohëzgjatjes së rezidencës.
Në këtë mënyrë, në pjesën e dytë krahas normave juridike që
krijojnë një status të
zakonshëm, shqyrtohen dhe ato që krijojnë statuse të veçanta apo
“të privilegjuara” të
shtetasve të vendeve të treta. Vëmëndja përqëndrohet në të tre
kategoritë e normave që
përbëjnë këto statuse: të hyrjes, qëndrimit dhe largimit nga
territori i shteteve anëtare.
Për sa i përket kategorive të veçanta, fokusi përqëndrohet në
atë të shtetasve të vendeve të
treta që përfitojnë nga bashkimi familjar, të banorëve afatgjatë
dhe të shtetasve të
vendeve të treta që përfitojnë statusin e refugjatit. Normalisht
që në lidhje me këta të
fundit, një analizë e detajuar kryhet mbi politikën tjetër, por
të lidhur ngushtë me atë të
imigracionit, siç është politika e azilit.
Pjesa e tretë e punimit i dedikohet legjislacionit shqiptar mbi
të huajt. Një nga kriteret
kryesore që duhet të plotësojë Shqipëria për integrimin në
Bashkimin Evropian është ai i
përafrimit të legjislacionit me atë të BE-së. Në këtë pjesë të
punimit, analizohet evoluimi
i legjislacionit shqiptar i pas viteve ‘90 mbi imigracionin, me
qëllim evidentimin e
ndikimit që ky legjislacion ka pësuar nga ai i BE-së. Në fund
vëmendja përqëndrohet mbi
legjislacionin aktual mbi imigracionin, me qëllim përcaktimin e
shkallës së përafrimit të
tij me atë të Bashkimit Evropian.
Ky punim shkencor i referohet burimeve normative, doktrinore dhe
jurisprudenciale deri
në Dhjetor 2015.
Qëllimi dhe objektivat e këtij studimi
Ky studim ka marrë shkas nga problemi mjaft aktual i
imigracionit në Bashkimin
Evropian. Për shkak edhe të presionit të madh migrator në të
cilin janë vënë shtetet
anëtare, problemi i imigracionit dhe azilit është kthyer sot në
një nga temat më të
debatueshme në institucionet e BE-së. Qëllimi i studimit është
pikërisht evidentimi i
nevojës që ka shtyrë shtetet anëtare për të krijuar një politikë
të përbashkët mbi
imigracionin, si dhe në çmënyrë është arritur realizimi kësaj
politike. Nëpërmjet studimit
të evolucionit të kësaj politike jemi përpjekur të evidentojmë
disa nga problematikat
-
x
kryesore që kanë shtyrë shtetet anëtare, që në disa sektorë të
disiplinës së imigracionit,
gradualisht të realizojnë një politikë të përbashkët, ndërkohë
që sektorë të tjerë i kanë
lënë jashtë bashkëpunimit komunitar. Në fokus të veçantë do të
vendosen të gjitha format
e bashkëpunimit, duke filluar që nga ai ndërqeveritar i
Marrëveshjeve Schengen, për të
kaluar te analiza e mekanizmave juridikë që çdo traktat ka
parashikuar për krijimin e një
politike të përbashkët mbi imigracionin. Normalisht aspekte të
politikës së përbashkët
nuk janë vetëm problemet e përballimit të flukseve apo mbrojtjes
së kufijve të jashtëm,
por një aspekt i rëndësishëm është dhe trajtimi i shtetasve të
vendeve të treta, të cilët
banojnë në mënyrë të ligjshme në territorin e shteteve anëtare.
Në këtë mënyrë, si qëllim i
këtij kërkimi është dhe evidentimi dhe analiza e normave që
krijojnë një regjim juridik të
veçantë mbi kategoritë e shtetasve të vendeve të treta, që
qëndrojnë në mënyrë të
ligjshme në territorin e Bashkimit Evropian.
Integrimi i Shqipërisë në Bashkimin Evropian, mund të realizohet
vetëm në qoftë se
legjislacioni ynë përputhet me atë që quhen acquis
communautaire. Për këtë arsye qëllimi
i studimit tonë është pikërisht dhe përcaktimi i shkallës së
përafrimit të legjislacionit
aktual shqiptar mbi imigracionin, me atë të Bashkimit
Evropian.
Ndër objektivat themelore të këtij studimi mund të renditen:
- Evidentim i arsyeve që çuan në kalimin gradual nga një
bashkëpunim mbikombëtar në
krijimin e një politike të përbashkët të BE-së mbi
imigracionin.
- Analizimi dhe identifikimi i instrumentave juridikë të ofruar
nga çdo traktat, për
krijimin e politikës së përbashkët mbi imigracionin.
- Analizimi i rolit të institucioneve të BE-së në krijimin e
kësaj politike të përbashkët.
- Analizim i fazës aktuale të zbatimit të politikës së
përbashkët të BE-së mbi
imigracionin.
- Analizimi i normave juridike dytësore sipas kategorive,
përkatësisht: normat mbi hyrjen
në territorin e BE-së, ato mbi qëndrimin si dhe ato mbi largimin
nga ky territor.
- Analiza e legjislacionit sipas regjimeve juridike të veçanta
që u aplikohen shtetasve të
vendeve të treta.
- Identifikimi i problematikave në zhvillimet aktuale të
politikës së përbashkët mbi
imigracionin
- Analizimi i legjislacionit aktual shqiptar mbi imigracionin si
dhe vlerësimi i shkallës së
përafrimit të tij me acquis communautaire, në kuadër të procesit
të integrimit.
Metodologjia
Për realizimin e këtij punimi është përdorur metodologjia
analitiko-normative,
interpretuese dhe krahasuese, të fenomenit të studiuar në
kontekstin e Bashkimit
Evropian dhe atë kombëtar. Analizimi i koncepteve themelore dhe
legjislacionit mbi
imigracionin janë vendosur në qendër të këtij punimi duke patur
për qëllim identifikimin
e problemeve më të rëndësishme dhe evidentimin e zgjidhjes sa më
të mirë të mundshme.
Në rastin e analizës dhe krahasimit të legjislacionit shqiptar,
si bazë krahasuese janë
mbajtur direktivat dhe rregulloret e Bashkimit Evropian si dhe
parimet kryesore të
përcaktuara në Konventat e njohura ndërkombëtare, apo në të
drejtën ndërkombëtare të
përgjithshme.
-
1
I
EVOLUIMI I KOMPETENCAVE KOMUNITARE NË DISIPLINËN E
IMIGRACIONIT
1.1 Disiplina juridike e imigracionit para Traktatit të
Maastricht
1.1.1 Traktatet e Romës dhe tentativat e para të Komisionit për
një harmonizim të disa
aspekteve të disiplinës
Megjithëse fenomeni i imigracionit nuk ishte i panjohur për disa
nga shtetet nënshkrues
të Traktateve të Romës 1 , disiplina e lidhur me shtetasit e
vendeve të treta nuk
konsiderohej si një disipline e interesit të përbashkët.
Fenomeni imigracionit për shtetet
anëtare konsiderohej si një fenomen i lidhur ngushtë me
problemin e sigurisë publike, kjo
e fundit shprehje themelore e sovranitetit shtetëror dhe për
këtë arsye konsiderohej si një
çështje që i përkiste juridiksionit të brendshëm, pra kompetencë
ekskluzive e shteteve
anëtare.
Duhet theksuar se në fillimet e eksperiencës komunitare,
punëtorët e huaj të pranishëm në
territorin komunitar vinin nga shtetet anëtare, për këtë arsye
fenomeni nuk përbënte
akoma një çështje interesi të përbashkët për tu përballuar nga
ana e institucioneve
komunitare. Në vitet ‘60 –‘70 fenomeni i imigracionit prekte
ekskluzivisht vendet anëtare
të Komunitetit, si pasojë edhe interesi i tyre, sidomos atyre të
prekur nga emigracioni,
kishte si synim ekskluziv tutelën e punëtorëve të tyre të
emigruar jashtë vendit.
Vetëm duke nisur nga vitet ’70 –‘80 fillon të shfaqet
imigracioni ardhur nga shtete të
treta, jashtë Komunitetit, i cili fillon të interesojë edhe
vendet anëtarë të Komunitetit të
paprekur më parë nga fenomeni imigracionit2.
Si rrjedhojë, duke mos ekzistuar si fenomen në momentin e
përfundimit të Traktateve
themelues të Komunitetit, këta të fundit nuk parashikonin asnjë
dispozitë mbi disiplinën e
imigracionit. Lëvizja e lirë e personave, objektiv i parashikuar
nga shkronja c) e nenit 3, u
kuptua si e limituar vetëm ndaj atyre personave të cilët ishin
shtetas të një vendi anëtar të
Komunitetit, megjithëse dispozita përdorte termin “persona”, pa
asnjë referim mbi
shtetësinë, duke lënë kështu mundësinë për të përfshirë edhe
shtetasit e vendeve të treta3.
Neni 48 gjithashtu, i cili parashikonte lëvizjen e lirë të
punëtorëve, nuk përmbante asnjë
1 Traktati themelues i KEE u firmos nga gjashtë shtete (Italia,
Belgjika, Franca, Luksemburgu, Hollanda
dhe Republika Federale Gjermane), në qytetin e Romës, në 25 Mars
1957 dhe hyri në fuqi në 1 Janar 1958. 2 Per një studim historik të
fenomenit shiko COLLINSON S., Le migrazioni internazionali e
l’Europa,
Bologna 1994, fq. 209. 3 Traktati fillestar në gërmën c) të
nenit 3 parashikonte “eleminimin midis shteteve anëtarë e të
gjitha
pengesave mbi lëvizjen e lirë të mallrave, personave, shërbimeve
dhe kapitaleve.”, A. LANG, “La politica
comunitaria in materia di immigrazione”, in Diritto Pubblico
Comparato Europeo, 2003, fq. 698.
