Reforma Fiscal en México

Reforma  Fiscal  en  México  SGMS  

Versión  Ago2011      Antecedentes    México  es  un  país  con  una  gran  diversidad  cultural,  social  y  económica.  A  pesar  de  las  revoluciones  sociales  que  estallaron  durante  el  siglo  XIX  e  inicios  del  siguiente,  una  gran  parte  de  la  población  aún  se  sitúa  en  niveles  de  pobreza  extrema.  La  población,  es  cada  vez  más  dinámica.  Entre  1910  y  2010,  México  se  transformó  radicalmente  en  términos  económicos  y  sociales1:      

• de  14  a  110  millones  de  habitantes,    • de  75%  rurales  a  75%  urbanos,    • de  25%  a  2%  de  mortalidad  infantil  (%  de  niños  nacidos  vivos),    • de  30  años  de  esperanza  de  vida  (similar  a  épocas  prehispánicas)  a  75  años,    • de  80%  a  10%  de  analfabetismo,    • de  menos  de  un  año  a  8  años  de  escolaridad  media.    

   Esta   evidencia   explica   parcialmente   el   deseo  mostrado   por   la   población   (especialmente   por   los  más   jóvenes)   de   alternativas   sociales,   modelos   institucionales   y   nuevos   equilibrios   políticos.   Y  considero   que   debe   ser   tomada   en   cuenta,   especialmente   en   estos   tiempos,   en   que   dicha  trayectoria   de   cambio   social   ha   ido   decreciendo   paulatinamente.   Al   día   de   hoy,   otros   países   y  regiones  muestran  mucho  mayor  dinamismo:  México  se  ha  estancado.    Luego   de   cuatro   décadas   de   crecimiento   por   encima   del   promedio   mundial   (1940-­‐1980),   la  posición   de   México   frente   al   resto   del   mundo   (incluyendo   América   Latina)   se   ha   deteriorado  significativamente.  En  1980,  el  PIB  per  cápita  de  México  representaba  casi  8  veces  el  promedio  de  Asia  del  Este  y  Pacífico.  En  2005  era  apenas  1.7  veces  mayor  (Lustig  y  Ros  2010).      Por   otro   lado,   las   desigualdades   detectadas   por   Scott   et   al   (2010)   son   excepcionales   ante   el  contexto  mundial  (datos  de  ENIGH  2008  y  Conapo  2005):    

• El   10%  más   pobre   del   país   percibe   1.4%  del   ingreso   nacional,  mientras   el   10%  más   rico  percibe  40%;    

• Existe  una  brecha  de  9  años  de  escolaridad  entre  el  10%  más  pobre  de  la  población  adulta  (4  años)  y  el  10%  más  rico  (13  años),    

• La  tasa  de  mortalidad  infantil  es  de  10  a  20  veces  mayor  en  los  municipios  más  pobres  (3-­‐6%  de  nacidos  vivos)  que  en  los  más  ricos  del  país  (0.3-­‐0.6%).    

                                                                                                                         1  John  Scott,  Gasto  Público  para  la  equidad:  del  Estado  excluyente  hacia  un  Estado  de  Bienestar  Universal  

• La  pobreza  extrema  es  cercana  al  10%  en  zonas  urbanas  y  en  zonas  rurales  del  norte  del  país,  pero  es  mayor  al  60%  en  el  sector  rural  de  Chiapas.  

• La   pobreza   extrema   multi-­‐dimensional   (Coneval   2005)   -­‐que   toma   en   cuenta   brechas  sociales   además   del   ingreso-­‐   registró   un   nivel   del   10.5%   a   nivel   nacional   en   2008,   pero  39%  para  la  población  indígena  (Coneval  2010).  

 “En   el   contexto   del   estancamiento   económico   prolongado,   agravado   en   los   últimos   años   por   la  doble  crisis  global  en  precios  alimentarios  (2007-­‐2008)  y  la  crisis  financiera  (2008-­‐2009),  la  tasa  de  pobreza   extrema   (alimentaria)   en   2010   es   comparable   a   lo   que   fue   en   1984   (22%)  o   incluso   en  1968  (24%),  lo  que  implica  en  efecto  cuatro  décadas  perdidas  en  términos  de  la  disminución  de  la  pobreza.”2    El   proceso   democrático   se   puede   considerar   en   proceso   de   consolidación.   Sin   embargo,   las  grandes   prioridades   de   México   en   nuestros   tiempos   continúan   siendo   asegurar   la   estabilidad,  seguridad  y  bienestar  social  y  económico,  eliminar  la  trampa  de  pobreza  que  asola  a  la  población  marginada   y   asegurar   los   recursos   necesarios   para   instrumentar   programas   eficientes   de  seguridad   social,   educación,   crecimiento   económico   y   protección   de   empleos.   Y   para   ello   se  necesita  dinero.    En   este   contexto,   mi   principal   propuesta   es   reflexionar   sin   tapujos,   sobre   cómo   las   reformas  postergadas  durante  muchos  años,  incluyendo  la  reforma  fiscal,  podrían  impulsar  estos  cambios.    Algunos  datos  del  sistema  impositivo  mexicano:    La   condición  más   importante   para   que   un   Estado   tenga   verdadero   poder   redistributivo   es   que  tenga  los  recursos  para  hacerlo.      Durante   el   siglo   XX   los   países   industrializados   consolidaron   capacidades   fiscales   cercanas   al   25-­‐50%   del   PIB   (con   ello,   redujeron   el   coeficiente   de   Gini   del   ingreso   disponible   a   los   niveles  más  bajos   observados   en   el  mundo   según   cifras   de   la  OECD,   2009).   Entre   1990   y   2008   la   capacidad  fiscal   media   en   América   Latina   y   el   Caribe   (ALC)   creció   de   13%   a   19%   del   PIB   (CEPAL,   2010),  alcanzando  niveles  mayores  de  30%  en  Brasil  y  Argentina.      En  cambio,  México  logró  aumentar  sus  ingresos  tributarios  no  petroleros  del  3.5%  a  10%  del  PIB…  ¡en  los  últimos  cien  años!  (1910-­‐2010).  Esto  representa  un  crecimiento  de  apenas  7%  puntos  del  PIB  por  década.    En  contraste  con  el  resto  de  ALC  (excepto  Venezuela),  los  mismos  datos  de  la  CEPAL  muestran  que  desde  1990  la  recaudación  en  México  ha  retrocedido,  de  11%  a  9.4%  del  PIB  (en  2008),  por  lo  que  

