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ResumenEste artculo aborda las polticas de vivienda en el Per
desde 1990 hasta 2009. En esteperodo, diversos gobiernos
suscribieron propuestas de libre mercado y del rol subsidiariodel
Estado y optaron por dos modelos alternativos: un modelo de mercado
como solucin,sin subsidios, y otro basado en una poltica de
subsidio pblico. En realidad, las polticasse han convertido en una
serie de apuestas, experimentos y procesos de ensayo-error. Elxito
o fracaso dependen de la posibilidad de los mercados de encontrar
ncleos de acu-mulacin que combinan el riesgo empresarial con los
subsidios. El xito se ha dado con lademanda de la clase media y no
con los sectores de menores ingresos.
Palabras claves: Per, polticas de vivienda, dficit habitacional,
subsidio pblico.
AbstractThis article is about the housing policy in Peru during
the 1990-2009 period. Since 1990,under a free market policy and a
subsidiary role of state, governments have chosenbetween two
models: granting subsidies or not doing so. Indeed, the policies
have becomea sort of gamble, experiment or trial and error process.
The success or failure of these pro-posals depends on the
capacities of enterprises to combine risk and subsidies. The
middleclass, and not the poor, has been the most beneficiated.
Keywords: Per, housing policies, housing deficit, public
subsidy.
Lanzando los dados. Las polticas habitacionales en el Per
(1990-2009)
Julio Caldern Cockburn*
* Socilogo, profesor de la PUCP de Per y del Lincoln Institute
of Land Policy de EstadosUnidos. Es autor y co-autor de diversos
libros y artculos en revistas especializadas. Se desempe-a tambin
como consultor. Contacto [email protected]
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Introduccin
Este trabajo busca responder para el caso peruano, la pregunta
cmo sereconguran las polticas de vivienda en la regin andina en los
nuevoscontextos? La pregunta, a su vez, se enmarca en dos momentos
distintos:uno, en la dcada de 1980, signado por tendencias en las
polticas econ-micas de apertura de los mercados, exibilidad laboral
y rupturas en latrayectoria del Estado social. Otro, marcado por la
transformacin y nue-vos arreglos sociales en poltica social, que
privilegiaron la eciencia en lautilizacin de los recursos y la
modernizacin de la gestin pblica (foca-lizacin,
descentralizacin).
En el periodo 1990-2009, en el Per, no han existido,
propiamentehablando, gobiernos progresistas. Los gobiernos que se
han sucedidodesde la dcada de 1990, han suscrito propuestas de
libre mercado y, enel plano de la vivienda, han considerado que la
resolucin de estos asun-tos corresponde a la empresa privada, y que
el papel del Estado es apoyartales esfuerzos1. Aunque compartiendo
estas ideas generales, se vericancambios en las polticas
habitacionales: en el paso de un modelo de mer-cado como solucin,
en la dcada de 1990, a la actual poltica de subsidiopblico.
La orientacin gubernamental hacia el subsidio pblico, a la vez
quesuscribe la primaca de la empresa privada, representa un
esfuerzo porpromover, en torno al sector, un desarrollo empresarial
que enfrente lascarencias de vivienda y su dcit. Lo cual pone el
acento del anlisis, enla relacin, en el entramado, que se congura
entre el Estado y el merca-do, en la produccin de la ciudad. Las
elites (gobernantes, cooperacinmultilateral y capital vinculado a
la actividad inmobiliaria), que hanimpulsado la poltica
habitacional, en el perodo 1990-2009, han lanza-do una serie de
apuestas y, a travs de un conjunto de experimentos y de
Julio Caldern Cockburn
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1 En perspectiva histrica, una propuesta institucional en el Per
frente a la poltica habitacional,fue establecida en la dcada de
1960, bajo una visin del Estado, complementaria a la
inversinprivada (sistema mutual, prstamos hipotecarios, inversin de
capital jo), y una dbil propues-ta de urbanismo moderno. No hubo en
el Per un Estado social, o un Estado proveedor. La pol-tica
habitacional fue de dos caras y categorialmente dividi a las clases
medias de los sectorespopulares, favoreciendo a los primeros
(Caldern, 2005: 131-192).
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ensayo-error, han pasado de un modelo de mercado, dbil e
inconsisten-te, como solucin al problema habitacional, al subsidio
pblico, cuyosavances y limitaciones, dependen de las posibilidades
de los mercados, deencontrar ncleos de acumulacin y nichos de
demanda.
El mercado como solucin (1990-2000): las polticas de vivienda
puedendesaparecer
El gobierno de Fujimori (1990-2000), con el apoyo de la
cooperacinmultilateral, aplic el ajuste econmico, abriendo paso a
la aplicacinde las recetas de corte neoliberal. La poltica
habitacional prcticamentedesapareci. Se descart la vivienda pblica
nueva, se cort el apoyo apropuestas de ocupacin ordenada del suelo,
se exibiliz leyes y lmitesurbanos, y se desarm todo el sector
vivienda constituido hasta entonces.En su lugar, bajo un modelo de
mercado como solucin, se anunci a loscuatro vientos que, en
adelante, el sector privado sera el encargado deresolver la cuestin
habitacional.
