P R Á V N I C K Á F A K U L T A AKTUÁLNE PROBLÉMY ... · predovšetkým schválenie zákona č. 180/2014 Z. z. o výkone volebného práva a zákona č. 181/2014 o volebnej kampani

B5 (163x235mm)

P R Á V N I C K Á F A K U L T A

AKTUÁLNE PROBLÉMY VOLEBNÉHO PRÁVA –NOVÉ VOLEBNÉ ZÁKONY

KATEDRA ÚSTAVNÉHO PRÁVA A SPRÁVNEHO PRÁVA

AKTU

ÁLNE

PROB

LÉM

Y VOL

EBNÉ

HO PR

ÁVA

– NOV

É VOL

EBNÉ

ZÁKO

NY

K O Š I C E 2 0 1 5

ISBN 9788081523458

LADISLAV OROSZ, TOMÁŠ MAJERČÁK (EDS.)

Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach Právnická fakulta Katedra ústavného práva a správneho práva

Aktuálne problémy volebného práva - nové volebné zákony

Ladislav Orosz – Tomáš Majerčák (eds.)

Košice 2015

Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach Právnická fakulta Katedra ústavného práva a správneho práva

Aktuálne problémy volebného práva - nové volebné zákony

Ladislav Orosz – Tomáš Majerčák (eds.)

Košice 2015

OROSZ, L. – MAJERČÁK, T. (ed.): Aktuálne problémy volebného práva - nové volebné zákony. Košice UPJŠ 2015.

Zborník vedeckých prác vznikol v rámci riešenia projektu Vedeckej grantovej agentúry Ministerstva školstva Slovenskej republiky a Slovenskej akadémie vied: "Volebné zákonodarstvo v Slovenskej republike – doterajší vývoj, aktuálny stav, perspektívy“ VEGA č. 1/0965/13. Editori:

doc. JUDr. Ladislav Orosz, CSc. Katedra ústavného práva a správneho práva Právnická fakulta Univerzity Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach JUDr. JCLic. Tomáš Majwerčák, PhD. Katedra ústavného práva a správneho práva Právnická fakulta Univerzity Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach Vedecký redaktor: doc. JUDr. Mária Kiovská,CSc. Katedra ústavného práva a správneho práva Právnická fakulta Univerzity Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach Recenzenti:

JUDr. Štefan Kseňák,PhD. Katedra ústavného práva a správneho práva Právnická fakulta Univerzity Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach prof. dr hab. Paweł Sobczyk Katedra ústavného a kánonického práva Fakulta práva a verejnej správy Opolská univerzita v Opole

©2015 Univerzita Pavla Jozefa Šafárika v Košiciach

Všetky práva vyhradené. Toto dielo ani jeho žiadnu časť nemožno reprodukovať, ukladať do informačných systémov alebo inak rozširovať bez súhlasu majiteľov práv. Za odbornú a jazykovú stránku tohto zborníka zodpovedajú autori vedeckých prác. Rukopis neprešiel redakčnou ani jazykovou úpravou.

ISBN 978-80-8152-345-8

Úvod

Prioritným záujmom riešiteľov projektu Vedeckej grantovej agentúry

Ministerstva školstva Slovenskej republiky a Slovenskej akadémie vied:

"Volebné zákonodarstvo v Slovenskej republike – doterajší vývoj,

aktuálny stav, perspektívy“ VEGA č. 1/0965/13. v tejto práci bolo sústrediť jej obsahové zameranie v prvom rade na kritickú analýzu právnej úpravy

volieb, poukázať na problémy, ktoré môžu vzniknúť v aplikačnej praxi, s ambíciou

pokúsiť sa aj o formulovanie námetov na skvalitnenie platnej ústavnej a zákonnej

úpravy, opierajúce sa aj o poznatky získané z medzinárodného porovnávania,

vychádzajúc zo skúseností získaných v okolitých štátoch (Českej republike,

Poľskej republike a Maďarsku).

Tematické zameranie tejto publikácie popri skutočnosti, že voľby, volebné

systémy a volebné zákonodarstvo tvoria neobyčajne atraktívny a príťažlivý

predmet výskumu ústavnej teórie, ako aj ďalších spoločenských vied, predurčilo

predovšetkým schválenie zákona č. 180/2014 Z. z. o výkone volebného práva a

zákona č. 181/2014 o volebnej kampani a nadobudnutie účinnosti 1. júla 2015.

Táto publikácia je odzrkadením teoretických vedomostí, praktických skúsenosti a

najmä odzrkadlením poznatkov zhromaždených v ostatných dvoch desaťročiach

z neustále sa kvantitatívne rozrastajúcej rozhodovacej činnosti Ústavného súdu

Slovenskej republiky ale aj Ústavných súdov krajin V4 a volebných súdov, ale aj

novelizácii volebných zákonov alebo prijatie nových volebných kódexov v

krajinách V4 v posedných rokoch.

Tomáš Majerčák

I. NOVÉ VOLEBNÉ KÓDEXY

Nové volebné zákony na Slovensku - kvalitatívny skok, evolučný krok, či premárnená šanca

4

Obsah I. NOVÉ VOLEBNÉ KÓDEXY .............................................................. 5 I.1. Nové volebné zákony na Slovensku – kvalitatívny skok, evolučný krok, či premárnená šanca (Ladislav Orosz) .............................. 5 I.2. Princípy volebného práva a nový volebný zákon (Ľubor Cibulka) ........... 32 I.3. Podmienky a prekážky volebného práva v Slovenskej republike (Ľudmila Somorová) ..................................................................................................... 45 I.4. Navrhovanie a registrácia kandidátov vo volebných procesoch (Radomír Jakab) .............................................. 67 I.5. Volebná kampaň (aktuálny stav, perspektívy) (Tomáš Majerčák) ........... 77 I.6. Hlasovanie ľudu v referende a vo voľbách z pohľadu nezmeniteľných náležitosti ústavy (Jín Svák, Boris Balog) ..................... 96 I.7. Problém prepadnutých hlasov vo voľbách do NR SR (Vladimír Dančišin) ............ ......................................................................................................... 105 I.8. Lokálne volebné zákonodarstvo ako nástroj priamej demokracie („hľadanie“ prevažujúceho verejného záujmu) (Jozef Sotolář) ............. 112 I.9. Komunálne voľby ako determinant legitimity rozhodovania volených orgánov obce (Jozef Tekeli) ................................................. 128 I.10. Referendum vo volebnom kódexe (Alena Krunková) .......................... 143 I.11. Referendum vo svetle novej zákonnej úpravy (Marián Giba) ................ 153 I.12. Volebné právo v Slovenskej republike (1939 - 1945) (Tibor Seman) ..... 166 II. AKTUÁLNE PROBLÉMY VOLEBNÉHO PRÁVA V EURÓPSKOM PRIESTORE ....................................................... 187 II.1. Migrácia voličov a migrácia volieb (Ivan Halasz) ................................ 187 II.2. Čestnost jako zákonný požadavek na volby v judikatuře Nejvyššího správního soudu ČR (Pavel Molek) ................................... 197 II.3. Uzavírací klauzule: čas pro bilanci, anebo je tato téma opět na scéně? (VojtěchŠimíček) ......................................................................................... 209 II.4. Voľby poslancov maďarského parlamentu v roku 2014 - ústavnoprávne otázky (Júlia Kovács) .................................................. 220 II.5. Reforms in electoral procedural law in Hungary and its related case-law (2010 – 2014) (Téglási András) .......................................... 228 II.6 The principles of electoral law in Ukraine (Jerzy Nikołajew) .............. 235 II.7. PAŃSTWOWE KOMISJE WYBORCZE W POLSCE I NA SŁOWACJI (Grzegorz Chmielewski) ......................................... 254



5


I.1. Nové volebné zákony na Slovensku – kvalitatívny skok, evolučný krok, či premárnená šanca

doc. JUDr. Ladislav Orosz, CSc.

Právnická fakulta UPJŠ v Košiciach

Úvod Názov môjho príspevku napovedá, že jeho ambíciou je pokus o síce len „vstupné“, ale pritom pokiaľ možno ucelené zhodnotenie nových volebných zákonov schválených Národnou radou Slovenskej republiky (ďalej aj „národná rada“) 29. mája 2014, teda zákona č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej aj „zákon o podmienkach výkonu volebného práva“, alebo „zákon č. 180/2014 Z. z.“) a zákona č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon o volebnej kampani“, alebo „zákon č. 181/2014 Z. z.“). Aj keď od schválenia oboch uvedených zákonov uplynul už viac ako rok, môže sa úsilie smerujúce k ich komplexnému zhodnoteniu zdať nielen príliš ambiciózne, ale aj predčasné a preto „ošemetné“, a to predovšetkým vzhľadom nato, že v čase spracovávania tohto príspevku neboli ešte nové volebné zákony účinné,1 t. j. neexistovali žiadne skúsenosti z ich aplikácie v spoločensko-politickej praxi.

Za týchto okolností môže „vstupné hodnotenie“ nových volebných zákonov vychádzať v zásade len z konfrontácie ich obsahu so spoločensko-politickými zámermi, ktoré sa sledovali ich schválením v spojení s reálnymi 1 Podľa predstavy zákonodarcu mali síce III. a IV. časť zákona č. 180/2014 Z. z. nadobudnúť účinnosť už od 1. júla 2014 (obsah označených častí zákona tvorili novelizácie zákona č. 346/1990 Z. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov a zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriedení v znení neskorších predpisov, prostredníctvom ktorých sa ustanovila pre výkon funkcie starostu obce požiadavka „získania aspoň stredného vzdelania“), t.j. tak, aby mohli byť aplikovateľné pri voľbách orgánov samosprávy obcí konaných v novembri 2014. Uznesením Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 18/2014 z 10. septembra 2014 však bola ich účinnosť pozastavená (označené uznesenie bolo publikované v Zbierke zákonov SR pod č. 239/2014 Z. z.).

