Programa de Posgrado en Gestión Urbana Curitiba – PR / Brazil Gobernanza metropolitana: abordajes de análisis Klaus Frey.

Programa de Posgrado en Gestión UrbanaCuritiba – PR / Brazil

Gobernanza Gobernanza metropolitana: metropolitana:

abordajes de abordajes de análisisanálisis

Klaus Frey

Resumen

1. Introducción

2. Globalización, escala geográfica y alcance funcional

3. Trayectoria institucional y el contexto político-administrativo

4. Acción Colectiva Institucional

5. Arquitecturas, estructuras e procesos

6. Consideraciones finales

1. Introducción1. Introducción

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO PARANÁ Programa de Posgrado en Gestión Urbana - PUCPR

Introducción• Del Estado centralizador a estructuras Del Estado centralizador a estructuras

descentralizadasdescentralizadas• La democratización y el fortalecimiento de las fuerzas La democratización y el fortalecimiento de las fuerzas

de la sociedad civilde la sociedad civil• Del foco en el gobierno a la perspectiva de la Del foco en el gobierno a la perspectiva de la

gobernanza gobernanza • Reescalonamiento de la regulación política y de las Reescalonamiento de la regulación política y de las

prácticas de gobernanza – gobernanza multinivelprácticas de gobernanza – gobernanza multinivel

Análisis de la pertinencia de algunas concepciones y abordajes analíticas prevalecientes en vista de las particularidades de la gobernanza metropolitana en la América Latina

Introducción1. Cambio de la gobernanza en términos de

escala geográfica y alcance funcional debido a la globalización económica (BLATTER 2006/8)

2. Cambio institucional basado en el principio de la dependencia de vía (path dependence) (NORTH, 1990/3)

3. Concepción de la Acción Colectiva Institucional (ACI) en procesos de gobernanza interinstitucional (FEIOCK, 2009)

4. Interrelaciones entre arquitectura, estructura y procesos de gobernanza en los modelos policéntrico y monocéntrico (OAKERSON, 2004)

2.2. Globalización, Globalización, escala geográfica y escala geográfica y alcance funcionalalcance funcional


Escalas y alcance funcional

• Primera tendencia (dominante):

– la expansión geográfica de las actividades socioeconómicas siendo considerada la causa de la expansión de las escalas de reglamentación política y de gobernanza

– Centralidad del grado de inserción de las regiones en la globalización económica


“Las regiones fuertemente insertadas en el proceso de globalización económica tienden a favorecer una forma desterritorializada de gobernanza metropolitana con instituciones más débiles, caracterizadas por grandes escalas y especialización funcional. Por el contrario, las regiones no insertadas en la economía global fueron capaces de crear fuertes instituciones de gobernanza en el nivel regional caracterizadas por un alcance geográfico inferior y basadas en una lógica territorial de integración funcional y congruencia geográfica” (BLATTER, 2006, p 121)


• Hoy en día, gana relevancia el foco en la competitividad, con propuestas menos exigentes en términos de cambio estructural y de creación de instituciones formales en el nivel regional.

• Desde esta perspectiva, las ciudades centrales y sus suburbios son interdependientes y forman un aglomerado económico único, que atrae inversiones y la instalación de industrias de bienes de consumo; la región metropolitana se convierte así en el marco representativo/simbólico frente a la economía mundial.


• Segunda tendencia: – El fortalecimiento regional y la emergencia

de una gobernanza reforzada entre la ciudad y el estado como consecuencia de un proceso de descentralización y de debilitamiento del Estado

– La regionalización como forma de fortalecimiento de la participación democrática de suerte que las decisiones pueden ser más legitimas si son tomadas en el nivel más cercano al ciudadano.


• Frente a una tendencia de fortalecimiento de las ciudades periféricas, el éxito económico de la región no depende necesariamente de la consolidación política en el nivel metropolitano.

• Creciente relevancia de las asociaciones cívicas, el redescubrimiento de la vecindad como forma de participación política y de la integración como formas de fortalecimiento de la gobernanza local.


• En la AL: las preocupaciones fueran tradicionalmente dirigidas a las posibilidades de un planeamiento físico-territorial más integrado

• Sin embargo, hoy también gana importancia en la discusión sobre la gobernanza metropolitana ambos los discursos: o de las necesidades económicas y o de la democratización y controle social

3. Trayectoria institucional y el contexto político-

administrativo


Trayectoria institucional y el contexto político-

administrativo• Foco en la dinámica del proceso de

transformación institucional, siendo condicionado por la herencia institucional y el contexto político-ideológico y administrativo

• Trayectoria dependiente (o la vía de la dependencia): las elecciones institucionales necesariamente varían entre diferentes países en virtud de la herencia institucional histórica, en parte compartida, en parte divergente


administrativo• ?Por qué la evolución de los arreglos

institucionales intermunicipales o metropolitanos ocurre a menudo sólo paulatinamente, a pesar de una gran necesidad de articulación y cooperación en las regiones metropolitanas?

• “la vía de la dependencia significa que la historia importa” (North)


administrativo• La no-adopción de principios de eficiencia y

eficacia institucional está relacionada con:– Las elecciones del pasado representan “limitaciones

formales e informales” para el presente e implican costos de negociación.

– Los modelos mentales en disputa, basados en “ideas, ideologías, y creencias”.

– “Las instituciones políticas representan acuerdos ex-ante sobre cooperación entre políticos” (North).

