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Luis Ayala Can*Mercedes Sastre Garca**
POLTICAS REDISTRIBUTIVASY DESIGUALDADEste trabajo trata de
ofrecer una perspectiva general de los efectos del conjunto
deprestaciones sociales monetarias sobre la desigualdad en Espaa.
Mediante laexplotacin de las diferentes fuentes de informacin
disponible, nuestras estimacionesmuestran la emergencia de un nuevo
patrn distributivo en Espaa, caracterizado por laausencia de
mejoras en el proceso distributivo desde comienzos de los aos
noventa.Este proceso se explica parcialmente por el hecho de que
las prestaciones socialesmonetarias han mostrado en los ltimos
quince aos una menor capacidad decorreccin de las desigualdades en
las rentas primarias que en etapas anteriores. A talconclusin se
llega tanto cuando se estiman las diferencias entre la desigualdad
conrentas disponibles y con rentas primarias como cuando se
realizan ejercicios dedescomposicin de la desigualdad por fuentes
de renta.
Palabras clave: poltica econmica, distribucin de la renta,
desigualdad, prestaciones sociales, PHOGUE.
Clasificacin JEL: D31, D63, J60.
1. Introduccin
Entre las diferentes lneas de la intervencin pblicauna de las ms
controvertidas es la que se refiere a lainstrumentacin y el
desarrollo de polticas de orienta-cin redistributiva. La revisin
crtica que sufri esta for-ma de actuacin del sector pblico durante
las dcadasposteriores a la crisis de los aos setenta supuso tantoel
arraigo de recetas alternativas a las corrientes de
anlisis que interpretaban estas polticas como pilaresdel
crecimiento y la equidad, como una progresiva pr-dida de
legitimacin. Por un lado, el cuestionamiento delos instrumentos
tradicionales de transferencias de ren-ta propici un creciente
retraimiento de la ocupacin es-tatal de determinadas parcelas de
intervencin. Porotro, la necesaria adaptacin a las nuevas
necesidadesy exigencias sociales, que incluan, en varios pases,una
creciente demanda de descentralizacin de la pro-teccin social en el
doble plano territorial y funcional,tambin dio lugar a cierta
transformacin de los siste-mas de prestaciones monetarias en los
Estados de Bie-nestar contemporneos.
En la mayora de los pases de la OCDE, si bien nopuede hablarse
de un ajuste drstico, se ha registrado
POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837 117ICE
* Instituto de Estudios Fiscales y Universidad Rey Juan
Carlos.** Instituto de Estudios Fiscales y Universidad Complutense
de
Madrid.Los autores agradecen la financiacin recibida del
Ministerio de
Educacin y Ciencia (SEJ2004-07373-C03-03).
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un importante proceso de moderacin en el crecimientodel gasto en
transferencias sociales. El argumento fun-damental para su
contencin ha sido la conviccin deque el nivel alcanzado por estas
prestaciones constituaun desestmulo del ahorro, especialmente en el
caso delas pensiones de jubilacin, y de la participacin laboral.En
este ltimo mbito, el diseo de los programas demantenimiento de
rentas ha sido fuertemente cuestio-nado bajo el argumento de que
las cuantas de las pres-taciones podran suponer un salario de
reserva dema-siado alto para que la estructura de incentivos
permane-ciera inalterada. La evidencia emprica disponible,
sinembargo, no permite contar con conclusiones significati-vas
sobre la generacin de desincentivos. Aunque exis-te un efecto
negativo y estadsticamente significativo so-bre el nmero de horas
trabajadas, se trata de un efectopoco relevante en trminos
cuantitativos, que difiere,adems, segn pases y grupos
demogrficos.
Una consecuencia interesante del examen crtico delas
prestaciones sociales es que el nfasis en la posi-ble distorsin que
pueden introducir en la oferta ptimade factores de produccin ha
servido, en cierta medida,para incorporar los efectos de las
polticas redistributi-vas a los modelos de crecimiento econmico. La
incor-poracin del gasto social a las reinterpretaciones re-cientes
de los modelos de crecimiento ha ayudado aexplorar nuevas vas de
anlisis. La evidencia empri-ca, tambin en este mbito, ha resultado
insuficiente,careciendo en la actualidad de un cuerpo de
relacionesestadsticas suficientemente significativas. De los
re-sultados obtenidos por un nmero creciente de traba-jos no pueden
inferirse efectos lineales entre los au-mentos del gasto en
proteccin social y una hipotticareduccin de la eficiencia econmica
(Arjona et al.,2002).
Desde la perspectiva de los objetivos tradicionalesde las
transferencias sociales, la intensidad cobradapor el debate en
torno a los efectos sobre los factoresde produccin y el crecimiento
econmico ha relega-do a un segundo plano, paradjicamente, la
discusinms general sobre el cumplimiento de los fines prima-
rios de estas polticas. Reducen significativamentela
desigualdad? Aumenta en el tiempo la capacidadredistributiva de
estas prestaciones? Qu instru-mentos tienen una mayor capacidad
para reducir lasdesigualdades de renta entre los hogares?
Indepen-dientemente de los efectos sobre la eficiencia econ-mica,
parece claro que el objetivo prioritario de estasprestaciones no es
favorecer el crecimiento econmi-co sino dar respuesta a objetivos
sociales. Resultamuy limitado, sin embargo, el nmero de trabajos
quehan tratado de dar respuesta a esta pregunta para elcaso de la
economa espaola en el perodo reciente.La carencia de series
homogneas y la falta generalde convergencia en los trabajos que
utilizan las dife-rentes fuentes que informan sobre lo sucedido
desdecomienzos de los aos noventa dificultan no slo
ladisponibilidad de un cuadro ajustado de resultadossobre los
efectos de estas prestaciones sino, en gene-ral, un conocimiento
suficiente de la evolucin de ladesigualdad econmica.
La ausencia de resultados suficientemente consen-suados
contrasta con la pertinencia de las preguntas ci-tadas ante el
notable cambio de contexto en el que sedesarrollan las polticas
redistributivas. Por un lado, sonvarios los cambios en el marco de
necesidades socia-les. Cabe hablar de variaciones en la estructura
poredades de la poblacin como un grado de envejeci-miento creciente
y un espectacular aumento de los flu-jos de llegada de poblacin
inmigrante, transforma-ciones en la estructura de hogares como la
gananciade peso de los hogares monoparentales y cambiostambin en el
mercado de trabajo, causados por un in-tenso proceso de
desregulacin, de desplazamientosde la demanda, de segmentacin y de
aparicin de nue-vas formas de empleo (Esping-Andersen, 1996).
Todasestas realidades han adquirido mayor envergadura conla
intensificacin de los procesos de internacionaliza-cin de la
actividad econmica. En los distintos planosdesde los que se
desarrollan las estrategias propias dela actuacin redistributiva
del sector pblico gasto so-cial, imposicin progresiva y regulacin
de los mercados
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LUIS AYALA CAN Y MERCEDES SASTRE GARCA
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favorable a los colectivos con menores rentas existenbarreras
para el mantenimiento de sistemas de largo al-cance. Los procesos
de integracin, apertura comercialy creciente competencia imponen
severos lmites almantenimiento de regulaciones y ciertas
dificultadespara el sostenimiento de los programas de
manteni-miento de rentas. Pese a todo, diversos autores han
de-mostrado tambin que el nuevo escenario internacionalno tiene por
qu suponer una drstica reduccin delgasto social (Atkinson,
1999).
Todos estos condicionantes se manifiestan visible-mente en el
caso de la economa espaola. Desde co-mienzos de los aos noventa,
cabe hablar de una cre-ciente internacionalizacin, paralela a la
sucesin de di-ferentes cambios en el mercado de trabajo y a
ciertorecorte en el gasto social relativo. En el marco de unproceso
continuado de crecimiento econmico, aunquems contenido que en
etapas expansivas anteriores,cabe preguntarse por la evolucin de la
desigualdad ypor el papel que han podido tener en esta evolucin
lasprestaciones econmicas del sistema de proteccin so-cial. A
priori, cabra esperar, en consonancia con lo su-cedido en etapas
anteriores, una reduccin en la desi-gualdad. La escasa evidencia
emprica, sin embargo, noparece confirmar esta posibilidad.
La estructura del trabajo es como sigue. En la sec-cin 2 se
revisan algunos de los argumentos ms rele-vantes del debate actual
sobre los objetivos de las pol-ticas redistributivas. En el
apartado 3 se examinan lastendencias de la distribucin de la renta
en Espaa enel largo plazo. En el apartado 4 se analiza la
evolucinde las prestaciones sociales monetarias. En el aparta-do 5
se aporta nueva informacin emprica para anali-zar el efecto de las
prestaciones sociales sobre la desi-gualdad. El trabajo se cierra
con una breve relacin deconclusiones.
