-
EPresidencialismo argentino: atenuado o reforzado? Mario
Serrafero | Investigador del CONICET, Consejo Nacional de
Investigaciones Cientficas y Tcnicas n este artculo se analiza el
presidencialismo argentino tras la reformaconstitucional de 1994.
Una de las preguntas clave es si el presidencialismo seatenu o
reforz luego de la modificacin constitucional. En ese sentido, se
analizan lasmodificaciones ms salientes introducidas en la
presidencia y el Congreso. Especialconsideracin merece el tema de
la jefatura de ministros y la reeleccin presidencial, yello en
virtud de los objetivos de los protagonistas ms relevantes de la
reforma: RalAlfonsn y su deseo de atenuar el sistema presidencial,
y Carlos Menem y su deseo decontinuar en la presidencia eliminando
la prohibicin del texto constitucional de1853/1860. Para el
radicalismo, la inclusin de la jefatura de Gabinete era una
piezafundamental para disear un presidencialismo ms atenuado. Para
el menemismo, lareeleccin presidencial fue el objetivo primero y
ltimo de la reforma, pues abra lapuerta al segundo mandato
consecutivo del presidente.Las preguntas que recorren el trabajo
son, entre otras, las siguientes: se ha atenuadoel
presidencialismo? cmo se ha modificado el Poder Ejecutivo? cunto
poder haperdido el presidente en manos del jefe de Gabinete? se
virar hacia elparlamentarismo o el semi-presidencialismo? qu
efectos podr tener la reeleccinpresidencial en el sistema
institucional? Las respuestas intentan perfilar una cuestincentral:
la definicin institucional del rgimen que asoma tras la reforma de
1994, o lalgica del sistema.
1. Cuestiones introductorias sobre el presidencialismo
argentinoComo es sabido, a partir de mediados de la dcada del 80 el
presidencialismo fuemotivo de anlisis y polmicas en el campo de la
Ciencia Poltica latinoamericana [1] .El profesor Juan Linz lider
las lneas crticas que cuestionaron la viabilidad
delpresidencialismo como forma institucional ms adecuada en los
procesos de transicin
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
y consolidacin democrticas de los pases de la regin. Su
propuesta consisti en unviraje hacia el parlamentarismo. En
Argentina tambin se desarroll este debatainstitucional,
principalmente durante la gestin del presidente Ral Alfonsn.
Elexpresidente cre un cuerpo colegiado, el Consejo para la
Consolidacin para laDemocracia [2] , que propuso en sus
recomendaciones finales adoptar un sistemasemipresidencial o
semiparlamentario en vez del llamado "hiperpresidencialismo".
Algunas cuestiones introductorias importantes que hay que tener en
cuenta cuando sehabla de presidencialismo en Argentina son las
siguientes.* La evolucin del presidencialismo en Argentina se ha
dado en el contexto de distintosdiseos institucionales: el de
1853/1860, el de la Constitucin de 1949 [3] , y el actual,tras la
reforma de 1994, que se analiza ms adelante. El primero se model de
acuerdoa la propuesta de Juan Bautista Alberdi en su obra Bases y
puntos de partida para laorganizacin nacional. Se trat de un
'presidencialismo fuerte" que reservaba alpresidente un papel
predominante en el sistema poltico. La Constitucin era pensadacomo
un plan que persegua el logro de un orden poltico y el progreso
econmico, y elnico que poda garantizarlos era un presidente
vigoroso ubicado en la cspide delpoder poltico. El segundo diseo,
el de 1949, dot an de mayor centralidad a la figurapresidencial,
dise un poder ms desequilibrado en favor del presidente y consagrun
control institucional asimtrico en desmedro del Congreso. El Estado
adquiri unpapel ms relevante, y en su centro se ubic un presidente
con poder incrementadoque, adems, poda ser reelecto
indefinidamente. Se trat de una suerte de"presidencialismo
hegemnico" que puso en letra constitucional el rgimen imperanteen
aquella poca: el peronismo.* El funcionamiento del presidencialismo
es producto de la interaccin entre el diseoinstitucional y cierta
dinmica poltica (o las reglas del juego poltico, los modos dejuego
posibles en cuanto al uso de aquellas reglas). As, bajo un mismo
formatoconstitucional el presidencialismo ha funcionado
histricamente de modo distinto,advirtindose diferencias entre
regmenes y presidencias.* El diseo institucional emerge
principalmente de la Constitucin Nacional y de leyesfundamentales
que regulan la estructura y el funcionamiento de las
instituciones.Adems del diseo, tambin influyen las prcticas
institucionales o comportamientospara-constitucionales desplegados
regularmente por los actores poltico-
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
institucionales.* Entre los factores que juegan un peso
considerable en la dinmica poltica cabemencionar el sistema de
partidos, el estilo de liderazgo presidencial y la culturapoltica.*
El presidencialismo argentino convivi, durante distintas pocas, con
distintasexperiencias constitucionales: regmenes no competitivos,
semi-competitivos ycompetitivos, segn fuera la participacin y
transparencia electoral de ciudadanos ypartidos.* Argentina tuvo
una notable continuidad institucional entre 1862 y 1930, ms all
delos cuestionamientos que pudieren realizarse en relacin a las
prcticas electorales y lacalidad de la democracia. La experiencia
militar en el gobierno comienza con el primergolpe de Estado
exitoso contra Hiplito Yrigoyen, el 6 de septiembre de 1930.
Elgobierno militar cerr el Congreso Nacional y se enviaron
interventores a lasprovincias, a excepcin de dos. La Corte Suprema
de Justicia se mantuvo, yprcticamente no se produjeron cambios en
el Poder Judicial. El segundo golpe militarexitoso se produce el 4
de junio de 1943. Tambin se disolvi el Congreso y semantuvo a la
Corte Suprema de Justicia de la Nacin, y no existi una
intervencintotal en las provincias. El tercer golpe militar se
produjo el 16 de septiembre de 1955contra el gobierno del Gral.
Pern y se denomin "Revolucin Libertadora", ya que,segn sus actores,
vena a liberar al pas del Tirano o el Dictador. Se disolvi
elCongreso, se intervinieron las provincias y, a diferencia de los
otros del golpes, losmiembros de la Corte Suprema de Justicia
fueron removidos y sustituidos, y todo elPoder Judicial declarado
en comisin. La siguiente intervencin militar se producecontra el
presidente Arturo Frondizi, en 1962. En este caso, se aplic la ley
de acefala yel presidente provisional del Senado, Jos Mara Guido,
asumi la presidencia. El nuevogobierno se comport como uno de
facto: intervino todas las provincias, por decretodeclar el receso
del Congreso y posteriormente se arrog las atribuciones
legislativas.El siguiente golpe encabezado por el Gral. Ongana se
produjo contra el presidenteradical Arturo Illia, en 1966 y se
autodenomin "Revolucin Argentina". Tambin sedisolvi el Congreso, se
intervinieron las provincias y se removi y sustituy a losmiembros
de la Suprema Corte. La experiencia del peronismo, iniciada en
1973, fueconcluida por otro golpe militar al mando del general
Jorge Rafael Videla. Como en
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
anteriores golpes, se disolvi el Congreso, se removi a la Corte
y se intervinieron lasprovincias. Esta suerte de "presidencialismo
militar" no ser ms estable que elpresidencialismo civil. Fue comn
el "golpe dentro del golpe": generales quesucedieron a otros
generales dentro del mismo proceso poltico.* El funcionamiento
deficiente del presidencialismo argentino se debi a
cuestionesvinculadas al diseo institucional, al comportamiento
poltico de los actores y al tipo decultura poltica.2. La reforma de
1994En las pginas que siguen se tratan algunas lneas bsicas del
nuevo diseoinstitucional tras la reforma constitucional de 1994. No
se persigue el detallenormativo o el anlisis jurdico de las
instituciones ni el tratamiento de los distintossistemas
institucionales, sino los grandes trazos que perfilan la nueva
estructura depoder. Antes, una brevsima referencia al acuerdo que
dio partida de nacimiento a lareforma [4] .El Pacto de OlivosCarlos
Menem tuvo xito en lograr la modificacin del texto constitucional e
introducirla posibilidad de reeleccin presidencial. Esto fue
posible gracias a los resultadoselectorales de las elecciones
legislativas de 1991 y 1993, que significaronfundamentalmente un
respaldo a las medidas de reforma econmica y transformacinestatal.
Con un estilo pragmtico, pudo instaurar y consolidar cambios
impensadostiempo antes. No fue desestimable, para estos cambios,
por un lado el agotamientoevidente de un modelo de Estado
omnipresente pero ineficaz y, por el otro, latransformacin que
realiz la propia sociedad en torno a su posicin frente acuestiones
relevantes, por ejemplo el rol del Estado en la economa y la
necesidad deun mercado menos regulado; en sntesis, la conversin
hacia una poltica econmicamenos estatista [5] .Frente a esta
situacin, favorable el menemismo presion a travs de
distintasestrategias alternativas para lograr su cometido: la
continuidad de su jefe. Y lo hizomediante los siguientes pasos [6]
: a) interpretacin del art. 30 de la Constitucin a finde considerar
como suficiente los dos tercios de los miembros presentes para que
el
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
Congreso declare la necesidad de la reforma; b) convocatoria a
un plebiscito para quefuera el pueblo quien emitiera su opinin
sobre la reeleccin presidencial; c) ingresodel proyecto de reforma
a travs del Senado -donde se contaba con un nmero msfavorable, en
cuanto a apoyos; d) dictado de una ley por el Congreso que
dispusieraque la interpretacin del art. 30 era competencia de los
legisladores. En realidad, elmenemismo intent las distintas
estrategias referidas segn los momentos.La posicin del radicalismo
fue frrea en cuanto a no permitir que el presidentelograra la
reforma en "provecho propio". Tal postura se mantuvo hasta
que,repentinamente, se dio a conocer un principio de acuerdo o
pacto entre el presidenteMenem y el lder radical, Ral Alfonsn. La
historia prosigui demasiado rpido. Amboslderes llegaron aun acuerdo
de reforma constitucional que deba instrumentarse comouna suerte de
"paquete", en el sentido de que sus contenidos deberan ser votados
pors o por no en la Convencin Constituyente. No todo el radicalismo
sigui a Alfonsn, yas se observ la divisin entre los pactistas y los
antipactistas.La reforma se llev a cabo siguiendo, entonces, los
grandes lineamientos del Pacto deOlivos. Cul era, bsicamente, el
nudo de la negociacin y del acuerdo final? Por ellado del
presidente Menem, como se dijo, el objetivo primero y ltimo era
lareeleccin. Por el lado de Alfonsn, lograr la atenuacin del
sistema presidencial. Sobrequin gan y quin perdi se brindar un
panorama a lo largo de estas pginas.Las preguntas en torno al nuevo
diseoResponder aqu las preguntas formuladas en la introduccin sera
complicado, puesexigira un anlisis extenso que siempre estara
demasiado abierto a las distintasinterpretaciones y dependiente del
futuro. Tampoco es el objetivo central la aperturade las distintas
alternativas o escenarios posibles, sino la bsqueda de la
definicininstitucional del rgimen que asoma tras la reforma.