5



4

Obsah I. NOVÉ VOLEBNÉ KÓDEXY .............................................................. 5 I.1. Nové volebné zákony na Slovensku – kvalitatívny skok, evolučný krok, či premárnená šanca (Ladislav Orosz) .............................. 5 I.2. Princípy volebného práva a nový volebný zákon (Ľubor Cibulka) ........... 32 I.3. Podmienky a prekážky volebného práva v Slovenskej republike (Ľudmila Somorová) ..................................................................................................... 45 I.4. Navrhovanie a registrácia kandidátov vo volebných procesoch (Radomír Jakab) .............................................. 67 I.5. Volebná kampaň (aktuálny stav, perspektívy) (Tomáš Majerčák) ........... 77 I.6. Hlasovanie ľudu v referende a vo voľbách z pohľadu nezmeniteľných náležitosti ústavy (Jín Svák, Boris Balog) ..................... 96 I.7. Problém prepadnutých hlasov vo voľbách do NR SR (Vladimír Dančišin) ............ ......................................................................................................... 105 I.8. Lokálne volebné zákonodarstvo ako nástroj priamej demokracie („hľadanie“ prevažujúceho verejného záujmu) (Jozef Sotolář) ............. 112 I.9. Komunálne voľby ako determinant legitimity rozhodovania volených orgánov obce (Jozef Tekeli) ................................................. 128 I.10. Referendum vo volebnom kódexe (Alena Krunková) .......................... 143 I.11. Referendum vo svetle novej zákonnej úpravy (Marián Giba) ................ 153 I.12. Volebné právo v Slovenskej republike (1939 - 1945) (Tibor Seman) ..... 166 II. AKTUÁLNE PROBLÉMY VOLEBNÉHO PRÁVA V EURÓPSKOM PRIESTORE ....................................................... 187 II.1. Migrácia voličov a migrácia volieb (Ivan Halasz) ................................ 187 II.2. Čestnost jako zákonný požadavek na volby v judikatuře Nejvyššího správního soudu ČR (Pavel Molek) ................................... 197 II.3. Uzavírací klauzule: čas pro bilanci, anebo je tato téma opět na scéně? (VojtěchŠimíček) ......................................................................................... 209 II.4. Voľby poslancov maďarského parlamentu v roku 2014 - ústavnoprávne otázky (Júlia Kovács) .................................................. 220 II.5. Reforms in electoral procedural law in Hungary and its related case-law (2010 – 2014) (Téglási András) .......................................... 228 II.6 The principles of electoral law in Ukraine (Jerzy Nikołajew) .............. 235 II.7. PAŃSTWOWE KOMISJE WYBORCZE W POLSCE I NA SŁOWACJI (Grzegorz Chmielewski) ......................................... 254



5


I.1. Nové volebné zákony na Slovensku – kvalitatívny skok, evolučný krok, či premárnená šanca

doc. JUDr. Ladislav Orosz, CSc.

Právnická fakulta UPJŠ v Košiciach

Úvod Názov môjho príspevku napovedá, že jeho ambíciou je pokus o síce len „vstupné“, ale pritom pokiaľ možno ucelené zhodnotenie nových volebných zákonov schválených Národnou radou Slovenskej republiky (ďalej aj „národná rada“) 29. mája 2014, teda zákona č. 180/2014 Z. z. o podmienkach výkonu volebného práva a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej aj „zákon o podmienkach výkonu volebného práva“, alebo „zákon č. 180/2014 Z. z.“) a zákona č. 181/2014 Z. z. o volebnej kampani a o zmene a doplnení zákona č. 85/2005 Z. z. o politických stranách a politických hnutiach v znení neskorších predpisov (ďalej aj „zákon o volebnej kampani“, alebo „zákon č. 181/2014 Z. z.“). Aj keď od schválenia oboch uvedených zákonov uplynul už viac ako rok, môže sa úsilie smerujúce k ich komplexnému zhodnoteniu zdať nielen príliš ambiciózne, ale aj predčasné a preto „ošemetné“, a to predovšetkým vzhľadom nato, že v čase spracovávania tohto príspevku neboli ešte nové volebné zákony účinné,1 t. j. neexistovali žiadne skúsenosti z ich aplikácie v spoločensko-politickej praxi.

Za týchto okolností môže „vstupné hodnotenie“ nových volebných zákonov vychádzať v zásade len z konfrontácie ich obsahu so spoločensko-politickými zámermi, ktoré sa sledovali ich schválením v spojení s reálnymi 1 Podľa predstavy zákonodarcu mali síce III. a IV. časť zákona č. 180/2014 Z. z. nadobudnúť účinnosť už od 1. júla 2014 (obsah označených častí zákona tvorili novelizácie zákona č. 346/1990 Z. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov a zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriedení v znení neskorších predpisov, prostredníctvom ktorých sa ustanovila pre výkon funkcie starostu obce požiadavka „získania aspoň stredného vzdelania“), t.j. tak, aby mohli byť aplikovateľné pri voľbách orgánov samosprávy obcí konaných v novembri 2014. Uznesením Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 18/2014 z 10. septembra 2014 však bola ich účinnosť pozastavená (označené uznesenie bolo publikované v Zbierke zákonov SR pod č. 239/2014 Z. z.).

6



6

problémami, ktoré sa v ostatných 25 rokoch objavili v ústavno-politickej praxi v súvislosti s interpretáciou a aplikáciou predchádzajúcich volebných predpisov, teda (predovšetkým) tých, ktoré boli zákonom č. 180/2014 Z. z. a zákonom č. 181/2014 Z. z. zrušené. V rámci naznačeného metodologického postupu sa pokúsim poukázať a zhodnotiť predovšetkým

- tie časti nových volebných zákonov, ktoré možno označiť za „novátorské“, t.j. tie, ktoré prinášajú do nášho volebného zákonodarstva nové (doposiaľ nepoznané) prvky, či inštitúty,

- tie časti domácej volebnej legislatívy, ktoré podľa môjho názoru nielen mohli, ale aj mali byť upravené v nových volebných zákonoch inak, ako doposiaľ,

- na eventuálne problémy, ktoré môže priniesť aplikácia nových volebných zákonov v spoločensko-politickej praxi. I. Legislatívny proces smerujúci k schváleniu nových volebných zákonov

V súlade s naznačeným metodologickým postupom sa v úvodnej časti tohto príspevku zdá vhodné pripomenúť, že v kľúčovom politickom dokumente - programovom vyhlásení vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“) na roky 2012 - 1016 boli zámery vo sfére volebného zákonodarstva formulované nasledovne: „Vláda bude iniciovať diskusiu o potrebe zmeny volebného systému pre jednotlivé druhy volieb a v prípade dohody relevantných politických síl navrhne aj ich úpravu. Bude dbať o zjednotenie základných inštitútov volebných predpisov a zavedenie jednotnej terminológie, transparentnú úpravu pravidiel volebnej kampane a dôslednú kontrolu prostriedkov použitých na jej vedenie kandidujúcimi subjektmi vrátane ich verejnej kontroly.“. V súvislosti s citovanými zámermi formulovanými v aktuálnom programovom vyhlásení druhej Ficovej vlády sa žiada pripomenúť, že nešlo o principiálne novú legislatívnu iniciatívu. Zámer uskutočniť zásadnejší zásah do volebnej legislatívy bol totiž formulovaný už v programovom vyhlásení vlády I. Radičovej na obdobie rokov 2010 – 2012, v ktorom bola explicitne formulovaná úloha pripraviť „volebný kódex s cieľom priniesť zjednotenie terminológie a jednotnú právnu úpravu niektorých ustanovení súčasných volebných zákonov ...“. Deklarovaný cieľ sa vláde, ktorá vzišla z parlamentných volieb v roku 2010 nepodarilo naplniť a to predovšetkým preto, že jej mandát bol predčasne ukončený v roku 2012. Na druhej strane sa žiada uviesť, že vo vnútri rezortu ministerstva vnútra sa prípravné práce nad volebným kódexom už v tomto volebnom období pomerne intenzívne rozbehli, čo umožnilo aby na ne po predčasných parlamentných voľbách v roku 2012



7

nové vedenie rezortu ministerstva vnútra plynulo nadviazalo a v relatívne krátkom čase doviedlo do „koncovky“.

Za kvalitatívny obrat súvisiaci s avizovanou prípravou novej volebnej legislatívy sa najmä v rámci akademickej komunity považoval vo vládnom programe Ficovej vlády výslovne deklarovaný cieľ „iniciovať diskusiu o potrebe zmeny volebného systému pre jednotlivé druhy volieb ...“ (rozumej verejnú odbornú diskusiu, nie diskusiu politickú, pozn.) a to najmä vzhľadom na skutočnosť, že interesujúca odborná verejnosť disponovala poznatkami o nelichotivom stave volebného zákonodarstva a množstve problémov, ktoré je žiaduce v relatívne krátkom čase legislatívnou cestou riešiť, vrátane problémov, ktoré volajú po koncepčne novom legislatívnom stvárnení a to aj v kontexte so štandardmi modernej volebnej legislatívy formujúcimi sa na začiatku nového tisícročia v demokratickom svete.

Očakávania odbornej verejnosti spojené s avizovaným „otvorením“ odbornej diskusie o novej podobe volebného zákonodarstva z úrovne najvyšších ústavných orgánov v polovici júla 2013 do značnej miery „schladila“ informácia, že vo vnútri rezortu ministerstva vnútra (teda „kabinetne“) boli pripravené a 15. júla už aj predložené do pripomienkového konania návrh zákona o podmienkach výkonu volebného práva a návrh zákona o volebnej kampani. Vzhľadom na rozsah matérie, ktorú obsahovali oba návrhy zákonov bolo pripomienkové konanie z nepochopiteľných príčin neobyčajne krátke a do nemalej miery zrejme aj formálne, čo potvrdzuje skutočnosť, že už 16. augusta 2013, t.j. mesiac po predložení návrhov nových volebných zákonov do pripomienkového konania, boli tieto už ako vládne návrhy zákonov predložené do Národnej rady Slovenskej republiky (čpt. 659 a čpt. 660). Skutočnosť, že 10. septembra 2013 už bolo ukončené I. čítanie o uvedených vládnych návrhoch zákonov signalizovala, že nové volebné zákony budú na jeseň roku 2013, t. j. v rekordne krátkom čase, aj schválené a to zvlášť vzhľadom na skutočnosť, že podľa ich záverečných ustanovení mali nové volebné predpisy nadobudnúť účinnosť už 1. januára 2014.

V konečnom dôsledku sa ale legislatívny proces predlžil, k čomu nepochybne prispeli jednak kriticky ladené vyjadrenia opozičných poslancov počas I. parlamentného čítania, ako aj záblesky rozbiehajúcej sa verejnej diskusie, o ktorej informovali predovšetkým printové médiá.2 Za 2 Pozri napr. príspevky v denníku SME z obdobia leta a jesene 2013[„Voľby po novom: tri milióny na kampaň a tri týždne žiadne prieskumy“ (17. 7. 2013), „Opozícia moratórium pred voľbami nechce, považuje ho za zbytočné“ (17. 7. 2013), „Lipšic: Neumožniť kontrolu volieb novými stranami je absurdné“ (19. 7. 2013), „Zmeny vo volebnej kampani diskriminujú nezávislých, tvrdí mimovládka“ (24. 7. 2013), „KDH chce presadiť minimálne vzdelanie pre starostov“ (9. 10. 2013), „Jeden volebný obvod podľa Zajaca vytvára vodcovský typ strán“ (14.10. 2013), atd.].