Es cierto que, para 1990, el Gobierno de Fujimori, haba ya
recibidoun sector pblico habitacional en decadencia. El urbanismo
moderno y supoca haban llegado a su n. Su ideal propuesta de cubrir
la demandahabitacional a travs de Programas Habitacionales pblicos,
o subsidiados,haba cedido a la lucha. Con ello, tambin concluy la
negociacin entrelas autoridades y la poblacin de menores ingresos,
y la consecuente for-macin de ciudades ilegales y subequipadas, que
posteriormente haba queregularizar.
Frente a ello, los servicios urbanos se privatizaron (transporte
pblico,electricidad, educacin y salud), y las leyes restrictivas a
la empresa einversin privada se eliminaron. Igualmente, se exibiliz
el empleo y seeliminaron los subsidios pblicos. Haba que sincerar
la economa y redu-cir el aparato estatal, y la idea era que, tarde
o temprano, las empresas yel libre mercado encontraran sus nichos
de demanda y resolveran losproblemas de las ciudades.
Las medidas liberalizadoras de poltica pblica aplicadas durante
elrgimen de Fujimori, tuvieron efectos diversos en la produccin y
forma
Lanzando los dados. Las polticas habitacionales en el Per
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de las ciudades. Para aproximarnos a estos efectos, aproximmonos
altema habitacional, a travs de una comparacin con lo ocurrido con
eltransporte pblico urbano en Lima.
Hacia 1992, tras los primeros aos del ajuste econmico, el
gobier-no nacional decidi liberalizar el sector de transporte
pblico, ms de loque ya se encontraba, y procedi a desaparecer la
nica empresa de trans-porte pblico que prestaba el servicio en la
ciudad (Enatru Per), hoyrecordada con nostalgia por quienes fueron
sus usuarios. La liberalizacinde las rutas de transporte y la libre
importacin de vehculos usados paratransporte pblico, formaron parte
de la propuesta tanto del GobiernoCentral como de la Municipalidad
de Lima, las cuales propugnaban dejarel mercado a su libre albedro
y resolver el asunto. El transporte pblicourbano, adems, pas a
constituirse en la economa de refugio de losempleados pblicos
despedidos por el ajuste estructural.
A diferencia de lo esperado por los policy makers, el transporte
pblicourbano no se moderniz y la gran empresa privada no se atrevi
a ingresaral sector. Ms bien, la informalidad y las zonas grises se
incrementaron,junto a microbuseros y sus poderosos gremios. La
poblacin vio sumarseel transporte de combis, unidades vehiculares
no aptas para transportehumano, cuyo modus operandi, result ser la
negacin del servicio pblico.Tras 20 aos de polticas
liberalizadoras, el transporte pblico de la ciudadde Lima se
encuentra hundido en una mayor informalidad. Actualmentese
desarrollan propuestas de articulaciones pblico-privadas.
En el sector habitacional, el Estado sigui un derrotero muy
parecido.Las polticas de vivienda fueron desaparecidas por el
rgimen autoritario.Entre 1990 y 1992, se desarm todo el esquema de
atencin a la vivien-da orientado a la clase media, que
trabajosamente se haba levantadodesde 1962. Esquema que tena como
piedra angular al sistema mutual(un subsidio pblico), que
alimentaba a instituciones nancieras que, a suvez, nanciaban buena
parte de la extensin de la ciudad formal a travsde urbanizaciones
privadas. Entre 1960 y 1980, buena parte del asenta-miento de las
clases medias en las ciudades, fue apoyada por el sistemamutual,
importado gracias a su xito en los Estados Unidos.
A partir de 1992, ao del autogolpe poltico de Fujimori, las
autori-dades consideraron que el mercado era la solucin al problema
habitacio-
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nal, se abandonaron los subsidios y se promovi que los
empresarios,libres de la tutela estatal, atendieran los diversos
nichos de la demanda.En 1995, se levantaron los lmites de las
ciudades; se promovi la actua-cin de la empresa privada, en reas
centrales (renovacin urbana); y losreglamentos de construccin y
habilitacin urbanas fueron relajados(Caldern, J., 2005:
131-192).
Hacia 1997, haba quedado claro, sin embargo que, al igual que en
elcaso del transporte pblico urbano, los mecanismos del mercado
dejadosa sus propias fuerzas y libre albedro, no iban a resolver el
problema habi-tacional. En Lima, la ciudad con el 30% de la
poblacin nacional, el mer-cado inmobiliario a sus anchas, slo haba
producido para el nivel socioeconmico ms alto a travs de edicios en
condominio y casas de playao de campo. Slo cinco mil unidades
habitacionales se haban producidoentre 1997 y 1998, ubicadas en
distritos residenciales de altos ingresos. Laclase media del rea
central languideca y la poblacin pobre ocupaba lascolinas de la
periferia, a tasas mayores que en periodos histricos
prece-dentes.
La Cmara Peruana de la Construccin (Capeco), fue una de las
pri-meras en reaccionar, y demand un subsidio habitacional para el
sector.En respuesta, entre 1997 y 1998, se cre el Fondo Mi Vivienda
(FMV),que, en realidad, alcanzara su auge recin en el 2003,
establecido comouna modalidad de articulacin pblico-privada.
En el sector del empleo, a pesar del crecimiento del Producto
InternoBruto (PIB), de la economa, entre 1993 y 1997 (incluyendo un
creci-miento en 1994, del 12.8%, basado en la venta de empresas
pblicas), semostraron tendencias de mayor informalidad.