-
2
referim mbi shtetësinë4, por u nënkuptua nga institucionet
komunitare si i limituar vetëm
mbi punëtorët të cilët kishin shtetësinë e një vendi anëtar të
Komunitetit5.
Si pasojë e mungesës së dispozitave specifike në Traktatet e
Romës, aktet e para të
Komunitetit mbi çështjen e imigracionit janë të natyrës jo
detyruese, kështu në Rezolutën
mbi një Program aksioni social e 1974 6 , Këshilli u bënte ftesë
shteteve anëtare të
Komunitetit që të nisnin një këshillim mbi politikat e ndryshme
të imigracionit, të
vlefshme në sistemet e tyre juridike7.
Në Komunikatën e Komisionit të 1976, në lidhje me një Program
Aksioni në favor të
punëtorëve imigrantë dhe familjeve të tyre, Komisioni
përcaktonte si prioritet shtrirjen e
regjimit komunitar mbi sigurinë sociale 8 edhe për punëtorët që
vinin nga shtetet
jokomunitare. Prioritet ky, i cili do të merrej parasysh nga
Këshilli në Rezolutën mbi një
Program Aksioni në favor të punëtorëve imigrant dhe familjarëve
të tyre9.
Në Komunikatën e 197910, Komisioni përcaktonte në problemet që
kishin lidhje me
pranimin, qëndrimin, largimin dhe barazinë e trajtimit të
punëtorëve imigrant, sektorët në
të cilët duhej realizuar një harmonizim i legjislacionit në
fushën e imigracionit. Rezoluta
e 9 shkurtit 1976 përfaqëson dokumentin e parë komunitar në
fushën e koordinimit të
politikave kombëtare në lidhje me shtetasit e vendeve të treta,
por jemi akoma larg nga
përkufizimi i një kompetence legjitime komunitare në sektor.
Duke parë në trajtimin e diferencuar të çështjes së imigracionit
një rrezik për realizimin e
tregut të përbashkët dhe te realizimit të objektivave në fushën
sociale të përcaktuar nga
neni 117 i TKEE11, Komisioni identifikoj më parë në nenin 100
TKEE dhe më pas në
nenin 118 TKEE12 bazën juridike të nevojshme për miratimin e
akteve në fushën e
imigracionit.
Neni 100 TKEE u përdor si bazë juridike në propozimin e
Direktivës mbi harmonizimin e
normativave kombëtare që disiplinonin imigracionin klandestin
dhe punësimin ilegal e
vitit 197813. Në bazë të nenin 100 TKEE (95 TKE dhe sot 114
TFBE) “Këshilli me
4 Neni 48 par.1 “Lëvizja e lirë e punëtorëve brenda Komunitetit
është e garantuar”. 5 Në këtë mënyrë Rregullorja (KEE) nr.1612/68
mbi lëvizjen e lirë të punëtorëve brenda Komunitetit (në
Fletoren Zyrtare nr. L. 257 e 19/10/1968 fq. 0002-0012) dhe
Rregullorja (KEE) nr. 1251/70 mbi të drejtën e
punëtorëve për të qëndruar në territorin e një shteti pasi kanë
arritur të punësohen (në Fletoren Zyrtare. nr.
L 142 e\ 30/06/1970, f. 24), nuk përdorin shprehjen “punëtor të
shteteve anëtare” por “shtetas të vendeve
anëtare të cilët janë punësuar”. 6 Rezoluta e Këshillit në
lidhje me një program aksioni social, në Fletoren Zyrtare C13 të
12/02/1974. 7 MANCA L., L’immigrazione del diritto dell’Unione
,Milano 2003, fq. 22 8 Programi aksionit në favor të punëtorëve
migrant dhe familjarëve të tyre, në Bul. CEE, 1976, suplementi
nr. 3. 9 Në Fletoren Zyrtare C. 34/2 të14 shkurtit 1976. 10
Komunikatë e Komisionit për Këshillin mbi “Konsultimin në lidhje me
politikat e migracionit ndaj
shteteve të treta”, COM (79) 115 def. e 27 Marsit 1979. 11 Neni
117 përcaktonte si objektiv të Komunitetit “... përmirsimin e
kushteve të jetës dhe të punës të
puntorëve”. 12 Neni 118 i besonte Komisionit “detyrën e
promovimit të një bashkëpunimi të ngushtë midis shteteve
anëtarë në fushën sociale” dhe se “...për këtë qëllim Komisioni
vepron në nje kontakt të ngushtë me shtetet
anëtarë nëpërmjet studimeve dhe mendimeve si dhe duke organizuar
konsultime,…..” 13 COM (1978) 86 në Fletoren Zyrtare, C 97 e 22
Prillit 1978 fq. 009. Mbi këtë pikë shih. CONDINANZI-
LANG-NASCIMBENE, Cittadinanza dell’Unione e libera circolazione
delle persone, Milano 2003, fq.
-
3
unanimitet përcakton direktivat e duhura për përafrimin e
dispozitave legjislative,
rregulluese dhe administrative të shteteve anëtare të cilat kanë
një efekt direkt mbi
realizimin apo funksionimin e tregut të përbashkët”14.
Diskutimit mbi çështjen nëse neni 100 TKEE mund apo jo të
shërbente si bazë juridike e
vlefshme për përafrimin e legjislacionit në disiplinën e
imigracionit, nuk mund ti japim
veç se një përgjigje pozitive, duke konsideruar se ndryshimet që
ekzistonin në normativat
kombëtare në lidhje me disiplinën e imigracionit, përbenin një
pengesë për tregun e
përbashkët, sidomos për sa i përket lëvizjes së lirë15. Kështu
që, një ndërhyrje e Këshillit
për një harmonizim, ishte plotësisht e justifikueshme. Ky
propozim Direktive nuk solli
asnjë rezultat, pasi nuk u morr u morr parasysh nga Këshilli,
duke eliminuar në këtë
mënyrë përpjekjet e Komisionit për përfshirjen e imigracionit në
fushën e kompetencave
të Komunitetit.
Mjaft e diskutueshme është ndërkohë nga doktrina16 teza, e cila
mbështet, se si bazë
juridike për një aksion të Komunitetit në disiplinën e
imigracionit, mund të përdorej neni
235 TKEE17. Nuk rezultojnë në praktik iniciativa të Komisionit
për miratimin e akteve në
fushën e diskutimit, me bazë juridike nenin 235 TKEE.
Neni 118 TKEE përkundrazi, u thërrit si bazë juridike në
Vendimin nr. 85/381/KEE18, me
anë të së cilit Komisioni institucionalizoi një procedurë
komunikimi dhe këshillimi mbi
politikat migratore të shteteve anëtare. Ky vendim u referohej
dy Rezolutave të Këshillit
në disiplinën e imigracionit19, të 1976-ës20 dhe 1980-ës21, si
dhe Rezolutës së Parlamentit
Evropian të 9 qershorit 1983-it22, e cila ftonte Këshillin dhe
Komisionin të hartonin
253. MANCA L., L’immigrazione ..., cit, fq.14; ADINOLFI, “La
circolazione dei cittadini di Stati
terzi:obblighi comunitari e normativa nazionale”,in NASCIMBENE
(a cura di), La libera circolazione dei
lavoratori, Milano 1998, fq.124. 14 Article 100 EECT: The
Council shall, acting unanimously on a proposal from the Commission
and after
consulting the European Parliament and the Economic and Social
Committee, issue directives for the
approximation of such laës, regulations or administrative
provisions of the Member States as directly affect
the establishment or functioning of the common market. 15 Shih,
MANCA L., vep. cit. fq. 14; GAJA., “Le due velocità in tema di
circolazione delle persone”, in
Rivista di Diritto Internazionale, 1989, fq. 640. 16 E mbështet
këtë tezë MANCA L, vep. cit. fq. 17. Kundër kësaj teze është
HAILBRONNER K.,
Immigration and Asylum Law and Policy of the European Union, The
Hague, London, Boston, 2000, fq.
120. 17 Në bazë të nenit 235 Traktatit KEE “kur një aksion i
Komunitetit rezulton i nevojshëm për të arritur, në
funsksionimin e tregut të përbashkët, një nga qëllimet e
Komunitetit dhe kur traktati nuk ka parashikuar
fuqitë e nevojshme për këtë qëllim, Këshilli duke vendosur me
unanimitet mbi propozimin e Komisionit
dhe pasi është konsultuar me Parlamentin europian, miraton
dispozitat e nevojshme mbi çështjen”. 18 Vendimi i Komisionit i 8
qershorit 1988, i cili ngre një proçedurë komunikimi preliminar dhe
këshillimi
mbi politikat migratore kundrejt vendeve të treta, në Fletoren
Zyrtare nr L 217 e 14 gushtit 1985, fq. 25. 19 Në këto Rezoluta
Këshilli theksonte “rëndësinë e një konsultimi të duhur për
ndërrmarjen e politikave
migratore kundrejt Vendeve të Treta, duke deklaruar se integrimi
i tregut së punës duhet favorizuar nga
lëvizja e lirë e punëtorëve brenda Komunitetit në mënyrë të
veçantë nëpërmjet konsultimit të duhur …” 20 Rezoluta e 9 shkurtit
1976 në lidhje me një program aksioni në favor të punëtorëve
migrant dhe
familjarëve të tyre, në Fletoren Zyrtare të Komunitetit Evropian
nr. C 34 e 14.2.1976, fq. 2. 21 Rezoluta e 27 qershorit 1980 në
lidhje me orientimet për një politikë komunitare të tregut të
punës,
Fletore Zyrtare. nr. C 168 e 8. 07. 1980, fq. 1. 22 Në Fletoren
Zyrtare nr. C 184 të 11. 07. 1983, fq. 112.
