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N° 447
SÉNATSESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 28 juin 2000
RAPPORT D'INFORMATIONFAIT
au nom de la mission commune d’information (1) chargée de
dresser le bilande la décentralisation et de proposer les
améliorations de nature à faciliterl’exercice des compétences
locales,
Tome I
Par M. Michel MERCIER,Sénateur.
(1) Cette mission est composée de : MM. Jean-Paul Delevoye,
président ; Jacques Bellanger, JoëlBourdin, Paul Girod,
vice-présidents ; Robert Bret, Louis de Broissia, Jean-François
Picheral, Lylian Payet, secrétaires ;Michel Mercier, rapporteur ;
Claude Domeizel, Patrice Gélard, Hubert Haenel, Claude Haut, Daniel
Hoeffel, JeanHuchon, Jean-François Humbert, Philippe Marini, Gérard
Miquel, Bernard Murat, Philippe Nachbar, Jacques Oudin, Jean-Claude
Peyronnet, Henri de Raincourt, Philippe Richert, Bernard Seillier,
Guy Vissac.
Collectivités locales.
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S O M M A I R EPages
MOTION ADOPTÉE PAR LA MISSION D’INFORMATION
.............................................................
17
INTRODUCTION
.......................................................................................................................................................
27
PREMIÈRE PARTIE - LA DÉCENTRALISATION ET L’EFFICACITÉ DEL’ACTION
PUBLIQUE
...........................................................................................................................................
34
CHAPITRE PREMIER LE CONTEXTE : UNE RÉFORME EFFICACE ETADAPTÉE
AUX NOUVEAUX DÉFIS SOCIAUX
.......................................................................................
36
I. LA DÉCENTRALISATION : UNE REDISTRIBUTION DES POUVOIRS
AUSERVICE DE L’EFFICACITE DE L’ACTION PUBLIQUE
.......................................................... 36
A. L’EMERGENCE DIFFICILE DE L’IDEE DE DECENTRALISATION
............................................ 361. Un long
cheminement
........................................................................................................................................
36
a) Une histoire « cahotique »
..........................................................................................................................
36b) Une double dépossession
.............................................................................................................................
38
2. Une affirmation progressive
...........................................................................................................................
40a) Un réel mouvement de décentralisation
................................................................................................
40b) Une étape importante : le projet de loi relatif au
développement des
responsabilités locales
..................................................................................................................................
41
B. LES PRINCIPAUX OBJECTIFS DE LA DÉCENTRALISATION
....................................................... 421. Une
nouvelle distribution des pouvoirs dans un Etat
unitaire...........................................................
42
a) Une nouvelle distribution des
pouvoirs..................................................................................................
42b) Le maintien des principes de l’Etat
unitaire........................................................................................
44
2. La recherche d’une meilleure efficacité de l’action publique
........................................................... 45a) Un
Etat recentré sur ses compétences
essentielles.............................................................................
45b) Une organisation administrative rationalisée
......................................................................................
47
3. Une démocratie de
proximité..........................................................................................................................
47a) Un processus de décision proche des
citoyens.....................................................................................
47b) Une capacité d’adaptation et d’innovation
...........................................................................................
48
II. L’AFFIRMATION DES COLLECTIVITÉS LOCALES COMME DESACTEURS
ÉCONOMIQUES DE PREMIER PLAN
...........................................................................
49
A. LA PLACE DES COLLECTIVITÉS LOCALES DANS L’ÉCONOMIE NATIONALE
.............. 491. Une place significative
.....................................................................................................................................
502. Un facteur de croissance pour l’économie nationale
............................................................................
51
B. L’EFFICACITÉ DE LA GESTION DECENTRALISÉE
..........................................................................
531. L’assainissement financier
..............................................................................................................................
532. La sagesse
fiscale................................................................................................................................................
583. Un excédent budgétaire
....................................................................................................................................
62
C. LE DÉVELOPPEMENT DU CONTRÔLE
FINANCIER..........................................................................
63
III. DE NOUVEAUX DÉFIS POUR L’ACTION PUBLIQUE
...............................................................
64
A. DE PROFONDES MUTATIONS DÉMOGRAPHIQUE ET ÉCONOMIQUE
................................... 641. L’évolution
démographique.............................................................................................................................
64
a) Le vieillissement de la population française
........................................................................................
64
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- 3
b) Des contrastes territoriaux marqués en matière démographique
................................................. 672. La
mondialisation de l’économie française
..............................................................................................
703. Le risque de fracture civique et sociale
.....................................................................................................
71
a) Les incivilités et la fracture
sociale.........................................................................................................
71b) La fracture civique
........................................................................................................................................
72c) Les risques d’inégalités que peuvent engendrer les nouvelles
technologies de la
communication................................................................................................................................................
74
B. UNE ADAPTATION NÉCESSAIRE DE L’ACTION PUBLIQUE
....................................................... 741. La
nécessité croissante d’une gestion de proximité
...............................................................................
74
a) Une cohésion sociale renforcée
.................................................................................................................
74b) Les nouvelles attentes de la population
.................................................................................................
76
2. L’insertion des territoires dans l’ensemble européen
...........................................................................
79a) L’exigence d’une structuration efficace des territoires
....................................................................
79b) La place croissante des politiques
communautaires..........................................................................
80
C. LE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION
DÉCENTRALISÉE............................................. 811. Le
rapprochement franco-allemand d’après guerre
..............................................................................
812. L’affermissement des instruments juridiques et financiers
.................................................................
823. Une coopération active dans toutes les zones frontalières
françaises et
européennes
..........................................................................................................................................................
83
CHAPITRE II LA COMPLEXITÉ DU PAYSAGE INSTITUTIONNEL DE
LADÉCENTRALISATION
...........................................................................................................................................
86
I. L’ÉTAT : UN ACTEUR ESSENTIEL QUI N’A PAS ENCORE INTÉGRÉ
LALOGIQUE DE LA DÉCENTRALISATION
............................................................................................
86
A. LE RÔLE AMBIGU DE L’ÉTAT : CONTRÔLEUR ET ACTEUR DE LA
VIELOCALE
....................................................................................................................................................................
86
1. l’État, contrôleur de la vie
locale.................................................................................................................
86a) Les principes : la substitution du contrôle a posteriori à la
tutelle.............................................. 87b) Les
insuffisances du contrôle de
légalité...............................................................................................
87c) Les ambiguïtés du contrôle de légalité
...................................................................................................
90d) L’inadaptation des contrôles financiers
................................................................................................
92
2. l’État, acteur de la vie locale
.........................................................................................................................
96
B. UN ÉTAT QUI N’A PAS ADAPTÉ SON ORGANISATION À
LADÉCENTRALISATION
.......................................................................................................................................
98
1. Le bilan mitigé des partages de
services....................................................................................................
99a) Les principes retenus par les lois de décentralisation
......................................................................
99b) Une mise en œuvre complexe
....................................................................................................................