7



6

problémami, ktoré sa v ostatných 25 rokoch objavili v ústavno-politickej praxi v súvislosti s interpretáciou a aplikáciou predchádzajúcich volebných predpisov, teda (predovšetkým) tých, ktoré boli zákonom č. 180/2014 Z. z. a zákonom č. 181/2014 Z. z. zrušené. V rámci naznačeného metodologického postupu sa pokúsim poukázať a zhodnotiť predovšetkým

- tie časti nových volebných zákonov, ktoré možno označiť za „novátorské“, t.j. tie, ktoré prinášajú do nášho volebného zákonodarstva nové (doposiaľ nepoznané) prvky, či inštitúty,

- tie časti domácej volebnej legislatívy, ktoré podľa môjho názoru nielen mohli, ale aj mali byť upravené v nových volebných zákonoch inak, ako doposiaľ,

- na eventuálne problémy, ktoré môže priniesť aplikácia nových volebných zákonov v spoločensko-politickej praxi. I. Legislatívny proces smerujúci k schváleniu nových volebných zákonov

V súlade s naznačeným metodologickým postupom sa v úvodnej časti tohto príspevku zdá vhodné pripomenúť, že v kľúčovom politickom dokumente - programovom vyhlásení vlády Slovenskej republiky (ďalej len „vláda“) na roky 2012 - 1016 boli zámery vo sfére volebného zákonodarstva formulované nasledovne: „Vláda bude iniciovať diskusiu o potrebe zmeny volebného systému pre jednotlivé druhy volieb a v prípade dohody relevantných politických síl navrhne aj ich úpravu. Bude dbať o zjednotenie základných inštitútov volebných predpisov a zavedenie jednotnej terminológie, transparentnú úpravu pravidiel volebnej kampane a dôslednú kontrolu prostriedkov použitých na jej vedenie kandidujúcimi subjektmi vrátane ich verejnej kontroly.“. V súvislosti s citovanými zámermi formulovanými v aktuálnom programovom vyhlásení druhej Ficovej vlády sa žiada pripomenúť, že nešlo o principiálne novú legislatívnu iniciatívu. Zámer uskutočniť zásadnejší zásah do volebnej legislatívy bol totiž formulovaný už v programovom vyhlásení vlády I. Radičovej na obdobie rokov 2010 – 2012, v ktorom bola explicitne formulovaná úloha pripraviť „volebný kódex s cieľom priniesť zjednotenie terminológie a jednotnú právnu úpravu niektorých ustanovení súčasných volebných zákonov ...“. Deklarovaný cieľ sa vláde, ktorá vzišla z parlamentných volieb v roku 2010 nepodarilo naplniť a to predovšetkým preto, že jej mandát bol predčasne ukončený v roku 2012. Na druhej strane sa žiada uviesť, že vo vnútri rezortu ministerstva vnútra sa prípravné práce nad volebným kódexom už v tomto volebnom období pomerne intenzívne rozbehli, čo umožnilo aby na ne po predčasných parlamentných voľbách v roku 2012



7

nové vedenie rezortu ministerstva vnútra plynulo nadviazalo a v relatívne krátkom čase doviedlo do „koncovky“.

Za kvalitatívny obrat súvisiaci s avizovanou prípravou novej volebnej legislatívy sa najmä v rámci akademickej komunity považoval vo vládnom programe Ficovej vlády výslovne deklarovaný cieľ „iniciovať diskusiu o potrebe zmeny volebného systému pre jednotlivé druhy volieb ...“ (rozumej verejnú odbornú diskusiu, nie diskusiu politickú, pozn.) a to najmä vzhľadom na skutočnosť, že interesujúca odborná verejnosť disponovala poznatkami o nelichotivom stave volebného zákonodarstva a množstve problémov, ktoré je žiaduce v relatívne krátkom čase legislatívnou cestou riešiť, vrátane problémov, ktoré volajú po koncepčne novom legislatívnom stvárnení a to aj v kontexte so štandardmi modernej volebnej legislatívy formujúcimi sa na začiatku nového tisícročia v demokratickom svete.

Očakávania odbornej verejnosti spojené s avizovaným „otvorením“ odbornej diskusie o novej podobe volebného zákonodarstva z úrovne najvyšších ústavných orgánov v polovici júla 2013 do značnej miery „schladila“ informácia, že vo vnútri rezortu ministerstva vnútra (teda „kabinetne“) boli pripravené a 15. júla už aj predložené do pripomienkového konania návrh zákona o podmienkach výkonu volebného práva a návrh zákona o volebnej kampani. Vzhľadom na rozsah matérie, ktorú obsahovali oba návrhy zákonov bolo pripomienkové konanie z nepochopiteľných príčin neobyčajne krátke a do nemalej miery zrejme aj formálne, čo potvrdzuje skutočnosť, že už 16. augusta 2013, t.j. mesiac po predložení návrhov nových volebných zákonov do pripomienkového konania, boli tieto už ako vládne návrhy zákonov predložené do Národnej rady Slovenskej republiky (čpt. 659 a čpt. 660). Skutočnosť, že 10. septembra 2013 už bolo ukončené I. čítanie o uvedených vládnych návrhoch zákonov signalizovala, že nové volebné zákony budú na jeseň roku 2013, t. j. v rekordne krátkom čase, aj schválené a to zvlášť vzhľadom na skutočnosť, že podľa ich záverečných ustanovení mali nové volebné predpisy nadobudnúť účinnosť už 1. januára 2014.

V konečnom dôsledku sa ale legislatívny proces predlžil, k čomu nepochybne prispeli jednak kriticky ladené vyjadrenia opozičných poslancov počas I. parlamentného čítania, ako aj záblesky rozbiehajúcej sa verejnej diskusie, o ktorej informovali predovšetkým printové médiá.2 Za 2 Pozri napr. príspevky v denníku SME z obdobia leta a jesene 2013[„Voľby po novom: tri milióny na kampaň a tri týždne žiadne prieskumy“ (17. 7. 2013), „Opozícia moratórium pred voľbami nechce, považuje ho za zbytočné“ (17. 7. 2013), „Lipšic: Neumožniť kontrolu volieb novými stranami je absurdné“ (19. 7. 2013), „Zmeny vo volebnej kampani diskriminujú nezávislých, tvrdí mimovládka“ (24. 7. 2013), „KDH chce presadiť minimálne vzdelanie pre starostov“ (9. 10. 2013), „Jeden volebný obvod podľa Zajaca vytvára vodcovský typ strán“ (14.10. 2013), atd.].

8



8

tejto situácie hrozilo vládnej strane, že bude obvinená politickými oponentmi z „diktátu“, resp. snahy o „volebné inžinierstvo“ v tak politicky citlivej problematike3 ako je volebné zákonodarstvo. Zrejme práve z týchto dôvodov vytvorila vláda väčší časový priestor na politickú diskusiu o návrhoch nových volebných zákonov, tým, že viackrát odložila termín ich prerokovania v II. čítaní.4 Túto skutočnosť treba v konečnom dôsledku oceniť a to aj preto, že politická diskusia nepochybne (aspoň v niektorých smeroch) prispela k skvalitneniu zákonných predlôh. Inou otázkou je, že „nepolitická“ verejnosť príliš veľkú šancu zapojiť sa výraznejšie do primárne politickej diskusie o novej podobe volebných predpisov ani v tomto štádiu legislatívneho procesu nedostala. Legislatívny proces vyústil 29. mája 2014, keď boli na 35. schôdzi národnej rady schválené oba nové volebné zákony v znení celého radu pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov a 26. júna 2014 publikované v Zbierke zákonov Slovenskej republiky.5 II. Nové volebné kódexy, alebo (len) nové legislatívno-technické usporiadanie volebnej legislatívy (?) V súvislosti s hodnotením nových volebných zákonov nemožno na prvom mieste nespomenúť skutočnosť, že ich schválením došlo k významnej redukcii právnych predpisov upravujúcich jednotlivé typy volieb a inštitút celoštátneho referenda, keďže matéria obsiahnutá dovtedy v šiestich samostatných zákonoch pochádzajúcich z rôznych časových období6 bola s určitými inováciami (viac, či menej významnými)

3 Žiada sa pritom v záujme objektivity uviesť, že vládne návrhy nových volebných zákonov boli vo svojej pôvodnej podobe až prekvapujúco „politicky neutrálne“ (inou je otázka, že niektoré ich ustanovenia boli už na prvý pohľad prinajmenšom „nedomyslené“). Tento hodnotiaci záver artikuloval okrem iných aj známy publicista Juraj Hrabko vo svojom výstižne označenom publikačnom výstupe HRABKO, J.: Volebné inžinierstvo Smeru: voličom nič nedáva, stranám nič neberie (SME, 22. 10. 2013). 4 Z dennej tlače k tomu pozri napr. „Kaliňák analyzuje, volebné zákony odkladá na január“ (SME, 18. 11. 2013), „Strany sa stále nedohodli na volebných zákonoch, hovorili o zlučovaní volieb“ (SME, 11. 12. 2013), „Volebné zákony nebudú ani v januári, Kaliňák a opozícia sa nedohodli“ (22. 1. 2014). 5 Len v Spoločnej správe výborov národnej rady k vládnemu návrhu zákona o podmienkach výkonu volebného práva bolo obsiahnutých celkom 57 pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov a v Spoločnej správe výborov k vládnemu návrhu zákona o volebnej kampani celkom 74 pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, z ktorých viaceré zásadným spôsobom korigovali pôvodné znenie vládnych návrhov zákonov (všetky boli schválené). 6 Išlo o nasledovné zákony: zákon č. 346/2990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov; zákon č. 564/1992 Zb. o spôsobe vykonania referenda v znení neskorších predpisov; zákon č. 46/1999 Z.z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov; zákon č. 303/2001 Z.z. o voľbách do orgánov



9

premietnutá do dvoch nových zákonov – zákona o podmienkach výkonu volebného práva a zákona o volebnej kampani, t. j. celkom nepochybne išlo o nové legislatívno-technické usporiadanie v podstate celej matérie tvoriacej obsah volebného práva a kľúčovej časti matérie tvoriacej obsah tzv. „referendového práva“, ktoré má so sférou volebného práva celý rad spoločných znakov. Ak pod kodifikáciou budeme rozumieť primárne systematické zjednotenie právnych noriem, ktoré patria do jedného odvetvia, príp. pododvetvia práva do jedného právneho prepisu (zákona, kódexu), tak nepochybne možno nové volebné zákony považovať za zákony kódexového typu, t. j. zákony, v ktorých sú regulované v zásade všetky spoločenské vzťahy tvoriace súčasť relatívne samostatného pododvetvia práva – volebného práva.