-
4
propozime “mbi harmonizimin e politikave të vizave dhe
legjislacionit mbi shtetasit e
huaj”.
Procedura e këshillimit konsistonte në transmetimin që shtetet
anëtare duhet t’i bënin
Komisionit të projektligjeve, akteve administrative dhe
marrëveshjeve ndërkombëtare në
fushat e pranimit, qëndrimit dhe trajtimit të shtetasve të
vendeve jokomunitare23.
Duke u nisur nga një afat i fiksuar në dy javë nga transmetimi i
informacionit, me nismë
të Komisionit ose një shteti anëtar, fillonte procedura e
këshillimit. Vendimi nr.
85/381/KEE i njihte Komisionit dhe kompetencën për të proceduar
në mënyrë të
menjëhershme me këshillimin në rast urgjence24.
Vendimi u ankimua nga 5 shtete anëtare dhe u anulua nga Gjykata
e Drejtësisë, pasi
tejkalonte limitet e kompetencave të dhëna Komisionit nga neni
118 TKEE25. Neni 118
lejonte Komisionin “të promovonte një bashkëpunim të ngushtë
midis shteteve anëtare në
fushën sociale”, në veçanti në sektorët e punësimit dhe të
kushteve të punës.
Duhet theksuar se, megjithëse Gjykata pranoi kërkesën e anulimit
të propozuar nga
shtetet anëtare, nga ana tjetër, në vendimin e saj njohu se
politikat e migracionit të
shteteve anëtare, drejtuar punëtorëve shtetas të vendeve të
treta joanëtare të Komunitetit,
nuk ishin të huaja për objektivat e parashikuara nga neni 117
TKEE në fushën sociale.
Gjykata njohu një mungesë kompetence të Komisionit, vetëm përsa
i përket zgjerimit të
komunikimit dhe këshillimit në sektorët e integrimit kulturor të
punëtorëve jokomunitar
dhe familjarëve të tyre, dhe përsa i përket detyrimit të
këshillimit me qëllim konformimin
e masave kombëtare me politikat dhe aksionet komunitare26.
Thelbi i mosmarrëveshjes përpara Gjykatës qëndronte te neni 118
TKEE, i përdorur nga
Komisioni si bazë juridike në vendimin e tij. Të pesë shtetet
anëtar të Komunitetit që
kishin kërkuar anulimin e vendimit, pretendonin: moskompetencë
të Komisionit për të
miratuar akte detyruese në fushën sociale dhe se politika
migratore nuk bënte pjesë në
sektorët social të parashikuar nga neni 11827. Gjykata nuk i
pranoi argumentet e shteteve
mbi këto dy pika, duke i njohur në këtë mënyrë Komisionit
legjitimitetin e plotë përsa i
përket aktivitetit të zgjedhjes së instrumentit juridik detyrues
për t’i dhënë aplikim nenit
23 Neni 1 i Vendimit 85/381/CEE i Komisionit, datë 8 korrik
1985, që krijon një procedurë komunikimi
paraprak dhe konsultimi mbi politikat migratore kundrejt vendeve
të treta, në Gazetën Zyrtare L 217 të 14
gushtit 1985, fq. 25. shih LANG. A., cit. fq. 700. Shih dhe
CONDINANZI-LANG-NASCIMBENE,
Cittadinanza...., cituar, fq. 253e në vazhdim. 24 Neni 2
paragrafi 2 i Vendimit 85/381/CEE. 25 Vendimi i Gjykatës së
Drejtësisë i 9 korrikut 1987, çështjet e bashkuara 281, 283, 284,
285 dhe 287/85,
Republika federale e Gjermanisë, Republika Franceze, Mbretëria e
Holandës, Mbretëria e Danimarkës dhe
Mbretëria e Bashkuar e Britanisë së Madhe dhe Irlandës së Veriut
kundër Komisionit të Komuniteteve
Evropiane, në Racc.,1987, fq. 3203 në vijim. 26 Neni 3, gërma b)
e Vendimit 85/381/CEE, Mbi vendimin e Gjykatës shih L. MANCA, cit.
fq. 30 në
vijim. 27 Neni 118 TKEE përcaktonte: “..., Komisioni ka
detyrimin të promovojë një bashkëpunim të ngushtë
midis shteteve anëtare në çështjen sociale,veçanërisht në
çështjet që lidhen me: punësimin, të drejtën për
punë dhe kushteve të punës, formimin dhe trajnimin profesional,
sigurinë sociale... Për këtë qëllim,
Komisioni vepron në kontakt të ngushtë me shtetet anëtare
nëpërmjet studimeve dhe opinioneve dhe duke
organizuar konsultime, si për probleme që dalin në nivel
kombëtar, dhe për ato që interesojnë organizatat
ndërkombëtare. Para se të formulojë opinionet e parashikuar nga
ky nen, Komisioni konsultohet me
Komitetin Ekonomik dhe Social”.
-
5
118, si dhe konfirmoi se neni në fjalë mund të shtrinte efektet
dhe mbi politikat
migratore, pasi masat e miratuara në këtë disiplinë mund të
kishin efekt mbi kushtet e
jetës dhe punësimit në Komunitet dhe në këtë mënyrë, mbi
politikën sociale të
parashikuar nga neni 11728.
Vendimi i anuluar nga Gjykata u zëvendësua nga një vendim tjetër
me të njëjtën
përmbajtje, në të cilin nuk i bëhej asnjë referim integrimit
kulturor, dhe në të cilin
mungonte shkronja b) e nenit 3, e cila në vendimin e anuluar
parashikonte detyrimin e
shteteve anëtar për të mos miratuar masa që binin ndesh me të
drejtën komunitare29.
Megjithëse edhe ky Vendim nuk pati asnjë vazhdimësi, mund të
themi se ishin bërë hapa
përpara në krijimin e vështirë dhe progresiv të një politikë
imigracioni në nivel
komunitar. Vendimi i Gjykatës, megjithëse pranon kërkesën e
anulimit të paraqitur nga
shtetet anëtare ndaj Vendimit të Komisionit, nga ana tjetër vë
bazat për krijimin e një
politike imigracioni në nivel komunitar. Me vendimin e saj
Gjykata, duke i njohur
Komisionit kompetencën për të miratuar akte të natyrës detyruese
në disiplinën e
imigracionit, u hiqte shteteve ekskluzivitetin në një fushë
delikate dhe gjithmonë e
konsideruar nga këta si kompetencë ekskluzive e tyre, pasi
lidhej ngushtë me çështjet e
sigurisë publike30, duke i hapur rrugë në këtë mënyrë fillimit
të një politike komunitare
në këtë fushë.
1.1.2 Libri i Bardhë i Komisionit dhe Akti Unik Evropian
Siç dhe u theksua, tentativat e para të Komisionit për një
harmonizim të disa aspekteve në
disiplinën e imigracionit nuk sollën rezultate konkrete, kjo dhe
si pasojë e rezistencës së
fortë të shteteve anëtare. Kjo rezistencë u manifestua edhe në
fillimet e punimeve të
Konferencës ndërqeveritare, e mbledhur me qëllim rishikimin e
Traktateve.
Akti Unik Evropian i vitit 1986 nuk solli ndryshime në
disiplinë, pavarësisht interpretimit
të dhënë nga Komisioni mbi lëvizjen e lirë të personave të
parashikuar nga neni 8A31, i
domosdoshëm për realizimin e tregut të brendshëm. Sipas
interpretimit të dhënë nga
28 Neni 117 TKEE përcaktonte: “Shtetet anëtare bien dakord mbi
nevojën për të nxitur përmirësimin e
kushteve të jetës dhe të punës ...Shtetet anëtare konsiderojnë
se një zhvillim i tillë do të rezultojë si nga
funksionimi i tregut të përbashkët, i cili do të favorizojë
harmonizimin e sistemeve sociale, dhe nga
procedurat e parashikuara në këtë Traktat si dhe nga përafrimi i
dispozitave ligjore, rregulluese dhe
administrative”. 29 Në bazë të këtij neni bashkëpunimi kishte si
qëllim “shqyrtimin e mundësisë për ndërmarrjen e masave
nga Komuniteti apo vendet anëtare në fushat e parashikuara nga
neni 1 në veçanti, me qëllimin e një
progresi drejt një harmonizimi të legjislacioneve kombëtare mbi
të huajt, .... dhe për të përmirësuar
mbrojtjen e qytetarëve të vendeve anëtare, të cilët punojnë e
banojnë në vendet e treta”. Shih., Vendimi
Komisionit 88/384, e 08 qershorit 1988, në Fletoren Zyrtare të
Komunitetit Evropian. L 183, të 14 korrikut
1988, fq. 35 në vijim. 30 Kjo tezë u mbështet fuqishëm nga
Franca në mosmarrëveshjen në fjalë, shih motivimin e Vendimit,
pika
9; Vendimi integral i Gjykatës në:
http://eur-law.eu/IT/Sentenza-Corte-9-luglio-1987-Repubblica-federale-
Germania,146845,d 31 Neni 8A paragrafi 2 përcaktonte: The
internal market shall comprise an area without internal frontiers
in
which the free movement of goods, persons, services and capital
is ensured in accordance with the
provisions of this Treaty.
http://eur-law.eu/IT/Sentenza-Corte-9-luglio-1987-Repubblica-federale-Germania,146845,dhttp://eur-law.eu/IT/Sentenza-Corte-9-luglio-1987-Repubblica-federale-Germania,146845,d
-
6
Komisioni, e drejta e lëvizjes së lirë u duhej njohur “të gjithë
personave”, pavarësisht
faktit nëse janë apo jo aktivë ekonomikisht dhe pavarësisht
shtetësisë32.