2. Los objetivos de las polticas redistributivas
La discusin sobre el alcance y el diseo de las polti-cas
redistributivas en el nuevo contexto de cambio en
las necesidades sociales y de recorte en los mrgenesde actuacin
de la intervencin pblica remite a una de-limitacin precisa de los
objetivos bsicos de estos pro-gramas. Diferentes autores, como
Atkinson (1999) yBarr (2004), han tratado de sistematizar los
principalesobjetivos econmicos de los sistemas de proteccin so-cial
contemporneos. La mayora de ellos son directa-mente trasladables al
caso de las prestaciones moneta-rias. La cuestin principal es si
esos objetivos siguensiendo viables y si estas polticas deberan
perseguirotros fines.
Histricamente, la principal fuente de legitimacinde los
programas de prestaciones econmicas hasido el objetivo de
redistribucin de la renta. El aliviode la pobreza y la reduccin de
las desigualdadeseconmicas constituyen las metas bsicas de los
sis-temas de proteccin social en todos los pases. En elcaso de la
pobreza, existe un doble objetivo de reduc-cin tanto de su extensin
como de su intensidad. Enel caso de las polticas que tratan de
reducir las desi-gualdades en la distribucin personal de la renta,
elobjetivo principal es favorecer las situaciones de equi-dad
vertical y horizontal.
En segundo lugar, algunas prestaciones en efectivono slo tratan
de reducir la desigualdad sino que tam-bin intentan rebajar la
incertidumbre en la percepcinde rentas, cumpliendo, por tanto, una
funcin de asegu-ramiento ante el futuro. Las prestaciones por
desempleoy las pensiones de jubilacin, por ejemplo, tratan de
pre-venir un descenso inesperado en el nivel de vida de loshogares.
Otras transferencias tambin tratan de garanti-zar el sostenimiento
de rentas ante distintos tipos deeventos que, en ausencia de
mecanismos protectores,podran causar prdidas en el nivel de vida de
los ciuda-danos. Podra ser el caso, entre otras, de las
prestacio-nes por invalidez o enfermedad.
En tercer lugar, los sistemas de prestaciones econ-micas tambin
tratan de favorecer la igualdad de oportu-nidades desde la doble
perspectiva intra e intergenera-cional. Las transferencias de renta
que se producen atravs del sistema de impuestos y prestaciones
sociales
POLTICAS REDISTRIBUTIVAS Y DESIGUALDAD
POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837 119ICE
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desde los hogares con mayores ingresos hacia los quetienen
menores recursos favorecen un mayor acceso alconsumo de bienes y
servicios del que resultara en au-sencia de intervencin pblica. El
aumento del flujo derentas, acompaado del desarrollo de bienes
preferen-tes, puede potenciar las inversiones en capital humanoen
los grupos de renta ms baja.
Otro objetivo tradicional de los programas de presta-ciones
econmicas ha sido la optimizacin de las deci-siones individuales en
el ciclo vital. El desarrollo del sis-tema de transferencias de
renta contribuye a suavizar lapercepcin de ingresos a lo largo del
ciclo vital, a la vezque permite a los hogares reasignar el consumo
y elahorro en el largo plazo. Los sistemas de pensionesayudan a la
toma de decisiones sobre el consumo de loshogares en etapas en las
que las rentas primarias tien-den a reducirse. Otras prestaciones,
como las ayudasdirectas a las familias con bajos ingresos, pueden
elevarel nivel de recursos de hogares con dificultades en
de-terminadas etapas de su ciclo vital.
En quinto lugar, diversos autores han justificado laexistencia
de prestaciones sociales como medio de evi-tar diversas
ineficiencias que surgen, por definicin, enlos sistemas de
aseguramiento privados. Se trata, entreotros, de los problemas de
seleccin adversa, riesgomoral e informacin asimtrica. Desde la
aportacin se-minal de Arrow (1963) los sistemas de proteccin
socialse contemplan como algo ms que una red mnima deseguridad
econmica. Los programas de transferenciasde renta a los hogares no
slo se justifican por su fun-cin redistributiva, sino porque
desarrollan funcionesque los mercados privados no cumplen o lo
hacen demanera ineficiente.
Esta variedad de fines fundamentales hace que lasmotivaciones y
los determinantes de la evolucin decada tipo de prestacin sean muy
variados. Cada ins-trumento responde a objetivos distintos y sus
efectossobre la redistribucin y el crecimiento pueden sermuy
diferentes. As, por ejemplo, es ms probableque las prestaciones
dirigidas al mantenimiento derentas a travs de sistemas actuariales
de pensiones
pueden alterar las decisiones de ahorro, mientras quelas
prestaciones por desempleo tienen una mayor ca-pacidad para
condicionar las decisiones de los hoga-res sobre la participacin
laboral. Todas ellas presen-tan el rasgo comn de poder alterar la
distribucinpersonal de la renta. Existe el riesgo, por tanto, deque
la estimacin del impacto de las transferenciassociales y de los
impuestos necesarios para su finan-ciacin desde la nica perspectiva
de los efectos so-bre la cantidad de factores orille la cuestin
central delgrado de cumplimiento de los objetivos de justicia
dis-tributiva por los que fueron creadas las distintas
pres-taciones.
Incluso si se quisieran medir los efectos sobre la efi-ciencia,
son varias las consideraciones relevantes que amenudo se obvian en
el anlisis de los efectos indirec-tos de las polticas
redistributivas. No slo deberan va-lorarse los resultados en
trminos de la posible introduc-cin de distorsiones en el mercado de
trabajo o en la ge-neracin de ahorro, sino que tambin se debera
teneren cuenta la posible contribucin de la intervencin so-cial
pblica a la mejora de la eficiencia de los mercadosprivados, como
es el caso de los aspectos citados deoptimizacin de las decisiones
individuales y la reduc-cin de los problemas de informacin
asimtrica, selec-cin adversa y riesgo moral.
La literatura sobre crecimiento econmico, adems,ha permitido
identificar efectos positivos sobre la efi-ciencia a travs de una
mayor estabilidad del marco ins-titucional. Se han enfatizado,
entre otros, un mayorequilibrio poltico-econmico (Bertola, 1998),
la preven-cin de comportamientos delictivos (Sala-i-Martn,1997), la
mayor eficiencia productiva que genera la es-tabilidad
institucional (Alesina y Perotti, 1995; Tabellini,2000), el efecto
positivo sobre el aseguramiento de losderechos de propiedad
(Sala-i-Martn, 1992) o un mayoraseguramiento frente al riesgo, con
efectos sobre la in-novacin y el capital humano (Gintis y Bowles,
1982;Atkinson, 1999; Zhang y Zhang, 2004). Buena parte deesta
amplia gama de resultados resulta, sin embargo,difcilmente
mensurable.
120 POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837
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En lnea, por tanto, con el razonamiento anterior, resul-ta
pertinente el replanteamiento general de los efectos delas polticas
redistributivas desde el anlisis de su influen-cia sobre la
desigualdad. Especialmente, cuando la lite-ratura comparada ha
alcanzado cierto consenso sobrelas principales tendencias de la
capacidad redistributivade las prestaciones sociales, que parece
mostrar unamoderacin creciente de sus efectos sobre la
desigual-dad. Aunque no existen estudios sistemticos que permi-tan
comparar el efecto redistributivo de las reformas enlos sistemas de
proteccin social en diferentes pasesdurante las dos ltimas dcadas,
contamos con suficien-te evidencia para extraer al menos algunas
conclusionesgenerales sobre los efectos actuales de las
prestaciones.Brandolini y Smeeding (2007), por ejemplo, han
mostra-do recientemente que mientras que en todos los paseslos
sistemas de prestaciones reducen las desigualdadesde las rentas
primarias, las diferencias internacionalesson muy notables. En
promedio, el conjunto del sistemade prestaciones e impuestos
personales reduce la desi-gualdad en los pases de la OCDE casi un
tercio (desdeun ndice de Gini de 0,44 a 0,29).
Se ha registrado, sin embargo, una ampliacin de lasdiferencias
entre pases, permaneciendo Estados Uni-dos como uno de los pases de
la OCDE donde la re-duccin de la desigualdad desde las rentas
primarias ala renta disponible se limita a un 23 por 100,
mientrasque en los pases nrdicos esa reduccin vara en unrango
comprendido entre el 36 y el 47 por 100. Los estu-dios que utilizan
tcnicas de microsimulacin confirmanlas crecientes dificultades de
algunos pases para redu-cir la desigualdad, entre ellos los del Sur
de Europa(Immervoll et al., 2005). En cualquier caso, en
prctica-mente todos los pases se ha repetido un proceso de
in-cremento de las desigualdades de las rentas primariasdesde
comienzos de los aos ochenta. Mientras que enalgunos casos este
aumento ha sido compensado por elaumento del gasto social y de su
capacidad redistributi-va, en otros las reformas de la proteccin
social hansido insuficientes para impedir el aumento de la
desi-gualdad en la renta disponible.