101c) Le partage non réalisé : des services en parallèle sinon en «
doublon » .................................. 105
2. La déconcentration et la restructuration des administrations
territoriales de l’étatsont toujours en chantier
.................................................................................................................................
106a) Les enjeux de la déconcentration
.............................................................................................................
107b) Un objectif sans cesse réaffirmé
...............................................................................................................
107c) Une mise en œuvre laborieuse
...................................................................................................................
110d) L’insuffisante restructuration des services territoriaux de
l’État ................................................ 114e) Un
pis-aller : la coordination sans réorganisation des services
.................................................... 115
II. UNE ORGANISATION TERRITORIALE EN
DEVENIR................................................................
117
A. LES EXPÉRIENCES ÉTRANGÈRES : L’ABSENCE D’UN MODÈLE UNIQUE
........................ 1171. Décentralisation et évolution du
modèle fédéral
....................................................................................
117
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2. Décentralisation et mutation de l’État unitaire
......................................................................................
1193. Régionalisation et décentralisation
.............................................................................................................
1214. La « dévolution » au Royaume-Uni
..............................................................................................................
1225. L’Espagne : l’État des
autonomies...............................................................................................................
1246. L’Italie : en route pour une autonomie toujours plus grande
des régions .................................... 1247. La
permanence du modèle
allemand............................................................................................................
125
B. UNE NOUVELLE DONNE POUR L’ORGANISATION TERRITORIALE :
LAMONTÉE EN PUISSANCE DE L’INTERCOMMUNALITÉ DE PROJET
...................................... 127
1. Une préoccupation ancienne
..........................................................................................................................
127a) Un remède à l’émiettement communal
..................................................................................................
127b) Les principales étapes : une « stratification » des
structures ........................................................
128c) Les lignes directrices d’une réforme de l’intercommunalité :
le rôle actif du
Sénat
...................................................................................................................................................................
1302. Une relance récente : la loi du 12 juillet
1999........................................................................................
132
a) Les principaux
objectifs...............................................................................................................................
132b) Un premier bilan encourageant
................................................................................................................
136
C. DES FACTEURS DE COMPLEXITE POUR L’ORGANISATION
TERRITORIALE.................. 1381. Les ambiguïtés de la politique
des pays
.....................................................................................................
139
a) La loi d’orientation du 4 février 1995 : le pays espace de
projet ................................................. 139b) La
loi du 25 juin 1999 : une procédure plus complexe
....................................................................
140
2. La prolifération des « zonages »
...................................................................................................................
141a) Le zonage : un outil complexe mais pourtant utile
...........................................................................
141b) Une simplification toujours
attendue......................................................................................................
145
3. Les mécanismes complexes des interventions
communautaires.........................................................
150a) Un poids significatif dans la vie locale
..................................................................................................
150b) Une mise en œuvre complexe
....................................................................................................................
151
D. LES SPÉCIFICITÉS DES DÉPARTEMENTS
D’OUTRE-MER...........................................................
156
CHAPITRE III LE CADRE DE L’EXERCICE DES COMPÉTENCES LOCALES :DES
BLOCS DE COMPÉTENCES À LA COGESTION
.........................................................................
160
I. UNE LOGIQUE INITIALE DÉVOYÉE
......................................................................................................
161
A. LA LOGIQUE INITIALE
.....................................................................................................................................
1611. Une nouvelle conception du rôle de l’Etat dans un cadre
défini par la loi.................................. 161
a) Une nouvelle conception du rôle de
l’Etat............................................................................................
161b) Un cadre fixé par la loi
................................................................................................................................
165
2. Des transferts de blocs de compétences en fonction des
vocations dominantes dechaque niveau de collectivité locale
...........................................................................................................
167a) L’identification des vocations dominantes des différents
niveaux .............................................. 167b) La
détermination de blocs de compétences
..........................................................................................
169
B. UNE LOGIQUE
DÉVOYÉE................................................................................................................................
1701. De la confusion...
................................................................................................................................................
170
a) La multiplication des formules de cogestion
.......................................................................................
170b) Un cadre contraignant pour les collectivités
locales.........................................................................
178
2. ... A la recentralisation des compétences
..................................................................................................
179a) Des dispositifs
coercitifs..............................................................................................................................
179b) Une présomption inacceptable : l’incapacité des collectivités
locales à appliquer
la loi
....................................................................................................................................................................
184
II. UNE LOGIQUE CONTRACTUELLE INÉGALITAIRE
..................................................................
186
-
- 5
A. L’IMPORTANCE CROISSANTE DES TECHNIQUES CONTRACTUELLES
.............................. 1881. Les contrats de plan
Etat-régions : une enveloppe financière considérable en
partie seulement prise en charge par l’Etat
.............................................................................................
188a) La contractualisation décentralisée, héritière de « l’ardente
obligation »
nationale
............................................................................................................................................................
188b) Des financements croissants, répartis entre plusieurs
partenaires .............................................. 189
2. Les contrats de ville ou la tentative de rationalisation
d’une politique foisonnante ................ 192a) Une
prolifération à laquelle la contractualisation n’a pas totalement
mis fin ........................ 192b) Une politique partagée
.................................................................................................................................
195
3. Les contrats locaux de sécurité : un outil perfectible
...........................................................................
197a) Une procédure qui couvre une part croissante du territoire
........................................................... 197b)
Une méthodologie
perfectible....................................................................................................................
199
4. Les autres contrats : quelle cohérence globale et quelle
place pour les collectivitésterritoriales ?
.......................................................................................................................................................
201
B. LA RUPTURE DE L’ÉGALITÉ ENTRE LES CONTRACTANTS
...................................................... 2021. Le
contrat, vecteur de l’intervention de l’Etat
.......................................................................................
202
a) La méthode, ou le déséquilibre dans la négociation du contrat
.................................................... 202b) Les
matières contractuelles, ou le déséquilibre dans le contenu du
contrat ............................. 204
2. L’absence de sanction du non respect par l’Etat de ses
engagements ........................................... 206a) Une
exécution défaillante des engagements
financiers....................................................................
206b) Une relation contractuelle dépourvue de force contraignante
?.................................................... 210
CHAPITRE IV FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE : L’ETAT ÉLABOREDES
RÈGLES INADAPTÉES DONT IL NE SUPPORTE PAS LESCONSÉQUENCES
......................................................................................................................................................
213
I. UNE CONSTRUCTION STATUTAIRE LABORIEUSE QUI N’A
PASSUFFISAMMENT PRIS EN COMPTE LES BESOINS SPÉCIFIQUES
DESCOLLECTIVITÉS LOCALES
.......................................................................................................................
214
A. LES PRINCIPES POSÉS EN 1984 : UNITÉ, PARITÉ... SPÉCIFICITÉ
........................................... 2141. L’unité de la
fonction publique territoriale
..............................................................................................
2142. La parité entre les fonctions
publiques.......................................................................................................
2153. La spécificité de la fonction publique
territoriale..................................................................................