                                                                                                                         2  Idem  

México  es  hoy  el  país  con  menor  capacidad  tributaria  de  la  región,  sólo  comparable  a  Haití  y  por  debajo  de  Guatemala.      En  México,  además,   las  exenciones  de  IVA  y  otros   impuestos  benefician  principalmente  a  grupos  de   ingresos  medios   y   altos   (este   es   el   caso   también   de   los   subsidios   generalizados   al   consumo  eléctrico   residencial,   y   gasolinas).   La   recaudación   de   los   Estados   es   bajísima,   principalmente  porque   gran   parte   de   los   instrumentos   impositivos   fueron   centralizados   por   la   Federación   para  evitar   distorsiones   e   incentivar   la   competititivad.   Por   ello,   las   entidades   federativas   deben  depender  de  los  ingresos  federales  que  les  son  distribuidos,  provocando  problemas  al  interior  de  sus  finanzas  públicas.      Por  ejemplo,  la  deuda  de  los  Estados  se  soporta  principalmente  sobre  las  proyecciones  calculadas  sobre  montos  de  ingresos  federales,  o  es  garantizada  por  éstos,  lo  que  incrementa  su  capacidad  de  endeudamiento  por  encima  de  lo  que  ellos  recaudan  por  concepto  de  ingresos  propios,  y  también  hace   que   aumente   el   incentivo   a   contraer   nueva   deuda.   La   Secretaría   de   Hacienda   reportó,   de  hecho,  que  de  2008  a  2011  la  deuda  pública  de  las  entidades  federativas  se  incrementó  de  1.5  a  2.5%  del  Producto  Interno  Bruto.    

Nivel  de  Endeudamiento  como  %  de  ingresos  totales  a  marzo  de  2011  

 Fuente:  SHCP  

 La   realidad   es   que   los   problemas   del   sistema   recaudatorio   mexicano   son   más   de   índole   de  aplicación,  más  que  de  índole  legislativo.  Existe  consenso  en  cuanto  a  la  necesidad  de  la  reforma,  pero  esta  se  centra  básicamente  en  hacer  que  los  instrumentos  impositivos  que  poseemos  puedan  ser  utilizados  con  todo  su  potencial  y  que  una  gran  mayoría  de  mexicanos  que  no  paga  impuestos,  debiendo  hacerlo,  lo  haga.    Sistema  Nacional  de  Coordinación  Fiscal    

En   la   estructura   impositiva   mexicana,   el   campo   que   ha   observado   mayores   avances   es   el   que  delimita   los   instrumentos   fiscales,   las   responsabilidades   recaudatorias   y  distribución  de   ingresos  federales,  llamado  Sistema  Nacional  de  Coordinación  Fiscal.      Este  sistema  surgió  con  el  propósito  de  simplificar  el  sistema  tributario,  promover  la  equidad  entre  contribuyentes,  y   fortalecer   las   finanzas  de   los  tres  órdenes  de  gobierno.  Anteriormente  existían  un  gran  número  de  tributaciones  y  esquemas  complejos.  También  existían  importantes  diferencias  fiscales   regionales,   impuestos   locales   sobre   el   consumo   y   producción.   Las   distorsiones   que   esto  generaba  hacían  ineficiente  la  economía  nacional,  desincentivando  la  competitividad  e  inversión.    Para   intentar   delimitar   los   campos   de   tributación   entre   la   Federación   y   las   Entidades,   se  efectuaron  tres  Convenciones  Nacionales  Fiscales  en  1925,  1932,  1947.  En  1948,   fue  expedida   la  Ley  del  Impuesto  sobre  Ingresos  Mercantiles  (ISIM),  que  intentaba  por  primera  vez  centralizar  los  ingresos   y   participarlos   a   las   entidades   y   procuraba   delimitar   las   competencias   fiscales   de   los  diferentes  órdenes  de  gobierno.    En  1953  se  expidió  la  primera  Ley  de  Coordinación  Fiscal,  pero  no  se  formalizaron  mecanismos  de  coordinación  fiscal  y  colaboración  administrativa.  Como  el  ISIM  convivía  con  impuestos  locales  que  gravaban   las  mismas   fuentes  que   la  Federación,  es  posible  afirmar  que  antes  de  1979  no  existió  sistema  o  esquema  formal  de  coordinación  y  colaboración  alguno  capaz  de  eliminar  problemas  de  concurrencia  impositiva  y  exceso  de  complejidad  fiscal.    El  sistema  o  esquema  de  coordinación  y  colaboración  debía  ser  capaz  de3:    

a) Eliminar   los   problemas   de   concurrencia   impositiva   (armonización   tributaria),   que   es  constitucional  pero  no  eficiente.    

 b) Centralizar  impuestos  a  factores  móviles  y  descentralizar  impuestos  sobre  factores  fijos.    

 c) Lograr   que   la   potestad   tributaria   esté   en  manos   del   orden   de   gobierno   que   cuente   con  

mayor  información  sobre  la  base  tributaria  respectiva,  para  limitar  la  evasión.    

d) Definición  de  objetivos  (redistribución,  estabilización,  incentivo  a  actividades  productivas,  etc.).   Lograr   el   “etiquetado”   que   relaciona   fuentes   de   recursos   con   sus   destinos  respectivos  (primera  etapa  del  Gasto).  