Në Librin e Bardhë33, Komisioni shihte si të domosdoshëm për
realizimin e tregut të
brendshëm, heqjen e kontrolleve ne kufijtë e brendshëm dhe si
pasojë një përforcim të
kufijve të jashtëm dhe nga kjo, nevojën e një politike të
përbashkët në fushën e vizave,
azilit dhe kushtet e shtetasve të vendeve joanëtare të
Komunitetit. Komisioni kishte
prezantuar një kalendar për prezantimin e propozimeve.
Me projektin e institucionalizimit të një tregu të brendshëm si
“hapësirë pa kufij të
brendshëm, në të cilën garantohet lëvizja e lirë e mallrave,
personave, shërbimeve dhe
kapitaleve …”, parashikuar nga neni 8A i Aktit Unik për tu
realizuar brenda 1 janarit
1993, shfaqej dhe nevoja e një politike komunitare në fushën e
imigracionit, pasi heqja e
kufijve të brendshëm nuk mund të bëhej pa një përforcim të atyre
të jashtëm dhe pa
zhvillimin e një politike të përbashkët në lidhje me hyrjet dhe
kushtet e qëndrimit së
shtetasve të shteteve të treta. Nëse një politikë e tillë e
përbashkët nuk do të zhvillohej,
atëherë masat më shumë kufizuese në lidhje me hyrjen në
territorin e tyre, të miratuara
nga disa prej shteteve anëtare do të humbitnin efikasitet, pasi
shtetasit e vendeve të treta
do të drejtoheshin drejt shteteve me legjislacion më të butë,
për tu drejtuar më pas drejt
shtetit anëtar të cilit u interesonte dhe nga ana tjetër, kushte
më pak të favorshme jetese
dhe pune në disa shtete do të sillnin një shtrembërim të tregut
të punës.
Pavarësisht kësaj, interpretimi i Komisionit në Librin e tij të
Bardhë për lëvizjen e lirë
dhe propozimet e tij për një komunitarizim të disiplinës së
imigracionit, nuk u pranuan
nga shtetet anëtar, gjithmonë kundër transferimit të
kompetencave në një fushë të
ndjeshme të lidhur ngushtë me sigurinë publike.
Ky kundërshtim i shteteve anëtar u shpreh dhe në dy Deklaratat
bashkëngjitur Traktatit.
Në Deklaratën34 e përgjithshme mbi nenet nga 13 në 19 të Aktit
Unik Evropian, shtetet
anëtare konfirmonin kompetencën e tyre përsa i përket disiplinës
së imigracionit, ndërsa
në Deklaratën35 politike të qeverive të shteteve anëtare në
lidhje me lëvizjen e lirë të
personave, shtetet deklaronin se ishin të gatshëm të zhvillonin
midis tyre forma të
bashkëpunimit ndërqeveritar.
1.1.3 Bashkëpunimi ndërqeveritar.
Si dhe u afirmua në dy Deklaratat bashkëngjitur Aktit Unik
Evropian, shtetet anëtare në
vend që të angazhonin institucionet komunitare, preferonin të
zhvillonin midis tyre forma
32 Shih., LIGUORI A., “L’immigrazione e l’Unione Europea”, in
Diritto comunitario e degli scambi
internazionali (DCSI), 2000, fq. 429 33 Libri i Bardhë:
Plotësimi i tregut të përbashkët, COM (1985) 310, i 14 qershorit
1985, paragrafi 55. 34 Shih, Deklaratën e përgjithshme në lidhje me
nenet nga 13 në 19 (mbi tregun e përbashkët) të Aktit Unik
Evropian, në të cilën thëksohet se: “Këto dispozita nuk
paragjykojnë të drejtën e shteteve anëtare për të
adoptuar masa, të cilat ata i konsiderojnë të arsyeshme në
fushën e kontrollit të imigracionit nga vendet e
treta si dhe në fushën kundër terrorizmit ...”, në Fletoren
Zyrtare L 169 del 29.6.1987. 35 Shih, Deklaratën politike të
qeverive të shteteve anëtare në lidhje me qarkullimin e lirë të
personave, e
cila thekson: “Për të promovuar lëvizjen e lirë të personave,
shtetet anëtare bashkëpunojnë, pa paragjykuar
kompetencat e Komunitetit, në veçanti përsa i përket hyrjes,
qarkullimin dhe qëndrimin e shtetasve të
vendave të treta ...”, në Fletoren Zyrtare L 169 del
29.6.1987.
-
7
të bashkëpunimit ndërqeveritar për ekzekutimin e lëvizjes së
lirë të personave që, nga
njëra anë kanë lejuar të realizohen qoftë edhe pjesërisht
objektivat e vendosur, ndërsa nga
ana tjetër kanë përjashtuar mundësinë për të gjetur zgjidhje
nëpërmjet Traktatit.
Komisioni Evropian, duke parë rezistencën e madhe të shteteve
anëtare për të lëshuar
sovranitetin e tyre në fushën e imigracionit36, nuk tentoi te
miratonte akte të tjera në këtë
fushë, duke favorizuar në këtë mënyrë zgjedhjen e shteteve
anëtare për të vazhduar me
bashkëpunimin ndërqeveritar që kishin filluar të vinin në
zbatim. Siç dhe Komisioni do të
theksonte në Komunikatën 37 e tij mbi heqjen e kontrolleve mbi
personat në kufijtë
ndërkomunitar, ishte më i rëndësishëm “përqendrimi në rezultate
praktike se sa në çështje
doktrinare”. Komisioni si pasojë, u kufizua duke marrë pjesë në
rrugë informale në
mbledhjet ndërqeveritare, me qëllim që të siguronte
pajtueshmërinë midis iniciativave të
miratuara dhe objektivave komunitare të qëndrueshme.
Pavarësisht se mbështeste iniciativën e shteteve për një
bashkëpunim ndërqeveritar në
fushën e lëvizjes së lirë të personave, po në të njëjtin
Komunikatë, Komisioni do të
deklaronte dhe kompetencën e vet të përbashkët38, duke mos
përjashtuar mundësinë për
të ndërhyrë me propozime për një harmonizim të disiplinës, nëse
rezultonte se
bashkëpunimi ndërqeveritar nuk do të ishte mënyra më efikase dhe
e përshtatshme, ose
nëse formohej një konsensus midis shteteve për një bashkëpunim,
me qëllim një
harmonizim të mëtejshëm39.
Ndërkohë, pesë shtete anëtare të Komunitetit (Franca, Gjermania,
Belgjika, Luksemburgu
dhe Holanda) përfunduan midis tyre Marrëveshjen Schengen në
lidhje me eliminimin
gradual të kontrolleve mbi kufijtë e përbashkët e 14 qershorit
1985-ës dhe Konventën
relative të zbatimit e 19 qershorit 1990-ës. Më pas,
Marrëveshjet do të firmoseshin nga të
gjithë shtetet anëtare, përveç Mbretërisë së Bashkuar dhe
Irlandës. Përveç Marrëveshjes
Schengen, është e detyrueshme të kujtohet se në momentin që
Komisioni lihej mënjanë
nga shtetet anëtare, tre grupe pune do të shënojnë fillimin e
bashkëpunimit ndërqeveritar,
me objektivin e përforcimit të kontrolleve në kufijtë e jashtëm
të Komunitetit. Vetëm
duke siguruar efikasitetin e kontrolleve të jashtëm, do të bëhej
i mundur eliminimi i
36 Demostrim i kësaj rezistence është si ankimimi në Gjykatën e
Drejtësisë, i bërë nga shtetet anëtare për
anulimin e Vendimit 85/381/CEE të Komisionit i 8 korrikut 1985,
për ngritjen e një procedure komunikimi
paraprak dhe konsultimi mbi politikat migratore, edhe zgjedhja e
bërë nga shtetet për të mos zbatuar
Vendimin e dytë të Komisionit nr. 88/384, si dhe dy Deklaratat
bashkëngjitur Aktit Unik Evropian. 37 Komunikata e Komisionit për
Këshillin mbi heqjen e kontrolleve mbi personat në kufijtë e
brendshëm,
COM (88) 640 def. 38 Shih, Komunikatën COM (88) 640 def. pika 9:
… in order to achieve the stated objective of completing
the internal market as defined, decisions needs to be taken both
by the Community institutions and by the
Member States in accordance with their respective power, and the
Member States are called upon in
particolar to strengthen their cooperation in areas connected
with internal security…. 39 Shih, Komunikatën COM (88) 640 def.,
pika 14: The Commission would not however, wish to rule out
the posibility of coming forward with additional proposals,
particularly if it becomes clear that
intergovernmental cooperation is not the most efficient or
cost-effective method, or if a consensus were to
emerge among Member States that further harmonization and
coordination would be desiderable.