Entiendo por definicininstitucional los rasgos estructurales y
centrales que determinan la lgica del sistema.El tema, me parece,
es central en mltiples sentidos. En primer lugar, permite penetrare
ir ms all de mscaras y cosmticas que pueden recubrir los
sistemasinstitucionales, sobre todo frente a las especies "hbridas
" [7] . En segundo lugar,permite calibrar el grado de los "desvos"
posibles del rgimen en funcionamiento.Esto es, hasta dnde puede
convertirse en otra cosa; por ejemplo, un sistema
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
presidencial no podra convertirse en un sistema parlamentario -y
viceversa-, a menosque su definicin institucional incluyera en
germen tal posibilidad, obrando sobre ellala fuerza y la acumulacin
de las prcticas institucionales (el semi-presidencialismocontiene
en su diseo los presupuestos para ser ms parlamentario o ms
presidencial,segn las coyunturas polticas). Desde esta perspectiva,
los distintos escenariospolticos no son los que definen el rgimen
resultante (slo podran realizarse"deslizamientos"); es la definicin
del rgimen lo que da origen a los distintosescenarios
posibles.Veamos ahora algunas cuestiones centrales para comenzar la
reflexin sobre el nuevodiseo. En primer lugar, se trat de una
reforma con numerosos puntos abiertos, oincompleta. Leyes del
Congreso estn an pendientes de dictado [8] (Ley de ticaPblica,
Comisin Bicameral, etc.) y las distintas fuerzas polticas tienen
posicionesencontradas. En cierto sentido, lo que no culmin en la
Constituyente contina ahoraen manos de las fuerzas polticas del
presente (o futuro). Otro inconveniente:cualquiera sea la forma en
que se completen las instituciones, tendrn un aire deprecariedad,
pues otra ley, en otro momento de relacin de fuerzas en el
Congreso,podra modificar algunas de las reglas de juego
institucionales'.En segundo lugar, existen dos hiptesis
encontradas. La de la atenuacin del sistemaparte del siguiente
argumento: se constitucional izaron prcticas que ya
existan(principalmente facultades legislativas ejercidas por el
presidente) y se le impusieroncondiciones de ejercicio. Por lo
tanto, se limit el campo de actuacin presidencial;(tesis de Ral
Alfonsn y del radicalismo). Cabe precisar que tales prcticas no
tuvieronuna pacfica interpretacin por parte de la doctrina y se
intensificaron (al menos losdecretos de necesidad y urgencia) en
las administraciones de la redemocratizacin. Laotra hiptesis es la
que seala que al haberse constitucionalizado nuevas
facultades,incluso con los condicionamientos al ejercicio, se ampli
el terreno del Ejecutivo;principalmente en el rea legislativa. y as
como las prcticas legislativas pasadasfueron ms all de la Ley
Fundamental de 1853/1860 e implicaron vicios o excesos,tambin podra
suceder otro tanto a partir de la reforma de 1994, es decir exceder
elpropio texto sobre la base de las nuevas competencias
constitucionalizadas. En talcaso, la reforma, lejos de condicionar
el ejercicio de las facultades legislativas delEjecutivo,
justificara -sobre la nueva base normativa- una perspectiva de
ampliacinfutura de los poderes del Ejecutivo.
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
La segunda hiptesis parece la ms convincenteEn tercer lugar, aun
en caso de acordar con la atenuacin del sistema, se tratara msde
una morigeracin de los excesos advertidos en el perodo de la
redemocratizacin(Alfonsn/Menem) [9] , y menos de una reforma sobre
las deficiencias integralesmostradas a lo largo de la historia del
presidencialismo [10] .En cuarto lugar, una reforma constitucional
presenta un plano normativo que puedeser objeto de anlisis formal.
En ejercicio paralelo y superpuesto pueden conjeturarselos
distintos escenarios posibles de acuerdo con la constelacin del
sistema partidario,la ocupacin de los lugares institucionales, las
prcticas y los estilos polticos. As, atrazo muy grueso, se
concuerda sobre la preeminencia de la presidencia cuando
existemayora parlamentaria, y se especula su atenuacin cuando el
Legislativo se encuentreen distintas manos o bien las Cmaras
cuestionen el rumbo de la poltica presidencial.Todo ello sera ms
esperable frente a una situacin: el multipartidismo.Efectivamente,
en un sistema multipartidista el presidente difcilmente tendra
elcontrol en el Congreso, lo cual podra significar conflicto o
parlisis en las relacionesentre presidencia y Congreso y, ahora
tras la reforma -segn algunas opiniones-, lacensura al jefe de
Gabinete y la atenuacin del sistema. Por cierto que muchodependera
de la capacidad de negociacin del presidente y del tipo de
oposicinparlamentaria. Sobre las alternativas que podran ocurrir ya
me he explayado en otrotrabajo (Serrafero, 1995a).Cabra agregar
que, en Amrica Latina, estas situaciones de multipartidismo
seresuelven de un modo o de otro, no slo bajo la influencia de las
normas y losprocedimientos, sino tambin de prcticas
para-constitucionales, cultura o estilos. y elestilo del presidente
es fundamental. En Chile, el gobierno de Patricio Alwyn encar
unpresidencialismo de coalicin que coadyuv a la gobernabilidad
(Rehren, 1993). EnPer, Fujimori, sin mayora parlamentaria, poco se
preocup por obtenerla; es ms, suestrategia fue barrer con el
Congreso. "Su gobernabilidad" vino a expensas de la
propiademocracia.La dinmica poltica est enmarcada por los mrgenes
que dan las reglas, y los actoreslas practican de diferentes
maneras (incluso violndolas). Si el presidente sigue siendola
figura central y suprema, la definicin institucional es clara. Pero
los estilos
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
presidenciales difieren.Por ltimo, entre el conjunto de reformas
cabe diferenciar las relevantes y las pocorelevantes en orden a la
atenuacin del sistema. Asimismo, el tema invita a
realizarcomparaciones con los sistemas parlamentarios y
semipresidenciales, pero una lecturanormativa comparada resulta a
todas luces insuficiente. La instauracin y elfuncionamiento de las
instituciones de los sistemas polticos se vinculan a su historia
ytradicin, a su definicin institucional concreta, al sistema de
partidos (y su induccino no a la estabilidad) y su grado de
institucionalizacin, a las prcticas y
mecanismospara-constitucionales, a las formas de hacer poltica, y
al modo en que las institucionesy las nuevas reglas son ejecutadas
por los gobernantes que las estrenan. Veamos,entonces, algunos
rasgos mnimos del nuevo diseo, sin agotar en absoluto el tema [11].
Recorte desde donde se observar que en el plano normativo la
definicin del sistemaes clara [12] .Atenuacin del
presidencialismo?Adelantando la propia visin sobre las preguntas,
se sostiene que ser difcil laatenuacin del presidencialismo en base
a las instituciones de la reforma. Es ms, loque emergera es un
presidencialismo reforzado. El presidente contina con lasjefaturas
claves: es jefe del Estado, jefe del Gobierno, jefe de la
administracin pblica yComandante en jefe de las Fuerzas Arma- das.
El Ejecutivo sigue siendo unipersonal yel presidente puede nombrar
y remover a los ministros a discrecin. Ha ganado tras lareforma
importantes facultades legislativas, va decretos de necesidad y
urgencia,reglamentos de- legados y veto parcial. A su lado aparece
una figura subordinada que,ms que jefe, es un coordinador del
gabinete, su auxiliar o secretario, o quizs unasuerte de
"superministro" en atencin a la estructura burocrtica instalada a
sualrededor. El jefe del Estado preside el gabinete de ministros y
el jefe de gabinete slolo har en ausencia de aqul.El Congreso no
parece haber salido fortalecido. Se le ha otorgado la posibilidad
decensurar y remover al jefe de gabinete -figura que no ejerce el
gobierno-, pero para esorequiere la aprobacin de la mayora absoluta
de los miembros de ambas Cmaras, locual tomar ms que dificultosa
una remocin cuya significancia cabe poner en duda.En el texto no
aparecen, en cambio, la posibilidad de censura individual, plural
o
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
colectiva al gabinete de ministros. Se ha mejorado el equilibrio
interpoderes? Laganancia del Ejecutivo en terreno legislativo se ha
compensado desde el lado delCongreso?La otra pregunta es si,
realmente, la inclusin del jefe de gabinete y la
censuraparlamentaria atenuarn el presidencialismo vigente. En el
acuerdo (y en el art. 101)se estableci que: "El jefe de gabinete
puede ser interpelado, a los efectos deltratamiento de una mocin de
censura, por el voto de la mayora absoluta de latotalidad de los
miembros de cualquiera de las Cmaras, y ser removido por el voto
dela mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada una de
las Cmaras ".Es difcil saber si hubo o no discusin mnima sobre
temas bsicos, como por ejemploel tipo de censura en cuanto a la
extensin de la responsabilidad (colectiva y/oindividual); las
caractersticas del procedimiento en cuanto al sujeto activo de
lamedida (una o ambas Cmaras); y los instrumentos
"racionalizadores", entre otros:iniciativa legislativa colectiva o
individual, grado de restriccin del mecanismo,necesidad o no de
motivacin y modalidades del debate parlamentario [13] .
Elprocedimiento de interpelacin es "restrictivo", pues requiere el
voto de la mayoraabsoluta de la totalidad de los miembros de
cualquiera de las Cmaras. Pero lograr laremocin es una tarea an ms
difcil, si no imposible: se requiere el voto de la mayoraabsoluta
de los miembros de cada una de las Cmaras. En perspectiva
comparativa, esarduo encontrar mecanismos tan severos en cuanto a
los votos requeridos para lainterpelacin y, sobre todo, en relacin
a la remocin. La posibilidad de censura porparte del Senado puede
ser justificada a travs de una argumentacin de tipofederalista,
pero el requisito de aprobacin de ambos cuerpos legislativos va
muchoms all del argumento [14] .Dejando de lado importantes
aspectos que hacen a la esencia del tipo de censura -yque mereceran
un trabajo especfico, imposible de incluir aqu-, una
aproximacinpreliminar sobre el tema muestra que la censura del
Congreso o de una de las Cmaras(la de Diputados) a los ministros
del Ejecutivo existe ya en varios paseslatinoamericanos (entre
otros, en Venezuela, Uruguay, Colombia, Bolivia, Guatemala, elPer
de la Constitucin de 1979, Paraguay [15] , etc. , regmenes que,
segn los gustos,se denominan presidencialismos atenuados,
parlamentarizados o hbridos [16] - y, entales casos, no se alter
gravemente la lgica presidencialista, incluso en pases como
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
Uruguay y Per, con su Constitucin de 1979, que fueron vistos por
algunosinvestigado- res como aquellos modelos que ms se alejaban
del diseo y la lgicapresidencialista. Anlisis ms politolgicos
mostraron que ello era un error, aunqueestos diseos se distanciaran
del presidencialismo fuerte, puro o hipertrfico, segndistintas
denominaciones.Veamos a continuacin algunos rasgos salientes del
Ejecutivo (la presidencia) y elLegislativo.La presidencia. Algunos
rasgos salientes* Las jefaturas de la presidencia. Dentro de los
muchos temas que incluye la respuestaacerca de la atenuacin o no
del presidencialismo, una cuestin significativa es elnmero y la
importancia de las jefaturas ostentadas por el presidente como
recursosde su poder. En la Constitucin de 1853/1860 podan
distinguirse cuatro jefaturas delpresidente: a) jefatura suprema de
la Nacin, b) de la administracin general del pas,c) de Capital de
la Nacin, y d) de las Fuerzas Armadas [17] . Luego de la reforma,
lasituacin ha variado: se quitaron y agregaron jefaturas y se
incluyeron situacionesespeciales. Se mantienen claramente dos
jefaturas fijadas en el texto de 1853/1860: a)el presidente "es el
jefe supremo de la Nacin" (art. 99, inc. 1), y b) es "el
comandanteen jefe de todas las fuerzas armadas de la Nacin" (art.