 En   1980   se   aprobó   la   Reforma   Fiscal   que   estableció   el   Impuesto   al   Valor   Agregado   (IVA),   una  nueva   Ley   de   Coordinación   Fiscal   (LCF)   y   el   Convenio   de   Adhesión   al   Sistema   de   Coordinación  Fiscal.  Con  estos  ordenamientos,  en  menos  de  cinco  años  se  eliminaron  más  de  430  gravámenes  

                                                                                                                         3  Samuel  Moreno,  El  Sistema  Nacional  de  Coordinación  Fiscal,  2009.  

locales  y  se  firmaron  convenios  de  colaboración  administrativa  entre  la  Federación  y  las  entidades  y  municipios,  eliminándose  en  gran  medida  distorsiones  regionales  importantes.    Desde   entonces,   el   SNCF   ha   sido   el   esquema   bajo   el   cual   se   regulan   las   relaciones  intergubernamentales.    Las   vías   para   que   entidades   y   municipios   adheridos   al   SNCF   obtengan   ingresos   federales   son  cuatro:    

a) Fondos  de  Participaciones,  que  resarcen  a  las  entidades  los  recursos  por  instrumentos  que  dejaron  de  aplicar  al  entrar  en  vigor  el  SNCF.  No  tienen  un  destino  específico.    

b) Fondos  de  Aportaciones.  Recursos  condicionados  al   cumplimiento  de  objetivos  de   la   Ley  de  Coordinación  Fiscal  (LCF).  Están  etiquetados.  

 c) Otros  ingresos  por  convenios  o  descentralización,  según  se  establece  den  la  LCF.  

 Para  calcular  el  monto  distribuible  a  las  entidades  federativas,  la  LCF  establece  la  existencia  de  una  bolsa  virtual  de  ingresos  federales,  denominada  Recaudación  Federal  Participable  (RFP)  a  partir  de  la  cual  se  calculan  algunos  Fondos  de  distribución.  Esta  bolsa  se  compone  de  impuestos  federales  y  derechos  recaudados  al  (atención)  petróleo  extraído  y  gas  natural,  menos  devoluciones  y  otros  conceptos.    Los   recursos   federales   que   se   distribuyen   son   establecidos   en   el   Presupuesto   de   Egresos   de   la  Federación,  incluyendo  los  que  no  se  determinan  a  partir  de  la  RFP.  Los  que  se  calculan  siguiendo  lo  establecido  en  el  SNCF  se  agrupan  en  (i)  el  Ramo  28,  que  incluye  las  Participaciones  Federales,  incentivos  económicos  por   convenios  de   colaboración  y   Fondos  de  Compensación  y   (ii)   el  Ramo  33,  de  Fondos  de  Aportaciones  Federales.    La  estimación  anual  de  los  mismos  es  calculada  por  la  Secretaría  de  Hacienda  luego  de  aprobada  la  estimación   de   ingresos   federales   para   el   ejercicio   fiscal   que   corresponda,   conforme   a   la   Ley   de  Ingresos  de   la   Federación   (LIF),   lo  establecido  en   la   LCF  y   lo  que   suceda  en   la  negociación  en   la  Cámara  de  Diputados.      El   SNCF   posee   ventajas   que   han   permitido   al   país   a   transitar   hacia   un  mejor   sistema   fiscal.   Su  aplicación  permite:    

• La  existencia  de  un  sistema  impositivo  mucho  más  simplificado.  • Que   la   economía   sufra   de   menos   distorsiones   y   que   sus   causas   sean   localizadas   en   su  

mayoría  entre  los  instrumentos  federales,  para  evitar  disparidades  regionales.  • Disminución   de   diferencias   entre   entidades   provoca   a   su   vez   la   disminución   en   los  

incentivos  de  concentración  de  la  actividad  económica.  

• La  existencia  de  competencias  recaudatorias  coordinadas  entre  los  órganos  de  gobierno.  • Eliminación  de  competencia  fiscal  entre  entidades  locales.  

 Este  proceso  no  es  completo,  pero  fue  un  ya  lejano  primer  paso  y  como  sabemos,  también  posee  desventajas:      

• Disminuye  el  margen  de  maniobra  de  las  entidades  locales  debido  a  que  algunos  recursos  están  comprometidos.  

• Falta  de  correspondencia  entre  quien  recauda  los  impuestos  y  quien  utiliza  esos  ingresos.    • Los  gobiernos  locales  no  poseen  incentivos  para  recaudar  de  forma  más  eficiente.    • Problemas  en   la   eficiencia  del   gasto   (costo  de   cobrarlos):   los   gobiernos   a  quienes   se   les  

participa   tienen   pocos   incentivos   para   proveer   bienes   públicos   más   rentables   a   su  población.  

• Inhibe  la  diferenciación  de  las  propuestas  políticas.  • Provoca   la  dependencia  de   las  entidades   locales  de   los   ingresos  participados.  En  México,  

los   ingresos   federales   de   los   gobiernos   locales   representan,   en   casi   todos   los   casos,  alrededor  del  noventa  por  ciento  del  total  de  ingresos.  (Caso  Tabasco:  93%)  

• En  algunos  Fondos  aún  hay  discrecionalidad  en  la  determinación  del  monto  participado  a  las  entidades.  (el  total  definitivo  de  los  Fondos  de  Aportaciones  se  negocia  y  establece  en  la   Cámara   de   Diputados,   durante   la   discusión   del   Presupuesto   de   Egresos.   En   algunas  ocasiones,   la   LCF  menciona  un  porcentaje  de   la  RFP   como   referencia  para  el   cálculo  del  monto  total  de  recursos  para  determinados  fondos.  Sin  embargo,  la  negociación  es  lo  que  determina  en  última  instancia  la  cantidad  estimada  para  la  distribución.)  

• Hoy  en  día  las  exenciones  y  privilegios  en  el  cobro  de  IVA  e  ISR  benefician  principalmente  a  grupos  de   ingresos  medios  y  altos   (éste  es  el  caso  también  de  subsidios  generalizados  al  consumo    eléctrico  residencial  y  gasolinas).  

Cuadro  4  Características  básicas  de  Fondos  de  Aportaciones  Federales4:  

Fondo  Fundamento  

Legal  Fuente  de  Recursos   Distribución  

Para  la  Educación  Básica  y  Normal  (FAEB)  

LCF  Art.  26  

Se  determina  en  el  PEF  según  la  negociación  de  la  Cámara  de  Diputados,  corresponde  a  Gasto  Descentralizado  Federal  

Según  criterios  de  registro  de  escuelas,  matrícula  pública,  índice  de  calidad  educativa,  gasto  estatal  en  educación.  