– Los ajustes institucionales sólo ocurren en condiciones favorables para tales acuerdos; o si fueran implementados en condiciones excepcionales, no producirían los efectos pretendidos en virtud de la resistencia de las instituciones y las prácticas antiguas .


administrativo• América Latina:

– North responsabiliza “un conjunto ajeno de normas sobre una herencia muy antigua de controles burocráticos centralizados y de percepciones ideológicas correspondientes” (NORTH, 1993, p. 134) para el fracaso de los esquemas federalistas e de los esfuerzos de descentralizar el Estado.

– Las reformas democráticas en los países latino-americanos, habiendo pasado por regímenes militares en la segunda mitad del siglo XX, continúan siendo influenciadas por la herencia burocrático-institucional y por una cultura político-administrativa con fuertes tendencias de autoritarismo, patrimonialismo y clientelismo.

– Entretanto, la concepción de la vía de la dependencia no excluye la posibilidad de que las propias experiencias con esas nuevas institucionalidades descentralizadas pudiesen contribuir a la consolidación de estructuras y prácticas descentralizadas y democráticas.

4. Acción Colectiva Institucional


Acción Colectiva Institucional

• Basada en las referencias de análisis centradas en actores (F. Scharpf) y en el análisis institucional y del desarrollo (E. Ostrom), este abordaje (Feiock 2009) intenta extender la aplicación del abordaje de la acción colectiva entre individuos a la acción colectiva entre actores institucionales (ciudades, agencias y otras organizaciones).

• El punto de partida es la descentralización y las políticas neoliberales con consecuencias como la fragmentación de las acciones estatales, que exigen nuevas practicas de acción colectiva para superar las dificultades resultantes de tal fragmentación.


• La comprensión de los problemas de la acción colectiva en contextos de descentralización pasa por la necesidad de considerar los siguientes aspectos:

– El grado de autonomía transferida a los actores locales.

– El tipo de decisión sobre arreglos institucionales: relaciones multilaterales colectivas vs. cambios bilaterales en red.


Colectiva

(multilateral)

Autoridades

regionales

Redes gerenciadas o

coordenadas

Organizaciones

regionales

Redes basadas en

contractos

Consejos y grupos

colaborativos

Redes de políticas

públicas

Individual

(bilateral)

Mecanismo externo o prescrito por terceros

Acuerdos delegados basados

en compromisos mutuos

Imbricación o inserción social (embeddedness)

MECANISMOS DE GOBERNANZA REGIONAL

AUTONOMIA (FACILIDADE DE SALIR )

TOMA DE DECISIÓN

5. Arquitectura, estructura y

procesos


Arquitectura, estructura y procesos

• Foco en la relación entre las estructuras de gobernanza que emergen en una arquitectura institucional formal, y los procesos que ocurren en ésta, distinguiendo dos modelos:

• Modelo monocéntrico de gobernanza:– Un único actor (o un grupo cohesivo de

actores) intenta dominar el proceso político direccionando a los demás.

– Existe un centro de autoridad con poder de dominación sobre los demás.


• Modelo policéntrico de gobernanza:– Interacción entre actores múltiplos e

independientes, llegando a decisiones necesariamente valoradas por todos los involucrados en los procesos.

– Estructura de gobernanza más flexible, creando “espacios cívicos” para la actuación de múltiples actores, incluso no-gubernamentales.

– Este modelo depende de múltiples centros independientes y de la fuerza del asociativismo.


• EUA: la legislación garantiza la autonomía de los municipios, pero no la soberanía, no siendo así subordinados a instancias jerárquicamente superiores.

• La gobernanza en regiones metropolitanas es marcada por el relacionamiento con la sociedad civil y no sólo por el gobierno.

• “Gobernanza es el trabajo de personas de dentro y de fuera del gobierno” (Oakerson)

• Es más la consecuencia de la fuerza de la sociedad civil y menos un producto de actos originarios de deseos gubernamentales.


• En las metrópolis policéntricas comúnmente prevalece un alto grado de participación popular, un estilo político más orientado hacia el consenso, alta representatividad de los diferentes sectores sociales, altos niveles de empreendedorismo público, diferenciación social entre comunidades, fuera de practicas de fiscalización y control social que favorecen el ejercicio ciudadano de la “auto-gobernanza”.

• Los pequeños municipios facilitan la participación, haciendo que los ciudadanos se sientan más “empoderados”.

6. Consideraciones finales


Consideraciones finales• La mayoría de las concepciones

presentadas tienen como base las realidades europea y norte-americana, dificultando su aplicación a la realidad latino-americana con sus características socioculturales, económicas y político-institucionales específicas.

• Sin embargo, traen elementos explicativos importantes, demostrando la complementariedad de los abordajes para posibles estudios sobre la gobernanza metropolitana en América Latina.

Consideraciones finales• Una comprensión abarcadora de la gobernanza

metropolitana en AL requiere considerar estudios comparativos futuros sobre:– Las respuestas institucionales a las influencias del proceso

de la globalización en términos de reescalonamiento de las estructuras y procesos de gobernanza (Blatter).

– Los elementos limitantes de la herencia institucional y de los valores y conceptos históricamente desarrollados (North).

– Los patrones de gobernanza interinstitucional relacionados con el enfrentamiento de los dilemas colectivos, en conformidad con la concepción de la Acción Colectiva Institucional y los diferentes mecanismos de gobernanza identificados en el esquema propuesto por Feiock.

– Las interrelaciones entre las diferentes arquitecturas institucionales existentes en AL y las estructuras y procesos de gobernanza (Oakerson).

Gracias!

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