Skutočnosť, že v Slovenskej republike sa zákonodarca pokúsil o kodifikáciu volebného práva si nepochybne už sama osebe zaslúži pozornosť (a snáď aj ocenenie), keďže v medzinárodnom porovnaní stále ide skôr o netradičné legislatívne riešenie (stále dominantne prevláda právna úprava pozostávajúca z viacerých samostatných volebných zákonov, ktoré upravujú jednotlivé typy volieb).7 Legislatívno-technické spracovanie volebnej problematiky do zákona kódexového typu predstavuje nepochybne zložitú „operáciu“, ktorá sa môže skončiť úspešne len pri vynaložení mimoriadneho úsilia, sústredenej pozornosti, vysokej erudícii a „legislatívnej zručnosti“ poverených odborných zamestnancov spracovateľa návrhov nových volebných zákonov (ministerstva vnútra). Práve vďaka tomu, že nové volebné zákony majú kódexový charakter sa zrejme podarilo naplniť jeden z kľúčových cieľov deklarovaných v programovom vyhlásení aktuálnej vlády, ktorý sledoval „zjednotenie základných inštitútov volebných predpisov a zavedenie jednotnej terminológie“. Naplnenie tohto cieľa by sa malo pozitívne prejaviť aj v dlhodobejšej perspektíve. Pri rešpektovaní aspoň elementárnych zásad legislatívneho procesu by sa totiž nemalo stávať, aby budúce novelizácie volebného zákonodarstva spôsobili vo vnútri (toho istého) volebného

samosprávnych krajov a o doplnení Občianskeho súdneho poriadku v znení neskorších predpisov; zákon č. 331/2003 Z.z. o voľbách do Európskeho parlamentu v znení neskorších predpisov a zákon č. 333/2004 Z.z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov. 7 Úprava volebného práva vo volebnom kódexe je známa napr. z Belgicka, belgický volebný kódex pochádza ešte z roku 1928. Vo Francúzsku platí volebný kódex z roku 1964. Z novších zákonov kódexového typu možno spomenúť nórsky zákon o voľbách do Stortingu, provinčných zhromaždení a zastupiteľstiev obcí z roku 1985, španielsky organický zákon o všeobecnom volebnom systéme taktiež z roku 1985 (Regimen Electoral General). V strednej Európe sa volebné zákony kódexového typu začínajú objavovať až v ostatnom desaťročí, ide najmä o poľský volebný kódex z roku 2011.

9



8

tejto situácie hrozilo vládnej strane, že bude obvinená politickými oponentmi z „diktátu“, resp. snahy o „volebné inžinierstvo“ v tak politicky citlivej problematike3 ako je volebné zákonodarstvo. Zrejme práve z týchto dôvodov vytvorila vláda väčší časový priestor na politickú diskusiu o návrhoch nových volebných zákonov, tým, že viackrát odložila termín ich prerokovania v II. čítaní.4 Túto skutočnosť treba v konečnom dôsledku oceniť a to aj preto, že politická diskusia nepochybne (aspoň v niektorých smeroch) prispela k skvalitneniu zákonných predlôh. Inou otázkou je, že „nepolitická“ verejnosť príliš veľkú šancu zapojiť sa výraznejšie do primárne politickej diskusie o novej podobe volebných predpisov ani v tomto štádiu legislatívneho procesu nedostala. Legislatívny proces vyústil 29. mája 2014, keď boli na 35. schôdzi národnej rady schválené oba nové volebné zákony v znení celého radu pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov a 26. júna 2014 publikované v Zbierke zákonov Slovenskej republiky.5 II. Nové volebné kódexy, alebo (len) nové legislatívno-technické usporiadanie volebnej legislatívy (?) V súvislosti s hodnotením nových volebných zákonov nemožno na prvom mieste nespomenúť skutočnosť, že ich schválením došlo k významnej redukcii právnych predpisov upravujúcich jednotlivé typy volieb a inštitút celoštátneho referenda, keďže matéria obsiahnutá dovtedy v šiestich samostatných zákonoch pochádzajúcich z rôznych časových období6 bola s určitými inováciami (viac, či menej významnými)

3 Žiada sa pritom v záujme objektivity uviesť, že vládne návrhy nových volebných zákonov boli vo svojej pôvodnej podobe až prekvapujúco „politicky neutrálne“ (inou je otázka, že niektoré ich ustanovenia boli už na prvý pohľad prinajmenšom „nedomyslené“). Tento hodnotiaci záver artikuloval okrem iných aj známy publicista Juraj Hrabko vo svojom výstižne označenom publikačnom výstupe HRABKO, J.: Volebné inžinierstvo Smeru: voličom nič nedáva, stranám nič neberie (SME, 22. 10. 2013). 4 Z dennej tlače k tomu pozri napr. „Kaliňák analyzuje, volebné zákony odkladá na január“ (SME, 18. 11. 2013), „Strany sa stále nedohodli na volebných zákonoch, hovorili o zlučovaní volieb“ (SME, 11. 12. 2013), „Volebné zákony nebudú ani v januári, Kaliňák a opozícia sa nedohodli“ (22. 1. 2014). 5 Len v Spoločnej správe výborov národnej rady k vládnemu návrhu zákona o podmienkach výkonu volebného práva bolo obsiahnutých celkom 57 pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov a v Spoločnej správe výborov k vládnemu návrhu zákona o volebnej kampani celkom 74 pozmeňujúcich a doplňujúcich návrhov, z ktorých viaceré zásadným spôsobom korigovali pôvodné znenie vládnych návrhov zákonov (všetky boli schválené). 6 Išlo o nasledovné zákony: zákon č. 346/2990 Zb. o voľbách do orgánov samosprávy obcí v znení neskorších predpisov; zákon č. 564/1992 Zb. o spôsobe vykonania referenda v znení neskorších predpisov; zákon č. 46/1999 Z.z. o spôsobe voľby prezidenta Slovenskej republiky, o ľudovom hlasovaní o jeho odvolaní a o doplnení niektorých ďalších zákonov v znení neskorších predpisov; zákon č. 303/2001 Z.z. o voľbách do orgánov



9

premietnutá do dvoch nových zákonov – zákona o podmienkach výkonu volebného práva a zákona o volebnej kampani, t. j. celkom nepochybne išlo o nové legislatívno-technické usporiadanie v podstate celej matérie tvoriacej obsah volebného práva a kľúčovej časti matérie tvoriacej obsah tzv. „referendového práva“, ktoré má so sférou volebného práva celý rad spoločných znakov. Ak pod kodifikáciou budeme rozumieť primárne systematické zjednotenie právnych noriem, ktoré patria do jedného odvetvia, príp. pododvetvia práva do jedného právneho prepisu (zákona, kódexu), tak nepochybne možno nové volebné zákony považovať za zákony kódexového typu, t. j. zákony, v ktorých sú regulované v zásade všetky spoločenské vzťahy tvoriace súčasť relatívne samostatného pododvetvia práva – volebného práva.

Skutočnosť, že v Slovenskej republike sa zákonodarca pokúsil o kodifikáciu volebného práva si nepochybne už sama osebe zaslúži pozornosť (a snáď aj ocenenie), keďže v medzinárodnom porovnaní stále ide skôr o netradičné legislatívne riešenie (stále dominantne prevláda právna úprava pozostávajúca z viacerých samostatných volebných zákonov, ktoré upravujú jednotlivé typy volieb).7 Legislatívno-technické spracovanie volebnej problematiky do zákona kódexového typu predstavuje nepochybne zložitú „operáciu“, ktorá sa môže skončiť úspešne len pri vynaložení mimoriadneho úsilia, sústredenej pozornosti, vysokej erudícii a „legislatívnej zručnosti“ poverených odborných zamestnancov spracovateľa návrhov nových volebných zákonov (ministerstva vnútra). Práve vďaka tomu, že nové volebné zákony majú kódexový charakter sa zrejme podarilo naplniť jeden z kľúčových cieľov deklarovaných v programovom vyhlásení aktuálnej vlády, ktorý sledoval „zjednotenie základných inštitútov volebných predpisov a zavedenie jednotnej terminológie“. Naplnenie tohto cieľa by sa malo pozitívne prejaviť aj v dlhodobejšej perspektíve. Pri rešpektovaní aspoň elementárnych zásad legislatívneho procesu by sa totiž nemalo stávať, aby budúce novelizácie volebného zákonodarstva spôsobili vo vnútri (toho istého) volebného

samosprávnych krajov a o doplnení Občianskeho súdneho poriadku v znení neskorších predpisov; zákon č. 331/2003 Z.z. o voľbách do Európskeho parlamentu v znení neskorších predpisov a zákon č. 333/2004 Z.z. o voľbách do Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov. 7 Úprava volebného práva vo volebnom kódexe je známa napr. z Belgicka, belgický volebný kódex pochádza ešte z roku 1928. Vo Francúzsku platí volebný kódex z roku 1964. Z novších zákonov kódexového typu možno spomenúť nórsky zákon o voľbách do Stortingu, provinčných zhromaždení a zastupiteľstiev obcí z roku 1985, španielsky organický zákon o všeobecnom volebnom systéme taktiež z roku 1985 (Regimen Electoral General). V strednej Európe sa volebné zákony kódexového typu začínajú objavovať až v ostatnom desaťročí, ide najmä o poľský volebný kódex z roku 2011.

10



10

kódexu výraznejšiu nejednotnosť používanej terminológie, či výraznejšiu rozbiehavosť úpravy jednotlivých inštitútov volebného práva pre jednotlivé typy volieb.