Considerando la PoblacinEconmicamente Activa (PEA), ocupada, de
Lima Metropolitana, entre1990 y 1992, un 41.8% pertenecan al sector
formal y 58.2% al sectorinformal. Para el periodo 1996-2000, el
sector informal haba crecido al62.2% y el formal haba disminuido al
37.8% (Nunura y Flores, 2001:35). Se produjeron normas para la
reduccin de la estabilidad laboral ydel poder de presin de los
sindicatos y gremios. En 1998, un 52% de laPEA estaba en situacin
de subempleo, sea por el nmero insuciente dehoras de trabajo o por
el bajo ingreso que perciba. En el Per urbano, elsubempleo
alcanzaba en 1998 un 44.3% de la PEA y el desempleo un
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7.8%. Para ese mismo ao, en Lima, el subempleo era del 38.9% de
laPEA y el desempleo de 6.9% (Ibdem: 13-17).
La liberalizacin de la economa en sus primeros aos haba
conduci-do a una mayor informalidad que la que ya exista. Sera un
consuelo detontos recordar que el nexo entre liberalizacin e
informalidad haba sidoya establecido por tericos de diferentes
escuelas de la Sociologa y de laEconoma (Borja y Castells, 1997;
Harris, 1999). Los resultados en el sec-tor habitacional, el
transporte pblico y el empleo no acreditaban la fr-mula del mercado
como solucin.
La pregunta es: Qu pensaban las elites acerca de sus polticas y
susefectos? Pienso que las elites estaban verdaderamente
convencidas de laidea fuerza de que el mercado iba a ser solucin a
los problemas urbanosy a los del empleo. Pensaban que tras la
liberalizacin se iba a produciruna situacin de competencia que, a
la larga, llevara a una mayor forma-lidad y al predominio de la
gran empresa. Una visin lineal y progresivadel comportamiento de
los agentes econmicos y de la libre competencia,que no consider la
heterogeneidad estructural de la economa peruana yel peso de la
informalidad en su interior. Un ejemplo de este razonamien-to,
aplicado al caso del transporte pblico, era que el libre mercado y
lacompetencia, iban a permitir un nivel de acumulacin por parte
deempresarios modernos, quienes ganaran mercados y generaran
empresasgrandes y formales que resolveran el problema. Nada de eso
sucedi
La apuesta no dio resultado y como consecuencia del modelo de
mer-cado como solucin, se lleg a una ciudad ms fragmentada,
informal, eli-tista y excluyente. Por un lado, un capital
inmobiliario al servicio de lossectores de mayores ingresos, en
quienes encontraban rentabilidad, ydemanda (departamentos de lujo,
condominios y casas de playa). Por otrolado, la mayora de la
poblacin recurriendo a opciones informales deacceso al suelo, tales
como: las invasiones, que derivaban en el descontroly en la
ocupacin del espacio; y polticas sociales y urbanas limitadas
aprogramas de regularizacin de la tenencia de la tierra, derechos
de pro-piedad, servicios urbanos y alimentos. En el medio, la clase
media, cuyavivienda se vena abajo, y se sujetaba a procesos
intraurbanos de migra-cin hacia la periferia. Haba un consenso en
la necesidad de un subsidiopblico.
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El subsidio habitacional (2001-2009)
El segundo gran periodo de anlisis est constituido por la
aplicacin delsubsidio habitacional. Esta poltica, que tena como
antecedente la crea-cin del Fondo Mi Vivienda (FMV), entre 1997 y
1998, a partir del 2001,impuls una reestructuracin institucional
del sector vivienda, el cual tenaque ser reconstruido prcticamente
desde sus bases ya que haba sido desa-parecido la dcada anterior.
As lo arm, en 2006, el Ministerio de Vi-vienda, Construccin y
Saneamiento (MVCS), vuelto a crear en el 2002:
A partir de 1991, se inici el proceso de debilitamiento
institucional delsector vivienda, cuyos principales hitos fueron:a.
Una merma notoria de inuencia poltica y recursos econmicos...b. El
mal uso y posterior liquidacin del Fondo Nacional de Viviendac. La
liquidacin de las entidades que brindaban el nanciamiento hipo-
tecario para las familias de estratos medios y bajosd. La
dispersin, en diferentes instancias del aparato estatal, de las
enti-
dades encargadas de la instrumentacin de polticas. (MVCS, 2006a:
3)
Reforma institucional
A partir del 2001, el Estado peruano deni una nueva estrategia
para lassoluciones habitacionales, reconociendo la necesidad de
recuperar para elsector vivienda la importancia que le corresponda.
Esta estrategia se fun-daba en el principio de partida que, tal
como lo recuerda el Plan Nacionalde Vivienda en el 2006, las
soluciones deben provenir del sector privadoy al Estado le
corresponde un papel facilitador.
En palabras ociales: la nueva propuesta le reserv al Estado un
rolpromotor y facilitador de la iniciativa privada, a la que se
entreg la ejecu-cin de la poltica habitacional, aadiendo que el
sector vivienda debaaportar con el alto impacto en la reactivacin
econmica, la generacindel empleo, y el incremento de los niveles de
bienestar de la poblacin(MVCS, 2006a: 3). Se estipulaba que el
sector privado inmobiliario-cons-
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tructor sera el encargado de disear, construir y comercializar
los progra-mas habitacionales (rol pblico facilitador). Pero, a
diferencia de la dca-da de 1990, introduca la necesidad que, en una
articulacin pblico-pri-vada, el Estado aportar un subsidio que
empujar a la iniciativa privada.
