ПРОФЕСІЙНА ДЕРЖАВНА СЛУЖБА — ЄВРОПЕЙСЬКЕ МАЙБУТНЄ УКРАЇНИ Матеріали міжнародної конференції за участі посадових осіб України та країн Європейського Союзу, відповідальних за розроблення державної політики, у Києві 21 червня 2005 року Головне управління державної служби України Київ Центр сприяння інституційному розвитку державної служби 2005
Center for Adaptation of the Civil Service to the Standards of the European Union
Welcome message from author
This document is posted to help you gain knowledge. Please leave a comment to let me know what you think about it! Share it to your friends and learn new things together.
Transcript
ПРОФЕСІЙНА ДЕРЖАВНА СЛУЖБА —ЄВРОПЕЙСЬКЕ МАЙБУТНЄ УКРАЇНИ
Матеріали міжнародної конференції за участі посадових осіб України та країн Європейського Союзу,
відповідальних за розроблення державної політики, у Києві 21 червня 2005 року
Головне управління державної служби України
Київ
Центр сприяння інституційному розвитку державної служби
2005
ББК 67.9(4УКР)
П78
Видається за сприяння Головного управліннядержавної служби України та Центру сприянняінституційному розвитку державної служби
Професійна державна служба — європейськемайбутнє України: Матеріали міжнародної конференціїза участі посадових осіб України та країн Євро&пейського Союзу, відповідальних за розроблення дер&жавної політики, у Києві 21 червня 2005 року. — К.:Центр сприяння інституційному розвитку державноїслужби, 2005. — 112 с.ISBN 966&8918&02&9
У збірнику представлено доповіді та рекомендації учасників
Міжнародної конференції „Реформа державної служби — розбудова
адміністративної спроможності до членства у Європейському Союзі”,
організованої за ініціативи Уряду України та Світового Банку. Серед
учасників конференції — посадові особи України та країн Європейського
Союзу, представники міжнародних організацій, визнані експерти та
науковці.
У цьому виданні представлено також проект закону України „Про
державну (цивільну) службу” та проект Концепції розвитку законодавства
про державну службу, які обговорювалися на конференції та повідомлення
про Міжнародну конференцію у засобах масової інформації.
Збірник розраховано на посадових осіб, державних службовців,
науковців та інших осіб, зацікавлених у реформуванні державної служби.
РЕКОМЕНДАЦІЇ ЄС ЩОДО РЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ . . . . . . . . . . . . . .40
ЗВЕРНЕННЯ УЧАСНИКІВ МІЖНАРОДНОЇ КОНФЕРЕНЦІЇ „РЕФОРМА ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ – РОЗВИТОК АДМІНІСТРАТИВНОЇСПРОМОЖНОСТІ ДО ЧЛЕНСТВА В ЄС” ДО ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ УКРАЇНИ . .69
РЕКОМЕНДАЦІЇ ПРЕДСТАВНИКІВ МІЖНАРОДНИХ ОРГАНІЗАЦІЙ ТА УРЯДІВ&УЧАСНИКІВ МІЖНАРОДНОЇ КОНФЕРЕНЦІЇ „РЕФОРМА ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ — РОЗВИТОК АДМІНІСТРАТИВНОЇСПРОМОЖНОСТІ ДО ЧЛЕНСТВА В ЄВРОПЕЙСЬКОМУ СОЮЗІ” . . . . . . . . . . . . . . . . . .70
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
4
ПРОЕКТ ЗАКОНУ УКРАЇНИ „ПРО ДЕРЖАВНУ СЛУЖБУ” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73
ПОПЕРЕДНІЙ АНАЛІЗ РЕЗУЛЬТАТІВ ГРОМАДСЬКОГО ОБГОВОРЕННЯ ПРОЕКТУ ЗАКОНУ УКРАЇНИ „ПРО ДЕРЖАВНУ СЛУЖБУ” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .88
ПРОЕКТ НОВОЇ РЕДАКЦІЇ КОНЦЕПЦІЇ РОЗВИТКУ ЗАКОНОДАВСТВА РАЗОМ З РЕЗУЛЬТАТАМИ ГРОМАДСЬКОГГО ОБГОВОРЕННЯ . . . . . . . . . . . . . . . . . . .90
ВИСНОВКИ АНАЛІТИЧНОГО ЗВІТУ ЗА ПІДСУМКАМИ ШИРОКОГО ГРОМАДСЬКОГО ОБГОВОРЕННЯ ПРОЕКТУ КОНЦЕПЦІЇЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ПРО ДЕРЖАВНУ СЛУЖБУ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .94
Міністрів України, вул. Інститутська, 7, за спільною ініJ
ціативою Уряду України та Світового банку відбулася
Міжнародна конференція „Реформа державної
служби — розбудова адміністративної спроможності до
членства в Європейському Союзі”.
Учасниками конференції були члени Кабінету
Міністрів України, народні депутати України, предJ
ставники Секретаріату Президента України та
Секретаріату Кабінету Міністрів України, Головного
управління державної служби України, керівники міJ
ністерств та інших центральних органів виконавчої
влади, неурядових організацій, а також представники
Національної Академії державного управління при
Президентові України, представники країнJдонорів і
міжнародних організацій.
Відкрили конференцію ВіцеJпрем'єрJміністр
України Роман Безсмертний та директор Світового
банку по Україні, Білорусі та Молдові Пол Бірмінгем.
Міжнародна конференція стала одним з важлиJ
вих заходів публічної кампанії з обговорення проекту
нового Закону України „Про державну службу”, розробJ
лення якого передбачено основними програмними доJ
кументами Уряду України, такими як План дій Україна —
ЄС та Програма діяльності Кабінету Міністрів України
„Назустріч людям”. На цьому етапі роботи над закоJ
нопроектом конференція за участю вищих державних
службовців країнJчленів ЄС надала можливість оцінити
відповідність положень проекту Закону основним євроJ
пейським принципам та нормам, зокрема щодо:
� встановлення чіткої інституційної межі між поліJ
тичними діячами і державними службовцями;
� передбачення відкритого конкурсу на всі посади
державних службовців;
� встановлення нових принципів оплати праці та
пенсійного забезпечення державних службовців,
що дозволить подолати сьогоднішню дискриміJ
націю і непрозорість;
� визначення конкретних механізмів, які створять
стимули для омолодження державної служби;
� побудови дисциплінарної системи для забезJ
печення реальної відповідальності чиновників.
Досвід здійснення реформи державної служби
Балтійських країн, Республіки Польща й України на
конференції представили Директор Державної
Канцелярії Латвійської Республіки Гунта Вейсмане,
Голова цивільної служби Республіки Польща Ян Паства
та Начальник Головного управління державної служби
України Тимофій Мотренко. На конференції також
виступив один із найбільш відомих експертів у світі з
питань адміністративної реформи — колишній
Постійний секретар Кабінету Міністрів і Глави державної
служби Великої Британії Сер Робін Маунтфілд.
За результатами конференції прийнято РекоменJ
дації учасників та президії Урядові України, Звернення
до державних службовців України.
ПЕРЕДМОВА
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
6
Питання, яке ми ставимо перед собою, є складJ
ним хоча б тому, що проблема реформування дерJ
жавної служби
існує більше ніж
десять років, та за
цей час ми так і не
змогли вирішити
багато її складових.
Ось уже в черговий
раз завершилася
виборча кампанія,
яка супроводжуваJ
лася заявами про
необхідність якоJ
мога швидшого
прийняття законів
про Кабінет МіністJ
рів, про ПрезиJ
дента, про державJ
ну службу, регламент парламенту тощо, але, на жаль,
у черговий раз ми не поспішаємо із розв'язанням цих
проблем. Можливо, це буде не зовсім правильним,
але треба поставити риторичне питання: чому ж ми
всього цього не робимо?
Тому моє перше
побажання на сьогодJ
ні, щоб наше спілкуJ
вання було максимальJ
но відвертим з погляду
розуміння існуючої
проблематики і підходів до її вирішення. Маючи досвід
роботи в українській політиці та в органах виконавчої
влади, хочу сказати, що перше, чого нам необхідно
досягти, — це мінімізувати конфронтаційність у нашій
дискусії; тоді ми зможемо ефективно обговорити
зазначені проблеми. Також я хочу порушити питання
прийняття законів, які регламентують діяльність
служби в органах місцевого самоврядування, адже
це дуже важливо з погляду необхідності надання
послуг, визначення статусу осіб, які працюють в
органах місцевого самоврядування, якісного підбоJ
ру персоналу для роботи в цих органах.
Хочу зупинитися на тому багажі, який у нас на даJ
ний момент є. Варто одразу зазначити, що цю ситуацію
ВИСТУПИ ДОПОВІДАЧІВ
Значення професійної та етичної державної служби для успіхусистемних реформ нового Уряду
Роман БЕЗСМЕРТНИЙВіце5прем'єр5міністр України
Роман БЕЗСМЕРТНИЙ, Віце;прем'єр;міністр України з питаньадміністративної та адміністративно;територіальноїреформи
З 1990 по 1994 роки працював учителем БороJ
дянської загальноосвітньої школи Київської обласJ
ті. 1994 року був обраний народним депутатом
України.
У Верховній Раді України ІІ скликання працював
секретарем депутатської групи „Державність”, був
членом Комітету Верховної Ради України з питань
державного будівництва, діяльності рад і місцевого
самоврядування. Керував роботою по підготовці та
прийняттю (у червні 1995 року) Конституційного доJ
говору, брав участь у розробленні та прийнятті (у
червні 1996 року) Конституції України.
Із січня 1997 по квітень 2002 року був Постійним
представником Президента України у Верховній Раді
України.
У Верховній Раді України ІІІ скликання був
членом Комітету Верховної Ради України з питань
державного будівництва та місцевого самоврядуJ
вання.
Під час парламентських виборів 2002 року —
політичний координатор Блоку Віктора Ющенка
„Наша Україна”, заступник керівника виборчого
штабу Блоку Віктора Ющенка „Наша Україна”.У Верховній Раді України ІV скликання продовжив
роботу в Комітеті Верховної Ради України з питань
державного будівництва та місцевого самоврядуJ
вання. Входив до складу фракції „Наша Україна”. 2002 року очолив Центральний Штаб Блоку
Віктора Ющенка „Наша Україна”.Під час президентських виборів 2004 року керував
Центральним Штабом Віктора Ющенка та був
заступником керівника Центрального Штабу коаліції
„Сила народу”. Під час Помаранчевої революції 2004
року рішенням Комітету національного порятунку
призначений керівником акції громадянської непоJ
кори, комендантом Майдану.
4 лютого 2005 року призначений на посаду ВіцеJ
прем’єрJміністра України.
Закінчив історичний факультет Київського
педагогічного університету ім. М. Горького (нині —
Національний педагогічний університет ім. М. ДраJ
гоманова).
Одружений, виховує доньку. �
Перше, що ми мали бвирішити вже на сьо&годнішній день, — церозмежувати полі&тичні та адміністра&тивні функції.
Виступи доповідачів
7
можна порівняти з чемоданом без ручки — і нести його
важко, і покинути посеред дороги не можна з огляду на
обсяг проблематики, який ми маємо у цій галузі.
Багато цих проблем успадковано, велика кільJ
кість із них нагромаджена в процесі реформування
служб, їх безкінечних перебудов і т. п.
Першочерговим завJ
данням на сьогоднішній день
замість продовження дискусії є
розмежування політичних й
адміністративних функцій.
Очевидно, що ця проблема дала поштовх для
безкінечної „перетруски” в системі управлінських кадрів
в абсолютно усіх органах, як по горизонталі, так і по
вертикалі. І найпершим завданням, яке необхідно
вирішити в рамках проведення адміністративної рефорJ
ми, повинно бути розмежування адміністративних і
політичних функцій через прийняття Закону України „Про
Кабінет Міністрів”. У цій проблемі є ще одна складова.
Мова йде про нерозмежованість не тільки функцій, а й
адміністративних посад на політичні й адміністративні.
Організаційне забезпечення процесу державного
менеджменту розуміється в Україні поJрізному, а відтак
нерозмежованість цих посад може тільки ускладнювати
ситуацію, а не вирішувати її.
На сьогоднішній день акJ
туальними є питання кількості
заступників міністра, якою мірою
вони повинні бути політичними
фігурами, наскільки повинен бути лояльним апарат
відомств, наскільки він повинен працювати із системою
політичних рішень, що будуть прийматись. Тому
проблеми лояльності апарату, лояльності державних
службовців до легітимної влади — це друга складова.
Уряд, який працює в Україні на нинішньому етапі,
зіткнувся з тим, що в багатьох випадках апарат бореться
з міністром і політичними фігурами. Це саме той
приклад, коли проблему розмежування функцій,
розмежування посад, лояльJ
ності апарату і системи
державної служби стосовно
легітимної політичної влади
слід вирішити в найкоJ
ротший термін.
Зрозуміло, що ці дві проблеми мають досить
серйозну причину — це існуюча система. Її можна
назвати неефективною, можна підбирати інші слова,
але я просто сказав би, що це відсутність будьJякої
логіки у підборі персоналу. Причому вона відсутня як з
погляду підготовки цього персоналу, так і з погляду сисJ
теми його підбору на конкретні посади із застосуванням
відповідних визначених параметрів.
Є проблеми і з визначеністю цих параметрів, і з
підготовкою самих кадрів, тому питання вироблення і
структури замовлення, відбору, підготовки кадрів —
не менш важливі, ніж проблеми, про які говорилося
вище. Сама філософія роботи державного служJ
бовця — його відкритість з
одного боку стосовно сусJ
пільства, з іншого — з погляду
лояльності до легітимної
політичної влади.
Це дуже і дуже важливе питання. Власне сутJ
ність державної служби і школа, я б сказав „українJ
ська школа державної служби”, перебувають на етапі
становлення та остаточно не визначені. Проблеми з
добором кадрів, конкурсним відбором, системою
їхньої освіти, системою стосунків між політичними й
адміністративними фігурами виникають через неJ
визначеність цих критеріїв, що спричиняє виникнення
такого явища як контрагент у владі, наразі ми його
називаємо простим словом „корупція”.
Я весь час повертаюся до відомої праці Ларіна „12
способів як заробляти гроші в державному апараті”, і
який би з цих 12 способів ми на
сьогоднішній день не взяли, тією
чи іншою мірою вони присутні в
українській системі державної
служби. Над цим треба
працювати, тому що
контрагентство в державній службі — це одна з причин,
яка породжує явище під назвою „корупція”. Чи ми
працюємо над вирішенням цієї проблеми, чи ми весь
час говоримо про моральні параметри, свідомість
людей і т. ін. — все це є складовими цілісного інституту
державної служби і поваги державного службовця до
суспільства, поваги до тієї посади, яку посідає та чи інша
фігура. Найсильнішим аргументом тут є усвідомлення
того, що людина працює в державному апараті країни,
яка населена сорока вісьмома мільйонами громадян, за
яких ця людина, працюючи у
владі, несе відповідальність.
Розуміючи цей чинник та
сутність української корупції,
треба розуміти і те, що за такого
злиденного стану, в якому переJ
бувають українські службовці —
із соціальною незахищеністю, з диспропорціями в їхній
забезпеченості — годі очікувати чогось іншого, ніж у
нас є на сьогоднішній день. Це очевидний продукт поєдJ
нання початкових чинників, про які я говорив, і того
невизначеного соціального статусу, який мають
державні службовці.
Ці дві проблеми мають доситьсерйозну причину — цевідсутність будь&якої логіки упідборі кадрів.
Розуміючи природу української ко&рупції, треба розуміти і те, що затакого злиденного стану, в якомуперебувають українські службовці,годі очікувати чогось іншого, ніж мимаємо на сьогоднішній день.
Проблеми лояльності апарату,лояльності державних службовців —це друга складова.
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
8
Випадок, з яким ми зіткнулися на початку цього
року, коли законодавство дозволяло окремим
посадовим особам при виході на пенсію отримувати
мільйони, а іншим — якісь злиденні кошти, дуже
чітко показує, які правові механізми діють сьогодні у
забезпеченні статусу таких відповідальних, з погляду
інституцій, державних фігур, як державні службовці в
Україні.
Тому, вирішуючи питання захищеності, соJ
ціального статусу, певних преференцій, треба говорити
про те, що це буде вирішувати проблеми виникнення
негативних проявів, які на сьогоднішній день зберіJ
гаються в системі державної служби.
Говорячи про державну службу, доречно згадати і
про технологізацію процесу, застосування новітніх
технологій. Неодноразово ми звертали увагу на наявні
стандарти в оцінці державної служби, що застоJ
совуються в Україні й у світі. Можна говорити поJ
різному, але слід констатувати, що новітні методики як
такі ми застосовуємо дуже мало або взагалі не
застосовуємо ні в роботі системи державної служби, ні
в оцінюванні роботи державних службовців. На це теж
потрібно звернути увагу.
Існує яскравий приклад того, в якому інформаJ
ційному середовищі працюють державні службовці.
Даючи чергове доручення, в Уряді трапляються випадJ
ки, коли приносять нормативний акт, надрукований із
сайту „ЛігаБізнесІнформ”. Прекрасно, що ми корисJ
туємося комерційним сайтом, але ж де державна
система обліку нормативних актів, де та система
юстирування актів місцевого самоврядування,
регіональних органів виконавчої влади, центрального
уряду, яка б поєднала всю інформаційну базу, хоча б
нормативну?
Я вже не кажу про те, що у
нас стало правилом, що кожне
відомство, більшою чи меншою
мірою, утворює свою замкнуту
локальну інформаційну мережу. У
результаті — люди працюють, а через блокування
системи обміну інформацією продуктивність цієї роботи
не така, якою вона мала би бути. Тому в питанні
інформаційних потоків необхідна єдність загальнонаJ
ціональної інформаційної нормативної бази закоJ
нодавства, документообігу, стандартів. Коли на
засіданні Уряду весь матеріал, кожний проект нормаJ
тивного акта подається в різних стандартах, чудово
розумієш наскільки ця база, ця система спроможні
акумулювати всю ту інформацію. Тому доцільно
виробити певні рішення, починаючи від програмного
продукту, завершуючи змістовним форматом. Це все
необхідно вирішувати.
Підводячи підсумок, я б виділив дев'ять проблем,
які на сьогоднішній день є ключовими у сфері реглаJ
ментування діяльності державної служби, її якісного
змісту тощо.
Перше — розмежування політичної та адміJ
ністративної функції в державному менеджменті.
Друге — чітка регламентація діяльності
державних службовців на законодавчому рівні.
Третє — здатність надавати якісні адміністративні
послуги громадянам.
Четверте — ефективна комунікація із суспільстJ
вом. На сьогоднішній день політичні фігури мають
проблему в комунікації із суспільством, а що
стосується державної служби — тут стоїть нездоланна
стіна. Незабаром в Україні статус державного
службовця сприйматиметься як статус за колючим
дротом чи за залізобетонною стіною. Повна відгоJ
родженість. Саме тому сутність спілкування державної
служби із суспільством ніхто ніколи серйозно не розJ
глядав і не аналізував.
П’яте — професійна відповідність державних служJ
бовців займаним посадам, якість їх професійної підготовки.
Шосте — про що вже зазначалося, — лояльність
до легітимної влади.
Сьоме — забезпечення дієвих механізмів
відповідальності державних службовців.
Восьме — забезпечення прав і соціальних
гарантій державним службовцям.
Й останнє — зміна філософії
службовців. До того часу, поки в Україні
держава буде формувати суспільство,
чиновник буде управляти громадянином.
Чиновник, у позитивному значенні цього
слова, — це лише найнятий
громадянами менеджер, який повинен працювати за
високу плату, за певні соціальні гарантії, але тільки так, я
ще раз зазначаю, чиновник у позитивному значенні, як
інститут у громадянському суспільстві.
Я переконаний, що ми вирішимо ці проблеми. Не
так швидко як кожному з нас хотілося б, але,
проголосивши курс на європейську інтеграцію, будемо
вирішувати їх спільними зусиллями. Вітаючи Вас із
початком цієї конференції, від імені Уряду я запрошую
усіх нас до відвертої ділової розмови. Вона дозволить
подолати ті проблеми, які існують у нас сьогодні. Бажаю
Вам гарної продуктивної праці.
До того часу, поки в Ук&раїні держава буде фор&мувати суспільство, чи&новник буде управлятигромадянином.
Виступи доповідачів
9
Перш за все хочу сказати, що зустріч, яку ми
сьогодні проводимо, є надзвичайно своєчасною. НайJ
ближчим часом
Рада директорів
Світового банку
буде обговорювати
питання нашої
програми допомоги,
яку ми надаємо
Україні, та можJ
ливість її розшиJ
рення. Це, безумовJ
но, буде співпадати
з тією програмою,
яку затвердив Уряд
України „Назустріч
людям”, так чи інакJ
ше це стосується
підтримки України
на її шляху до європейської інтеграції. При
формуванні програми допомоги Україні, реJ
формування державної служби є фундаментальним
та основним моментом не тільки для здійснення тих
проектів, які ми збираємося впроваджувати, але і для
виконання всієї програми „Назустріч людям”. Саме
тому, на нашу думку, надзвичайно важливо проJ
вести відповідну реформу, забезпечити вдосконаJ
лення системи державної служби. На сьогоднішній
день це нагальна потреба, яка напряму пов'язана із
соціальними питаннями.
Ми маємо надію, що
можемо назвати себе
партнером Уряду України в
цих заходах серед баJ
гатьох інших партнерів,
таких як Швеція, Латвія,
Польща, Велика Британія,
Канада, представники
яких присутні сьогодні тут, і які підкреслюють
актуальність цього питання для України, для нас та для
забезпечення європейських цінностей і норм.
Ми переконані в необхідності реформування
державної служби для того, щоб зробити її відкритою,
моральною, чесною, прозорою. Державні службовці
повинні отримувати гідну зарплату і мати належний
захист своїх громадянських прав. Це те, що є вкрай
необхідним на національному рівні для забезпечення
Реформування державної служби як необхідна умова розвитку демократії
Пол БІРМІНГЕМ,Директор Світового банку
по Україні, Білорусі та Молдові
Пол БІРМІНГЕМДиректор Світового банку по Україні, Білорусі та Молдові
Пол Бірмінгем, ірландець за походженням,
розпочав роботу в Банку в 1994 році.
Працював у галузі інфраструктури та розвитку
приватного сектора. До останнього часу займав
посаду Директора Сектора фінансового меJ
неджменту. Пол Бірмінгем також перебував на
посадах Голови спільного підприємства з державного
фінансового менеджменту Комітету з питань
сприяння розвитку Організації економічного співроJ
бітництва та розвитку й Голови робочої групи з гармоJ
нізації фінансового менеджменту Багатостороннього
банку розвитку.
Роботі в Банку протягом кількох років передувала
робота на урядові інституції та міжнародні агенції. Ще
раніше пан Бірмінгем працював у КРМG, міжнародній
аудиторській і консалтинговій компанії. Він —
випускник БізнесJколеджу Трініті, м. Дублін.
Пан Бірмінгем призначений на посаду Директора
по Україні, Білорусі та Молдові з 1 жовтня 2004
року. �
подальшої демократизації суспільства. Тому ця тема
стала важливим компонентом нашої роботи, і саме тому
ми готові підтримати уряд України всіма можливими
для нас засобами.
Ми були приємно вражені
підходом українського Уряду до
реформування держаної служJ
би, його відкритістю у вирішенні
цього питання. Це відрізняє
сьогоднішню ситуацію в Україні
від тієї, яка була раніше. Ця відJ
критість є принципово важJ
ливою для успіху процесу реформування державної
служби. Звичайно, необхідно, аби закон, який буде
створювати відповідне середовище, забезпечував
процес відкритості до інших країн, що готові
поділитися своїм багатим досвідом, врахувати досвід
України, яка, врештіJрешт, повинна прийняти своє
унікальне рішення щодо того, якою буде система
державної служби. Ми будемо обговорювати сьогодні
питання, що так чи інакше торкаються процесу
реформування державної служби, але є необхідність
Ми переконані в необхідності рефор&мування державної служби для того,щоб зробити її відкритою, моральною,чистою, прозорою. Державні служ&бовці мають отримувати гідну зарплатуі мати гідний захист своїх грома&дянських прав.
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
їхній підзвітності, а також адекватному захисті їх
прав. Потрібно мати чіткий механізм покарань за
порушення чинного Закону „Про державну службу”.
