Το Νερό ως Δημόσια Υπηρεσία: Ζητήματα Δημόσιας Πολιτικής στην Εποχή της Ιδιωτικοποίησης [Water as Public

Επιθεώρηση Διοικητικής Επιστήμης

Τεύχος 21ο, 2015

ΕΤΗΣΙΑ ΕΚΔΟΣΗ ΤΟΥ ΕΛΛΗΝΙΚΟΥ ΙΝΣΤΙΤΟΥΤΟΥ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ:Επιθεώρηση Διοικητικής Επιστήμης Τεύχος 21ο/2015Administrative Science Review No 21/2015Revue de Science Administrative No 21/2015Verwaltungswissenschaft srundschau No 21/2015

Επιστημονική Επιτροπή: Δ. Αργυριάδης, Καθηγητής Πανεπιστημίου Νέας Υόρκης · Μ. Βροντάκης, Επίτιμος Αντιπρόεδρος Συμβουλίου της Επικρατείας · Χ. Κουταλάκης, Επίκουρος Καθηγητής Πανεπιστημίου Αθηνών · Σ. Κτιστάκη, Πάρεδρος Συμβουλίου της Επικρατείας, Καθηγήτρια Παντείου Πανεπιστημίου · Ο. Κυριακίδου, Επίκουρη Κα-θηγήτρια Οικονομικού Πανεπιστημίου Αθηνών · Σ. Λύτρας, Ομότιμος Καθηγητής Πα-νεπιστημίου Αθηνών · Λ. Μαρούδας, Καθηγητής Πανεπιστημίου Πατρών · Ή.-Α. Μαυ-ρομούστακου, Καθηγήτρια Πανεπιστημίου Κρήτης · Ν. Μουζέλης, Καθηγητής London School of Economics · Μ. Σαματάς, Καθηγητής Πανεπιστημίου Κρήτης · Κ. Σπανού, Κα-θηγήτρια Πανεπιστημίου Αθηνών · Ε. Σπηλιωτόπουλος, Ακαδημαϊκός, Επίτιμος Καθη-γητής Πανεπιστημίου Αθηνών · Θ. Τσέκος, Αναπληρωτής Καθηγητής ΑΤΕΙ Πελοπον-νήσου · Χ. Τσούκας, Καθηγητής Πανεπιστημίου Κύπρου · Ι. Υφαντόπουλος, Καθηγητής Πανεπιστημίου Αθηνών · Ν.-Κ. Χλέπας, Αναπληρωτής Καθηγητής Πανεπιστημίου Αθηνών · Χ. Χρυσανθάκης, Καθηγητής Πανεπιστημίου Αθηνών

Συντονισμός Έκδοσης: Α. Μακρυδημήτρης, Καθηγητής Πανεπιστημίου Αθηνών  · Μ.-Η. Πραβίτα, Λέκτορας Πανεπιστημίου Αθηνών

Επιμέλεια: Ν. Ζέρβας, Υποψήφιος Διδάκτορας Πανεπιστημίου Αθηνών · Α. Κολλιό-πουλος, Υποψήφιος Διδάκτορας Πανεπιστημίου Αθηνών · Π. Κουκορέμπα, Υποψήφια Διδάκτορας Πανεπιστημίου Αθηνών · Κ. Κωτσιοπούλου, Υποψήφια Διδάκτορας Πα-νεπιστημίου Αθηνών

Σχεδιασμός εντύπου - σελιδοποίηση: ΕΘΝΙΚΟ ΤΥΠΟΓΡΑΦΕΙΟ

Εκτύπωση - βιβλιοδεσία: ΕΘΝΙΚΟ ΤΥΠΟΓΡΑΦΕΙΟ

Εργασία: 288/16

Η παρούσα έκδοση απαγορεύεται να διατεθεί σε ιδιώτες προς πώληση, σύμφωνα με το δεύτερο εδάφιο της παρ. 6 του άρθρου 18 του ν. 3469/2006.

ΕΔΕ 21/2015

ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Σελ.Πληροφορίες για την υποβολή εργασιών ........................................................ VII

ΑΡΘΡΑ

Μιχαήλ Εμμ. Βροντάκης, Υποδειγματικά πρότυπα και βέλτιστες πρακτικές αναφορικά με την απελευθέρωση επαγγελματικών δραστηριοτήτων και το άνοιγμα αγορών, ως μεταρρυθμίσεις με στόχο την ανάπτυξη ... 11

N.-K. Hlepas, G. M. Aspridis, I. Meleas, Th e Greek Members of European Parliament ...................................................................................................... 39

Δημήτρης Παπαδημητρόπουλος, H αναδιοργάνωση των Υπουργείων στην Ελλάδα των μνημονίων (2010-2014). ........................................................ 53

Κωνσταντίνος Χιώλος, Αρχές της καλής και χρηστής Διοικήσεως ................. 111Μαντώ Λαμπροπούλου, Το Νερό ως Δημόσια Υπηρεσία: Ζητήματα Δημό-

σιας Πολιτικής στην Εποχή της Ιδιωτικοποίησης .................................... 121Θάλεια Φωτεινοπούλου, Από τα ΚΕΠ στην Ηλεκτρονική Διακυβέρνηση .... 143Αργύριος Αργυρίου, Διοίκηση ολικής ποιότητας στην εκπαίδευση: η εφαρ-

μογή του μοντέλου αριστείας EFQM σε σχολική μονάδα δευτερο-βάθμιας εκπαίδευσης της περιφέρειας αττικής ........................................ 161

Άγγελος Καραγιάννης, Δικτυακή διαχείριση στην ανώτατη εκπαίδευση ....... 183Τρύφωνας Χαρ. Κοροντζής, Το σύστημα αξιολόγησης των στελεχών του Λι-

μενικού Σώματος - Ελληνικής Ακτοφυλακής ........................................... 205Μαρία Ζαφειροπούλου, Ηλεκτρονική Διακυβέρνηση. Η λύση κατά της Δια-

φθοράς στον Δημόσιο Τομέα; ..................................................................... 221Αργυρώ Καπίδου, Η διοικητική αναδιάρθρωση των ασφαλιστικών οργανισμών.

Συγκριτική μελέτη της διοικητικής διάρθρωσης του ΟΑΕΕ και του ΕΤΑΑ ................................................................................................................ 247

Κωνσταντίνος Μαστροθανάσης, Γεώργιος Γκάρτζιος, «Κλίμακα Συμμετο-χικής Αξιολόγησης Διαδικασιών Στελέχωσης Σχολικών Μονάδων»: Κατασκευή και ψυχομετρικός έλεγχος εργαλείου αξιολόγησης των κρί σεων και των διαδικασιών στελέχωσης ............................................... 275

ΕΔΕ 21/2015

VI Επιθεώρηση Διοικητικής Επιστήμης 21/2015

ΒΙΒΛΙΟΚΡΙΣΙΕΣ

Ζέρβας Ν. Σπ. (2014), Πρωθυπουργοκεντρισμός, η Δεσπόζουσα Θέση του Αρχηγού της Κυβέρνησης στο Πολιτικό μας Σύστημα, Αθήνα: Μπα-τσιούλας, 291 σελ. [Γεώργιος Στείρης] ...................................................... 291

ABSTRACTS OF ARTICLES

Michael Emm. Vrontakis, Model standards and best practices concerning the opening of professional activities and the markets in a developing economy ......................................................................................................... 299

N.-K. Hlepas, G. M. Aspridis, I. Meleas, Th e Greek Members of European Parliament ...................................................................................................... 300

Demetres Papademetropoulos, Reorganizing Greek ministries in the era of Memoranda (2010-2014) ............................................................................. 301

Constantine Chiolos, Principles of good and sound administration ............... 302Manto Lampropoulou, Water provision as a public service: Matters of public

policy in the era of privatization ................................................................. 303Th aleia Fotinopoulou, Citizens’ Centers............................................................... 304Argyrios Argyriou, Total Quality Management in education: the implemen-

tation of the EFQM model of excellence in a school unit of secondary education in Attica Region .......................................................................... 305

Aggelos Karayiannis, Networked management in higher education ............... 306Tryfonas Korontzis, Th e evaluation system for Hellenic Coast Guard execu-

tives ................................................................................................................. 307Maria Zafeiropoulou, Electronic Government. Th e solution against Corrup-

tion in the Public Sector? ............................................................................. 308Argyro Kapidou, Administrative restructuring of public insurance carriers.