3. La desigualdad econmica en Espaa
La evaluacin de los efectos de las polticas redistri-butivas
sobre la desigualdad en Espaa y, ms concre-tamente, de las
prestaciones sociales, remite al estudioprevio de las tendencias
generales de la desigualdad.Tal tarea se enfrenta a la necesidad de
ordenar y siste-matizar una informacin muy dispersa, debido a la
ca-rencia tradicional de bases de datos informativas de lasituacin
econmica de los hogares espaoles y a sucreciente fragmentacin en el
tiempo. Estos lmites ori-ginan que, mientras que resulta
relativamente fcil tra-zar un cuadro general de lo sucedido hasta
mediadosde los aos noventa, las evidencias sean mucho ms li-mitadas
para el perodo posterior.
Respecto al comportamiento de la desigualdad en ellargo plazo en
Espaa, son abundantes los trabajos queapuntan a su reduccin durante
el perodo comprendidoentre el primer tercio de los aos setenta y el
final de ladcada de los ochenta, fechas de aparicin en el tiempode
las ltimas encuestas decenales de presupuestos fa-miliares
(1973/1974, 1980/1981 y 1990/1991, respecti-vamente). Para fechas
anteriores, la informacin esmuy limitada y las bases de datos muy
heterogneas.En cualquier caso, las estimaciones de Alcaide y
Alcai-de (1983), los resultados de los Informes FOESSA odistintos
trabajos realizados por el Instituto Nacional deEstadstica
mostraron la existencia de importantes ba-rreras para reducir la
concentracin de la renta durantelos momentos ms lgidos del
desarrollo econmico delos aos sesenta. La concentracin de la
propiedad dela tierra y el capital y el asentamiento de un modelo
decrecimiento basado en bajos costes salariales fueron al-gunos
factores destacados en la explicacin de las difi-cultades para que
la desigualdad disminuyera.
En la dcada siguiente, ya cubierta por la Encuesta
dePresupuestos Familiares (EPF), la crisis econmica, quearranc una
vez superado el primer tercio de los setentay se prolong hasta
mediados de la dcada siguiente, nosupuso, paradjicamente, una
modificacin sustancialdel patrn distributivo en Espaa. Los datos de
la EPF
POLTICAS REDISTRIBUTIVAS Y DESIGUALDAD
POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837 121ICE
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parecen indicar una leve reduccin de la desigualdad en-tre 1973,
momento en el que suele fijarse el inicio de lacrisis con el
detonante de la subida de los precios del pe-trleo, y 1981, ao en
el que se registr una nueva subi-da de los precios energticos y en
el que comenzaron adefinirse polticas de ajuste ms severo
(Ruiz-Castillo,1993; Bosch et al., 1989; Ayala et al., 2006). Con
todo, seprodujo cierta cada del porcentaje de renta acumuladapor la
decila ms rica y una moderada ganancia de laparticipacin en el
total de las decilas con menor renta.
La razn de que las condiciones econmicas adversasno se
tradujeran en un empeoramiento del patrn distri-butivo se
encuentra, fundamentalmente, en la simultanei-dad de fuerzas de
diferente signo. En el mbito laboral,mientras que el aumento
vertiginoso del desempleo tuvo,forzosamente, un impacto negativo
sobre la distribucinpersonal de la renta, al afectar especialmente
a la pobla-cin con menos recursos, la quiebra del modelo de
deter-minacin salarial supuso aumentos salariales muy nota-bles.
Pero, sobre todo, la atenuacin de los efectos de lacrisis sobre la
desigualdad se debi a los cambios en laspolticas pblicas. Al amparo
de la transicin democrti-ca, en este perodo se consolid el armazn
del Estadode Bienestar espaol, hasta entonces caracterizado
porniveles de gasto muy por debajo de los estndares euro-peos. Los
aumentos del gasto social fueron los ms ele-vados de las ltimas
cuatro dcadas y estuvieron acom-paados por importantes
transformaciones del sistematributario, diseadas, entre otras
razones, con el objetivode aumentar su progresividad.
Para la dcada de los aos ochenta, la gran mayorade los estudios
coinciden en una misma valoracin dereduccin inequvoca de la
desigualdad en la distribu-cin de la renta en Espaa1. Segn los
datos de laEncuesta de Presupuestos Familiares, se
registraronimportantes mejoras en los porcentajes de renta
acumu-
lada por la poblacin con ingresos ms bajos (el 10por 100 con
rentas ms bajas pas de acumular el 2,7por 100 de la renta total en
1980 al 3,1 por 100 diezaos despus) y reducciones significativas de
la propor-cin de renta acumulada por la poblacin ms rica
(elporcentaje correspondiente a la decila con mayor rentapas del
25,4 por 100 en 1980 al 23,9 por 100 en 1990).
Pese a que la ausencia de datos impide la valoracinde lo
sucedido en aos intermedios, la existencia decambios muy
importantes en el ciclo econmico permiteentrever la falta de
linealidad en la evolucin de la desi-gualdad. Durante la primera
mitad de la dcada de losochenta, el ajuste drstico a la crisis
supuso una conten-cin del aumento de las remuneraciones de los
asalaria-dos, sin que ello impidiera un veloz crecimiento del
de-sempleo. En la segunda mitad de la dcada, la recupe-racin de la
actividad econmica origin la inversin deeste proceso, si bien una
parte importante del empleocreado fue de carcter temporal. Pero,
sobre todo, fueen la segunda parte de los aos ochenta cuando se
re-gistraron los mayores aumentos del gasto social, con untardo
repunte al final de la dcada. Este conjunto defuerzas propici una
importante reduccin de la concen-tracin de la renta en la sociedad
espaola, en un pero-do, adems, en el que en la mayora de los pases
de laOCDE vieron cmo aumentaba la desigualdad.
Los cambios en la distribucin de la renta desde co-mienzos de
los aos noventa son menos conocidos.Desde mediados de dicha dcada,
la economa espao-la ha mostrado un notable ritmo de crecimiento,
clara-mente por encima del promedio de la Unin Europea(UE), de lo
que cabra inferir, dadas las experiencias an-teriores, una mejora
del proceso distributivo. Un rasgodiferencial, adems, respecto a
las etapas expansivasprevias, ha sido la notable sensibilidad del
empleo a lareactivacin econmica, con la mayor elasticidad de
lasltimas dcadas. Segn los datos ms recientes de laEncuesta de
Poblacin Activa, la tasa de paro descen-di desde valores cercanos a
uno de cada cuatro acti-vos en 1994 a los porcentajes actuales
inferiores al 8,5por 100. Los resultados de los modelos
economtricos
122 POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837
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1 Ver, entre otros, AYALA, MARTNEZ y RUIZ-HUERTA (1993),GARCA
LIZANA y MARTN REYES (1994), MARTN-GUZMN (1996),GRADN y DEL RO
(2001).
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estimados para evaluar la relacin entre el crecimientoeconmico y
la evolucin de la desigualdad en etapasanteriores empujan a pensar
que la consecuencia pro-bable de esta recuperacin de la actividad
econmica yel empleo debera haber sido la reduccin de la
desi-gualdad en la distribucin de la renta2.
La contestacin a la pregunta de si el crecimiento eco-nmico de
la etapa reciente ha propiciado cambios distri-butivos relevantes
resulta compleja ante la falta de infor-macin homognea para
reconstruir las tendencias distri-butivas desde mediados de los aos
noventa. La decisinde dejar de elaborar la EPF bsica supuso una
ruptura im-portante en las series sobre desigualdad en Espaa.
Lapuesta en marcha de otras fuentes en aos posteriorespermiti tener
una visin ms actualizada y sistemtica, alpoder observar los cambios
anuales, pero sin poder contarcon elementos de enlace con las
fuentes anteriores. ni-camente las Encuestas Continuas de
Presupuestos Fami-liares, elaboradas desde 1985 hasta 1996 con
periodici-dad trimestral, ofrecen informacin suficiente para
recons-truir lo sucedido entre la segunda mitad de los aosochenta y
la primera mitad de la dcada siguiente. Se tra-ta, sin embargo, de
una fuente con problemas importantesde baja respuesta y ocultacin
de los ingresos y, sobretodo, con un tamao de la muestra
significativamente me-nor que el de la EPF bsica (3.200 hogares
frente a msde 20.000, respectivamente). La mayora de los
trabajosque han analizado esta fuente para el anlisis de la
desi-gualdad y la pobreza encuentran un panorama similar:una
importante reduccin de las diferencias de renta du-rante la segunda
parte de los aos ochenta y la ralentiza-cin del cambio en la
primera mitad de los noventa3.