Наразі в Україні триває підготовка нового закону,
який, крім перелічених вище вимог, забезпечить також
повагу до особистості.
Однак, це лише перший крок, який передує
процесу імплементації, впровадження нового закону,
що може тривати декілька років і в процесі цього будуть
виникати перепони та проблеми.
Свій виступ я хотів би завершити запевненням
Уряду в нашій готовності підтримати й допомогти
Україні. Ви будете мати більш ніж одну дружню пару
рук, готову йти разом з вами.
Основні напрями реформування державної служби в Україні
Тимофій МОТРЕНКО, Начальник Головного управління
державної служби України
Мені хотілося б дещо розвинути основні тези, які
від імені Уряду висловлені паном ВіцеJпрем'єром, і,
можливо, навіть навести приклад там, де є відповідна
статистика або відповідні факти.
Теза про розмеJ
жування політичних й
адміністративних посад
тісно пов'язана із тезою
про політичну лояльJ
ність. На жаль, в укJ
раїнській традиції —
так прийнято, така менJ
тальність — це дві тези
поєднані в одну. Тому
вважається, що поліJ
тична лояльність — це
партійна приналежність
до правлячої або преваJ
люючої в органах влади
партії, або тієї, яка
здобула відповідну перемогу на виборах.
На жаль, ця теза стосується і державних служJ
бовців, що періодично робить ситуацію на державній
службі в органах державної влади, не скажу катастJ
рофічною, але надзвичайно напруженою і критичною.
Це відбувається сьогодні у нас на очах. 18 тис.
змін високих посадовців або просто посадовців на
різних рівнях, про які сьогодні йдеться, — добре це чи
погано, я не буду цього оцінювати зараз — я скажу
тільки, що це не нормально. І це є прямим наслідком
того, що керівники на усіх рівнях мали можливість
використовувати цих людей у власний політичний
спосіб, тому що це набагато простіше, ніж
організовувати якийсь штат, після роботи ходити до
клубу, або якогось офісу, збирати стомлених людей,
Тимофій МОТРЕНКОНачальник Головного управління державної служби України
Тимофій Валентинович Мотренко призначений
Начальником Головного управління державної
служби України Указом Президента України у жовтні
2003 року.
Тимофій Мотренко є також Головою Комісії з
питань формування кадрового резерву на керівні
посади державних службовців, заступником Голови
Координаційної Ради з питань державної служби при
Президентові України.
Раніше працював заступником голови
Вінницької облдержадміністрації з соціальних
питань, заступником Міністра Кабінету Міністрів
України, заступником Урядового секретаря, а
згодом — заступником Державного секретаря КабіJ
нету Міністрів України.
Закінчив філософський факультет Київського
державного університету ім. Т. Шевченка за
спеціальністю „філософія”, здобувши кваліфікацію
філософа, викладача філософських дисциплін, та
Вінницьку філію Тернопільської академії народного
господарства за спеціальністю „фінанси і кредит”,
здобувши фах економіста. Тимофій Мотренко —
доктор філософських наук, професор, Голова
Експертної ради ВАК України в галузі наук
„Державне управління”, член Наглядової Ради та
Вченої ради Національної академії державного
управління при Президентові України, член
наглядових рад ряду провідних національних ВНЗ,
член спеціалізованої вченої ради Київського
національного університету ім. Т. Шевченка, член
опікунської ради Європейського університету,
Голова редакційної колегії журналу „Вісник
державної служби України”. Має низку державних
нагород і відзнак.
Одружений. Має сина та доньку. Серед його
захоплень — книги, філософія, автомобілі. �
Виступи доповідачів
11
давати їм доручення і самому разом із ними ходити й
агітувати на дільниці; набагато простіше протягнути
руку керівникові й натиснути одразу п'ятірнею десять,
п'ятнадцять, двадцять клавіш, дати команду конкретним
державним службовцям, і ті побіжать її виконувати.
І ми повинні пам'ятати, що ментальність людей, які
прийшли сьогодні до влади у цьому відношенні не зміниJ
лась. І чим більш напруженою буде ситуація напередодні
чергових українських виборів, тим більшим буде бажання
використати цей важіль хоча б частково, і тим самим
поставити під загрозу і тези, висловлені керівництвом УкJ
раїни, абсолютно правильні тези стосовно невтручання,
деполітизації, неможливості використовувати адміністJ
ративні важелі в політичній кампанії, і з другого боку, що
не менш важливо, поставити під загрозу особисті долі
людей, які працюють на державній службі.
Ми переконані, і за тривалий час, ведучи цю
дискусію, переконали значну частину суспільства у
тому, що розмежування політичних й адміністративних
посад — питання не просто актуальне, а проблема, яку
треба вирішувати негайно. І в новому законі ми це
прописали так, як це прописують у всьому світі —
відкрито, прозоро й чесно. Ми
переконані у тому, що поняття
політичної лояльності повинно
стосуватися легітимної влади,
яка для державного службовця
є одночасно й політичним
лідером. Образно кажучи, для
державного службовця може бути тільки одна партія —
державна служба, і тільки один голова цієї партії,
керівник партії — це легітимно обраний глава держави.
Подібні загрози досить серйозні. Я нещодавно
спілкувався з новопризначеними головами районів дерJ
жавних адміністрацій, і багато з них просто порушують
питання про те, чому їм не дозволяють одночасно очоJ
лити в районі новостворену політичну партію на підJ
тримку Президента України? Запитують й обурюються,
тому що ментальність така. Тому що на районному рівні
головна людина — це перший секретар райкому, будьJ
якого, як би він не називався. І коли ця людина зосереJ
джує у своїх руках основну політичну й адміністративну
владу, тільки тоді вона — повноцінний начальник.
Замінили 18 тис. людей, а на яких засадах і хто
прийшов? Хіба були сформовані чіткі кваліфікаційні
вимоги до цих посад? Хіба на сьогодні у нас існують такі
вимоги, щоб поставити тільки тих людей, які підпадають
під відповідний, як кажуть на Заході, профіль компеJ
тентності? Ми працюємо над цими питаннями разом із
канадійськими колегами. Маємо проект, в якому прагнеJ
мо виписати профілі компетентності посад, і тоді ми
будемо чітко знати, яким є профіль компетентності в
ідеалі для посади, яким він є у разі незалежного оцінюJ
вання людини, а також за якими напрямами, за якими
позиціями нам потрібно підтягувати, навчати, підвиJ
щувати її кваліфікацію, не взагалі, а конкретно.
Наступне, що співвіднесено з питанням політичної
нейтральності, — це питання форми вступу або
механізму вступу на державну службу. Якщо ми кажемо
про політичну нейтральність, якщо ми кажемо про
лояльність, якщо ми хочемо мати справді незалежну
державну службу, яка буде запорукою інституційної
пам'яті влади (тому що інституційна пам'ять — це не
файли на жорстких дисках у комп'ютерах. Інституційна
пам'ять — це люди, перш за все), отже, якщо ми хочемо
мати таку службу, ми повинні з вами домагатись єдиJ
ного можливого шляху вступу на державну службу для
всіх категорій і рівнів державних службовців: тільки
через відкритий неупереджений прозорий конкурс, для
всіх категорій. Не так, як це у нас відбувається сьогодні,
коли вищі категорії перебувають взагалі поза межами
цієї вимоги і люди розставляються навіть не відповідно
до принципу політичної лояльності, а досить часто за
принципом особистої відданості, і це помітно.
Друге, що ми повинні усвіJ
домлювати, коли говоримо про
конкурс: у нас узагалі на сьогодні
цей механізм використаний приJ
близно на 70%. Чому так? Тому що
ми маємо ще два механізми.
Один — це кадровий резерв
(дієвість кадрового резерву нам відома, трішки нижче
ніж 10% по країні). Ведеться колосальна робота, веJ
личезна група людей обговорюється, записується, переJ
даються папери. Це томи паперу з прізвищами, які неJ
можливо, по суті, використовувати з однієї причини, буJ
демо відверті, резерв створюється під конкретну людину.
І ця конкретна людина — звичайна українська людина. І
навіть якщо б вона була бельгійська, чинила б так само,
тому що не хоче, щоб у резерві була присутня людина, за
своїми „тактикоJтехнічними” показниками краща за неї.
Тому, коли ми аналізуємо резерв, бачимо:
молодший, менш досвідчений, гірша освіта, має
невеликий досвід на посаді й тількиJно включений до
резерву. І як його використати? Доводиться працювати
тій людині, яка вже є. Ми переконані, що цю ідеологію
треба змінювати. Ми прописуємо резерв тільки на
найвищі категорії посад і таким чином, щоб не давати
ніяких преференцій під час конкурсу.
Є ще один більш простий шлях до вступу на
державну службу, а також для переходу на державній
службі з посади на посаду — це стажування. Беремо
людину, стажуємо її тижденьJдва, і вона без конкурсу в
нас уже працює на посаді. Це все створює відповідні
Для державного службовцяможе бути тільки одна партія —державна служба, і тільки одинглава цієї партії, керівник партії —це легітимно обраний главадержави.
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
12
механізми, які, порушуючи основні принципи вступу на
державну службу, такі як прозорість і чесність, дозвоJ
ляють домагатися того, що на державній службі працюJ
ють люди віддані особисто, які заглядають у рот керівJ
никові, намагаються вгадати його думки, але не є тими,
ким ми хочемо їх бачити, — незалежними, об'єкJ
тивними, чесними експерJ
тами з державної політики.
Наступний напрям, що
ми повинні змінити — існуюJ
ча якість і способи навчання
державних службовців, але
важливо це змінити не кардиJ
нально, не революційно.
Перше — ми повинні реалізовувати безперервне
навчання державних службовців на робочому місці.
Відповідні механізми та методики у світі існують. Ми
сьогодні працюємо над тим, щоб вони були й у нас,
однак вони повинні бути тісно пов'язаними з програJ
мами кар'єрного зростання державних службовців, із
профілями компетентності, про які я говорив, і просто
„наобум” їх застосовувати не можна.
Послідовність кроків повинна бути такою: ми розJ
робляємо кваліфікаційні вимоги до посад. Набираємо
відповідно до цих кваліфікаційних вимог людей шляхом
відкритого конкурсу. Аналізуємо, у чому ці нові люди,
які прийшли, не відповідають кваліфікаційним вимогам,
і відповідним чином підтягуємо їх за певними напряJ
мами системи безперервного навчання.
Переважна частина людей, яка знаходиться на
державній службі та прагне робити кар'єру, розуміє, що
їм недостатньо знань. Який шлях на сьогодні у них для
того, аби підвищити свою кваліфікацію? Перший — це
здобуття другої вищої освіти. І люди йдуть цим шляхом.
Вони вступають черговий раз до навчального закладу
(це може бути Національна академія, магістраJ
тури, яких 9 є по Україні) для того, щоб здобути
кваліфікацію магістра державного управління
або іншу. Це можуть бути економісти, фінанJ
систи, освітяни різних напрямів. Друга вища
освіта для багатьох людей є одним із основних
факторів, який дозволяє робити кар'єру.
Ми переконані у тому, що друга вища освіта
можлива, вона може й повинна існувати. Однак, крім
цього для вищого корпусу державної служби необхідна
спеціальна система навчання, спрямована на набуття
навичок і вмінь. Адже не секрет: основне, чого не
вистачає людям, які йдуть навчатися, — це конкретні
навички аналізу політики, стратегічного планування,
бюджетування, складання бюджетних пропозицій,
відповідних формулювань, планування робочого дня,
підготовки нормативних документів і всього іншого, від
чого залежить діяльність керівника.
При сьогоднішньому ницому становищі
державних службовців годі розраховувати на те, щоб ми
отримали кращих із кращих. Повинні усвідомлювати,
що випускники ВНЗ, які цього
року прийдуть на державну
службу, — саме ті люди через 15,
20, 25 років, можливо, будуть
керувати країною або важливими
галузями і сферами. Хто ці люди?
Ті, що не здатні сьогодні вийти на
ринок праці з найкращою, або з
однією з кращих пропозицій, ми
не здатні сказати: „Ми даємо вам серйозні гроші”, — не
здатні тому, що середня зарплата складає 750 грн., а це
означає, що для тих категорій державних службовців —
головних та провідних спеціалістів, куди потраплять ці
працівники, це не 750, а, дай бог у Києві, 500. А на
районному рівні зарплата для державного службовця не
перевищує прожиткового мінімуму. Це людина, яка
тільки виживає, а не живе. Про який розвиток, про яке
бажання працювати тут, на державній службі, йдеться?
Друге — якщо ми не можемо дати кращу зарJ
плату, то чи можемо надати чітку кар'єрну перспективу?
набудеш ось таких вмінь, будеш відповідати ось таким
профілям компетентності, то це буде означати, що через
3 роки ти будеш завідувачем сектора, через 5 — завідуJ
вачем відділу, через 7 — начальником управління і так
далі”? Чи можемо ми таке сказати сьогодні для кожної
амбітної молодої людини, яка прагне забезпечити у нас
власне життя, власну сім'ю завдяки кар'єрі й одночасно
послужитися країні? Не можемо. І треба про це відверто
говорити, тому що це правда.
Н а с т у п н и й
крок — пенсійне
забезпечення дерJ
жавних службовJ
ців. Це, звичайно,
непроста тема взагалі. Сьогодні це, по суті, одна з
небагатьох преференцій, які є у державних службовців.
Однак, ми повинні врахувати одну непросту річ, яка у
нас історично склалася у цій преференції. Думаю, що на
цьому етапі преференція поки що повинна зберігатися,
інакше, за нашими оцінками, з державної служби почJ
неться просто катастрофічний відтік людей, які пропраJ
цювали на державній службі по 5J9 років, і працюють
тільки через те, що прагнуть допрацювати до 10Jти, щоб
потім мати нормальне життя у будьJякому випадку, коли
підійде пенсійний вік.
Якщо ми хочемо мати справдінеупереджену державну службу,яка буде запорукою інституційноїпам’яті влади, ми маємо добиватисьєдиного можливого шляху вступу надержавну службу для всіх категорійпосад — тільки через відбірнийконкурс…
Інституційна пам’ять — це нефайли на жорстких дисках укомп’ютерах. Інституційнапам’ять — це люди.
Виступи доповідачів
13
У цьому відношенні ми з вами маємо, на жаль,
дискримінацію стосовно тих державних службовців, які
сформувались уже у новій Україні, у новій державній
службі, оскільки найбільшу пенсію отримують ті люди,
які мають досвід, практику роботи і стаж ще починаючи із
часів радянської номенклаJ
тури. Це надзвичайно
серйозна проблема, шановJ
ні колеги. Насправді вона не
така проста, як здається. Ми
повинні зробити конкретні
кроки, у тому числі закоJ
нодавчого характеру, аби,
зберігаючи ті позиції, які мали люди до набуття Україною
державності, одночасно посилити роль і статус, у тому
числі матеріальний, тих людей, які вже прийшли на
державну службу за часів незалежної України.
На сьогодні ми з вами, на жаль, не маємо ще
одного механізму. Ми не маємо механізму стимуляції
молоді для роботи на державній службі, й не маємо того,
що називається „кадровий насос”, коли відбувається
достатньо прозорий і достатньо ефективний взаємоJ
обмін людськими ресурсами, і коли люди, які досягли
пенсійного віку, йдуть з державної служби у відповідний
період. Сьогодні маємо ситуацію, коли можемо замінити
їх досить нормальними людьми. Тут проблема полягає у
тому, що на сьогодні законодавство дає преференцію
людям, котрі досягають пенсійного віку (мається на увазі
55 для жінок і 60 для чоловіків), такого роду, що для
будьJкого з них на будьJякій посаді термін перебування
на державній службі може бути продовжений на 5 років.
Ми переконані у тому, що ця норма застаріла, її треба
відміняти, тому що вона в купі з заробітною платнею
державного службовця, яка є по суті нарахуванням на
оклад і складається із рангу та вислуги років, дає
величезні переваги людям, які довго працюють на
державній службі, — значне зростання заробітної платні.
А для молоді, яка вступила на державну службу, ми
такого стимулу не маємо, тому що стаж роботи у них
невеликий, ранги початкові, а то й зовсім відсутні до
року. Про яку заробітну плату може йти мова для бідної
молодої людини, яка прагне будувати сім'ю? ВрештіJ
решт, давайте згадаємо себе: основні витрати, які несе
людина у своєму житті на
облаштування життя, на створення
сім'ї, — це витрати якраз початкового
періоду життя, це витрати тієї групи
людей, про яку йдеться сьогодні
(молодь до 35 років). І це теж правда.
Наступне, шановні колеги, —
це управління державною службою.
Ми маємо велику проблему не тільки
у тому, що у нас не існує наскрізної державної служби як
інституту, у нас немає єдиного підходу до заробітної
платні на різних категоріях посад у різних органах
влади, що мала б бути однаковою. Людина, яка займає
певну посаду у певній категорії і має певний ранг, у
якому б органі влади одного рівня не працювала, ця
людина повинна працювати та отримувати заробітну
плату таку саму, як й інші.
У нас на сьогодні такого
немає, тому ми не можемо гоJ
ворити про державну службу як
про справді цілісну інституцію.
Ми не можемо говорити ще й
тому, що керованість дерJ
жавною службою не є прозорою і не є функціонально
пов'язаною, вона розірвана на різні сегменти.
Тому ми наполягаємо на тому, аби було прийняте
кардинальне рішення про запровадження інституту кеJ
рівників державної служби в органах влади. Це можна
називати як завгодно — генеральні секретарі, геJ
неральна канцелярія, генеральні директори, державні
службовці вищого рівня, державні секретарі, керівники
апарату тощо. Назви можуть бути різними, суть повинна
залишитися однією. Без того, що в органах влади будуть
працювати люди, які будуть займатися виключно
питаннями державної служби, бути вищими державJ
ними службовцями в цьому органі та не будуть поліJ
тичними заступниками міністрів, нам ніколи не вдасться
зробити те, з чого починав я виступ, і з чого починав
виступ пан ВіцеJпрем'єр, — розмежувати адміністJ
ративні та політичні посади. У нас є негативний досвід:
за одного битого двох небитих дають, я переконаний у
тому, що негативний досвід у даному випадку навіть
краще, ніж деякий позитивний.
Щодо роботи кадрових служб, ми зараз ведемо
велику роботу разом зі Світовим банком і паном Ларсом
Акером, який присутній у цій аудиторії, ми проводимо
роботу щодо пошуку шляхів підвищення ефективності
роботи кадрових служб. Ми провели досить серйозне
опитування за допомогою, зокрема Секретаріату КабіJ
нету Міністрів, департаменту кадрового забезпечення й
персоналу, і переконані в тому, що нам потрібно виходити
на сучасний рівень управління персоналом, а не
залишатися на рівні
простого статиста, який
технічно готує справи для
людей, а не планує кар'єру.
Ми переконані таJ
кож у тому, що на центJ
ральному рівні ми повинні
серйозно посилити з вами
спроможність до управJ
ління державною службою. До нового закону ми
записуємо два ключові моменти — Рада державної
Головне, чого не вистачає людям, якійдуть вчитися, — це конкретних нави&чок аналізу політики, стратегічного пла&нування, бюджетування, плануванняробочого дня, підготовки нормативнихдокументів…
Ми не можемо говорити про дер&жавну службу як про справдіцілісну інституцію, тому ми напо&лягаємо на тому, аби булоприйнято кардинальне рішення ібув запроваджений інституткерівників державної служби ворганах влади.
Моя доповідь буде стосуватися питань інтеграції
до ЄС і пов'язаної з цим відповідної реформи державної
служби. Це стосується тих країн, які
прагнуть стати членами ЄС. Перш за все,
маю зазначити, що не існує офіційних
правил або вимог щодо державної служби
у Європейському Союзі, оскільки дерJ
жавна служба є частиною національних
адміністрацій, національного управління, а
це — питання члена Євросоюзу. Немає
ніякої спеціальної угоди щодо того, якою
повинна бути державна служба у межах
Європейського Союзу.
Інституції країни повинні відповідати певним криJ
теріям, щоб стати країнами ЄС. Це випливає із наших
правових норм, і ми в
організації „SIGMA” намаJ
галися проаналізувати, що
це могло б означати у
контексті реформування
державної служби у країJ
нахJкандидатах.
Мова йде про євроJ
пейський адміністративJ
ний простір. Це певна метафора, яка коротко й
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
14
служби, яка створить відповідну „парасольку” над
державною службою і повинна бути одним із основних
запобіжників політизації державної служби, й
Адміністрація державної служби з відповідними повноJ
важеннями, функціонально пов'язаними з керівниками
державної служби в органах влади.
Наступне — це прозорість,
про це також йшлося у виступі
Романа Петровича. Ми взагалі
вважаємо, що це не тільки один із
основних факторів боротьби з корупцією на державній
службі зокрема, а й основний фактор рішучого
підвищення ефективності влади і „роблення”, якщо буде
дозволено вжити такий термін, „роблення” її справді
народною владою, тобто демократичною в перекладі
грецькою мовою. Ми переконані в тому, що прозорість —
це не тільки розповідь суспільству про те, що ми робимо.
Прозорість і відкритість — це, в тому числі й
участь громадян у прийнятті урядових рішень. Без цих
механізмів участі громадян, без того, щоб ми з вами
запитали у груп інтересів, яких існує декілька, щодо
кожного рішення (це ті споживачі послуг, про яких ми
завжди говоримо), рішення не будуть ефективними. Як
вони дивляться на рішення, які приймаються, чиї
інтереси це зачіпає, яким чином ці інтереси поєднати,
які знайти компроміси між групами інтересів, що інколи
бувають протилежними? Для цього існують механізми
консультації з громадськістю. Доки ми не пропишемо в
порядок розробки і прийняття урядових рішень
законопроекти будьJякого рівня те, що одним з етапів
підготовки цього рішення повинна бути консультація з
громадськістю (різного роду семінари, конференції,
круглі столи тощо), ми не зможемо мати справді ефекJ
тивне урядування. Це досвід усіх демократичних країн
світу, тому що, коли Уряд разом із вченими приймають
рішення, вони переконані у тому, що це рішення абсоJ
лютно правильне. Однак, коли ці ріJ
шення потрапляють до їх споживаJ
чів, до виконавців, зрештою до нас з
вами, ми дуже часто дивуємося, хто
ці люди, які писали це рішення, і чи
мають вони взагалі уявлення про те,
що відбувається у світі, у житті, про те, як живуть люди
і чого вони хочуть. Це відбувається тому, що такий меJ
ханізм урахування громадської думки відсутній. Влада,
по формі будучи демократичною, насправді у цій
частині залишається авторитарною, тому що немає
відповідної процедури регулювання.
Ми переконані у тому, що під час підготовки нових
законів, спрямованих на проведення адміністративноJ
територіальної реформи, зокрема створення закону про
державну службу, були дотримані необхідні стандарти,
механізми, у тому числі механізми консультації
громадськості із зацікавленими групами. Думаємо, що це
повинно бути запорукою того, що під час подальшого
руху цих законопроектів, у тому числі у Верховній Раді,
вони будуть сприйматися легше і простіше.
Ця конференція також є одним із етапів гроJ
мадського обговорення. Я ще раз хочу щиро подякувати
і Кабінетові Міністрів, і Світовому банку за цю спільну
ініціативу, котра, на нашу думку, дозволить зробити
закон кращим.
Прозорість і відкритість — цев тому числі й участьгромадян у прийнятті уря&дових рішень.
Рекомендації ЄС стосовно системи державної служби країнам5кандидатам
Франциско КАРДОНА, Директор з питань державної служби
та правової реформи програми SIGMA/OECD
Відкритість і прозорість в органахдержавної адміністрації… єнеобхідною умовою забезпечен&ня ефективності й послідовностіадміністративних процедур,їхньої оцінки й оскарження вплані прийняття рішень і конт&ролю над їх виконанням.
Виступи доповідачів
15
Франциско КАРДОНАДиректор з питань державної служби та правовоїреформи Програми SIGMA/OECD
Франциско Кардона має ступені магістра з
державного управління та місцевого урядування, а
також має дипломи з організаційної соціології
державного та приватного секторів, загального
менеджменту підприємств.