La nueva visin en el sector Vivienda se sustentaba en cuatro
factoresclaves:
- Un nuevo modelo de gestin habitacional, ms eficiente y
sosteni-ble.
- Un nuevo marco institucional, coordinado y ecaz.- Un nuevo
marco normativo, que promueva la creatividad, el bajo
costo y preserve la calidad de la construccin.- Un Plan Nacional
de mediano plazo, coherente e integrado.
Entre los diversos esfuerzos institucionales del sector Vivienda
se tuvo:
Un ordenamiento del rol a cumplir por las diversas instancias
delGobierno Nacional directamente vinculadas al tema
habitacional.
La creacin del Ministerio de Vivienda, Construccin y
Saneamiento(11 de junio de 2002).
El funcionamiento del FMV con un efecto positivo hacia los
sectoresmedios.
El Plan Nacional de Vivienda. El Plan Estratgico Institucional
MVCS 2008-2015.
La apuesta institucional del Plan Nacional de Vivienda y del
PlanEstratgico Institucional 2008-2015 del MVCS, se orient a
reducir eldcit habitacional y absorber la demanda residencial
derivada de la for-macin de nuevos hogares. El Estado se plante
atender tanto el dcitcuantitativo de viviendas, estimado al 2007 en
260.927 unidades de vi-vienda; como el dcit cualitativo estimado a
ese ao en 1242.321 vi-viendas (MVCS, 2006b: 37). Resultaba claro,
en la perspectiva guberna-mental, que el dcit cualitativo se
concentraba en los asentamientosurbanos ilegales, los cuales
requeran de construccin de vivienda y deestimulacin en los procesos
de densicacin2.
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La nueva poltica habitacional se estructuraba alrededor de dos
ejes deaccin:
El apoyo facilitador del Estado a la empresa e iniciativa
privada. La promocin de un esfuerzo complementario de las familias
(ahorro
previo), con el apoyo directo del Estado (subsidios
habitacionales o demejoramiento barrial), y de ser requerido, un
crdito hipotecario com-plementario.
Aplicacin del subsidio pblico
Gobierno del Presidente Toledo (2001-2006)
En el perodo 2001-2006, bajo el gobierno del Presidente
AlejandroToledo, la poltica habitacional empez a rendir sus frutos
en benecio dela clase media, especcamente en la atencin a la
demanda cuantitativade vivienda nueva. No ocurri lo mismo con la
atencin a los sectores demenores ingresos, debido a que las
soluciones propuestas no encontraronreceptividad.
El xito en la poltica para la vivienda de la clase media se
sustent enel Fondo Hipotecario de Promocin de la Vivienda, o
simplementeFondo Mi Vivienda (FMV), el cual fue creado por Ley
26912 de 1997,y su reglamento expedido el 11 de abril de 1998. La
Capeco, en 1998,salud al FMV armando que atendera a un sector
mayoritario del pasque est demandando y no tiene oferta, y que
exista una demanda dems 100 mil viviendas insatisfechas dentro del
segmento de 10 mil a 30mil dlares (El Comercio del 27.10.1998,
seccin b2).
El FMV, en sus aos de auge (2003-2006), (ver tabla 1), estuvo
orien-tado hacia la clase media, promoviendo la compra de casas o
departamen-tos con una serie de facilidades crediticias. El Estado
inyect al sistema
Lanzando los dados. Las polticas habitacionales en el Per
(1990-2009)
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2 En la dcada de 1990, la atencin a los auto-constructores se
haba limitado a los prstamos delBanco de Materiales, para
construccin de vivienda, provisin de servicios y entrega de
ttulosde propiedad.
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bancario aproximadamente 600 millones de dlares (El Comercio
del11.08.2002, seccin a2), saldo que haba quedado de la liquidacin
delFondo Nacional de la Vivienda (Fonavi). El FMV no construa ni
vendaviviendas o terrenos, sino que pona el dinero pblico al
servicio del capi-tal nanciero, al cual se deban articular
promotores inmobiliarios y capi-tal constructor, a travs de la
adquisicin de los terrenos y la ejecucin delos proyectos. Las
normas de construccin fueron relajadas para permitiruna disminucin
de los costos de produccin y de venta nal de losinmuebles.
Contribuy, tambin por esta va, el Estado, en la denicindel mercado
habitacional (Caldern, 2009)3.
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Ao Crditos Monto (millones USD)
1999 143 2.167
2000 405 7.446
2001 1.442 24.939
2002 3.611 72.349
2003 6.166 120.572
2004 7.960 187.333
2005 9.205 235.408
2006 5.540 143.790
2007 3.118 72.642
37.590 866.646
Tabla 1Crditos otorgados por el FMV en
Per (1999-2007)
Fuente: FMVNota: los crditos en la ciudad de Lima son
aproximadamente el 80%del total.
3 El FMV nanciaba hasta el 90% del valor del inmueble, por un
tope de 35 UnidadesImpositivas Tributarias (UIT), por un plazo de
20 aos. Los prestatarios deban aportar un 10%de cuota inicial. Los
precios de los inmuebles tenan que uctuar entre 8.000 y 31.500
dlares.