99, inc. 12). El presidentepierde una jefatura: la de la Capital de
la Nacin (art. 129). Otra modificacin apareceen relacin a la
Administracin general del pas: en el texto anterior estaba a
"sucargo"; en el nuevo texto l es el "responsable poltico" (art.
99, inc. 1). Se incorpora, enel art. 99, inc. 1, que el presidente
es "el jefe del gobierno" .Se trata de una jefatura queera obvia en
la anterior Constitucin: el presidente -como en todo
presidencialismo-reuna las calidades de jefe del Estado y jefe del
Gobierno. Las dos ltimas jefaturas oresponsabilidades (gobierno y
administracin) tienen una clara connotacincompensadora de las
facultades del presidente respecto de la nueva figura del jefe
deGabinete. La aclaracin sobre la jefatura de Gobierno en manos del
presidente serealiz para que no existiera duda alguna de que el
sistema continuaba siendopresidencialista -con un Ejecutivo
unicfalo- y, en tal sentido, el jefe de Gabinetetendra un lugar
subordinado. La frmula "responsable poltico de la
administracingeneral del pas" fue el contrapeso al art. 100, inc.
1, que le permite al jefe de gabinete"ejercer la administracin
general del pas" [18] .
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
Cunto perdi? Aparentemente el presidente perdi "algo" de las
jefaturas comorecurso crucial de su poder. Sin embargo, una mirada
ms detallista revelara lorelativo de la prdida. Cul fue el valor de
las jefaturas sea- ladas en la Constitucinde 1853/1860? Todas las
jefaturas fueron siempre importantes, pero algunas seejercieron ms
que otras, o resultaron ms propicias para el incremento del poder
delpresidente, o simplemente fueron ms efectivas. La jefatura ms
poderosa y crucialpara el presidente es la ms extensa y la de
perfil ms abstracto: La jefatura supremade La Nacin. Menos visible
en cuanto a que parece carecer de un objeto concreto (laNacin no
parece demasiado amplio?), es la que le dio sustento para el
despliegue delos amplios poderes y de los mrgenes de
discrecionalidad; fundamentalmente leotorg el argumento para poder
sostener una posicin de superioridad en caso de
conflicto con los otros rganos del Estado (Serrafero, 1992). Se
trata, entonces, de lajefatura ms importante. Lejos de no tener
objeto concreto o ser abstracta, tiene porobjeto "todo".La jefatura
de la Administracin general del pas es de importancia notoria,
puesdecide los nombramientos de los funcionarios y empleados
pblicos, y la marcha de laadministracin. La jefatura de las Fuerzas
Armadas tiene una relevancia fundamental,pues coloca en cabeza del
presidente los poderes militares de la Nacin. Finalmente,
lajefatura inmediata y local de la Capital tena su importancia: que
la Capital de la Nacinse haya establecido en Buenos Aires parece
haberle dado al presidente un "plus " depoder.Volviendo a la
reforma, el presidente contina con la jefatura ms esencial: la de
serjefe supremo de la Nacin. Mantiene en cierto grado la jefatura
de la administracingeneral bajo la frmula de ser responsable
poltico. Aqu, ciertas funciones secomparten, en todo caso, con el
jefe de Gabinete (pero el presidente tendra la ltimapalabra).
Retiene de igual modo la comandancia de las Fuerzas Armadas. Estas
tresjefaturas permanecen casi inclumes, y el decrecimiento vendra
del lado de losnombramientos en mano del jefe de Gabinete. La
disminucin ms evidente parece serla jefatura inmediata y local de
la Capital [19] . Cmo podra traducirse est prdida?Podra pensarse en
la necesidad de que el presidente tuviera que negociar ms con
elgobernante de la Capital. Pero no tendra tambin este nuevo
gobernante, a su vez yde aqu en ms, que negociar con la Nacin? En
todo caso, se agregara junto al resto
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
de las provincias un nuevo distrito de gran importancia, que
podra resultar oficialistao no, y que entrara a formar parte del
gran juego de ajedrez del poder.Por ltimo, la jefatura del gobierno
-que re fuerza la jefatura suprema- servira paraajustar ciertos
tornillos, principalmente en cuanto al jefe de Gabinete ya las
facultadesadministrativas y econmicas. En sntesis, la prdida de
jefaturas del presidente no hasido significativa. Probablemente, al
existir un nuevo distrito, deber negociar ms queantes. Pero la
jefatura en s (ms all de lo cuantitativo) podra incluso salir
mejorparada frente a reforzamientos de la figura presidencial en
otros tramos. Veamosahora un breve repaso a las atribuciones del
Poder Ejecutivo.* Ejecutivo unipersonal. Un viejo debate
constitucional haba girado en torno de si elEjecutivo argentino era
unipersonal o colegiado (Serrafero, 1993: 52 y ss.). La
prcticapoltica -salvo algunas excepciones- confirm, en los hechos
ya lo largo del tiempo, latesis del unipersonalismo. Hay que
resaltar que ahora el sistema contina siendopresidencialista y se
trata de un Poder Ejecutivo unipersonal, a pesar de laintroduccin
del jefe de Gabinete. Confirma tal apreciacin el referido art. 99,
inc. I: "Esel jefe supremo de la Nacin, jefe del Gobierno y
responsable poltico de laadministracin general del pas". Adems,
segn el inc. 7: "por s solo nombra yremueve al jefe de Gabinete de
ministros ya los dems ministros del despacho, losoficiales de su
secretara, los agentes consulares y los empleados cuyo
nombramientono est reglado de otra forma por esta Constitucin" .La
relacin de subordinacin deljefe de Gabinete se confirma tambin en
el inc. 10: "Supervisa el ejercicio de la facultaddel jefe de
Gabinete de Ministros respecto de la recaudacin de las rentas de la
Naciny de su inversin con arreglo a la ley o presupuestos de gastos
nacionales" .y tambinpor el inc. 17: "Puede pedir al jefe de
Gabinete de Ministros ya los jefes de todos losramos y departamento
de la administracin, y por su conducto a los dems empleados,los
informes que crea convenientes, y ellos son obligados a darlos".*
Otras facultades y atribuciones. El presidente mantiene sus
anteriores atribucionesinternacionales y militares [20] . En cuanto
a las administrativas, segn el art. 99 -quereproduce el viejo
texto-: "Expide las instrucciones y reglamentos que sean
necesariospara la ejecucin de las leyes de la Nacin, cuidando de no
alterar su espritu conexcepciones reglamentarias". Cabe recordar
que existen diferentes tipos dereglamentos: ejecutivos, autnomos,
delegativos, y de necesidad y urgencia. En relacin a
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
las atribuciones nominativas, existira una levsima reduccin, al
menos desde unaprimera lectura. Se mantienen las siguientes
facultades nominativas: a) nombra yremueve a los ministros (art.
99, inc. 7); b) "puede llenar las vacantes de los empleosque
requieran el acuerdo del Senado y que ocurran durante su receso por
medio denombramientos en comisin, que expirarn al fin de la prxima
Legislatura" (art. 99,inc. 19); c) "nombra los magistrados de la
Corte Suprema con acuerdo del Senado pordos tercios de sus miembros
presentes, en sesin pblica convocada al efecto" (art. 99,inc. 4)
(existe slo una variacin en cuanto a la mayora, que pas de ser
simple acualificada, y el carcter pblico de la sesin); d) nombra y
remueve a embajadores,ministros plenipotenciarios y encargados de
negocios con el acuerdo del Senado (inc.7).En materia de
administracin pblica, comparte con el jefe de gabinete
losnombramientos [21] . Concretamente, sin limitaciones ya su
completa discrecinnombra y renueva a todo el Gabinete, incluyendo
al jefe de Gabinete. Persisteprcticamente su influencia en relacin
a los magistrados de la Corte Suprema deJusticia. Se limita su
campo de actuacin en materia de jueces inferiores, ya que
debeescoger entre las temas vinculantes presentadas por el Consejo
de la Magistratura [22] .En cuanto a los nombramientos
administrativos, queda como interrogante si elpresidente no podra
directamente nombrarlos, ya que es el superior jerrquico deljefe de
Gabinete. Pero sera extrao que este funcionario no est de acuerdo
con lasugerencia presidencial frente a la eventualidad de ser
removido.* Atribuciones legislativas .Aqu se ha producido un
notable campo de expansin alintroducirse "excepcionalmente" el
dictado de reglamentos de necesidad y urgencia(art. 99, inc. 3),
los decretos delegados (art. 76) y el veto parcial (art. 80) [23] .
Laampliacin del Poder Ejecutivo ha sido notable, sin entrar a
considerar aspectostcnicos o de fondo, como las ambigedades, los
lmites imprecisos, el impacto sobre ladivisin de poderes, el debate
acerca de la delegacin propia o impropia, lascondiciones fcticas de
la necesidad y la urgencia. Adems, el presidente mantieneatributos
relevantes, como la prrroga de las sesiones ordinarias del Congreso
y laconvocatoria a extraordinarias [24] .* Atribuciones en relacin
a la intervencin federal y el estado de sitio. El
presidentemantiene significativo poder. El estado de sitio no ha
sido modificado. En caso de
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
conmocin interior lo dicta el Congreso, y si ste est en re- ceso
lo hace el presidente[25] . En caso de ataque exterior, corresponde
tambin al Senado autorizar alpresidente de la Nacin para que
declare en estado de sitio uno o varios puntos de laRepblica (art.
61).En cuanto a la intervencin federal, el art. 6 no especificaba
qu rgano del gobiernofederal estaba facultado para intervenir, pero
se haba interpretado que era elCongreso y, en su receso, el
presidente. El art. 75 inc. 31 seala que corresponde alCongreso:
"Disponer la intervencin federal a una provincia o a la ciudad de
BuenosAires. Aprobar o revocar la intervencin decreta- da, durante
su receso, por el PoderEjecutivo". y el art. 99, inc. 20 seala que
el presidente: "Decreta la intervencinfederal a una provincia o a
la ciudad de Buenos Aires en caso de receso del Congreso, ydebe
convocarlo simultneamente para su tratamiento" .En qu se ha
mejorado? Enque el presidente debe convocar simultneamente al
Legislativo para el tratamiento, yen que el Congreso puede revocar
la intervencin decretada. Pero la accin se referiraa un hecho ya
consumado. Cules siguen siendo los dficit? Durante el
recesolegislativo, el presidente -si bien con los recaudos
sealados- puede ejercer la facultadexcepcional. Continan
oscuridades en relacin a qu autoridades provinciales puedenser
intervenidas. El Poder Judicial debera estar al margen de la
medida? Cules sonlas limitaciones y condiciones de ejercicio del
interventor? La pregunta, en todo caso,es: han sido suficientes
estas reformas para contener los poderes de excepcin
delpresidente?Acerca del CongresoEl Congreso [26] , tras la
reforma, ha tenido sus prdidas y ganancias. En el tramo desus
facultades legislativas ha sufrido el aumento de las atribuciones
del presidente(decretos de necesidad y urgencia, delegacin
legislativa y veto parcial). En relacin aeste punto, la Constitucin
ha creado la Comisin Bicameral Permanente, cuya ley seencuentra an
pendiente [27] . El art. 77 mantiene el rgimen de iniciativa
legislativa yse otorga tambin la posibilidad de iniciativa a la
ciudadana dentro de ciertascondiciones (art. 39). En cuanto al
rgimen de sesiones, se aumenta el perodoordinario del 1ro. de marzo
al 30 de noviembre (art. 63) y se mantiene el mecanismode prrroga
de sesiones y de convocatoria de extraordinarias.