Він вступив на державну службу у 1980 році на поJ
саду радника з правових питань та управління містом,
пізніше працював на різних посадах у місцевому саJ
моврядуванні. У лютому 1997 року пан Кардона був
призначений на посаду керівника проекту PHARE з
реформи державного управління в Литві. З 1998 року
відповідає за оцінку та консультування у сфері
державної служби, адміністративного права та
реформ державного управління в усіх 13 країнах
програми PHARE /SIGMA.
Має семирічний досвід міжнародного консультуJ
вання у Центральній і Східній Європі та шестирічний
досвід викладання державного управління та оргаJ
нізації органів влади в іспанському Національному інJ
ституті державного управління у Мадриді.
Є також автором декількох статей та аналітичних
записок з питань реформи державного управління,
державного менеджменту та державної служби. �
узагальнено говорить про ті принципи, які можна чітко
визначити у будьJякій національній адміністрації країниJ
члена ЄС. Перш за все, йдеться про верховенство права.
Верховенство права означає чіткість адміністративних
процедур і рішень, законність на противагу довільності.
Ми не можеJ
мо допустити тут
довільності залежно
від того, хто є бенеJ
фіціаром того чи інJ
шого рішення. Отже,
верховенство права
і передбачуваність
адміністрації, повага
до легітимних очікуJ
вань. Адміністрація
повинна поважати
легітимні очікування
населення — це ті
очікування, які базуються на правовій системі тієї чи
іншої країни. Якщо країна приймає відповідне рішення,
то й інша країнаJчлен ЄС таким же чином має діяти в цій
ситуації. Тут ідеться не про судову владу.
Адміністративна реформа та реформа державної
служби означає введення принципів верховенства права
до адміністративної системи. Про це ми поговоримо
детальніше трішки пізніше.
Другим принципом, про який
ідеться, є відкритість і прозорість в органах
державної адміністрації. Про прозорість
сьогодні вже неодноразово говорилося,
вона є необхідною умовою забезпечення
ефективності й послідовності адміністJ
ративних процедур, їхньої оцінки й
оскарження у плані прийняття рішень і контролю над їх
виконанням. Необхідно забезпечити послідовність адміJ
ністративних рішень і дій відповідно до тих правил, на
основі яких повинні прийматися рішення, щоб забезJ
печити передбачуваність дій державних службовців.
Наступним принципом є принцип відповіJ
дальності. Адміністрація повинна бути підзвітною іншим
працювати незалежно від того, хто прийшов на посаду
міністра, хто політично керує країною. Саме тому адміJ
ністрація має базуватися на законі, а державні
службовці повинні відповідати вимогам цього закону.
У недемократичних країнах можна легко знайти
приклади, коли і політика, і адміністрування формують
ту саму ідею влади. У демократичній країні одна із
характеристик демократії полягає у тому, що влада
складається з різних структур, різних інституцій, і ці
різні інституції контролюють одна одну. Це те, що назиJ
вається законом противаг і перевірок.
Тому дуже важливо розвести ці адміністративні та
політичні посади для ефективності державної служби.
Якщо говорити у контексті питання про основи профеJ
сіоналізації державної служби, перш за все, треба чітко
пам'ятати й зафіксувати у закоJ
нодавстві, що таке державна служба.
Що ж ми маємо на увазі, коли мова
йде про державну службу — чи це всі
службовці державних органів, чи
тільки частина державних службовців? Службовці
державних органів можуть називатися державними
службовцями. Як визначати межі державної служби?
Треба чітко провести лінію, яка б відокремила політику
від адміністрації на вищому рівні.
Ми повинні провести також це розмежування і на
більш низьких рівнях. Чи всі службовці, які не є
Лояльність державної службимає співпадати з головнимзаконом, юридичним законом,з верховенством права, якепанує у певній країні.
Статус державних службовців, їхніправа та обов’язки мають регулю&ватися і бути захищеними,оскільки інакше виникнеконфронтація між лояльністюуряду і лояльністю закону.
Має бути чітке роз&межування між дер&жавним, публічним іприватним.
Виступи доповідачів
17
політиками, є державними службовцями, та які критерії
можна використати для визначення цього. У
Європейському Союзі немає, власне, зафіксованих
критеріїв. У різних країнах ЄС є різні підходи. Є такі
країни, як Франція, де всі, хто працює в
адміністративних органах, є державними службовцями,
або ж як Німеччина, де тільки частина службовців є
державними службовцями як такими,
а інші вважаються працюючими на
контрактній основі.
Судова система Європейського
Союзу пропонує певні засади на
основі свободи пересування робочої
сили між країнами. Було визначено, що держава має
прерогативу визначати за рішенням суду посади, які
мають займати тільки громадяни цієї країни. Це лише ті
посади, які пов'язані із забезпеченням державного сувеJ
ренітету. Це також може використовуватися як критерій
для визначення того, що таке державна служба. Таке
реструктивне поняття державної служби може включати
тільки службу, яка пов'язана із забезпеченням
державного суверенітету, державних прав та інтересів, а
решта посад може регулюватися трудовим законоJ
давством, а не законом про державну службу. Або ж
можна розробити такі критерії, як у Франції, де всі, хто
працює у державній службі,
називаються державними служJ
бовцями і мають чинний статус.
Є чотири головні елеJ
менти, які забезпечують проJ
фесіоналізм державної служJ
би. Перш за все, це ефективна система відбору кадрів і
просування по службі. Головним чином ідеться про підJ
бір кадрів, який має базуватися на конкурсі й на кваліJ
фікаційних вимогах. Якщо ми хочемо позбутися політиJ
зації державної служби, то ці принципи повинні виконуJ
ватися перш за все. Якщо ми хочемо, щоб на державній
службі працювали компетентні люди, відбір треба
робити тільки на конкурсних засадах. Об'єктивність у
підборі кадрів і деполітизація може забезпечити залуJ
чення найкращого інтелектуального й управлінського
потенціалу до державної служби.
Наступний елемент — чітке
визначення в законі прав і обов'язків
державних службовців. Ідеться не тільJ
ки про посадові обов'язки, скажімо о 7J
й приходити на роботу і залишати
службу не раніше 4Jої чи залежно від
розкладу, не лише про такі функціоJ
нальні обов'язки, а в першу чергу —
про обов'язки державного службовця, що відповідають
тій конституційній ролі, про яку я говорив раніше, у
контексті верховенства права, неупередженості держави.
Таким чином, йдеться про два рівні підзвітності й
обов'язків. Перше — певні обмеження на економічну
діяльність для державних службовців. Громадяни мають
право за Конституцією займатися тими видами
економічної діяльності, якими вони хочуть, якщо це
дозволяється законом, але для державних службовців
це право може бути обмежено в суспільних інтересах.
Не всі види економічної діяльності,
які дозволені іншим громадянам,
дозволяються державним служJ
бовцям, і тут йдеться саме про
питання конфлікту інтересів.
Ще одне обмеження стосується
політичних прав. Всі громадяни мають право займатися
політикою, засновувати політичні партії, брати участь у
політичній боротьбі під час виборів для того, щоб прийти
до влади. Державні службовці, так само як і з економічниJ
ми повноваженнями, це право мають в обмеженому вигляJ
ді, зновуJтаки, в інтересах суспільства, оскільки повинні
бути нейтральними для прийняття державних, а не осоJ
бистих рішень, і це повинно бути чітко виписаним у законі.
Наступний елемент — чітко визначена схема
винагороди за працю. Це не повинно відбуватися на
розсуд того чи іншого керівника. Державний
службовець повинен мати платню,
яка визначається законом. Я не гоJ
ворю зараз про те, чи повинна ця
платня бути вище певного рівня, чи
нижче. Звичайно, не можна забезJ
печити професіоналізм без гідної
заробітної плати, оскільки вона
необхідна для забезпечення належного рівня життя.
Мій досвід спілкування з державними службовJ
цями в багатьох країнах свідчить про те, що державні
службовці готові сприйняти невелику платню, але вони
не готові прийняти довільність у прийнятті рішень щодо
визначення рівня своєї заробітної плати. Вони можуть
змиритися з тим, що їхня платня невисока, тому що
держава не може дозволити більше через бюджетні
обмеження, але якщо вони знають, що колега отримує
за ту саму роботу чи взагалі без
будьJякої причини на те більшу
зарплату, ніж вони, тоді, звичайно,
люди з таким миритися не хочуть.
Відтак, дуже важливо ввести
певний елемент, який визначав би
платню відповідно до результатів, і
для того, щоб управляти цією
системою ефективно, повинна
бути чітко виписана система
навичок, які є необхідними. У багатьох країнах цього
Якщо ми хочемо, щоб на дер&жавній службі працюваликомпетентні люди, то відбіртреба здійснювати тільки наконкурсних засадах .
Державні службовці го&тові сприйняти невеликуплатню, але вони неготові прийняти до&вільність у прийнятті рі&шень щодо визначеннярівня своєї заробітноїплати…
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
18
Й останнім елементом відбору кадрів, на додаток
до прозорості та верховенства права, є належні управJ
лінські навички. Система державної служби має забезJ
печувати присутність усіх цих принципів, щоб усі вони
були матеріалізовані в реальній адміністративній
практиці. Без цього нічого не відбудеться. Ви будете
мати чудово виписані на папері закони, досить змістовні
обговорення, але на практиці нічого ефективного не
відбуватиметься.
Якими ж повинні бути елементи цієї управлінської
системи? Управління державною службою є політичною
відповідальністю. Уряд несе відповідальність за функJ
ціонування своєї адміністрації і
державної служби. Але все це має
бути інституціоналізовано у той
чи інший спосіб. Недостатньо
сказати, що відповідальність несе
уряд. Звичайно, він несе відJ
повідальність, але діє опосеJ
редковано, через низку інстиJ
туцій, які мають різні рівні
відповідальності та різний розпоJ
діл цієї відповідальності.
Роль Ради Міністрів чи Президента залежить від
системи врядування. Я так розумію, що Україна — це
президентська республіка. В інших країнах влада
належить Кабінету Міністрів. Отже, на найвищому рівні
роль полягає в тому, щоб створити директиви і
приймати відповідні політичні рішення.
У будьJякому випадку необхідно мати центраJ
лізовані органи влади, які забезпечують однорідність
принципів і вимог в усій системі державної служби, в
усіх міністерствах, в усіх відомствах. Центральний орган
з питань державної служби формує державну політику
через закони чи резолюції Кабінету Міністрів залежно
від системи врядування.
Таким чином, ця система має подвійну роль. ПоJ
перше, вона пропонує відповідну політику, бере участь у
її розробці політики, адже це фахова робота. Політики
лише стверджують ту чи іншу політику, але її розробкою
займаються фахівці на найпершому, початковому та на
практичному етапах. Цим займаються найкраще
підготовлені державні службовціJфахівці.
Отже, йдеться про підготовку політичних рішень
відповідної політики, а з іншого боку — необхідно
забезпечити виконання законодавства на однакових
засадах в усіх міністерствах і відомствах країни з
відповідним механізмом підзвітності. Принцип центраJ
лізованості має значення для переходу до справді
професійної державної служби. Також необхідно мати в
межах кожного міністерства чи відомства відповідний
відділ чи особу, яка займається питаннями кадрів, і
дуже важливо щоб ці структури були саме в межах
міністерств: юстиції, промисловості, торгівлі. ФункціоJ
нально вони мають справу з персоналом, відтак,
напряму пов'язані з керівними органами.
Повинні існувати відповідні механізми підJ
звітності, які забезпечать можливість менеджерам
утримувати своїх працівників підзвітними, коли ці
механізми є внутрішніми, такими як ієрархічне підпоJ
рядкування, певна система оцінки діяльності, дисципJ
ліна, навчання. Навчання є надзвичайно важливим
інструментом управління. Його необхідно розглядати
саме як інструмент, який надає
можливість трансформувати адміJ
ністрацію. Це не просто направJ
лення своїх службовців на декілька
днів на якийсь семінар, аби вони
слухали якісь промови. Це інструJ
мент управління. Він повинен
сприйматися як можливість реJ
формування структури державної
служби відповідно до пріоритетів,
визначених урядом. Тоді таке
навчання має сенс, інакше це буде
просто витрачанням коштів, ресурсів і часу.
Також є і зовнішні механізми підзвітності:
судовий нагляд, зовнішній аудит, неурядові комітети,
відповідальні за розгляд скарг громадян, парламентські
комітети, закони про інформування громадськості, ЗМІ
тощо, — все, що забезпечує прозорість.
І на закінчення хочу сказати ще декілька слів,
звертаючи вашу увагу на те, що державна служба і
державні службовці існують у середовищі, визначеному
адміністративним законом. Вони потребують якісного
закону, якому вони будуть щоденно підпорядковані —
закону про бюджет, закону про екологію, будьJякому
закону, який ви можете уявити відповідно до того
сектора, в якому вони працюють. І, звичайно, їм
абсолютно необхідна якісна процесуальна система. Це ті
інструменти й адміністративні процедури, через які
державні службовці можуть взаємодіяти зі своїми
громадянами. Тобто, якщо закони і рішення
приймаються відповідно до встановленої процедури, ці
процедури є, так би мовити, захисним механізмом
гарантій дотримання закону, без якого дуже важко
розвивати адміністрацію — адміністрацію, що
забезпечить верховенство права, керуючись принJ
ципами законності й передбачуваності, а не діятиме на
свій власний розсуд.
І третій елемент, який необхідно забезпечити, —
якісні механізми контролю і моніторингу, які, зазвичай,
бувають різними за своєю формою.
Політики лише стверджуютьту чи іншу політику, але їїрозробкою займаються фа&хівці на найпершому, почат&ковому та практичному ета&пах. Цим займаються добрепідготовлені державні служ&бовці&фахівці.
Виступи доповідачів
19
В. ТИМОЩУК, Центр політико;правових реформ:
— Чи правильно я зрозумів з вашого висновку,
що в Європі не існує прецедентів існування територіальJ
них підрозділів центрального органу, який здійснює
функціональне управління цивільною службою?
Ф. КАРДОНА: — У Європі це залежить від структури кожної
країни. Є країни дуже децентралізовані, а є занадто
централізовані. У децентралізованих країнах, наприJ
клад, у Німеччині або в Іспанії, є дуже серйозні регіоJ
нальні структури, які відповідають за управління власJ
ною державною службою. Вважається, що існує певний
національний закон, який застосовується у кожному
регіоні або в кожній регіональній структурі.
У той же час регіони в таких країнах мають певну
законодавчу свободу, автономію у вирішенні окремих
питань державної служби. Більш конкретно відповідаюJ
чи на ваше запитання можу сказати, що існує національJ
на структура державної служби із національним рівнем
відповідальності, але є також регіональні децентралізоJ
вані структури, які підпорядковані регіональним урядам.
Т. МОТРЕНКО: — Якщо дозволите, я теж вставлю невелику репJ
ліку з цього приводу для пана Тимощука. Справді, у
європейських країнах такої практики, у тому вигляді, в
якому це запроваджено в Україні в минулому році, не ісJ
нує. Однак, там існує тісний функціональний зв'язок між
головним органом, який керує державною службою, і
керівниками державної служби у місцевих та центральJ
них органах влади. А у нас його, як ви знаєте, немає.
Тому, це квазірішення необхідне для того, аби виJ
будувати єдину державну службу в Україні, а у кожному
регіоні свою. Ми завжди говорили про те, що це тимчаJ
совий захід до набуття чинності нового закону і до його
повної імплементації, тобто на невизначений період.
Сесія запитань – відповідей
Основні ознаки сучасної державної служби та особливості її побудови у країнах з перехідною економікою
Робін МАУНТФІЛД, колишній Постійний Секретар Офісу
Кабінету Міністрів, Великобританія
Мені дуже приємно перебувати в Києві та мати
можливість зустрітися з представниками урядових
структур України, а також працювати в присутності
таких відомих експертів як пан Кардона, Світлана ПросJ
куровська, Гунта
Вейсмане, польських
колег.
Я працював
при 29Jти кабінетах
міністрів, тому серJ
йозно переконаний у
перевагах державної
служби. 6 останніх
років я працюю з
різними ЦентральниJ
ми та СхідноєвроJ
пейськими країнами і
тепер маю зазначити
в Україні те, що
завжди кажу — я не
обстоюю якусь конкретну модель державної служби.
Система державної служби повинна розвиватися на
засадах культури, історії, традиції кожної окремої
країни.
Тим не менше, я вважаю, що ті країни, які стали
членами Європейського Союзу, і ті, які зацікавлені в
європейському стилі державної служби, можуть
визначити для себе певні спільні теми, спільні
характеристики. Незалежно від того, яку модель обирає
певна країна, ці спільні риси так чи інакше проявJ
ляються. ПоJперше, це має бути професійна
компетентна державна служба, а також стабільна
державна служба, оскільки люди повинні накопичувати
навички і знання. У демократичних країнах уряд
змінюється після кожних виборів, а державна служба
повинна залишатися неполітичною. Вона повинна
працювати на уряд, який завтра може мати іншу
політичну програму.
Що ми можемо сказати про політично
нейтральну, політично не заангажовану державну
службу? ПоJперше, це є застереженням проти корупції
та політичного патронажу. У моїй країні, як і в багатьох
інших європейських країнах, при зміні уряду, державна
служба залишається на місці, вона продовжує
працювати, надає дорадчу допомогу новому урядові,
який завдяки цьому механізму може одразу приступати
до роботи.
Сер Робін МАУНТФІЛДКолишній Постійний секретар Кабінету УрядуВеликої Британії
До виходу у відставку в 1999 р. займав посаду
Постійного секретаря Кабінету Великої Британії.
Він вступив на державну службу у 1961 р. і проJ
тягом наступних 38 років працював із 29 різними міJ
ністрами Кабінету і вісьмома Прем'єрJміністрами з
обох головних політичних партій.
Більшу частину своєї кар'єри він присвятив
промисловій політиці — відповідав за націоналізацію
двох галузей у 70Jх роках і за приватизацію інших у
80Jх та 90Jх роках.
З 1984 р. по 1992 р. був заступником Секретаря МіJ
ністерства торгівлі і промисловості, а з 1992 р. по 1995р.
— заступником Міністра Скарбниці Великої Британії.
Працюючи Постійним секретарем Кабінету, Робін
Маунтфілд за посадою безпосередньо керував дерJ
жавною службою, здійснюючи програму створення виJ
конавчих агенцій, розробляючи систему електронного
врядування, а також працюючи над багатьма іншими
аспектами модернізації державного управління.
Залишивши державну службу, він був радником
багатьох урядів у країнах з новонародженою деJ
мократією з питань менеджменту державної служби і
реформування державного управління. �
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
20
Досить часто нас порівнюють у негативному сенсі
з американською системою, коли зі зміною уряду зміJ
нюється служба, структура та державні службовці. Тоді
необхідно 3 чи 4 місяці для затвердження нових дерJ
жавних службовців на нових посадах. Звичайно, держJ
службовці в процесі роботи намагаються уявити, яку роJ
боту вони зможуть знайти після зміни уряду. Хочу зазнаJ
чити, що в Європі ситуація трохи інша, оскільки ми можеJ
мо говорити про послідовність, безперервність державної
служби, професіоналізм.
Професіоналізм можна
здобути тільки після багатьох
років роботи та накопичення
досвіду роботи з політичних,
економічних, соціальних питань.
Ми повинні пам'ятати таJ
кож, що це дає можливість
уявити, як працює уряд. Міністри
можуть розробляти чудову політику, але має бути
хтось, хто знає, як ця політика впроваджується на
практичному рівні. Якщо немає такого механізму, таких
професіоналів у державній службі, навіть найкраща
політика не буде ефективною і не дасть практичних
результатів.
І, нарешті, вона дає нам можливість мати аналітичJ
ний потенціал, який може забезпечувати дорадчу доJ
помогу міністрам у роботі, у виробленні аргументів „за”
чи „проти” будьJякої політики. Відразу після виборів
міністри, приходячи на свої посади, переконані, що їхня
політика є найкращою. Але існує величезна кількість
питань, які треба вирішити перш ніж переконатися, що
політика справді є найефективнішою і вона спрацює.
Ми спробували змінити політику 5 і 10 років тому,
але вона не спрацювала саме з причин, які входили до
сфери діяльності державної служби. Тобто, вона дає
можливість забезпечити дуже
професійну дорадчоJаналіJ
тичну допомогу, що є пеJ
редумовою сучасної демократії.
Те, що відбувалося за
радянських часів, відбувалося
і в інших країнах з автоJ
кратичними режимами, наприJ
клад, у Південній Африці. Це
та ситуація, за якої не треба
було проводити лінію, яка
розділяє політичний та адмініJ
стративний устрої. У справжній демократії це неможJ
ливо, оскільки уряд час від часу змінюється. Я вважаю,
що в багатьох країнах перехідного періоду після 90Jх
років нові демократичні уряди вирішили, що колишні
державні службовці були занадто політично заангаJ
жовані, тісно пов'язані з колишнім політичним ржимом,
тому їх треба замінити. Цей підхід зрозумілий. Але після
нових виборів нові уряди, які приходили до влади, те ж
саме думали про своїх попередників і державних
службовців, і це означало постійну зміну після виборів
посадовців не тільки найвищого рангу. Отже, відбуJ
валося постійне переривання роботи державної служби.
Як же можна розірвати це „зачароване коло”?
Як на мене, першою вимоJ
гою є наявність політичного конJ
сенсусу між усіма політичними
партіями. Не тільки тими, які на
сьогодні є при владі, але й тими,
які можуть формувати уряд у
майбутньому, щоб вони мали
спільний інтерес у постійно
діючій державній службі, в якій
відбір кадрів, звільнення і робота
відбувалися б не на політичних засадах, або, скажімо,
симпатіях чи антипатіях керівників, а на професійних
засадах. Це, як на мене, лежить в основі демократичних
конституцій, так само як вибори чи незалежність судоJ
вої влади. Необхідний конституційний консенсус. Саме
цей процес зараз відбувається в Україні, адже є чудовий
проект Закону „Про державну службу”, і необхідно, щоб
якась незалежна комісія чи Рада це гарантувала. Саме
це, власне, й передбачає ваш проект. Я міг би запропоJ
нувати нашим українським друзям, для того, щоб цей
орган був справді незалежним, включати до його
складу людей, які не є політиками. Я розумію, що там
мають бути представники всіх головних політичних
партій, як у вас виписано, але там повинні бути і люди,
які не пов'язані з будьJякими політичними партіями, з
академічних, професійних кіл, представники громадянJ
ського суспільства. Якщо цього не буде, Рада з питань
державної служби не буде незалежним органом, а стане
інструментом політичного втручання.
Якщо така незалежна рада
може бути створена, то вона поJ
винна забезпечити цілісність і
справедливість процедури підбоJ
ру кадрів, просування державних
службовців по службі на основі
професійних якостей, а не осоJ
бистих симпатій чи антипатій кеJ
рівників, і повинна існувати відJ
повідна система оскарження тих
чи інших рішень. Дуже важливо,
щоб цей незалежний орган міг пеJ
ріодично складати звіти парламенту з питань розвитку
державної служби та з питань підбору кадрів, просуванJ
ня по службі, а також щоб він міг довести, що це відбуваJ
ється без політичного втручання. Такі звіти повинні оприJ
Під час підготовки державнихслужбовців необхідно сприй&мати їх як цілісну категорію лю&дей, які зможуть, як професіо&нали, працювати в межах різнихміністерств і відомств в інтересахдержави, а не в інтересах якогосьокремого міністерства чи окре&мого сектора.
Я хотів би закликати до активнихдій у підготовці молодих дер&жавних службовців чи тих, хтоготується до вступу на державнуслужбу. Це не обов'язково має бутивелика група людей, але вонимають обиратися дуже ретельно іготуватися дуже компетентно, необов'язково впродовж довгогоакадемічного курсу, але краще,щоб вони проходили короткіінтенсивні курси.
Виступи доповідачів
21
люднюватися, оскільки, як ми вже говорили раніше,
прозорість є надзвичайно важливим елементом забезпеJ
чення політично не заангажованої державної служби.
Політична нейтральність це, звичайно, не самоціль.
Це ще не все. Державна служба має бути, перш за все,
професійно компетентною. Я думаю, що в кількох країнах
перехідного періоду, які на сьогодні вже є членами ЄС,
було створено відповідний ресурс кадрів державної
служби як такий, тобто ядро, яке працює не тільки в
межах того чи іншого міністерства, а й як цілісна група
людей, що є старшими, провідними державними служJ
бовцями. Це дуже важливо. Під час підготовки державJ
них службовців необхідно сприймати їх
як цілісну категорію людей, які змоJ
жуть, як професіонали, працювати в
межах різних міністерств і відомств в
інтересах держави, а не в інтересах
якогось окремого міністерства чи
окремого сектора. Повинна також існуJ
вати відповідна схема їхньої зарплати.