Comparative study of the administrative structure of ΟΑΕΕ and ΕΤΑΑ .............................................................................................................. 309

Constantinos Mastrothanassis, Georgios Gartzios, Participative Evaluation of Staffi ng procedures in School units ....................................................... 310

ΕΔΕ 21/2015

Το Νερό ως Δημόσια Υπηρεσία: Ζητήματα Δημόσιας Πολιτικής

στην Εποχή της Ιδιωτικοποίησης

Μαντώ Λαμπροπούλου*1

ΕισαγωγήΤο ζήτημα της ιδιωτικοποίησης του νερού εμφανίζει σημαντική δυναμική

στην ατζέντα των κυβερνήσεων σε παγκόσμια κλίμακα. Από τις αρχές της δεκαετίας του 1980, ο δημόσιος χαρακτήρας των υπηρεσιών κοινής ωφέλειας αμφισβητείται από πολιτικά και οικονομικά ρεύματα σκέψης τα οποία υποστη-ρίζουν την εκχώρηση των λειτουργιών από το δημόσιο στον ιδιωτικό τομέα. Η συζήτηση για την ιδιωτικοποίηση δομείται με επίκεντρο το ερώτημα της σκοπιμότητας υπαγωγής των δραστηριοτήτων ύδρευσης στη σφαίρα ελέγ-χου του κράτους ή της αγοράς. Ως ζήτημα δημόσιας πολιτικής, βασικό διακύ-βευμα της μεταβολής των ορίων δημοσίου-ιδιωτικού αποτελεί η αναδιάταξη των ιδιοτήτων του νερού, νοούμενου αφενός ως κοινωνικού-συλλογικού πό-ρου και αφετέρου ως αγαθού με οικονομικά και εμπορικά χαρακτηριστικά. Η στάθμιση των εν λόγω μεταβλητών αποτυπώνεται θεσμικά στο δημόσιο, ιδιωτικό ή μεικτό καθεστώς του μοντέλου οργάνωσης και λειτουργίας του συστήματος ύδρευσης. Ωστόσο, η διττή φύση των υπηρεσιών ύδρευσης κα-θιστά τη διαχείρισή τους πεδίο σύνθεσης κριτηρίων τα οποία υπερβαίνουν τις τεχνικές πτυχές της παραγωγικής διαδικασίας και συνδέονται με τις αξια-κές παραδοχές του ρόλου του κράτους και, ειδικότερα, με την κεντρική νομι-μοποιητική αναφορά της δράσης του, το δημόσιο συμφέρον. Υπό αυτήν την οπτική, η ιδιωτικοποίηση συνεπάγεται σημαντικές μεταβολές του χαρακτήρα του νερού ως δημόσιας υπηρεσίας, επηρεάζοντας παράλληλα το περιεχόμενο των δημόσιων πολιτικών και τη δυναμική της σχέσης κράτους - αγοράς.

Εκκινώντας από την παραπάνω υπόθεση, το παρόν άρθρο αποσκοπεί στην κριτική αποτύπωση των επιπτώσεων της ιδιωτικοποίησης του νερού σε όρους δημόσιας πολιτικής. Κριτήριο αξιολόγησης αποτελούν οι θεσμικοί μετασχημα-τισμοί του πεδίου διαμόρφωσης και υλοποίησης της κρατικής δράσης για την ύδρευση, συναρτήσει των μεταβαλλόμενων ορίων μεταξύ του δημόσιου και

* Διδάκτωρ Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημίου Αθηνών.

ΕΔΕ 21/2015

122 ΑΡΘΡΑ

του ιδιωτικού τομέα. Η υπόθεση της αλλοίωσης του χαρακτήρα δημόσιας υπη-ρεσίας του νερού επιχειρείται να διερευνηθεί με αναφορά στις μεταβλητές του δημόσιου συμφέροντος και της κοινής ωφέλειας, ως στοι χείων του κοινωνικού περιεχομένου των πολιτικών ύδρευσης. Η (μερική ή ολική) μεταβίβαση των αρ-μοδιοτήτων διαχείρισης του νερού σε ιδιώτες υποστηρίζεται ότι ενδέχεται να οξύνει τον αντισταθμιστικό χαρακτήρα της σχέσης μεταξύ των κοινωνικών και των οικονομικών λειτουργιών του νερού, εφόσον δε διασφαλιστούν ορισμένες βασικές αρχές δημόσιας υπηρεσίας. Παράλληλα, εγείρονται ζητήματα ελέγχου και δημοκρατικής νομιμοποίησης, ενώ αποδυναμώνονται οι προϋποθέσεις και οι δυνατότητες άσκησης κοινωνικής πολιτικής. Τα εν λόγω επιχειρήματα ελέγ-χονται εμπειρικά βάσει περιπτώσεων-μελέτης ιδιωτικοποίησης του νερού διε-θνώς ενώ ειδικότερη αναφορά γίνεται στο τρέχον πρόγραμμα ιδιωτικοποίησης της ΕΥΔΑΠ και της ΕΥΑΘ στην Ελλάδα.

1. Το νερό ως δημόσια υπηρεσίαΗ διαχείριση του νερού ως «πρόβλημα» δημόσιας πολιτικής επιδέχεται

δια φορετικές αναγνώσεις, συναρτήσει των διακριτών διαστάσεων του αγαθού ως κοινωνικού, πολιτικού, οικονομικού και φυσικού πόρου. Ο συνδυασμός των τεχνικών και παραγωγικών χαρακτηριστικών με τα κριτήρια του (ευρεία έννοια) δημόσιου αγαθού τεκμηριώνουν και νομιμοποιούν την υπαγωγή των δραστηριοτήτων ύδρευσης στη σφαίρα ελέγχου του κράτους. Εν προκειμένω, η ανάγκη στάθμισης των εν δυνάμει ανταγωνιστικών ιδιοτήτων αποτελεί τη συνθήκη η οποία υπαγορεύει τη σύνδεση των αποφάσεων με πολιτικές δια-δικασίες. Η σχετική βαρύτητα των παραμέτρων προσδιορισμού του νερού ως κοινωνικού και παράλληλα οικονομικού αγαθού1 διαμορφώνει την ισορροπία μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού στοιχείου και, αντίστοιχα, το βαθμό ενσωμάτωσης (ή απουσίας) των χαρακτηριστικών της δημόσιας υπηρεσίας στον τύπο της κρατικής παρέμβασης ή της ιδιωτικής διαχείρισης.

1.1 Κοινωνικές, οικονομικές και θεσμικές διαστάσειςΗ υπαγωγή των δραστηριοτήτων ύδρευσης σε δημόσιο έλεγχο απορρέει

από συγκεκριμένες αξιακές παραδοχές όσον αφορά τη διαχείριση των φυσι-κών πόρων σε συλλογική βάση. Αφετηρία προσδιορισμού τους αποτελεί η συνθήκη διασφάλισης του δημόσιου συμφέροντος, η οποία συνιστά και το κριτήριο νομιμοποίησης των αποφάσεων ανάληψης των δραστηριοτήτων

1 P. Rogers, R. Bhatia and A. Huber, Water as a Social and Economic Good: How to Put the Principle into Practice, Global Water Partnership & Technical Advisory Committee, Stockholm, Sweden 1998 ˙ P.H. Gleick, G. Wolff , Ε.L. Chalecki and R. Reyes, Th e New Economy of Water. Th e Risks and Benefi ts of Globalization and Privatization of Fresh Water, Pacifi c Institute for Studies in Development, Environment, and Security, Oakland, California 2002, σ. 3.

ΕΔΕ 21/2015

Μ. ΛΑΜΠΡΟΠΟΥΛΟΥ: Το Νερό ως Δημόσια Υπηρεσία 123

ύδρευσης από το κράτος. Οι πολιτικές διαχείρισης άπτονται αφενός των συμ-βολικών διαστάσεων του νερού («κοινωνική κατασκευή2») και αφετέρου των επιταγών που υπαγορεύει ο χαρακτήρας κοινής ωφέλειας.

Το νερό, ως ζωτικής σημασίας πόρος, αναγνωρίζεται καταρχάς ως θεμε-λιώδες ανθρώπινο δικαίωμα3, οι λειτουργίες του οποίου επηρεάζουν άμεσα το βιοτικό επίπεδο, τη δημόσια υγεία και συνολικά την ευημερία μιας κοινωνίας. Παράλληλα, θεωρείται αγαθό αυξημένης κοινωνικής σημασίας, δεδομένου ότι οι όροι πρόσβασης και παροχής συνδέονται με βασικά δικαιώματα και ευαίσθητες κανονιστικές επιταγές ως προς τα κριτήρια ισότητας και δικαι-οσύνης των πολιτών. Ειδικότερα στις αναπτυσσόμενες χώρες, αποτελεί δεί-κτη ευρύτερων κοινωνικών και οικονομικών-αναπτυξιακών μεγεθών. Πλέον αυτών, η νοηματοδότηση του νερού προσλαμβάνει συχνά ειδικότερο αξιακό περιεχόμενο, συναρτήσει των πολιτισμικών στοιχείων, των χαρακτηριστικών της κουλτούρας και της ποιότητας των κοινωνικών και πολιτικών δεσμών στις τοπικές κοινότητες4.