216
B. LA DIFFICILE MISE EN PLACE DE LA FONCTION PUBLIQUE
TERRITORIALE............... 216
II. DES DISPOSITIONS STATUTAIRES ET RÉGLEMENTAIRES INADAPTÉESET
RIGIDES
...........................................................................................................................................................
217
A. DES PROCÉDURES TRÈS LOURDES
..........................................................................................................
2181. Le recrutement et le système du concours
.................................................................................................
2192. La
formation..........................................................................................................................................................
2203. Le déroulement de carrière et la mobilité
.................................................................................................
2204. Les incidents de carrière
..................................................................................................................................
222
B. DES INSTITUTIONS QUI ONT MONTRÉ LEURS LIMITES
............................................................. 2231.
Le CNFPT
..............................................................................................................................................................
2232. Les centres de gestion
.......................................................................................................................................
2233. La CNRACL : une situation financière inquiétante
...............................................................................
224
C. LES RÉMUNÉRATIONS SONT CONTRAINTES AU NOM DU PRINCIPE
DEPARITÉ
......................................................................................................................................................................
225
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D. LE RECRUTEMENT DE CONTRACTUELS EST FORTEMENT ENCADRÉ
.............................. 226
E. L’INADÉQUATION DES STATUTS PARTICULIERS AUX NOUVEAUX
BESOINSDES COLLECTIVITÉS LOCALES
.................................................................................................................
228
F. LE CAS PARTICULIER DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER.
................................................... 2281. La
surrémunération est un frein à l’embauche
........................................................................................
2282. Les indemnités d’éloignement
........................................................................................................................
2293. L’emploi de non-titulaires
...............................................................................................................................
229
III. LES INCERTITUDES QUANT AU VOLUME DE L’EMPLOI
PUBLICTERRITORIAL
.....................................................................................................................................................
230
A. L’EXTENSION DE LA NOTION D’AGENT PUBLIC CRÉE DES CHARGES
POURLES COLLECTIVITÉS EMPLOYEURS
.......................................................................................................
230
1. La réduction de la possibilité pour les collectivités de
recruter sur des contrats dedroit privé
..............................................................................................................................................................
230
2. Une rigidité accrue de la gestion des personnels
...................................................................................
231
B. LE RENOUVELLEMENT DES EFFECTIFS
...............................................................................................
232
CHAPITRE V UN SYSTÈME DE FINANCEMENT QUI NE GARANTIT
PASL’AUTONOMIE
LOCALE.....................................................................................................................................
234
I. LA NOUVELLE DONNE DE LA DÉCENTRALISATION
................................................................
235
A. L’HÉRITAGE DU « PLAN DE DÉVELOPPEMENT DES
RESPONSABILITÉSLOCALES »
..............................................................................................................................................................
235
B. UN RENFORCEMENT DE L’AUTONOMIE FINANCIÈRE DES COLLECTIVITÉS
................ 237
II. LA COMPENSATION FINANCIÈRE DES TRANSFERTS DE CHARGES
:THÉORIE ET PRATIQUE
..............................................................................................................................
238
A. LES PRINCIPES DE LA COMPENSATION
...............................................................................................
2391. Une compensation intégrale à la date du transfert
................................................................................
2392. Une compensation constituée au moins pour moitié par des
ressources fiscales ....................... 240
B. LES AMBIGUÏTÉS D’UN SYSTÈME COMPLIQUÉ
...............................................................................
2411. Le mode de calcul des compensations ne permet pas une
compensation intégrale ................... 241
a) Le calcul des compensations repose sur la distinction entre
l’évolution théoriqueet l’évolution réelle des ressources et
charges transférées
..............................................................
241
b) Cette distinction n’a pas permis une compensation intégrale
des
chargestransférées.........................................................................................................................................................
243
2. La remise en cause du principe du financement par la
fiscalité .......................................................
2463. Le régime de compensation est-il respectueux de la libre
administration des
collectivités locales ?
........................................................................................................................................
249
C. L’ALOURDISSEMENT DES CHARGES NON COMPENSÉES : UN RISQUE
POURLES BUDGETS LOCAUX
..................................................................................................................................
251
1. Les transferts de charges ne concernent pas seulement les
domaines mentionnéspar les lois de décentralisation
.....................................................................................................................
251
2. Un décalage entre les procédures et les enjeux financiers
.................................................................
255
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III. LE DÉMANTÈLEMENT DE LA FISCALITÉ LOCALE
...............................................................
257
A. UNE FISCALITÉ LOCALE DE PLUS EN PLUS « VIRTUELLE
».................................................... 2571. Une
marge de manoeuvre fiscale de plus en plus
réduite....................................................................
257
a) La marge de manoeuvre fiscale des collectivités locales ...
........................................................... 257b)
... se réduit peu à peu
...................................................................................................................................
259
2. L’évolution des taux et des bases détermine de moins en moins
l’évolution duproduit
.....................................................................................................................................................................
260
3. Peut-on encore parler d’impôts directs locaux ?
....................................................................................
261
B. LE COÛT DE LA NON RÉFORME
.................................................................................................................
2631. Des inégalités qui se perpétuent et amènent l’Etat à
supprimer tout ou partie des
impôts directs locaux
.........................................................................................................................................
263a) Les inégalités « inévitables
».....................................................................................................................
263b) Les inégalités injustifiables
........................................................................................................................
264c) La stratégie des gouvernements successifs : payer plutôt que
réformer..................................... 267
2. Une charge croissante pour le budget de
l’Etat......................................................................................
2683. Un manque à gagner pour les collectivités
locales................................................................................
271
a) Les modes d’indexation entraînent des manques à gagner
............................................................ 272b)
Les mécanismes d’érosion du montant des compensations
............................................................ 273c)
Les conséquences sur la taxe foncière et la taxe d’enlèvement des
ordures
ménagères
.........................................................................................................................................................
276
IV. LES COLLECTIVITÉS LOCALES, VARIABLE D’AJUSTEMENT DUBUDGET DE
L’ETAT........................................................................................................................................
277
A. L’ÉVOLUTION DE LA STRUCTURE DES CONCOURS DE L’ÉTAT
........................................... 2771. Les concours de
l’Etat : un ensemble hétérogène
..................................................................................
277
a) Les dégrèvements
...........................................................................................................................................
278b) Les
compensations.........................................................................................................................................
278c) Les dotations de l’Etat
.................................................................................................................................
279
2. La réduction de la part des dotations dans l’effort total de
l’Etat .................................................. 285
B. L’ENVELOPPE NORMÉE : UN « RENDEZ-VOUS MANQUÉ »
....................................................... 2861.
Concilier maîtrise des dépenses publiques et stabilité des concours
aux
collectivités locales : une bonne idée ...
....................................................................................................
287a) Maîtriser les dépenses publiques
..............................................................................................................
287b) Améliorer la prévisibilité de l’évolution des budgets locaux
........................................................ 288
2. ... qui a été détournée de son objet initial ....