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El FMV constituy una articulacin pblica y privada en que la
mayorparte de los riesgos fue asumida por el Estado a travs de los
subsidiosnancieros. A su vez, la ubicacin en el 2002 del FMV como
principalgarante ante los bancos en caso de incumplimiento de pago
de los presta-tarios, y la modicacin de normas (densidades, usos
del suelo), incluyen-do la de los topes establecidos en torno a los
precios de la unidad devivienda. Los beneciarios fueron las clases
medias que calicaron a lasgarantas hipotecarias, y los promotores
inmobiliarios y constructoras. Elxito del FMV trascendi la cantidad
de crditos otorgados, debido a quepermiti al capital constructor y
a los promotores inmobiliarios, encon-trar un nicho de demanda en
las clases medias, abriendo un mercado deedicaciones y soluciones
habitacionales, especialmente en el rea centralde Lima. Cuando en
el 2006, el FMV se reorient hacia los sectores demenores ingresos,
la iniciativa privada haba tomado la posta, e impulsa-ba la oferta
de vivienda, con precios menores a los de la dcada de
1990,permitiendo el crecimiento vertical de las ciudades y el
desarrollo del mer-cado hipotecario de crditos.
Durante el Gobierno de Toledo, el FMV tom en cuenta a los
secto-res de menores ingresos, pero no pudo cubrir sus demandas. En
el pero-do 2003-2006, slo se entregaron 7.111 Bonos Familiares
Habitacio-nales, siendo casi la totalidad (7.037), para la
modalidad de Techo PropioAdquisicin de Vivienda Nueva (AVN). Slo 74
bonos se entregaronpara Techo Propio Construccin en Sitio Propio
(CSP), a pesar de lasupuesta atencin al dcit cualitativo
habitacional expresada en el PlanNacional de Vivienda. Entre las
razones para explicar esta falencia, setuvo, la dicultad de las
familias de completar el requisito del ahorro pre-vio, as lo mostr
el hecho de que el 79% de los postulantes a TechoPropio no pudieron
cubrir la cuota inicial del crdito (MVCS, 2006a: 6).
Entre 2000 y 2005, el Banco de Materiales (Banmat),
entreg120.467 prstamos por un monto de 274.2 millones de dlares, a
un pro-medio de USD2.276 por prstamo (Quispe, 2009: 21). Asimismo,
con-tinuaron las polticas de titulacin de la propiedad y fomento de
los dere-chos de propiedad, iniciados por la administracin de
Fujimori, en 1996,con la constitucin de la Comisin (hoy Organismo)
de Formalizacinde la Propiedad Informal (Cofopri) (ver en la tabla
2 la distribucin de
Lanzando los dados. Las polticas habitacionales en el Per
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los ttulos de propiedad). No obstante, los ttulos no representan
bene-cios tangibles para los sectores de menores ingresos, ya que,
a pesar de queson instrumentos que pueden permitir el acceso al
crdito, la construc-cin de vivienda y la provisin de servicios; su
obtencin tambin depen-de de los ingresos, estabilidad laboral y
capacidad de ahorro de los pro-
pietarios.El Gobierno de Toledo, en su poltica habitacional
alcanz las siguientesmetas fsicas:
82 mil viviendas nuevas producidas por el FMV, Programa
TechoPropio y Banco de Materiales.
18 mil viviendas nuevas con nanciamiento privado. 49 mil
viviendas mejoradas a travs de Programa de Vivienda Progre-
siva del Banmat. 15 mil familias beneciadas con infraestructura
urbana (Programa Mi
Barrio y La Calle de Mi Barrio).
En cuanto a las metas econmicas y sociales:
5.923 millones de soles en inversin en vivienda y
mejoramientourbano.
4.723 millones de soles en crditos hipotecarios. 616 mil empleos
generados (260 mil directos) 2569 mil personas beneciadas con
vivienda o empleo.
Julio Caldern Cockburn
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Ao Ttulos nacional Ttulos Lima Ttulos provincia % de Lima
1998 149.574 107.490 42.084 72
2000 419.846 170.250 249.596 41
2005 1501.332 542.225 959.107 36.1
2009 (abril) 1`817.974 694.805 1123.169 38.2
Tabla 2Ttulos de propiedad distribuidos (marzo 1996-abril
2009)
Fuente: MVCS (2009a)
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Gobierno del Presidente Alan Garca (2006-2011)La poltica
habitacional del Gobierno del Presidente Alan Garca
(agosto2006-2011), se encontr con el xito del FMV en la clase
media, garan-tizado por la continuidad del sector privado en la
edicacin de departa-mentos para este sector. Ante tal situacin, el
rgimen opt por re-orien-tar el FMV, as como parte de la inversin
pblica, hacia los sectores demenores ingresos. En perspectiva
histrica, esta opcin no debera llamarla atencin pues fue el mismo
Presidente Garca quien en su primergobierno, entre 1985-1990,
orient la inversin pblica hacia la provi-sin de servicios a los
sectores de menores ingresos, y dio los primerospasos para la
poltica de derechos de propiedad y registros de predios(Caldern,
J., 2005: 209-211).
La situacin de la economa peruana continu mejorando, creciendoa
tasas superiores al 5%, en la primera dcada del siglo XXI, y en el
2008,observ un crecimiento del 9.8%. De acuerdo al Instituto
Nacional deEstadsticas e Informtica (INEI), la pobreza disminuy en
el perodo2007-2008, pasando de 39.3% al 36.2%, de la poblacin. Por
grandesdominios, la pobreza rural disminuy en 4.7% y la urbana en
2.2%(Cavero, 2008: 1).