З іншого боку, я також хотів би закликати до акJ
тивних зусиль у підготовці молодих державних служJ
бовців чи тих, хто готується до вступу на державну
службу. Це не обов'язково має бути велика група люJ
дей, але вона повинна добиратися дуже ретельно, а
готуватися дуже компетентно, не обов'язково впродовж
довгого академічного курсу, але краще, щоб вони проJ
ходили короткі інтенсивні курси, перш за все з таких
питань, як розробка бюджету, аналіз політики, електJ
ронне врядування, використання електронного врядуJ
вання тощо. І платня для цих службовців, як старших, так
і молодших, повинна слугувати стимулом для залучення
найбільш професійних людей.
У будьJякій демократичній
системі важко забезпечити
належний рівень платні, але, якщо
цього не зробити, можна втратити
висококваліфікованих людей. Це не
означає, що державна служба має
конкурувати з приватним сектором у
заробітній платі, але вона повинна забезпечити такий
рівень платні, який дозволив би утримувати на державній
службі саме тих людей, які справді є фахівцями.
Отже, ми розробили конституційну основу та
створили професійну групу людей, яких ми називаємо
державними службовцями. Яким чином уряд може
використовувати цих людей? Багато країн перехідного
загальних економічних і соціальних обґрунтувань тощо.
Поточні питання повсякденної роботи мають розJ
роблятися державними службовцями з урахуванням
наукових, промислових, соціальних порад, для оцінки
усіх можливих варіантів і вибору найефективніших із
них на професійних засадах, через професійний аналіз.
Ось чому професійна державна служба — єдина
служба, яка може це зробити на основі свого тривалого
досвіду та знання. Після того, як міністр приймає те чи
інше рішення, Секретаріат державної служби чи Рада
Міністрів, залежно від системи, мають розробити ці
рішення та впровадити їх. Якщо цього не буде, то,
звичайно, у взаємодії між різними міністерствами
можуть виникати
непорозуміння.
У багатьох країнах
також прийшли до
висновку необхідності
розробки певних
ключових цілей для
роботи уряду, і в цих питаннях державні службовці, які
працюють в Кабінеті Міністрів, можуть практично
займатися розробкою таких ключових напрямів роботи
уряду, для того, щоб поточно можна було аналізувати
прогрес у тому чи іншому напрямку, виконання тим чи
іншим урядом обіцянок, які він давав, коли
затверджувався. Коли Міністри вже визначилися зі
своїми політиками, зі своїми програмами, державні
службовці мають забезпечити здійснення цієї політики.
Зробити це надзвичайно складно, і досить часто
забагато уваги приділяється формулюванню політики, а
не її впровадженню, оскільки політика, як і закони самі
по собі, не мають ніякої цінності. Це все рівно як пілот,
скажімо, буде нібиJто
керувати літаком, але
оперувати тими важелями і
кнопками, які не приєднані
до двигуна. Звичайно, це
неефективна система. БільJ
шість західних урядів за
останні 20J30 років все
частіше переходили на
делегування повноважень автономним чи напівавтоJ
номним структурам. Тим не менше, я вважаю, що деJ
легування, якщо воно досягає занадто високого рівня,
відбувається занадто поспішно і може бути дуже
небезпечним. Делегування повинно базуватися, перш за
все, на відповідних навичках, досвіді та знанні, оскільки
вони напрацьовуються роками, не за один день. Відтак,
органи, яким делегуються ті чи інші повноваження,
повинні мати відповідні повноваження і знання для
цього. ПоJдруге, бюджетне забезпечення. ПоJтретє,
управління правами та свободами для виконання таких
обов'язків і наявність чіткої системи підзвітності й
відповідальності.
Інколи занадто велика увага при&діляється управлінню державнимислужбами на рівні міністрів, але ценеправильно. Міністри маютьбільше займатися стратегічнимипитаннями.
Розбудова професійної державноїслужби, яка була б політично нейт&ральною і мала чітку етичнукультуру, може бути одним ізнайефективніших запобіжниківкорупції…
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
22
У своїй доповіді хочу розкрити основні етапи
впровадження нового закону про державну службу в
Латвії, для того, щоб в Україні не були повторені наші
помилки.
Історію впроваJ
дження закону про
державну службу
можна розділити на
три етапи.
Перший етап
— це 1990—1994
роки, початок розJ
робки закону про
державну службу під
час співочої ревоJ
люції. У той час я
працювала в уніJ
верситеті викладачем
менеджменту і мене запросили навчатися до Америки.
Була створена велика група колишніх викладачів з
Центральної та Східної Європи.
Після закінчення навчання у 1993 році мене
запрошували в міністерства ділитися набутими за
кордоном знаннями. Потім мені запропонували
заснувати школу чиновництва. У той же час було
засновано Управління по чиновництву. У травні 1994
року був прийнятий перший закон про державну
службу, найголовнішою перевагою якого було
розмежування політичних та адміністративних посад.
Це був дуже важливий крок, тому що політично
найняті чиновники приходять і йдуть. Це
неправильно, адже така мінливість не веде до
розвитку.
Досвід прискореної побудови професійної державної служби в Балтійських країнах
Гунта ВЕЙСМАНЕ, Директор Державної Канцелярії,
Латвійська Республіка
Гунта ВЕЙСМАНЕДиректор Державної канцеляріїОфіс Прем'єр;міністра Латвії
Пані Гунта Вейсмане працює Директором ДерJ
жавної канцелярії з 2000 року. Вона підпорядкована
безпосередньо Прем'єрJміністрові, призначена на
посаду Указом Кабінету Міністрів за поданням
Прем'єрJміністра Латвії. З 2000 року набула значного
досвіду державного управління — працювала з
п'ятьма Прем'єрJміністрами та їхніми урядами.
З 1993 р. по 2000 р. пані Вейсмане була ДирекJ
тором Латвійскої школи державної служби. Вона —
випускниця факультету економіки Латвійського
університету (1975 р.), вивчала стратегічний менеджJ
мент та організаційну поведінку в Гарвардській шкоJ
лі бізнесу Гарвардського університету (1992—
1993 рр.), а у 1996 році здобула ступінь магістра бізJ
нес управління після закінчення факультету еконоJ
міки та менеджменту Латвійського університету. Пані
Вейсмане має великий досвід викладання і наукових
досліджень у сфері економіки, стратегічного меJ
неджменту й управління персоналом, державного
управління, а також професійного навчання державJ
них службовців. Вона — автор численних статей у
наукових журналах та виступів на конференціях з
державного управління як у Латвії, так і за кордоном.
Як Директор Державної канцелярії, пані Вейсмане
відповідає за дотримання законності та високоякісного
виконання функцій підпорядкованої їй установи, що є
суттєвою передумовою для ефективної роботи ПреJ
м'єрJміністра та Кабінету Міністрів; слідкує за докуменJ
тообігом Кабінету Міністрів та Прем'єрJміністра; коорJ
динує співробітництво міністерств з іншими установами
для забезпечення виконання та послідовності закоJ
нодавчих актів. В усіх згаданих вище сферах діяльності,
які є важливими для кожного уряду, пані Вейсмане
запровадила значні вдосконалення та інновації. �
Дуже часто в країнах перехідного періоду, в
яких відбувається занадто швидке передання
повноважень автономним органам, це призводить до
того, що такі органи створюють неефективні системи
оплати праці, розробляють свої критерії завдань та їх
виконання. У подібних випадках делегування,
звичайно, може відчиняти двері ще й для корупції. Я
думаю, що, хоча делегування повноважень і є
загалом правильним напрямком, однак ця робота
повинна контролюватися дуже чітко та відповідати
накопиченому досвіду.
Ще одне. Корупція — це та хвороба, яка вражає
величезну кількість урядових систем і країн світу, як сталих
демократій, так і перехідних країн. Йдеться і про політичну
корупцію, і про збагачення за рахунок державних посад.
Я вважаю, що розбудова професійної державної
служби, яка б була політично нейтральною і мала чітку
етичну культуру, може бути одним із найефективніших
запобіжників проти корупції. Дуже дякую за вашу увагу.
Я бажаю моїм українським колегам усього найкращого
в розбудові незалежної професійної державної служби.
Виступи доповідачів
23
У нас політики в середньому працюють рікJ
півтора. Найдовше уряд працював 2,5 роки, найменJ
ше — 8 місяців. Що можуть зробити політично залежні
чиновники? Приходить інший уряд і чинить на них тиск,
що примушує чиновників теж
піти. І тому поділ між політичною
й адміністративною відповідальJ
ністю обов'язковий.
Серед інших важливих кроJ
ків до 1994 року можна відзначиJ
ти створення інституції держJ
секретарів у результаті поділу між
політикою й адміністративною
відповідальністю. Таким чином,
державні секретарі — перші люди в міністерствах, які
відповідають за адміністративну частину міністерства та
фінансові, людські й технічні ресурси.
Міністр несе політичну відповідальність. Він
приходить зі своїм політичним бюро, в якому може бути
від 2Jх до 10Jти чоловік, залежно від можливостей
бюджету. Політики можуть бути професійними консульJ
тантами в політичних процесах, можуть навіть іноді знаJ
ти галузь, але всеJтаки прийняття найголовніших
рішень у галузі, в політиці цієї галузі — це не політична,
а галузева політика, що знахоJ
диться в руках д ержсекретаря.
Можливо, в Україні ситуаJ
ція інша, я не знаю, але коли в
1994 році ми вирішили ствоJ
рювати ці незалежні інституції —
чиновництва і держсекретарів, у
нас був дуже великий багаж
проблем радянського часу, тому що в радянський час не
кожний громадянин Латвії міг потрапити на роботу в
адміністрацію. У першу чергу, це були політичні діячі,
їхні друзі або члени родини. Саме тому в адміністрації
працювали не завжди професійні люди.
Так не можна сказати про всіх, але були різні виJ
падки. І тому було вирішено атестувати усіх чиновників,
після чого чиновник не діставав повне звання „чиновник”,
а лише „кандидат у чиновництво”. І це було на 3 роки.
Атестація для вищих чиновників
проходила окремо. Було створено
спеціальну комісію, до складу якої
входили видатні люди нашої держави,
які знали досить добре кожну галузь.
Це були науковці та експерти з інших
підприємств, тобто люди, які могли поставити правильні
питання для кожного держсекретаря, якого тестували.
Це був не політичний процес, тому політики в цьому
процесі участі не брали. Наприклад, я тоді пройшла за
конкурсом та була призначена директором школи. У
моїй комісії був ректор університету, один дуже відомий
у Латвії філософ, начальник великого підприємства, у
якого також були навчальні заняття, та інші. Кожному
держсекретарю ставили питання
люди, які знали саме цю галузь.
У 1994 р. у нас був великий
проект PHARE, який запоJ
чаткували датчани, і ми почали
навчання тренерів. Школа брала
участь у цьому проекті 2 роки.
Проект стосувався не лише
навчання, але й розробки заJ
конів, пов'язаних із законом про
державну службу. Найпершим кроком проекту стало
навчання тренерів.
На ці заняття приходили мої колеги з
університету. Коли сама прийшла з університету, я
знала що люди настільки гнучкі, що вони можуть вчити
поJіншому. Це не теорія, не академічні знання. В Україні
прекрасна академія, але тут важливо саме навчання
навичкам, і дуже важливо розділити ці два аспекти.
Приходили самі чиновники, які дуже професійні у своїй
справі, які теж училися цьому.
Разом із цим проектом ми
розробили програми навчання
для чиновників всіх рівнів. І
найголовніше, що ця програма
базувалася на понятті зміни
мислення чиновництва, який у
своїй діяльності повинен
орієнтуватися на клієнта, на того,
хто його послугами користується.
Треба зрозуміти, що чиновник існує для людини,
а не навпаки, адже ми отримуємо гроші з податків, які
платять громадяни. Наші програми були створені для
того, щоб розвивати таке відношення.
Ще одна дуже важлива річ — ми створили мережу
керівників з управління персоналом в усіх міністерствах,
зібрали їх і дуже багато розповідали про найголовніші
навички, які необхідні для
реалізації програми.
Наступним кроком
був розвиток мережі
навчальних центрів. На
сьогодні в Україні
сприятливі умови для здійснення подібних заходів, тому
що існує розгалужена система навчальних закладів по
всій території України, в яких можна реалізовувати такі
ж програми, як і на центральному рівні.
Що можуть зробити політичнозалежні чиновники? Приходитьінший уряд і чинить на них тиск,що примушує чиновників тежпіти. І тому поділ між політичноюй адміністративною відпові&дальністю обов’язковий.
Прийняття найголовніших рі&шень у галузі, в політиці цієїгалузі – це не політична, а галу&зева політика, що знаходиться вруках держсекретаря.
Чи то держсекретар відповідаєза все, чи то і міністр невтручається в його справи ідовіряє йому. Визначтеся, будьласка.
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
24
1995—2000 роки більше стосувалися впровадженJ
ня закону про державну службу. Ми прийняли інші пов'яJ
зані з ним закони і нормативні акти, у 1995 році почали
вчити вищих чиновників. Навчання чиновників такого рівJ
ня здійснювалося поJіншому, і це дуже важливо, оскільки
не міністр, а вони приймають головні рішення. Міністру
подаються можливі альтернативні рішення, однеJдва він
обирає, але зрештою рішення приймає чиновник. І тому
дуже важливо відокремити вищих чиновників від інших.
Навчання вищих чиновників спочатку відбувалося через
програму PHARE. Ми навчали державних службовців
найважливішим навичкам з менеджменту, делегування
своїх повноважень, стратегічного планування роботи,
управління за цілями, мотивації підлеглих. Але
найголовнішим у цьому навчанні було те, що вищі
чиновники усі разом виїжджали на тиждень кудиJнебудь
за межі міста, подалі від своєї основної роботи, тренувати
навички. Викладачі у перші роки завжди були.
Сесія запитань – відповідей
В. АВЕР'ЯНОВ, Інститут держави і права ім. Корецького:
— Моє запитання стосується взаємозв'язку поліJ
тиків і держсекретарів. Хотілося б знати, чи мають право
керівники органів і
міністри впливати на
кадрову політику та
кадрову роботу в
апараті міністерства,
зокрема, чи має
міністр право вплиJ
вати на призначення
керівників апарату
міністерства? Якщо
так, то за якими криJ
теріями це право
визначається? Якщо
ні, то всеJтаки чому?
Друге питання. — Чи має міністр, політик право застосовувати
міри дисциплінарного стягнення до працівників апарату?
Хто повинен бути суб'єктом дисциплінарної юрисдикції в
органах, де розділені функції політичного й адміністраJ
тивного керівництва? Це повинен бути керівник апарату,
чи політик теж повинен мати якісь можливості притягати
до дисциплінарної відповідальності працівників апарату?
Якщо так, то стосовно якої частини працівників, якщо ні,
то мабуть є відповідний досвід, що підтверджує це?
Г. ВЕЙСМАНЕ: — Спасибі. Це справді дуже серйозне питання.
Повинна сказати, це буває поJрізному. З мого практичJ
ного досвіду жоден міністр не зміг вплинути на мої ріJ
шення. Жоден Прем'єрJміністр не збирався впливати на
мої рішення. Справа в тому, що у нас дуже чітко дотриJ
мані правила: міністр — це лідер, у нього є бачення, він
прийшов зі своєю місією, він її втілює в життя, але він
працює з держсекретарем. У моєму випадку — зі мною
працює Прем'єрJміністр, інших керівників немає. Я —
єдиний держсекретар, що сидить на засіданні Кабінету
Міністрів. Я впливаю на них, вони не можуть впливати
на мене. Вийшло так, що я вище ніж вони.
Але справа в тому, що коли держсекретар –
професійний, а у Латвії на 89% це так, то все
керівництво, весь вплив на добір кадрів — у руках
держсекретаря. Міністр не втручається. У будьJякому
випадку в моїй практиці такого не було. Можливо,
бувають такі випадки в окремих міністерствах, я не
можу точно сказати, але такого не повинно бути всюди.
Що стосується дисциплінарних питань, у нас зараз
працюють над новим законом із дисциплінарної відповіJ
дальності. Там є пункт, який говорить, що у міністра
також є право звертатися до посадової особи з повноJ
важеннями, аналогічними повноваженням Начальника
Головдержслужби України, з проханням розгляду справи
чиновника, що працює в цьому міністерстві. Але таких
випадків дуже мало. В основному, якщо чиновник чиJ
мось незадоволений, на його думку з ним невідповідним
чином повелися, наприклад, незаконно звільнили, він
звертається з листом щодо розгляду справи. І не дай
Боже міністерству не дотриматись визначеної процеJ
дури, скажімо, не написати акт чи щось таке. Ви ніколи
такого чиновника не зможете позбутись.
У протилежному випадку, якщо міністерство вваJ
жає людину непрофесійною, такою, що порушує закони,
вчиняє незаконні дії чи неетично поводить себе з клієнJ
тами, держсекретар звертається до Прем’єрJміністра і
просить розглянути цю справу. Але в новому законі вкаJ
зано, що таким правом можуть користуватись і міністри.
Це не дуже добре, оскільки передбачає можливість
політичного впливу на чиновника. Але треба сказати,
Управління по чиновництву в нас політично захищене.
Воно — неполітичний орган і не залежить від політиків.
С. ПРОСКУРОВСЬКА: — У мене таке запитання: чи були останнім часом
випадки, коли міністри давали державному секретарю
або іншому чиновнику високого рангу доручення чи
вказівки, що суперечили закону? І як ця ситуація
вирішувалася потім?
Г. ВЕЙСМАНЕ: — Цілком слушно, бувають такі випадки, коли,
скажімо, не дуже етично поводять себе й міністри. У нас
був випадок з міністерством, не буду уточнювати яким
Виступи доповідачів
25
саме, коли держсекретарю треба було підписати докуJ
мент про надання в оренду землі інституції, підпорядJ
кованій міністерству. Це було повністю політичне
рішення. Сам міністр таке рішення не міг підписати, тому
що в нього немає відповідного права: за всі ресурси відJ
повідає держсекретар. Але спробуйте на місці держJ
секретаря не підписати! І бувають, звичайно, випадки,
що держсекретар підписує. Потім приходить новий уряд,
розглядає: чому члену такоїJто партії запропонували в
оренду шматок землі за дуже невеликі гроші, у чому
справа? Підпис держсекретаря, і — до побачення.
Був великий скандал, який розглядався в УправJ
лінні чиновництва. Звичайно, держсекретар підписав
без обґрунтовання, чому це було зроблено не за
конкурсом та за низьку плату, всупереч закону щодо
проведення тендерів. У результаті висококваліфікоJ
ваний спеціаліст звільнився. Він, звичайно, зараз буде
подавати до адміністративного суду.
С. ПРОСКУРОВСЬКА: — Наскільки престижно в Латвії бути чиJ
новником?
Г. ВЕЙСМАНЕ: — Це питання „на засипку”. Треба сказати
відверто, що не дуже. Є окремі місця, де працювати
чиновником вже досить престижно. Скажімо,
престижно працювати у Державній канцелярії, тому що
ми свою інституцію певним чином поставили, наше
гарне ім'я знають. Ми намагаємося також досить добре
мотивувати своїх чиновників, займаємося їх навчанням.
Але в системі державної служби Латвії все ж
існують проблеми. Одна з них полягає в тому, що
працівники місцевого самоврядування не є державними
службовцями. В основному, це працівники місцевих
рад. Усі комунальні послуги, послуги щодо будівництва
тощо надаються саме ними. Люди вважають себе
чиновниками, і вони дійсно є такими. Але справа в тому,
що вони не підпадають під дію закону про державну
службу і не хочуть цього.
Якщо ти чиновник — ти не можеш працювати на
іншій роботі, у тебе проблема з діяльністю у складі
політичних партій. Я особисто, наприклад, була в одній
досить впливовій політичній партії, та коли мене
запросили на роботу, вимушена були зупинити своє
членство у ній. І хоча я була не активним членом партії,
мені довелося призупинити свою діяльність. Для
чиновників місцевих рад питання членства, звичайно,
сутужніше (складніше). Їм подобається брати активну
участь у політичній діяльності.
Але найбільша проблема системи державної служJ
би Латвії в тому, що люди в апараті центрального органу
вже навчені, а персонал місцевих рад навчанню не підляJ
гає. І результатом цього є те, що через чиновницький апаJ
рат дуже довго проходять рішення, ми часто не можемо
швидко отримати правильну відповідь, поведінка
чиновників не завжди є етичною і тому подібне. Я можу
точно сказати — у центральному апараті такого немає.
Це питання дуже важливе, тому що складно бути
державним службовцем, тяжко працюючи, одержуючи
досить низьку зарплату, і намагаючись при цьому бути
професійним. А на службі у органах місцевого самовряJ
дування можливостей більше.
С. ПРОСКУРОВСЬКА: — Ви розповідали, як починали працювати з навчанJ
ням державних чиновників за різними програмами. У мене
питання, пов'язане із законом про державну службу. ЧасJ
тина, що стоується розробки класифікації посад дуже деJ
тальна. Ви робили це паралельно з програмами, і всеJтаки
ці профілі компетенції були виписані в законі, чи цей проJ
цес ішов паралельно? Ми зараз стикаємося з тим, що треJ
ба готувати чиновників поJіншому, але разом з тим профіJ
лі компетентності не виписані детально для кожного рівня.
Г. ВЕЙСМАНЕ: — Тут ви правильно помітили. Коли ми
впроваджували перший закон про державну службу, ці
компетенції не були розроблені в достатній мірі, щоб ми
могли ґвідштовхуватись від них при розробці
навчальних програм. Але це розроблялося в Управлінні
по чиновництву, і дуже важливо було те, що ми в
міністерствах створили мережу керівників із персоналу.
Вони допомагали це розробляти. Управління чиновJ
ництва перейняло цю мережу і працювало з нею.
Проте, нам було ясно, яку програму в першу чергу
треба запропонувати чиновництву. У нас був прекрасний
проект PHARE, і основну програму, необхідну для всіх,
ми розробили у генеральному масштабі. А вже потім,
починаючи з 2000 року, проводилась розробка завдань
для специфічного навчання, необхідного чиновнику.
Дуже важливо, що ці програми пов'язані.
Т. МОТРЕНКО: — Де знайти людей з абсолютною політичною
„стерильністю”? Знайти баланс між політикою й
адміністративною службою? Напевно, існує вихід?
Г. ВЕЙСМАНЕ: — Мені здається, що Україні всеJтаки треба
визначитися — чи адміністративні питання знаходяться
у веденні політиків, чи службовців. Якщо міністр може
прямо працювати з директорами департаментів, то, на
мій погляд, це не дуже правильно. Якщо ви призначите
держсекретаря, який відповідає абсолютно за все, але
при цьому міністр буде працювати з директором
департаменту „напряму”, то згодом прийде інший
міністр і попросить цього директора департаменту піти
туди ж, куди пішов міністр. Це дуже слизьке питання.
Або держсекретар відповідає за все, і міністр не
втручається в його справи, довіряє йому, або – ні.
Визначтеся, будь ласка.
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
26
Мені приємно поділитися з вами досвідом і
деякою практикою на нашому прикладі, оскільки краще
навчатися на помилках свого сусіда.
Спочатку хочу
зазначити те, чого в
польській мові браJ
кує, але що має велиJ
ке значення. Ми говоJ
римо "політика", тоді
як англійською говоJ
рять або "policy" або
"politics". Між цими
двома словами є серJ
йозна різниця, оскільJ
ки "politics" — це, як
правило, гра влади,
що пов'язана з виJ
борами, а "policy" —
це політика в сенсі стратегії і політичних напрямків
розвитку держави.
У нас таких нюансів у польській мові немає, тому
виникають проблеми з розподілом адміністративної і
політичної сфери в державній службі. У своїй доповіді
я розкрию, яким чином нам їх вдалося подолати. Перш
за все, розкажу про структуру і систему державного
управління у Польщі, процеси європеїзації державного
управління, а також про перешкоди, які постають
перед нами.