Para  los  Servicios  de  Salud    (FASSA)  

LCF  Art.    30  

Se  determina  en  el  PEF  según  la  negociación  de  la  Cámara  de  Diputados,  corresponde  a  Gasto  Descentralizado  Federal  

El  porcentaje  destinado  a  promover  la  equidad  (fracción  IV  del  artículo  30)  se  distribuye  según  los  gastos  en  salud  de  las  entidades  federativas.  

                                                                                                                         4  SGMS,  Sistema  Nacional  de  Coordinación  Fiscal,  2009.  Para  cada  Fondo  publica  lineamientos  que  especifican  forma  de  entrega,  destinos  y  forma  de  vigilancia  entre  la  salida  de  los  recursos  y  la  recepción  por  parte  de  las  Entidades.  Además,  las  entidades  emiten  reglas  de  distribución  a  municipios.  

Para  la  Infraestructura  Social    (FAIS),  que  se  distribuye  en:  

LCF  Art.    32  Se  determina  en  la  negociación  del  PEF  pero  tiene  como  marco  de  referencia  el  2.5%  de  la  RFP  

Considera  el  ingreso  per  capita,  nivel  educativo  promedio  por  hogar,  el  espacio  en  la  vivienda,  drenaje  y  la  disponibilidad  de  electricidad-­‐combustible  para  cocinar.  A  los  municipios  se  les  debe  repartir  el  FAISM  usando  la  misma  fórmula  si  hay  disponibilidad  de  información  y  si  no,  conforme  a  estos  cuatro  criterios:  población  ocupada  del  Municipio  que  reciba  menos  de  dos  salarios  mínimos,  analfabetismo  municipal,  el  número  de  viviendas  sin  drenaje  y  sin  electricidad,  todos  estos  como  proporción  de  la  población  estatal  que  se  encuentra  en  condiciones  similares.  

Fondo  de  Aportaciones  para  la  Infraestructura  Social  Municipal  (FAISM)  

LCF  Art.    35   0.303%  de  la  RFP,  como  referencia  

Fondo  de  Infraestructura  Social  Estatal  (FISE)  

LCF  Art.  34   2.197%  de  la  RFP  como  referencia  

Para  el  Fortalecimiento  de  los  Municipios  y  de  las  Demarcaciones  Territoriales  del  Distrito  Federal  (FORTAMUN-­‐DF)  

LCF  Art.    36  2.35%  de  la  RFP,  0.123  al  DF  y  sus  demarcaciones  territoriales  

Conforme  al  criterio  poblacional,  al  DF  75%  a  cada  demarcación  conforme  al  criterio  de  población  residente  y  el  resto  conforme  a  la  población  flotante  de  cada  demarcación.  Cada  Entidad  deberá  establecer  la  forma  de  distribución  de  la  misma  manera.  

Múltiples,  que  se  distribuye  para  erogaciones  de:  (FAM)  

LCF  Art.    39  Se  determina  en  la  negociación  del  PEF  pero  tiene  como  marco  de  referencia  el  0.814%  de  la  RFP  

Se  publican  en  el  PEF.  

Asistencia  Social   LCF  Art.    40   Se  determina  en  la  negociación  del  PEF   Las  reglas  y  asignaciones  se  establecen  en  el  PEF  

Infraestructura  Educativa    

LCF  Art.    41   Se  determina  en  la  negociación  del  PEF   Las  reglas  y  asignaciones  se  establecen  en  el  PEF  

Para  la  Educación  Tecnológica  y  de  Adultos  (FAETA),  que  se  distribuye  para  erogaciones  de:  

LCF  Art.    42   Se  determina  en  la  negociación  del  PEF  

Se  usan  formulas  que  "consideren  las  prioridades  específicas  y  estrategias  compensatorias  para  el  abatimiento  del  rezago  en  materia  de  alfabetización,  educación  básica  y  formación  para  el  trabajo",  publicadas  por  la  SEP  

Educación  Tecnológica   LCF  Art.    42   Se  determina  en  la  negociación  del  PEF    

Educación  de  Adultos   LCF  Art.    42   Se  determina  en  la  negociación  del  PEF    

Para  la  Seguridad  Pública  de  los  Estados  y  del  Distrito  Federal    (FASP)  

LCF  Art.    45   Se  determina  en  la  negociación  del  PEF  

Con  base  en  los  criterios  que  establezca  el  Consejo  Nacional  de  Seguridad  Pública  a  propuesta  de  la  SSP  que  incorporen  el  tamaño  poblacional,  avance  en  aplicación  del  PNSP  y  los  índices  de  delincuencia,  población  carcelaria  entre  otros.  

Para  el  Fortalecimiento  de  las  Entidades  Federativas  (FAFEF)  

LCF  Art.    44   1.4%  de  RFP  

Como  el  FGP,  tiene  una  parte  fija  (de  acuerdo  a  lo  recibido  en  2007),  más  una  parte  que  depende  del  crecimiento  en  el  monto  total  nacional  destinado  al  FAFEF  multiplicado  por  el  inverso  del  PIB  estatal  como  proporción  de  la  suma  de  los  inversos  de  PIB  estatales  multiplicados  cada  uno  por  su  respectiva  población.  

   En   2007   se   llevó   a   cabo   una   nueva   reforma   para   clarificar     el   reparto   de   los   recursos   de  participaciones   y   aportaciones.   Se   clarificaron   criterios   de   distribución   y   formas   de   entrega   de  recursos.      En  realidad,   la   instrumentación  de  este  Sistema  fue  un  gran  paso  en  el  sentido  de  modernizar  y  simplificar  el  sistema   impositivo  mexicano,  pero  hoy  en  día  vemos  que  el   rezago  entre  México  y  otros  países  no  se  disminuye  sino  que  se  agrava.    El  IETU  

 En   2007   se   presentó   ante   el   Congreso   un   paquete   de   reformas   legales   y   constitucionales   que  pretendían  ser  parte  toral  de  una  gran  reforma  hacendaria  en  México.  Dicho  paquete  consistió  en:  

 • Una   iniciativa   de   reformas   y   adiciones   a   la   Constitución   Política   de   los   Estados   Unidos  

Mexicanos  • Propuestas   de   nuevos   instrumentos   impositivos   (Ley   del   Impuesto   de   la   Contribución  