Το περιεχόμενο των πολιτικών ύδρευσης προσδιορίζεται περαιτέρω από τις ειδικές οικονομικές και τεχνικές διαστάσεις των διαδικασιών παραγωγής, διανομής και κατανάλωσης. Ως φυσικός πόρος, τα χαρακτηριστικά του νερού υπαγορεύουν την οργάνωση των όρων διαχείρισης και παροχής στη βάση συλ-λογικών κριτηρίων. Παρότι οι τεχνικές συνθήκες των δημόσιων αγαθών, ήτοι η αρχή του αποκλεισμού και η μη ανταγωνιστικότητα στην κατανάλωση, δεν βρίσκουν ακριβή εφαρμογή στις δραστηριότητες ύδρευσης, η φύση του αγαθού, οι συνθήκες παραγωγής και οι έμμεσες επιπτώσεις των λειτουργιών ύδρευσης προσδίδουν στο νερό στοιχεία δημόσιου και επίλεκτου αγαθού5. Από τη σκοπιά

2 A. Blanc, S. Botton (επιμ.), Water Services and the Private Sector in Developing Coun-tries. Comparative Perceptions and Discussion Dynamics, Agence Française de Développe-ment, collection Recherches n°2 (Mars), Paris 2012, σ. 23.

3 M.A.S. Salman, S. McInerney-Lankford (επιμ.), Th e Human Right to Water. Legal and Policy Dimensions, International Bank for Reconstruction and Development/Th e World Bank, Law, Justice, and Development series, 30229, Washington, D.C. 2004 ˙ United Nations, Th e Right to Water, Fact sheet No. 35, Offi ce of the High Commissioner for Human Rights (OHCHR), United Nations Human Settlements Programme (UN-Habitat), World Health Or-ganization (WHO), Geneva, Switzerland 2010 ˙ H. Peña, «Social Equity and Integrated Water Resources Management», Global Water Partnership Technical Committee, TEC Background Papers, No. 15, Elanders 2011, σ. 27-30.

4 J.L. Robinson, Contested Water: Th e Struggle Against Water Privatization in the Unit-ed States and Canada, MA: MIT Press, Cambridge 2013, σ. 64.

5 A. Héritier, «Public-interest services revisited», Journal of European Public Policy, τόμ. 9, τχ. 6, Δεκέμβριος 2002, σ.995-1019 ˙ G. Μajone, «Th e Transformations of the Regula-tory State», Osservatorio sull’Analisi d’Impatto della Regolazione, I Paper, September 2010, σ.

ΕΔΕ 21/2015

124 ΑΡΘΡΑ

της πολιτικής οικονομίας, η διαχείριση του νερού προϋποθέτει τη σύνθεση κρι-τηρίων διαφορετικών επιπέδων, θέτοντας συγκεκριμένους περιορισμούς στη διαδικασία διαμόρφωσης και υλοποίησης των πολιτικών ύδρευσης. Ως αγαθό μικροοικονομικού χαρακτήρα, επιχειρησιακοί και εμπορικοί κανόνες εφαρμό-ζονται στις λειτουργίες παραγωγής, διανομής και τιμολόγησης. Ως δραστηρι-ότητα με στοιχεία φυσικού μονοπωλίου, εμφανίζονται εξωτερικές επιδράσεις και οικονομίες κλίμακας. Ως συλλογικός/κοινόκτητος πόρος, οι όροι διαχείρι-σης συνδέονται με κριτήρια που υπερβαίνουν τις μικροοικονομικές μεταβλητές απόδοσης και ενσωματώνουν ευρύτερες παραγωγικές και αναπτυξιακές λει-τουργίες, καθώς και οικολογικές και περιβαλλοντικές παραμέτρους.

Ανάγοντας την κοινωνική και οικονομική φύση των δραστηριοτήτων ύδρευσης σε όρους δημόσιας πολιτικής, το πλαίσιο παραγωγής, παροχής και ελέγχου του νερού προσδιορίζεται ως στάθμιση των παραπάνω, εν δυνάμει ανταγωνιστικών, μεταβλητών. Η ανάγκη διασφάλισης του δημόσιου συμφέ-ροντος αποτελεί το γενικό κριτήριο ιεράρχησης, παρότι το πρακτικό περιε-χόμενό του δεν είναι πάντα σαφές. Αντισταθμιστικές πιέσεις αναπτύσσονται κατά κανόνα στο σημείο τομής των κοινωνικών και των οικονομικών λει-τουργιών. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η προσπάθεια συγκερασμού αρχών όπως η ισότητα και η κοινωνική δικαιοσύνη με αυτές της οικονομικής αποτελεσματικότητας και της περιβαλλοντικής βιωσιμότητας6. Το κρίσιμο ζήτημα έγκειται στη σύνθεση των ανταγωνιστικών προτεραιοτήτων. Αφενός, η διαχείριση των συλλογικών πόρων δεν μπορεί να αγνοεί τους τεχνικούς και οικονομικούς κανόνες απόδοσης και αποτελεσματικότητας. Αφετέρου, τα εν λόγω κριτήρια αυτοτελώς είναι ανεπαρκή να εγγυηθούν τις κοινωνικές προϋποθέσεις παροχής του νερού, καθώς οι επιπτώσεις των δραστηριοτήτων ύδρευσης δεν περιορίζονται στο πλαίσιο των τεχνικών παραμέτρων παρα-γωγής και κατανάλωσης ή των συνθηκών βέλτιστης κατανομής των πόρων. Σε αυτήν τη λογική τεκμηριώνεται η απόφαση διαχείρισης του νερού μέσω πολιτικών διαδικασιών και η σκοπιμότητα της θεσμικής οργάνωσης των αντί-στοιχων λειτουργιών στο πλαίσιο του δημόσιου τομέα.

1.2 Το πλαίσιο της κρατικής παρέμβασης: Το νερό ως δημόσια υπηρεσίαΗ θεώρηση του νερού ως αγαθού κοινής ωφέλειας με σύνθετα κοινωνικά

και οικονομικά χαρακτηριστικά, προσδιορίζει το κανονιστικό υπόδειγμα αναφο-ράς των δημόσιων πολιτικών συναρτήσει του θεωρητικού σχήματος της παροχής δημόσιας υπηρεσίας7. Σε αυτήν τη βάση διαμορφώνονται οι κανόνες συγκρό-

17-18 ˙ H. Peña, «Social Equity and Integrated Water Resources Management», ό.π., σ. 14-19.6 H. Peña, «Social Equity and Integrated Water Resources Management», ό.π.7 Κυρίως όπως έχει αναπτυχθεί στο πλαίσιο του λατινικού μοντέλου και ειδικότερα στη

ΕΔΕ 21/2015

Μ. ΛΑΜΠΡΟΠΟΥΛΟΥ: Το Νερό ως Δημόσια Υπηρεσία 125

τησης και λειτουργίας του πεδίου πολιτικής, των θεσμών και των μηχανισμών υλοποίησης των δημόσιων πολιτικών ύδρευσης. Το περιεχόμενο της παρέμβασης του κράτους εκφράζεται καταρχάς ως ανταπόκριση σε μια συλλογική ανάγκη, υπό την έννοια της ύπαρξης μιας απαίτησης καθολικού χαρακτήρα (ύδρευση), η οποία δεν επιδέχεται εξατομικευμένη ή μερική προσέγγιση. Ως εκ τούτου, στόχο της δημόσιας δράσης αποτελεί η πολιτική και θεσμική διασφάλιση του δικαιώ-ματος στο νερό, όπως ορίζεται από τα κριτήρια του δημόσιου συμφέροντος8. Οι αξιολογικές προδιαγραφές του μοντέλου εκκινούν από τη θετική θεώρηση για το ρόλο του κράτους ως μηχανισμού (δια)κυβέρνησης9, αρχή η οποία μεταφράζεται ως ενεργή παρέμβαση στο κοινωνικό και οικονομικό πεδίο και όχι κατ' ανάγκη ως απάντηση στην αποτυχία της αγοράς. Οι υποχρεώσεις που απορρέουν από αυτήν τη συνθήκη εξειδικεύονται μέσω της υπαγωγής των υπηρεσιών ύδρευσης σε συγκεκριμένες προδιαγραφές κοινής ωφέλειας.

Όσον αφορά καταρχάς το θεσμικό πλαίσιο, η προσέγγιση του νερού ως δημόσια υπηρεσία αποτυπώνεται στα δομικά και λειτουργικά στοιχεία του πε-δίου πολιτικής. Στο χώρο της ΕΕ, υπόδειγμα αναφοράς αποτελούν οι υπηρε-σίες γενικού (οικονομικού) συμφέροντος10, ενώ οι δραστηριότητες ύδρευσης αναγνωρίζονται ως διακριτή κατηγορία υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, οι οποίες συνδυάζουν παραγωγικές λειτουργίες με το στοιχείο του δημόσιου συμφέρο-ντος11. Στην Ελλάδα, ο χαρακτήρας δημόσιου συμφέροντος του νερού κατο-χυρώνεται ως «κατά παραχώρηση άσκηση δημόσιας υπηρεσίας»12. Η έννοια της δημόσιας ή κοινωφελούς υπηρεσίας σημαίνει πρακτικά ότι οι διαδικασίες διαχείρισης του αγαθού ενσωματώνουν ευρύτερα κοινωνικά κριτήρια και δεν υπακούουν αποκλειστικά στους κανόνες βελτιστοποίησης των παραγωγικών λειτουργιών. Κεντρικό σημείο αυτής της λογικής αποτελεί η (μερική) αποσύν-δεση των όρων παροχής του νερού από το κόστος και η διαμόρφωσή τους μέσω πολιτικών αποφάσεων. Τα παραδείγματα εφαρμογής συνήθως αφορούν

γαλλική εκδοχή του θεωρητικού υποδείγματος (Βλ. ενδεικτικά P. Bauby, Le Service Public, Flam-marion, Paris 1997 ˙ J. Chevallier, Le Service Public, Presses Universitaires de France, Paris 2005).