..........................................................................................
2893. ... et qui n’a pas modifié la nature des relations
financières entre l’Etat et les
collectivités locales
............................................................................................................................................
291
V. LA PÉRÉQUATION EN PANNE
..................................................................................................................
292
A. LE CONTRASTE ENTRE LES BESOINS ET LES CREDITS
............................................................. 2921.
Les difficultés de mesurer les écarts de richesse
....................................................................................
2922. Un faible volume de crédits
............................................................................................................................
2973. La péréquation : du « saupoudrage » ?
......................................................................................................
298
B. LA FAIBLESSE DES INSTRUMENTS EXISTANTS
..............................................................................
2991. La DGF des communes est peu
péréquatrice............................................................................................
299
a) Les modalités de répartition de la DGF des communes et des
structuresintercommunales
............................................................................................................................................
299
b) Les crédits consacrés à la péréquation ne parviennent pas à «
décoller » ................................ 302c) L’origine du
blocage
.....................................................................................................................................
305
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- 8
2. Les fonds nationaux de péréquation
............................................................................................................
307a) Des fonds à l’objet de moins en moins
défini......................................................................................
307b) La péréquation finance la
péréquation...................................................................................................
309c) Une situation
paradoxale.............................................................................................................................
309
3. La péréquation des réductions de crédits
..................................................................................................
311a) La réforme de la DGE
..................................................................................................................................
311b) La modulation des baisses de
DCTP.......................................................................................................
313c) Les compensations d’exonérations fiscales sont-elles
péréquatrices ? ....................................... 314
C. LES NOUVELLES FORMES DE PÉRÉQUATION
...................................................................................
3161. La péréquation volontaire des ressources fiscales : la taxe
professionnelle unique................. 3162. La péréquation forcée
des ressources fiscales
.........................................................................................
3173. Les contrats de plan sont-ils péréquateurs ?
............................................................................................
319
VI. UN ÉTRANGE MOUVEMENT DE RECENTRALISATION DES FINANCESLOCALES
................................................................................................................................................................
321
A. LA MÉCANIQUE DE LA RECENTRALISATION
...................................................................................
3211. La transformation d’impôts locaux en dotations budgétaires
............................................................ 3222.
Les concours de l’Etat aux collectivités locales sur la sellette
......................................................... 323
B. POURQUOI L’ÉTAT RECENTRALISE-T-IL ?
..........................................................................................
3241. Améliorer la justice fiscale
?..........................................................................................................................
3242. Renforcer la péréquation
?..............................................................................................................................
3273. Maîtriser la dépense publique ?
....................................................................................................................
328
CHAPITRE VI UN BILAN SECTORIEL
......................................................................................................
330
I. L’AIDE SOCIALE
.................................................................................................................................................
330
A. L’ALTÉRATION PROGRESSIVE DU PRINCIPE DES « BLOCS DECOMPÉTENCE
»
...................................................................................................................................................
331
1. La volonté originelle de
clarification..........................................................................................................
331a) Un principe simple
........................................................................................................................................
331b) L’émiettement structurel du secteur
social...........................................................................................
333c) La définition centralisée de l’aide sociale légale
...............................................................................
334d) Une compétence résiduelle de l’Etat aux contours flous
.................................................................
336
2. Des difficultés de mise en œuvre des compétences partagées
............................................................ 338a)
La prise en charge des personnes handicapées
...................................................................................
338b) La prise en charge des parents isolés en difficulté
............................................................................
341c) La judiciarisation de l’aide sociale à
l’enfance...................................................................................
342d) Des COTOREP insuffisamment attentives aux préoccupations des
départements ................ 345
3. De nouvelles formes de « partenariat imposé »
......................................................................................
346a) Le revenu minimum d’insertion (RMI)
.................................................................................................
347b) Le logement pour les plus démunis
.........................................................................................................
348c) Les fonds d’aide aux jeunes
(FAJ)...........................................................................................................
350
4. L’Etat conserve une emprise forte sur des facteurs essentiels
d’évolution de ladépense départementale d’aide sociale
......................................................................................................
350a) Le département ne contrôle pas l’évolution des rémunérations
des personnels
sociaux et médico-sociaux
..........................................................................................................................
351b) Le poids des
normes......................................................................................................................................
358
B. LA DÉCENTRALISATION A PERMIS UNE AMÉLIORATION DE
LAPERFORMANCE PUBLIQUE DANS LE DOMAINE SOCIAL
........................................................... 359
1. L’amélioration des performances en matière
sociale............................................................................
359
-
- 9
a) Une dépense maîtrisée dans un contexte difficile
..............................................................................
359b) La décentralisation n’est pas un facteur d’aggravation des
inégalités de l’offre
sociale.................................................................................................................................................................
362c) Les départements ont su développer leurs services sociaux
........................................................... 367
2. Les défis à relever
...............................................................................................................................................
369a) Des besoins élevés en matière de renforcement de la cohésion
sociale et de
prévention pour la jeunesse
........................................................................................................................
370b) La question lourde de la
dépendance......................................................................................................
371
II. LA FORMATION PROFESSIONNELLE
...............................................................................................
376
A. UN TRANSFERT CLAIR EN APPARENCE
...............................................................................................
3761. Les choix de
1983................................................................................................................................................
3762.
L’apprentissage....................................................................................................................................................
3773. La formation professionnelle
continue........................................................................................................
3784. La formation professionnelle des jeunes
....................................................................................................
379
B. UN ETAT OMNIPRÉSENT DANS LE DOMAINE DE LA FORMATION
...................................... 3811. L’Etat conserve en
droit et en fait une compétence considérable
.................................................... 3822. L’Etat a
étendu son rôle d’impulsion en sollicitant des financements croisés
............................ 3843. La région occupe encore une
place restreinte dans le système de financement de la
formation professionnelle
................................................................................................................................
385
III. LA SÉCURITÉ
.....................................................................................................................................................
386
A. UNE COMPÉTENCE LARGEMENT PARTAGÉE
...................................................................................
3861. Un pouvoir étendu du maire en matière de police
.................................................................................
386
a) L’objet de la police
municipale.................................................................................................................
386b) Les limites du pouvoir de police du
maire............................................................................................
387
2. L’affirmation du rôle des polices municipales
.........................................................................................
389a) L’émergence des polices municipales
....................................................................................................
389b) Le nouveau cadre juridique issu de la loi du 15 avril 1999
........................................................... 390
B. LES LIMITES ACTUELLES DE LA POLITIQUE DE PROXIMITE
................................................. 3951. Des mesures
marquées par de nombreuses
incertitudes.......................................................................
396
a) Les contrats locaux de sécurité
.................................................................................................................
396b) Les emplois de proximité
............................................................................................................................
397c) Les difficultés rencontrées dans le redéploiement des
personnels vers les zones
sensibles
............................................................................................................................................................
3992. Un fort sentiment
d’insécurité........................................................................................................................