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
El proceso de formacin de leyes fue abreviado con la reduccin
del nmero de pasesde una iniciativa de ley de una Cmara a la otra
(art. 81). Tambin se introdujo laposibilidad de que cada Cmara,
luego de aprobar un proyecto de ley en general,pueda delegar en sus
comisiones la aprobacin en particular del proyecto, con el votode
la mayora absoluta del total de sus miembros (art. 79).En el mbito
del Congreso aparecen dos rganos de control y que cuentan
conautonoma funcional. Uno de ellos es la Auditora General de la
Nacin, que tiene a sucargo el control externo del sector pblico
nacional en sus aspectos patrimoniales,econmicos, financieros y
operativos. El presidente del organismo ser designado porel partido
poltico de oposicin con mayor nmero de legisladores en el Congreso
(art.85). El otro rgano es el Defensor del pueblo, cuya misin es la
defensa y proteccin delos derechos humanos y dems derechos,
garantas e intereses tutelados en laConstitucin y las leyes, ante
hechos, actos u omisiones de la Administracin; y elcontrol del
ejercicio de las funciones administrativas pblicas. Es designado
yremovido con el voto de las dos terceras partes de los miembros
presentes de cada unade las Cmaras (art. 86) [28] .En sntesis, en
relacin a las atribuciones legislativas el Congreso ha sufrido
unaimportante prdida en manos del Ejecutivo. En cuanto al control
institucional -la otragran tarea del Legislativo-, resulta positivo
el incremento del perodo de sesionesordinarias. La Comisin
Bicameral Permanente es slo la contraparte establecida a lasmayores
atribuciones del Ejecutivo en el tramo legislativo.. En cuanto a la
censura deljefe de Gabinete, su eficacia es dudosa de acuerdo a las
expectativas creadas y, encuanto al juicio poltico, prcticamente no
se han realizado modificaciones [29] , a pesarde que podra ser un
instrumento remozado de control institucional (Serrafero, 1996).En
resumidas cuentas, el Congreso no ha salido fortalecido tras la
reforma; ms bien hacedido terreno al Ejecutivo [30] .3. La Jefatura
de GabineteConviene tratar en forma especial esta nueva institucin,
pues ha sido vista como piezaesencial de la eventual atenuacin del
sistema, e incluso como un eslabn de futurotrnsito hacia formas
parlamentarias de gobierno. Sobre el jefe de Gabinete [31] ya mehe
ocupado en otros trabajos, a los cuales me remito nuevamente
(Serrafero, 1994c y
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
1995a). Simplemente, cabe practicar distinciones bsicas de
clarificacin acerca de lasdiferencias con otros modelos
institucionales y observaciones en torno al peso yutilidad de la
figura. En qu se diferencia de un primer ministro o premier? En
lossiguientes puntos: 1) no es jefe de Gobierno (el jefe de
Gobierno en la Argentina es elpresidente); 2) no designa a los
ministros del Gabinete {es el presidente el que designaa los
ministros); 3) el jefe de Gabinete puede ser removido por el
presidente; 4) lacensura contra el jefe de Gabinete no conlleva la
remocin de los ministros (lo cualtiene su parte lgica, ya que
aquellos no son nombrados por el jefe de Gabinete -no
haysolidaridad-); 5) en algunos parlamentarismos existe, adems de
la censura al premier,la censura individual a los ministros (en la
reforma no se instaur tal censura; el nicoque puede ser censurado
es el jefe de Gabinete).En relacin al sistema semipresidencial,
prcticamente -y sin entrar en detalle-podran reproducirse las
mencionadas diferencias. Pero existe un punto en comn: ladoble
dependencia hacia el presidente y el legislativo. Si en el caso
francs se da slocon la Asamblea Nacional, en el caso argentino la
responsabilidad es para con elCongreso. y en qu se diferencia con
los presidencialismos latinoamericanos? En lossiguientes puntos:1)
En la mayora de aqullos no se instituye un jefe de gabinete. En el
caso peruanoexista un presidente del Consejo de Ministros
{Constitucin de 1979), pero en estecaso el presidente de la Nacin
deba tener en cuenta al presidente del Consejo paradesignar a los
ministros del Consejo.2) En los presidencialismos
"parlamentarizados" existe la posibilidad de censurar alos
ministros del Ejecutivo. En Argentina no; slo puede ser objeto de
censura el jefede Gabinete [32] .Las diferencias entre el jefe de
Gabinete y el primer ministro de los sistemasparlamentarios y
semipresidenciales sirven para ilustrar que tras la reforma, la
lgicadel sistema sigue siendo presidencialista (con un presidente
fortalecido, al menos en el
tramo legislativo). As se entiende que no aparezcan notas tpicas
de losparlamentarismos [33] , por ejemplo que no exista voto de
investidura (aunque notodos los parlamentarismos lo tienen), ni la
facultad del Ejecutivo de disolver lasCmaras. y no pueden existir
porque no tendra sentido alguno. Para qu el voto de
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
investidura de una figura que no ostenta la jefatura del
gobierno? Menos sentido antendra una facultad disolutoria que, de
existir junto a la gama de nuevas facultades,deslizara el rgimen a
la antesala de un presidencialismo todava ms hipertrfico, sino
autoritario.El presidencialismo con jefe de Gabinete puede tambin
coexistir con una renovacinparcial de las Cmaras, a diferencia de
lo que ocurre con el sistema parlamentario,pues la legitimidad dual
no se ha alterado en absoluto y -de nuevo- el jefe de Gabineteno es
jefe de Gobierno. En otras palabras, al existir doble legitimidad
(del presidente ydel Congreso) y residir la jefatura suprema y la
jefatura del gobierno en manos delpresidente, la renovacin parcial
no afecta la congruencia del sistema. No existe unarazn distinta
para justificar y permitir tal modo de renovacin en el diseo
de1853/1860 y negar- lo enfticamente en 1994.Yendo ahora a la trama
normativa, el art. 100 trata las atribuciones del jefe deGabinete.
Atribuciones polticas, administrativas, econmicas y relacionadas
con elCongreso. Las ms importantes tenidas en cuenta para sostener
la relevancia del jefede Gabinete se refieren a las atribuciones
econmicas ya las administrativas. Alrespecto conviene sealar que el
propio articulado ha compensado, o quizneutralizado, las facultades
establecidas al jefe de Gabinete. Nada mejor que citar aGarca Lema
(1994: 170-171) quien, refirindose a las atribuciones econmicas,
ydejando bien en claro que el sistema es presidencialista, dice:"El
presidente continuar ejerciendo la jefatura del gobierno (que antes
era implcita yahora se enuncia expresamente) y re- tendr la
responsabilidad poltica de laadministracin general del pas. Como
consecuencia de ello, la reforma al inc. 13 delart. 86 aclara que
supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de Gabinete de
Ministrosrespecto de la recaudacin de las rentas de la Nacin y de
su inversin con arreglo a laley o presupuestos de gastos generales.
La modificacin propuesta al inc. 20 del art. 86incluye expresamente
la atribucin del Ejecutivo de requerir al jefe de gabinete
deMinistros los informes que crea convenientes y la obligacin
correlativa deproporcionarlos. "En cuanto a las atribuciones
administrativas, Garca Lema (1994: 171) es igualmenteclaro.
Expresa:
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
"La redaccin de ese inc. 20 (interpretada en consonancia con los
textos modificadosde los inc. 1 y 13 y las dems atribuciones del
Poder Ejecutivo) conducira a sostenerque el presidente Conserva la
facultad de avocacin en materia de la administracingeneral del pas.
La prerrogativa del presidente de abocarse en este tipo de
asuntospermitira evitar la apertura de una crisis poltica cada vez
que disienta Con su jefe deGabinete sobre el tratamiento de una
cuestin administrativa. En efecto, el titular delEjecutivo no
necesitar remover obligadamente a ese ministro en caso de
diferenciasde criterios sobre aspectos administrativos puntuales,
excepto que se trate de aquellosque requieran la firma obligada del
jefe de Gabinete, porque en estas ltimassituaciones no podra
resolver la cuestin mediante el dicta- do de un decreto Con
elrefrendo de otro ministro" (amenaza implcita?)En relacin al
contenido del art. 100, el inc. 1 dice que le Corresponde "ejercer
laadministracin general del pas" y el inc. 3 seala que efecta loS
nombramientos deloS empleados de la administracin, excepto loS que
Correspondan al presidente. Encuanto a las atribuciones
administrativas, vale la cita de Garca Lema por su claridad.El inc.
4 seala que le Corresponde "ejercer las funciones y atribuciones
que le delegueel presidente de la Nacin y, en acuerdo de Gabinete,
resolver sobre las materias que leindique el Poder Ejecutivo o por
su propia decisin cuando, por su importancia, loestimare necesario,
en el mbito de su Competencia". En esta delegacin estara lasalida
pensada por el radicalismo en relacin a momentos crticos?Los inc. 6
y 7 tratan sobre sus atribuciones econmicas. Dice el inc. 6:
"enviar alCongreso los proyectos de ley de Ministerios y de
Presupuesto nacional, previotratamiento en acuerdo de gabinete y
aprobacin del Poder Ejecutivo; y el 7: "hacerrecaudar las rentas de
la Nacin y ejecutar la ley de Presupuesto nacional".Nuevamente,
siguiendo la lgica del articulado (confirmada por las citas de
GarcaLema), el presidente supervisa, tambin en materia econmica, la
accin del jefe deGabinete.El inc. 8 le asigna la tarea de
"refrendar loS decretos reglamentarios de las leyes, loSdecretos
que dispongan la prrroga de las sesiones ordinarias del Congreso
laConvocatoria de sesiones extraordinarias y loS mensajes del
presidente quepromuevan la iniciativa legislativa". No es difcil
imaginar que un jefe de Gabinete queno refrendara loS decretos y
mensajes del presidente estara liquidando su carrera
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
poltica, al menos en ese gobierno. El inciso siguiente lo
habilita a concurrir a lassesiones del Congreso y participar en sus
debates, pero no a votar, y el inc. 10 leencarga la tarea de
presentar junto a loS restantes ministros una memoria detalladadel
estado de la Nacin en lo relativo a los negocios de los respectivos
departamentos;y el inc. 11, a producir los informes y explicaciones
-verbales o escritas- que cualquierade las Cmaras solicite al Poder
Ejecutivo.Los incisos 12 y 13 se refieren al refrendo de los
decretos que ejercen facultadesdelegadas por el Congreso, los
decretos de necesidad y urgencia, y los que promulganparcialmente
las leyes, que se deben presentar personalmente a consideracin de
laComisin Bicameral Permanente dentro de los diez das de su
sancin.Brevemente, en relacin ala censura parlamentaria instituida
por el art. 101, resumira10 siguiente:1) Es dificultosa, pues
requiere la mayora absoluta de ambas Cmaras.2) Es de progreso menos
dificultoso si se trata del cuestionamiento a la persona
quedesempea el cargo, y se intenta reemplazarlo.3) Es de progreso
ms dificultoso si lo que se quiere es el cambio de polticas
delEjecutivo, ya que el jefe de Gabinete no decide la poltica, pues
el jefe de Gobierno es elpresidente.4) La censura al jefe de
Gabinete provocara un cambio de rumbo y podra obrar de"fusible" slo
si el presidente as lo deseara, ms all de las intenciones del
Congreso.No se debera a la normativa; la palanca la mantiene el
presidente. 5) De producirsela situacin anterior, se tratara de un
estado precario de gobierno, pues el presidenteen cualquier momento
puede recuperar su liderazgo. Por otra parte, de suceder en
ungobierno, ello no significara una prctica susceptible de ser
adquirida por el sistemainstitucional. En cualquier momento otro
presidente podra apelar a la normativaque no contempla la
semi-presidencializacin del sistema, y recuperar as su
clarasuperioridad jerrquica. 6) Podra establecerse una prctica
tendiente ala semi-presidencializacin? Sera muy improbable, pues
las prcticas suelen montarse enindefiniciones, aspectos no claros o
lagunas constitucionales. No sera ste el caso alexistir una clara
definicin institucional.