8 United Nations, Th e Right to Water, ό.π.9 G. Majone, «From the Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences of

Changes in the Mode of Governance», Journal of Public Policy, τόμ. 17, τχ. 2, Μάιος-Αύγου-στος 1997, σ. 139-167 ˙ Κ. Σπανού, Η Πραγματικότητα των Δικαιωμάτων. Κρατικές Πολιτι-κές και Πρόσβαση σε Υπηρεσίες, Εκδόσεις Σαββάλα, Αθήνα 2005, σ. 101-104.

10 Offi cial Journal of the European Communities, 96 C 281/03, Vol. 39, 26 September 1996.11 Directive 2000/60/EC of the European Parliament and of the Council establishing a

Framework for the Community Action in the Field of Water Policy, Offi cial Journal L 327/1, 22/12/2000, σ. 4 (15).

12 Βλ. ΠΕ 158/1992 ΣτΕ (Το Σύνταγμα, 1/1992).

ΕΔΕ 21/2015

126 ΑΡΘΡΑ

τον προσδιορισμό των τιμολογίων βάσει κοινωνικών κριτηρίων, την κάλυψη μέρους του κόστους των υπηρεσιών μέσω σταυροειδών επιδοτήσεων, την κα-τοχύρωση προϋποθέσεων καθολικής πρόσβασης σε προσιτό κόστος και την πρόβλεψη κρατικής συμμετοχής στα επενδυτικά προγράμματα. Υπό αυτήν την οπτική, οι δραστηριότητες ύδρευσης λειτουργούν ως μοχλός υποστήριξης κοι-νωνικών, οικονομικών και αναπτυξιακών στόχων, ενώ παράλληλα ο τύπος των ασκούμενων πολιτικών εμφανίζει (και) αναδιανεμητικό13 χαρακτήρα.

Οι κανονιστικές προδιαγραφές της κρατικής παρέμβασης μέσω των δημόσι-ων πολιτικών προσδιορίζουν περαιτέρω τα δικαιώματα των πολιτών και τη σχέση τους με το κράτος. Η σκοπιμότητα του δημόσιου ελέγχου των δραστηριοτήτων ύδρευσης απορρέει από τη σύνδεση του νερού με εγγυήσεις οι οποίες υπερβαί-νουν τους τεχνικούς και οικονομικούς κανόνες της διαδικασίας παροχής, όπως η ισότητα και η κοινωνική δικαιοσύνη. Η διασφάλιση των εν λόγω αρχών εξαρτά-ται από συγκεκριμένες θεσμικές προϋποθέσεις, οι οποίες συγκροτούν το πλαίσιο παροχής του νερού υπό την έννοια της δημόσιας υπηρεσίας. Πέραν της γενικής συνθήκης για καθολική πρόσβαση σε ποιοτικές υπηρεσίες με προσιτό κόστος, τα δικαιώματα των πολιτών απορρέουν από τις αρχές της μη-διάκρισης, της ισότη-τας, της λογοδοσίας, της αναλογικότητας και της συμμετοχής14. Παράλληλα, η υπαγωγή των δραστηριοτήτων ύδρευσης σε δημόσια διαχείριση επιβάλλει την ανταπόκριση σε ορισμένες γενικές υποχρεώσεις διοικητικού χαρακτήρα, όπως οι αρχές της νομιμότητας, της συνέχειας και της αναλογικότητας15.

Όσον αφορά τους κανόνες οργάνωσης και λειτουργίας των μηχανισμών διαχείρισης του νερού, οι εταιρείες ύδρευσης εμφανίζουν τα γενικά χαρακτη-ριστικά των δημόσιων οργανώσεων, όμως παράλληλα ενσωματώνουν πρα-κτικές του ιδιωτικού τομέα. Παρότι η ισορροπία μεταξύ κοινωφελούς και επιχειρησιακής λειτουργίας δεν είναι πάντα σαφής, η προσέγγιση του νερού ως δημόσιας υπηρεσίας υπαγορεύει διαφοροποίηση των φορέων διαχείρισης από τους θεσμούς της αγοράς. Ο συνήθης τύπος αντιστοιχεί σε δημόσιες επιχειρήσεις υπό μορφή ΝΠΔΔ/ΑΕ ή δημοτικών/κοινοτικών επιχειρήσεων, με αρμοδιότητα σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης16. Η αποστολή των θε-

13 Βλ. σχετική τυπολογία σε: Th . Lowi, «American Business, Public Policy, Case Stud-ies and Political Th eory», World Politics, τόμ. 16, τχ. 4, Ιούλιος 1964, σ. 677-715.

14 United Nations, Th e Right to Water, ό.π.15 Αναλυτική παρουσίαση σε: Υπουργείο Διοικητικής Μεταρρύθμισης & Συνήγορος

του Πολίτη, Σχέσεις Δημόσιων Υπαλλήλων και Πολιτών. Οδηγός Ορθής Διοικητικής Συμπε-ριφοράς, Εθνικό Τυπογραφείο, Αθήνα, Απρίλιος 2012, σ. 36 κ.ε.

16 P. Bauby, «Local Services of General Economic Interest in Europe. Water Services: What are the Challenges?», Annals of Public and Cooperative Economics, τόμ. 83, τχ. 4, Δε-κέμβριος 2012 σ. 562-563.

ΕΔΕ 21/2015

Μ. ΛΑΜΠΡΟΠΟΥΛΟΥ: Το Νερό ως Δημόσια Υπηρεσία 127

σμών συνδυάζει την οικονομική βιωσιμότητα με την ικανοποίηση κοινωνικών επιδιώξεων, ενώ το πλαίσιο ελέγχου-λογοδοσίας και τα κριτήρια απόδοσης προσδιορίζονται από το πολιτικό επίπεδο, στο οποίο επαφίεται και η συνο-λική εποπτεία του συστήματος. Η θεσμική οργάνωση των δραστηριοτήτων ύδρευσης ως κρατικό μονοπώλιο και η δομή της τριμερούς σχέσης μεταξύ κράτους, πολιτών και δημόσιων επιχειρήσεων προσδιορίζει αντίστοιχα το πλαίσιο των εκατέρωθεν δικαιωμάτων και υποχρεώσεων.

2. Ιδιωτικοποίηση του νερού: Κοινωνικά και πολιτικά διακυβεύματαΚεντρικό διακύβευμα της ιδιωτικοποίησης του νερού αποτελούν οι κοινωνι-

κές και πολιτικές συνέπειες της εκχώρησης των δραστηριοτήτων ύδρευσης από το δημόσιο στον ιδιωτικό τομέα. Η μεταβολή των κανόνων λειτουργίας του συ-στήματος επηρεάζει πρωτίστως την ισορροπία των στοιχείων του πεδίου πολι-τικής, ενισχύοντας το ρόλο των οικονομικών μεταβλητών. Από τη σκοπιά της δημόσιας πολιτικής, η συζήτηση εστιάζει στο ζήτημα της (αν)επαρκούς διασφά-λισης των εγγυήσεων του δημόσιου συμφέροντος, καθώς επίσης σε ζητήματα πε-ριβαλλοντικών επιπτώσεων, βιώσιμης ανάπτυξης, εκχώρησης δημόσιας εξουσίας και δικαιωμάτων επί φυσικών συλλογικών πόρων. Ειδικότερα σημεία προβλημα-τισμού αποτελούν η υποχώρηση των πολιτικών λειτουργιών και ο περιορισμός των δυνατοτήτων παρέμβασης του κράτους με γνώμονα κοινωνικά κριτήρια.

Η αναδιάταξη των παραμέτρων του πεδίου πολιτικής διερευνάται στη συνέχεια με επίκεντρο την επίπτωση της ιδιωτικοποίησης στις αρχές της δη-μόσιας υπηρεσίας, ως παραμέτρου του κοινωνικού-πολιτικού χαρακτήρα του νερού. Η διεθνής εμπειρία επιβεβαιώνει σε σημαντικό βαθμό την υπόθεση της αποδυνάμωσης του κοινωφελούς χαρακτήρα της ύδρευσης, συνεπεία της εκχώρησης των δραστηριοτήτων σε ιδιώτες. Παρόμοιους κινδύνους ενέχει η προωθούμενη ιδιωτικοποίηση των δύο εταιρειών ύδρευσης στην Ελλάδα στο πλαίσιο του εφαρμοζόμενου προγράμματος αποκρατικοποιήσεων, στην οποία γίνεται ειδικότερη αναφορά ως μελέτη-περίπτωσης.