Z už uvedeného vyplýva, že z hľadiska obsahu nové volebné zákony predstavujú kodifikáciu volebného práva. Tento záver zrejme nemožno úspešne spochybňovať, a to ani pri zohľadňovaní a zvýrazňovaní skutočnosti, že právna teória kladie na právnu reguláciu kódexového typu aj určité kvalitatívne požiadavky, spočívajúce popri systematickom usporiadaní príbuznej vecnej matérie obsiahnutej pôvodne vo viacerých právnych predpisov do jedného zákona, aj v tom, že by malo ísť aj o novú („reformnú“) úpravu príslušných spoločenských vzťahov, ktorá by mala byť z perspektívneho pohľadu aj primerane stabilizovaná.8 O naplnení týchto kvalitatívnych požiadaviek už možno z pohľadu vecného obsahu nových volebných zákonov a perspektív ich stability viesť kontroverznú diskusiu, pri ktorej sa žiada vziať do úvahy, že ide o také (prísne) kvalitatívne požiadavky na nové volebné zákony, ktoré očividne nespĺňajú ani iné kódexy platné v Slovenskej republike.9

Otázka, či označovať nové volebné zákony ako kódexy volebného práva, alebo nie, má z vecného hľadiska podružný význam a v zásade (len) akademický charakter. Oveľa podstatnejšia je otázka, či zákonodarca touto formou legislatívno-technického usporiadania príbuznej legislatívnej matérie sústredil do zákonov kódexového typu naozaj všetko to, čo tam patrí (má patriť), resp. naopak či tam nezahrnul aj matériu, ktorá tam objektívne nepatrí (nemala by patriť) a či v dôsledku uskutočnenej „kodifikačnej operácie“ reálne došlo k sprehľadneniu, zjednodušeniu a zvýšeniu zrozumiteľnosti príslušnej sféry právnej regulácie vo vzťahu k jej štandardným „konzumentom“ (adresátom).

Odpovede na uvedené otázky nemožno zďaleka formulovať jednoznačné. V prvom rade sa žiada uviesť, že sa ponúkalo viacero alternatív prístupu zákonodarcu ku kodifikácii volebného práva, pričom zvolený prístup nebol podľa môjho názoru optimálny. Už skutočnosť, že zákonodarca rozdelil volebnú matériu do dvoch a nie jedného zákona kódexového typu, hoci ju mohol premietnuť do jedného volebného kódexu vyvoláva oprávnene viacero otáznikov. Pri nepochybnej 8 K tomu viac pozri napr. RAKOWSKA, A. – SKOTNICKI, K.: Kodeks i tryb jego uchwalenia w polskim prawie. In.: BÁRÁNY, E. a kolektív.: Zmena práva. Bratislava: Ústav štátu a práva. SAP, 2013, s. 160 a nasl. . 9 Z hľadiska (ne)rešpektovania požiadavky stability možno poukázať na. (nový) Trestný poriadok schválený v roku 2005, ktorý bol za 10 rokov svojej účinnosti už 32 krát (!) novelizovaný, čo ho už samo osebe ako zákon kódexového typu zásadným spôsobom dehonestuje.



11

kodifikačnej ambícii tvorcu novej volebnej legislatívy sa mi zdá nepochopiteľné, že túto ambíciu nedoviedol do dôsledkov, keďže pre „vyčlenenie“ právnej regulácie volebnej kampane zo zákona o podmienkach výkonu volebného práva (ten sa mohol nazývať aj inak, pozn.) podľa môjho názoru neexistovali dostatočné argumenty. Ide o sféru právnej regulácie, ktorá doposiaľ tvorila integrálnu súčasť všetkých predchádzajúcich volebných zákonov a osobne som nepostrehol vážnejšie problémy, ktoré by toto legislatívne riešenie v právno-aplikačnej praxi spôsobovalo, a to napriek úzkej väzbe týchto ustanovení volebných zákonov na iné, najmä mediálne zákony, zákon o reklame, príp. zákon o politických stranách. Navyše vyčlenenie volebnej kampane do samostatného zákona nemá podľa mojich poznatkov oporu ani z hľadiska medzinárodnej komparácie.

Možno si tiež položiť otázku, či bolo najšťastnejšie zahrnúť do zákona o podmienkach výkonu volebného práva aj inštitút celoštátneho referenda a to aj napriek tomu, že v komparatívnom porovnaní sú takéto legislatívne prístupy známe.10 Nespochybňujem príbuznosť volebnej a referendovej problematiky a to najmä z hľadiska veľkej podobnosti legislatívnej konštrukcie, z ktorých musí vychádzať právna regulácia organizácie a riadenia volieb a referenda. Zároveň treba ale poznamenať, že Ústava Slovenskej republiky (ďalej aj „ústava“) nepozná len inštitút celoštátneho referenda (čl. 93 a nasl.), ale aj inštitút miestneho referenda a referenda na území vyššieho územného celku (čl.67 ods. 1). Za týchto okolností mohol zákonodarca uvažovať aj inak a upraviť v jednom kódexe komplexne nielen problematiku volieb, ale aj referenda. Osobne by som preferoval skôr iné riešenie – komplexnú úpravu volebného práva vo volebnom kódexe a komplexnú úpravu referendového práva v referendovom kódexe. Kriticky sa žiada ešte poznamenať, že zaradenie inštitútu celoštátneho referenda do nových volebných zákonov vyznieva problematicky aj z terminologického hľadiska. Aj v ôsmej časti zákona o podmienkach výkonu volebného práva označenej nadpisom „Referendum“ (§ 196 - § 215) sa totiž objavujú také pojmy, ako „právo voliť“, „volič“, „osobitný zoznam voličov“, „volebná komisia“, „spôsob voľby“, „voľba poštou“, ktoré celkom pochopiteľne vyznievajú nešťastne a cudzorodo.11 10 Najčerstvejším príkladom je poľský volebný kódex z roku 2009. Podrobnejšie o ňom pozri SKOTNICKI, K. (red.).: Kodeks wyborczy. Wstepna ocena. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe 2011. 11 Podrobnejšie k otáznikom a problémom súvisiacim so zaradením zákonnej úpravy referenda do obsahu zákona o podmienkach výkonu volebného práva pozri v tejto publikácii príspevok SVÁK, J. – BALOG, B.: Zastupiteľská demokracia v krajinách využívajúcich referendum.

11



10

kódexu výraznejšiu nejednotnosť používanej terminológie, či výraznejšiu rozbiehavosť úpravy jednotlivých inštitútov volebného práva pre jednotlivé typy volieb.

Z už uvedeného vyplýva, že z hľadiska obsahu nové volebné zákony predstavujú kodifikáciu volebného práva. Tento záver zrejme nemožno úspešne spochybňovať, a to ani pri zohľadňovaní a zvýrazňovaní skutočnosti, že právna teória kladie na právnu reguláciu kódexového typu aj určité kvalitatívne požiadavky, spočívajúce popri systematickom usporiadaní príbuznej vecnej matérie obsiahnutej pôvodne vo viacerých právnych predpisov do jedného zákona, aj v tom, že by malo ísť aj o novú („reformnú“) úpravu príslušných spoločenských vzťahov, ktorá by mala byť z perspektívneho pohľadu aj primerane stabilizovaná.8 O naplnení týchto kvalitatívnych požiadaviek už možno z pohľadu vecného obsahu nových volebných zákonov a perspektív ich stability viesť kontroverznú diskusiu, pri ktorej sa žiada vziať do úvahy, že ide o také (prísne) kvalitatívne požiadavky na nové volebné zákony, ktoré očividne nespĺňajú ani iné kódexy platné v Slovenskej republike.9

Otázka, či označovať nové volebné zákony ako kódexy volebného práva, alebo nie, má z vecného hľadiska podružný význam a v zásade (len) akademický charakter. Oveľa podstatnejšia je otázka, či zákonodarca touto formou legislatívno-technického usporiadania príbuznej legislatívnej matérie sústredil do zákonov kódexového typu naozaj všetko to, čo tam patrí (má patriť), resp. naopak či tam nezahrnul aj matériu, ktorá tam objektívne nepatrí (nemala by patriť) a či v dôsledku uskutočnenej „kodifikačnej operácie“ reálne došlo k sprehľadneniu, zjednodušeniu a zvýšeniu zrozumiteľnosti príslušnej sféry právnej regulácie vo vzťahu k jej štandardným „konzumentom“ (adresátom).

Odpovede na uvedené otázky nemožno zďaleka formulovať jednoznačné. V prvom rade sa žiada uviesť, že sa ponúkalo viacero alternatív prístupu zákonodarcu ku kodifikácii volebného práva, pričom zvolený prístup nebol podľa môjho názoru optimálny. Už skutočnosť, že zákonodarca rozdelil volebnú matériu do dvoch a nie jedného zákona kódexového typu, hoci ju mohol premietnuť do jedného volebného kódexu vyvoláva oprávnene viacero otáznikov. Pri nepochybnej 8 K tomu viac pozri napr. RAKOWSKA, A. – SKOTNICKI, K.: Kodeks i tryb jego uchwalenia w polskim prawie. In.: BÁRÁNY, E. a kolektív.: Zmena práva. Bratislava: Ústav štátu a práva. SAP, 2013, s. 160 a nasl. . 9 Z hľadiska (ne)rešpektovania požiadavky stability možno poukázať na. (nový) Trestný poriadok schválený v roku 2005, ktorý bol za 10 rokov svojej účinnosti už 32 krát (!) novelizovaný, čo ho už samo osebe ako zákon kódexového typu zásadným spôsobom dehonestuje.



11

kodifikačnej ambícii tvorcu novej volebnej legislatívy sa mi zdá nepochopiteľné, že túto ambíciu nedoviedol do dôsledkov, keďže pre „vyčlenenie“ právnej regulácie volebnej kampane zo zákona o podmienkach výkonu volebného práva (ten sa mohol nazývať aj inak, pozn.) podľa môjho názoru neexistovali dostatočné argumenty. Ide o sféru právnej regulácie, ktorá doposiaľ tvorila integrálnu súčasť všetkých predchádzajúcich volebných zákonov a osobne som nepostrehol vážnejšie problémy, ktoré by toto legislatívne riešenie v právno-aplikačnej praxi spôsobovalo, a to napriek úzkej väzbe týchto ustanovení volebných zákonov na iné, najmä mediálne zákony, zákon o reklame, príp. zákon o politických stranách. Navyše vyčlenenie volebnej kampane do samostatného zákona nemá podľa mojich poznatkov oporu ani z hľadiska medzinárodnej komparácie.