400
a) Une croissance globale des infractions
..................................................................................................
400b) Une aggravation de l’insécurité quotidienne
.......................................................................................
401
IV.
L’ÉDUCATION....................................................................................................................................................
402
A. LE PARTAGE DES COMPÉTENCES
............................................................................................................
4031. L’organisation
institutionnelle.......................................................................................................................
404
a) Le champ d’application des transferts de compétences
...................................................................
404b) Les nouvelles règles de planification et de programmation des
équipements
scolaires
.............................................................................................................................................................
404c) Le régime des établissements publics locaux d’enseignement
...................................................... 405d) Les
prérogatives conservées par l’Etat
..................................................................................................
406
2. L’organisation financière
................................................................................................................................
407a) Un financement partagé
..............................................................................................................................
407b) Des mécanismes spécifiques de compensation.
..................................................................................
407
-
- 10
c) Financements conjoints entre collectivités de niveaux
différents. ............................................... 4083.
La prise en charge par les collectivites de leurs nouvelles
competences...................................... 408
a) Transferts et mises à disposition de personnels.
................................................................................
408b) L’organisation des services
locaux..........................................................................................................
409
B. UN BILAN SATISFAISANT MALGRÉ DES
INSUFFISANCES.........................................................
4091. Les insuffisances de la
programmation.......................................................................................................
4092. Des financements multiples
.............................................................................................................................
410
a) Les contributions des
communes..............................................................................................................
410b) Les concours de l'Etat
..................................................................................................................................
410
3. Le remarquable effort des collectivités locales
.......................................................................................
411
C. LA QUESTION DES TRANSPORTS
SCOLAIRES...................................................................................
413
D. LA PARTICIPATION DES RÉGIONS AU FINANCEMENT DEL’ENSEIGNEMENT
SUPÉRIEUR
..................................................................................................................
414
V. LA CULTURE
........................................................................................................................................................
416
A. L’INTERVENTION DES COLLECTIVITÉS LOCALES A PRIS SON
ESSORAVANT LA
DÉCENTRALISATION..............................................................................................................
416
B. LES PRINCIPES RETENUS PAR LES LOIS DE DÉCENTRALISATION
...................................... 4171. La confirmation des
compétences exercées par les collectivités territoriales dans
le
domaine
culturel..................................................................................................................................................
4182. Des compétences
partagées.............................................................................................................................
420
a) Les enseignements culturels
......................................................................................................................
420b) Les bibliothèques
...........................................................................................................................................
420c) Les
archives......................................................................................................................................................
421d) Les autres compétences
...............................................................................................................................
421
3. Des compétences encadrées
............................................................................................................................
4224. L’évolution depuis 1983
...................................................................................................................................
422
a) Une lente mise en œuvre des lois de décentralisation
......................................................................
422b) L’évolution législative
.................................................................................................................................
423
5. Les cas particuliers des départements d’outre-mer, puis de la
Corse ............................................ 424
C. LES FAITS : DYNAMISME ET EFFICACITE DE L’ACTION CULTURELLE
DESCOLLECTIVITES LOCALES, RETICENCE DE L’ETAT
....................................................................
424
1. Un dynamisme local
avéré...............................................................................................................................
424a) La prise de conscience de l’importance du développement
culturel local ................................ 424b) La
mobilisation de moyens importants
..................................................................................................
425c) Des politiques innovantes, adaptées aux besoins locaux
.................................................................
427
2. L’emprise de l’Etat
.............................................................................................................................................
428a) L’instrumentalisation des financements croisés
.................................................................................
428b) Les obstacles à la
déconcentration...........................................................................................................
428
VI. LE SPORT
..............................................................................................................................................................
429
A. AVANT LA DÉCENTRALISATION : DÉJÀ UN TERRAIN DE CHOIX
POURL’INITIATIVE
LOCALE.....................................................................................................................................
429
1. Développement des équipements
...................................................................................................................
4292. Création des services municipaux des sports
...........................................................................................
4303. Les départements
.................................................................................................................................................
431
-
- 11
B. LES LOIS DE DÉCENTRALISATION ET LA LOI « SPORT » : LES
SILENCES DULÉGISLATEUR SUR LES COMPÉTENCES DES COLLECTIVITÉS
LOCALES....................... 431
1. Le sport : un domaine oublié par les lois de décentralisation
........................................................... 4312.
La loi sport du 16 juillet
1984........................................................................................................................
4323. Les modifications successives de la loi « sport
»....................................................................................
432
C. UN DYNAMISME QUI CONFIRME LA PRÉPONDERANCE DES COMMUNES
..................... 4331. Un effort financier considérable
...................................................................................................................
4332. L’action relative aux équipements et installations sportives
.............................................................
435
a) Action en matière de sécurité
....................................................................................................................
435b) Les installations sportives
..........................................................................................................................
435
3. Un soutien indispensable au mouvement sportif
.....................................................................................
4364. Des initiatives pour les nouvelles pratiques sportives
..........................................................................
437
D. DES DYSFONCTIONNEMENTS QUI HANDICAPENT LES
COLLECTIVITÉSTERRITORIALES DANS LE DOMAINE DU SPORT
............................................................................
438
1. La multiplicité des services extérieurs compétents
................................................................................
4382. Normes et responsabilité
..................................................................................................................................
439
a) Les normes techniques
.................................................................................................................................
439b) Les règles applicables aux personnels
sportifs....................................................................................
440
VII. LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
.............. 440
A. LA SITUATION ANTÉRIEURE À 1982 : UN CADRE
JURISPRUDENTIELRESTRICTIF
............................................................................................................................................................
440
B. LES LOIS DE DÉCENTRALISATION : PRINCIPES ET
LIMITES................................................... 442
C. LE DISPOSITIF RÉSULTANT DE LA NOUVELLE LÉGISLATION
............................................... 4431. L’action en
faveur du développement économique
................................................................................
443
a) Les aides directes au développement économique
.............................................................................
444b) Les aides indirectes
.......................................................................................................................................
446
2. La protection des intérêts économiques et sociaux de la
population .............................................. 447a) Les
aides aux entreprises en difficulté
...................................................................................................
447b) Le maintien des services nécessaires à la population
.......................................................................
448c) Les subventions des communes aux entreprises exploitant un
cinéma ...................................... 449
D. LE BILAN QUANTITATIF ET QUALITATIF
...........................................................................................
4491. Le développement constant des aides aux entreprises
..........................................................................
450
a) Il n’est pas aisé de mesurer l’importance des aides
accordées. ....................................................
450b) La multiplication des initiatives, parfois au-delà du cadre
légal ................................................. 452
2. Les interventions économiques des collectivités territoriale
sont-elles efficaces ? .................. 454
E. UN CADRE JURIDIQUE EN DÉCALAGE AVEC LA RÉALITÉ
....................................................... 4561. Les
manquements aux
règles...........................................................................................................................
4562. Les difficultés d'interprétation et de contrôle
..........................................................................................