-
8
kontrolleve në kufijtë e brendshëm të Komunitetit, kusht ky i
domosdoshëm për lëvizjen
e lirë40.
Grupi i parë, grupi TREVI i ngritur në 1975-ën, pjesëtar të
cilit ishin Ministrat e Punëve
të Brendshme dhe Ministrat e Drejtësisë të dymbëdhjetë shteteve
anëtare me detyrë
përmirësimin e bashkëpunimit midis shteteve anëtare në luftën
kundër terrorizmit.
Kompetencat e tij do të shtoheshin në përforcimin e
bashkëpunimit midis shërbimeve të
policisë dhe sigurisë, në parandalimin dhe represionin e krimit
të organizuar, si dhe në
represionin e imigracionit klandestin të organizuar 41 . Punimet
e grupit zhvilloheshin
nëpërmjet takimeve të rregullta semestrale midis ministrave dhe
mbledhje më të shpeshta
ekspertësh, të organizuar në grupe dhe nëngrupe pune midis të
cilëve i ashtuquajturi
TREVI V, i cili merrej me imigracionin klandestin dhe kalimin e
kufijve të jashtëm.
Dokumentet më të rëndësishëm të miratuar nga ky grup, janë:
Deklarata e 15 dhjetorit
1989, në të cilën përcaktoheshin parimet e përgjithshëm dhe
linjat e zhvillimit të
bashkëpunimit, me qëllim sigurimin e lëvizjes së lirë dhe
Programi i Aksionit i 1990-ës, i
cili përmbante një seri propozimesh specifike për zbatimin e
orientimeve të përgjithshme
të shprehura në Deklaratën e 1989. Programi i Aksionit, ndër
instrumentet më të
rëndësishëm parashikonte: kontrollin e kufijve të jashtëm
nëpërmjet shkëmbimit të
agjentëve të specializuar mbi problemet e imigracionit;
bashkëpunimin në zonat kufitare
të përbashkëta si dhe studimin e një Sistemi informacioni të
përbashkët.
Grupi TREVI nuk ishte një organ komunitar, por vetëm një nismë
informale dhe
autonome e shteteve anëtar të Komunitetit, dhe puna e tij
zhvillohej jashtë kuadrit
komunitar 42 . Me hyrjen në fuqi të Traktatit të Maastricht-it
ky grup është
institucionalizuar.
Me nismë të qeverisë britanike, në tetor të 1986-ës, do të
ngrihej Grupi ad hoc mbi
imigracionin, i përbërë nga Ministrat përgjegjës për
imigracionin të shteteve anëtare. Ky
grup do të merrte një formë të ndryshme nga grupi TREVI, një
formë e cila mund të
quhet e përzier, sepse, pavarësisht se mbetej gjithmonë një
forum ndërqeveritar, mbante
lidhje të ngushta me institucionet komunitare. Komisioni merrte
pjesë në këtë grup me
statusin e anëtarit, dhe grupi kishte një sekretariat të
përhershëm pranë Këshillit të
Ministrave të Komunitetit, shpenzimet e të cilit mbuloheshin nga
Këshilli. Qëllimi
kryesor i Grupit ishte të përpunonte politika në fushat e hyrjes
dhe qëndrimit të shtetasve
të vendeve të treta, joanëtare të Komunitetit. Aktiviteti i
Grupit ad hoc, për eliminimin e
kontrolleve në kufijtë e brendshëm ka rezultuar mjaft intensiv,
mjafton të përmenden
Vendimi me anë të të cilit do të themelohej CIREFI43, dy
projektet e Rezolutave të
miratuara nga Ministrat përgjegjës për imigracionin në 1 qershor
të 1993-it: mbi
kontrollin dhe largimin e shtetasve të vendeve të treta, të
cilët gjenden në mënyrë të
40 Mbi grupet e punës shih. PASTORE M., “La cooperazione
intergovernativa nei settori dell’immigrazione
dell’asilo e della sicurezza interna”, in NASCIMBENE B., Da
Schengen a Maastricht, Apertura delle
frontiere, cooperazione giudiziaria e di polizia, Milano, 1995.
41 Shih, CRÉPEAU F, CARLIER J.V., “Intégration régionale et
politique migratoire” in Journal du droit
international, 1999, Nr. 4, fq.953-1019. 42 PASTORE M., cituar,
fq. 16. 43Akronimi anglisht i Centre for Information, Discusion and
Exchange on the Crossing Borders and
Immigration.
-
9
paligjshme në territorin e shteteve anëtare; mbi harmonizimin e
politikave kombëtare në
fushën e bashkimit familjar 44 si dhe Pozicionin e përbashkët
relativ me aplikimin e
harmonizuar të përkufizimit të “refugjatit” në bazë të nenit 1
të Konventës së Gjenevës të
28 korrikut 1951.
Janë po ashtu fryt i punës së Grupit ad hoc dhe përpunimi i dy
teksteve të Konventave
ndërkombëtare: Konventa e Dublinit e 15 qershorit të 1990-ës mbi
përcaktimin e shtetit
kompetent për ekzaminimin e një kërkese azili, prezantuar në një
nga vendet anëtare të
Komunitetit, dhe projekti i Konventës i shteteve anëtare të
Komunitetit Evropian mbi
kalimin e kufijve të jashtëm e 1991-it, kjo e fundit u
ripërpunua nga Komisioni dhe iu
paraqit Këshillit dhe Parlamentit Evropian në 10 qershor 199345
. Grupi ad hoc mbi
imigracionin me hyrjen në fuqi të Traktatit të Maastricht-it
është institucionalizuar në
formën e një Komiteti, sipas parashikimit të bërë nga neni K4 i
Traktatit46.
Krijimi i shumë grupeve ndërqeveritare, të cilët operonin në
mënyrë të pakoordinuar
midis tyre, duke marrë vendime në sektorin e lëvizjes së lirë të
personave, sillte dhe
rrezikun e një mbivendosjeje të vendimeve, masave dhe akteve me
pasojën e një
falimentimi të objektivave të paracaktuar. Për të evituar këtë,
në dhjetor të 1998-ës
formohet nga Këshilli Evropian i Rodit, Grupi i Koordinatorëve
me detyrën për të
“koordinuar dhe dhënë një impuls tërësisë të punimeve
ndërqeveritare në sektorin e
lëvizjes së lirë të personave” 47 . Grupi i Koordinatorëve, i
përbërë nga koordinator
kombëtar, të cilët përfaqësonin shtetet anëtar dhe nga një
përfaqësues i Komisionit
Evropian, përgjigjej për punën e zhvilluar para Këshillit
Evropian.
Në 1998-ën, Grupi i Koordinatorëve i paraqiti Këshillit Evropian
një raport mbi lëvizjen
e lirë të personave, i njohur dhe si “Dokumenti i Palmës”, ku
tregoheshin masat të cilat
duhet të miratoheshin. Këto të fundit ndaheshin në essential
(thelbësore) dhe desirable (të
dëshirueshme), si dhe përcaktonte edhe organin kompetent për
diskutimin e masave të
ndryshme në perspektivën e miratimit të një vendimi48.
Për Grupin e Koordinatorëve, realizimi i një hapësire pa kufij
në të cilin do të
liberalizohej lëvizja e lirë e personave, kërkonte një përforcim
të kontrolleve në kufijtë e
jashtëm. Për këtë përforcim të kontrolleve, në kufijtë e jashtëm
tregoheshin si masa
thelbësore për t’u ndërmarr:
“përcaktim i kushteve të përbashkëta për hyrjen e shtetasve të
vendeve të treta;
një listë e përbashkët e shteteve, për shtetasit e të cilëve
kërkohet një vizë hyrëse;
44 Për tekstin e Rezolutës dhe Vendimit mbi krijimin CIREFI shih
GUILD E., The Developing Immigration
and Asylum Policies of the European Union, The Hague 1996, fq.
205. 45 COM. (93) 684 definitiv, Propozim Vendimi në bazë të nenit
K.3 të Traktatit të Bashkimit Evropian, që
krijon Konventën mbi kalimin e kufijve të jashtëm të shteteve
anëtare. 46 Në bazë të nenit K.4 “është ngritur një Komitet
koordinimi i përbërë nga funksionarë të lartë, të cilët, përveç
rolit koordinues, kanë dhe detyrën:
- të formulojnë opinione për Këshillin, me kërkesë të këtij të
fundit ose me iniciativë të vetën,
- të kontribuojë, pa rënë ndesh me nenin 151 të Traktatit të
themelimit të Komunitetit Evropian, për
përgatitjen e punës së Këshillit në sektorët e mbuluar nga neni
K.1, dhe sipas kushteve të parashikuara nga
neni 100 D i Traktatit që themelon Komunitetin Evropian në
fushat e mbuluara nga neni 100 C i këtij
traktati ...”. 47 Shih, “The Palma Document”, teksti integral në
GUILD E., cituar, The Hague 1996, fq. 443. 48 Shih, pikën 5, II,
paragrafët a) dhe b) të “Dokumentit të Palmës” në GUILD E., cituar,
fq. 445.