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
Este breve recorrido por el art. 100 muestra que deducir de su
contenido unaatenuacin del sistema es una muestra de optimismo
militante. No aparecen instanciasque refuercen el mecanismo de
frenos y contrapesos o formas que instauren un menosrefinado
control al poder. Pero s se producen modificaciones dentro de la
estructura yfuncionamiento del aparato ejecutivo y en la
comunicacin formal con el Legislativo. Ensu primera parte, el art.
100 obliga al jefe de Gabinete a "concurrir al Congreso almenos una
vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cmaras para
informar dela marcha del gobierno" . En otro trabajo sealaba que la
figura del jefe de Gabinetepodra implicar modificaciones en el
comando de la presidencia en varias direcciones.La coordinacin
podra redundar en un funcionamiento ms homogneo y ordenado delas
tareas de los ministros, hacia una direccin ms eficaz. La
posibilidad de delegacin-adems de las tareas que se le asignan al
jefe de Gabinete- podra influir en ladisminucin de los problemas
relacionados con la multiplicidad de papeles que debedesempear el
presidente. Por ltimo, podra obrar tambin como un filtro ante
elexceso de informacin que llega al mandatario, incluso de la de
tipo "poco relevante".Desde esta perspectiva positiva, la inclusin
de la figura podra implicar unfuncionamiento ms ordenado y eficaz
del gabinete, pero que no significa una atenuacin
de los males del hiperpresidencialismo, sino ms bien una
modificacin encaminada a
mejorar el funcionamiento burocrtico -en trminos weberianos- al
ms alto nivel del
poder. Adems, y para jerarquizar la "positivo" dentro de los
argumentos esgrimidospor los crticos del presidencialismo, el
problema de la multiplicidad de papeles delpresidente y el tema del
exceso de informacin fueron aspectos sealados comoinconvenientes
meno- res -de ninguna manera los ms importantes o claves- querodean
a los sistemas presidencialistas. Y, en relacin al nexo entre el
Ejecutivo y elLegislativo, a pesar de esta suerte de puente
institucional que se tiende, las posiblessituaciones que pueden
devenir entre el Ejecutivo y el Legislativo (desde el conflicto,
elaislamiento interorgnico o la sumisin institucional), obviamente
no se originarn ydifcilmente se resolvern slo por el buen pulso del
jefe de Gabinete. Es cierto que unbuen jefe de Gabinete aportara la
suyo en cuanto a una mejor coordinacin ycolaboracin interpoderes,
pero para la existencia de este tipo de relacin hara faltaalgo -o
mucho- ms que su sola presencia.Finalmente, cabe sealar que la
figura que dibuj el "ncleo de coincidencias bsicas" yque se plasm
en la reforma se acerca ala de un ministro coordinador del gabinete
y
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
colaborador estrecho del presidente, de un rango aparentemente
superior al resto desus pares y que no puede desempear
simultneamente otro ministerio. y segn lastareas que le encomiende
el presiden- te, podra constituirse en una suerte desupersecretario
(o superministro). Esta no es una interpretacin formulada en
elvaco; la claridad del texto exime de mayores fundamentaciones.
Tambin podradecirse que poco o casi nada podr hacer en relacin a la
hipertrofia presidencialista,entendida desde la perspectiva
-restringida- de la original distribucin de facultades
ycompetencias entre los rganos del Estado.Para evitar confusiones,
hay que precisar que en el sistema francs y en los llamadosde
"rgimen mixto"- existe una diferenciacin clara entre el presidente
como jefe delEstado -que cuenta con poder efectivo-, y el Primer
Ministro como jefe del Gobierno,ms all de las posibles zonas de
conflicto de competencias. Quiz un punto de dudosadiscordancia sera
la posible me- jora del funcionamiento del aparato ejecutivo,
graciasa las tareas de coordinacin del gabinete ministerial y el
auxilio que puede prestarle alas numerosas tareas del presidente.
Pero sta es una discusin que apenas roza -si esque lo hace- el tema
del cambio cualitativo del sistema institucional argentino.Resta
sealar lo que podra significar para el presidente un beneficio
excedente. Frentea una periferia ministerial que -ya sea por
desorden natural, internismo salvaje, casosde protagonismo
desmedido o de inteligencia excepcional- muestra en
ocasionesdestellos de ministros ms all -o en contra- de los deseos
del presidente, no podraimplicar el jefe de Gabinete una nueva y ms
centralizada forma de controlpresidencial, justo en un entorno que
se ha mostrado potencialmente conflictivo en losltimos tiempos?La
estructura del Poder Ejecutivo ha variado no slo por la figura del
jefe de Gabinete,sino tambin por la estructura organizativa de tal
oficina. Del jefe de Gabinete deministros dependieron al principio
seis Secretaras y doce Subsecretaras [34] . Con larenuncia de
Eduardo Bauz a la jefatura de Gabinete y el ingreso de Jorge
Rodrguez, laoficina reestructura su organizacin [35] . La hiptesis
de una instancia en el Ejecutivoque tuviera un perfil de mayor
control y seguimiento de la gestin ministerial parecehaberse
cristalizado [36] . Asimismo, la reglamentacin dictada confirma
apreciacionestales como la unipersonalidad del Ejecutivo en cabeza
de la presidencia y el lugarsubordinado del jefe de Gabinete [37] .
Paradjicamente, con la jefatura de Gabinete
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
parece que ha emergido un Poder Ejecutivo ms organizado, con un
aparato mssofisticado y con una mayor capacidad de ejecucin y
control.4. La reeleccin y sus argumentosTanto en el campo del
discurso poltico como en el anlisis acadmico se
sostuvieronargumentos en contra ya favor de la reeleccin. En el
campo acadmico, losargumentos ms convincentes fueron expuestos por
Alexander Hamilton en Elfederalista. Las tesis reeleccionistas se
nutrieron de sus ideas. Para Hamilton, lareeleccin era necesaria
para que el pueblo pudiera prolongar el mandato presidencialcuando
se aprobara su gestin, y as seguir aprovechando los mritos y
virtudes delmandatario. Su exclusin acarreara ms problemas que
ventajas: disminuiran losalicientes para conducirse correcta-
mente, aumentara la tentacin para entregarse afinalidades
"mercenarias", se privara a la comunidad de un hombre que ha
adquiridoexperiencia en el cargo y sabidura en el manejo de la
poltica, se correra el riesgo dedejar fuera de servicio a hombres
que pueden ser fundamentales para la preservacindel sistema
poltico. Por ltimo, el cambio de hombres implicara un cambio
depolticas que puede no ser conveniente (Hamilton, 1994).Opiniones
ms recientes aparecieron enmarcadas en el
debate"presidencialismo/parlamentarismo". Las posiciones en torno
de la reeleccin estabanas vinculadas, por lo general, con la propia
crtica al sistema presidencialistalatinoamericano.La figura clave
de este debate, como dijimos, fue Juan Linz, quien seal en
parteciertos argumentos vinculados a la perspectiva de Hamilton y
sostuvo -entre otrascrticas- que la prohibicin implicaba la
necesidad de producir cada cuatro o cincoaos liderazgos polticos de
reemplazo, tensiones in- evitables en la sucesin -aundentro de un
mismo partido-, el intento de ejercer el "poder detrs del trono",
etc. [38] .Lijphart se expidi a favor de la re- eleccin como un
fuerte incentivo para que elpresidente estuviera atento a los
deseos de los votantes (Lijphart, s/f: 123). Blondel ySurez (1981)
sealaron que la prohibicin de reeleccin no haba cumplido
susobjetivos, que induca a que los presidentes se convirtiesen en
dictadores, y queconstitua un serio stress para los magistrados.
Goran (1987) adverta la contracara delpresidente reelecto y su
destino de mayor riesgo: el derrocamiento. Reivindicaba la
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
prohibicin de reeleccin como una de las medidas ms concretas y
efectivas paracompensar el enorme poder presidencial.Es Sartori
(1995: 191-192) quien coloca el tema de la reeleccin en una
situacin queadmite distintos escenarios, segn los casos concretos.
As, se justificara la noreeleccin inmediata en los casos de riesgo
de caer en dictaduras; en tanto que larecompensa a un mandatario
que ha gobernado bien es el gran argumento en favor dela reeleccin
inmediata.En sntesis, podra sealarse que los que estn a favor de la
reeleccin rescatan losargumentos de Hamilton y ponen el acento en
que la reeleccin significa un incentivoque obrara como premio para
el buen gobierno. En la otra punta, los detractoresadvierten que la
reeleccin del presidente obrara en favor del fortalecimiento
delPoder Ejecutivo, el personalismo, y que podra conducir aun
estilo presidencialautoritario. En otras palabras, los no
reeleccionistas recalcan las tesis relacionadas conlos peligros de
la continuidad presidencial en el marco de un
presidencialismohipertrfico y una cultura poltica personalista y
caudillista.En otro trabajo he sealado que el tema no puede
tratarse en forma abstracta, sino enrelacin con el sistema
institucional al cual accede, las prcticas institucionales y la
cultura poltica del caso concreto (Serrafero, 1997) .Por tal
razn, los argumentos afavor de la reeleccin basados en la
experiencia europea y los extensos liderazgos desus primeros
ministros no parecen extrapolables, sin ms, a los
casoslatinoamericanos.Algo ms sobre la reeleccin: sus efectos
probablesLa prohibicin de reeleccin inmediata, al menos para el
caso argentino, no fueperjudicial para el funcionamiento del
sistema poltico-institucional. Por el contrario,present un saldo
favorable (Serrafero, 1994b). Qu ocurrir de aqu en ms con
laintroduccin de la reeleccin inmediata en Argentina y en los otros
paseslatinoamericanos? En un trabajo reciente (Serrafero, 1997)
sostuve que el segundoturno presidencial presenta ciertas
caractersticas que cabra esperar con ciertaprobabilidad. La
reeleccin generara as procesos, tendencias y efectos en el
sistemapoltico que obedeceran a una situacin estructuralmente
condicionada por el principiode reeleccin inmediata. Uno de los
efectos ms pronunciados es la debilidad del
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
segundo mandato que hace ingresar a la segunda administracin en
el llamado estadode lame duck.Siempre es difcil la prediccin, pero
podran formularse algunas observacionesextradas principalmente de
la experiencia estadounidense. No pro- pongo una ciegaextrapolacin,
pues ello sera un grave error, pero tampoco deberamos dejar
deobservar el nico pas con sistema presidencial que ha
experimentado durante ms dedos siglos la reeleccin del mandatario.