Nuestras propias estimaciones corroboran esta ten-dencia. Los
resultados derivados de la explotacin de
las Encuestas Continuas correspondientes a 1990 y1995 ofrecen un
panorama del proceso distributivo muydistinto al de la dcada
anterior. El 10 por 100 de la po-blacin con rentas ms bajas
experiment durante laprimera mitad de la dcada un retroceso
significativo ensu participacin en la renta total, mientras que el
20por 100 ms rico vio cmo mejoraban sus porcentajes.El clculo de
diversos indicadores de desigualdad corro-bora su aumento durante
el perodo considerado. De talmanera que se habra frenado en los aos
noventa latrayectoria de reduccin de la desigualdad,
prolongadadurante ms de veinte aos, repitindose tardamenteen Espaa
la quiebra del patrn distributivo que previa-mente haban registrado
varios pases de la OCDE.
El panorama sobre lo sucedido desde mediados delos aos noventa
es menos conocido. El Panel de Ho-gares de la Unin Europea (PHOGUE)
es la nicafuente que cubre la mayor parte de dicha dcada. Lanueva
Encuesta Continua de Presupuestos Familiares(ECPF), cuya primera
informacin anualizada disponi-ble corresponde a 1998, tambin
permite valorar lo su-cedido desde finales del decenio anterior
hasta elecuador de la presente dcada. La ECPF sufri un im-portante
cambio metodolgico a partir de 1997, am-plindose la muestra
trimestral, que hasta entonces noresultaba representativa a nivel
autonmico, llegandoa cubrir hasta 8.000 hogares. El carcter de
panel rota-torio posibilita anualizar la encuesta, lo que
permitecontar con cerca de 10.000 observaciones. Este nme-ro,
aunque ms que triplica el de la anterior EncuestaContinua, resulta
considerablemente inferior al de lasEPF decenales.
La nica posibilidad, por tanto, de recomponer las ten-dencias
desde comienzos de los aos noventa pasa por laexplotacin conjunta
de todas las fuentes adoptando op-ciones metodolgicas similares,
aunque con las cautelaslgicas que imponen las notables diferencias
metodolgi-cas entre las encuestas. Para estimar la desigualdad
to-mamos como referencia el ingreso monetario del hogar,ajustado
por una escala de equivalencia paramtrica de lafamilia propuesta
por Buhmann et al. (1988).
POLTICAS REDISTRIBUTIVAS Y DESIGUALDAD
POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837 123ICE
2 Diversos estudios han puesto de manifiesto con las Encuestas
dePresupuestos Familiares que la relacin entre la evolucin del
empleo yla desigualdad est condicionada por la distribucin
intrafamiliar del paroy el sistema de prestaciones sociales. Ver,
por ejemplo, MARTNEZ etal. (2001).
3 Ver, entre otros, OLIVER et al. (2001), CUTANDA (2002) y
CANTet al. (2003).
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En el Grfico 1 se representa de forma simplificada laevolucin de
la desigualdad con las tres fuentes citadastomando como referencia
el ndice de Gini. Los resulta-dos correspondientes a la ECPF
anterior a la ampliacinde la muestra confirman los comentarios
anteriores. Unavez superado el primer tercio de los aos noventa, la
de-sigualdad experiment cierto cambio en la tendencia quehaba
mantenido en etapas previas. Desde ese momen-to, tanto el PHOGUE
como la nueva ECPF muestran unaclara tendencia hacia la estabilidad
de los indicadores dedesigualdad, con la excepcin en la primera de
esasfuentes del anmalo crecimiento en 1996. Esta
singularfluctuacin, en un margen temporal muy breve, aparecetambin
en otros trabajos que utilizan el PHOGUE para lamedicin de la
pobreza y la desigualdad4.
La informacin disponible parece revelar, por tanto,un
truncamiento del proceso continuado de reduccin
de las diferencias de renta entre los hogares espaoles.Este
cambio de tendencia no significa, en cualquiercaso, que la
incidencia de la pobreza relativa y la exten-sin de la desigualdad
hayan aumentado en el tiempo,sino que ambas situaciones han dejado
de reducirse. Elcrecimiento econmico registrado desde mediados
delos aos noventa y la notable creacin de empleo no ha-bran dado
lugar, por tanto, a reducciones de la desi-gualdad. Se quebrara as
la tendencia a la reduccin dela desigualdad, en vigor al menos
desde 1973 a 1991.Consecuencia de ello sera tambin la detencin
delproceso de convergencia en los niveles medios de equi-dad,
permaneciendo tanto los indicadores de desigual-dad (con un ndice
de Gini de 0,33 en Espaa y de 0,29para el promedio de la UE-15)
como los de pobreza (contasas del 19 y el 15 por 100 para Espaa y
la UE-15,respectivamente) en niveles superiores al promedio
eu-ropeo.
Las explicaciones de la ausencia de cambios en losresultados
distributivos en un contexto de crecimientoson varias, sin poder
entrar aqu en detalle en la revisin
124 POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837
LUIS AYALA CAN Y MERCEDES SASTRE GARCA
ICE
4 Ver, entre otros, LVAREZ et al. (2002), PASCUAL y
SARABIA(2004), AYALA y SASTRE (2005) y BRCENA y COWELL (2006).
GRFICO 1EVOLUCIN DE LA DESIGUALDAD
(ndice de Gini)
1993
1985
1986
1987 19
8819
8919
9019
9119
9219
9419
9519
9619
97 1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
0
0,05
0,1
0,15
0,2
0,25
0,3
0,35
0,4
ECPF(a) PHOGUE ECPF(b)
-
de cada proceso. Buena parte de los modelos de la rela-cin entre
empleo y desigualdad han perdido capacidadexplicativa por las
modificaciones en el tipo de empleocreado y, sobre todo, por un
menor crecimiento de lasrentas salariales. Repitindose las
tendencias de otrospases, ha aumentado la incidencia del trabajo de
bajossalarios, situndose las tasas de pobreza de los trabaja-dores
asalariados en torno a un 10 por 100 del total.Destaca tambin un
crecimiento de las remuneracionesmedias menor que el del empleo,
rasgo diferencial res-pecto a etapas anteriores.
Pero, sobre todo, sobresale la posibilidad de que elsistema de
transferencias sociales no haya tenido lamisma capacidad
redistributiva que en etapas anterio-res. Las cifras de gasto
social relativo han tendido a labaja, con porcentajes sobre el PIB
en la actualidad (pordebajo del 20 por 100) inferiores a los
niveles mximosdel primer tercio de los aos noventa (24,4 por 100).
Ta-les porcentajes quedan lejos de los de la UE, segn da-tos de
Eurostat, donde el gasto social en relacin al PIBmantiene los
mismos valores que a comienzos de losaos noventa (en torno al 29
por 100 del PIB). A la vezque las reformas tributarias han tendido
a reducir elcomponente redistributivo de etapas anteriores,
debido,sobre todo, a la cada de la recaudacin, las prestacio-nes
sociales no han tenido el mismo ritmo de crecimien-to que en las
dcadas previas. Existen, adems, ele-mentos limitativos en el
desarrollo de las mismas y en lacobertura de determinados grupos de
poblacin, quepodran estar condicionando su posible efecto en la
re-distribucin de las ganancias de renta registradas en losltimos
aos.
4. Evolucin de las transferencias sociales
El anlisis anterior abre la posibilidad de contrastar enqu
medida las prestaciones sociales monetarias, comoprincipal
instrumento redistributivo en el sistema espa-ol de proteccin
social, podran haber ejercido en laetapa reciente un efecto sobre
la desigualdad inferior alque pudieron tener en las dcadas previas,
para las que
la mayora de los estudios parecen mostrar que tuvieronun papel
determinante. Parece relevante, por tanto,examinar primero la
evolucin de los diferentes tipos deprestaciones para, en segundo
lugar, evaluar su efectosobre la evolucin de la desigualdad.
Respecto a la pri-mera de esas cuestiones, cabe hablar de un
diferenteritmo de crecimiento de las principales
transferenciassociales desde mediados de los aos noventa respectoa
las tendencias anteriores. La principal diferencia radi-ca en el
crecimiento ms pausado desde los primerosaos noventa y en la
distinta evolucin de las prestacio-nes contributivas y
asistenciales. Si bien las cifras tota-les de prestaciones revelan
que el volumen total ha idoalcanzando mximos histricos ao a ao con
la ex-cepcin de la segunda mitad de la dcada de los noven-ta hasta
alcanzar en la actualidad una cifra cercana alos diez millones de
prestaciones incluyendo las asis-tenciales y las contributivas, el
crecimiento ha sidomucho ms pausado desde los primeros aos
noventaque en la dcada de los ochenta.