Empresarial  a  Tasa  Única  y  la  Ley  del  Impuesto  contra  la  Informalidad)  • Modificaciones   de   legislación   administrativa   en   materia   de   tributación,   presupuesto,  

contabilidad  gubernamental,  gasto  público  y  fiscalización  (Ley  de  Coordinación  Fiscal,  Ley  del   Impuesto   sobre   Tenencia   o   Uso   de   Vehículos,   Ley   del   Impuesto   Especial   sobre  Producción   y   Servicios,   Ley  del   Impuesto   sobre   la  Renta,  Código   Fiscal   de   la   Federación;  Ley   Federal   de   Presupuesto   y   Responsabilidad   Hacendaria,   Ley   Orgánica   de   la  Administración   Pública   Federal;   Ley   General   de   Desarrollo   Social,   Ley   de   Adquisiciones,  Arrendamientos  y  Servicios  del  Sector  Público,  y  Ley  de  Obras  y  Servicios  Relacionadas  con  las  mismas).  

 La   iniciativa   formaba   parte   de   una   reforma   en   materia   financiera,   con   lo   que   se   buscaba   la  modernización  de  las  finanzas  públicas  del  país.      De   ello,   el   acontecimiento   más   sonado   fue   la   introducción   del   IETU     como   un   instrumento  novedoso,  simple,  que  sustituiría  al  ISR  como  impuesto  al  ingreso  de  personas  físicas  y  morales.  Se  expuso  que  el  ISR  tenía  una  estructura  deficiente,  un  elevado  nivel  de  evasión  y  elusión,  (27%,  más  del  25%  de  contribuyentes),  era  muy  complejo  y  poco  transparente.      Si  bien  se  pretendía  la  simplificación  del  sistema  de  cobro  de  impuestos,  esto  no  se  logró  porque  el  ISR  se  mantuvo  como   impuesto  principal  al   ingreso.  De  hecho,  dadas   las   tasas  escalonadas  y   los  regímenes  y  tratos  especiales  de  ciertos  agentes  económicos,    los  contribuyentes  prefieren  pagar  el  ISR.    Al   coexistir   con   el   ISR,   los   contribuyentes   se   confunden   sobre   cual   deben  de   pagar.   Al   final,   los  contribuyentes   terminan   pagando   más   porque   deben   pagar   cada   mes   una   parte   de   ISR   y   otra  parte  de  IETU.  El  contribuyente  se  ve  obligado  a  esperar  hasta  que  presenta  su  declaración  anual  del  ejercicio  para  reclamar  los  saldos  que  tenga  a  favor.      Este   impuesto   ha     causado   una   ampliación   de   la   base   gravable,   pero   no   del   número   de  contribuyentes,  al  menos  no  directamente.  Además  es  regresivo,  es  decir,  que  el  efecto  del   IETU  en   las   personas   físicas   depende   del   nivel   de   ingreso   gravable   que   registren:   mayores   ingresos  gravables  del  contribuyente  (y  por  tanto,  mayor  sea  tasa  efectiva  de  ISR),  menor  impacto  del  IETU.  Además,   no   se   ha   logrado   combatir   la   elusión   y   evasión,   ya   que   es   algo   que   recae   sobre   los  contribuyentes  cautivos.  Finalmente,  no  se  logró  el  objetivo  recaudatorio,  pero  al  parecer  si  el  de  control.  

 Hacienda   reporta   en   su   informe   del   2011   que   el   IETU   ha   cumplido   los   objetivos   de   aumentar  indirectamente  al  número  de  contribuyentes  y  de  servir  como  control  de  éstos.  Sin  embargo,  es  claro  que  los  objetivos  recaudatorios  no  fueron  cumplidos.  

       Hacia  una  nueva  etapa  de  reforma  hacendaria  /  fiscal    

Ignacio   Trigueros   y   Arturo   M.   Fernández,   en   un   artículo   de   2004,   mencionan   que   el   sistema  tributario  mexicano  se  caracteriza  por:    

a) un  sofisticado  procedimiento  para  determinación  y  el  cálculo  de  los  impuestos;  b) altas  tasas  impositivas,  c) una  muy  baja  recaudación.    

 Lo  cierto  es  que,  aún  incluyendo  los  importantes  ingresos  por  recursos  petroleros  (y  que  absorben  recursos   de   la   paraestatal   de   manera   francamente   abusiva,   México   mantiene   un   nivel   de  recaudación   como   proporción   al   PIB   más   bajo   que   los   demás   países   de   la   OCDE   (durante   los  últimos   20   años,   los   ingresos   tributarios   del   gobierno   federal   han   fluctuado   entre   el   8.9%   y   el  11.5%).    ¿Cuáles  son  las  causas  por  las  cuales  esto  sucede?    La   baja   capacidad   recaudatoria   fiscal   de   México   se   puede   explicar   por   dos   fenómenos  generalizados  en  el  país:      

a) Altísimo  grado  de  evasión  fiscal;  b) Facilidad  en  la  evasión  de  impuestos  por  parte  de  las  empresas  formales  

 México  es  un  país  con  un  pequeño  número  pagadores  de  impuestos  cautivos  que  soportan  un  alto  porcentaje   de   la   recaudación   del   gobierno,   y   con   un   altísimo   número   de   personas   (físicas   o  morales)  que  no  pagan  nada.  Esto  es  desigualdad.    

Ejemplo:  Predial  como  %  del  PIB  (fuente:  OCDE)  

   Además,   una   sola   persona   (moral   desde   luego)   soporta   una   gran   tajada   del   pastel   impositivo:  PEMEX.    Hoy  día,  México  es  un  país  que  depende  del  petróleo  para  sobrevivir.    