-
10
një listë të përbashkët të personave të padëshiruar, harmonizim
të kritereve për lëshimin e vizave, krijimin e një vize
evropiane;
krijimin e një sistemi të përbashkët të kërkimit dhe
informacionit, etj” 49. Grupi i Koordinatorëve identifikoi Grupin
ad hoc mbi Imigracionin si përgjegjës për
çështjet të cilat u përkisnin kushteve të hyrjes së shtetasve të
vendeve të treta. Grupi i
Koordinatorëve, njësoj si Grupi ad hoc, do të
institucionalizohet brenda strukturave te
BE-së50.
1.1.4 Marrëveshjet Schengen
Përveç formave të bashkëpunimit ndërqeveritar, në të cilat
merrnin pjesë të gjitha shtetet
anëtare të Komunitetit, u zhvillua një formë tjetër
bashkëpunimi, në të cilin do të marrin
pjesë vetëm disa prej shteteve anëtare. Bëhet fjalë për
Marrëveshjen Schengen, relative
me eliminimin e kontrolleve në kufijtë e përbashkët, e firmosur
në 14 qershor 1895-ës
nga pesë shtete anëtare të Komunitetit (Franca, Gjermania,
Belgjika, Holanda,
Luksemburgu), në të cilin do të aderonin të gjitha shtetet e
tjera anëtare, përveç
Mbretërisë së Bashkuar dhe Irlandës.
Për realizimin e objektivave komunitare përfundohet Marrëveshja
e cituar jashtë çdo
kornize komunitare, duke preferuar në këtë mënyrë rrugën e
bashkëpunimit
ndërqeveritar. Në këtë mënyrë, shtetet anëtare vendosën të mos i
lëshojnë Komunitetit
asnjë kompetencë në disiplinën e lëvizjes së lirë të shtetasve
të vendeve të treta, pasojë
kjo e heqjes së kontrolleve në kufijtë e brendshëm, duke
demonstruar edhe një herë tjetër
konsideratën për disiplinën si shprehje themelore e sovranitetit
të tyre.
Marrëveshja e 1985-ës nuk diktonte dispozita të veçanta, por
tregonte vetëm sektorët, në
të cilët mendohej si i nevojshëm një harmonizim i politikave
përkatëse, dhe në të cilët,
ishte i nevojshëm fillimi i një bashkëpunimi midis agjencive
përgjegjëse51. Marrëveshja e
ndarë në dy Tituj, bënte një dallim midis “masave të aplikueshme
në një afat të shkurtër”
dhe “masa të aplikueshme në një afat të gjatë”, si të nevojshme
për të arritur një heqje
progresive të kontrolleve në kufijtë përkatës. Mbi bazën e
parashikimit të nenit 30 të
Marrëveshjes, masat e aplikueshme ne një afat të shkurtër, të
parashikuara në Titullin I,
duhet të aplikoheshin brenda 1 janarit 1986, ndërsa masat
afatgjata brenda 1 janarit 1990.
Ndër masat afatshkurtra të përcaktuara në Titullin I, neni 7
parashikonte angazhimin e
Palëve nënshkruese për të përafruar në një kohë të shkurtër
politikat në disiplinën e
49 Shih, The Palma Document, cituar, mbi këtë pikë shih PASTORE
M., cituar, fq. 8. 50 Shih, CRÉPEAU F, CARLIER J.V., cituar, fq.
963. 51 Mbi Marrëveshjet Schengen shih, BONTEMPI R., “Gli Accordi
di Schengen” in NASCIMBENE B., (a
cura di) Da Schengen a Maastricht, Apertura delle frontiere,
cooperazione giudiziaria e di polizia, Milano
1995. Shih dhe ROSSI L.S., “Gli Stranieri”, in TIZZANO A., (a
cura di), Il diritto privato dell’Unione
Europea Tomo I., fq. 129 në vijim.; NASCIMBENE B., “Lo Spazio
Schengen: libertà di circolazione e
controlli alle frontiere esterne”, in Italia e Schengen, lo
spazio di libertà, sicurezza e giustizia tra problemi
applicativi e prospettive. Atti del Convegno organizzato dal
Comitato parlamentare di controllo
sull’attuazione e funzionamento della Convenzione di Schengen,
Camera dei Deputati, 1998.; MANCA L,
“L’immigrazione nel …”, cituar.
-
11
vizave, një masë kjo e nevojshme “për të shmangur pasojat
negative në fushat e
imigracionit dhe sigurisë, si rezultat i lehtësimit të
kontrolleve në kufijtë e përbashkët” 52.
Përsa i përket masave afatgjata të disiplinuara nga Titulli II,
neni 17 sanksiononte një
parim të përgjithshëm në bazë të së cilit: “në fushën e lëvizjes
së lirë, Palët nënshkruese
do të angazhoheshin për eliminimin e kontrolleve në kufijtë e
tyre të përbashkët, duke i
transferuar në kufijtë e jashtëm”. Për të arritur këtë objektiv,
Palët nënshkruese
angazhoheshin të harmonizonin dispozitat legjislative dhe
rregulloret “në lidhje me
ndalimet dhe kufizimet mbi të cilat bazoheshin kontrollet”, si
dhe të miratonin “masa
plotësuese për të ndaluar imigracionin klandestin të shtetasve
të vendeve joanëtare të
Komunitetit”.
Palët nënshkruese gjithashtu angazhoheshin për një harmonizim të
politikave të vizave
dhe kushteve të hyrjes në territoret përkatëse, si dhe për një
harmonizim të rregullave të
tyre, në lidhje me aspekte të caktuara të legjislacionit mbi të
huajt përsa i përket shtetasve
të vendeve të treta.
Siç vihet re, Marrëveshja e 1985-ës kishte vetëm një karakter
“programatik”, duke
përmbajtur vetëm masat e nevojshme që duheshin ndërmarrë për të
arritur objektivin e
heqjes progresive të kontrollit mbi kufijtë respektiv të Palëve
nënshkruese të
Marrëveshjes. Nga heqja e kufijve do të përfitonin jo vetëm
qytetarët komunitar, por edhe
shtetasit e vendeve të treta, për këtë arsye nenet 7, 17 dhe 20
parashikonin angazhimin e
shteteve për të ndërmarrë masa në lidhje me politikat e vizave,
kushteve të hyrjes së
shtetasve të vendeve të treta, të drejtat e të huajve etj.
Miratimi i masave të parashikuara nga Marrëveshja kërkonte një
aksion të mëtejshëm të
shteteve për tu kthyer në dispozita specifike reale, domethënë
të aplikueshme. Filluan në
këtë mënyrë negociata të gjata, të cilat çuan në miratimin e
Konventës për zbatimin e
Marrëveshjes Schengen, të firmosur në 19 qershor 1990, po në
qytetin Schengen të
Luksemburgut53.
Pas nënshkrimit të Konventës, kanë aderuar në Marrëveshjet
Schengen edhe shtetet e
tjera anëtare të Komunitetit, përveç Mbretërisë së Bashkuar dhe
Irlandës54.
Konventa mbi zbatimin e marrëveshjes Schengen është një traktat
i vërtet ndërkombëtar,
i përbërë nga 142 nene, të cilët disiplinojnë në mënyrë të qartë
të gjitha problemet mbi
heqjen e kontrolleve në kufijtë e brendshëm.
Në Titullin I të Konventës jepet kuptimi i termave të përdorur
në tekst. Me termin “kufij
të brendshëm” Konventa përcakton kufijtë të cilët ndajnë midis
tyre shtetet nënshkrues,
52 Neni 7 i Marrëveshjes së 1985-ës, parashikon: “Palët përpiqen
për të përafruar sa më shpejt të jetë e
mundur politikat e tyre mbi vizat në mënyrë që të shmangen
pasojat negative, të cilat mund të rezultojnë
nga një lehtësim i kontrolleve në kufijtë e përbashkët në fushën
e imigracionit dhe sigurisë. Ata miratojnë,
mundësisht deri në 1 janar 1986 dispozitat e nevojshme, në
mënyrë që të zbatohen procedurat në lidhje me
lëshimin e vizave dhe pranimit në territorin e tyre, duke marrë
parasysh nevojën e territorit të 5 shteteve
nga imigracioni klandestin dhe nga aktivitetet, të cilat mund të
kërcënojnë sigurinë”.
Teksti integral i Marrëveshjes mund të konsultohet në:
http://www.camera.it/_bicamerali/schengen/fonti/AC|CSCHEN/infdx.htm
(akses 20.11.2013). 53 Konventa hyri në fuqi në 1995. 54 Italia iu
bashkua Marrëveshjes në 27 nëntor 1990. Më pas, në harkun kohor
midis 1990-ës dhe 1996-ës
aderuan Spanja dhe Portugalia në 25 qershor 1991, Greqia në 6
nëntor 1992, Austria në 28 prill 1995 dhe
Danimarka, Finlanda dhe Suedia në 19 dhjetor 1996.
http://www.camera.it/_bicamerali/schengen/fonti/AC|CSCHEN/infdx.htm
-
12
ndërsa “kufij të jashtëm” janë të gjithë ata të cilët ndajnë një
nga shtetet nënshkrues me
një shtet jonënshkrues, pavarësisht faktit nëse ky i fundit
është një shtet anëtar i
Komunitetit Evropian55.