En general, la poltica gubernamental, ha apoyado a la provisin
deservicios bsicos en las periferias de las ciudades, especialmente
de Lima,as como a la distribucin de ttulos de propiedad en el pas
(verRecuadro 1).
Lanzando los dados. Las polticas habitacionales en el Per
(1990-2009)
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La poltica habitacional hacia los sectores de menores ingresos
ha consis-tido en subsidios (bonos) del Programa Techo Propio del
FMV para tresmodalidades: Adquisicin de Vivienda Nueva (AVN),
Construccin enSitio Propio (CSP), y Mejoramiento de la Vivienda
(MV). Como seobserva en la tabla 3, hasta el ao 2007, la poltica
del Gobierno dio nfa-sis a la modalidad AVN, y a partir de 2008,
los bonos se han orientado ala modalidad CSP.
Julio Caldern Cockburn
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Saneamiento En saneamiento se ejecutan 1.855 proyectos por 1.859
millones de nuevos soles
(USD 619.6 millones), como parte de la estrategia Anticrisis. El
Programa Agua Para Todos (APT), entre agosto 2006-abril 2009, ha
desarrolla-
do 1.816 proyectos, al servicio de 5.7 millones de pobladores y
con un monto eje-cutado de 1`697.311, 258 nuevos soles.
Entre agosto 2006-abril 2009, en Lima, se atendieron 310
proyectos (17% deltotal), 754.450 pobladores beneciados (13%), y un
monto de 392 millones denuevos soles.
Ttulos de propiedad Cofopri invirti 173 millones de soles (57.5
millones USD) para 513.072 ttulos.
Ha otorgado 281.669 ttulos en el mbito urbano. La poltica de
formalizacin ha implicado el diseo del Bono de Formalizacin
Inmobiliaria (BFI), an no implementado, para apoyar con el
levantamiento desegundas plantas en los predios titulados. Se dio
ley de expropiacin de terrenosde propiedad privada.
Existen limitaciones en la regularizacin de la tierra privada,
comunal y de la te-nencia en reas centrales (programas de renovacin
urbana)
Mejoramiento integral de barrios Programa Mejoramiento Integral
de Barrios: ejecut 1.342 proyectos con una
inversin de 134 millones de soles (USD 44.6 millones).
Recuadro 1Agua y saneamiento, ttulos de propiedad y mejoramiento
integral en
asentamientos humanos
-
La modalidad AVN, es la que ha resultado de gran atractivo para
las gran-des empresas constructoras. Por lo general, las
constructoras adquierenextensiones de terreno relativamente
grandes, incluyendo tierras pblicas,vendidas a un costo menor del
mercado, en atencin a la caractersticasocial de la poltica, y
levantan conjuntos multifamiliares. As ha ocurri-do en Lima, en el
caso de un cuartel militar, en El Agustino, y en el casodel
aerdromo de Collique, en Comas (este ltimo en litigio por la
opo-sicin de los vecinos al desarrollo del proyecto). La modalidad
AVN,exige un valor para vivienda entre 6.500 y 16.500USD, aunque el
FMVprioriza viviendas hasta aproximadamente 14.200USD, destinados
alnivel C de la poblacin (ingreso familiar mensual no mayor a
532USD),y un ahorro equivalente al 10% del valor de la vivienda a
construir.
A abril de 2009, se han otorgado 12.603 bonos para AVN,
habiendosido esta, la modalidad auge en 2007 y en parte de 2008.
Entre las di-cultades, se ha tenido, la escasez de terrenos mayores
que permitan levan-tar los conjuntos habitacionales, la resistencia
de vecinos que se oponen auna mayor densidad poblacional, y la
generacin de problemas medioambientales (caso Collique). En 2009,
la modalidad AVN tuvo una para-lizacin hasta octubre, el FMV anunci
haber recibido del MVCS una
Lanzando los dados. Las polticas habitacionales en el Per
(1990-2009)
109
Ao Adquisicin de Construccin en Mejoramiento de TOTALVivienda
Nueva Sitio Propio Vivienda
2003 3.709 3.709
2004 1.992 27 2.019
2005 702 32 734
2006 625 15 9 649
2007 2.262 762 163 3.187
2008 2.077 10.029 922 13.028
2009 (abril) 1.236 12.300 1.113 14.649
TOTAL 12.603 23.165 2.207 37.975
Tabla 3Techo Propio: Bonos Familiares Asignados.
Fuente: Fondo Mi Vivienda S.A. MVCS (2009b)
-
transferencia de 55.4 millones de soles (unos 18.4 millones de
dlares),para la adjudicacin de unos 3.100 bonos de AVN, los cuales
serviranpara impulsar los proyectos inmobiliarios de inters social
en todo el pas
La modalidad CSP, ha tenido una dinmica diferente. La
modalidadune a pequeas empresas privadas (Entidades Tcnicas),
constituidasmuchas veces por un ingeniero y un abogado, con
poblacin que ha obte-nido su terreno por invasin o compra-venta,
que habita en asentamien-tos precarios, y que cuenta con servicios
y ttulos de propiedad. Se exigeun ingreso familiar mximo de 483USD,
y se pide el 5% del valor de lavivienda, como ahorro (este puede
ser el terreno en la opcin sin crdito).Se trata de la construccin
de unos mdulos de vivienda de 30 metroscuadrados, que alcanzan para
un par de habitaciones y un bao. Al ao2008, los bonos para CSP,
fueron cinco veces ms que los bonos paraAVN. Entre enero y abril de
2009, hubo una verdadera explosin en laadjudicacin de los bonos CSP
(unos 12.300 bonos en slo 4 meses), estoobedeci tanto a que las
pequeas empresas haban encontrado un nichode demanda bajo la
cobertura del subsidio, como a una aceleracin en laentrega de bonos
como parte de la aplicacin del Plan Anticrisis.