Con estas advertencias, y reconociendo lasdiferencias
institucionales, polticas, socioeconmicas y culturales, pueden
sugerirselas siguientes probables situaciones futuras.En primer
lugar, cabe destacar las ventajas del ocupante del cargo. Entre
ellas se hansealado: a) el reconocimiento o visibilidad pblica que
tiene la persona que ostenta lapresidencia; b) el acceso a los
recursos y las fuentes de financiamiento que provienendel gobierno;
c) la exposicin continua ante los medios de comunicacin de masas;
d)el partido en el poder, a disposicin de la reeleccin; e) el
control y la manipulacin dela economa en orden a los rditos
electorales; t) las posibilidades que emergen deldespliegue de las
relaciones pblicas que establece la presidencia con los
sectorespblicos y privados del pas y del extranjero [39] .En
segundo lugar, debe recalcarse cmo se tradujeron electoralmente
tales ventajas.En este sentido, observamos que: a) la mayora de los
presidentes deciden presentarsea su reeleccin, b) hubo ms triunfos
que fracasos, c) los presidentes reelectossuperaron las propias
marcas electorales anteriores, y d) fue mayor la distancia entreel
primero y el segundo.En tercer lugar, cabe considerar algunos
rasgos de las segundas presidencias(Grossman, Kumar y Rourke,
1988): a) debilidad de los segundos turnos, b) progresivaprdida del
apoyo popular, c) disminucin de la calidad de los funcionarios
degobierno, d) deterioro de los vnculos entre la presidencia y la
prensa, y e) menoresvictorias del presidente en el Congreso. La
expresin que resume este aceleradodesgaste de las segundas
presidencias es el es el estado de lame duck.Por ltimo, habra que
marcar una diferencia importante entre la reeleccinestadounidense y
el tipo de reeleccin latinoamericana, volviendo al argumento de
lospremios y castigos. En Estados Unidos se permite slo una
reeleccin inmediata, y en
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
caso de producirse, el presidente no puede volver jams al poder.
Tcnicamentehablando, podra denominarse "reeleccin inmediata y
cerrada ". Por el contrario, enAmrica Latina se est imponiendo la
reeleccin inmediata con la posibilidad de vueltaal poder una vez
transcurrido un perodo intermedio. Se tratara de una
"reeleccininmediata y abierta ". En el primer caso, la reeleccin
podra funcionar como incentivoo premio al buen gobierno, pues,
obtenida la reeleccin, el presidente no podr volveral poder . En el
segundo caso, la reeleccin podra estimular una ambicin sin
lmite,pues el presidente estara especulando y manejando los
resortes institucionales comopara preparar su vuelta a la
presidencia. La diferencia, por cierto, no es poca.5.
Presidencialismo fuerte: atenuado o reforzado?El Poder Ejecutivo
contina siendo unipersonal, muy poderoso e incluido dentro de
undiseo presidencialista quiz an ms fuerte. Es cierto que algunos
costados aparecenms morigerados, por ejemplo la prdida de la
jefatura de la Capital, la menordiscrecionalidad o mayor control
respecto de la intervencin federal, una aparenteprdida de
facultades administrativas y econmicas en manos del jefe de
Gabinete, etc.Pero ms all de esas prdidas o flamantes debilidades
aparecen, por un lado,compensaciones o neutralizaciones, y por el
otro, nuevas facultades y poderes. Lasneutralizaciones aparecen del
lado del pseudopoder del jefe de Gabinete: lo que se leda tambin se
le quita; 0, en ltima instancia, permanece la facultad del
presidente de"supervisar" sus facultades econmicas y de "avocarse"
en las tareas relacionadas conla jefatura administrativa. En cuanto
a la ganancia de terreno, es evidente en elimportantsimo tramo
legislativo, crucial para aumentar su poder y desequilibrar a
sufavor el diseo de contrapesos institucionales.En sntesis, con la
jefatura de Gabinete el Poder Ejecutivo en su aspecto
burocrticogana en sofisticacin, y probablemente en eficacia
interna. Operara como unsecretariado o supersecretariado de la
presidencia. Se destacan los probablesbeneficios de una mayor
coordinacin interministerial, una comunicacin ms fluidacon el
Congreso y, quizs, un instrumento de control ministerial en manos
delpresidente (no suele estar la oposicin dentro del propio
gobierno bajo el despliegueincontrolable del internismo salvaje, en
algunos momentos?). En todo lo dems, un jefede Gabinete, visto como
pieza de control al presidente, es una suerte de espejismo. Si
elpresidente puede remover al Jefe de Gabinete, cabe esperar su
obediencia, pues[40]
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
enfrentar al mandatario significara su alejamiento del gobierno
.En cuanto a un poder ms distribuido o el acercamiento a un diseo
de frenos ycontrapesos institucionales, parece que no influira
prcticamente nada. Tampocoparecera obrar en direccin a un cambio de
sistema institucional, hacia un semi-presidencialismo o
parlamentarismo. y en relacin con otras lneas de anlisis, es
obvioque nada tiene que ver con la "doble legitimidad" del
presidencialismo, cuestionadapor crticos como Linz. Respecto del
juego de suma cero que se le enrostra alpresidencialismo, tampoco
introduce una diferencia, pues si emerge de la accinopositora de
las Cmaras sera slo expresin de una situacin previa que no es
reflejode un juego de suma cero, sino un caso tpico de "gobierno
dividido" (entre presidenciay Congreso). Slo en tal supuesto podra
existir la duda en relacin con el interior delaparato Ejecutivo y
una modificacin que pudiera permitir un despliegue bicfalo
ensituacin de "cohabitacin". Pero en cuanto a la dificultad de este
su- puesto escenariome remito a las consideraciones ya
realizadas.Todas estas afirmaciones no significan que la jefatura
de Gabinete no juegue ningnpapel, sino que probablemente jugar
-adems de los referidos aqu- "otros papeles"[41] , quiz importantes
dentro de las formas de hacer poltica del presidencialismo quese
desplegar en base a las nuevas reglas de la reforma de 1994.Ntese
que si bien han quedado interrogantes, ambigedades, temas de
discusin enrelacin a la jefatura de Gabinete y, en general, sobre
el Ejecutivo, la definicininstitucional es clara; es casi lo ms
claro del nuevo diseo: el presidente (jefe supremo de
la Nacin) es jefe del Estado y jefe del Gobierno. De ah en ms,
los puntos abiertostienen menor significacin y dan pie a la
multiplicacin de disquisiciones jurdicas queno alcanzaran a
modificar la contundente arquitectura en que se define el
rgimen.Que la censura sera un tiro por elevacin contra el
presidente? S, como los sontantos actos de la oposicin que no
alcanzan a conmover al primer magistrado.Si la atenuacin se refiere
a la censura en momentos de grave crisis, de lo que setratara es de
cmo sortear un pico de tensin, y no de cmo "suavizar"
elpresidencialismo. No se tratara de una atenuacin del sistema,
sino de un paliativo enrelacin a su rigidez, que no es lo mismo, ni
ella teora ni el los hechos. La idea defiliacin
semipresidencialista que contempla un presidente cuestionado que da
un
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
paso al costado y permite un jefe de Gabinete sostenido por el
Parlamento noencuentra una tradicin institucional ni cultural
considerable [42] . Desde el diseoconstitucional -que no asigna el
gobierno al jefe de Gabinete- slo se dara pordelegacin del
presidente [43] . Pero lo que ocurrira probablemente sera el deseo
delas fuerzas polticas opositoras de destituir al presidente,
asegurarse de que no influirms en la direccin poltica y evitar el
influjo de su "irradiacin simblica ". Frente atodo ello, el nuevo
diseo resulta irrelevante. Es ms, podra interponer un "colchn"en
beneficio protector del presidente cuestionado. Slo en un caso de
inexorablederrumbe a la vista podra ser una pieza ms a jugar en la
continuidad institucional.Pero para ello debera existir una clara
conciencia de responsabilidad y una positivavaloracin de la
estabilidad, principalmente en la propia clase poltica. Cuando
enArgentina existieron tales elementos, pudieron sortearse momentos
crticos y evitarseprobables quiebras. y en aquellos das no exista
la jefatura de Gabinete.Este presidencialismo fuerte, ms reforzado
que atenuado, convivir con la reeleccinpresidencial. y no sera
aventurado sostener que en el presidente confluyen ahora
dosrefuerzos esenciales: el aumento de la legalidad parlamentaria y
el incremento de sulegitimidad plebiscitaria. Asimismo, volviendo a
una mirada ms politolgica, laatenuacin que girara en torno de la
jefatura de Gabinete no ha seguido los trazos dereforma propuestos
por autores como Juan Linz, Arturo Valenzuela (para citar slo alos
de la "primera generacin" de politlogos preocupados por el tema) o
Carlos Nino,sino que parece haberse decidido -en forma premeditada
o no- por la propuesta deDieter Nohlen. Para el politlogo alemn, la
reforma consista en desconcentrar [44] .Las tareas presidenciales,
aunque ms no sea por delegacin. En este sentido, lasfunciones
aconsejadas para el "Primer Ministro" seran: la coordinacin del
Gabinete yla supervisin de la administracin del Estado, la tarea de
enlace y negociacin entre elEjecutivo y el Legislativo, y la
"proteccin " de la figura presidencial de los avatares dela vida
cotidiana, para aminorar el riesgo de que sea el responsable de
todos losproblemas polticos. El parecido con la nueva figura es al
menos estimable (Nohlen,1991).Por ltimo, y para cerrar el tema del
'94, unas pocas palabras acerca de los distintostipos de
presidentes posibles. Desde el desarrollo terico y la investigacin
emprica seha argumentado a favor de los presidentes con poderes ms
limitados. Y, lo que es ms
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
importante para el caso argentino, los sistemas presidenciales
con poderes legislativosdel mandatario ms limitados han sido los ms
estables [45] . La limitacin en el tramolegislativo, o sea en
relacin a sus poderes de legislacin, sera entonces
relevante(Mainwaring y Shugart, 1993). Adems de la cuestin de la
estabilidad, un presidentecon mayores facultades legislativas en el
interjuego de los rganos restringira elcampo de actuacin del
Congreso, controlara ms su agenda y presionara ms a favorde sus
proyectos. y en caso de no tener mayora en el Legislativo,
aumentara ms laprobabilidad del conflicto que si tuviera menos
poderes legislativos (lb dem: 206). Aunlos que defiendan vivamente
.la hiptesis de atenuacin del sistema, difcilmentepodrn negar el
poder legislativo incrementado que tiene el presidente en el
nuevodiseo institucional.En cuanto a la reeleccin presidencial,
podr influir en el futuro del sistema poltico envarias direcciones.
Desde lo electoral, las ventajas del incumbente en conexin
condeterminadas condiciones implicara una alta probabilidad de
presidentes reelectos,con sus efectos en las dinmicas partidarias.
Desde la gestin del poder, es tambinprobable que el estado de lame
duck aparezca como un taln de Aquiles de lossegundos turnos. En
cuanto al tipo de reeleccin instaurada, la "inmediata y
abierta"podra operar como estmulo a la ambicin sin lmite de un
presidente reelecto queintenta volver ala presidencia pasado un
turno, tratando de retener la mayor cuota depoder poltico.
Volviendo al estado de lame duck del segundo turno, aparece
unaparadoja que constituye tambin un riesgo latente. En realidad,
la reeleccin re-fuerza, por expectativa, a la primera presidencia.
As, podra darse una primerapresidencia muy fuerte y una reeleccin
donde el poder se fuga acelerada- mente. Lahiptesis pone de nuevo
en el tapete los dos extremos peligrosos del presidencialismo:la
excesiva acumulacin de poder en el presidente, que aumenta los
desequilibriosinstitucionales hasta los umbrales del autoritarismo,
y una excesiva debilidad que poneen riesgo, en momentos crticos, la
misma estabilidad de las instituciones.Por ltimo, si bien han
transcurrido pocos aos desde la reforma, en relacin a las
dosinstituciones analizadas caben las siguientes consideraciones.