En el caso de las prestaciones contributivas, la tasamedia de
crecimiento del perodo 1982-1992 (3,5por 100 anual) casi duplic la
del perodo 1993-2006(1,3 por 100) (Grfico 2)5. Esta moderacin del
creci-miento del nmero de beneficiarios se debe ms a fac-tores
institucionales que de naturaleza cclica. Los be-neficiarios del
seguro de desempleo son, de hecho, su-periores en nmero hoy a las
cifras de mediados de losaos noventa. La principal diferencia se
encuentra enel caso de las pensiones de jubilacin, que con cercade
cinco millones de beneficiarios son el grueso de lasprestaciones
contributivas. Si bien el aumento en el n-mero de pensiones de
jubilacin ha sido continuo, elcrecimiento de los ltimos aos ha sido
notablemente
POLTICAS REDISTRIBUTIVAS Y DESIGUALDAD
POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837 125ICE
5 La brusca reduccin de las cifras de beneficiarios de
lasprestaciones por incapacidad permanente en el ao 1997 y el
aumentoparalelo de las cifras correspondientes a las pensiones de
jubilacin sedebe a que desde ese ao el primer tipo de prestaciones
pasan aconsiderarse de jubilacin cuando los beneficiarios cumplen
la edad de65 aos.
-
ms moderado que en la etapa precedente. En dichoperodo, tanto
los factores puramente demogrficoscomo los cambios institucionales
posibilitaron la ex-pansin del sistema. La reduccin de la edad de
jubila-cin obligatoria, la inclusin entre los beneficiarios
depersonas con perodos mnimos de jubilacin o las jubi-laciones
anticipadas en los procesos de reconversinindustrial, fueron
algunos de los factores que impulsa-ron al alza las cifras.
Los datos disponibles sobre la evolucin de las cuan-tas medias
de las pensiones contributivas tambin pa-recen mostrar una
tendencia creciente, con una ganan-cia clara de capacidad
adquisitiva a lo largo del tiempo.No obstante, el aumento de la
cobertura global ofrecidano parece haber sido suficiente para que
las rentas delos pensionistas pudieran seguir el ritmo de
crecimientode las rentas de la poblacin activa. As, mientras que
lapensin media de jubilacin pas de suponer un 7por 100 menos que el
salario mnimo en 1992 a estar
quince puntos por encima en el ao 20056, aument ladistancia
respecto al PIB per cpita, pasando de algoms del 41 por 100 en 1992
a aproximadamente un ter-cio en 2005.
Este alejamiento respecto a la renta media, con impli-caciones
distributivas inmediatas, ha estado acompaa-do, adems, de un
aumento de las desigualdades en laspensiones medias por Comunidades
Autnomas. La es-timacin tanto del ndice de Gini como de la
diferenciaentre los percentiles noveno y primero dos de los
indi-cadores ms bsicos en la medicin de la desigual-dad para
distribuciones regionales de pensiones quetoman como variable de
referencia la pensin media encada regin y como factor de ponderacin
el nmero de
126 POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837
LUIS AYALA CAN Y MERCEDES SASTRE GARCA
ICE
GRFICO 2EVOLUCIN DEL NMERO DE BENEFICIARIOS DE PRESTACIONES
CONTRIBUTIVAS
FUENTE: Elaboracin propia a partir de los registros del
MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.
1993
1985
1982
1983
1984
1986
198719
8819
8919
9019
9119
9219
9419
9519
9619
971998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
0
1.000.000
2.000.000
3.000.000
4.000.000
5.000.000
6.000.000
7.000.000
8.000.000
9.000.000
10.000.000
Incapacidad permanente Jubilacin ViudedadOrfandad F. Familiares
Seguro desempleo
6 El avance fue mayor en la dcada de los ochenta, al pasar
desuponer un 70 por 100 del Salario Mnimo Interprofesional en 1982
aestar slo siete puntos por debajo en 1992.
-
pensionistas, permite apreciar un crecimiento sostenidode las
desigualdades interterritoriales en las cuantas delas pensiones en
Espaa (Grfico 3). Slo a comienzosde la dcada de los noventa se
moder levemente estatendencia, para mantener posteriormente una
clara ten-dencia al alza.
La mayora de las explicaciones de este aumento dela
diferenciacin territorial de las pensiones mediascoinciden en
sealar la presencia de razones econmi-cas e institucionales. La
primera surge, fundamental-mente, por la marcada heterogeneidad en
las pautas deespecializacin en las diferentes zonas del territorio
na-cional. La diversidad de estructuras productivas y, conello, de
los niveles de precios y salarios impone basesde cotizacin y
cuantas distintas a lo largo del territorio.Aunque de forma
matizada por la existencia de lmitescorrectores mnimos y mximos, en
las regiones conmayor crecimiento de la actividad econmica y
mayorrenta media, con salarios ms elevados, las pensiones
presentan valores superiores a los de otras zonas conmenor
dinamismo econmico. La evidencia empricadisponible, sin embargo, no
parece ser suficiente paravalidar completamente la hiptesis de una
relacin li-neal entre las cuantas de las pensiones y la renta
me-dia autonmica. Las diferencias en el tejido productivoen cada
Comunidad Autnoma no slo tienen su reflejoen el valor final medio
de las pensiones a travs de ba-ses de cotizacin diferentes, sino
tambin en la partici-pacin en diferentes regmenes de cotizacin.
Dada laexistencia de niveles de proteccin muy diferentes se-gn
regmenes, esta diversidad territorial hace que lascuantas de las
pensiones difieran considerablementeen cada territorio.
La fragmentacin del sistema es todava mayor en elcaso de las
prestaciones asistenciales. Desde media-dos de los aos ochenta se
ha ido tejiendo una ltimared de seguridad econmica a partir de
sistemas deproteccin especficos para cada grupo de riesgo. El
POLTICAS REDISTRIBUTIVAS Y DESIGUALDAD
POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837 127ICE
GRFICO 3EVOLUCIN DE LA DESIGUALDAD DE LAS CUANTAS MEDIAS
DE LAS PENSIONES POR COMUNIDADES AUTNOMAS
FUENTE: Elaboracin propia a partir de datos del MINISTERIO DE
TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.
1993
1985
1984
1986
1987 19
8819
8919
9019
9119
9219
9419
9519
9619
97 1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
1,1
1,15
1,2
1,25
1,3
1,35
1,4
1,45
D9/
D1
0
0,01
0,02
0,03
0,04
0,05
0,06
0,07
0,08
ndice
deG
ini
P90/P10 Gini
-
resultado es una yuxtaposicin de esquemas, con de-rechos y
cuantas de las prestaciones diferentes paracada grupo demogrfico,
con un crecimiento tambindistinto de la poblacin cubierta por cada
esquema(Grfico 4). La evolucin del conjunto de la
proteccinasistencial se caracteriz por una rpida expansindesde
comienzos de los aos ochenta hasta el primertercio de la dcada
siguiente, una pausada cada des-de entonces y una cierta
estabilidad de las cifras en elperodo ms reciente.
Existen, sin embargo, importantes diferencias en laexpansin
cobrada por los distintos esquemas, que hanagudizado las
diferencias en la cobertura recibida porlos distintos grupos de
poblacin. As, mientras que losinstrumentos generales de proteccin
en los que de-sembocan fundamentalmente los parados sin acceso
aotro tipo de recursos han mostrado un crecimientomuy moderado, sin
dejar de ser, por tanto, figuras resi-
duales dentro del conjunto de la proteccin asistencial,los
mnimos especficos destinados a las personas ma-yores de 65 aos y a
los discapacitados han ampliadoconsiderablemente sus ratios de
poblacin cubierta.
El principal resultado de este mosaico de esquemases la
existencia de niveles de proteccin muy diferentespor grupos de
poblacin. Las cuantas de los distintosesquemas difieren
considerablemente, dando lugar anotables disparidades en la
proteccin recibida por cadacolectivo. No slo existen distancias
importantes entrela intensidad relativa de las prestaciones
contributivas ylas asistenciales, sino tambin desigualdades muy
mar-cadas dentro de cada uno de los dos subsistemas. Den-tro de
estas ltimas, destaca la diferente proteccin dehogares activos e
inactivos, siendo considerablementems intensa la que reciben los
segundos. Cabe hablartambin de ciertos problemas de inequidad
interterrito-rial en algunas de estas prestaciones. El
desarrollo
128 POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837
LUIS AYALA CAN Y MERCEDES SASTRE GARCA
ICE
GRFICO 4EVOLUCIN DEL NMERO DE BENEFICIARIOS DE PRESTACIONES
ASISTENCIALES
NOTAS: FAS: Pensiones del Antiguo Fondo de Asistencia
Social.LISMI: Prestaciones econmicas de la Ley de Integracin Social
del Minusvlido.PNC: Pensiones no contributivas de la Seguridad
Social.FUENTE: Elaboracin propia a partir de los registros del
MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.