2.1 Πολιτικές διαδικασίες και ζητήματα κοινωνικής πολιτικήςΗ μεταφορά των δραστηριοτήτων ύδρευσης από το δημόσιο στον ιδιωτι-

κό τομέα επηρεάζει τα στοιχεία συγκρότησης και λειτουργίας του πεδίου πο-λιτικής και τους όρους διαμόρφωσης και υλοποίησης των δημόσιων πολιτικών για το νερό. Αλλαγές θεσμικού τύπου εντοπίζονται καταρχάς στο ιδιοκτησια-κό καθεστώς, στα οργανωτικά χαρακτηριστικά και στους όρους λειτουργίας και ελέγχου των υποδομών και των μηχανισμών διαχείρισης του συστήματος ύδρευσης. Ο περιορισμός της κρατικής παρέμβασης πραγματοποιείται μέσω διαφορετικών τεχνικών, αναλόγως των μεθόδων και της έκτασης των ιδιωτικο-ποιήσεων (Σχήμα 1). Η διαδικασία μετοχοποίησης (corporatization) αποτελεί συχνά το πρώτο στάδιο εφαρμογής της ιδιωτικοποίησης, μεταβάλλοντας τη

ΕΔΕ 21/2015

128 ΑΡΘΡΑ

μορφή και τη νομική φύση των επιχειρήσεων ύδρευσης κατά το πρότυπο των ιδιωτικών εταιρειών. Η μετατροπή των δημόσιων/δημοτικών επιχειρήσεων σε ΑΕ επηρεάζει τη σχέση ελέγχου-εποπτείας από το κράτος μέσω της ενίσχυ-σης του ρόλου του τελευταίου ως μετόχου, ιδιότητα από την οποία απορρέουν διαφορετικά δικαιώματα από ό,τι η σχέση υπαγωγής στο πολιτικοδιοικητικό σύστημα17. Ως προς τους όρους ιδιοκτησίας, η διαδικασία αποκρατικοποίησης πραγματοποιείται συνήθως μέσω της πώλησης ποσοστού του μετοχικού κεφα-λαίου σε ιδιώτες, η οποία αποδυναμώνει αναλογικά τη δυνατότητα πολιτικών παρεμβάσεων, ιδίως όσον αφορά την ευχέρεια άμεσης κρατικής ανάμειξης στις επιχειρησιακές λειτουργίες. Ο περιορισμός αφορά τόσο το επίπεδο διαχείρισης του νερού σε τοπικό επίπεδο όσο και την εμπλοκή των κεντρικών δομών. Τεχνι-κές λειτουργικής παραχώρησης ή ανάθεσης των δραστηριοτήτων σε ιδιωτικές εταιρείες μέσω συμβάσεων για ορισμένο χρονικό διάστημα περιορίζουν επίσης τα δικαιώματα παρέμβασης και ελέγχου από το κράτος.

Σχ. 1: Πρακτικές και Μοντέλα Οργάνωσης των Δραστηριοτήτων Ύδρευσης στον άξονα Δημοσίου - Ιδιωτικού.

Πηγή: M. Blokland,, O. Braadbaart, and K. Schwartz, Private Business, Public Owners: Government Shareholdings in Water Enterprises, Ministry of Housing, Spatial Planning and the Environment, Th e Hague, Th e Netherlands 1999, σ. 6.

17 Αναλυτικά βλ. Μ. Λαμπροπούλου, Μετασχηματισμοί του Δημόσιου Τομέα: Ιδιωτι-κοποίηση, Κοινή Ωφέλεια και Πολίτες, ανέκδοτη διδακτορική διατριβή, ΕΚΠΑ, Αθήνα 2011.

ΕΔΕ 21/2015

Μ. ΛΑΜΠΡΟΠΟΥΛΟΥ: Το Νερό ως Δημόσια Υπηρεσία 129

Οι θεσμικές μεταβολές του πεδίου πολιτικής επηρεάζουν περαιτέρω το περιεχόμενο και την σχετική βαρύτητα των κριτηρίων νομιμοποίησης της κρατικής παρέμβασης. Στη λογική της ιδιωτικοποίησης, η έννοια της κοινής ωφέλειας τείνει να ερμηνεύεται υπό μια μάλλον τεχνική εκδοχή παροχής υπη-ρεσίας, η οποία απορρέει από τις οικονομικές διαστάσεις του «γενικού συμ-φέροντος». Η επαναστάθμιση της σχέσης μεταξύ των κοινωνικών και των οι-κονομικών λειτουργιών αντανακλά εν προκειμένω τη διαφορετική αντίληψη για το όφελος και το κόστος των δραστηριοτήτων ύδρευσης από την πλευρά του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα. Δηλωτική της προτεινόμενης απόκλι-σης είναι η αντιπαραβολή της τεχνικής αποτελεσματικότητας σε όρους με-γιστοποίησης της συνολικής ευημερίας με την αρχή της ισότητας σε όρους διασφάλισης της κοινωνικής δικαιοσύνης18. Πρακτικά, η επανιεράρχηση των αξιολογικών στοιχείων που προσδιορίζουν τους στόχους πολιτικής για το νερό οριοθετεί εκ νέου τις προδιαγραφές παραγωγής, παροχής και ελέγχου, αλλά και την ίδια τη φύση του αγαθού, στη λογική προσαρμογής του στα εμπορικά κριτήρια19 (commodifi cation). Το σχήμα που υιοθετείται στις πε-ρισσότερες περιπτώσεις ιδιωτικοποίησης αντιστοιχεί στην κατοχύρωση ορι-σμένων ελάχιστων υποχρεώσεων πρόσβασης, κόστους και ποιότητας των υπηρεσιών, ενώ η αποστολή των θεσμών κατευθύνεται προς τις οικονομικές λειτουργίες και σε εγγυήσεις διαδικαστικού τύπου ως προς τα δικαιώματα των πολιτών ως καταναλωτών.

Σε αυτό το πλαίσιο, ο ρόλος του κράτους τείνει να μετατοπίζεται από τη θετική στη ρυθμιστική εκδοχή του20. Πρακτικά, η κρατική δράση περιο-ρίζεται στο επίπεδο της ελάχιστης αναγκαίας παρέμβασης, στην περίπτωση που οι διαχειριστές του συστήματος δεν τηρούν τις συμβατικές τους υπο-χρεώσεις. Ζητήματα ισότητας και κοινωνικής δικαιοσύνης, παρότι παραμέ-νουν ως γενική επιταγή, δεν ενσωματώνονται στους στόχους και στις αρχές λειτουργίας των ιδιωτών με τον ίδιο τρόπο που κατοχυρώνονται μέσω του δημόσιου χαρακτήρα του νερού. Περαιτέρω, η ιδιωτικοποίηση έχει ως συνέ-πεια την αποδυνάμωση των δυνατοτήτων παρέμβασης του κράτους σε πεδία όπως η διαμόρφωση των επενδυτικών προγραμμάτων και η θέσπιση τιμολο-γίων για ευαίσθητες ομάδες του πληθυσμού, γεγονός το οποίο σημαίνει αδυ-ναμία άσκησης αναδιανεμητικών, κοινωνικών και ευρύτερα αναπτυξιακών πολιτικών. Από αυτήν την σκοπιά, η λογική της ιδιωτικοποίησης τείνει να απομακρύνει το περιεχόμενο των δημόσιων πολιτικών από τη θετική προσέγ-

18 H. Peña, «Social Equity and Integrated Water Resources Management», ό.π., σ. 48-52.19 P.H. Gleick et al., Th e New Economy of Water, ό.π., σ. 3-4.20 G. Majone, «From the Positive to the Regulatory State», ό.π.

ΕΔΕ 21/2015

130 ΑΡΘΡΑ

γιση της κρατικής παρέμβασης, τοποθετώντας το κράτος σε ρόλο ρυθμιστή ο οποίος δρα διορθωτικά στη λειτουργία του ιδιωτικού τομέα.