Durante la segundagestin del presidente Menem se ha visto que la
jefatura de Gabinete no ha servidopara atenuar el presidencialismo,
sino que ha sido un nuevo recurso en manos de lapresidencia,
institucin que le ha sido funcional para mantener un mayor control
ydisciplinamiento dentro del aparato Ejecutivo. En cuanto a la
vinculacin con el
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
Congreso, el jefe de Gabinete se ha presentado ante las Cmaras
para informar sobre.la marcha de la administracin, y ello no parece
haber significado un poder de controlampliado y significativo por
parte del Congreso. En cuanto a la reeleccin, parecenconfirmarse
ciertas hiptesis vinculadas al estado de lame duck de la
presidencia re-electa. As, durante el segundo tramo de la gestin de
Menem se observ que(Serrafero, 1999: 466-470): a) la popularidad
del presidente fue decreciendoprogresivamente; b) el tratamiento de
la prensa tuvo menos contemplaciones que en laprimera presidencia,
y las contestaciones del presidente fueron ms enrgicas
ydestempladas; c) al presidente le ha costado ms que sus proyectos
de leyes fueransancionados por el Congreso; d) en las elecciones
legislativas intermedias el partidodel presidente sufri una
considerable prdida de votos; e) en el Congreso, el bloqueperonista
se fue dividiendo en lneas internas, en claro reflejo especular de
losliderazgos "potenciales" para la sucesin.Falta advertir que el
futuro del presidencialismo depender de mltiples factores:
laevolucin del sistema de partidos, las prcticas institucionales,
el modo en que secomplementen las leyes que an restan emerger del
Congreso de la Nacin. No sonpocos los que opinan que la atenuacin
del presidencialismo se observar cuando eldiseo de 1994 coexista
con un sistema multipartidista. Por ahora, y en vistas a lasprximas
elecciones presidenciales de 1999, es probable que comience
unaexperiencia nueva: el presidencialismo de coalicin, pero esto lo
dir el futuro. Referencias bibliogrficasACUA, Carlos (1995) "
Algunas notas sobre los juegos, las gallinas y la lgica polticade
los pactos constitucionales. (Reflexiones a partir del pacto
constitucional en laArgentina)", en Carlos Acua (comp.) La nueva
matriz poltica argentina. Buenos Aires,Nueva Visin.ALFONSN, Ral
(1996) Democracia y consenso: a propsito de la
reformaconstitucional. Buenos Aires, Corregidor .BARRA, Rodolfo
(1995) El Jefe de Gabinete en la Constitucin Nacional. Buenos
Aires,Abeledo-Perrot.
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
BLONDEL, Jean y Waldino SUREZ (1981) "Las limitaciones
institucionales del sistemapresidencialista", en Criterio, pp. 61 y
62.CARRIZO, Carla (1997) "Entre el consenso coactivo y el
pluralismo poltico", en Revistade la SAAP, otoo de 1997.CASSAGNE,
Juan Carlos (1994) "El jefe de gabinete y las facultades del
presidente", endiario La Nacin. Buenos Aires, 29 de septiembre de
1994.CRONIN, Thomas (1980) The State of the Presidency. Little
Brown and Company.DROMI, Roberto y Eduardo MENEM (1994) La
Constitucin reformada. Comentada,interpretada y concordada. Buenos
Aires, Ed. Ciudad Argentina.EKMEKDJIAN, Miguel ngel (1994) Manual
de la Constitucin Argentina. Buenos Aires,Depalma.FERREIRA RUBIO,
Delia y Mateo GORETTI (1995) "La reforma constitucionalargentina:
un presidente menos poderoso?", en Contribuciones, nro. 1.FERREIRA
RUBIO, Delia y Matteo GORETTI (1996) "Cuando el presidente
gobiernasolo. Menem y los decretos de necesidad y urgencia hasta la
reforma constitucional" ,en Desarrollo econmico, nro. 141.FRANCISCO
LOZANO, Luis, "El Jefe de Gabinete", en La ley, T. 1955-D, pp.
1464-1480.GARCA LEMA, Alberto (1994) La reforma por dentro. Buenos
Aires, Planeta.GARCA LEMA, Alberto (1995) "La jefatura de gabinete
de ministros en el proyecto deley de ministerios", en La ley, T.
1995-E, pp. 1247-1264.GRAN, Lindhal (1987) "El presidencialismo en
Amrica Latina y Uruguay", enCuadernos del Claeh, nro. 43.GRIFFITH,
Ernest (1987) El sistema de gobierno de los Estados Unidos. Buenos
Aires,Fraterna.GROSSMAN, Michael, Martha KUMAR y Francis ROURKE
(1988) "Second-Term
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
Presidencies: The Ageing of Administrations", en Michael Nelson,
The Presidency andthe Political System. Washington.HAMILTON (1994)
"Artculo LXXII", en Hamilton, Madison y Jay, El federalista.
Mxico,Fondo de Cultura Econmica, pp. 308-310.HUBER, John (1996)
"The Vote of Confidence in Parliamentary Democracies", enAmerican
Political Science Review, vol. 90, nro. 2 pp. 269-282.LUPHART,
Arend (s/t) "Presidencialismo y democracia de mayora", en Hacia
unademocracia moderna.. la opcin parlamentaria.LINZ, J. y A.
VALENZUELA (comps., 1994) The Failure of Presidential Democracy,
vol. 2.The Johns Hopkins University Press.LOEWENSTEIN, Karl (1949)
"The Presidency outside The Unites States", en TheJournal of
Politics, vol. 11 pp. 447-496.MAINWARING, Scott y Matthew Shugart
(1993) "Juan Linz, presidencialismo ydemocracia: una avaliao
crtica" en Novos Estudos, nro. 37 pp. 203-207.MOLINELLI, Guillermo
(1996) "Las relaciones Presidente/Congreso en Argentina '83-'95",
en POSTdata, nro. 2, pp. 78-80.NATALE, Alberto (1995) Comentarios
sobre la Constitucin. Reforma de 1994. BuenosAires,
Depalma.NOGUElRA ALCAL, Humberto (1987) "El presidencialismo en la
prctica poltica", enSntesis nro. 3. Madrid.NOHLEN, Dieter (1991)
"La reforma institucional en Amrica Latina. Un enfoque con-ceptual
y comparativo", en Nohlen y de Riz (comps.) Reforma constitucional
y cambiopoltico. Buenos Aires, CEDES, Legasa, pp. 38 y 39.NOLTE,
Detlef (1995) "De la larga agona de la Argentina peronista ala
reconversinmenemista", en Amrica Latina hoy, nro. 11,
diciembre.
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
ORTIZ DE ROZAS, Abel (s/!) "El jefe de gabinete de ministros:
perfiles e interrogan-res", en El derecho, pp. 1084-1101.PlUS,
Richard (1979) The American Presidency. Nueva York, Basic
Books.REHREN, Alfredo (1993) "La presidencia en el gobierno de la
concertacin", en CPU.Estudios Sociales, nro. 75, pp. 15-38.SABSAY,
D. y J. ONAINDA (1995) La Constitucin de los argentinos. Buenos
Aires,Errepar .SAGUES, Nstor (1995) "Introduccin y comentario", en
Constitucin de la NacinArgentina. Buenos Aires, Astrea.SNCHEZ
AGESTA, Luis (1980) Curso de derecho constitucional comparado.
Madrid.SNCHEZ DE DIOS, Manuel (1992) La mocin de censura. Madrid,
Congreso de losDiputados.SARTORI, Giovanni (1995) Ingeniera
constitucional comparada. Mxico, FCE.SCHLESKY, Helmut (1967) Acerca
de la estabilidad de las instituciones. en especial delas
constituciones. (Reflexiones antropolgico-culturales sobre un tema
jurdico-socio-
lgico). Buenos Aires, Sur.SCHMITT, Carl (1994) Legalidad y
legitimidad. Buenos Aires, Struhart.SERRAFERO, Mario (1991)
"Presidencialismo y reforma poltica en Amrica Latina", enRevista
del Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, nro. 8, pp.
210-212.SERRAFERO, Mario (1992) Presidencialismo y sistema poltico
argentino. Tesis Doctoral(ejemplar en la Biblioteca de la Fundacin
Ortega y Gasset, Madrid).SERRAFERO, Mario (1993) Momentos
institucionales y modelos constitucionales.Buenos Aires,
CEAL.SERRAFERO, Mano (l994a) Las formas de la reforma: entre
Maquiavelo y Montesquieu.
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
Buenos Aires, CEAL.SERRAFERO, Mario (1994b) "Liderazgo y
reeleccin presidencial en la Argentina", enDesarrollo econmico,
nro. 132.SERRAFERO, Mario (1994c) "Una reflexin a propsito del jefe
de Gabinete y lacensura parlamentaria", en El derecho, 13 de
septiembre de 1994.SERRAFERO, Mario (1995) "El juicio poltico: la
experiencia argentina", en Cuadernosdel Instituto de Derecho
Pblico, Ciencia Poltica y Sociologa, de la Academia Nacionalde
Ciencias de Buenos Aires.SERRAFERO, Mario (1995a) "Conjeturas
institucionales", en Agora, nro. 2, pp. 107-132.SERRAFERO, Mario
(1995b) Primaca de las instituciones. Academia Nacional deCiencias
Morales y Polticas.SERRAFERO, Mario (1996) "Sobre la
institucionalizacin de la democracia: Carlos S.Nino", en Juan
Carlos Agulla, Ideologas polticas y Ciencias Sociales. La
experiencia delpensamiento social argentino (1955-1995). Academia
Nacional de Ciencias de BuenosAires, pp. 665-685.SERRAFERO, Mario
(1996a) "El impeachment en Amrica Latina: Argentina, Uruguayy
Venezuela", en Revista de estudios polticos, nro. 92. SERRAFERO,
Mario (1997)Reeleccin y sucesin presidencial, Buenos Aires,
Belgrano. SERRAFERO, Mario (1998)"Estructura de poderes y renovacin
de mandatos legislativosvos", en Estudios de la Academia Nacional
de Ciencias de Buenos Aires. Buenos Aires, pp.105-127.SERRAFERO,
Mario (1998a) "Presidencialismo y parlamentarismo: un debate
abierto",en la Revista Mexicana de Sociologa, Instituto de
Investigaciones Sociales, Mxico, vol.60, nro. 2, pp.
165-186.SERRAFERO, Mario (1999) "La reeleccin presidencial en
Amrica Latina", en JuanCarlos Agulla (comp.), Ciencias sociales:
presencia y continuidades. Academia Nacional
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
de Ciencias de Buenos Aires, pp. 466-470.SHUGART, M. y J. Carey
(1992) Presidents and Assemblies. Cambridge, CambridgeUniversity
Press.V ANOSSI, Jorge (1994) " Rgimen mixto o sistema hbrido? El
nuevopresidencialismo argentino", en Anales de la Academia de
Derecho y Ciencias Sociales deBuenos Aires, nro. 32.WILSON, James
(1992) American Government. Lexington, Heath and Company. [1] Sobre
el estado de la cuestin, ver Mario Serrafero, 1998a.[2] Ver Reforma
Constitucional. Dictamen preliminar del Consejo para la
Consolidacin laDemocracia (Buenos Aires, Eudeba, 1986). Carlos Nino
fue quien lider las propuestas:institucionales del Consejo. En
relacin con el pensamiento de Nino puede verse MarioSerrafero,
1996.[3] He tratado extensamente los modelos constitucionales de
1853/60 y de 1949 enMario f Serrafero, 1993.[4] Un panorama ms
extenso sobre el "Pacto de Olivos" puede verse en MarioSerrafero,
1994a. Tambin puede consultarse Carlos Acua, 1995; Alberto
GarcaLema, 1994 y CarIa Carrizo, 1997. La reforma dentro de una
visin amplia del gobiernode Menem puede verse en Detlef Nolte,
1995; y la de uno de sus actores en RalAlfonsn, 1996.[5] En la
actualidad, la opinin pblica ha realizado un nuevo giro debido al
aumentodel desempleo y la exclusin social. Si el mercado no
resuelve los problemas sociales,el Estado -,"' reaparece nuevamente
en el reclamo de los ciudadanos.[6] El desarrollo puede verse con
cierto detalle en Mario Serrafero, 1994a, en el AnexoI del tomo
II.