На початку декілька слів про структуру. Ми
розпочали свою діяльність у 1990 році, маючи
уніфіковану державну адміністрацію уніфікованої
державної влади. Ця система була спільною для наших
країн разом із розподілом влади на законодавчу,
виконавчу та судову і розподілом повноважень між
центральними та місцевими органами влади.
В контексті реформування державної служби
Польщі йшлося не тільки про розподіл функцій між
державою загалом та урядом зокрема, але й про перехід
державних адміністрацій у суспільні, громадські, які
діють в інтересах суспільства.
Змінилося саме поняття лояльності. Звичайно,
держава має велике значення, але так само велике
значення мають громадяни, країна, нація. Отже, ми, як
посадовці, повинні бути лояльними і в цьому розумінні
також. Щодо розподілу рівнів адміністрації, то державні
органи мають наступну структуру: на найвищому рівні
стоїть канцелярія президента, канцелярія сейму, нижня
палата парламенту, верхня палата парламенту та інші
органи, непідконтрольні парламенту чи уряду,
наприклад, служба уповноваженого з прав людини,
інспекція з трудових відносин, національне телебачення
і радіомовлення.
Разом вони налічують 5 тис. посадовців, які
працюють на цьому рівні адміністрації. Наступний
рівень включає органи виконавчої влади та всі органи,
служби. Місцеві адміністрації не мають таких жорстких
вимог, і багато в чому нагадує Латвію, особливо щодо
кількості вимог і набагато більшого
рівня політизації персоналу
місцевих органів адміністрації.
Такий розподіл створює ситуацію,
за якої державна влада не
зосереджується на жодному рівні.
Навіть якщо проходять парламентJ
ські вибори, створюється новий парламент чи новий
уряд, в регіонах більшість може належати різним
політичним партіям та силам. Відтак вся влада ніколи не
зосереджується в тих самих руках. Територіальна
реформа в Польщі відбулася ще в 1990 році, з самого
початку перехідного періоду. І ця реформа була одним
із найуспішніших проектів.
З реформою державної служби все виглядало не
так легко. Впродовж семи років було запропоновано
чотири різні проекти — виникла ситуація, яку можна
характеризувати створенням мультиноменклатури, за
якої різні партії, приходячи до влади, намагалися
зробити всі призначення політичними, для того, щоб
зберегти за собою політичну владу і скрізь мати своїх
людей. Разом з активним використанням телефонного
права та необхідністю запровадження демократичних
процедур це в 1996 році призвело до прийняття КонстиJ
туції, 153 стаття якої стосується державної служби і
запровадження ідеї ромежування політичних й
адміністративних посад. Однак, для польської
державної служби той рік був невдалий, оскільки
проходили вибори. Відповідно дві керівні партії — були
зацікавлені в призначенні своїх представників –
політичних колег на посади
державних секретарів. Отже,
склалася ситуація, коли міністр був
членом однієї партії, генеральний
директор (державний секретар) —
представником іншої політичної
партії, не будучи при цьому
фаховим державним службовцем.
До 1997 року між міністром та
генеральним директором, інколи
точилися війни. Чинна система серйозно критикувалась
опозицією, яка, вигравши вибори, вирішила змінити
ситуацію. Було прийнято новий закон про державну
службу, що унеможливив таку ситуацію в майбутньому.
Згідно з іншими положеннями Конституції, поJ
перше, було забезпечено рівний доступ всіх громадян
до державної служби, чого з огляду на багато причин не
було раніше.
ПоJдруге — прозорість у процесі призначення.
ПоJтретє, запроваджена здорова конкуренція,
завдяки обов’язку органів виконавчої влади широко
висвітлювати у ЗМІ інформацію про всі наявні вакансії,
та обранню найкращого кандидата на конкурсних
засадах. Нарешті, був
прописаний механізм, який
забезпечив політичну нейтJ
ральність державної служби.
Після проведення реформи зі
100 тис. посад державної
служби залишилося тільки 1,5
тис. посад цивільної служби вищого рівня. За новими
принципами була сформована Цивільна Рада.
Внаслідок цього сформувався наступний
розподіл органів виконавчої влади за рівнями: на рівні
центральної адміністрації Польщі — канцелярії прем'єрJ
міністра (15 міністерств і 30 центральних офісів, де
працює 24 тис. посадовців), на рівні адміністрацій
воєводств (20 тис. працівників), в інших спеціалізованих
адміністраціях — 26 тис. Разом корпус цивільної
служби Польщі нараховує 120 тис. посадовців.
Для більш чіткого уявлення всієї картини варто
зазначити, що в кожному міністерстві більшість
працівників складають державні службовці. Ними керує
генеральний директор (держсекретар). Звичайно ж, є
міністр, заступник міністра. кількість заступників
міністрів різниться в залежності від міністерства.
Наприклад, у Міністерстві економіки 12 заступників. Ще
існують посади політичних радників, які формують
політичну базу роботи міністерств і надають дорадчу
допомогу міністру щодо головних політичних завдань.
Крім цього, в міністерствах працює група технічного
персоналу. Такі працівники не є політиками чи
державними службовцями.
Стаття 1 Закону „Про
цивільну службу” від 1996Jго та
1998 років затверджує головні
цінності державної служби —
професійність, надійність,
неупередженість і політичну
нейтральність. Можна задатити
запитання, навіщо ці цінності,
адже, напевно, без державної служби політикам було б
легше жити. Наведу декілька аргументів, висловлених
самими політиками.
ПоJперше, державна служба повинна існувати
задля політичної стабільності, оскільки за такої умови
ніхто не може повністю захопити владу в країні, та
заради запобігання проявам корупції.
Другий важливий аргумент на користь
держслужби — послідовність державної роботи.
Ми говоримо про перехід пуб&лічних адміністрацій в суспільнуадміністрацію, громадську ад&міністрацію в інтересах сус&пільства.
Державна служба має існуватизадля політичної стабільності,оскільки за такої системи ніхтоне може повністю захопитивладу в країні, а також зарадизапобігання проявам корупції.
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
28
Державні службовці допомагають розібратися із ситуаJ
цією новому уряду.
Звичайно, не існує ідеальної моделі держави й
ідеальних людей у будьJякій країні, тому в Польщі ми
беремо до уваги баланс між державною службою і
політичною сферою. Надзвичайно важливо забезпечити
розумну рівновагу між цими силами. Мабуть, всі чули
про відомий британський серіал „Так, пане Міністр, і так,
пане Прем'єрJміністр”. У ньому дуже яскраво демонстJ
рувалося, як державні службовці
нав’язували свою політику
замість політики міністра.
Саме задля запобігання
такої ситуації нам необхідний
баланс. Відтак у нас існують
політичні кабінети, де працюють
люди, які будуть готувати поліJ
тичну кампанію та підтримувати
своїх політиків під час виборів.
Я хочу ознайомити Вас із структурою державної
служби Польщі. Відповідно до нашої Конституції ми
маємо політичного лідера — це прем'єрJміністр, якому
підпорядкований голова державної служби та якого
підтримує Рада цивільної служби. Прем'єрJміністр викоJ
ристовує цю раду як дорадчий орган. Існує також вища
дисциплінарна комісія, яка складається виключно з
державних службовців. У Польщі існує також адміJ
ністрація цивільної служби та конкурсна і кваліфікаційна
комісії. Кваліфікаційна комісія створена для екзаменів в
рамках процедур на кшталт атестації. Конкурсна комісія
формується у разі проведення конкурсу на заміщення
вакантної посади генерального директора.
На вищому рівні існує посада генерального диJ
ректора для кожного міністерства, центрального офісу,
регіонального провінційного офісу, — наразі в Польщі
– шістдесят генеральних директорів. Вони в межах
структури державної служби — найважливіші люди.
Насправді реальними головами державної служби є
генеральні секретарі, які працюють на рівні різних
міністерств. Цей корпус цивільної служби розподіJ
ляється на державних службовців і працівників у різній
системі взаємовідносин щодо виконання своїх
обов'язків.
Голова державної служби призначається прем'єрJ
міністром. Зараз ми маємо 2100 цивільних службовців,
з яких можна обрати і призначити Голову державної
служби за затвердженням прем'єрJміністра терміном на
п'ять років. З минулого року діє поправка до закону про
державну службу, якою визначено, що не тільки Рада з
державної служби буде висловлювати свою думку щодо
зарахування на посаду, але також буде застосовуватися
відкритий конкурс, право участі в якому будуть мати
тільки представники державної служби.
Щодо призначення генеральних директорів та
директорів департаментів — це відбувається на основі
конкурсу, який організовує голова державної служби.
Як правило, формуються журі та комісії, члени яких не
обов'язково мають бути державними службовцями,
але повинні бути професіоналами та фахівцями у
державній службі.
Генеральні директори
відповідають за питання кадJ
рів, ресурсів, організаційні пиJ
тання міністерств. Директор
департаменту і генеральний
директор можуть бути звільJ
нені тільки головою державної
служби. При цьому, якщо вони
є цивільними службовцями, то
звільняються не за межі державної служби, а просто
переводяться на більш низький рівень посад.
Аналогічна ситуація і з генеральним директором,
рішення щодо перебування якого на посаді може
приймати тільки прем'єрJміністр. У випадку, коли
політичний міністр хоче звільнити генерального
директора, він може зробити це лише за згодою або за
поданням голови державної служби.
Щодо ради цивільної служби — це дорадчий
консультативний орган, який діє при прем'єрJміністрові
та захищає державну службу від політичного втручання.
До його складу входить 16 членів. Половина з них —
експерти, які мають досвід та відповідний авторитет у
сфері державного управління. Вони призначаються
прем'єрJміністром. Інша половина — вісім осіб —
пропонується різними політичними партіями. Рада
розглядає всі питання відкритим прозорим способом,
тому кожна, як правляча так і опозиційна партії, має
доступ до роботи у державній службі.
Категорії корпусу цивільної служби складаються
з працівників, які працюють за трудовим договором, та
цивільних службовців. Існує певна різниця в їхніх
обов'язках: для працівників всі громадянські права
зберігаються, крім права висловлювати свої політичні
погляди. А на цивільних службовців накладаються певні
обмеження громадянських прав. Вони не можуть бути
членами політичних партій і висловлювати свої
політичні погляди, але натомість мають певні привілеї у
вигляді додаткової оплати і права брати участь у
конкурсі на заміщення директорських вакансій.
У кодексі етики державної (чи цивільної) служби
Польщі викладено зобов'язання членів корпусу
Не існує ідеальної моделі державита ідеальних людей в будь&якійкраїні… беремо до уваги поняттябалансу між державною службою іполітичною сферою. Надзвичайноважливо забезпечити розумнийбаланс між цими силами.
Виступи доповідачів
29
державної служби та загальні вимоги кодексу етики за
рекомендаціями Ради Європи.
У Польщі існує Національна школа державного
управління, заснована в 1991 році, і я пишаюся тим, що
закінчив її. Ця школа підпорядковується прем'єрJ
міністру і дає можливість навчати щорічно 60 офіційних
посадових осіб не лише для уряду, але й для державних
адміністрацій, місцевих адміністрацій і таких інституцій,
як національний банк тощо.
Європеїзація державного управління в
сьогоднішньому контексті — це співпраця в різних
сферах із формуванням відповідних робочих груп.
Наприклад, на сьогодні в Європейському Союзі ми
маємо робочі групи фахівців у таких галузях, як
вдосконалення законодавства, інноваційні підходи до
державної служби, модернізація та управління
людськими ресурсами.
Наступне питання — це подібні завдання, які
виконуються національними структурами, тобто спільна
сільськогосподарська політика, яка повинна
виконуватися всіма державамиJчленами, і спільні
системи фінансування та управління у цих питаннях. Як
правило, один раз на півроку під керівництвом кожної
нової країни в Європейському Союзі зустрічаються
керівники державних служб і генеральні директори.
Державні секретарі паралельно збираються також на
спільну зустріч. Це відбувається у
межах спільної оціночної струкJ
тури якості, що дає можливість
забезпечувати контроль за якістю
різних адміністративних структур.
Подібна структура все ширше і
ширше використовується у
державній службі.
У Польщі поки що немає відповідного інструJ
менту, але у Словаччині запровадили інструмент оцінки
якості роботи всіх структур державної служби.
Є, звичайно, інші інструменти перевірки якості,
такі як спільні критерії. Те, що робить європейський
простір адміністративно єдиним, — це відповідні
регуляторні акти, які стосуються вільного пересування
працівників. БудьJяка особа має право претендувати на
державну посаду в іншій структурі. Звичайно, є
проблема мови, яка виникає в таких випадках, але для
тих, хто прагне зайняти найвищі посади, існують свої
вимоги. Тож, можна говорити про загальне правило: всі
державні службовці мають право претендувати на
посади в різних країнахJчленах Європейського Союзу.
Якщо статистичні дані по державній структурі в
країнах ЄС співставити з пропорційним співвідношенJ
ням до загальної кількості населення, у Польщі адміністJ
рація ще досить слабка порівняно з адміністраціями
інших країн і ми маємо невелику кількість державних
службовців пропорційно до населення. І все ж ЗМІ
досить часто звинувачують нас у тому, що у нас
завелика кількість державних службовців.
Якими є заходи щодо адаптування громадських
інституцій для членства в Європейському Союзі? Це те
питання, яким ми переймаємося в Польщі останніми
роками. Головна ідея — забезпечити відповідні людські,
фінансові, матеріальні ресурси, особливо в тих галузях,
які керуються загальною європейською політикою:
регіональна політика, сільське господарство, природа,
екологія, транспорт та деякі інші. У нас також була
потреба впровадити нові системи і навіть нові структури
для управління відповідними європейськими фондами,
такими як соціальний фонд, фонд вирівнювання.
Для підтримки реформ у Польщі були зроблені
певні важливі кроки. ПоJперше, минулого року
парламент прийняв поправки і доповнення до нашого
Закону "Про державну службу", яким передбачено не
тільки публікацію всієї інформації про вакансії, а також
оприлюднення імен всіх кандидатів, які подали заяви на
заміщення вакантної посади, і тих, хто отримав у
результаті конкурсу цю посаду. Таким чином всі можуть
бачити, чи був там конкурс, чи було справжнє змагання
і хто переміг.
Подібне стосується не тільки
державної служби. Не менш важJ
ливо, що ця система відбору праJ
цівників поширюється на решту
державної адміністрації, тобто
місцеву адміністрацію, а також
агенції, державні фонди, які не є
державними службами і не охопJ
люються Законом „Про державну службу”. Це
забезпечує рівний доступ та рівні можливості при
заміщенні вакантних посад.
Зараз ми маємо 120 тис. таких посад, і зміни, які
там відбулися, збільшили цю кількість посадовців до
500 тис. Політизовані місцеві ради чинили серйозний
спротив тому, аби публікувалися імена кандидатів і
переможців. Але такий крок став також потужним
інструментом урахування громадської думки та
контролю над процесом зайняття посад.
Нам були потрібні й інші зміни, зокрема щодо
системи грошової винагороди. Ми не могли у період
проблем з економічним розвитком забезпечити ефекJ
тивне утримання державних службовців у структурах,
Потрібно забезпечити етичнуповедінку державних служ&бовців, які будуть керуватисяне тільки законом, а й влас&ними моральними принци&пами.
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
30
Також необхідно було забезпечити спрощення
конкурсної системи для заміщення посад на вищому
рівні, і ми прийняли спрощену процедуру інтерв'ю, на
основі якого наш центр оцінки визначає резерв персонаJ
лу. Після 15 років відсутності такої процедури ми наJ
решті поновимо її, оскільки нам необхідно забезпечити
високі стандарти державної служби, які стосуються підJ
готовки, навчання персоналу і вирішення конфліктних
моментів, що особливо важливо на тлі колишніх
корупційних скандалів й інших проблем, які ми мали.
На шляху реформування ми стикалися з
проблемами і труднощами.
ПоJперше, виникла серйозна потреба
забезпечення єдиного підходу у всій системі, аби сфера
державної служби не розділялася на маленькі
„королівства”Jміністерства, із власними особливими
підходами та принципами.
Ми завжди маємо суперечності між короткоJ та
довгостроковими перспективами.
Нам потрібно також забезпечити етичну
поведінку державних службовців, які мають керуватися
не тільки законом, а й власними моральними
принципами. Нам все ще необхідно і далі працювати над
зміною ментальності і звичок наших працівників, так
само, як ми забезпечили зміну ментальності наших
політиків. Нам все ще не вистачає фінансових ресурсів
для цього, ми відчуваємо серйозний вплив політичних
груп тиску, особливо на місцевому рівні.
Але на що ми розраховуємо, які сили нас підтриJ
мують? Це високоосвічена молодь, що володіє іноземJ
ними мовами і може працювати в державній службі.
Після 15 років життя в умовах вільного ринку багато хто
розуміє, що гроші — не все в житті. Деякі молоді люди
сьогодні все більше і більше розуміють, що вони хотіли
б працювати на державній службі. Національна школа
державного управління є дуже важливим агентом змін.
Ми також використовуємо ситуацію, яка у нас склалася
із зайнятістю, оскільки це дає можливість вибирати з
великої кількості бажаючих зайняти ту чи іншу посаду.
Також бюджетні обмеження не дають нам можливості
зробити нашу бюрократичну систему занадто великою.
На нас тиснуть ЗМІ, неурядові організації, громадJ
ськість, які активно задіяні в багатьох структурах — це
те, що ми називаємо громадянським суспільством, і ми
відчуваємо тиск цього суспільства — не політичний
тиск, а сподівання всіх неурядових структур завдяки
співпраці в межах Євросоюзу. Ми, звичайно, відчуваємо
й тиск з боку Європейського Союзу з моменту нашого
вступу. Польща є повноправним членом Європейського
інституту державного управління, що надає нам
стандарти, які ми можемо використовувати в системі
навчання і підготовки. Існує також європейська мережа
державного управління, до якої входять міністерства
державного управління, голови державних служб, інші
відповідальні особи.
Сесія запитань – відповідей
ЗАПИТАННЯ:
— Протягом виступу був наведений приклад МінJ
економіки Польщі, в якому існує 11 заступників міністJ
ра. Як в такій ситуації вони співпрацюють з державним
секретарем чи генеральним секретарем і який їх статус?
Чи є обмеження щодо кількості таких заступників?
ЯН ПАСТВА: — Кількість заступників міністра обмежена
рішенням уряду. І на основі бюджетних обмежень кожне
міністерство має відповідну кількість посад, заступників
міністра. У деяких міністерствах це – один чи два, а в
інших, як Міністерство економіки, може бути й
одинадцять. Тож, ця кількість обмежена з боку МінісJ
терства фінансів та залежить від наявних ресурсів.
Ви також хотіли знати, як міністерство працює з
такою великою кількістю заступників. Генеральний диJ
ректор у межах цього міністерства і в інших міністерстJ
вах відповідає за питання ресурсів та кадрів. Як
правило, ми маємо 11 чи більше департаментів у межах
міністерства. І директори департаментів відповідають
за виконання професійних обов'язків, вони підпоJ
рядковані й підзвітні заступникам міністрів у межах
своїх повноважень. Тобто, ця співпраця визначається
розподілом повноважень між міністрами та диJ
ректорами департаментів.
ЗАПИТАННЯ: — Ви зупинилися на тому, що в Польщі
поновлено резерв персоналу. Наскільки він дієвий,
ефективний і результативний? Які основні принципи
його формування та існування?
ЯН ПАСТВА: — Поки що це тільки пропозиція. Ми будемо
включати в резерв державних службовців, які будуть
проходити через певні тести в центрі атестації. Це будуть
не екзамени на професійні знання, а система тестування
їхніх власних здібностей щодо управлінської роботи. Ми
будемо запрошувати до цього атестаційного центру всіх,
хто є державними службовцями, якщо вони хочуть зайJ
мати посади високого рівня, і пропонувати пройти тести.
В таких тестах буде подано моделювання повсякJ
денної роботи, моделювання відповідних дискусій, щоб
перевірити їх спроможність працювати за умов стресу
Я спробую коротко охарактеризувати основні
зміни, які пропонуються в проекті
нового закону про державну службу.
Перш за все, хочу наголосити
на тому, що законопроект про
державну службу необхідно розгляJ
дати як невід'ємний елемент пакету
законів, що реалізують положення
адміністративної реформи на центJ
ральному рівні або навіть ширше — у сфері органів
виконавчої влади. У першу чергу тут йдеться про закони
„Про Кабінет Міністрів", „Про міністерства та інші
центральні органи виконавчої влади”, має бути також
нова редакція Закону „Про місцеві державні
адміністрації” і Закон „Про державну службу” в новій
редакції, що має доповнювати цей пакет, щоб він був
цілісним і не породжував ніяких проблем.
Друге, чому необхідно змінювати закон, який ми
маємо сьогодні — думаю,
найбільш виразну відповідь
можна отримати з виступу
нашої латвійської гості пані
Вейсмане про те, що у Латвії
не вигідно бути чиновником.
Велика кількість людей не
хочуть бути чиновниками,
тому що це дуже відпоJ
відально, а також існують великі обмеження для цієї
категорії посад. У нас, як ви знаєте, навпаки. Всі хочуть
бути державними службовцями тому, що крім доплат до
пенсії і зарплат, більше нічого, як правило, не накладає
на більшість категорій посад. Звичайно, сьогодні зусилJ
лями Головдержслужби й інших державних органів ця
ситуація трохи змінюється, але без радикальної зміни
законодавства в цій сфері ми не досягнемо того стану
Виступи доповідачів
31
тощо. Ми також будемо їх інформувати про оцінку їхньої
ефективності. Хто буде відповідати тим критеріям, які
будуть затверджені на рівні прем'єрJміністра, будуть
отримувати тимчасову ліцензію на заповнення керівних
посад. У такий спосіб і буде формуватися резерв. МожJ
ливо, як певного документа, такого резерву не буде,
натомість буде видаватись певна ліцензія, яка дасть
людям можливість виконувати управлінську роботу
протягом двох років, а після цього періоду вони
зможуть повертатися до центру атестації з проханням
поновлення такої ліцензії.
І. КОЛІУШКО: — ПоJперше, члени ради державної служби самі
не є державними службовцями, тому на них не
поширюються відповідні обмеження. ПоJдруге, якщо ми
хочемо досягти політичну нейтральність у діяльності
будьJякого органу, то потрібно в його керівництві забезJ
печити представництво всіх політичних сил, які є в
парламенті, і тоді є шанс досягти політичної врівноJ
важеності. Може, не нейтральності, але принаймні
врівноваженості і врахування позицій як більшості, так і
меншості. Саме на цьому і побудовані підходи до
формування ради державної служби.
Т. МОТРЕНКО: — Якщо дозволите, Ігоре Борисовичу, я просив
би Яна Паству прокоментувати цю позицію, тому що
питання політичної заангажованості або незаангаJ
жованості ради було надзвичайно серйозне у Польщі
також, і вони зробили для себе певні висновки і
розробили відповідні механізми.
ЯН ПАСТВА: — Коли йдеться про Раду державної служби, то
йдеться не тільки про те, що 8 її членів є предJ
ставниками різних політичних фракцій у парламенті як
від провладних, так і опозиційних партій. Також йдеться
про права і правила, за якими вони призначаються і моJ
жуть бути звільнені.
Що стосується експертів, які мають термін
каденції у 6 років, їх можуть звільнити тільки за двох
умов: якщо вони втратили польське громадянство або
якщо втратили спроможність виконувати свої функції.
останнє означає, наприклад, ситуацію, коли людина
була запідозрена у вчиненні злочину або в неетичній
поведінці. Але обидві причини можуть застоJ
совуватися тільки у випадку, якщо Рада сама
погоджується з цим.
Новий закон про державну службу: що і чому змІнюється?
Ігор КОЛІУШКО, Голова Центру політико5правових реформ,
Голова Громадської колегії при Начальнику Головного управління державної служби
Законопроект про державнуслужбу необхідно розглядати якневід’ємний елемент пакетузаконів, що реалізують по&ложення адміністративної ре&форми на центральному рівні,або навіть ширше, в сферіорганів виконавчої влади.
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
32
Ігор КОЛІУШКОГолова Центру політико;правових реформ
Ігор Борисович Коліушко двічі закінчив ЛьвівJ
ський університет ім. Івана Франка: у 1989 році
фізичний факультет, а у 2000 — юридичний.