457
a) Les incertitudes du cadre juridique résultent tout d’abord du
droitcommunautaire
...............................................................................................................................................
457
b) La réglementation nationale est également génératrice de
difficultés ....................................... 460
DEUXIÈME PARTIE - LES PROPOSITIONS DE LA MISSIOND’INFORMATION :
POUR UNE RÉPUBLIQUE
TERRITORIALE................................................
463
CHAPITRE I UNE ORGANISATION INSTITUTIONNELLE PLUS EFFICACE
.................... 465
-
- 12
I. POUR UN ÉTAT TERRITORIAL ADAPTÉ À LA
DÉCENTRALISATION........................... 465
A. UN ÉTAT RECENTRÉ SUR SES COMPÉTENCES ESSENTIELLES
............................................. 465a) L’État n’a pas
le monopole de l’intérêt général
.................................................................................
465b) L’État doit se désengager des fonctions de gestion
...........................................................................
466
B. RÉNOVER LA FONCTION DE
CONTRÔLE..............................................................................................
4671. L’État doit veiller à la qualité du contrôle de légalité
.........................................................................
467
a) Sanctionner les défaillances manifestes du contrôle de
légalité ................................................... 467b)
Renforcer la qualité juridique du contrôle
............................................................................................
469
2. La fonction de conseil doit être développée
.............................................................................................
470a) Les attentes des élus sont
fortes................................................................................................................
470b) Renforcer les capacités d’expertise interne
..........................................................................................
470
3. Les contrôles financiers
....................................................................................................................................
472
C. CHANGER L’ORGANISATION TERRITORIALE DE L’ÉTAT
......................................................... 4731.
Parfaire les partages de services
..................................................................................................................
4732. Alléger l’organisation territoriale de l’État
.............................................................................................
474
D. UNE NOUVELLE APPROCHE DE LA DÉCONCENTRATION
......................................................... 4761.
Dénoncer les ambiguïtés de la
déconcentration......................................................................................
476
a) L’inertie des administrations centrales
................................................................................................
476b) Quels liens entre décentralisation et déconcentration ?
..................................................................
476
2. Redéfinir les rôles respectifs des administrations centrales
et des servicesdéconcentrés
.........................................................................................................................................................
478
3. Promouvoir une véritable « interministérialité de terrain »
..............................................................
4784. Renforcer le rôle du préfet comme interlocuteur des
collectivités locales ................................... 480
II. ACCOMPAGNER LES MUTATIONS DE L’ORGANISATIONADMINISTRATIVE
LOCALE
......................................................................................................................
481
A. POURSUIVRE LE RENFORCEMENT DE L’INTERCOMMUNALITE SANSREMETTRE
EN CAUSE L’IDENTITE COMMUNALE
........................................................................
481
1. La commune, cellule de base de la démocratie
locale..........................................................................
481a) Une perception claire par les élus locaux du rôle de
l’intercommunalité ................................. 481b) Une
réaffirmation nécessaire de la place des communes
................................................................
482
2. Un mouvement de rationalisation de l’intercommunalité qui
doit être approfondi................... 483a) Des progrès
incontestables
.........................................................................................................................
483b) Des améliorations
souhaitables.................................................................................................................
484
3. Vers une élection directe des délégués intercommunaux ?
.................................................................
487a) Une question importante pour la démocratie locale...
......................................................................
487b) ...Dont tous les effets doivent être mesurés
..........................................................................................
488
B. PROMOUVOIR UNE DOUBLE EXIGENCE D’EFFICACITÉ ET
DESIMPLIFICATION
.................................................................................................................................................
489
1. L’exigence d’efficacité
....................................................................................................................................
490a) Une identification claire des missions respectives des
différents niveaux................................ 490b) Encourager
les formules de coopération interdépartementale et
interrégionale..................... 494c) Vers un droit à
l’expérimentation institutionnelle
?.........................................................................
495
2. L’exigence de simplification
...........................................................................................................................
496a) Le pays doit rester un espace de projet
..................................................................................................
496b) Pour une harmonisation des zonages et une simplification des
procédures qui
leur sont attachées
.........................................................................................................................................
496
-
- 13
C. RENFORCER LA COOPÉRATION DÉCENTRALISÉE
.........................................................................
4971. Les principaux freins au développement de la coopération
décentralisée .................................... 4972. Promouvoir
une politique globale et intégrée dans les objectifs de
l’aménagement
du territoire national
.........................................................................................................................................
498
CHAPITRE II DES COMPÉTENCES CLARIFIÉES ET RENFORCÉES
................................... 501
I. UN PRÉALABLE : UNE AMÉLIORATION DU CADRE JURIDIQUE
ETFINANCIER D’EXERCICE DES COMPÉTENCES
...........................................................................
502
A. DES PRINCIPES MIEUX AFFIRMÉS POUR L’EXERCICE DES
COMPÉTENCESTRANSFÉRÉES
......................................................................................................................................................
502
1. Une compensation intégrale et évolutive des charges
transférées ...................................................
5022. Une réelle liberté d’organisation dans la mise en œuvre des
compétences
transférées
.............................................................................................................................................................
505a) Retrouver l’esprit de la décentralisation
...............................................................................................
505b) Quelles voies juridiques pour mieux garantir le respect des
compétences locales ? ............. 506
3. Un droit à l’expérimentation sur la base du volontariat
.....................................................................
507
B. DE NOUVELLES RÈGLES DU JEU POUR L’EXERCICE EN PARTENARIAT
DECOMPÉTENCES PARTAGÉES
.......................................................................................................................
511
1. Entre l’Etat et les collectivités locales : un partenariat
rééquilibré .............................................. 511a)
Pour un Etat « contractuel »
......................................................................................................................
511b) Une nouvelle règle du jeu pour les relations contractuelles
entre l’Etat et les
collectivités
locales........................................................................................................................................
5112. Entre collectivités locales : la promotion de la collectivité
chef de file ....................................... 513
C. DES MOYENS INSTITUTIONNELS
RENFORCÉS.................................................................................
5161. La recherche de formules adaptées pour surmonter les
rigidités du cadre
institutionnel
.........................................................................................................................................................
5172. Le rôle de la gestion déléguée
.......................................................................................................................
5193. Les sociétés d’économie mixte
.......................................................................................................................
520
II. UNE RÉPARTITION PLUS RATIONNELLE DES COMPÉTENCES AUSERVICE
DE L’EFFICACITÉ DE L’ACTION PUBLIQUE
.......................................................... 523
A. L’ÉDUCATION : TRANSFÉRER LA RESPONSABILITÉ DES
BÂTIMENTSUNIVERSITAIRES AUX RÉGIONS
..............................................................................................................
524
B. LA FORMATION PROFESSIONNELLE : RENFORCER LA COMPÉTENCE
DESRÉGIONS...................................................................................................................................................................
527
C. L’ÉQUIPEMENT : CONFIER AU DÉPARTEMENT L’ENTRETIEN DES
ROUTESNATIONALES
.........................................................................................................................................................