Možno si tiež položiť otázku, či bolo najšťastnejšie zahrnúť do zákona o podmienkach výkonu volebného práva aj inštitút celoštátneho referenda a to aj napriek tomu, že v komparatívnom porovnaní sú takéto legislatívne prístupy známe.10 Nespochybňujem príbuznosť volebnej a referendovej problematiky a to najmä z hľadiska veľkej podobnosti legislatívnej konštrukcie, z ktorých musí vychádzať právna regulácia organizácie a riadenia volieb a referenda. Zároveň treba ale poznamenať, že Ústava Slovenskej republiky (ďalej aj „ústava“) nepozná len inštitút celoštátneho referenda (čl. 93 a nasl.), ale aj inštitút miestneho referenda a referenda na území vyššieho územného celku (čl.67 ods. 1). Za týchto okolností mohol zákonodarca uvažovať aj inak a upraviť v jednom kódexe komplexne nielen problematiku volieb, ale aj referenda. Osobne by som preferoval skôr iné riešenie – komplexnú úpravu volebného práva vo volebnom kódexe a komplexnú úpravu referendového práva v referendovom kódexe. Kriticky sa žiada ešte poznamenať, že zaradenie inštitútu celoštátneho referenda do nových volebných zákonov vyznieva problematicky aj z terminologického hľadiska. Aj v ôsmej časti zákona o podmienkach výkonu volebného práva označenej nadpisom „Referendum“ (§ 196 - § 215) sa totiž objavujú také pojmy, ako „právo voliť“, „volič“, „osobitný zoznam voličov“, „volebná komisia“, „spôsob voľby“, „voľba poštou“, ktoré celkom pochopiteľne vyznievajú nešťastne a cudzorodo.11 10 Najčerstvejším príkladom je poľský volebný kódex z roku 2009. Podrobnejšie o ňom pozri SKOTNICKI, K. (red.).: Kodeks wyborczy. Wstepna ocena. Warszawa: Wydawnictwo Sejmowe 2011. 11 Podrobnejšie k otáznikom a problémom súvisiacim so zaradením zákonnej úpravy referenda do obsahu zákona o podmienkach výkonu volebného práva pozri v tejto publikácii príspevok SVÁK, J. – BALOG, B.: Zastupiteľská demokracia v krajinách využívajúcich referendum.

12



12

Už z naznačeného vyplýva, že zásadnou otázkou, ktorá si vyžaduje samostatné zhodnotenie je otázka, či sústredenie volebnej matérie do dvoch zákonov kódexového typu bude prospešné pre ich adresátov, a to najmä z hľadiska toho, či sa dokážu bez vážnejších problémov orientovať v nových volebných zákonoch a budú spôsobilí bez odbornej pomoci porozumieť ich vnútorným väzbám (zvlášť ide o vzťah medzi všeobecnou časťou zákona o podmienkach výkonu volebného práva k jeho osobitným častiam, obsahujúcim špecifickú úpravu pre jednotlivé typy volieb a celoštátne referendum). Na túto otázku sa podľa môjho názoru v súčasnosti, t. j. v čase, keď nové volebné zákony už platia, ale sa ešte neaplikujú, nedá zodpovedne a už vôbec nie jednoznačne odpovedať. Volebné zákony sú via facti určené v podstate všetkým voličom, ktorých podstatnú časť možno označiť ako „laickú“ verejnosť. Radový volič ale v zásade nepotrebuje k tomu, aby uplatnil svoje volebné právo hlbšie znalosti o volebných zákonoch. Z tohto hľadiska je pre radového voliča v zásade neutrálne, či je jeho právo voliť (a s nim súvisiace ďalšie oprávnenia) upravené v jednom alebo viacerých volebných zákonoch. Existuje ale pomerne veľká skupina laickej verejnosti, od ktorej sa vyžadujú ďaleko hlbšie vedomosti o platnom volebnom práve. Mám na mysli niekoľko tisíc členov rôznych stupňov volebných komisií, ktorým môže orientácia v nových volebných zákonoch a ich interpretácia spôsobovať určité problémy (aj keď ich nemožno považovať za neprekonateľné).

Ďalšou mimoriadne závažnou otázkou je, či s kodifikáciou spojená nevyhnutnosť generalizácie tých ustanovení doterajších volebných zákonov, ktoré sa v novom zákone o podmienkach výkonu volebného práva upravujú jednotne v rámci jeho prvej časti „Všeobecné ustanovenia“ (§ 1 až § 41) nešla na úkor niektorých osobitostí, ktoré sú príznačné len pre jednotlivé typy volieb, a ktoré sa mohli a mali zachovať (k tomuto problému sa ešte v ďalšom texte vrátim). III. Rámcová vecná analýza nových volebných zákonov (nové prvky a nové riešenia) III. 1. Aktívne a pasívne volebné právo, prekážky volebného práva Pri právnej regulácii aktívneho a pasívneho volebného práva bol kreatívny priestor zákonodarcu značne obmedzený, pretože táto sféra je pomerne rigorózne upravená v Ústave Slovenskej republiky. Napriek tomu sa v záverečnom štádiu legislatívneho procesu (priamo na 35. schôdzi národnej rady) na návrh skupiny 16 poslancov (za SMER-SD) súčasťou zákona o podmienkach výkonu volebného práva stali aj novelizácie v tom čase ešte platného a účinného zákona č. 346/1990 Zb. a zákona č. 369/1990



13

Zb. o obecnom zriadení, na základe ktorých sa pre výkon funkcie starostu ustanovila podmienka „získania aspoň stredného vzdelania“, čo v konečnom dôsledku predstavuje obmedzenie pasívneho volebného práva na funkciu starostu prostredníctvom špecifického vzdelanostného cenzu, ktorý sa podľa mojich poznatkov v tradičných demokraciách už nevyskytuje. Vzhľadom na skutočnosť, že otázkou vzdelanostného cenzu pre výkon funkcie starostu sa v dohľadnej dobe bude na základe návrhu skupiny poslancov národnej rady zaoberať ústavný súd, nepovažujem za vhodné formulovať môj názor k tejto otázke.12 Pokiaľ ide o prekážky volebného práva, tieto sa v zákone o podmienkach výkonu volebného práva ustanovili (na rozdiel od stavu pred schválením volebného kódexu) jednotne pre všetky typy volieb, čo si v zásade zaslúži pozitívne ocenenie. Podľa vládneho návrhu sa mala ustanoviť v zákone len jedna prekážka volebného práva a to osobitným predpisom ustanovené obmedzenie osobnej slobody z dôvodov ochrany verejného zdravia. V konečnom dôsledku bolo ale na základe pozmeňujúceho návrhu obsiahnutého v Spoločnej správe výborov národnej rady schválené iné - rozšírené znenie § 4 zákona o podmienkach výkonu volebného práva, podľa ktorého prekážky aktívneho volebného pri všetkých typoch volieb tvoria a) zákonom ustanovené obmedzenie osobnej slobody z dôvodov ochrany verejného zdravia, b) výkon trestu odňatia slobody uložený za spáchanie obzvlášť závažného zločinu a c) pozbavenie spôsobilosti na právne úkony. Bez toho, aby som podrobnejšie hodnotil túto časť novej volebnej matérie si dovolím poznamenať, že najmä tretia, ale v zásade aj druhá z uvedených prekážok je minimálne v napätí s judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva13 a teda formujúcimi sa medzinárodnými štandardmi, pričom ani prekážka spočívajúca v dôvodoch ochrany verejného zdravia nie je pri do úvahy prichádzajúcich moderných formách hlasovania neprekonateľná. Rovnako ako prekážky aktívneho volebného práva boli na

12 Na druhej strane považujem za vhodné poukázať aspoň na niektoré publikačné výstupy realizované v rámci riešenia projektu VEGA č. 1/0965/13 „Volebné zákonodarstvo v Slovenskej republiky – doterajší vývoj, aktuálny stav, perspektívy“, ktoré sa dotýkali vzdelanostného cenzu pri výkone funkcií v územnej samospráve; ide napr. o štúdiu KSEŇÁK, Š.: Gramotnosť ako jeden z predpokladov výkonu verejnej moci v samospráve (alebo koľko negramotných sa zmesí na hrot ihly). In.: OROSZ, L. – MAJERČÁK, T. (eds.).: Aktuálne problémy volebného práva a volebného súdnictva v Slovenskej republike – II. ústavné dni. Košice UPJŠ 2014, s. 232 a nasl., alebo TEKELI, J.: Voľby do orgánov samosprávy obcí – nástroj reprezentatívnej demokracie. In.: OROSZ, L: - MAJERČÁK, T. (eds.).: Volebné zákonodarstvo v Slovenskej republike – doterajší vývoj, aktuálny stav, príčiny a dôsledky. Košice, UPJŠ, 2014, s. 221-222. 13 K tomu pozri SVÁK, J. – BALOG, B.: O princípoch volebného práva, volebnom práve a referende. In.: OROSZ, L. – MAJERČÁK, T. (eds.).: Aktuálne problémy .... Košice UPJŠ 2014, s. 205 a nasl.

13



12

Už z naznačeného vyplýva, že zásadnou otázkou, ktorá si vyžaduje samostatné zhodnotenie je otázka, či sústredenie volebnej matérie do dvoch zákonov kódexového typu bude prospešné pre ich adresátov, a to najmä z hľadiska toho, či sa dokážu bez vážnejších problémov orientovať v nových volebných zákonoch a budú spôsobilí bez odbornej pomoci porozumieť ich vnútorným väzbám (zvlášť ide o vzťah medzi všeobecnou časťou zákona o podmienkach výkonu volebného práva k jeho osobitným častiam, obsahujúcim špecifickú úpravu pre jednotlivé typy volieb a celoštátne referendum). Na túto otázku sa podľa môjho názoru v súčasnosti, t. j. v čase, keď nové volebné zákony už platia, ale sa ešte neaplikujú, nedá zodpovedne a už vôbec nie jednoznačne odpovedať. Volebné zákony sú via facti určené v podstate všetkým voličom, ktorých podstatnú časť možno označiť ako „laickú“ verejnosť. Radový volič ale v zásade nepotrebuje k tomu, aby uplatnil svoje volebné právo hlbšie znalosti o volebných zákonoch. Z tohto hľadiska je pre radového voliča v zásade neutrálne, či je jeho právo voliť (a s nim súvisiace ďalšie oprávnenia) upravené v jednom alebo viacerých volebných zákonoch. Existuje ale pomerne veľká skupina laickej verejnosti, od ktorej sa vyžadujú ďaleko hlbšie vedomosti o platnom volebnom práve. Mám na mysli niekoľko tisíc členov rôznych stupňov volebných komisií, ktorým môže orientácia v nových volebných zákonoch a ich interpretácia spôsobovať určité problémy (aj keď ich nemožno považovať za neprekonateľné).