A partir de mayo 2009, la modalidad CSP sufri una paralizacin
porla negativa del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), a seguir
ali-mentndola, bajo el argumento de que haba un subsidio en exceso
y queno podemos regalarle la casa a nadie (El Comercio del
07-09-09: 12)4.Segn el FMV, a julio de 2009, ya se haba ejecutado
el 100% de los fon-dos previstos para el Programa Techo Propio,
habindose entregado msde 15 mil bonos, por aproximadamente 250
millones de soles (unos 83.3millones de dlares) (El Comercio del
18-07-09, seccin b1). El MVCSy el FMV esperaban eran ms recursos
del MEF prometidos con el plande reactivacin econmica.
La situacin, prontamente revel desacuerdos entre las
EntidadesTcnicas (ET) y el Gobierno. Para las ET, el programa
funcionaba tan
Julio Caldern Cockburn
110
4 Hacia julio de 2009, la prensa haba advertido sobre la
paralizacin de Techo Propio. En ciuda-des como Lambayeque y La
Libertad, funcionarios de las ocinas de Techo Propio se negaron
arecibir documentos de los constructores (Entidades Tcnicas),
quienes demandaban desembol-sos para la construccin de
viviendas.
-
bien que las pequeas constructoras se endeudaban para avanzar
lasobras mientras se tramitaba el desembolso de los bonos (El
Comercio del23-08-09, seccin b1). Para el MEF, el nivel de subsidio
haca los secto-res de menores ingresos era demasiado alto. Sobre un
bono de CSP, queera de 16.685 soles (5.561USD aproximado), las ET
se haban abocadoa construir casas por sus valores mnimos, de 19.175
soles (USD6.391,6), con lo cual el bono llegaba a cubrir el 87% del
costo total. ElMEF, segn su Ministro, estudiaba posibilidades de
bajar el subsidio al30% de la vivienda, hasta 12.780 soles,
considerando el valor mximo dela vivienda de Techo Propio (42.600
soles), y as multiplicar por tres losbeneciados.
En un primer momento, se inform que la paralizacin de las
obrasafect a 5.619 familias, cuyas viviendas, desde el mes de mayo,
haban que-dado a medio construir, dejando a sus habitantes a la
intemperie, pues yahaban desmontado sus viviendas precarias para la
edicacin de los mdu-los. En septiembre, se estableci que el total
de bonos que restaba pagar erade 8.986. Los funcionarios del Fondo
Mi Vivienda, indicaron que, nego-ciaban, desde el mes de abril, un
crdito suplementario de 125 millones desoles (unos 41.6 millones de
dlares), con el MEF. (El Comercio, 25-07-09, pgina b1). An el MEF
no ha resuelto esta demanda.
La modalidad MV, es la que menos bonos y recursos ha obtenido.
Enprincipio esta modalidad estaba destinada a la poblacin que
requeralevantar el techo de su vivienda o mejorar las paredes. En
este caso, a dife-rencia de las otras modalidades, no hubo mayor
inters de las empresasprivadas, grandes o pequeas, por intervenir.
Se han otorgado un total de2.207 bonos. Esta modalidad, tal vez la
ms vinculada a una polticasocial, se efectu sin un estudio
previo.
El Programa Techo Propio, entre agosto 2003 y abril 2009, esto
esconsiderando el conjunto de la poltica desde su aplicacin, haba
desem-bolsado, 11.346 bonos familiares habitacionales en AVN, por
un montode 143148.519 soles (casi 48 millones de dlares), a un
promedio de4.205USD por bono. En la modalidad CSP, se haban
otorgado, 13.324bonos por un monto de 211039.361 soles (unos 70
millones de dlares),a un promedio de 5.279 USD. Para Mejoramiento
de Vivienda (MV),slo se haban otorgado 1.297 bonos, por un monto de
8337.669 soles
Lanzando los dados. Las polticas habitacionales en el Per
(1990-2009)
111
-
(casi 3 millones de dlares), por un monto promedio de 2.142USD.
Por omisin, una caracterstica de la poltica habitacional es el
limita-
do papel que tienen las municipalidades, a pesar de existir un
proceso dedescentralizacin en curso. Si bien, las municipalidades
tienen la potestadde desarrollar programas de vivienda, no han
existido esfuerzos por partedel Gobierno Central (salvo en el caso
del Programa de MejoramientoIntegral de Barrios), para hacer
co-partcipes a las municipalidades, cuyalabor transcurre, en
consecuencia, al margen de los programas nacionalesy de sus fuentes
de nanciamiento.