528
D. L’ACTION SOCIALE ET MÉDICO-SOCIALE : DÉMÊLER L’ÉCHEVEAU
DESCOMPÉTENCES PARTAGÉES ENTRE L’ETAT ET LE DÉPARTEMENT
................................. 530
1. Clarifier la répartition des
compétences....................................................................................................
5302. Revenir à l’esprit des « blocs de compétence » pour gérer les
nouveaux domaines
de l’action sociale
..............................................................................................................................................
531
E. LA CULTURE : MIEUX ORDONNER UN PAYSAGE CONFUS
....................................................... 533
F. LA SÉCURITÉ : OUVRIR DROIT À L’EXPÉRIMENTATION POUR PLACER
UNEPOLICE TERRITORIALE DE PROXIMITÉ SOUS L’AUTORITÉ DES MAIRES
...................... 534
-
- 14
1. Une exigence : relever le défi de la délinquance de proximité
........................................................ 5342.
Mieux associer les élus locaux aux politiques de sécurité
..................................................................
535
G. LES SERVICES DÉPARTEMENTAUX D’INCENDIE ET DE SECOURS
:RENFORCER LE RÔLE DU DÉPARTEMENT
.........................................................................................
536
1. Le bilan de la départementalisation
............................................................................................................
5362. Le financement très contesté des SDIS
.......................................................................................................
5383. Pour un renforcement du rôle du département
........................................................................................
539
H. LES INTERVENTIONS ÉCONOMIQUES DES COLLECTIVITÉS LOCALES
:ADAPTER LE DROIT AUX RÉALITÉS LOCALES
...............................................................................
539
CHAPITRE III POUR UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DESSPÉCIFICITÉS
DE LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE
................................................ 545
I. RELEVER LE DÉFI DES 35
HEURES........................................................................................................
545
A. DE TROP NOMBREUSES
INCERTITUDES...............................................................................................
5451. L’absence de
norme............................................................................................................................................
5452. Le constat établi par le « rapport Roché
»................................................................................................
546
B. UNE MÉTHODE CONTESTABLE
..................................................................................................................
5471. La méthode réglementaire a été retenue après l’échec d’un
accord-cadre .................................. 5472. Une
disposition nationale est-elle nécessaire ?
......................................................................................
549
II. ASSOUPLIR LES CONTRAINTES STATUTAIRES ET AFFIRMER
LASPÉCIFICITÉ DES COLLECTIVITÉS LOCALES
............................................................................
550
A. RESPECTER LA LIBERTÉ DE RECRUTEMENT ET DE GESTION
DESEMPLOYEURS LOCAUX
..................................................................................................................................
551
1. Professionnaliser les
concours.......................................................................................................................
5512. Respecter la liberté contractuelle et la liberté de gestion
..................................................................
552
B. AFFIRMER LE POUVOIR DE DÉCISION DES COLLECTIVITÉS LOCALES
:POUR UN PRINCIPE DE PARITÉ QUI NE SOIT PAS À SENS
UNIQUE..................................... 553
C. LA FORMATION ET LA MOBILITÉ : POUR UNE FONCTION
PUBLIQUETERRITORIALE PLUS ATTRACTIVE
........................................................................................................
553
1. Une formation initiale rénovée
......................................................................................................................
5532. Une obligation de fidélité ?
............................................................................................................................
5543. La mobilité et le déroulement de carrière : récompenser le
mérite et les
compétences
..........................................................................................................................................................
554
D. LE PRINCIPE D’ADAPTATION ET L’ANTICIPATION DES BESOINS
DESCOLLECTIVITÉS LOCALES : L’EXEMPLE DE
L’INTERCOMMUNALITÉ............................. 555
CHAPITRE IV UN SYSTÈME DE FINANCEMENT LOCAL RENOVÉ
...................................... 559
I. LA FISCALITE LOCALE, CONDITION NÉCESSAIRE DE LA
LIBREADMINISTRATION............................................................................................................................................
559
A. LA LIBRE ADMINISTRATION NE SE RESUME PAS A LA LIBERTÉ
DEDÉPENSER
...............................................................................................................................................................
560
1. Un modèle
possible.............................................................................................................................................
560
-
- 15
2. Une solution inadaptée au contexte français
...........................................................................................
561
B. UN ATOUT À
PRÉSERVER...............................................................................................................................
5621. Un impératif
démocratique..............................................................................................................................
5632. Une nécessité économique
...............................................................................................................................
5643. Une exigence constitutionnelle
......................................................................................................................
566
C. POUR DES IMPÔTS LOCAUX ADAPTÉS ET
GARANTISCONSTITUTIONNELLEMENT
.......................................................................................................................
568
1. Vers une réforme de la Constitution ?
........................................................................................................
5682. Des impôts locaux adaptés
..............................................................................................................................
569
II. UNE PÉRÉQUATION
RENFORCÉE.........................................................................................................
577
A. LA PÉRÉQUATION EST-ELLE COMPATIBLE AVEC LADECENTRALISATION ?
....................................................................................................................................
577
1. Les termes du débat
............................................................................................................................................
5772. La péréquation est le corollaire de la décentralisation
.......................................................................
577
B. AMÉLIORER LE CARACTÈRE PÉRÉQUATEUR DE LA DGF
......................................................... 5781.
Modifier l’ordre de répartition des composantes de la DGF ?
......................................................... 5782.
Dissocier la dotation d’intercommunalité de la DGF des communes ?
......................................... 5793. Lier l’évolution de
la dotation forfaitaire à celle de la dotation
d’intercommunalité
?.........................................................................................................................................
581
C. RATIONALISER LES DISPOSITIFS ACTUELS
.......................................................................................
5811. Simplifier les dispositifs actuels ?
................................................................................................................
5812. Mieux cibler les dispositifs actuels
?...........................................................................................................
5833. Renforcer les moyens des dispositifs actuels ?
........................................................................................
584
III. UNE NOUVELLE DONNE POUR LES CONCOURS DE L’ÉTAT
........................................... 586
A. FIXER DES RÈGLES DU JEU CLAIRES
.....................................................................................................
5871. Instaurer un véritable rendez-vous
triennal..............................................................................................
5872. Associer les collectivités locales aux décisions qui ont des
conséquences sur leurs
budgets
....................................................................................................................................................................
588
B. REVOIR LE MODE D’INDEXATION DES CONCOURS FINANCIERS DE L’ETAT
.............. 5901. Associer les collectivités locales à la
croissance
...................................................................................
590
a) Quelle progression pour l’enveloppe normée
?...................................................................................
590b) Quelle progression pour les dotations de fonctionnement et
d’équipement ? ......................... 591
2. Le cas particulier de l’indexation des compensations
d’exonérations fiscales ........................... 594
LES PROPOSITIONS DE LA MISSION
D’INFORMATION...............................................................