 Los   cambios   que   requiere   el   sistema   tributario   tienen   mucho   que   ver   con   la   reducción   de   la  dependencia  petrolera:  una  reforma  fiscal  que  beneficie  a  nuestra  empresa  petrolera  debe  estar  ligada  con  una  reforma  fiscal  que  supla  los  hoyos  fiscales  que  produciría  la  disminución  del  cobro  de  derechos  a  PEMEX.      La  baja  recaudación  implica  que  el  gasto  público  sea  menor  al  necesario  para  invertir  en  áreas  de  beneficio  de  alto  impacto,  como  son:  educación  y  salud.    Además,   un   alto   porcentaje   de   lo   recaudado   se   utiliza   en   gasto   discrecional   (y   casi   nunca   a  inversión).   Por   ejemplo,   en   cuando   a   los   programas   contra   la   pobreza:   no   existían   programas  focalizados   de   manera   efectiva   hasta   la   creación,   a   finales   del   siglo   XX,   de  Progresa/Oportunidades.  Sin  embargo,  el  gasto  dirigido  representa  10%  del  gasto  social,  sólo  una  parte  está  focalizado  efectivamente;  y  cerca  de  40%  de  los  pobres  extremos  todavía  se  encuentran  excluidos  de  Oportunidades.  De  hecho,  se  calcula  que  60%  del  gasto  social  y   subsidios  con   fines  redistributivos   es   regresivo   (se   concentra   en   los   grupos   de   mayores   ingresos),   lo   que   limita   la  efectividad   redistributiva   del   gasto   público.   Un   10%   de   dicho   gasto   es   más   desigual   que   la  distribución   del   ingreso   privado   de   los   hogares   (subsidios   agrícolas   vinculados   a   insumos   y  producción,  pensiones   y  otras  prestaciones   “de  privilegio”  de   trabajadores  públicos),   por   lo  que  contribuye  a  aumentar  la  desigualdad  del  ingreso  en  México.5    La  ampliación  de   la  base   fiscal   sólo  puede  sustentarse  en   la  universalidad  efectiva   (y  efectividad  universal)  del  gasto  público,  y  viceversa,  por  lo  que  la  reforma  fiscal  y  las  reformas  del  gasto  deben  diseñarse  e  implementarse  en  forma  coordinada  y  simultánea.    Por  ello,  considero  que  los  tópicos  que  deben  ser  incluidos  en  una  reforma  fiscal  federal  son:    

a)  Simplificación  fiscal  (ISR-­‐IETU,  IVA)  b)  Menores  privilegios  fiscales  para  unos  cuantos  c)  Revisión  de  los  mecanismos  de  recaudación  y  control  c)  Revisión  de  las  fórmulas  de  otorgamiento  de  participaciones  y  Aportaciones  d)  Responsabilidad  Fiscal  de  las  Entidades  Federativas  e)  Reforma  Petrolera  f)  Un  reordenamiento  del  Gasto  

 También   considero   que   es   preciso   realizar   un   análisis   exhaustivo   de   los   Mitos   y   Realidades  respecto  a  la  reforma  fiscal:    

1) Eliminar  exenciones  en  IVA  a  alimentos  y  medicinas  es  malo  para  la  población.  Depende.  En  general  un   impuesto  al  consumo  es  regresivo,  ya  que   los  más  pobres  de   la  población  

                                                                                                                         5  John  Scott,  Gasto  Público  para  la  equidad:  del  Estado  excluyente  hacia  un  Estado  de  Bienestar  Universal  

gastan   más   (como   proporción   de   su   ingreso)   en   alimentos.   Sin   embargo,   el   monto   de  gasto  de  las  personas  con  mayores  ingresos  son  mucho  mayores,    por  lo  que  serían  los  que  más   pagarían.   Además,   los   ingresos   que   obtenga   el   gobierno   podrían   ser   mejor  canalizados  a  políticas  públicas  redistributivas,  por   lo  que   lo  regresivo  del   impuesto  sería  más  que  compensado.  (recordar  el  malogrado  “completito  y  copeteado”.  Una  política  de  este   tipo   debe   necesariamente   ser   acompañada   de   una   política   de   gasto   público  transparente  y  eficiente.    

2) Un  cobro  “flat”  de  ISR  es  malo  para  la  población  porque  los  ricos  pagan  menos.  Falso.  La  simplificación  fiscal  permite  que  los  contribuyentes  hagan  cálculos  más  sencillos  y  evita  la  evasión   y   elusión   fiscal.   En   general,   además,   cuando   hay   mayores   tasas   impositivas  aumenta   el   incentivo   a   no   pagar.   En   el   caso   de   las   personas   con   mayores   recursos,  gastarán  más  recursos  en  intentar  eludir  el  pago  de  impuestos,  con  lo  que  se  genera  una  renta   no   productiva   (el   pago   a   contadores   e   ingenieros   financieros)   y   una   menor  recaudación   (producto   de   una   elusión   y   evasión   exitosa).  Mantener   tasas   escalonadas   y  altas   ocasiona   elusión,   evasión,   y   eleva   costos   de   control   de   parte   del   cobrador   de  impuestos.  

3) Lo   que   hace   falta   es   dar   “incentivos”   fiscales   en   México.   Falso.   Hace   falta   crear  “certidumbre”   entre   la   población.   Certidumbre   de   que   si   pagas   tus   impuestos   vas   a   ser  tratado   correctamente   y   que   tendrás   acceso   a   políticas   públicas   que   otorguen   la  oportunidad  de  incrementar  tu  patrimonio  (económico,  tecnológico,  cultural)  

4) Para  transformar  un  sistema  tributario  es  suficiente  modificar  el  sistema  jurídico  mediante  la  redacción  de  normas.  Falso.  Esto  es  insuficiente  y  puede  conllevar  errores  graves,  porque  los  cambios  deben  concentrarse  en  cómo  se  aplican  los  mecanismos  impositivos.  Lo  importante  no  es  que  exista,  por  ejemplo,  un  impuesto  sobre  la  renta  de  las  personas  físicas,  sino  el  número  de  sujetos  pasivos  que  lo  declaran,  las  rentas  declaradas,  su  distribución,  etc.  

5) Los  subsidios  generalizados  son  benéficos  para  la  población.  Falso.  Son  los  más  regresivos.  Ejemplo:  subsidio  a  la  gasolina.  