Ďalšou mimoriadne závažnou otázkou je, či s kodifikáciou spojená nevyhnutnosť generalizácie tých ustanovení doterajších volebných zákonov, ktoré sa v novom zákone o podmienkach výkonu volebného práva upravujú jednotne v rámci jeho prvej časti „Všeobecné ustanovenia“ (§ 1 až § 41) nešla na úkor niektorých osobitostí, ktoré sú príznačné len pre jednotlivé typy volieb, a ktoré sa mohli a mali zachovať (k tomuto problému sa ešte v ďalšom texte vrátim). III. Rámcová vecná analýza nových volebných zákonov (nové prvky a nové riešenia) III. 1. Aktívne a pasívne volebné právo, prekážky volebného práva Pri právnej regulácii aktívneho a pasívneho volebného práva bol kreatívny priestor zákonodarcu značne obmedzený, pretože táto sféra je pomerne rigorózne upravená v Ústave Slovenskej republiky. Napriek tomu sa v záverečnom štádiu legislatívneho procesu (priamo na 35. schôdzi národnej rady) na návrh skupiny 16 poslancov (za SMER-SD) súčasťou zákona o podmienkach výkonu volebného práva stali aj novelizácie v tom čase ešte platného a účinného zákona č. 346/1990 Zb. a zákona č. 369/1990



13

Zb. o obecnom zriadení, na základe ktorých sa pre výkon funkcie starostu ustanovila podmienka „získania aspoň stredného vzdelania“, čo v konečnom dôsledku predstavuje obmedzenie pasívneho volebného práva na funkciu starostu prostredníctvom špecifického vzdelanostného cenzu, ktorý sa podľa mojich poznatkov v tradičných demokraciách už nevyskytuje. Vzhľadom na skutočnosť, že otázkou vzdelanostného cenzu pre výkon funkcie starostu sa v dohľadnej dobe bude na základe návrhu skupiny poslancov národnej rady zaoberať ústavný súd, nepovažujem za vhodné formulovať môj názor k tejto otázke.12 Pokiaľ ide o prekážky volebného práva, tieto sa v zákone o podmienkach výkonu volebného práva ustanovili (na rozdiel od stavu pred schválením volebného kódexu) jednotne pre všetky typy volieb, čo si v zásade zaslúži pozitívne ocenenie. Podľa vládneho návrhu sa mala ustanoviť v zákone len jedna prekážka volebného práva a to osobitným predpisom ustanovené obmedzenie osobnej slobody z dôvodov ochrany verejného zdravia. V konečnom dôsledku bolo ale na základe pozmeňujúceho návrhu obsiahnutého v Spoločnej správe výborov národnej rady schválené iné - rozšírené znenie § 4 zákona o podmienkach výkonu volebného práva, podľa ktorého prekážky aktívneho volebného pri všetkých typoch volieb tvoria a) zákonom ustanovené obmedzenie osobnej slobody z dôvodov ochrany verejného zdravia, b) výkon trestu odňatia slobody uložený za spáchanie obzvlášť závažného zločinu a c) pozbavenie spôsobilosti na právne úkony. Bez toho, aby som podrobnejšie hodnotil túto časť novej volebnej matérie si dovolím poznamenať, že najmä tretia, ale v zásade aj druhá z uvedených prekážok je minimálne v napätí s judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva13 a teda formujúcimi sa medzinárodnými štandardmi, pričom ani prekážka spočívajúca v dôvodoch ochrany verejného zdravia nie je pri do úvahy prichádzajúcich moderných formách hlasovania neprekonateľná. Rovnako ako prekážky aktívneho volebného práva boli na

12 Na druhej strane považujem za vhodné poukázať aspoň na niektoré publikačné výstupy realizované v rámci riešenia projektu VEGA č. 1/0965/13 „Volebné zákonodarstvo v Slovenskej republiky – doterajší vývoj, aktuálny stav, perspektívy“, ktoré sa dotýkali vzdelanostného cenzu pri výkone funkcií v územnej samospráve; ide napr. o štúdiu KSEŇÁK, Š.: Gramotnosť ako jeden z predpokladov výkonu verejnej moci v samospráve (alebo koľko negramotných sa zmesí na hrot ihly). In.: OROSZ, L. – MAJERČÁK, T. (eds.).: Aktuálne problémy volebného práva a volebného súdnictva v Slovenskej republike – II. ústavné dni. Košice UPJŠ 2014, s. 232 a nasl., alebo TEKELI, J.: Voľby do orgánov samosprávy obcí – nástroj reprezentatívnej demokracie. In.: OROSZ, L: - MAJERČÁK, T. (eds.).: Volebné zákonodarstvo v Slovenskej republike – doterajší vývoj, aktuálny stav, príčiny a dôsledky. Košice, UPJŠ, 2014, s. 221-222. 13 K tomu pozri SVÁK, J. – BALOG, B.: O princípoch volebného práva, volebnom práve a referende. In.: OROSZ, L. – MAJERČÁK, T. (eds.).: Aktuálne problémy .... Košice UPJŠ 2014, s. 205 a nasl.

14



14

základe pozmeňujúceho návrhu obsiahnutého v Spoločnej správe výborov národnej rady rozšírené aj prekážky práva byť volený, ktoré v zmysle § 6 zákona č. 180/2014 Z. z. tvoria a) výkon trestu odňatia slobody, b) právoplatné odsúdenie za úmyselný trestný čin, ak odsúdenie nebolo zahladené, c) pozbavenie spôsobilosti na právne úkony (podľa vládneho návrhu mal prekážku pasívneho volebného práva tvoriť len výkon trestu odňatia slobody); k tejto právnej úpravy podľa môjho názoru nemožno formulovať zásadnejšie výhrady.14 III. 2. Zoznamy voličov

Pre korektný priebeh volieb je nevyhnutné sumarizovať a aktualizovať okruh konkrétnych osôb, ktoré disponujú (resp. v čase volieb budú disponovať) aktívnym volebným právom. Sumarizovanie okruhu oprávnených voličov sa uskutočňuje prostredníctvom ich registrácie. Výsledkom registrácie je zoznam voličov, ktorý obsahuje základné údaje v zásade o každom oprávnenom voličovi. Právna regulácia zostavovania, vedenia a aktualizovania voličských zoznamov slúži k tomu, aby každá fyzická osoba, ktorá disponuje aktívnym volebným právom bola zapísaná v príslušnom zozname voličov a mohla tak voliť, ako aj tomu, aby sa konkrétnemu voličovi zabránilo voliť v tých istých voľbách viackrát (v rôznych volebných okrskoch), čo možno dosiahnuť len vtedy, keď zákonom ustanovené pravidlá zostavovania zoznamov voličov budú garantovať, že každá oprávnená osoba bude zapísaná len v jednom zozname voličov. Z uvedených hľadísk predstavuje inštitút voličských zoznamov jeden z kľúčových organizačno-právnych prostriedkov, prostredníctvom ktorých sa garantuje jednak všeobecnosť, ako aj rovnosť volebného práva.

Pri právnej regulácii zostavovania a vedenia zoznamov voličov nenastali oproti predchádzajúcej úprave zásadnejšie zmeny. Zákon o podmienkach výkonu volebného práva naďalej vychádza z inštitútu stálych voličských zoznamov, ktorých vedením sú poverené obce. Voličské zoznamy síce nie sú verejne prístupné, ale každý volič je oprávnený v úradných hodinách nahliadnuť do zoznamu voličov a domáhať sa doplnenia údajov a vykonania opráv vo voličskom zozname, pričom ak obec voličovi nevyhovie, rozhodne o jeho návrhu s konečnou platnosťou príslušný okresný súd. Určité zmeny nastali pri vedení osobitného voličského zoznamu, ktorý na účely volieb do Národnej rady Slovenskej

14 K podmienkam a prekážkam volebného práva ustanoveným v zákone o podmienkach výkonu volebného práva pozri v tejto publikácii podrobnejšie príspevok SOMOROVÁ, Ľ.: Prekážky a podmienky výkonu volebného práva.



15

republiky a celoštátneho referenda vedie ministerstva vnútra (predtým ho viedla Mestská časť Bratislava- Petržalka). Do osobitného zoznamu voličov sa zapisujú voliči na základe svojej žiadosti predloženej v zákonom ustanovenej lehote a obsahujúcej zákonom ustanovené údaje, ktorí nemajú trvalý pobyt na území Slovenskej republiky. Ministerstvo vnútra odovzdáva osobitný voličský zoznam Štátnej komisii pre voľby a kontrolu financovania politických strán (ďalej aj „Štátna komisia“), do ktorej pôsobnosti patrí zisťovanie výsledkov volieb voličmi, ktorí nemajú trvalý pobyt na území Slovenskej republiky a využijú oprávnenie voliť poštou.

Aj keď právna regulácia zostavovania a vedenia voličských zoznamov vychádza z doposiaľ v zásade osvedčenej právnej regulácie, bolo podľa môjho názoru namieste zamyslieť sa nad možnosťami jej skvalitnenia a to jednak z hľadiska potenciálnych rizík, ktoré prináša, ako aj formujúcich sa medzinárodných demokratických štandardov. V prvom rade sa žiada upozorniť, že je síce v zásade akceptovateľné a aj vhodné, aby zoznamy voličov naďalej viedli obce, ale zároveň je nevyhnutné, aby voličské zoznamy zostavované pre jednotlivé obce boli vzájomne prepojené a nielen de facto, či de iure tvorili spolu celoštátny (centrálny) zoznam voličov, pretože len tak sa dá zabrániť tomu, aby určitá osoba bola zapísaná vo viacerých voličských zoznamoch (a teda mohla v zásade viackrát aj voliť), resp. aby v dôsledku administratívnych problémov v konečnom dôsledku nenastal stav, keď nie je zapísaná v žiadnom voličskom zozname. Ak zabezpečovanie tejto požiadavky mohlo v nedávnej minulosti spôsobovať nemalé problémy, tak v súčasnosti vďaka nielen tradičnému (papierovému), ale predovšetkým elektronickému vedeniu zoznamov voličov možno vykonať ich aktualizáciu v priebehu niekoľkých sekúnd. V tejto súvislosti sa žiada sa kriticky poznamenať, že v novej právnej úprave nenájdeme zmienku o existencii celoštátneho zoznamu voličov, ani povinnosti viesť voličské zoznamy elektronickou formou.15

Diskutabilné je tiež, či právna úprava zostavovania osobitného voličského zoznamu založená výhradne na iniciatíve voličov, ktorí nemajú trvalý pobyt na území Slovenskej republiky a navyše bez

15 Nová právna úprava - zákon o podmienkach výkonu volebného práva, v zásade tak ako predchádzajúca úprava vychádza z toho, že obec zabezpečí aktualizácie zoznamu voličov „na základe a) vlastných evidencií, b) oznámení orgánov verejnej moci a c) výsledkov námietkového konania“ (§9 ods. 6), pričom ustanovuje pre „Orgány verejnej moci, ktoré rozhodujú o osobnom stave voličov alebo vedú inú evidenciu o voličoch ako výkon štátnej správy, sú povinné bezodkladne oznámiť príslušnej obci nadobudnutie a stratu štátneho občianstva Slovenskej republiky, úmrtie voliča alebo jeho vyhlásenie za mŕtveho, zmenu mena alebo zmenu priezviska, dovŕšenie 18 rokov veku, pozbavenie spôsobilosti na právne úkony a zmenu trvalého pobytu, u cudzincov zmenu a skončenie trvalého pobytu na území Slovenskej republiky a štátnu príslušnosť.“ (§ 9 ods. 7).