Si pasojë, kufijtë midis shteteve nënshkrues të Konventës
Schengen, Mbretërisë se
Bashkuar dhe Irlandës, dy vende anëtare të Komunitetit, por jo
nënshkruese të
Konventës, janë kufij të jashtëm. Vihet re se sfera objektive
territoriale përkon me
hapësirën e kufizuar nga kufijtë e jashtëm, por nëse i
referohemi termit “shtetas i huaj”,
me anë të së cilit Konventa identifikon atë person,i cili “nuk
është shtetas i njërit prej
vendeve anëtare të Komunitetit Evropian”, vihet re se sfera
subjektive e aplikimit nuk
përkon me personat shtetas apo rezident të shteteve, të cilët
përfshihen në atë hapësirë.
Lëvizja e lirë në zonën Schengen u njihet në këtë mënyrë, jo
vetëm shtetasve të vendeve
anëtare të Komunitetit Evropian dhe Palë të Marrëveshjes
Schengen, por edhe shtetasve
të vendeve të tjera anëtare të Komunitetit, të cilët nuk janë
nënshkrues të Marrëveshjes
Schengen. Kjo ishte një zgjedhje e nevojshme për shkak të një
nevojë koordinimi me
parimet komunitare në temën e lëvizjes së lirë të personave.
Konventa e zbatimit ndahet në tetë Tituj. Titulli I përmblidhte
përkufizimet e termave të
përdorur në tekstin e Konventës, midis të cilëve, siç edhe u
tha, atë të kufijve të
brendshëm, kufij të jashtëm, shtetas i huaj, shtete të treta
joanëtare etj.
Titulli II në lidhje me heqjen e kontrolleve në kufijtë e
brendshëm dhe lëvizjen e lirë të
personave, përmbante shtatë kapituj:
1) Kalimi i kufijve të brendshëm (neni 2); 2) Kalimi i kufijve
të jashtëm (nenet 3-8); 3) Vizat për qëndrime afatshkurtra (nenet
9-17) dhe vizat për qëndrime afatgjata
(neni 18);
4) Kushtet që duhet të plotësonin shtetasit e huaj për të
përfituar nga lëvizja e lirë (nenet 19-24);
5) Lejet e qëndrimit dhe sinjalizime për qëllim refuzimin e
hyrjes (neni 25); 6) Masa shoqërimi në kufij (nenet 26-27), dhe 7)
Përgjegjësia për ekzaminimin e kërkesës së azilit (nenet 28-38). Ky
kapitull nuk
do të jetë më objekt aplikimi i Konventës Schengen, pas hyrjes
në fuqi të Konventës së
Dublinit në lidhje me përcaktimin e shtetit kompetent për
ekzaminimin e një kërkese azili
të paraqitur në një nga shtetet anëtare të Komunitetit
Evropian56.
Përsa i përket kalimit të kufijve të brendshëm, neni 2
parashikon që këta mund të
kalohen në çdo pikë, pa ushtrimin e ndonjë kontrolli personal.
Pavarësisht se në këtë
mënyrë u atribuohej shtetasve të vendeve nënshkruese e drejta e
lëvizjes së lirë në
territorin e Palëve të tjera nënshkruese, pika 2 e nenit 2,
parashikon mundësinë e shteteve
55 Shih., Neni 1 I Konventës mbi zbatimin e Marrëveshjes
Schengen e 14 qershorit 1985, midis qeverive të
shteteve të Unionit ekonomik të Beneluxit, Republikës federale
të Gjermanisë dhe Republikës Franceze në
lidhje me eleminimin gradual të kontrolleve në kufijtë e
përbashkët. Teksti integral në: http://eur-
lex.europa.eu 56 Nënshkruar në Dublin në 15 qershor 1990, hyri
në fuqi në 1 shtator 1997, është zëvendësuar nga
Rregullorja (CE) 343/2003 e 18 shkurtit 2003, e cila parashikon
kriteret dhe mekanizmat e përcaktimit të
shtetit anëtar kompetent për shqyrtimin e një kërkese azili, të
prezantuar në një nga shtetet anëtare, nga një
nënshtetas i një vendevi të tretë.
http://eur-lex.europa.eu/http://eur-lex.europa.eu/
-
13
për tu shmangur nga detyrimet e Konventës mbi këtë pikë. Kjo
klauzolë mbrojtjeje
parashikon se, për interesa të rendit publik ose sigurisë
kombëtare, një nga Palët
nënshkruese, pas konsultimit me Palët e tjera, mund të vendosë
ushtrimin e kontrolleve
në kufijtë e brendshëm për një periudhë të limituar.
Parashikohet gjithashtu dhe miratimi
i masave të menjëhershme, në rast nevoje të ruajtjes së rendit
publik ose sigurisë
kombëtare.
Një problem që vihet re është se, në asnjë pjesë të Konventës
nuk ishin të përcaktuar
nocionet e rendit publik dhe sigurisë kombëtare, duke e lënë në
këtë mënyrë në
diskrecion të shteteve një interpretim të mundshëm, i cili mund
të ishte shumë i gjerë dhe
i ndryshëm nga shteti në shtet.
Përsa i përket kalimit të kufijve të jashtëm, neni 3 i Konventës
parashikon se këta mund
të kalohen “ … vetëm në pikat e kalimit kufitar dhe vetëm në
oraret e përcaktuar për
hapjen e tyre”. Neni 6 përcakton dhe gjashtë parimet uniforme,
në bazë të së cilëve duhet
të ushtrohej kontrolli nga autoritetet kompetente në momentin e
kalimit të kufijve të
jashtëm.
Kapitulli III rregullon disiplinën e vizave. Neni 10
institucionalizonte një vizë uniforme,
të vlefshme për gjithë territorin Schengen, për një periudhë
qëndrimi që nuk tejkalon tre
muaj. Vizat për një qëndrim më të gjatë se tre muaj konsiderohen
si viza kombëtare, të
lëshuara individualisht nga çdo shtet në bazë të legjislacionit
të tij, dhe mundësonin
titullarin e një vize të tillë të kalonte transit në territorin
e shteteve të tjerë nënshkrues të
Konventës (neni 18).
Përsa i përket hyrjes në hapësirën Schengen të shtetasve të
vendeve të treta joanëtare të
Komunitetit, për një periudhë kohore që nuk i tejkalonte tre
muaj, neni 5 përcakton një
numër kushtesh që duhet të plotësohen. Në mungesë të një prej
këtyre kushteve, të huajit
i refuzohej hyrja në zonën Schengen.
Neni 5 parashikonte që për të hyrë në zonën Schengen, shtetasi i
huaj duhet të jetë në
posedim të:
a) dokumenteve të vlefshme; b) një vizë të vlefshme, nëse
kërkohet; c) duhet të shfaq, nëse është e nevojshme, dokumente të
cilat justifikojnë qëllimin
dhe kushtet e qëndrimit, si dhe duhet të jetë i pajisur me mjete
të mjaftueshme
jetese, si për kohëzgjatjen e qëndrimit, dhe për kthimin në
vendin e origjinës ose
transitit në një shtet të tretë;
d) nuk duhet të jetë i sinjalizuar për qëllim refuzimin e
hyrjes; dhe në fund shkronja e) e nenit 5, parashikon se i huaji
për të hyrë në zonën Schengen,
nuk duhet të konsiderohet si i rrezikshëm për rendin publik,
sigurinë kombëtare apo
marrëdhëniet ndërkombëtare të një prej Palëve nënshkruese. Vihet
re se dhe një herë
tjetër, vlerësimi përsa i përket kushteve të përcaktuar në
shkronjën e) të nenit 5, lihet nën
diskrecionin e shteteve nënshkrues.
Përsa i përket sinjalizimit për qëllime të refuzimit të hyrjes,
në bazë të nenit 96, ky buron
nga një vendim i autoriteteve administrative ose gjyqësore,
bazuar në faktin se i huaji
mund të paraqesë një kërcënim për rendin dhe sigurinë publike
ose sigurinë kombëtare.
Kjo ndodh kur i huaji ka qenë i dënuar për një vepër penale, për
të cilin parashikohet një
dënim me burg prej të paktën 1 vit, ose kur ekzistojnë “arsye
serioze” për të besuar se
-
14
shtetasi i huaj ka kryer vepra të rënda penale, ose kur është
subjekt i një mase largimi,
kthimi në kufij apo dëbimi të pa revokuar apo pezulluar.
Të dhënat në lidhje me shtetasit e huaj, për qëllime të mos
pranimit, futen në bazë të një
sinjalizimi kombëtar në një sistem të përbashkët informacioni të
quajtur Sistemi
Informacionit Schengen (SIS), funksionimi i të cilit
disiplinohej nga Titulli IV i
Konventës. Për tu vënë re se i huaji për të hyrë në zonën
Schengen nuk duhet të
rezultonte i sinjalizuar për qëllime mospranimi, jo vetëm nga
shteti në të cilin tenton
hyrjen, por nga asnjë prej shteteve të tjerë të zonës Schengen.
Mund të ndodhë në këtë
mënyrë që i huaj, i cili tenton hyrjen në një prej shteteve palë
të Konventës, mund t’i
refuzohet hyrja sepse rezulton i sinjalizuar në SIS nga një
shtet tjetër nënshkrues,
megjithatë, shteti i parë mund t’i lejojë hyrjen në kundërshtim
me rregullat e
përgjithshme për motive humanitare, për interes kombëtar apo për
përmbushjen e
detyrimeve ndërkombëtare. Në këtë rast pranimi është i limituar
vetëm në territorin e
Palës nënshkruese të interesuar, e cila ka detyrimin të njoftojë
Palët e tjera nënshkruese.