597
OBSERVATIONS DU GROUPE SOCIALISTE SUR LES PROPOSITIONSFIGURANT
DANS LA MOTION ADOPTÉE PAR LA MISSIOND’INFORMATION SUR LA
DÉCENTRALISATION
..............................................................................
603
ANNEXES
.......................................................................................................................................................................
607
ANNEXE 1 RAPPEL DES PROPOSITIONS DU RAPPORT D’ÉTAPE DE LAMISSION
D’INFORMATION
...............................................................................................................................
609
-
- 16
ANNEXE 2 LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES
.......................................................... 617
-
- 17
MOTION ADOPTÉEPAR LA MISSION D’INFORMATION
La mission d’information, commune à cinq commissions
permanentesdu Sénat, a été chargée de dresser le bilan de la
décentralisation et de proposerles améliorations de nature à
faciliter l’exercice des compétences locales.
La mission a tout d’abord centré ses réflexions et ses
propositions surdeux sujets de préoccupation prioritaires pour les
élus locaux, qu’elle a traitésdans un rapport d’étape publié en
janvier 2000 : la mission a plaidé pour quela sécurité de
l’environnement juridique des collectivités locales soitrenforcée,
et pour que le statut de l’élu soit rénové.
** *
Parvenue au terme de ses travaux qui ont duré dix-huit mois,
lamission présente un bilan de la décentralisation établi sous
l’angle del’efficacité de l’action publique, qu’elle a décidé de
privilégier.
1. La mission considère que la décentralisation est plus que
jamaisd’actualité pour relever les défis auxquels l’action publique
est confrontée.
• Conçue et mise en œuvre, voilà près de vingt ans, dans un
contexted’épuisement du modèle jacobin, la décentralisation a
redistribué les pouvoirs,les compétences et les moyens au profit
des collectivités territoriales, dont larégion alors érigée en
collectivité de plein exercice. La réforme avait pourprincipal
objectif de rechercher une meilleure efficacité de l’action
publiqueen rapprochant la décision du citoyen. La décentralisation
a atteint ses buts.Les collectivités locales se sont pleinement
investies dans les compétences quileur ont été dévolues, plus
rapidement, plus efficacement et à moindre coûtque l’Etat n’aurait
pu le faire. Libérées, les initiatives locales se sontdéveloppées
dans tous les domaines ouverts à la démocratie de proximité.
Lagestion décentralisée a fait la preuve de sa vitalité.
• Les collectivités locales se sont affirmées comme des
acteurséconomiques de premier plan. Elles occupent une place
significative dansl’économie nationale et leurs investissements,
qui représentent plus desdeux-tiers de l’investissement public,
constituent un facteur de croissance
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avéré. L’assainissement financier et la sagesse fiscale
caractérisent l’efficacitéde la gestion décentralisée. L’excédent
budgétaire des collectivités locales apermis à la France de se
conformer aux critères de Maastricht.
• La démocratie locale reste primordiale pour faire face aux
nouveauxdéfis qui résultent des grandes tendances de l’évolution
démographique,économique et sociale. Le vieillissement inéluctable
de la population -àl’exception notable de l’outre-mer-, la
mondialisation, le risque d’une fracturecivique, sociale,
territoriale, creusent les inégalités et créent de nouveauxbesoins
qui appellent des solutions diversifiées. L’action publique
doits’adapter pour renforcer la gestion de proximité, préserver la
cohésion socialemenacée et répondre aux nouvelles attentes des
citoyens. Il faut aussi mieuxinsérer les territoires dans
l’ensemble européen.
2. La mission constate la complexité du paysage
institutionnellocal, en particulier parce que l’Etat n’a pas encore
tiré toutes lesconséquences de la décentralisation. L’organisation
administrative localeest cependant en pleine évolution sous l’effet
de la réforme del’intercommunalité.
• Le rôle de l’Etat, à la fois contrôleur et acteur de la vie
locale, resteambigu. Il n’a pas encore adapté son organisation à la
décentralisation. Ladéconcentration est toujours en chantier et les
élus se plaignent légitimementde ne pas avoir affaire à un
interlocuteur unique.
• La remise en ordre de l’intercommunalité a lancé un mouvement
demise en commun des compétences de nature à remédier aux
inconvénients dela dispersion communale. Sa montée en puissance
favorisera l’émergence deterritoires de projet et modifiera les
relations entre les différents niveaux decollectivité, sans que
l’on puisse encore apprécier l’ampleur de ces évolutionsà
venir.
3. La mission constate que la logique initiale de
ladécentralisation, fondée sur une répartition des compétences par
blocs, aété perdue de vue. A la clarification des compétences s’est
substituée uneautre logique, celle de la cogestion, avec pour
conséquence lamultiplication des partenariats sous toutes les
formes possibles... voire« impossibles ».
• Cette logique de cogestion aboutit à un dévoiement des
principes dela décentralisation lorsqu’elle se traduit par la
participation croissante descollectivités locales au financement
des compétences de l’Etat, ou par une
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tendance accentuée à la recentralisation des pouvoirs dont on
trouve desexemples manifestes dans plusieurs textes de loi récents
tels que la loi« exclusions » et le projet de loi « solidarité et
renouvellement urbains ».
• Contractualisation et décentralisation apparaissent
complémentairesdans leur principe, mais parfois antagonistes dans
leur mise en œuvre. Lecontrat est un outil indispensable pour
mettre en commun des moyens destinésà financer -et parfois gérer-
des compétences partagées ou transversales. Lefoisonnement de la
contractualisation présente toutefois le risque de contribuerà la
confusion des responsabilités et au manque de lisibilité de
l’actionpublique. En outre, le contrat doit reposer sur l’équilibre
et la durée. Or, lalogique contractuelle est trop souvent
inégalitaire et dénuée de forcecontraignante pour l’Etat, qui ne
tient pas ses engagements.
4. La mission s’inquiète de l’inadéquation des moyens à
ladisposition des collectivités locales.
• S’agissant des moyens en personnel, le cadre juridique de
lafonction publique territoriale est encore inadapté aux besoins
descollectivités locales.
La compétence, le dévouement et l’efficacité des
fonctionnairesterritoriaux doivent être soulignés et ne sont
nullement en cause. Cependant, lesprocédures de recrutement et de
formation sont trop lourdes. Les statutsparticuliers n’offrent pas
aux collectivités les qualifications nouvelles qui leurseraient
nécessaires. Les quotas et les seuils entravent le déroulement
descarrières. Le bon équilibre n’a pas encore été trouvé entre le
besoin de souplessedes collectivités employeurs et les rigidités
inhérentes au statut protecteur desfonctionnaires. Les conséquences
de la réduction du temps de travail sont encoretrès incertaines. Le
financement des retraites n’est pas assuré, la situation de
laCNRACL demeurant préoccupante.
• S’agissant des finances locales, le bilan de la mission met en
évidenceune tendance à la remise en cause des marges d’autonomie
financière et fiscaleouvertes aux collectivités locales par la
décentralisation.