ГромадськоJполітичну діяльність розпочав у 1987
році, вступивши до Товариства Лева. З 1990 по 1994
роки працював референтомJконсультантом народJ
них депутатів України, радником з політичних питань
ВіцеJпрем'єрJміністра України. Брав участь у підгоJ
товці проектів законів „Про об'єднання громадян”,
„Про громадянство України”, „Про місцеве самовряJ
дування”, „Про вибори народних депутатів України".
У 1994 році обраний народним депутатом УкраїJ
ни. У Верховній Раді України ІІ і ІІІ скликання
працював у Комітеті з питань правової політики на
посадах секретаря Комітету, Голови підкомітету з
адміністративної реформи, першого заступника
Голови Комітету. З 1997 по 2001 рік був членом
Державної комісії з проведення адміністративної
реформи в Україні. Активно досліджував проблемаJ
тику адміністративної та судовоJправової реформ,
розробив і вніс на розгляд Верховної Ради України
численні законопроекти з питань організації викоJ
навчої влади та судочинства.
У 1996 році пан Коліушко заснував Центр
полiтикоJправових реформ — незалежну громадJ
ську науковоJаналітичну установу.
З 2000 року — старший викладач кафедри
державноJправових наук Національного університету
„КиєвоJМогилянська Академія”.
Автор та співавтор близько 40 законопроектів,
розглянутих Верховною Радою України, а також
понад 30 наукових публікацій, у тому числі монограJ
фії „Виконавча влада та проблеми адміністративної
реформи в Україні” (2002 р.).
Є членом робочих груп при Кабінеті Міністрів
України з підготовки проектів Законів України „Про
державну службу”, „Про Президента України”, „Про
Кабінет Міністрів України” та „Про міністерства та
інші центральні органи виконавчої влади”. Є Головою
Громадської колегії при Начальнику Головного
управління державної служби України.
Володіє польською, англійською мовами.
Захоплюється літературою, футболом і туризмом.�
справ, який повинен бути, коли державна служба — це,
в першу чергу, особлива процедура зайняття посади,
особлива процедура
залишення посади і
особлива відповідальJ
ність при перебуванні
на посаді. А вже
доплати і пенсійне
заохочення — це речі
вторинні.
У нас ще з моJ
менту прийняття ЗакоJ
ну України „Про дерJ
жавну службу”, на
жаль, все навпаки. І
сьогодні, якщо подивиJ
тися взагалі, послухати
нефахівців, то, напевно, ніхто не назве жодної іншої
відзнаки державної служби, крім різниці в зарплаті і
пенсійному забезпеченні відносно інших категорій посад.
Згідно із цією логікою цей законопроект покликаJ
ний чітко розмежувати правове регулювання державної
служби як елементу публічного права, відмежувати його
від трудового законодавства чи кодексу законів про праJ
цю як елементу не публічного права. Я не буду стверджуJ
вати, що це виключно елемент приватного права, триває
багато дискусій у наукових колах з цього питання, але
принаймні це не елемент публічного права. Отже, в
органах виконавчої влади відповідно до цього закону
має працювати три категорії посад, але посад не в сенсі
правової категорії, а більш широкому. Мають бути чітко
розмежовані політичні й адміністративні посади, а також
службові посади, тобто посади державних службовців, і
посади працівників, які будуть працювати на основі труJ
дового законодавства відповідно до контрактів. До
останньої категорії, тобто до посад працівників, повинні
відноситися, у першу чергу, посада обслуговуючого
спрямування, якJот: прибиральниці, водії та багато
інших посад, які не беруть участь у безпосередній
реалізації владних повноважень того чи іншого органу.
Політичні посади — це посади міністрів та їх
заступників. Розмежування між політичним та адміністраJ
тивним управлінням у міністерствах чітко прописане у
проекті Закону „Про міністерства та інші центральні оргаJ
ни виконавчої влади” та у положеннях цього законоJ
проекту. Ці два законопроекти мають бути чітко узгоджені
щодо межі втручання міністра у функціонування
державної служби, яка належить до його компетенції.
До положення проекту Закону „Про міністерства
та інші центральні органи виконавчої влади” запропоноJ
вано, щоб міністр мав останнє слово в призначенні на
посаду директорів департаментів міністерств, якщо
йдеться про призначення на посади державних служJ
бовців, оскільки до всіх нижчих посад взагалі б не мав
ніякого відношення, це вже повністю є компетенцією
державного секретаря. Департаменти за проектом
Закону „Про міністерства” — це трішки інше, ніж ті, що
існують сьогодні. Це мали б бути підрозділи мінісJ
терства, що відповідають за реалізацію окремих
напрямків державної політики.
Чому записано так? У першу чергу, це певний комJ
проміс до тієї ситуації, що існує сьогодні, стосовно тих
очікувань, які є в членів Уряду. А з другого боку, ми не
Виступи доповідачів
33
прийшли до того стану справ, з яким, наприклад, стикнуJ
лася Польща десь в середині 90Jх років, коли найбільJ
шою загрозою, як стверджували фахівці, у діяльності
Кабінету Міністрів була анархія і неузгодженість дій
міністрів, тобто міністри були занадто сильні, занадто
самостійні.
Ми до цього сьогодні
ще не прийшли. У нас залиJ
шається актуальним питання
звільнення від опіки всієї
системи бюрократичного апаJ
рату як апарату Кабінету
Міністрів, так і апарату президентського та всіх інших.
На цьому етапі такий компроміс є обґрунтованим.
Що стосується „новел”, у першу чергу, нової
системи категорій посад. Законопроектом пропонується
ввести три категорії посад.
Категорія „А” — це посади державного секретаря
Кабінету Міністрів, державних секретарів міністерств,
керівників інших центральних органів виконавчої влади,
які не є членами Кабінету Міністрів, керівників урядових
органів, а також заступників всіх цих перерахованих
посад, заступників голів обласних, Київської, СевастоJ
польської міських державних адміністрацій. Голів цих
адміністрацій пропонується також віднести до
політичних посад. Відповідно працівники категорії А є
державними службовцями, які
здійснюють управління персонаJ
лом, фінансовими, матеріальJ
ними, інформаційними ресурсаJ
ми. У цьому проявляється їх
якісна відмінність від всіх інших.
Категорія „Б” — це поJ
сади керівників структурних підJ
розділів в органах та апаратах органів виконавчої влади.
тобто всіх тих, хто здійснює експертноJаналітичні,
консультативноJдорадчі, інспекційні та інші адміністJ
ративні функції.
Така категорійність потрібна для того, щоб у цьоJ
му законі відповідно вводити правове регулювання. І
далі у тексті постійно йде посилання: посади категорії
„А” призначаються такимJто способом, а посади катеJ
горій „Б” та „В” призначаються такимJто способом і т. п.
Наступна принципова „новела” — це управління
державною службою. ПоJперше, пропонується ввести
Раду державної служби України як колегіальний
державний орган, відповідальний за формування
високопрофесійного корпусу державної служби та його
функціонування відповідно доо принципів, визначених у
цьому законі. Простіше кажучи, одним з основних
завдань Ради є захист корпусу державних службовців
від політичних впливів, а відтак Рада повинна бути
достатньо незалежним органом.
У проекті запропоновано,
щоб персональний склад Ради
державної служби формувався
Президентом України. Було дві
попередні редакції цієї статті, пеJ
редостання зводилася до того, що
склад Ради повинен затверджуватися Кабміном.
Аргументом, який тоді переміг на користь Кабміну було
якраз те, що згідно з Конституцією ні Верховна Рада, ні
Президент не мають повноважень формувати Раду
державної служби. За нашою доктриною, проголоJ
шеною Конституційним Судом, Президент і Верховна
Рада мають всі виключно і вичерпно визначені КонсJ
титуцією повноваження і не можуть брати на себе інJ
ших. Я з такою логікою тоді погоджувався.
Але якщо ми надаємо перевагу Президенту, тоді я
не розумію, чому ми не повертаємося ще до попередJ
ньої редакції, яка була абсолютно логічна з огляду, що
Рада повинна формуватися з двох або навіть трьох
частин. Одну частину повинен призначати парламент,
одну частину повинен призначати Президент, і можна
ще говорити про третю частину,
яка буде формуватися з ветеJ
ранів державної служби та
затверджуватися Кабміном. Це
було б набагато ефективніше і,
знову ж таки, відповідало б
навіть польському досвіду.
Планується переіменувати
Головне управління державної служби на Адміністрацію
державної служби і при цьому посилити її роль і вплив на
функціонування корпусу державних службовців.
У цій редакції є також одна дуже суперечлива для
мене теза. Це частина друга статті 18, де написано, що
Адміністрація державної служби у своїй діяльності підзвітна
та підконтрольна Президенту. На мою думку, це також
суперечить Конституції, оскільки відповідно до статті 113
Конституції України Кабінет Міністрів України є вищим
органом у системі органів виконавчої влади і відтак АдміJ
ністрація державної служби, як орган виконавчої влади, не
може не бути підпорядкованою Кабінету Міністрів. Можна
говорити про те, що Президент теж може мати тут якийсь
вплив, але в межах своєї конституційної компетенції. Але те,
що Адміністрація державної служби має бути підзвітна і
підконтрольна перш за все Кабінету Міністрів — це
абсолютна вимога Конституції, як я, принаймні, її розумію.
Державна служба – це в першучергу особлива процедуразайняття посади, особлива про&цедура залишення посади іособлива відповідальність приперебуванні на посаді.
Мають бути чітко розмежованіполітичні та адміністративніпосади, а також службові посади,тобто посади державнихслужбовців, і посади працівників,які будуть працювати на основітрудового законодавствавідповідно до контрактів…
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
34
Запропонована редакція законопроекту не зміJ
нює кількість рангів державних службовців, вона
відповідно до зміни категорії посад поJіншому їх
встановлює. Важливими моментами, яких хочеться
добитися в результаті прийняття цього законопроекту є,
перш за все, абсолютно 100% конкурсний набір на всі
посади в державній службі, у тому числі на всі посади
категорії „А”, де, як відомо, деякі призначення здійснює
Президент. Інші призначення мають здійснюватися за
Законом „Про Кабінет Міністрів”
Кабміном і так далі.
Тим не менше, і даний
законопроект, і відповідні закоJ
ни „Про Кабінет Міністрів”, „Про
міністерства” пропонують, щоб
процедура призначень на ці
посади була багатоступеневою, і
на першому етапі має бути
проведений конкурс, зроблений
відбір за правилами, передбаченими для державної
служби. Тільки потім кандидатура переможця конкурсу
має подаватися вже залежно від процедур, визначених
Конституцією та іншими законами чи Прем'єрJміністру,
чи міністру, чи державному секретарю, і тоді вже має
здійснюватися остаточне призначення відповідно
Президентом, чи Кабінетом Міністрів, чи міністром.
Наскільки я знаю і чую дискусії, що йдуть сьогодJ
ні навколо цього законопроекту, саме ці питання, а
також питання соціального забезпечення, зарплатні,
пенсійного забезпечення хвилюють сьогодні всіх. Але
все ж таки визначальним для цієї реформи є як раз те,
про що я говорив.
Єдине, на чому я забув зупинитися на початку —
проблема визначення сфери дії цього закону. Практика
багатьох європейських країн свідчить про те, що закон
про цивільну службу чи державну службу регулює
виключно корпус державних службовців, тобто апарат
органів виконавчої влади. І в разі потреби ці положення
можуть поширюватися на інші органи, наприклад на
апарат Парламенту, на апарат Президента тощо.
У нас також були тривалі дискусії з приводу цих
норм. У цій редакції записана норма про те, що цей
Закон поширюється на апарати і Парламенту, і ПреJ
зидента, і судів, за винятком положень про управління
державною службою, але я думаю, що цього замало. Я
вважаю нелогічним позбавляти права законодавця
визначити, наприклад в законі про Президента, якісь
особливості щодо функціонування апарату Президента
в частині статусу його працівників.
Так само цілком закоJ
номірно, що Парламент
може визначити в іншому
законі статус апарату
Парламенту і визначити там
якісь інші положення, які не
будуть співпадати з
регулюванням діяльності
державних службовців. Ми
не повинні обмежувати в
цьому законодавця, зрештою, я думаю законодавець
сам себе в цьому не обмежить, приймаючи цей закон.
Останнє дискусійне питання — це питання
управління державною службою в органах виконавчої
влади. Законопроект пропонує, щоб у кожному органі
виконавчої влади вища посадова особа з числа
державних службовців була керівником державної
служби в цьому органі. Це означає, що державні
секретарі в міністерствах або один із заступників,
очевидно, перший заступник голови облдержJ
адміністрації, як вища посадова особа з числа дерJ
жавних службовців, буде керувати державною службою
в цьому відповідному міністерстві чи на території
області в державних адміністраціях, які є на території
області. В інших центральних органах відповідно
функцію керівника державної служби буде виконувати
голова цього органу.
При такому підході відпадає потреба в
регіональних підрозділах Головного управління чи
Адміністрації державної служби, які існують сьоJ
годні.
Сесія запитань – відповідей
Важливими моментами, яких хочеть&ся добитися в результаті прийняттяцього законопроекту, є перш за всеабсолютно 100% конкурсний набір навсі посади в державній службі, в томучислі на всі посади категорії „А”, де, яквідомо, ряд призначень здійснюєПрезидент…
Т. МОТРЕНКО:
— Не припиняється наша дискусія з приводу
питання призначень в апаратах міністерств. На мою
думку, слід вибрати щось одне. Якщо ми з Вами
запроваджуємо (так записано в законі) відкритий і
прозорий конкурс на всі категорії посад державних
службовців, тоді яка процедура призначення самим
міністром? По суті, призначення в таких випадках є
підтвердженням або затвердженням результатів
конкурсу. Тоді чому тільки ці посади? Сам
державний секретар або керівник апарату буде
призначатися через конкурс. Це стосується й інших
людей?
І. КОЛІУШКО: — Без сумніву.
Виступи доповідачів
35
ЗАПИТАННЯ: — У чому тоді сенс призначення міністром саме
директорів департаментів?
І. КОЛІУШКО: — Сенс той
самий, що й у признаJ
ченні державних секJ
ретарів Кабінету МіJ
ністрів, тобто після
конкурсу, до Кабміну
вноситься подання,
але саме Кабмін поJ
винен призначити цю
особу: у цьому
полягає його право.
Те саме стосується і
директорів департаJ
ментів: можна
провести конкурс,
можна, щоб державний секретар зробив подання
міністру за результатами конкурсу, але міністр може
відмовити.
Т. МОТРЕНКО: — Будемо проводити конкурс до тих пір, поки не
переможе потрібний кандидат?
І. КОЛІУШКО: — Може й так. Але я думаю, що на цьому етапі
подібна поступка була б доцільною. Я повністю
погоджуюся з поступкою частоті. Директори
департаментів — це той рівень, з яким контактує міністр
за новою моделлю, тобто ні міністри, ні заступники
міністрів не будуть мати безпосередніх робочих
контактів. А директори департаментів будуть змушені
мати контакти з міністром безпосередньо, тому що
тільки один державний секретар на все міністерство,
звичайно, не може бути посередником між усім
апаратом і міністром.
Є. ГЕРАСИМЕНКО, програма розвиткуОрганізації Об'єднаних Націй:
— Одним із принципів державної служби і
функціонування Ради державної служби, як я
розумію, є не політизованість, деполітизація, незаJ
лежність від політичних впливів. У якій мірі, на вашу
думку, цьому відповідає те, що персональний склад
Ради державної служби — це пункт 2 ст. 15 — може
складатися з числа колишніх народних депутатів;
причому ми з вами бачимо, що за умови реалізації
конституційної реформи більшість народних депуJ
татів, або всі вони, були членами певних політичних
партій. Але це не означає, що, залишаючи депуJ
татський мандат, він виходить із лав партії. Він
продовжує бути членом партії, більш того, він був
представником цієї партії в парламенті.
І. КОЛІУШКО: — ПоJперше, члени Ради державної служби
самі не є державними службовцями, і тому на них не
поширюються ці обмеження. ПоJдруге, якщо ми
хочемо досягти політичної нейтральності в
діяльності будьJякого органу, потрібно в керівництві
забезпечити представництво всіх політичних сил, які
наявні в парламенті, і тоді є шанс, що там дійсно
буде певна політична врівноваженість. Саме на
цьому і побудовані підходи до формування Ради
державної служби.
Рекомендації Світового банку за результатами експертизи проекту Закону
„Про державну службу”
Світлана ПРОСКУРОВСЬКА, спеціаліст сектора державного управління,
Світовий Банк, Вашингтон
Сьогодні у своїй доповіді я хочу прокоментувати
деякі моменти проекту Закону „Про державну службу”.
Увага, що приділяється цьому питанню, зрозуміла.
Зрозуміла, оскільки політичний вплив дозволяє через
призначення досягти визначеної мети, наприклад,
впровадити політичні рішення, стосовно яких немає
загальнодержавної згоди, або забезпечити реалізацію
державної політики, важливої конкретному політику з
погляду його особистих інтересів.
Щоб зробити державну службу демократичною,
об'єктивною, професійною і стабільною, необхідно
відходити від політизації. Саме тому сьогодні цій пробJ
лемі приділяється велика увага.
Як сказав сер Робін Маунтфілд, політично
нейтральна державна служба дозволяє скоротити
корупцію і зловживання владою у випадку, коли між
політиками і бюрократами виникають такі неформальні
відносини, у результаті яких закон та інтереси держави
відступають на другий план, а на перший — особисті чи
партійні інтереси.
Закон 1993 року
безумовно відіграв поJ
зитивну роль для УкраїJ
ни. Ця роль полягала в
тому, що державна
служба була створена
як інститут, і вона існує
вже протягом 12 років.
Дуже багато в цьому
законі положень, акJ
туальних і сьогодні, але
не всі вони викоJ
нуються та втілюються
в життя. Хоча закон —
це основа, за якою ми
починаємо жити, але
він ще не вирішує всі питання. Може існувати закон, як
існував Закон „Про державну службу” від 1993 р., що
передбачає вступ на державну службу на всі посади,
починаючи з третьої по сьому категорію, тільки на основі
відкритого конкурсу, але це положення виконується не
завжди, як, можливо, не завжди виконуються й інші.
Отже, будьJякий ідеальний закон може мати
ефект тільки тоді, коли створені механізми його
впровадження і його втілення. Серед цих механізмів є
два основні елементи. Перший — це міцна, надійна,
професійна система управління державною службою.
Другий, не менш важливий, — це політична згода
у країні, тому що від політиків, від керівників держави
йде прямий, а іноді й непрямий „меседж” — повідомJ
лення. Наскільки серйозно політичні лідери сприймають
„правила цієї гри” і згодні за ними „грати”, настільки
серйозно вони вважають, що державна служба в Україні
повинна бути професійною, стабільною, етичною і не
корумпованою. Не можна одночасно мати можливість
призначати усіх поза будьJяким конкурсом і критиJ
кувати державну службу за те, що вона корумпована чи
непрофесійна, оскільки це означає діяти одночасно у
двох протилежних напрямках.
Отже, закон 1993 р. не передбачав чіткого розпоJ
ділу на політичні й адміністративні посади. Наприклад,
стаття 1 цього закону свідчила, що державна служба
передбачає професійну діяльність осіб, які займають
посади в державних органах і їхніх апаратах, спрямовану
на практичне виконання функцій і завдань держави. Це
визначення досить загальне і воно не дає чіткого
розуміння про те, що таке „професійна діяльність".
Робота міністра — це професійна чи непрофесійна
робота? Тоді ці функції не були прописані. У той же час у
статті 15 говориться, що конкурс на посади першої та
другої категорій державної служби не підпадає під
конкурсний відбір, здійснюється шляхом прямого
призначення. Виникає питання, чи відносяться перша і
друга категорії до державної служби, чи вони —
політичні посади? Відповіді на це питання закон не дає.
Новий проект, створений у 2005 році, намагається
ввести поділ політичних й адміністративних посад,
політичних й адміністративних функцій. Політичні
посади виключені зі сфери регулювання проекту Закону
„Про державну службу”. Крім того, саме в цьому законі
цілком чітко вводиться посада державного секретаря,
знову ж таки 15 статтею, як керівника в державному
органі, що здійснює також професійне управління усіма
ресурсами, включаючи і людські ресурси, тобто у тому
числі й державних службовців.
Наприклад, у статті 5 цього проекту говориться
про те, що всі посади в державній службі будуть заміщаJ
тися на основі конкурсу. Я це глибоко підтримую, тому
що на державну службу повинні відбиратися найкращі,
найталановитіші і найетичніші люди; і саме конкурс поJ
винен визначити цих найкращих людей. Вони не повинні
відбиратися суб’єктивно. Отже, ми вітаємо цю статтю.
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
36
Світлана ПРОСКУРОВСЬКА Спеціаліст сектору державного управління Світовий банк, Вашингтон
Пані Світлана Проскуровська має 10Jрічний
досвід роботи з питань державного управління та 29
років досвіду роботи в державному секторі. Вона
розпочала свою кар'єру в системі освіти Латвії
викладачем, а пізніше була призначена на посаду
директора середньої школи у 1978 році. Також
працювала два роки вчителем фізики в Замбії.
Після закінчення магістерської програми з менеJ
джменту Університету НьюJЙорка в 1995 вона встуJ
пила на державну службу Латвії на посаду заступниJ
ка директора Латвійської школи державного управJ
ління. У 1997 році Світлана Проскуровська зайняла
пост директора Бюро з питань реформи державного
управління при Прем'єрJміністрові Латвії і відповідаJ
ла за впровадження інституційних реформ, зокрема
реформи державної служби. Пані Проскуровська
також була членом урядового комітету з антикорупJ
ційної діяльності, входила до складу переговорної
групи з питання вступу Латвії до Європейського
Союзу, координувала програму з розбудови інстиJ
туцій у Латвії, запровадила елементи нового
державного управління в Латвійській адміністрації.
Сьогодні вона працює у штаті Світового банку над
питаннями підтримки реформ державного управлінJ
ня, державної служби та фінансового менеджменту в
Молдові й Україні. Її допомога полягала, зокрема, у
розробленні рекомендацій щодо системи оплати праJ
ці державних службовців Литви в 2003 — 2004 роках.
Пані Проскуровська вільно володіє російською,
латвійською та англійською мовами. �
Виступи доповідачів
37
Позиція директорів департаментів, які займаються управJ
лінням окремої галузі, може підпасти під сумнів підж час
перехідного періоду. Історія вчить нас тому, що перехідні
періоди дуже часто затягуються і, як говориться у
прислів'ї: немає нічого більш постійного, ніж тимчасове.
Коли ми працювали в Латвії над Законом „Про
державне управління”, у нас були серйозні тривалі
дебати стосовно міністра і державного секретаря. Як
міністр може здійснювати свою політику, що
проголосив уряд для виборців, якщо він не має
можливості безпосередньо працювати з цими людьми.
Компроміс, що знайшла Латвія у цьому питанні, був
такий: якщо справді в міністра є необхідність
безпосередньо працювати з директором департаменту,
який очолює управління визначеною галуззю, то він це
робить, оскільки працює в межах своєї політики, своєї
програми. Однак, про це слід повідомити державному
секретарю. Інформувати держсекретаря про всі
питання, що обговорювалися, і про рішення, що були
прийняті разом із міністром, є обов'язком директора
департаменту. Це дозволяє державному секретарю
брати відповідальність за те, що відбувається в його
міністерстві. Брати ж відповідальність за те, чого не
знає і що не контролює, людина не може.
Тому при написанні будьJякого
закону, пропозиції або будьJяких
норм, необхідно постійно думати про
те, як норма може вплинути не на те,
на що вона спрямована, який якийсь
побічний ефект, що призведе до
небажаних наслідків, може з’явитись. Отже, баланс у всіх
відносинах — справа дуже позитивна.
Хочу ще відзначити те, що в цьому законі зроблено
спробу відрегулювати розмір чи сферу державної служби
знизу. Йдеться про те, що посади, які не передбачають
реалізацію чи використання політичної влади, а є посадаJ
ми технічними, допоміжними й іншими, — віднесені до
сфери регулювання трудового законодавства. Отже, такі
люди, як секретарі, або навіть фахівці інформатизації
тощо, можуть бути віднесені не до державних служJ
бовців, а просто до службовців, на яких поширюються
норми Закону „Про працю” чи Трудового кодексу.