15



14

základe pozmeňujúceho návrhu obsiahnutého v Spoločnej správe výborov národnej rady rozšírené aj prekážky práva byť volený, ktoré v zmysle § 6 zákona č. 180/2014 Z. z. tvoria a) výkon trestu odňatia slobody, b) právoplatné odsúdenie za úmyselný trestný čin, ak odsúdenie nebolo zahladené, c) pozbavenie spôsobilosti na právne úkony (podľa vládneho návrhu mal prekážku pasívneho volebného práva tvoriť len výkon trestu odňatia slobody); k tejto právnej úpravy podľa môjho názoru nemožno formulovať zásadnejšie výhrady.14 III. 2. Zoznamy voličov

Pre korektný priebeh volieb je nevyhnutné sumarizovať a aktualizovať okruh konkrétnych osôb, ktoré disponujú (resp. v čase volieb budú disponovať) aktívnym volebným právom. Sumarizovanie okruhu oprávnených voličov sa uskutočňuje prostredníctvom ich registrácie. Výsledkom registrácie je zoznam voličov, ktorý obsahuje základné údaje v zásade o každom oprávnenom voličovi. Právna regulácia zostavovania, vedenia a aktualizovania voličských zoznamov slúži k tomu, aby každá fyzická osoba, ktorá disponuje aktívnym volebným právom bola zapísaná v príslušnom zozname voličov a mohla tak voliť, ako aj tomu, aby sa konkrétnemu voličovi zabránilo voliť v tých istých voľbách viackrát (v rôznych volebných okrskoch), čo možno dosiahnuť len vtedy, keď zákonom ustanovené pravidlá zostavovania zoznamov voličov budú garantovať, že každá oprávnená osoba bude zapísaná len v jednom zozname voličov. Z uvedených hľadísk predstavuje inštitút voličských zoznamov jeden z kľúčových organizačno-právnych prostriedkov, prostredníctvom ktorých sa garantuje jednak všeobecnosť, ako aj rovnosť volebného práva.

Pri právnej regulácii zostavovania a vedenia zoznamov voličov nenastali oproti predchádzajúcej úprave zásadnejšie zmeny. Zákon o podmienkach výkonu volebného práva naďalej vychádza z inštitútu stálych voličských zoznamov, ktorých vedením sú poverené obce. Voličské zoznamy síce nie sú verejne prístupné, ale každý volič je oprávnený v úradných hodinách nahliadnuť do zoznamu voličov a domáhať sa doplnenia údajov a vykonania opráv vo voličskom zozname, pričom ak obec voličovi nevyhovie, rozhodne o jeho návrhu s konečnou platnosťou príslušný okresný súd. Určité zmeny nastali pri vedení osobitného voličského zoznamu, ktorý na účely volieb do Národnej rady Slovenskej

14 K podmienkam a prekážkam volebného práva ustanoveným v zákone o podmienkach výkonu volebného práva pozri v tejto publikácii podrobnejšie príspevok SOMOROVÁ, Ľ.: Prekážky a podmienky výkonu volebného práva.



15

republiky a celoštátneho referenda vedie ministerstva vnútra (predtým ho viedla Mestská časť Bratislava- Petržalka). Do osobitného zoznamu voličov sa zapisujú voliči na základe svojej žiadosti predloženej v zákonom ustanovenej lehote a obsahujúcej zákonom ustanovené údaje, ktorí nemajú trvalý pobyt na území Slovenskej republiky. Ministerstvo vnútra odovzdáva osobitný voličský zoznam Štátnej komisii pre voľby a kontrolu financovania politických strán (ďalej aj „Štátna komisia“), do ktorej pôsobnosti patrí zisťovanie výsledkov volieb voličmi, ktorí nemajú trvalý pobyt na území Slovenskej republiky a využijú oprávnenie voliť poštou.

Aj keď právna regulácia zostavovania a vedenia voličských zoznamov vychádza z doposiaľ v zásade osvedčenej právnej regulácie, bolo podľa môjho názoru namieste zamyslieť sa nad možnosťami jej skvalitnenia a to jednak z hľadiska potenciálnych rizík, ktoré prináša, ako aj formujúcich sa medzinárodných demokratických štandardov. V prvom rade sa žiada upozorniť, že je síce v zásade akceptovateľné a aj vhodné, aby zoznamy voličov naďalej viedli obce, ale zároveň je nevyhnutné, aby voličské zoznamy zostavované pre jednotlivé obce boli vzájomne prepojené a nielen de facto, či de iure tvorili spolu celoštátny (centrálny) zoznam voličov, pretože len tak sa dá zabrániť tomu, aby určitá osoba bola zapísaná vo viacerých voličských zoznamoch (a teda mohla v zásade viackrát aj voliť), resp. aby v dôsledku administratívnych problémov v konečnom dôsledku nenastal stav, keď nie je zapísaná v žiadnom voličskom zozname. Ak zabezpečovanie tejto požiadavky mohlo v nedávnej minulosti spôsobovať nemalé problémy, tak v súčasnosti vďaka nielen tradičnému (papierovému), ale predovšetkým elektronickému vedeniu zoznamov voličov možno vykonať ich aktualizáciu v priebehu niekoľkých sekúnd. V tejto súvislosti sa žiada sa kriticky poznamenať, že v novej právnej úprave nenájdeme zmienku o existencii celoštátneho zoznamu voličov, ani povinnosti viesť voličské zoznamy elektronickou formou.15

Diskutabilné je tiež, či právna úprava zostavovania osobitného voličského zoznamu založená výhradne na iniciatíve voličov, ktorí nemajú trvalý pobyt na území Slovenskej republiky a navyše bez

15 Nová právna úprava - zákon o podmienkach výkonu volebného práva, v zásade tak ako predchádzajúca úprava vychádza z toho, že obec zabezpečí aktualizácie zoznamu voličov „na základe a) vlastných evidencií, b) oznámení orgánov verejnej moci a c) výsledkov námietkového konania“ (§9 ods. 6), pričom ustanovuje pre „Orgány verejnej moci, ktoré rozhodujú o osobnom stave voličov alebo vedú inú evidenciu o voličoch ako výkon štátnej správy, sú povinné bezodkladne oznámiť príslušnej obci nadobudnutie a stratu štátneho občianstva Slovenskej republiky, úmrtie voliča alebo jeho vyhlásenie za mŕtveho, zmenu mena alebo zmenu priezviska, dovŕšenie 18 rokov veku, pozbavenie spôsobilosti na právne úkony a zmenu trvalého pobytu, u cudzincov zmenu a skončenie trvalého pobytu na území Slovenskej republiky a štátnu príslušnosť.“ (§ 9 ods. 7).

16



16

možnosti námietkového konania zodpovedá moderným demokratickým štandardom. Je nepochybné, že zápis do osobitného zoznamu voličov musí byť primárne založený na iniciatíve voliča, žiada sa ale poznamenať, že v súčasnosti sú už vo viacerých moderných demokratických štátoch úlohou zostavovať a viesť takéto zoznamy voličov poverené aj diplomatické a konzulárne úrady v spolupráci a v súčinnosti s vnútroštátnymi orgánmi volebnej administratívy, t. j. iniciatíva oprávnených voličov je spojená s aktívnou činnosťou príslušných orgánov štátu. Skutočnosť, že nová právna úprava pri zostavovaní osobitného zoznamu voličov zverila príslušným orgánom (ministerstvu vnútra) len pasívnu – evidenčnú funkciu, považujem za jeden z nedostatkov novej právnej úpravy.

V súvislosti s už uvedeným treba brať na zreteľ skutočnosť, že vzhľadom na slovenskú ústavnú úpravu musia príslušné volebné orgány v rozhodnom časovom okamihu disponovať nespochybniteľnou a objektívne overiteľnou informáciou o počte oprávnených voličov, keďže v zmysle čl. 101 ods. 4 ústavy je v prvom prezidentských kole „Za prezidenta zvolený kandidát, ktorý získa nadpolovičnú väčšinu platných hlasov oprávnených voličov“ a v zmysle čl. 98 ods. 1 prvej vety ústavy „výsledky referenda sú platné, ak sa na ňom zúčastnila nadpolovičná väčšina oprávnených voličov.“. Na prvý pohľad sa zdá odpoveď na uvedenú otázku relatívne jednoduchá; okruh oprávnených voličov tvoria všetky fyzické osoby zapísané v zoznamoch voličov (vrátane osobitného voličského zoznamu). Ak ale vezmeme do úvahy aj skutočnosť, že podľa novej (ale i doterajšej) volebnej legislatívy môžu byť do zoznamu voličov dopísaní v deň volieb aj voliči na základe predloženého občianskeho preukazu, ako aj na základe slovenského cestovného pasu a predložení čestného vyhlásenia o trvalom pobyte v cudzine, tak nie je odpoveď na otázku koho považovať za oprávneného voliča zďaleka tak jednoznačná, ako na prvý pohľad vyzerá. Pri uvedomení si naznačených súvislostí mohol zákonodarca na nastolenú otázku o

P R Á V N I C K Á F A K U L T A AKTUÁLNE PROBLÉMY ... · predovšetkým schválenie zákona č. 180/2014 Z. z. o výkone volebného práva a zákona č. 181/2014 o volebnej kampani

Documents