1993
1985
1982
1983
1984
1986
198719
8819
8919
9019
9119
9219
9419
9519
9619
971998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
Vejez (FAS) Enfermedad (FAS) LISMI Subsidio Paro Subsidio
agrarioPNC vejez PNC invalidez PNC por hijo Rentas mnimas Renta
activa
-
completamente descentralizado de los sistemas de ren-tas mnimas
ha dado lugar a diferencias notables en lacobertura que reciben
hogares con similares necesida-des pero residentes en zonas
distintas del territorio na-cional. Dichas diferencias son
crecientes y guardan unvnculo claro con la capacidad econmica de
cada reageogrfica, de tal forma que las regiones con ms recur-sos
son las que ofrecen las cuantas ms elevadas y lasque realizan un
mayor esfuerzo presupuestario.
5. Prestaciones sociales y desigualdad
La traduccin del crecimiento de las prestaciones so-ciales en
cambios en la distribucin de la renta depen-de, principalmente, del
volumen de prestaciones y de suincidencia en los diferentes grupos
de renta. Para lasdcadas de los aos setenta y ochenta, los trabajos
rea-lizados con las EPF pusieron de manifiesto el importan-te
cambio en la composicin de los ingresos de los ho-gares espaoles,
con un crecimiento en dichas dcadasmuy importante de las
transferencias sociales sobre larenta del hogar. Los estudios
realizados con esas fuen-tes coincidieron en sealar el notable
impacto redistribu-tivo que tuvo el aumento de los gastos sociales,
en ge-neral, y la notable progresividad de las
prestacionesasistenciales, en particular. As, las estimaciones
deBandrs (1993) con la EPF revelaron que del conjuntode gastos
sociales eran las prestaciones asistencialeslas ms progresivas.
Pazos y Salas (1996) obtuvieronun resultado similar, encontrando
con la EPF 1990/1991que la mayor progresividad corresponda a las
rentasmnimas y, a cierta distancia, a las pensiones no
contri-butivas de invalidez y vejez.
Para fechas ms recientes, la mayora de los estudiosrealizados
con microdatos muestran que una parte im-portante de las
prestaciones sociales est concentradaen los grupos de renta media y
baja. As, estudios previosrealizados para finales de los aos
noventa revelabanque algo ms del 85 por 100 de los hogares pobres
reci-ben prestaciones sociales, que equivalen a ms del 70por 100 de
su renta disponible. Tales porcentajes no se
haban alterado significativamente durante los aos no-venta,
siendo el nico matiz una moderada reduccin delpeso de las
prestaciones sociales en el total y un incre-mento de la
importancia relativa de las rentas primarias7.
Nuestras propias estimaciones confirman la importan-cia de las
rentas procedentes de las transferencias so-ciales sobre el total
de la renta de los hogares, resultan-do para un amplio grupo de
poblacin la fuente principalde ingresos. Al final del perodo de
elaboracin delPHOGUE, algo ms de un 60 por 100 de los hogares
re-ciban algn tipo de prestacin social. Dicho porcentajeha sufrido
una leve tendencia a la baja, con una cadatambin del peso relativo
de las prestaciones socialessobre la renta disponible, como
demuestra un creci-miento de esta ltima bastante ms intenso que el
delas prestaciones (Grfico 5). Aparte de los factores limi-tativos
para la expansin del gasto social revisados enla seccin anterior,
detrs de este comportamiento sub-yace tambin la recuperacin de la
actividad econmicaa partir de mediados de los aos noventa, que dio
lugara una mejora de las rentas por cuenta propia, de las ren-tas
de la propiedad aunque tienen un peso reducidoen los ingresos
declarados por los hogares y al au-mento del peso de las rentas del
trabajo asalariadoms por el crecimiento de asalariados que por el
cre-cimiento de los salarios medios sobre el total.
Si el peso relativo de las prestaciones sociales se mo-dific slo
muy levemente en el perodo de realizacindel PHOGUE, para que stas
pudieran haber afectado ala distribucin de la renta tendra que
haber habido uncambio en la desigualdad en el reparto de las
transfe-rencias del sector pblico a los hogares. Para
contrastareste efecto, una primera va, muy general, es compararlos
cambios en la desigualdad con la renta disponible ylos que resultan
de considerar solamente las rentas re-sultantes de la participacin
en los mercados. La evolu-cin de los indicadores de desigualdad
para las dos dis-tribuciones dibuja un panorama muy claro, en el
que
POLTICAS REDISTRIBUTIVAS Y DESIGUALDAD
POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837 129ICE
7 Ver AYALA, MARTNEZ y RUIZ-HUERTA (2003).
-
destacan principalmente dos rasgos: en primer lugar,las
prestaciones sociales tienen un claro efecto reductorde la
desigualdad, al resultar el ndice de Gini conside-rablemente
inferior con la renta disponible al valor quealcanza cuando se
calcula con las rentas primarias; ensegundo lugar, esa capacidad
para reducir la desigual-dad parece haberse moderado en el tiempo
(Grfico 6).La reduccin de la desigualdad causada por las
transfe-rencias de renta a los hogares pas de ms de un 15por 100 en
el primer ao de realizacin del PHOGUE acerca de un 6 por 100 en la
ltima ola.
La consideracin agregada de las rentas de mercadopuede esconder,
sin embargo, la existencia de desigual-dades importantes dentro de
las rentas primarias, decuyo alcance depende la evolucin del
conjunto de ladistribucin de la renta en Espaa. Durante los
ltimosaos para los que existe informacin homognea dispo-nible se
mantuvo parcialmente el patrn tradicional de laestructura de
ingresos en Espaa, con las rentas depropiedad mostrando niveles de
desigualdad muchoms altos que los del resto de fuentes (Grfico 7).
La
dispersin de las rentas del trabajo es, sin embargo,bastante
similar a la de las prestaciones sociales, per-maneciendo ambas
estables en el tiempo. No hay queolvidar, en cualquier caso, que se
trata de valores decada fuente para el total del hogar ajustados
por adultoequivalente y que se considera el conjunto de
remune-raciones percibidas durante el ao, lo que aleja la varia-ble
observada de la ms habitual de salario por hora enlas estimaciones
de las desigualdades salariales. Hayque advertir, adems, que se
trata de distribucionespara valores positivos en cada fuente, lo
que hace queconvivan, en el caso de las prestaciones sociales,
pres-taciones espordicas de baja cuanta con instrumentosde
proteccin ms generosos, como son las pensiones.En cualquier caso,
otros trabajos tambin han encontra-do cierta estabilidad en la
distribucin salarial utilizandola misma fuente (Cervini y Ramos,
2006).
De la evolucin de la desigualdad de cada fuente derenta no puede
inferirse, sin embargo, una mayor omenor contribucin al conjunto de
la desigualdad en ladistribucin de la renta en Espaa. El anlisis de
la
130 POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837
LUIS AYALA CAN Y MERCEDES SASTRE GARCA
ICE
GRFICO 5EVOLUCIN DE LAS FUENTES DE RENTA DE LOS HOGARES
ESPAOLES
FUENTE: Elaboracin propia a partir del PHOGUE.
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Renta total Rentas de mercado Renta trabajoRenta cuenta propia
Renta capital Prestaciones Sociales
-
contribucin de las diversas fuentes de renta a la desi-gualdad
as como el impacto distributivo de las polti-cas pblicas son temas
fundamentales en el debate
poltico y econmico, destacando su importancia tantoa la hora de
interpretar tendencias econmicas comoen el diseo y evaluacin de
polticas pblicas. La des-
POLTICAS REDISTRIBUTIVAS Y DESIGUALDAD
POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837 131ICE
GRFICO 6EVOLUCIN DE LA DESIGUALDAD DE LA RENTA DISPONIBLE Y LA
RENTA DE MERCADO
(ndice de Gini)
FUENTE: Elaboracin propia a partir del PHOGUE.
0,3000,3100,3200,3300,3400,3500,3600,3700,3800,3900,4000,410
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Renta disponible Rentas primarias
GRFICO 7EVOLUCIN DE LA DESIGUALDAD DE LAS FUENTES DE RENTA
(ndice de Gini)
FUENTE: Elaboracin propia a partir del PHOGUE.