Надзвичайно важливим способом здійснення
деполітизації державної служби є юридичний захист і
гарантія того, що державному службовцеві буде надана
можливість виконувати тільки ті розпорядження, що
відповідають букві та духу Конституції і законів цієї
країни. Це захищає державного службовця від наказу
про вчинення незаконних дій, за які потім він же сам
повинен понести справедливе покарання відповідно до
дисциплінарних процедур. Дотепер такого положення в
Законі від 1993 р. не було.
Аналізуючи закони багатьох країн Східної і ЦентJ
ральної Європи, які прийняли своє законодавство про
державну службу в 90Jі роки і на початку 2000 р., я зустріJ
чала такі норми, якщо, наприклад, чиновник одержує від
політика вказівки чи наказ, у якому міститься натяк на дії
навіть не очевидно не законні, але такі, що можуть бути
інтерпретовані у конфлікті із законом, то державний
службовець, відповідно до закону, має право в письJ
мовому вигляді попередити свого керівника про те, що,
на його погляд, ця норма суперечить закону. Державний
службовець, найперший обов'язок якого служити закону
чи служити за законом своїй країні, відмовляється
виконувати це. Відтак просить письмового підтвердження
цього наказу чи вказівки від свого керівника. Для чого
письмове? Тому що письмове завжди може бути предJ
ставлене в процесі апеляції і може служити гарантом
захисту чесності й порядності цього державного служJ
бовця при виконанні свого професійного обов'язку.
Коли керівник знову наполягає на виконанні цієї
протизаконної вказівки, то закони інших країн
надають можливість державному службовцеві зверJ
нутися до більш високого чина, під керівництвом
якого працює безпосередній начальник, що дав йому
таке розпорядження. Крім того, є можливість зверJ
нутися до органу, що керує
всією державною службою.
Для чого це потрібно?
Для того, щоб зменшити
можливість впливу політика
на державного службовця?
Ні. Для того, щоб зробити держслужбу передбачуваною,
легальною і зрозумілою громадянам, щоб громадяни
знали і вірили в те, що закон, прийнятий цією країною,
поширюється на всіх — як на політиків, так і на
державних службовців, — а також і на самих громадян,
тому свято його дотримуватися — обов'язок кожного.
Ця тема важлива, особливо за тих умов, коли в
країні існує сумнів щодо виконання норм закону в тому
вигляді, як вони написані, і так, як вони були задумані
законодавцем. Тому для України важливо звернути
увагу на створення необхідних юридичних механізмів
захисту державних службовців для несення своєї
професійної служби.
Новий проект Закону надає державному
службовцеві можливість захисту в багатьох обставинах,
і він надає цих можливостей більше, ніж Закон України
„Про державну службу” від 1993 р. Наприклад, у законі
93Jго року державному службовцеві надавалася
можливість оскаржити чи внести апеляцію на дії
стосовно нього в суд. Якщо судова система працює
ефективно, якщо ми їй довіряємо і вона швидка та
дешева, це досить гарний метод.
Щоб зробити державну службудемократичною, щоб зробити їїоб’єктивною, професійною, ста&більною, необхідно йти у бік відполітизації.
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
38
Звертаючись знову до своєї служби в Латвії, хочу
сказати про те, що, коли ми працювали над Законом „Про
державну адміністрацію”, у нас були дебати на цю тему.
Державна служба — це апарат виконавчої влади
держави для втілення в життя політики і законів.
Бувають випадки, коли у цьому апараті якийсь держJ
службовець вважає, що з ним обійшлися не за законом.
З одного боку він служить державі, працюючи у
виконавчій владі, але з іншого – не знаходить у цій
виконавчій владі захисту своїх легальних інтересів.
Правильно це чи ні, коли він іде до суду, що є іншим
незалежним інститутом влади і, фактично, скаржиться
на державу. Це було б зрозуміло, якби мова йшла про
взаємодію між приватними особами чи бізнесом і дерJ
жавою. У такому випадку працівники приватного бізнесу
скаржаться на державу за те, що порушені їх права. Але
коли на державу або на окремих його представників
скаржиться незалежному суду державний службовець,
то в цій державі щось неправильно. Якщо сам дерJ
жавний орган не може регулювати себе як слід, значить
цей орган працює недостатньо ефективно.
Що робить новий законопроект? Новий законоJ
проект припускає, що державні службовці можуть
звернутися до Головного управління державної служби
чи Адміністрації (як вона буде називатися в новому
законі) і шукати захисту своїх юридичних легальних прав.
Для того, щоб так
було, Адміністрація державJ
ної служби повинна бути
незалежною у цьому відноJ
шенні від впливу політиків.
У яких саме питаннях
Адміністрація державної
служби може захистити праJ
ва державного службовця? У законопроекті прописані
такі речі: у питаннях конкурсного відбору, оцінки
результатів, звільнення (законного чи незаконного). Я
вітаю ці норми в законопроекті, тому що вони
захищають юридичні права і професійну етику,
професійний обов'язок державного службовця України.
Управління державною службою — це важливе
питання. У деяких країнах прийняті закони, але не
приділено належної уваги управлінню. Закон, політика,
стратегія, програма самі не виконуються. Оскільки
людина слабка і піддається різним спокусам, тому
необхідно мати орган, який би стояв на сторожі закону,
на сторожі системи і захищав від таких спокус.
Досить докладно, на мій погляд, прописані права
й обов'язки системи управління державною службою. Є
новий елемент, який сьогодні ще викликає дискусії,
тому що він, можливо, недостатньо зрозумілий, з
одного боку, (я маю на увазі Раду державної служби), а
з іншого боку, він ще і недостатньо чітко прописаний у
цьому законопроекті, а саме, як формується і як діє ця
Рада з державної служби.
Проте, знову ж таки, посилаючись на досвід Латвії,
коли ми говорили про призначення найвищих чиновниJ
ків, таких як держсекретарі чи директор державної канJ
целярії (чиновник № 1 у цій країні), у нас було враження,
що, якщо цим питанням керує тільки управління
держслужби, яке не має такого ж високого ієрархічного
рангу, як і міністерство, а тим більше Секретаріат
Кабінету Міністрів, то необхідно створити додатковий
орган. Цей орган має бути незалежним або, як тут
пропонувалося, повинен складатися із представників
різних політичних партій для того, щоб жодна партія не
мала можливості пріоритету в прийнятті рішень. Це
повинен бути такий незалежний орган, який міг би дійсно
підтвердити, що претендент на високу посаду з високою
відповідальністю за виконання державної програми,
використання державних ресурсів, управління персоJ
налом і т. п. — найкраща і найбільш гідна людина.
Тому, якщо вдасться такий орган створити, як
на прикладі Польщі, то, можливо, це буде той крок,
який допоможе поступово звести політизацію
держслужби нанівець.
Я не буду дуже докладно
зупинятися на нових обов'язках
Агентства державної служби чи
Адміністрації державної служJ
би. На мій погляд, вони трохи
розширені, але в межах заJ
гальної європейської практики.
Основне їх призначення
таке: перше — забезпечити виконання закону; друге —
допомогти захистити права державних службовців
відповідно до цього закону; третє — продовжувати
розвивати політику державної служби надалі залежно від
потреб держави; четверте — забезпечити справедливе
проведення конкурсів, процедур тощо. Управління чи
Адміністрація державної служби повинна працювати зі
службами управління персоналом в кожному органі
державної влади, а сама служба управління персоналом
вже буде надавачем усіх процедур і першим порадником
держсекретаря чи керівника даного органу з впроJ
вадження Закону „Про державну службу".
Цікавим є те, що дух часу і сучасна міра — це
запровадження оцінювання результатів на заміну атестації,
що оцінювала відповідність певному чину і певній
категорії. На мій погляд, це позитивний крок, що відповідає
на питання ефективності і продуктивності державної служJ
Важливим засобом здійснення депо&літизації державної служби є юри&дичний захист і гарантія того, щодержавному службовцеві буде наданаможливість виконувати тільки ті розпо&рядження, що є законними івідповідають букві та духу Конституції ізаконів цієї країни.
Виступи доповідачів
39
би. Це дуже потрібна справа, тому що, коли державний
службовець щорічно не оцінюється, то зводиться нанівець
мотивація і стимулювання його до роботи. І тому, як би він
не працював, добре чи
погано, він продовжує праJ
цювати далі.
У випадку, коли цього
службовця оцінюють щороку
і зобов'язують подати реJ
зультати своєї праці, за цими
результатами у нього можуть
з'явитися можливості або для подальшого просування по
службі, або для подальшої освіти і навчання, або навпаки,
йому будуть висловлені претензії до роботи і це змусить
задуматися над тим, чи захочуть його в подальшому триJ
мати на цій посаді. Тобто, я думаю, що таке запроJ
вадження оцінювання дисциплінує державних службовців
і одночасно веде до поліпшення якості й ефективності
роботи державної служби як інституту в цілому.
Щодо питання професійного розвитку — закон
передбачає як можливості для навчання, так і
можливості для здобуття другої освіти. Однак,
здійснено нововведення, якого не існувало в попеJ
редньому законі. Якщо друга освіта здобувається за
згодою керівника державної служби, то держава тільки
на половину може фінансувати це, другу половину
державний службовець повинен покривати сам. Я
вважаю це справедливим, оскільки це питання
розподілу відповідальності між людиною, яка прагне до
свого розвитку і вдосконалення, та державою, що
підтримує чиновника в цьому починанні.
Наступне питання — соціальні права. Ці питання ми
обговорили також із Міністерством праці й соціального
захисту, і повинна визнати, що наші позиції були не
однакові. Моя позиція була така, що цей законопроект пеJ
редбачає дуже щедрі норми для державних службовців,
надаючи їм можливість додаткової відпустки аж до 15
днів, додаткову оплату при збільшенні стажу державної
служби, і можливість при 30 роках стажу на 40%
збільшити свою заробітну плату. І якщо людина прослуJ
жила не менше 10 років, то при виході на пенсію отримує
відразу одноразову 10Jмісячну допомогу. Ці норми мені
здавалися надзвичайно високими, хоча міністерство мало
свій погляд і переконало мене в тому, що при низькому
рівні сьогоднішньої заробітної плати, це та мінімальна
компенсація, яку держава здатна
надати державним службовцям за
їхню героїчну працю.
Я розумію цю логіку і можу
з нею погодитися, проте, було б
набагато справедливіше, якби праця державного
службовця оцінювалася за заслугами і він отримував
щомісяця у своїй заробітній платі від держави те, що
заслужив, ніж лише тоді, коли він виходить на пенсію,
втративши здоров'я й інтерес до життя.
У новому законі більш деJ
тально пророблене положення
про дисциплінарні процедури.
Чому воно важливе?
Воно важливе для забезпеJ
чення справедливого розгляду
справи. Можна послатися в
наказі про звільнення, пониження в посаді, переведення
на нову посаду на якусь помилку державного службовця,
але на питання, наскільки ця помилка була об'єктивно
обумовлена, не завжди знаходиться відповідь. Іноді
державні службовці довідуються про своє зміщення з
посади через засоби масової інформації і це ненормально.
Тут необхідно захищати права гідних державних
службовців, тому дисциплінарні процедури передбачають
незалежний та об'єктивний розгляд обставин справи для
з'ясування ступеня провини і ступеня відповідальності
державного службовця. Тому я вітаю це положення.
У висновку хочеться сказати, що, незважаючи на
те, що багато норм перейшли із закону 1993 р. у новий
проект, цей закон є більш сучасним. Він повніше
відображає реалії сьогоднішнього дня, ближче просуває
Україну з юридичного погляду до вимог Європейського
Союзу. Це не тільки моя думка, але і думка колег, з
якими ми сьогодні виступали перед вами. Вони
висловилися також про те, що основні принципи тут
пророблені і дотримані.
Однак не можна сказати, що цей законопроект цілJ
ком позбавлений недоліків, тут є технічні питання, які
потрібно проробити детальніше. Відносно Ради — це поJ
перше. Інше не менш важливе питання, поки що намічене
лише ескізно — кваліфікаційні характеристики та розJ
поділ державних службовців на ранги у межах категорій,
тобто ця система ще недостатньо пророблена, і на ній
буде, безумовно, базуватися нова система зарплати.
В Україні слід вирішити — або відкладати цей заJ
кон для подальшої доробки, або приймати з такими конJ
цептуальними і принциповими тільки позначками та проJ
довжувати роботу надалі над розвитком добре обґрунJ
тованої системи кваліфікації державних службовців.
У цілому ми вважаємо,
що пророблено велику роботу,
результати непогані й ми рекоJ
мендуємо рухатися уперед. СвіJ
товий банк підтримує Україну в
прийнятті такого закону та зі свого боку буде надавати
необхідну допомогу для його втілення в життя. �
Закон, політика, стратегія, програмасамі себе не виконують. Можнасказати, що людина слабка і підданарізним спокусам, тому необхідно матиорган, який би стояв на сторожізакону, на сторожі системи і захищаввід таких спокус.
Цей закон є більш сучасним. Вінбільше відображає реаліїсьогоднішнього дня, ближчепросуває Україну у своїй юри&дичній рамці до вимог ЄС.
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
40
Вступ
Однією з умов вступу до ЄС є відповідність нового
органу національного законодавства за своєю суттю заJ
кону ЄС. Зокрема, необJ
хідно, щоб державні
служби країн, які
прагнуть вступити до ЄС,
відповідали чинним у
державах ЄС стандартам,
покликаним гарантувати
їхній професіоналізм і
неупередженість. Нові
законопроекти повинні
готуватися відповідно до
загальних принципів
ефективного написання
проектів законодавчих
актів. Це означає
створення механізмів проведення консультацій, коордиJ
нації та вирішення конфліктних ситуацій, контролю
якості й оцінювання наслідків.
Проблема потужності органів державного управJ
ління у нових країнахJчленах ЄС та країнахJкандидатах
була і залишається питанням високої політики та поліJ
тичною передумовою нинішнього процесу розширення
ЄС, оскільки національні органи державного управління
сьогоднішніх кандидатів стануть органами державного
управління ЄС. Саме тому великої ваги набуває питання
можливості здійснення реформ, а також те, якою мірою
ці реформи спроможні результативно перетворити
органи державного управління країнJкандидатів на
надійних партнерів нинішніх країнJчленів ЄС.
Ось чому реформування державної служби є
однією з найважливіших загальних реформ у країнахJ
кандидатах Центральної та Східної Європи. РефорJ
мування державної служби є наразі одним із першоJ
чергових політичних завдань у всіх нових країнахJчлеJ
нах СЄ та країнахJкандидатах. Хоча ці зміни не входять
безпосередньо до acquis communautaire1, Комісія
постійно стежить за їхнім впровадженням і відображає
їх у своїх щорічних звітах.
Але для успішного здійснення реформування дерJ
жавної служби необхідна політична воля. Перш за все,
слід досягти згоди в усіх політичних таборах щодо необJ
хідності цієї реформи та щодо структури системи
державної служби й способу її впровадження. Необхідно,
щоб не лише вищі державні службовці були готові
здійснювати реформу державної служби. Міністри й
особливо Прем’єрJміністр (або Президент, залежно від
конституційної структури виконавчої влади) повинні браJ
ти активну участь у реформуванні державної служби.
Галузеві міністри, а також потенційні міністри в опозиції
повинні бути переконані, що система, яка обмежує їхні
можливості щодо вирішення кадрових питань, набагато
краща для них з огляду на перспективу, ніж система, де
вони можуть самостійно добирати всіх своїх підлеглих.
Державні службовці при виконанні своїх завдань
повинні чітко дотримуватися правових принципів і нормаJ
тивноJправових актів, що випливають із правової струкJ
тури держави. Державні службовці виконують службові
повноваження, зокрема здійснюють управління державJ
ними коштами або забезпечують надання послуг
відповідно до закону. Це обумовлює положення дерJ
жавного службовця, яке надає йому право, — а водночас
і обов’язок, — мати справу з правами чи обмеженнями
прав громадян. Здійснюючи цю функцію, державний
службовець повинен керуватися певними настановами, а
його дії мають контролюватися. Це необхідно для того,
щоб забезпечити законність при прийнятті рішень та
довіру людей, що звертаються до державних установ.
I. Критерії вступу до ЄС і наслідки вступудля органів державного управління та державних служб
1. Копенгаген, 1993 р.: стабільність інституцій, які
гарантують демократію, верховенство закону та
захист прав людини.
РЕКОМЕНДАЦІЇ ЄС ЩОДОРЕФОРМУВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Франциско Кардона ОЕСР, Програма Сігма
1 Прим. перекладача. Правовий доробок Європейського
Співтовариства. Це сукупність спільних прав і зобов’язань,
обов’язкових до виконання в усіх країнахJчленах ЄС. Доробок
постійно змінюється й узагальнюється. Він охоплює: зміст,
принципи та політичні цілі угод; закони, ухвалені на виконання
угод, та рішення Суду ЄС; декларації та резолюції Союзу; заходи в
галузі спільної зовнішньої та безпекової політики; заходи у сфері
правосуддя та внутрішніх справ; міжнародні угоди, укладені
Співтовариством, а також державамиJчленами між собою у сфері
діяльності Союзу. Перш ніж вступити до Європейського Союзу,
країниJзаявники повинні прийняти доробок Співтовариства. (Див.:
http://europa.dovidka.com.ua)
Рекомендації ЄС щодо формування державної служби
41
2. Мадрид, 1995 р.: адміністративні й судові
структури змінені таким чином, щоб можна було,
застосувавши закони ЄС, ефективно їх впроJ
ваджувати.
3. Люксембург, 1997 р.: зміцнення та вдосконалення
інституцій і перетворення їх на підзвітні органи.
4. Гельсинкі, 1999 р.: країниJкандидати повинні
поділяти цінності та принципи Європейського
Союзу, викладені в Угодах ЄС.
ІІ. Основні адміністративні принципи, що входять до критеріїв вступу
Хоча в правовому доробку Європейського
Співтовариства немає контрактних умов вступу до
органів державного управління та державної служби,
деякі загальні адміністративні принципи повинні
гарантовано дотримуватися при функціонуванні
державних служб та органів державного управління
країн Європи. І раніше, і зараз країниJкандидати
оцінюються, окрім іншого, за тим, якою мірою ці
принципи відображені в структурі їхніх органів
державного управління, та яким чином гарантоване
виконання цих принципів у процесі діяльності
державних службовців.
Основні принципи такі:
1) Верховенство закону, тобто правова достовірність
і передбачуваність адміністративних дій та
рішень, яка означає, що у процесі прийняття
державних рішень та у задоволенні законних
очікувань громадян повинна бути гарантія
законності замість довільності рішення.
2) Відкритість і прозорість, тобто повинна забезпеJ
чуватися ретельність адміністративних процесів і
результату рішень у терміни, що відповідають
раніше встановленим правилам.
3) Підзвітність, тобто державні службовці повинні
бути підзвітні вищим адміністративним рівням, а
ті — судовим органам при виконанні своїх
функцій та повноважень, якими вони наділені,
для забезпечення справедливості та відповідно
до попередньо встановлених правил.
4) Ефективність і результативність, тобто державні
ресурси слід використовувати ефективно, й
результативно досягати визначених політичних
цілей. Законодавство необхідно ефективно
впроваджувати і контролювати його виконання.
Хоча це чітко не зазначено в Угодах ЄС, ці
принципи є частиною критеріїв вступу до ЄС не лише
тому, що важливі при впровадженні та виконанні acquis,
але й унаслідок того факту, що вони встановлені
юриспруденцією Європейського Суду Справедливості. А
юриспруденція Суду є частиною acquis.
ІІІ. Спільні риси державних служб країн;членів ЄС
Термін „державна служба” може означати різні
речі у термінах сфери дії, розмірів, організації та
управління людськими ресурсами і не означати різні
речі, якщо порівняти нинішні країниJчлени ЄС. Проте є
риси, спільні для всіх країнJчленів ЄС, які допомагають
у практичній реалізації згаданих вище принципів:
1. Публічне право: державні службовці в усіх
країнахJчленах ЄС є суб’єктами публічного права
(адміністративного права), а не повністю суб’єктами
трудового права (приватного права). Обов’язки, функції,
певні права та дисциплінарні обов’язки повинні
регулюватися публічним правом. Інституції для здійсJ
нення управління державними службовцями та розподіл
повноважень між ними визначені в публічному праві,
наприклад, у Законі „Про державну службу”, інших
законах та ухвалених урядом нормативних актах.
2. Трудове право: трудове право або колективні
угоди можуть більшою чи меншою мірою регулювати
умови прийняття на роботу. В деяких країнахJчленах ЄС
спостерігається тенденція до гармонізації умов
прийняття на роботу з приватним сектором, а відтак,
необхідно створити такі умови для державних служJ
бовців, які відповідали б трудовому праву або колекJ
тивним угодам. Проте, такі зміни ніде не стали й не
можуть стати запорукою того, що всі правові відносини
державних службовців із державою визначаються
базовими адміністративними нормативноJправовими
актами державної служби, коли йдеться про функції,
підзвітність та дисциплінарні обов’язки.
3. Інші спільні риси:
а) державна служба як професійне управління
відокремлена від політики з чітко окресленими
політичними та професійними посадами;
б) державні службовці приймаються на роботу та
просуваються по службі за своїми діловими та
професійними якостями та на засадах конкуренції;
в) існують передбачувані можливості кар’єрного
зростання, і державні службовці отримують
відповідне навчання упродовж своєї роботи;
г) існують правові обмеження вільної участі державJ
них службовців у політичній та економічній
діяльності;
ґ) схема оплати праці встановлюється законом і
визначається індивідуально за об’єктивними та
прозорими критеріями;
д) умови оплати праці та інші умови служби спрямоJ
вані на забезпечення залучення, розвитку та переJ
підготовки кваліфікованих осіб і сприяння їхній
якісній службі;
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
42
е) управління державними службовцями забезпечує
добре виконання ними своїх функцій та однорідні
стандарти служби, що виконуються на всіх рівнях
державного управління;
є) фінансове забезпечення фонду заробітної плати
спрямоване на те, щоб бути ефективним, а витраJ
ти на заробітну плату можна належним чином
контролювати;
ж) державні службовці й органи державного управJ
ління відповідальні за свої дії, зобов’язані вжиJ
вати заходів і приймати відповідні рішення прозоJ
ро та способом, який передбачає закон, без
необґрунтованого тиску та такі, що підлягають
контролю та судовому розгляду.
IV. Деякі ідеї щодо того, які риси повиненмати закон про державну службу
a) Характер закону
Закон про державну службу, насамперед, не є
правовим актом, що регулює умови праці державних
службовців, як наприклад трудовий кодекс. У законі
про державну службу повинна встановлюватися
рівновага між обов’язками та відповідальністю, що
покладаються на державний орган, з одного боку, і
правами, що забезпечують професійну доброчесність
та неупередженість при виконанні службових обов’язJ
ків, з іншого. Таким чином, цей закон повинен містити
положення, які захищають державних службовців від
необґрунтованого втручання. Але так само важливо,
щоб він містив положення, покликані підвищити або
гарантувати професійну якість працівників, на яких
поширюється цей закон.
Основною метою закону є не визначення кращих
або безпечніших умов прийняття на роботу державних
службовців, а визначення відповідальності та гаранJ
тування якості професійних послуг і послідовності у їх
наданні, а також їх надання відповідно до стандартів
адміністративного права й згідно зі встановленим завJ
данням ефективності. Певні поліпшені умови прийняття
на роботу необхідні, проте лише як важливий засіб
досягнення основної мети. Мета закону про державну
службу полягає в тому, щоб визначити інституцію
держави, яка була б головною у гарантуванні безпеJ
рервності функціонування державного механізму,
навіть за умов політичних змін або нестабільності.
б) Сфера дії закону про державну службу
Стандартних рішень щодо цього немає. У таких
країнах як Німеччина, Данія, Італія, Австрія та ЛюксемJ
бург, сфера дії закону про державну службу обмежена,
тоді як у Бельгії, Фінляндії, Франції, Греції, Нідерландах,
Португалії, Іспанії та Швеції закони про державну
службу охоплюють усіх або переважну більшість дерJ
жавних службовців. У більшості країн, як правило, параJ
лельно існують інші закони, такі як спеціальні статути
для поліції, прикордонників тощо, а інколи також для
вчителів, лікарів та для посадовців органів місцевого
самоврядування.
Зважаючи на те, що основне завдання закону про
державну службу полягає у визначенні прав і обов’язків
державних посадовців при виконанні ними певних
функцій від імені держави або уповноваженої державної
установи, сфера застосування закону може
обмежуватися такими функціями та посадовцями.