 Lo  cierto  es  que  un  buen  sistema  fiscal  debe  cumplir  con  las  siguientes  características:        Menor   discrecionalidad:   Una   proporción   alta   de   la   recaudación   debe   proveer   los   ingresos  necesarios  para  llevar  a  cabo  determinados  programas  de  gasto,  de  forma  transparente.      Neutral:   El   sistema   debe   poseer   instrumentos   eficientes,   que   no   modifiquen   las   decisiones   de  trabajo,  ahorro  e  inversión  de  los  contribuyentes  (no  distorsionante).    Equitativo:  que  la  carga  del  cobro  de  impuestos  se  distribuya  equitativamente  entre  la  población,  sin  privilegios  para  unos  cuantos  u  oportunidades  claras  de  elusión.    

Sencillo:  Que   sea   simple,   sin  necesidad  de   cálculos   complicados,  de   forma   tal  que   los   costos  de  cálculo   y   pago   (contribuyentes)   así   como   de   cumplimiento   y   administración   (gobierno)   sean  reducidos  al  mínimo.    El  caso  del  Gasto    Toda   reforma  a   la  política   fiscal  debe   tener  en  cuenta  el  gasto,  es  decir,  debe   responder  clara  y  contundentemente  a   la  pregunta  ¿por  qué   recaudar  más?  Considero,  por   lo   tanto,  que  el  gasto  público  también  debe  ser  reformado.  Y  para  ello,  hay  que  conocer  algunos  datos  al  respecto.      En  México,  el  Gasto  de  Inversión  disminuyó  entre  1980  y  1990,  y  se  ha  mantenido  constante  en  los  últimos  años.  Lo  contrario  sucedió  con  el  Gasto  Corriente,  que  aumento  en  el  mismo  periodo  y  se    ha  mantenido    estable  desde  entonces.    Si  bien  el  Gasto  Corriente   incluye   los  gastos  en  programas  distributivos,  esto  no  da  cuenta  de  su  calidad   o   eficiencia.   El   gasto   social   ha   aumentado   a   casi   el   70%   del   corriente,   pero   lo   más  importante  es   ver   sus   resultados  en  materia  de   redistribución  del   ingreso,  de  disminución  de   la  desigualdad  y  temas  relacionados.  Al  respecto  no  hay  buenas  noticias.  

 Gasto  Público  en  México  como  porcentaje  del  Gasto  Programable6

     En  México  se  observa  que  el  gasto  redistributivo  es  regresivo  en  su  conjunto7:  el  10%  más  pobre  de  la  población  recibe  7.8%  de  estos  recursos,  mientras  el  10%  más  rico  recibe  16.7%.  Es  decir,  por  cada  peso  que  el  Estado  asigna  a  los  más  ricos,  logra  transferir  apenas  50  centavos  a  la  población  en  pobreza  extrema.        

                                                                                                                         6  Fuente:  Centro  de  Estudios  de  las  Finanzas  Públicas  H.  Cámara  Diputados  7  Scott  2010,  cálculos  del  autor  a  partir  de  ENIGH  2008  ,  el  “Modulo  de  Programas  Sociales”  levantado  con  la  ENIGH  2006  (Sedesol),  y  bases  administrativas  de  ASERCA.  

Otra   forma  de   verlo,   si   tomáramos   de  manera   conservadora   al   50%  de   la   población  más   pobre  como   la  población  objetivo  del   gasto   redistributivo;   en   la   asignación  actual   58%  de   los   recursos  redistributivos   ejercidos   por   el   Estado   dejan   de   llegar   a   esta   población   porque   benefician   a   la  mitad  más  rica.    

 Fuente:  Scott  2010,  cálculos  del  autor  a  partir  de  ENIGH  2008  ,  el  “Modulo  de  Programas  Sociales”  levantado  con  la  ENIGH  2006  (Sedesol),  y  bases  administrativas  de  ASERCA  

 Esta  asignación  es  de  por  sí  difícil  de   justificar  política  y  moralmente,   incluso  en  un  país  de  baja  desigualdad  y  alta  capacidad  fiscal,  como  Suecia.  En  México  resulta  especialmente  grave  dada   la  distancia   entre   las   necesidades   y   recursos   redistributivos   disponibles   en  México,   con  una  de   las  capacidades   fiscales  más   bajas   del  mundo   y   una   brecha   de   ingresos   privados   entre   el   10%  más  pobre   y   el   10%  más   rico   en   una   escala   de   1   sobre   40,   esto   es:  por   cada   peso   que   el  mercado  asigna  a  un  rico,  un  pobre  obtiene  apenas  2  centavos.      Para   cambiar   esta   situación,   hay   varios   elementos   que   deben   ser   tomados   en   cuenta   en   una  reforma:    

a) Transparencia  en  el  reparto  y  la  operación  de  los  programas  b) Rendición  de  cuentas  efectivo,  con  un  sistema  de  sanciones  adecuado  c) Romper   las   inercias   y   las   “tradiciones”   que   fueron   creadas   cuando   los   sistemas  

redistributivos   fueron   creados,   y   que   podrían   no   responder   a   las   necesidades   sociales  actuales.  

d) Cambios   en   la   situación   mundial   que   provocan   distorsiones   y   la   “cancelación”   de  programas  sociales  progresivos  (impuestos  a  las  gasolinas,  IEPS)  

 Los  principales  obstáculos  a  los  que  se  enfrentan  los  hacedores  de  políticas  públicas  son:    

• Poder  económico  y  político  relativo  de  los  demandantes  de  servicios  y  subsidios  públicos  • Poder  económico   y  político  de   los   trabajadores  públicos  que   logran  extraer   rentas  de   la  

producción  y  provisión  pública  de  bienes  y  servicios  de  salud,  educación,  energéticos,  etc.  (extracción   de   rentas   vía   salarios,   pensiones,   prestaciones   y   bajas   en   calidad   de   sus  servicios).  Incluso,  como  en  el  caso  de  Grecia,  el  empleo  público  se  ha  considerado  a  veces  como  un  instrumento  redistributivo  por  sí  mismo.  

• Costos   políticos   elevados,   a   los   que   se   suma   la   falta   de   incentivos   políticos   para   hacer  “mejor”  su  trabajo  (reelección,  monopolios  políticos,  grupos  de  presión,  incluso  grupos  de  delincuencia  organizada  que  presionan  a  grupos  políticos).  

• Las   barreras   de   los   grupos   marginados   para   acceder   a   los   beneficios   de   subsidios   o   a  reformas  que  los  beneficien  directamente.  