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 20000,000
0,100
0,200
0,300
0,400
0,500
0,600
0,700
0,800
0,900
1,000
Renta trabajo Renta cuenta propia Prestaciones Sociales Renta
capital
-
composicin de la desigualdad por fuentes de renta re-sulta til
en esta difcil tarea permitiendo estimar lacontribucin directa de
cada tipo de ingresos. Sin em-bargo, como concluye Lerman (1999),
en las dos lti-mas dcadas los economistas han reconocido que
laaparentemente sencilla cuestin de cuantificar la con-tribucin de
las diversas fuentes de renta a la desigual-dad global es en
realidad compleja. No existe acuerdoen la literatura sobre cul es
el mejor mtodo paracuantificar la contribucin de una fuente de
renta a ladesigualdad. Por una parte, se han desarrollado mto-dos
de descomposicin globales para determinados in-dicadores de
desigualdad. Estos mtodos implican quela contribucin a la
desigualdad debe estimarse paratodas las fuentes de ingresos y la
suma de las contribu-ciones debe sumar la desigualdad total que ha
de serexplicada. Por otra parte, muchos autores prefieren unenfoque
local; es decir, un enfoque que requiere nica-mente estimar la
contribucin a la desigualdad de unadeterminada fuente de ingresos.
Un mtodo habitual-mente empleado consiste en asignar a cada fuente
ladiferencia entre la desigualdad incluyendo la fuentecuyo impacto
se est estimando y la desigualdad queexistira excluyendo dicha
fuente8.
En la propuesta pionera de Shorrocks (1982a,1982b), la ms
habitual de las descomposiciones de ladesigualdad por fuentes de
renta y que pertenece a losmtodos de descomposicin globales, el
punto de parti-da es la posibilidad de expresar la desigualdad como
lasuma de las contribuciones de los distintos tipos de ren-
ta. Si se da esta posibilidad, la desigualdad, I, puede
ex-presarse como:
donde Sf es la contribucin de la fuente de renta f.
Estacontribucin puede expresarse en trminos relativos
(sf)dividiendo la contribucin de cada fuente por el valor
delindicador de desigualdad (sf = Sf / I).
Para encontrar la regla que permita derivar la des-composicin
anterior, Shorrocks (1982a) utiliza la va-rianza como indicador
bsico de desigualdad. La desi-gualdad puede expresarse como el
resultado combina-do de la desigualdad de cada tipo de renta y de
lasinteracciones que surgen de las desigualdades de lasdistintas
fuentes:
donde jf es el coeficiente de correlacin entre la fuentede renta
j (Yj) y la fuente de renta f (Yf). Si jk = 0, la ex-presin
anterior se transforma en:
limitndose la estimacin de la contribucin de cada fac-tor al
clculo de 2 (Yf). Si jk 0, es necesario algnprocedimiento para
asignar los efectos de la interaccinentre las fuentes de renta a la
contribucin de cada fac-tor. Frente a la posibilidad de introducir
categoras sepa-radas para cada uno de los trminos de interaccin,
quedara lugar a un nmero elevado de contribuciones se-paradas para
cada caso, Shorrocks opta por una reglade descomposicin que
consiste en un nico valor porcontribucin. Concretamente, la
contribucin de cadafactor f puede obtenerse como:
132 POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837
LUIS AYALA CAN Y MERCEDES SASTRE GARCA
ICE
8 Este enfoque no evita dos dificultades: en primer lugar, la
falta deexactitud (las contribuciones obtenidas no suman la
desigualdad total aexplicar) y, en segundo lugar, excepto en el
caso en el que slo existandos fuentes de renta, la contribucin de
una fuente depende del ordende eliminacin de las fuentes y no
existe una nica secuencia u orden.Una solucin a estas dificultades
ha sido propuesta, entre otros, porSASTRE y TRANNOY (2002) que
introducen un nuevo mtodo dedescomposicin factorial de la
desigualdad a partir de descomposicionesbasadas en el valor de
Shapley. Esta tcnica implica considerar elimpacto en la desigualdad
global de la eliminacin de cada fuente derenta (o de la desigualdad
de cada fuente), pero dado que no existe unasecuencia natural de
eliminacin lo que se hace es promediar losimpactos calculados en
todas las secuencias posibles de eliminacin.
ffI S
f j fjf
f j f f
Y Y Y Y
2 2( ) ( ) ( ) ( )
f
f
Y Y
2 2( ) ( )
f j f ff jf
j f
S Y Y Y cov Y ,Y
2 2( ) ( ) ( ) ( ) ( )
-
De tal forma, como se seal anteriormente, que lasuma de las
contribuciones de cada fuente de rentaequivale a la desigualdad
total. La contribucin relativasera entonces:
siendo f sf = 1.Jenkins (1995) traslada esta regla de
descomposicin
al anlisis de los cambios en el tiempo de los compo-nentes de la
desigualdad y para ello utiliza la familia dendices de entropa con
parmetro c = 2 (I2). Siguiendo aJenkins, la contribucin absoluta de
cada fuente de ren-ta a la desigualdad es:
donde f es la correlacin entre la fuente f y la renta total yf
es la participacin de cada fuente en el total de rentas.
La aplicacin del ejercicio de descomposicin a losdatos del
PHOGUE (Grfico 8) permite corroborarbuena parte de los comentarios
anteriores. Los cam-bios en las rentas del trabajo constituyen el
principalelemento determinante de la desigualdad en Espaa,debido a
la elevada correlacin con la renta total delos hogares, si bien su
contribucin aunque sigueexplicando cerca de la mitad de la
desigualdad totaldecrece en el tiempo. La tendencia contraria la
regis-tran las rentas mixtas, afectadas por el doble procesode
aumento de la desigualdad y de ganancia de pesosobre el total de
rentas. La contribucin de las presta-ciones sociales a la
desigualdad es reducida en casitodo el perodo y muy inferior a su
contribucin a larenta total, lo que puede interpretarse como un
efectoreductor de la desigualdad. Esta contribucin, sin em-bargo,
ha permanecido ms o menos estable duranteel perodo de estudio, lo
que corrobora la valoracinanterior de un impacto distributivo de
las prestacionessociales de menor entidad que el de etapas
preceden-tes.
POLTICAS REDISTRIBUTIVAS Y DESIGUALDAD
POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837 133ICE
GRFICO 8DESCOMPOSICIN DE LA DESIGUALDAD POR FUENTES DE RENTA
FUENTE: Elaboracin propia a partir del PHOGUE.
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Renta trabajo Renta cuenta propia Renta capital Prestaciones
Sociales
ff
fS cov Y ,Y
sY Y
22
2 2( ) ( )( ) ( ) ( )
f f f f fS s I I I 2 2( )
-
Esta conclusin general puede esconder algunas delas
singularidades del sistema de prestaciones moneta-rias. Tanto por
la mayor incidencia en la renta de los ho-gares como por el hecho
de afectar a un grupo impor-tante de individuos de rentas
medio-bajas, el efecto delas pensiones debera resultar a priori ms
determinanteen su magnitud que el de otras prestaciones
sociales.Las prestaciones por desempleo, por ejemplo, si bienpueden
tener efectos importantes sobre la desigualdad,estn muy
condicionadas por posibles cambios cclicos,que hacen que su
influencia sea mayor en fases recesi-vas. Los efectos
redistributivos potenciales son, sin em-bargo, igual o ms
importantes que los de otras presta-ciones, al tender en la prctica
los trabajadores con me-nos ingresos y, por tanto, mayor riesgo de
desempleo, arecibir prestaciones ms altas en proporcin a sus
sala-rios que los individuos con cotizaciones ms altas.Espaa,
adems, se sita entre los pases ms genero-sos cuando se analizan las
tasas de sustitucin de estas
prestaciones para todos los trabajadores que accedenal sistema
(Cant y Toharia, 2003).
El resto de programas de transferencias a los hogarestiene una
menor importancia potencial, debido tanto auna menor incidencia
sobre la renta de los hogarescomo al menor nmero de hogares que
acceden a lasprestaciones. Es el caso, por ejemplo, de
determinadostipos de becas o de los programas autonmicos de ren-tas
mnimas, que aunque presentan altos niveles deprogresividad, sus
efectos redistributivos suelen tenerun valor muy bajo en las
estimaciones disponibles.
El contraste del efecto real de cada una de estasprestaciones se
ofrece en el Grfico 9, que muestra elndice de Gini que resulta al
descontar a la renta dispo-nible (Yd) cada una de las prestaciones
que aparecenen los ficheros del PHOGUE. Confirmando las
hiptesisvertidas anteriormente, las pensiones suponen una
im-portante amortiguacin de la desigualdad. Este efecto,aunque fue
mayor en algunos aos intermedios del pe-
134 POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837
LUIS AYALA CAN Y MERCEDES SASTRE GARCA
ICE
GRFICO 9EFECTOS SOBRE LA DESIGUALDAD DE LAS PRESTACIONES
SOCIALES
(ndice de Gini de la renta disponible menos cada prestacin)
NOTA: Yd = renta disponible.FUENTE: Elaboracin propia a partir
del PANEL DE HOGARES DE LA UNIN EUROPEA.