Περαιτέρω, η ανάληψη των δραστηριοτήτων ύδρευσης από ιδιωτικές εταιρείες είναι πιθανό να οξύνει ορισμένες εγγενείς στρεβλώσεις των διαδι-κασιών διαχείρισης του νερού που επηρεάζουν την ποιότητα της δημόσιας υπηρεσίας. Πλέον των ζητημάτων ελέγχου, λογοδοσίας, διαφάνειας και συμ-μετοχής, ενδέχεται να εμφανιστούν προβλήματα ασύμμετρης πληροφόρησης, διακρίσεων και συλλογικής δράσης21. Κύρια αιτία εκδήλωσης αυτών των φαι-νομένων αποτελεί το ότι, μετά την ιδιωτικοποίηση, η διαφύλαξη των αρχών της δημόσιας υπηρεσίας επαφίεται στην έμμεση, ως εκ τούτου αδύναμη, δια-μεσολάβηση του πολιτικού συστήματος, καθώς ως βασικοί δρώντες του πε-δίου πολιτικής αναδεικνύονται οι θεσμοί της αγοράς, οι οποίοι λειτουργούν βάσει διαφορετικών αξιών και πρακτικών από ό,τι οι οργανώσεις του δημό-σιου τομέα. Η είσοδος νέων δρώντων και η αλλαγή των σχέσεων και των ισορροπιών μεταξύ τους καθιστούν πιο σύνθετη την οριοθέτηση του ρόλου του κράτους, ενώ παράλληλα διευρύνουν τον άξονα σχεδιασμού και υλοποίη-σης των πολιτικών ως προς τα επίπεδα αρμοδιότητας και ευθύνης. Υπό αυτές τις συνθήκες, συχνά εμφανίζονται προβλήματα τύπου εντολέα-εντολοδόχου (principal-agent), ιδίως στην περίπτωση μεικτών σχημάτων όπως οι συμβά-σεις παραχώρησης22, ενώ βασικό σημείο κριτικής παραμένει η αξιοπιστία των λειτουργιών ελέγχου-λογοδοσίας και της διαφάνειας των διαδικασιών23.

Οι πρακτικές συνέπειες της αποδυνάμωσης του δημόσιου χαρακτήρα του νερού είναι περισσότερο εμφανείς στις ευαίσθητες ομάδες και τα πιο αδύνα-μα στρώματα της κοινωνίας. Ως αποδέκτες των κοινωνικών πολιτικών, οι εν λόγω κατηγορίες είναι πιθανό να υποστούν σημαντικές απώλειες ευημερίας, επωμιζόμενες το κύριο βάρος των αρνητικών συνεπειών της ιδιωτικοποίη-σης. Σε όρους λειτουργίας του πεδίου πολιτικής, η ιδιωτικοποίηση σημαίνει ότι η αναλογία του πολιτικού στοιχείου (δημόσια πολιτική) υπολείπεται της βαρύτητας των διαδικασιών της αγοράς. Το κόστος των ανακατατάξεων με-ταφράζεται πρακτικά ως περιορισμός των δυνατοτήτων άσκησης κοινωνικών και αναδιανεμητικών πολιτικών μέσω των τιμολογίων ύδρευσης, ενώ συχνά παρατηρείται υποβάθμιση της ποιότητας του νερού και επιδείνωση των όρων

21 Βλ. P.H. Gleick et al., Th e New Economy of Water, ό.π., σ. 37 ˙ H. Peña, «Social Eq-uity and Integrated Water Resources Management», ό.π., σ. 31-37.

22 P. Bauby, «Local Services of General Economic Interest in Europe», ό.π., σ. 572-573.23 Βλ. για παράδειγμα την περίπτωση της μερικής ιδιωτικοποίησης (49,9%) της εται-

ρείας ύδρευσης του Βερολίνου [Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή της Ελλάδος, Διαμόρ-φωση Πλαισίου για την Αξιοποίηση των Υδατικών Πόρων, Σχέδιο Γνώμης Πρωτοβουλίας της ΟΚΕ, 292, Αθήνα 2013, σ. 22-27].

ΕΔΕ 21/2015

Μ. ΛΑΜΠΡΟΠΟΥΛΟΥ: Το Νερό ως Δημόσια Υπηρεσία 131

πρόσβασης στο αγαθό. Η έμφαση μετατίθεται στην εμπορική και επιχειρη-σιακή πλευρά των δραστηριοτήτων ύδρευσης24, ενώ οι βασικές αποφάσεις λαμβάνονται μέσω αξιολογήσεων του οικονομικού κόστους. Ως αποτέλεσμα, η επικράτηση των οικονομικών κανόνων διαχείρισης τείνει να αποσυνδέει τους όρους παροχής από κριτήρια όπως η ισότητα και η κοινωνική δικαιο-σύνη, καθώς αυτοί καθίστανται ανάλογοι της οικονομικής δυνατότητας των συναλλασσομένων. Υπό αυτές τις συνθήκες, η ιδιωτική διαχείριση εμφανίζει αδυναμία αντιστάθμισης του κενού που αφήνει η υποχώρηση των δημόσιων πολιτικών ως προς τις λειτουργίες του κοινωνικού χαρακτήρα του νερού.

Απέναντι στις ενδεχόμενες στρεβλώσεις, το ρυθμιστικό κράτος καλείται θεωρητικά να λειτουργήσει ως εγγυητής των κοινωνικών προϋποθέσεων που δεν μπορεί να διασφαλίσει ο ιδιωτικός τομέας. Ωστόσο, το περιεχόμενο και η φύση της ρύθμισης στις συνθήκες της ιδιωτικοποίησης, όπως και εν γέ-νει η λογική λειτουργίας του πεδίου πολιτικής, γίνονται συνήθως αντιληπτά σε όρους οικονομικής και τεχνικής αποτελεσματικότητας, χωρίς ουσιαστική αναφορά στις αρχές της δημόσιας υπηρεσίας. Η εποπτεία του κράτους αφο-ρά κατά βάση τη διαμόρφωση του γενικού θεσμικού πλαισίου και τον έλεγ-χο των συμβατικών υποχρεώσεων των διαχειριστών ή των νέων ιδιοκτητών, καθώς και την επίβλεψη της τήρησης των κανόνων του ανταγωνισμού στην περίπτωση που η ιδιωτικοποίηση συνοδεύεται από απελευθέρωση της αγο-ράς. Ως εκ τούτου, ο περιορισμός του πεδίου της κρατικής δράσης μειώνει αντίστοιχα το εύρος άσκησης δημόσιων πολιτικών και τις αρμοδιότητες πολι-τικής εποπτείας, όπως νοούνται στο πλαίσιο των μηχανισμών δημοκρατικού ελέγχου του νερού ως δημόσιας υπηρεσίας. Η αλλαγή παραδείγματος είναι εμφανής και στο επίπεδο της σχέσης κράτους-πολιτών, καθώς οι τελευταίοι τείνουν να προσεγγίζονται λιγότερο ως χρήστες25 και περισσότερο ως κατα-ναλωτές26.

Ως προς την τελική επίδραση της ιδιωτικοποίησης, ο συσχετισμός που περιγράφηκε μεταξύ των κοινωνικών και των οικονομικών μεταβλητών των δραστηριοτήτων ύδρευσης αντανακλάται στην κατανομή του οφέλους και του κόστους των πολιτικών. Οι θετικές οικονομικές επιπτώσεις συνήθως συ-νοδεύονται από διάχυτο κοινωνικό κόστος, ενώ οι αναμενόμενες επιδράσεις των πολιτικών τείνουν να μεταφράζονται βάσει κριτηρίων τεχνικής και οι-

24 Halifax Initiative Coalition, Th e Social Justice Committee, Water, Land and Labour: Th e Impacts of Forced Privatization in Vulnerable Communities, Ottawa, Canada 2003.

25 J. Chevallier, «Figures de l'Usager», στο R. Draï (επιμ.), Psychologie et Science Ad-ministrative, PUF, CURAPP, Paris 1985 ˙ G. Jeannot, Les Usagers du Service Public, PUF, Paris 1998 ˙ Κ. Σπανού, Διοίκηση, Πολίτες και Δημοκρατία, ό.π., σ. 376 κ.επ.

26 Βλ. Κ. Σπανού, Διοίκηση, Πολίτες και Δημοκρατία, ό.π., σ. 445 κ.επ.

ΕΔΕ 21/2015

132 ΑΡΘΡΑ

κονομικής απόδοσης. Τα μικροοικονομικά οφέλη γίνονται συνήθως άμεσα αντιληπτά στην πλευρά των ιδιωτών επενδυτών, καθώς το αποκλειστικό δι-καίωμα διαχείρισης του νερού αποφέρει σταθερά έσοδα, ενώ σε περίπτωση εκμετάλλευσης ή κατάχρησης αφήνει περιθώρια πραγματοποίησης σημαντι-κών μονοπωλιακών κερδών. Ωστόσο, η μεγιστοποίηση του οικονομικού κέρ-δους λειτουργεί συνήθως αντισταθμιστικά στη λειτουργία της (συμβατικής) ανταπόκρισης των εταιρειών στις κοινωνικές υποχρεώσεις που επιβάλλονται από το επίπεδο των πολιτικών αποφάσεων. Το όφελος για τους πολίτες αφο-ρά κυρίως την ιδιότητα του καταναλωτή, ενώ μακροπρόθεσμα, οι απώλειες κοινωνικής ευημερίας σε όρους ισότητας, δικαιοσύνης και ευρύτερων οικολο-γικών συνεπειών εμφανίζονται σε μεγαλύτερη κλίμακα (παρότι περισσότερο διάχυτες) και με συγκριτικά υψηλότερη ένταση. Σε αυτήν την περίπτωση, η κοινωνικά στοχευμένη αναδιανεμητική επίδραση της πολιτικής διαχείρισης του νερού ως δημόσιας υπηρεσίας αποδυναμώνεται, ενώ είναι πιθανό η ιδιω-τικοποίηση να προσλάβει (και) διανεμητικό χαρακτήρα27.