Entre agosto de 2006 y mayo de 2009, el Gobierno haba
invertido1.751940.951 soles (unos 584 millones de dlares), para
promover elnanciamiento, la construccin y el mejoramiento de
127.437 viviendasen el pas. Esta cifra comprenda los programas que
el MVCS tena a tra-vs del FMV, tales como: los crditos Mivivienda,
Mi Hogar y TechoPropio, as como los programas del Banco de
Materiales (ver Tabla 4).Igualmente, comprenda unas 37.131
viviendas impulsadas por el sectorprivado. Las 127.437 viviendas
apoyadas cubran el 8.4% del dcit cua-
Julio Caldern Cockburn
112
Agosto 2006-Mayo 2009 (1) Marzo 2003-Abril 2009 (2)
Crdito Mivivienda 8.048 38.702Mi Hogar: 3.496
Crdito Banco de Materiales 25.174 121.210 (aos 2001-2009)
Bono Techo Propio 18.113 37.975 (AVN: 12.603; CSP: 23.165, MV:
2.287)
Bono 6000 28.700 28.700 (el bono se aplic desdeel 2008 para
atender a los
damnificados de un terreno).
Total 80.035 viviendas360.158 beneficiarios1.751940.951
soles
Crditos hipotecarios 37.131sector privado
Total viviendas construidas 127.437o mejoradas
Tabla 4La obra en vivienda (2003-2009)
Fuentes: (1) MVCS FMV-Banco de Materiales (2009); (2) MVCS
(2009a)
-
litativo y cuantitativo de vivienda estimado al ao 2007.
Conclusiones
La poltica habitacional en el Per, entre 1990 y 2009, se ha
recongura-do al interior de regmenes que han suscrito una economa
de libre mer-cado. El cambio signicativo estuvo representado por el
paso de unmodelo de mercado como solucin, a otro basado en el
subsidio habitacio-nal, que se ha orientado hacia los sectores
medios y, recientemente, a lossectores de bajos ingresos. Bajo este
esquema, entre agosto 2006 y mayo2009, el sector privado ha
contribuido con 37.131 soluciones, y el apor-te del subsidio pblico
ha impulsado 80.035 soluciones.
El aspecto crucial de la poltica habitacional se basa en una
serie de con-sideraciones que el sector pblico establece, y que se
expresan en rangos devalores de vivienda y subsidios
correspondientes, en torno a los cuales lasempresas privadas deben
buscar nichos de demanda, esto es, mercados. Laatencin del dcit
habitacional, depende, en un primer momento, de quela empresa
privada encuentre nichos de rentabilidad gracias a los subsidios,y
en un segundo momento, de que a similitud de lo ocurrido con la
clasemedia, haya mecanismos de operacin sostenibles, para los
sectores demenores ingresos, incluyendo productos nancieros
especcos para ellos.
Conviene cuestionarse la posibilidad de establecer un manejo de
lapoltica habitacional bajo estos supuestos. En mi opinin, hay
aspectoscruciales que se vinculan a la bsqueda de nichos de
rentabilidad. Porejemplo, el Estado puede denir el prstamo de mayor
atencin al dcitcualitativo, dada su magnitud (1242.321 unidades).
Sin embargo, sulogro, depende, de los nichos de rentabilidad y del
peso de los subsidios.
Mientras se ha logrado que la empresa privada encuentre un nicho
enla clase media tradicional, la inversin en vivienda para los
sectores popu-lares y de menores ingresos se encuentra sujeta al
apoyo que proviene delsubsidio habitacional. Conviene preguntarse
sobre la continuidad delapoyo habitacional a los sectores de
menores ingresos a travs de TechoPropio Construccin en Sitio Propio
(CSP), el cual atiende el dcit cua-litativo en vivienda. Las
condiciones de operacin han permitido un mer-cado habitacional con
un alto subsidio (87% segn el Ministerio deEconoma y Finanzas). El
MEF busca reducirlo al 30%, para as triplicar
Lanzando los dados. Las polticas habitacionales en el Per
(1990-2009)
113
-
los beneciarios. El tema, sin embargo, es que no se trata slo de
una ope-racin aritmtica. Podra ocurrir que al reducir el subsidio
al 30% las pe-queas empresas privadas pierdan inters, o en el mejor
de los casos, seingrese a un periodo de reestructuracin.
Por otro lado, conviene interrogarse sobre la modalidad
Adquisicinde Vivienda Nueva (AVN), la cual atiende al dcit
cuantitativo. Estatambin ha enfrentado una paralizacin. En este
caso las dicultades pue-den provenir del no encontrar terrenos que
permitan operaciones inmo-biliarias rentables de vivienda de inters
social, y del consecuente desinte-rs de las grandes
constructoras.
Al menos en lo que concierne a los sectores de menores ingresos,
labanca privada todava no desarrolla productos nancieros que
alcancen aestos sectores, y las operaciones se basan exclusivamente
en el subsidiopblico. Nada puede garantizar que el mercado
encuentre las respuestas;salvo la mantencin del subsidio, o una
visin progresiva y lineal que tras-lade lo ocurrido con la clase
media a los sectores de menores ingresos.Mientras tanto, el
subsidio pblico, concebido como experimento piloto,se agota o
muestra dicultades de operacin, sus alcances en torno a laatencin
al dcit de vivienda resultan limitados hasta el momento.
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Artculos en prensa escrita
El Comercio (2009) julio 18, seccin b1El Comercio (2009) julio
25, seccin b1El Comercio (1998) octubre 27, seccin b2El Comercio
(2009) agosto 23, seccin b1El Comercio (2002) agosto 11, seccin
a2El Comercio (2009) septiembre 07, pg. 12El Comercio (2009) julio
18, seccin b1
Lanzando los dados. Las polticas habitacionales en el Per
(1990-2009)
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