Përmbushja e të gjitha kushteve të parashikuar nga neni 5, nuk i
njihte automatikisht të
huajit të drejtën e hyrjes në zonën Schengen, këtë e konfirmon
edhe shprehja e përdorur
në nenin 5. Neni 5 i Konventës parashikonte se “për një qëndrim
që nuk e tejkalon afatin
tre mujor, hyrja në territorin e Palëve mund t’i lejohet të
huajit, i cili plotëson kushtet e
mëposhtëm: …” 57 . Pra, në bazë të këtij neni, shtetasit të
huaj, pavarësisht nëse i
plotësonte të gjitha kushtet, mund (dhe jo duhet) t’i lejohej
hyrja.
Ndërsa, përsa i përket hyrjes në zonën Schengen përdoret një
shprehje, e cila duket se i lë
një liri veprimi të gjerë Palëve nënshkruese, mund të afirmojmë
të kundërtën përsa i
përket refuzimit të hyrjes së të huajit, i cili nuk përmbush një
nga kushtet e parashikuar.
Si parashikon pika 2 e nenit 5, hyrja në zonën Schengen i duhet
refuzuar të huajit, i cili
57 Article 5 of Schengen Agreement: 1. For visits not exceeding
three months entry into the territories of
the Contracting Parties may be granted to an alien who fulfils
the following conditions:
(a) in possession of a valid document or documents permitting
them to cross the border, as determined by
the Executive Committee;
(b) in possession of a valid visa if required;
(c) if applicable, submits documents substantiating the purpose
and the conditions of the planned visit and
has sufficient means of support, both for the period of the
planned visit and to return to their country of
origin or to travel in transit in a Third State, into which
their admission is guaranteed, or is in a position to
acquire such means legally;
(d) has not been reported as a person not to be permitted
entry;
(e) is not considered to be a threat to public policy, national
security or The international relations of any
of the Contracting Parties.
2. Entry to the territories of the Contracting Parties must be
refused to any alien who does not fulfil all the
above conditions unless a Contracting Party considers it
necessary to derogate from that principle on
humanitarian grounds or in the national interest or because of
international obligations. In such cases
permission to enter ëill be restricted to the territory of the
Contracting Party concerned, which must inform
the other Contracting Parties accordingly.
These rules shall not preclude the application of special
provisions concerning the right of asylum or of the
provisions of Article 18.
3. An alien who holds a residence permit or a return visa issued
by one of the Contracting Parties or, if
required, both documents, shall be permitted to enter in
transit, unless their name is on the national list of
persons reported as not to be refused entry which is held by the
Contracting Party at the external borders
of which they arrive.
-
15
nuk përmbush të gjitha kushtet e përcaktuara. Vendoset në këtë
mënyrë një detyrim për
Palët nënshkruese, të cilët, të gjendur përballë një kërkese
hyrjeje të një shtetasi të një
vendi të tretë, i cili ishte në mungesë të një prej kushteve të
parashikuar, duhet të
refuzojnë hyrjen.
Megjithatë, shtetet mund të shmangin këtë detyrim dhe t’i
lejojnë hyrjen të huajit, i cili
nuk plotëson kushtet e parashikuar nga neni 5 për motive
humanitare, interes kombëtar
apo për përmbushjen e detyrimeve ndërkombëtare.
Për aplikimin e Konventës Schengen u themelua një Komitet
ekzekutiv, funksionimi dhe
detyrat e të cilit përcaktohen në nenet (131-133) të Titullit
VII të Konventës. Komiteti
kishte detyrën të “mbikëqyrte aplikimin korrekt” të Konventës.
Vihet re se, duke i
caktuar Komitetit kompetencën për të mbikëqyrur aplikimin
korrekt të Konventës, Palët
nënshkruese kanë lënë mënjanë mundësinë e krijimit të një organi
gjyqësor për zgjidhjen
e konflikteve, i cili do të kryente funksionin e kontrollit
gjyqësor ndërkombëtar mbi
aplikimin e Konventës. Komiteti nuk mund të konsiderohet një
organ gjyqësor
pavarësisht kompetencave të tij për të kontrolluar aplikimin
korrekt të Konventës.
Mjafton të përmendim përbërjen e tij si organ i përbërë nga
Ministrat përgjegjës për
aplikimin e Konventës, pra përfaqësues të shteteve, të cilët
vendimet e tyre i merrnin më
votë unanime për të përjashtuar këtë gjë.
Krijohej kështu një situatë defiçiti gjyqësor në një Konventë
ndërkombëtare, e cila
disiplinonte një temë të ndjeshme si ajo e lëvizjes së lirë të
personave e cila ndikon mbi
disa të drejta themelore të njeriut58.
Në Titullin III, Konventa disiplinonte bashkëpunimin midis
forcave të policisë dhe
asistencës gjyqësore në çështjet penale (nenet 39-91). Titulli
IV, si dhe u deklarua më
lart, i dedikohej krijimit dhe funksionimit të Sistemit
Informativ Schengen (nenet 92-
119). Titulli V i dedikohej disiplinës së transporteve dhe
qarkullimit të mallrave (nenet
120-125). Titulli VI disiplinonte çështjen e mbrojtjes së të
dhënave personale (nenet 126-
130), dhe në fund Titulli VIII përmbante dispozita
përfundimtare, ndër të cilat,
konsiderohet e përshtatshme për t’u risjellë këtu neni 134, i
cili përcakton se dispozitat e
Konventës Schengen “janë të zbatueshme vetëm për aq sa janë në
përputhje me të drejtën
komunitare”59. Vendosej në këtë mënyrë një hierarki normative.
Konventa, megjithëse e
përfunduar nga shtete sovrane, duhet të vihet në një lloj
konteksti të bashkëpunimit
evropian, duke i pozicionuar në këtë mënyrë Marrëveshjet
Schengen nën të drejtën
komunitare në hierarkinë e burimeve.
Konventa Schengen ngre shumë kritika, jo vetëm për faktin e
mungesës së një kontrolli
gjyqësor, por edhe për mungesën e një kontrolli demokratik.
Zhvillimi i bisedimeve
sekrete të Komitetit Ekzekutiv, pa një kontroll demokratik,
është denoncuar dhe nga
Parlamenti Evropian në një Rezolutë të tij 60 . Pavarësisht
kritikave, Marrëveshjet
58 Mbi këtë pikë shih, CURTI GIALDINO in “Schengen e il terzo
pilastro: il controllo giurisdizionale
secondo il trattato di Amsterdam”, in Atti del Convegno
organizzato dal Comitato parlamentare di controllo
sull’attuazione e funzionamento della Convenzione di Schengen,
Camera dei Deputati, 1998. 59 Article 134: The provisions of this
Convention shall apply only insofar as they are compatible with
Community law. 60 Rezoluta e Parlamentit Evropian mbi hyrjen në
fuqi të Marrëveshjeve Schengen të 19 nëntorit 1992, në
Fletoren Zyrtare C 337 e 21.12.1992, fq. 214.
-
16
Schengen arritën të realizojnë një bashkëpunim në temën e heqjes
së kontrolleve në
kufijtë e përbashkët, e nevojshme për lehtësimin e lëvizjes së
lirë të mallrave dhe
shërbimeve, por mbi të gjitha për lëvizjen e lirë të personave,
si kusht thelbësor për
krijimin e tregut të përbashkët, temë kjo, në të cilën kishin
dështuar të gjitha tentativat
komunitare.
Ky bashkëpunim ka dhe meritën e krijimit të një grupi rregullash
të përbashkëta për
shtetasit e vendeve joanëtare të Komunitetit, veçanërisht përsa
i përket hyrjes dhe lëvizjes
së tyre në zonën Schengen. Akoma nuk mund të përkufizohet si një
politikë komunitare
mbi imigracionin, pasi siç e kemi theksuar dhe më lart,
bashkëpunimi zhvillohej në
nivelin ndërqeveritar, jashtë çdo kornize komunitare dhe mbi të
gjitha, në këtë lloj
bashkëpunimi nuk marrin pjesë të gjithë shtetet anëtare të
Komunitetit (përjashtohen
Britania e Madhe dhe Irlanda, të cilat nuk e kanë ratifikuar
Marrëveshjet Schengen).
Mund të afirmojmë se është forma e parë e bashkëpunimit të
përforcuar që hodhi bazat
për një zhvillim të disa aspekteve të një politike komunitare në
fushën e imigracionit.
Acquis Schengen, përmbajtja kryesore e të cilit janë
Marrëveshjet Schengen dhe
vendimet e Komitetit ekzekutiv, do t’i integrohet të drejtës së
Bashkimit Evropian me
hyrjen në fuqi të Traktatit të Amsterdamit, i cili krijon dhe
një politikë komunitare në
fushën e imigracionit.
1.2 Traktati i Maastricht-it. Institucionalizimi i bashkëpunimit
ndërqeveritar
1.2.6 Kuadri i ri institucional i Bashkimit Evropian.
Akti Unik Evropian la të pakënaqur shumë nga partnerët evropian,
pasi nuk shënoi
tejkalimin e mendimit funksionalist, domethënë kalimin nga një
entitet, me qëllime
vetëm ekonomike, në një bashkim politik, ekonomik dhe monetar61.
Kjo arsye do të çonte
në hapjen e një faze të re të rishikimit të Traktateve, me
thir