Η κατανομή των συνεπειών της ιδιωτικοποίησης ενέχει επιπλέον περιο-ρισμούς και ιδιαιτερότητες ως προς τον αντισταθμιστικό χαρακτήρα των επι-μέρους επιδράσεων. Παρότι συχνά επιτυγχάνεται οικονομικό και παραγωγικό όφελος, ανοικτό παραμένει το ζήτημα του αν και σε ποια αναλογία η θετική επίδραση στην αποδοτικότητα των επιχειρήσεων μετακυλύεται στους κατανα-λωτές, για παράδειγμα μέσω μειώσεων στα τιμολόγια, ή στους μετόχους ως διανεμόμενα μερίσματα. Περαιτέρω, αν τα κέρδη μεταφράζονται σε επενδύσεις για βελτίωση των υποδομών και της ποιότητας του νερού ή σε χρηματοδότη-ση ιδιωτικών έργων. Σε ευρύτερους όρους αποτελεσμάτων πολιτικής, κρίσιμο ζήτημα αποτελεί εν προκειμένω το αν το συγκεντρωμένο όφελος28 της ιδιωτι-κοποίησης διαχέεται πέραν των άμεσων επιπτώσεων σε όρους βελτίωσης των τεχνικών και οικονομικών μεγεθών, ιδίως όσον αφορά την αποκατάσταση των κοινωνικών απωλειών που συνεπάγεται. Η εμπειρία πολλών χωρών δείχνει ότι η κατανομή οφέλους και κόστους των ιδιωτικοποιήσεων αποφέρει συνήθως κέρδος στους ιδιώτες επενδυτές, ενώ σημαντικό μέρος των αρνητικών συνεπει-ών επωμίζονται οι τελικοί καταναλωτές και ιδίως τα φτωχότερα νοικοκυριά29.

27 Th. Lowi, «American Business, Public Policy, Case Studies and Political Th eory», ό.π. ˙ Γ. Παγουλάτος (2000), «Η Ιδιωτικοποίηση ως Ευρωπαϊκή Ρυθμιστική (ή Διανεμητική?) Πολιτική: Μια Προσέγγιση Θεωρητικού Ρεαλισμού», Επιθεώρηση Διοικητικής Επιστήμης, τχ.6, Ιούνιος 2000, σ. 37-65.

28 Βλ. σχετική τυπολογία σε J.Q. Wilson, Political Organizations, Basic Books, NY 1973, σ. 327 κ.επ.

29 Halifax Initiative Coalition, Th e Social Justice Committee, Water, Land and Labour, ό.π., σ. 12-13.

ΕΔΕ 21/2015

Μ. ΛΑΜΠΡΟΠΟΥΛΟΥ: Το Νερό ως Δημόσια Υπηρεσία 133

Πέραν των γενικών και ειδικών ανακατατάξεων στην ισορροπία δημό-σιου-ιδιωτικού, η περίπτωση του νερού ενέχει επιπλέον ιδιαιτερότητες, οι οποίες καθιστούν ακόμα πιο ασύμβατη τη σχέση της ιδιωτικοποίησης με την έννοια της δημόσιας υπηρεσίας. Σημείο διαφοροποίησης από άλλες κατη-γορίες υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, όπως οι τηλεπικοινωνίες και η ενέργεια, αποτελεί η περιορισμένη εφαρμογή ενός εκ των κύριων επιχειρημάτων των υποστηρικτών των ιδιωτικοποιήσεων ως προς τα αναμενόμενα πλεονεκτή-ματα του ανταγωνισμού. Η φύση του αγαθού και των υποδομών/δικτύων ύδρευσης καθιστά σχεδόν αδύνατη τη δραστηριοποίηση περισσότερων προ-μηθευτών στη φύσει μονοπωλιακή αγορά, ακόμα και στην εκδοχή των δι-εκδικήσιμων αγορών30 (contestable markets). Ως εκ τούτου, οι επιλογές του μοντέλου λειτουργίας περιορίζονται μεταξύ του δημόσιου, μεικτής φύσης ή ιδιωτικού μονοπωλίου, με όποιους κινδύνους ενέχει η μονοπωλιακή διαχείρι-ση του νερού, ιδίως στην τελευταία περίπτωση31. Επιπλέον, σε μικροοικονομι-κούς όρους η σχέση προσφοράς και ζήτησης εμφανίζεται πιο ανελαστική, ενώ παράλληλα το νερό ως παραγωγικός συντελεστής διακρίνεται από χαρακτη-ριστικά εντάσεως κεφαλαίου32 (capital-intensive) και ειδικούς περιορισμούς στη χρηματοδότηση των επενδυτικών έργων33. Συνεπώς, τα συγκριτικά πλε-ονεκτήματα της ιδιωτικής διαχείρισης σε όρους ενίσχυσης της παραγωγικό-τητας και της αποδοτικότητας συναντούν σημαντικούς περιορισμούς. Όσον αφορά τέλος την πολιτική διαδικασία, η ιδιωτικοποίηση είναι αμφίβολο ότι λαμβάνει επαρκώς υπ’ όψιν τη σύνθετη φύση της ύδρευσης ως υπόθεσης το-πικού χαρακτήρα και παράλληλα κεντρικού προγραμματισμού. Στο βαθμό που τα ιδιωτικά επενδυτικά σχήματα προέρχονται κατά κανόνα από πολυε-θνικές εταιρείες34, η σύνδεση με τα αυτοδιοικητικά ζητήματα σαφώς περιθω-

30 E. Bailey, «Contestability and the Design of Regulatory and Antitrust Policy», Amer-ican Economic Review, τόμ. 71, τχ. 2, Μάιος 1981, σ. 178-183 ˙ M. Spence, «Contestable Mar-kets and the Th eory of Industry Structure: A Review Article», Journal of Economic Literature, τόμ. 21, τχ. 3, Σεπτέμβριος 1983, σ. 981-990.

31 Βουλή των Ελλήνων - Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους, Τριμηνιαία Έκθεση (Ιανουάριος-Μάρτιος), Αθήνα, Μάϊος 2014, σ. 13.

32 G. Wolff , E. Hallstein, Beyond Privatization: Restructuring Water Systems to Im-prove Performance, Pacifi c Institute for Studies in Development, Environment, and Security, Oakland, California 2005.

33 A. Blanc, S. Botton (επιμ.), Water Services and the Private Sector in Developing Countries, ό.π., σ. 11.

34 Κυρίαρχους παίκτες στην παγκόσμια αγορά αποτελούν οι γαλλικές εταιρείες Viv-endi SA και Suez Lyonnaise des Eaux (GDF Suez & Suez Environnement) [P.H. Gleick et al., Th e New Economy of Water, ό.π., σ. 24-25].

ΕΔΕ 21/2015

134 ΑΡΘΡΑ

ριοποιείται, όπως και εν γένει η κοινωνική συμμετοχή αλλά και η ένταξη του ζητήματος σε ένα πλαίσιο (εθνικής) στρατηγικής για το νερό.

2.2 Το πείραμα της ιδιωτικοποίησης: Η διεθνής εμπειρίαΗ απόφαση της δημόσιας ή ιδιωτικής διαχείρισης του νερού όπως ενσω-

ματώθηκε στη θεωρητική συζήτηση και στην πρακτική των ιδιωτικοποιήσε-ων διεθνώς συνδέθηκε με συγκεκριμένες ιδεολογικές αναφορές και σχολές σκέψης. Ως πολιτική επιλογή, η εμπειρία δείχνει ότι στις περισσότερες πε-ριπτώσεις υποστηρίχθηκε από επιχειρήματα οικονομικά (νέο)φιλελεύθερου προσανατολισμού, ενώ θεωρήθηκε μέρος της διαδικασίας οικονομικής πα-γκοσμιοποίησης35. Ειδικότερα στον ευρωπαϊκό χώρο, το ρεύμα των ιδιωτικο-ποιήσεων αποτέλεσε βασικό μηχανισμό ιδεολογικής αποδυνάμωσης του Κρά-τους-Πρόνοιας και εν γένει μοχλό μετάβασης από το μεταπολεμικό μοντέλο του παρεμβατικού κράτους σε σχήματα πιο περιορισμένης κρατικής παρέμ-βασης. Η μετατόπιση αυτή συνδέεται με ευρύτερους μετασχηματισμούς των πολιτικών λειτουργιών, το γενικό περίγραμμα των οποίων αποδίδεται συχνά ως μετάβαση από την κυβέρνηση στη διακυβέρνηση36. Η μεταβολή των ορίων και της δυναμικής κράτους-αγοράς έλαβε χώρα μέσω διαφορετικών πολιτι-κών και τεχνικών εργαλείων και οδήγησε σε διαφορετικά μοντέλα διαχείρι-σης των υπηρεσιών ύδρευσης.