 Propuestas    En  este  contexto,  considero  que  el  valor  de  las  propuestas  que  se  arrojen  en  los  Foros  de  Consulta  Ciudadana  deben  ser  sustentables,  equitativas  y  realistas.  En  materia  de  miscelánea  fiscal  federal,  mis  propuestas  son  las  siguientes:    

a) Simplificación   del   sistema   de   cobro   de   Impuestos   a   los   ingresos   de   personas   físicas   o  morales.  Esto  incluye  los  siguientes  aspectos:  

a. Unificación  del  ISR  y  el  IETU  (o  la  desaparición  de  uno  de  ellos,  de  los  cuales  el  ISR  sería  el  que  debe  desaparecer)  

b. Que  el  cobro  sea  sobre  una  sola  tasa  para    facilitar  su  cálculo  y  evitar  distorsiones  b) Revisión  de  las  fórmulas  y  métodos  de  reparto  de  ingresos  federales.  

 c) Desaparición  de  los  impuestos  regresivos  y  privilegios.    

 d) Auditorías   a   sindicatos   de   empresas   públicas   y   correcta   fiscalización   de   los   mismos,  

respetando  su  autonomía  política.    

e) Mayor  etiquetado  de   recursos   federales  que   son  dispuestos  por  el   Poder  Ejecutivo  para  evitar  la  discrecionalidad  con  fines  políticos  de  los  mismos.    

Considero,   finalmente  que  para  que   las  verdaderas   reformas   fiscales  y  de  gasto  público  que  son  necesarias   a   nivel   federal,   es   preciso   que   la   Reforma   Política   sea   hecha.   Esto,   porque   una  planeación  en  el   largo  plazo  únicamente  es  posible  bajo  un  esquema  en  el  cual   los  políticos  que  

votan   por   las   leyes   federales   observen   mayor   responsabilidad   por   sus   electores   que   por   sus  intereses  personales.      En  cuanto  al  Estado  de  Tabasco,  considero  que  es  preciso   llevar  a  cabo  tres  reformas  básicas  en  material  fiscal:    

a) La  desaparición  de  la  Tenencia,  ya  que  es  un  impuesto  injusto  a  la  propiedad,  que  a  pesar  de  su  poder  recaudatorio  es  francamente  injusto  para  la  ciudadanía.  

b) Revisión  del  padrón  vehicular  y  residencial,  sin  costo  para  los  ciudadanos.  Esto  permitiría  aumentar  la  recaudación  en  el  corto  plazo  y  de  forma  continua,  sin  que  los  contribuyentes  cautivos  sean  afectados  (ya  pagan  sus  impuestos)  y  logrando  aumentar  la  base  gravable.  

c) Revisión   integral   en   materia   de   derechos,   productos   y   aprovechamientos.   Es   preciso  transformar   conceptos,   cambiar   tarifas,   para   hacer   más   justo   el   cobro   de   estos  instrumentos.  El  objetivo   sería  eliminar   cobros  absurdos  y  que   se   implementen  aquellos  que   puedan   apoyar   en   la   transformación   de   Tabasco   en   un   Estado   ecológicamente  sustentable,   con   una   base   de   contribuyentes   más   grande,   con   mayor   competitividad   y  mejor  infraestructura.    

d) Incentivar  vía  beneficios  fiscales  la  utilización  de  la  figura  de  “contribuciones  de  mejoras”,  especialmente  en  proyectos  más  pequeños  cuya  afectación  sea  meramente  local.  

e) Avanzar   en   la   programación   de   presupuestos   plurianuales   de   inversión.   Bajo   este  esquema,   incrementar   la   utilización   de   esquemas   PPS   para   llevar   a   cabo   proyectos   de  infraestructura.  

f) Avanzar   en   la   rendición   de   cuentas,   principalmente   vía   la   publicación   de   los   Estados   de  Cuenta  con  los  requerimientos  Federales  y  de  forma  oportuna.  

 Conclusiones    Las  reformas  fiscales  y  de  gasto  público  están  a  fin  de  cuentas  a  merced  de  las  decisiones  políticas.  En  un  país  como  México,  donde  las  discusiones  políticas  se  encuentran  polarizadas,  las  propuestas  deben   recorrer   un   larguísimo   (y   tortuoso)   camino   para   ser   aprobadas,   y   donde   los   grupos   de  interés  rentista  se  encuentran  sobradamente  representados  en  el  congreso,  es  extremadamente  difícil   impulsar   una   reforma   que   sea   socialmente   aceptada,   ya   que   cualquier   “deterioro”   en   los  beneficios  recibidos  por  algún  grupo  en  el  poder  se  ve  con  malos  ojos.    Esa  es   la  razón  principal  por   la  que  el  mayor  avance  en  el  camino  de  la  reforma  hacendaria  para  México  ha  sido  en  la  distribución  de  los  recursos  presupuestarios  federales,  y  los  menores  avances  que  podemos  detectar  son  en  cuanto  a  la  simplificación  del  sistema  recaudatorio  y  la  eficiencia  del  gasto   público.   Allí   es   donde   se   encuentran   los  mayores   intereses   económicos   de   los   que   ya   se  benefician  con  el  status  quo  y   los  mayores  costos  políticos  para   los  que  promueven  cambios.  En  otras  palabras,  es  claro  qué  se  debe  hacer,  pero  no  el  cómo.  Por  lo  tanto,  la  cuestión  principal  es  el  diseño   de   mecanismos   de   absorción   de   costos   asociados   a   la   reforma:   la   compensación   para  quienes  resulten  perjudicados.  

 Considero   (ese   es   mi   diagnóstico)   que   una   reforma   hacendaria   integral   se   logrará   con   mayor  facilidad  una  vez  que  una  reforma  política  integral  sea  aprobada  e  instrumentada,  y  que,  mientras  tanto,  queda  esperar,  analizar  y  seguir  luchando  para  que  los  cambios  necesarios  para  que  México  no   quede   tan   rezagado   en   la   escena   mundial   sean   hechos,   poco   a   poco,   que   centímetro   a  centímetro  la  puerta  hacia  el    progreso  sea  abierta.