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 20000,000
0,050
0,100
0,150
0,200
0,250
0,300
0,350
0,400
0,450
0,500
YdYd-Pensiones
Yd-Total PrestacionesYd-Prestaciones Enfermedad
Yd-Prestaciones DesempleoYd-Resto prestaciones
-
rodo de observacin, no parece haberse modificadosustancialmente
durante los aos de realizacin delPHOGUE. Otras prestaciones tienen
un efecto sustan-cialmente menor (una reduccin de la desigualdad
del 2por 100 en el caso de las prestaciones por desempleoen la
ltima ola, frente al 6 por 100 de comienzos de losaos noventa, del
4 por 100 en las prestaciones por en-fermedad y apenas perceptible
en el resto de prestacio-nes). El dato ms relevante, en cualquier
caso, es la au-sencia de grandes cambios durante los aos
noventa.Este resultado corroborara la valoracin anterior de unmenor
impacto redistributivo de las prestaciones socia-les durante las
etapas ms recientes que el que pudie-ron tener en fases anteriores
de la economa espaola,cuando el aumento del gasto social y de su
progresivi-dad fue uno de los principales factores explicativos de
lacorreccin de la desigualdad.
Para completar el anlisis desagregado de la contri-bucin de cada
fuente a la desigualdad se puede repli-car la descomposicin
propuesta por Shorrocks realiza-da anteriormente, diferenciando
ahora los resultados
por cada tipo de prestacin (Cuadro 1). La contribucinde todas
las prestaciones sociales a la desigualdad esconsiderablemente
inferior a su peso en el total de ren-tas. Destaca tambin que tanto
la contribucin de lasprestaciones sociales a la desigualdad como la
de lasrentas de mercado se modific muy poco durante la lti-ma
dcada. Este ltimo dato confirmara de nuevo elcuadro general
dibujado en las diferentes secciones deeste trabajo. A diferencia
de lo sucedido en dcadas an-teriores, la distribucin de la renta en
Espaa se ha ca-racterizado desde los primeros aos noventa por la
es-tabilidad o el suave crecimiento de la desigualdad en lasrentas
de mercado y por la ausencia de cambios sustan-ciales en el efecto
redistributivo de las prestaciones so-ciales. Este ltimo
comportamiento explicara que, a di-ferencia de etapas anteriores
cuando el aumento de lacapacidad redistributiva de las prestaciones
sociales sir-vi para compensar las tensiones salariales, la
desi-gualdad en Espaa se haya mantenido sin grandescambios y a
niveles todava elevados en el contexto eu-ropeo.
POLTICAS REDISTRIBUTIVAS Y DESIGUALDAD
POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837 135ICE
CUADRO 1
DESCOMPOSICIN DE LA DESIGUALDAD POR FUENTES DE RENTAY TIPOS DE
PRESTACIONES
1993 2000
Contribucina la desigualdad
Contribucina la renta Ratio
Contribucina la desigualdad
Contribucina la renta Ratio
Rentas de mercado . . . . . . . . . . . 96,1 75,9 1,3 97,3 79,9
1,2
Prestaciones desempleo . . . . . . 0,9 4,2 0,2 1,3 1,8
0,7Pensiones . . . . . . . . . . . . . . . . 5,3 15,6 0,3 1,2 14,6
0,1Prestaciones enfermedad . . . . . 0,4 3,6 0,1 0,3 3,3 0,1Resto
prestaciones . . . . . . . . . . 0,1 0,7 0,1 0,1 0,5 0,2
Total prestaciones . . . . . . . . . . . 3,9 24,1 0,2 2,7 20,1
0,1
Total. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100,0 100,0 1,0
100,0 100,0 1,0
FUENTE: Elaboracin propia a partir del PHOGUE.
-
6. Conclusiones
Durante los ltimos aos, el marco distributivo enEspaa ha sufrido
importantes modificaciones. Por unlado, los cambios en las
necesidades sociales y en lacapacidad de financiacin de la
proteccin social han li-mitado los mrgenes de crecimiento del
sistema deprestaciones sociales. Por otro lado, la creciente
revi-sin crtica a la que se han sometido los diferentes tiposde
transferencias sociales ha contribuido a que la discu-sin sobre los
cambios en el diseo de estos programasse concentrara, casi
exclusivamente, en cuestiones re-lacionadas con las posibles
distorsiones en la oferta p-tima de factores de produccin. Entre
otras implicacio-nes, ha quedado relegado a un plano ms secundario
elanlisis del grado de cumplimiento del objetivo funda-mental de
mejora de la equidad en la distribucin de larenta entre los
hogares.
En este trabajo hemos intentado ofrecer una perspec-tiva general
de los efectos del conjunto de prestacionessociales monetarias
sobre la desigualdad en Espaa.Concretamente, hemos intentado dar
respuesta a lapregunta de hasta qu punto este sistema sigue
siendouno de los principales determinantes de la reduccin dela
desigualdad. Mediante la explotacin de las diferen-tes fuentes de
informacin disponibles, los resultadosobtenidos muestran la
emergencia de un nuevo patrndistributivo en Espaa. Frente a la
tendencia de reduc-cin continuada de la desigualdad de dcadas
anterio-res, nuestros resultados muestran que desde comien-zos de
los aos noventa no ha habido mejoras notablesen el proceso
distributivo. Como segundo rasgo diferen-cial respecto a etapas
anteriores, la ausencia de cam-bios en la desigualdad se ha
producido en un contextode crecimiento econmico prolongado y de
intensacreacin de empleo.
En el anlisis de la posible relacin entre la estabili-dad de las
cifras de desigualdad y el sistema de presta-ciones sociales, un
primer hecho destacado es el me-nor dinamismo en las cifras de
crecimiento de lastransferencias a los hogares. Las prestaciones
contri-
butivas han seguido creciendo, pero a un ritmo mspausado que el
de etapas anteriores. La tendencia ex-pansiva de la economa espaola
ha supuesto una ca-da en el nmero de beneficiarios del seguro de
desem-pleo, mientras que en el mbito de las pensiones de
laSeguridad Social no se han repetido las reformas ex-pansivas de
dcadas anteriores. Segn se deduce denuestras series, la reduccin en
el nmero de presta-ciones asistenciales ha sido notable,
moderndoseconsiderablemente el ritmo de crecimiento de las me-nos
cclicas. Al menor ritmo de crecimiento se une lapersistencia de
algunos factores limitativos de la capa-cidad redistributiva del
sistema, como los problemas dedistanciamiento progresivo de las
rentas medias en elcaso de las pensiones, junto a cierta
fragmentacin delsistema contributivo. En el caso de las
prestacionesasistenciales, se ha agudizado la diferenciacin
internadel subsistema y se han ampliado las diferencias
terri-toriales en algunos de los instrumentos generales deproteccin
econmica.
Todos estos factores han podido influir en el hecho deque las
prestaciones sociales monetarias hayan mostra-do en los ltimos 15
aos una menor capacidad de co-rreccin de las desigualdades que en
etapas anteriores.Nuestras estimaciones muestran que el efecto
reductorde la desigualdad sigue siendo importante, pero
decre-ciente en el tiempo. A tal conclusin se llega tanto cuan-do
se estiman las diferencias entre la desigualdad conrenta disponible
y con rentas primarias como cuando serealizan ejercicios de
descomposicin de la desigualdadpor fuentes de renta.
Nuestros resultados, en definitiva, nos permiten iden-tificar
algunos elementos distintivos del proceso distri-butivo en vigor
desde comienzos de los aos noventa.En las dos dcadas anteriores,
las polticas redistributi-vas tuvieron un papel determinante en los
resultados fi-nales de la distribucin de la renta en Espaa,
compen-sando en las etapas recesivas o reforzando enlas expansivas
los efectos del ciclo econmico. Se-gn nuestros resultados, desde
comienzos de los aosnoventa el nuevo patrn distributivo en Espaa se
ha-
136 POLTICA ECONMICA EN ESPAAJulio-Agosto 2007. N. 837
LUIS AYALA CAN Y MERCEDES SASTRE GARCA
ICE
-
bra caracterizado por una relativa estabilidad en la
de-sigualdad de las rentas de mercado sin mejoras visiblesen la
capacidad redistributiva de las prestaciones. Estedoble proceso
explicara la ausencia de cambios en losindicadores de desigualdad,
truncndose, por tanto, latendencia en vigor desde hace varias
dcadas y sin re-ducirse, por primera vez, las diferencias de renta
entrelos hogares en un contexto de crecimiento de la activi-dad
econmica y del empleo.
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