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
[7] No hay que olvidar que los hbridos latinoamericanos que
descubren los intentostipo- lgicos parten del tronco
"presidencialismo" y, en ltima instancia, obedecen a sulgica, ms
all de las diferencias que existen entre los tipos.[8] La ley que
organiza el Consejo de la Magistratura recin se promulga en
1998.[9] Sobre la reduccin del poder congresional por la accin del
Ejecutivo durante elperodo 1983/1995, ver Guillermo Molinelli,
1996. Sobre los decretos de necesidad yurgencia, ver Delia Ferreira
Rubio y Matteo Goretti, 1996.[10] Me he referido a las reformas en
base aun anlisis histrico-poltico en MarioSerrafero, 1994a,
captulos IV y V.[11] Desde el constitucionalismo pueden verse entre
otros comentarios sobre lanormativa constitucional: Roberto Dromi y
Eduardo Menem, 1994; Alberto Natale,1995; Miguel Angel Ekrnekdjian,
1994; Daniel Sabsay y Jos Onainda, 1995; NstorSages, 1995).[12]
Lamentablemente, por falta de espacio no se incluir al Poder
Judicial en elanlisis.[13] Sobre estos temas, y en relacin a la
censura en Europa, puede consultarse elinteresante trabajo de
Manuel Snchez de Dios, 1992. En relacin al voto de confianza,puede
verse el trabajo de John Huber, 1996.[14] Sefiala Garcia Lema
-figura clave del justicialismo en el diseo de la reforma-;
"Encuanto al procedimiento de censura contra el jefe de gabinete,
el justicialismo semantuvo firme y obtuvo la participacin del
Senado y de la Cmara de Diputados -y noslo de esta ltima, como
pretenda el radicalismo-, actuando por separado. Sediagramaron dos
etapas para ese procedimiento; la de interpelacin a los efectos
deltratamiento de una mocin de censura (que puede abrir ya una
crisis de gobierno) y lade remocin. Para ambos casos se requerira
el voto de la mayora absoluta de latotalidad de los miembros de
cada una de las Cmaras" (Garcia Lema, 1994: 170-17l).[15] Ver
Constitucin de Venezuela, art. 153; Constitucin de Bolivia, art.
70;
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
Constitucin de Uruguay, arts. 147 y ss.; Constitucin de
Colombia, art. 153, inc. 9;Constitucin del Paraguay, art. 193. Cabe
sealar que, segn los casos, la regulacin hasido ms extensa y
precisa que la sancionada en la reforma.[16] Sobre las tipologas
del presidencialismo pueden verse los siguientes trabajos:
KarlLoewenstein, 1949; Luis Snchez Agesta, 1980, Humberto Nogueira
Alcal, 1987 yMario Serrafero, 1991. Interesantes innovaciones para
la discusin tipolgica aparecenen Matthew Soberg Shugart y John
Carey, 1992.[17] Todas las jefaturas aparecan en el art. 86. Las
dos primeras en el inc. I: "Es el jefesupremo de la Nacin y tiene a
su cargo la administracin general del pas", La terceraen el inc. 3:
"Es el jefe inmediato y local de la Capital de la Nacin", La cuarta
jefaturaen el inc. 15: "Es comandante en jefe de todas las fuerzas
de mar y de tierra de laNacin".[18] Sobre este punto, al igual que
en muchos otros, existen diferentesinterpretaciones, Ver Abel
Fleitas Ortiz de Rozas, s/f, Para Juan Carlos Cassagne(1994), el
presidente contina siendo jefe de la administracin.[19] Carencia
que se dar siempre y cuando sea la oposicin la que triunfe en
laselecciones capitalinas, o bien un sector no identificado
plenamente con la lneapresidencial.[20] Segn el art. 99:
Nombramiento y remocin de embajadores, ministros yencargados de
negocios con el acuerdo del Senado (inc. 7); recibe a los ministros
ycnsules extranjeros (inc. 11); concluye y firma tratados
internacionales y concordatos(inc. 11); declara la guerra y ordena
represalias con autorizacin y aprobacin delCongreso (inc. 15). No
se han modificado, por lo tanto, sus poderes en materia exterior,y
mantiene sus anteriores facultades. Como se dijo, contina siendo el
comandante enjefe de las Fuerzas Armadas de la Nacin (inc. 12).
Segn el inc. 13, "provee losempleos militares de la Nacin: con
acuerdo del Se- nado, en la concesin de losempleos o grados de
oficiales superiores de las fuerzas armadas; y por s solo en
elcampo de batalla". El inc. 14 seala que "dispone de las fuerzas
armadas, y corre consu organizacin y distribucin segn las
necesidades de la Nacin". y el incisosiguiente, "declara la guerra
y ordena represalias con autorizacin y aprobacin del
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
Congreso". En sntesis, la reforma no ha variado sus atribuciones
militares.[21] Segn el art. 100, inc. 3: corresponde al jefe de
Gabinete: "Efectuar losnombramientos de los empleados de la
administracin, excepto los que correspondenal presidente". (Cules
son los que corresponden al presidente? Cmo se compaginasu
responsabilidad poltica de la administracin y la eventual facultad
nominativa en elcampo administrativo?).[22] Segn el art. 99, inc.
4, prrafo segundo: "Nombra los dems jueces de lostribunales
federales inferiores en base a una propuesta vinculante en terna
del Consejode la Magistratura, con acuerdo del Senado, en sesin
pblica, en la que se tendr encuenta la idoneidad de los
candidatos".[23] Decretos de necesidad y urgencia, inc. 3: "El
Poder Ejecutivo no podr en ningncaso bajo pena de nulidad absoluta
e insanable, emitir disposiciones de carcterlegislativo. Solamente
cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguirlos
trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de
las leyes, yno se trate de normas que regulen materia penal,
tributaria, electoral o el rgimen delos partidos polticos, podr
dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, losque sern
decididos en acuerdo general de ministros que debern
refrendarlosconjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. .."
. Reglamentos delegados, art. 76;"Se prohbe la delegacin
legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materiasdeterminadas de
administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para
suejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso
establezca. Lacaducidad resultante del transcurso del plazo
previsto en el prrafo anterior noimportar revisin de las relaciones
jurdicas nacidas al amparo de las normas dictadasen consecuencia de
la delegacin legislativa". Veto parcial, art. 80: "Se reputa
aprobadopor el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el
trmino de diez das tiles. Losproyectos desechados parcial- mente no
podrn ser aprobados en la parte restante. Sinembargo, las partes no
observadas solamente podrn ser promulgadas si tienenautonoma
normativa y su aprobacin parcial no altera el espritu ni la unidad
delproyecto sancionado por el Congreso. En este caso, ser de
aplicacin el procedimientoprevisto para los decretos de necesidad y
urgencia".[24] El inc. 9 reproduce el anterior texto: "Prorroga las
sesiones ordinarias del
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
Congreso, o lo convoca a sesiones extraordinarias cuando un
grave inters de orden oprogreso lo requiera " .[25] Art. 75, inc.
29: "Declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la Nacin
encaso de conmocin interior, y aprobar o suspender el estado de
sitio declarado,durante su receso, por el Poder Ejecutivo".[26] La
reforma de 1994 mantuvo el tipo de renovacin y la duracin del
mandato delos diputados: duracin de cuatro aos y renovacin parcial
de la mitad de loslegisladores cada dos aos. En cuanto al Senado,
estableci la eleccin directa de lossenadores y disminuy la duracin
del mandato de nueve a seis aos, con renovacinbianual de un tercio
de los legisladores. Adems, se incluy un tercer senador
enrepresentacin de la minora. Ver Mario Serrafero, 1998.[27] Sobre
la consideracin del Congreso en relacin a decretos y medidas
delEjecutivo, el recuerdo del "realismo" de Schmitt en relacin a la
Constitucin deWeimar se impone, ya sea a modo de prevencin o de
oscuro presagio. Deca respectodel tercer legislador extraordinario
-el presidente del Reich-: "el requerimiento dederogacin del
Reichtag no tiene efecto retroactivo, de manera que el
legisladorextraordinario puede crear hechos consumados frente al
legislador ordinario; y hayverdaderas medidas especialmente
efectivas, como por ejemplo la intervencin con lafuerza andada y el
fusilamiento de un hombre, que no pueden ya ser dejadas sin
vigor.Todas estas cosas son fundamentos de gran importancia prctica
y significan una gransuperioridad fctica", en Carl Schmitt, 1994:
90.[28] Molinelli (1996: 82-83) seala que estos organismos de
control tendrnprobablemente un efecto suave o casi neutro.[29] El
nuevo art. 53 agrega, entre los funcionarios comprendidos en la
norma, al jefede Gabinete, y excluye a los jueces inferiores. Sobre
el juicio poltico puede verse MarioSerrafero, 1995.[30] Ver en
Natale, 1995, el captulo referido al Poder Legislativo (pp.
73-86).[31] Distintas posiciones, afirmaciones e interrogantes
acerca de la nueva figura
Araucaria. Ao 1, N 2 Segundo semestre de 1999
-
pueden consultarse en Rodolfo Barra, 1995; Alberto Garca Lema,
1995; Luis FranciscoLozano, 1955 y Abel Fleitas Ortiz de Rozas,
slf.[32] En Per la censura se extenda tambin a los ministros.[33]
Sobre estas notas puede tambin consultarse Jorge Vanossi, 1994 y
Delia FerreiraRubio y Mateo Goretti, 1995.[34] La Secretara de
Planeamiento, con la Subsecretara de Planeamiento y la deRelaciones
Institucionales; la de Coordinacin de Gabinete, con las
Subsecretaras deInformacin de Gabinete y de Informacin Ministerial,
la Secretara de CoordinacinParlamentaria, con la de Relaciones
Parlamentarias y la de Gestin Parlamentaria; laSecretara de
Administracin, con la Subsecretara de Administracin y la de
RecursosHumanos y Organizacin; la Secretara de Asuntos Fiscales,
con las Subsecretaras deAsuntos Fiscales y de Organizacin de la
Gestin Pblica; y la Secretara de ControlEstratgico con las
Subsecretaras de Coordinacin y la de Control. Ver decreto
909/95,Boletn Oficial, nro.[35] Ver decreto 660/96, Boletn Oficial
nro. 28.471, 1 Seccin, 04/09/96.[36] Esta hiptesis fue sugerida en
Serrafero, 1995.[37] Ver el decreto 977/95, Boletn Oficial, nro.
28.182,1 Seccin, 11/07/95.[38] Sus comentarios pueden verse en la
ltima versin de su ya clsico trabajo sobre elpresidencialismo, en
Linz y Valenzuela, 1994: 16-18.[39] Ver Thomas Cronin, 1980: 43-46,
Richard Pius, 1979: 106 y Ernest Griffith, 1987:101-102. Un
panorama general sobre la reeleccin puede verse tambin en
JamesWilson, 1992.[40] No hay que descartar que un jefe de Gabinete
puede enfrentar al presidente y darun "poco" al gob