Однак, це радше політичне, аніж технічне питання.
Кожна країна повинна знайти рішення, яке найкращим
чином відповідає її умовам.
в) Підхід до підготовки законопроектів
Багато законів про державну службу в країнах, які
нещодавно стали членами ЄС, та в країнахJкандидатах у
члени ЄС деталізовані, інколи навіть занадто. Для цього
є чимало причин. Одна з них полягає в тому, що законоJ
проекти часто готують без чіткого бачення того, що
повинно бути виписано в основному законі, а що може
регулюватися іншими підзаконними актами — постаноJ
вами уряду чи іншими нормативними актами. Такий підJ
хід до підготовки законопроектів може призвести до
виникнення проблем, якщо в уряду виникне бажання
змінити певні конкретні моменти. Програма роботи парJ
ламенту не дозволяє надто часто вносити зміни до
адміністративного закону, такого, наприклад, як закон
про державну службу, який лежить в основі адміністJ
ративної системи й повинен бути відносно стабільним.
В ідеалі закон про державну службу слід готувати
так, щоб він містив лише основні принципи та найважJ
ливіші положення. Детальні механізми їхньої реалізації
повинні регулюватися постановами уряду або іншими
нормативноJправовими актами, що приймаються на виJ
конання закону. Однак для того, щоб парламент міг розJ
глядати всю систему в цілому, такі нормативноJправові
акти слід готувати разом із законом та подавати до парJ
ламенту для інформації. Цим уряд давав би парламенту
можливість бачити „всю картину”, це було б корисним і
зменшувало ризик надто детального втручання з боку
парламенту у текст закону в майбутньому.
г) Перехідні положення
У законі про державну службу особливу увагу
необхідно приділити переходу до нової державної служJ
би. Щодо цього залишається відкритим питання кваліJ
фікації за новою схемою нинішніх та колишніх працівJ
ників державних органів як державних службовців і те,
Рекомендації ЄС щодо формування державної служби
43
якою мірою вимоги, що ставитимуться до майбутніх
державних службовців, слід застосовувати й до
нинішніх працівників. У цьому відношенні закон повинен
чітко визначати, яким чином і протягом якого періоду
часу нинішні працівники зможуть кваліфікуватися за
новою схемою, і яка існуватиме для них підтримка,
тобто які заходи будуть передбачатися щодо перепідJ
готовки тощо, щоб вони могли пройти таку кваліфіJ
кацію. Необхідно, щоб положення, які стосуються цього
аспекту, були узгоджені з річним державним бюджетом,
а також з існуючими можливостями підбору,
перепідготовки та вибору кандидатів, а це означає, що
лише визначена кількість працівників зможе здійснити
перехід цього року.
V. Керівництво державною службою
1. Керівництво та розвиток державної служби —це політичне завдання…
Відповідальність за керівництво державною
службою є завданням політичної ваги. Державна служJ
ба — основоположна частина державного управління у
тому розумінні, що часто державне управління та
державна служба сприймаються як синоніми. Очевидно,
що відповідальність за державне управління несе уряд.
Необхідно, щоб він розумів, що виборні органи склаJ
дають основу політичної влади в країні. Сюди можуть
входити центральний або національний уряд, а також
регіональні та місцеві органи врядування. Кожний
виборний орган в умовах демократії зобов’язаний
забезпечувати правильне функціонування своєї
державної адміністрації та державної служби в інтересах
громадськості цієї країни. Для забезпечення ефекJ
тивності необхідно, щоб ця загальна політична
відповідальність була організована й діяла на практиці.
Положення щодо типу організації та керівництва дерJ
жавною службою, як правило, знаходять своє
відображення в законі про державну службу.
Цінності, що визначають керівництво державною
службою, можна класифікувати за двома рівнями.
Перший — існують цінності, які в основі своїй є
політичними, а їхнє коріння сягає засадних принципів
демократичного державного управління. Другий ріJ
вень — цінності, які навіть при тому, що є також
політичними, оскільки випливають із суспільного
розуміння функціонування державного управління, все
управління” до загальної системи вищої освіти недоJ
цільним. На їхню думку, професійна підготовка дерJ
жавних службовців вимагає спеціалізованого підходу,
тому її переведення до загальної системи вищої освіти
може призвести до зниження якості. Прихильники ж ідеї
переведення спеціальності „державне управління” до
загальної системи вищої освіти посилалися на
необхідність економії державних коштів.
Учасники обговорення погодилися з необхідністю
законодавчого врегулювання системи дисциплінарноївідповідальності та забезпечення механізму оскаржен;ня рішення про дисциплінарне порушення. Значна кільJ
кість учасників обговорення висловилися за необхідJ
ність запровадження нового кодексу професійної етики
державного службовця. Ряд учасників висловилися за
необхідність удосконалення механізму відповідальності
керівників органів виконавчої влади за порушення
вимог законодавства про державну службу, зокрема за
порушення умов вступу на державну службу.
Європейська практика політикоJзаконодавчої
дихотомії підтвердила свою ефективність. Широке обJ
говорення проекту Концепції, який є політичним докуJ
ментом, дозволяє, при трансформації політичного
тексту Концепції у юридичний текст Закону, ґрунтуJ
ватися на його баченні професійною громадськістю. �
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
96
Названо основні характеристики майбутньої державної служби
в Україні
ДТРК „Всесвітня служба ”Українськетелебачення і радіомовлення” (УТР)
22.06.2005
Роман Безсмертний назвав основніхарактеристики майбутньоїдержавної служби в Україні
поданы в ВР уже на этой сессии, но „форсированием”
их принятия в парламенте гJн Безсмертный намерен
заняться только осенью.
P.S. 1 июля, по информации директора ВсемирJ
ного банка по Украине, Беларуси и Молдове Пола
Бирмингема, Совет директоров ВБ начнет рассматJ
ривать вопрос увеличения помощи Украине, в
частности на реформу госслужбы. Что за помощь
собирается предоставлять Украине ВБ на эту
реформу, „ЭИ” удалось узнать лишь от начальника
Главгосслужбы Тимофея Мотренко (гJн Бирмингем
после выступления в спешке отбыл в аэропорт).
„Мировой банк рассматривает возможность
предоставления кредита на развитие госслужбы и его
размер составит около $30—40 млн.”,— сообщил гJн
Мотренко. Стало быть реформа в ближайшем
будущем не затухнет, ведь чиновники готовы
самореформироваться хоть до бесконечности. Были
бы деньги. �
До ЄС — через реформу бюрократії
23 червня 2005 рокугазета „День” № 111 (2090) www.day.kiev.ua
У Києві пройшла Міжнародна конференція „РеJ
форма державної служби — розбудова адміністративної
спроможності до членства в Європейському Союзі”,
ініціаторами якої виступили уряд та Світовий банк. У фоJ
румі взяли участь урядовці, народні депутати України,
представники Секретаріату Президента України, ГоловноJ
го управління державної служби України, неурядових орJ
ганізацій, керівники міністерств та інших центральних орJ
ганів виконавчої влади, а також Надзвичайні Повноважні
Посли, вищі державні службовці країнJчленів ЄС та
Канади, експерти Світового банку, ООН та SIGMA/OECD.
Міжнародна конференція — один із важливих
заходів у рамках громадського обговорення проекту ноJ
вого закону України „Про державну службу”, розробJ
лення якого передбачено, зокрема, Планом дій Україна —
ЄС та програмою діяльності Кабінету Міністрів України
„Назустріч людям”. У новому проекті пропонується
передбачити чітке розмежування політичних діячів і
державних службовців; відкритий конкурс на всі посади
державних службовців; нові основні принципи оплати
праці та пенсійного забезпечення держслужбовців, які
дозволять подолати сьогоднішню дискримінацію і
непрозорість; побудову системи для забезпечення
реальної відповідальності чиновників тощо.
Директор Державної канцелярії Латвійської РесJ
публіки Гунта Вейсмане та Голова цивільної служби РесJ
публіки Польща Ян Паства представили на Конференції
досвід реформування держслужби балтійських країн та
республіки Польща. Серед доповідачів були також один із
найбільш відомих у світі експертів з питань адміністJ
ративної реформи, колишній постійний секретар
Кабінету Міністрів та Голови державної служби Великої
Британії Сер Робін Маунтфілд, Начальник Головного
управління державної служби Тимофій Мотренко та інші.
За результатами Конференції прийнято РекоJ
мендації урядові України та Звернення до державних
службовців України, як повідомляє газета „День” у пресJ
службі Головдержслужби України. �
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
102
Павло Вольвач: Доброго вечора, шановні слухачі!
В ефірі „Вечірня Свобода” та я, її ведучий, Павло
Вольвач. Сьогодні ми будемо говорити про рефорJ
мування державної служби й про те, що за цим і
довкола цього стоїть.
Отже, чи стане український держслужбовець
ближчим та ріднішим для пересічного українського гроJ
мадянина? Які стимули спонукатимуть чиновника до
праці? Зрештою, якою мусить бути об’єктивна оцінка
роботи держслужбовця? Про все це з гостями „ВеJ
чірньої Свободи”.
Представимо гостей: пані Гунта Вейсмане,
Директор Державної канцелярії Офісу прем’єрJміністра
Латвії; український колега пані Вейсмане, пан Тимофій
Мотренко, Начальник Головного управління державної
служби України; Андрій Шкіль, народний депутат
України, член парламентської фракції БЮТ.
Цікава нагальна тема. Як мовиться, є питання —
будемо їх обговорювати. Традиційно закликаємо до
цього й наших слухачів, телефон студії 490J2905, код
Києва 044.
Проблема реформи. У мене відразу є запитання
до Вас, пане Тимофію. Як на мене, реформи вже розпоJ
чалися. Можна судити хоча б із того, що Президент гоJ
ворить, що звільнено 18 тисяч держслужбовців, із них,
здається, понад півтисячі голів райдержадміністрації.
У мене, в зв’язку з цим, запитання, чи це початок
реформ? Чи може це свідчити якщо не про крах, то про
серйозну кризу держслужби в Україні?
Тимофій Мотренко:Я б не драматизував ситуацію, але б сказав, що
швидше друге. В усякому разі, це свідчить про правову
неврегульованість державної служби, про незахищеність
людей, які працюють на державній службі, та про те, що
будьJякі політичні зміни означають серйозний ризик для
держслужби, для держслужбовців і, власне, для того, що
ми називаємо інституційною пам’яттю держави.
У даному випадку, ці люди є значною мірою
жертвами обставин, коли нерозмежованість сфер
політичних та адміністративних посад і прямий вплив
політиків на різних рівнях призвели до того, що вони
були вільно або невільно, я не хочу в це зараз заглибJ
люватися, втягнуті у відверту політичну кампанію.
Павло Вольвач:Тобто, на Вашу думку, якщо вони робили щось неJ
законне, то все одно наказ надходив від політиків, так?
Тимофій Мотренко:Я переконаний, що наказ надходив від керівників.
Павло Вольвач:Пані Гунта, у мене до Вас запитання, а як би
відреагували в Латвії, якби відбулося щось подібне? 18
тисяч держслужбовців...
Я розумію, що у вас „малєнькая, чістая страна”,
так? Але якщо у відсотковому відношенні?
Гунта Вейсмане (переклад з російської):Я так розумію, що звільнили 18 тисяч так званих
чиновників. Справа в тому, що в нас, у Латвії,
самоуправління не чиновників, у нас самоуправління
працює на робочому договорі, й вони — не чиновники.
Тому дуже важко мені порівняти Латвію з
Україною. Але, скажімо, якщо я згадую 93—94Jті роки,
коли у нас почалися зміни у сфері державної служби, то
цей вантаж радянського часу був досить великим. І щоб
зрозуміти, в якій ситуації знаходимося, ми тестували,
розпитували всіх чиновників, оцінювали рівень їхньої
професійності.
Тут зовсім не було ніякої політики, це просто
професійна оцінка, професійна атестація. Ті, хто не
витримали професійну атестацію, приблизно 20%,
вибули з чиновництва. Натомість прийшли молоді
талановиті люди. Але тут не було ніякої політики.
Павло Вольвач: Пане Мотренко, ось ці 18 тисяч, якщо хтось із них
„прокрався”, то, безумовно, треба виганяти, так? Якщо
говорити простою народною мовою.
Але, напевно ж, не всі там були корупціонери.
Існують же якісь цивілізовані методи, скажімо, та ж
ПРЯМИЙ ЕФІР НА РАДІО „СВОБОДА”
Реформування державної служби
Павло Вольвач
Гості: Гунта Вейсмане — Директор Державної канцелярії Офісу прем’єр5міністра Латвії; Тимофій Мотренко — Начальник Головного управління державної служби України;Андрій Шкіль — народний депутат України, член парламентської фракції БЮТ
Київ—Прага, 21 червня 2005 року
Прямий ефір на радіо „Свобода”
103
переатестація. Я говорив із Вашими співробітниками в
Польщі, коли в них прийняли новий закон. Відбулася
переатестація, хто склав іспит, той залишився на роботі,
хто ні... Чому в нас цього не відбулося?
Тимофій Мотренко:Не відбулося тому, що така процедура не передJ
бачена законом. Насправді, ми тільки зараз пишемо
закон, в якому передбачена відповідна процедура стоJ
совно переатестації або переоцінки тих державних
службовців, які перебувають на державній службі.
Більше того, в новому законі передбачено, що
заміна державної влади на іншу політичну силу або на
представників іншої політичної сили не передбачає
серйозних ризиків для державних службовців.
На сьогодні така ситуація не передбачена. Я скажу
Вам більше, проблема полягає в тому, що немає кого
захищати, оскільки всі ці люди, котрі звільнені, або
пішли відповідно до закону „Про місцеві державні
адміністрації”, це Ви знаєте, голови обласних районних
адміністрацій та їхні заступники, або пішли, написавши
заяви за власним бажанням.
Чому вони написали ці заяви? Це інша проблема.
Про це багато можна говорити. І кожну таку обставину
потрібно було б досконало розслідувати, але, на жаль,
це саме так, люди написали заяви чи то під тиском, чи
то з остраху.
Павло Вольвач:А тепер — матеріал Сергія Грабовського, який
досліджує сам тип українського, і не тільки
українського, держслужбовця.
Сергій Грабовський:100 років тому німецький соціолог Макс Вебер
провів науковий аналіз принципів і механізмів
функціонування державного апарату, працівники якого
в той час звалися бюрократією.
За Вебером, у світі існує два основні різновиди
демократії: раціональна, вона ж європейська, яка
керується приписами законів і виступає своєрідно
знеособленою машиною реалізації політичних рішень,
та азійська, вона ж нераціональна, яка виконує будьJякі
забаганки можновладців та працює швидше на власне
самозбереження, аніж на суспільство.
Однак, навіть суто європейська бюрократія
потребує постійного „укоськування”. Макс Вебер писав
з цього приводу: „Сама сутність державних чиновників
частоJгусто спричиняє їхнє бажання видати власні
інтереси за загальнонародні”.
За Максом Вебером, у сучасній йому російській
імперії домінував другий тип бюрократії. Більшовицька
революція мала на меті зламати стару машину управJ
ління, але вже в 1918 році УльяновJЛенін визнав:
„Наша нова пролетарська бюрократія ще гірша за
царську”.
З тих часів слово „бюрократія” стало ледь не лайJ
кою. А бюрократів у світі, в тому числі в Україні, стали
іменувати лагідним псевдонімом „державний служJ
бовець”.
Навряд після перейменування західна бюрократія
перетворилася на зібрання янголів, але принаймні вона
мусить постійно демонструвати свою дисципліну,
відповідальність і обов’язковість. Натомість українські
державні службовці, коріння традицій яких сягає
ленінських часів, перетворилися на справжню загрозу
нормальному розвитку країни.
Це стверджує професор Віктор Базинок, відомий
фахівець з етики: „Армія корумпованих слуг народу
самим фактом свого існування сприяє відчуженню
громадян від влади держави, знецінює демократично
спрямовані гасла та програми”.
Щоб запобігти цим процесам, 2000 року в Україні
був ухвалений кодекс державного службовця. Зокрема,
там було сказано: „Поведінка державних службовців
має відповідати очікуванням громадськості та
забезпечувати довіру суспільства та громадян до
державної служби, сприяти реалізації прав і свобод
людини і громадянина, визначених Конституцією та
законами України”.
У відповідь громадяни заявили про зростання коJ
рупції, що було зафіксоване соціологічними опитуванJ
нями.
2004 року свій кодекс честі створили податківці. У
відповідь громадяни назвали податкову службу однією
з найкорумпованіших державних структур.
У лютому 2005 року новий міністр юстиції Роман
Зварич заявив, що вже підготовлений спеціальний
кодекс честі державного службовця, який розписує
норми поведінки бюрократів у різних ситуаціях. Але
відразу після цього розгорівся скандал навколо
відомостей самого Зварича, і кодекс не був ухвалений.
Відтак українські чиновники цілком офіційно
можуть поки що діяти безчесно.
Павло Вольвач: Друзі (як говорить наш Президент), не знаю, чи
ви згодні з деякими чи з усіма оцінками, які тут
прозвучали. Напевне, не все приємно. Але ж ви згодні,
насамперед до вас, пане Мотренко, запитання.
Наразі авторитет держслужбовця взагалі дуже
низький, і підірваний він, насамперед, держслужJ
бовцями найвищого рангу. Починаючи від витрат наJ
селенням заощаджень грошових, всі ці трасти,
„оборудки” і далі, і далі, аж до незаконних скандальних
приватизацій „Криворіжсталі”.
Я розумію, що хтось їх незаконно приватизовував,
але ж хтось давав дозвіл, і цей хтось — держслужJ
бовець дуже високого рангу. Тут ще запитання, чи не
настала необхідність змінити ментальність не лише
політиків, бо таки прийшли в нас нові люди до влади,
але й держслужбовців.
Матеріали міжнародної конференції у Києві 21 червня 2005 року
104
Тимофій Мотренко:Відштовхуючись від Вашої останньої тези, я
скажу, що, звичайно, час змінити ментальність
державних службовців прийшов, і прийшов уже давно, і
це питання навіть перезріло.
Я шаную Макса Вебера, але не можу погодитися з
його тезою щодо того, що чиновники, коли починають
працювати на своїх посадах, прагнуть використати
ситуацію, яка є, можливості, які в них є, для власного
збагачення.
Чому тільки чиновники? Власне, люди, це буде
більш правильно, отримуючи певного роду
безконтрольність і доступ до ресурсів фінансових,
матеріальних, організаційних, завжди, у разі, якщо вони
не працюють за певними правилами, не поставлені під
надійний контроль суспільства, завжди будуть прагнути
використати ситуацію саме так.
Друге, з чим я можу подискутувати. Чому це саме
до Леніна, чому не до Російської імперії? Чому не до
більш давніх часів? На Сході Європи працювала певна
ментальність і певний тип держави, це етатизм.
На відміну від Західної Європи, яка була
побудована на індивідуалізмі, з якого виростали дерJ
жави, тут було завжди навпаки. Все підкорялося
державі, в тому числі й люди. І ці люди користувалися
тим, що вони мали право говорити від імені держави.
Я думаю, що питання в цілому поставлені
правильно, однак акценти, з Вашого дозволу, якщо буде
час, я розставив би інакше.
Павло Вольвач: Гаразд, тим більше, що у нас є представник
Західної Європи.
Але у нас на лінії є слухач із Вінниці.
Добрий вечір!
Слухач: Добрий вечір!
Пане Мотренко, за якими правилами Ви
залишаєтеся на держслужбі? Адже Ви служили і при
комуністичному режимі, служили Кравчуку, Кучмі, а
тепер Ви з Ющенком. Як Вам це так вдається?
Тимофій Мотренко: Дякую своєму землякові з Вінниці.
Я думаю, що саме в запитанні й відповідь.
Очевидно, коли б, у які б часи я не працював, я служив
справі, державі, а не конкретно комуністам, не
конкретно Кравчуку, не конкретно Кучмі, й навіть не
конкретно Ющенкові. Я служу країні, служу її народові,
й служу легітимній владі, яка на цей час сформована. Це
позиція абсолютно нормальна для кожного державного
цивілізованого службовця.
Якщо потреба в мені є, то я працюю, а якщо у
політиків не буде потреби в мені як у державному
службовці, я працювати не буду. Все дуже просто.
Павло Вольвач: Пане Мотренко, а в мене до Вас запитання, яке наJ
разі випливає десь із того попереднього, яке поставив
слухач. Чи не пора розподілити статус і функції? Адже, поJ
моєму, у всьому світі вони чітко розподілені, приміром,
міністр — це політична посада, а у нас якось складається
так, що коли приходить нова влада, новий міністр, то зміJ
нюється весь апарат. Звісно, що це не може не впливати
на якість роботи. То чи не настав час цього розподілу?
Тимофій Мотренко: Настав час, і вже давно настав. У новому проекті
закону, який ми підготували, це питання вирішується, як
і вирішується питання про політичні та адміністративні
посади, і про розмежування сфер цих посад.
На сьогодні у нас є тільки Указ Президента від
15.12.1999 року, яким визначені єдині політичні посади,
в Україні — це посади міністрів. Ми сьогодні розшиJ
рюємо даний перелік. Ці посади мають класифікуватися
за основною ознакою — спосіб зайняття посади. У
випадку політиків — це вибори, а у випадку державних
службовців — це призначення.
Павло Вольвач:І у нас знову є слухач із Прикарпаття.
Добрий вечір!
Слухач: Добрий вечір!
Пані Антоніна.
Я дуже і дуже дивуюся завжди нашому
чиновництву, їхній культурі. Я не розумію, як можна
бути державним службовцем і по телефону жодного
разу не представлятися. Раніше принаймні могли
сказати, що це райком партії, а тепер просто: „Ало!”.
Вони можуть сказати: „Жіночко, залишіть мій кабінет у
спокої”. Вони не мають ніякої культури поведінки. Чому
можна від них чекати чогось іншого?
Я хотіла б поставити запитання добродійці, яка
представляє Латвію, чи у них так також?
Гунта Вейсмане: Коли ми розпочали у 1993—1994 роках, то також
не всі були етичними у своїй розмові. Ми розпочали з
того питання, а хто ж такі державні службовці, хто ж такі
чиновники? Він же працює на народ, а народ платить
податки тільки для того, щоб він отримав якісну
послугу, етичні відносини і так далі. Тобто, змінити таке
мислення — це було найпершим, з чого ми й розпоJ
чали. У нас навчання для кожного чиновника включало
також комунікації між чиновником і відвідувачем, етичні
відносини і так далі. Я не можу навіть уявити собі, що
зараз у 2005Jму році щось схоже могло б відбутися.
Втім, у нас були теж помилки, зокрема, що чиJ
новництво не поширилося на місцеве самоврядування.
Тим не менше людина всі свої питання намагається
Прямий ефір на радіо „Свобода”
105
уточнити в органах місцевого самоврядування. А там
сидить не чиновник, а місцевий керівник, якому все
рівно. Це також буває дуже великою проблемою.
Так що Україна не повинна подібні помилки
повторювати.
Павло Вольвач: І у нас на лінії Буковина.
Добрий вечір!
Слухач: Добрий вечір!
Мене цікавить питання щодо службового автоJ
мобіля. Чиновник користується ним чи то робочий час,
чи то неділя, чи то рибалка, чи то вихідний, чи то поїздки
до тещі. А як це у Латвії, чи там є якийсь порядок? Бо у
нас ніякого порядку. Вихідний день — під ресторанами,
рибалка — і там службові автомобілі. Я думаю, що це
відноситься і до державної служби. Так?
Гунта Вейсмане: У нас ліміт на проїзд. ПоJперше, у нас дуже мало
таких чиновників, які мають право користуватися машиJ
ною чи ще чимось. Втім, ті, хто їздить Латвією, приміJ
ром, інспектори або ж вище керівництво, мають ліміт на
проїзд, і права перевищити цей ліміт вони не мають. Все
досить чітко розписано. Отже, на рибалку не поїздиш.
До того ж, у нас за номерами машин можна встаJ
новити, чи це машина чиновника, чи ні.
Павло Вольвач: Так, пані Гунта Вейсмане, у Вас невеличка країна.
Справді, куди ж там поїдеш?
Отже, поділ на політичні, адміністративні та патJ
ронатні посади в державній службі. Як на мене, вони поJ