Σε επίπεδο θεσμικών διαδικασιών, η ιδιωτικοποίηση συνδέθηκε άμεσα με τις διαρθρωτικές μεταρρυθμίσεις οι οποίες επεβλήθησαν στο πλαίσιο προ-γραμμάτων οικονομικής βοήθειας υπό την καθοδήγηση οργανισμών όπως το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο και η Παγκόσμια Τράπεζα. Κατά κανόνα, η ιδιωτικοποίηση του νερού αποφασίστηκε υπό συνθήκες δημοσιονομικής πί-εσης, με κίνητρο την εισροή εσόδων στα κρατικά ταμεία για την κάλυψη των οικονομικών αναγκών. Χαρακτηριστικά παραδείγματα αποτελούν οι χώρες της Λατινικής Αμερικής και της Αφρικής, αλλά και οι χώρες του ευρωπαϊ-κού νότου μετά το 2009. Στον χώρο της ΕΕ, η τάση των ιδιωτικοποιήσεων, η οποία εμφανίστηκε ως πολιτικό πρόταγμα στα τέλη της δεκαετίας του 1970,

35 L.M. Harris and M.C. Roa Garcia, «Recent Waves of Water Governance: Constitu-tional Reform and Resistance to Neoliberalization in Latin America (1990-2012)», GEOFO-RUM, 50, 2013, σ. 20-30 ˙ J. Zacune, «Privatizing Europe: Using the Crisis to Entrench Neo-liberalism», Working Paper, March, Transnational Institute, 2013 (http://www.tni.org/sites/www.tni.org/fi les/download/privatising europe.pdf, ανάκτηση 13.01.2013).

36 R.A.W. Rhodes, «Th e New Governance: Governing without Government», Political Studies, τόμ. 44, τχ. 4, Σεπτέμβριος 1996, σ. 652-667 ˙ Μ. Σπουρδαλάκης, Ε. Παπαβλασόπου-λος, «Κόμματα, Ομάδες Συμφερόντων και οι Μετασχηματισμοί στο Σύστημα Εκπροσώπη-σης», στο: Χ.Ι. Κοντιάδης, Χ.Θ. Ανθόπουλος (επιμ.), Κρίση του Ελληνικού Πολιτικού Συστή-ματος, Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου, Παπαζήσης, Αθήνα 2008, σ. 307.

ΕΔΕ 21/2015

Μ. ΛΑΜΠΡΟΠΟΥΛΟΥ: Το Νερό ως Δημόσια Υπηρεσία 135

επανήλθε ενισχυμένη, ωστόσο υπό διαφορετικές ιδεολογικές και πρακτικές αναφορές, στις συνθήκες της τρέχουσας οικονομικής κρίσης. Ειδικότερα σε οικονομίες με υψηλό χρέος, η ιδιωτικοποίηση συνδέθηκε άμεσα με τα εφαρ-μοζόμενα προγράμματα δημοσιονομικής προσαρμογής37, ως στοιχείο των πο-λιτικών εξόδου από την κρίση («privatization as conditionality»38). Επίκαιρα παραδείγματα αποτελούν χώρες όπως η Ελλάδα, η Ιρλανδία, η Ισπανία και η Πορτογαλία, στις οποίες επιχειρείται η ιδιωτικοποίηση μεγάλου μέρους των δικτύων και των λειτουργιών ύδρευσης, επιφέροντας ανακατατάξεις στο δη-μόσιο χαρακτήρα του νερού.

Όσον αφορά τις τεχνικές παραμέτρους, ο τύπος και η οργάνωση των δραστηριοτήτων ύδρευσης εξαρτώνται από την έκταση της ιδιωτικοποίησης και την αντίστοιχη ισορροπία μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα (βλ. Σχήμα 1). Στην παρούσα φάση, τα «μεικτά» μοντέλα αποτελούν το κυρί-αρχο υπόδειγμα σε παγκόσμια κλίμακα. Περισσότερο διαδεδομένη πρακτική αποτελούν οι παραχωρήσεις μέσω συμβάσεων και μισθώσεων, ενώ συνήθως γίνεται διαχωρισμός μεταξύ των παγίων και των υπηρεσιών διαχείρισης των συστημάτων ύδρευσης. Η ιδιωτικοποίηση αφορά κατά βάση το λειτουργι-κό κομμάτι, ενώ στην πλήρη εκδοχή της συναντάται σε λίγες περιπτώσεις. Στον ευρωπαϊκό χώρο, με εξαίρεση τη Μ. Βρετανία, παρατηρούνται διαβαθ-μίσεις του σχήματος σύμπραξης μεταξύ του δημόσιου τομέα και ιδιωτικών εται ρειών, ενώ στις περισσότερες περιπτώσεις το κράτος διατηρεί ορισμένες ρυθμιστικές αρμοδιότητες όσον αφορά τη διαμόρφωση των τιμών, τη δια-σφάλιση των προδιαγραφών ποιότητας του νερού και τον έλεγχο των περι-βαλλοντικών επιπτώσεων39.

Στον αντίποδα των διαδικασιών ιδιωτικοποίησης, σε αρκετές χώρες όπου είχαν προηγηθεί εκχωρήσεις των λειτουργιών ύδρευσης σε ιδιώτες, ενισχύο-νται οι τάσεις σταδιακής επαναφοράς των δραστηριοτήτων στη σφαίρα ελέγ-χου του κράτους ή και διατήρησης του δημόσιου χαρακτήρα τους40. Χαρα-κτηριστικά παραδείγματα αποτελούν η πρόσφατη «επαναδημοτικοποίηση» των υπηρεσιών ύδρευσης της πόλης του Παρισιού41, η ανάκτηση του ελέγ-

37 J. Zacune, «Privatizing Europe: Using the Crisis to Entrench Neoliberalism», ό.π., σ. 8 κ.ε.38 Halifax Initiative Coalition, Th e Social Justice Committee, Water, Land and Labour, ό.π.39 P. Bauby, «Local Services of General Economic Interest in Europe» ό.π.40 βλ. D. Hall, E. Lobina and Ph. Terhorst, «Re-municipalisation in the Εarly 21st Cen-

tury: Water in France and Energy in Germany», International Review of Applied Economics, τόμ. 27, τχ. 2, Απρίλιος 2013, σ. 193-214. Επίσης: Water Remunicipalisation Tracker (http://www.remunicipalisation.org/).

41 A. Le Strat, «Paris: Comment une Collectivité Peut Reprendre en Main la Gestion de l’Eau», στο: Ο. Hoedeman, S. Kishimoto (επιμ.), L’Eau, un Bien Public. Alternatives Democra-

ΕΔΕ 21/2015

136 ΑΡΘΡΑ

χου των εταιρειών ύδρευσης από τους δήμους στη Γερμανία42 και τα αποτε-λέσματα σχετικού δημοψηφίσματος στην Ιταλία, το οποίο επιβεβαίωσε την υποστήριξη της κοινής γνώμης στο δημόσιο χαρακτήρα του νερού (2011). Σε αρκετές περιπτώσεις, οι πολιτικές ιδιωτικοποίησης πυροδότησαν έντονες αντιπαραθέσεις και προσέκρουσαν σε ισχυρές κοινωνικές και πολιτικές αντι-δράσεις. Η απάντηση συχνά προσέλαβε χαρακτήρα οργανωμένων κινημάτων και πρωτοβουλιών, με στόχο την ευαισθητοποίηση της κοινής γνώμης για τη διατήρηση του δημόσιου ελέγχου του νερού και την αποτροπή της μεταβίβα-σης των δικαιωμάτων διαχείρισης σε ιδιώτες43.

Τα εμπειρικά δεδομένα αντιστοιχούν σε σύνθετα και συχνά αντιφατικά ευρήματα ως προς τα αποτελέσματα της ιδιωτικοποίησης, χωρίς σαφές πρό-σημο ως προς την τελική επίπτωσή της. Ο διαχωρισμός των κοινωνικών και των οικονομικών μεγεθών παρέχει πιο συγκεκριμένες ενδείξεις, ιδίως όσον αφορά την υπόθεση της υποβάθμισης των στοιχείων δημόσιας υπηρεσίας. Η γενική τάση δείχνει ότι στις περισσότερες περιπτώσεις σημειώθηκαν αυ-ξήσεις των τιμών σε μακροχρόνιο ορίζοντα και, ιδίως στις αναπτυσσόμενες χώρες, προέκυψαν προβλήματα ως προς την τήρηση των συμβατικών υπο-χρεώσεων των ιδιωτικών εταιρειών, υποβάθμιση της ποιότητας του νερού και φαινόμενα διαφθοράς44. Τα παραδείγματα της Βολιβίας (Cochabamba) και της Αργεντινής (Tucuman, Buenos Aires) αποτελούν σημείο αναφοράς αποτυχών πειραμάτων ιδιωτικοποίησης και εμφάνισης αντίστοιχων φαινο-μένων45. Η κατανομή των αρνητικών συνεπειών εμφανίζει ασύμμετρο χαρα-κτήρα, καθώς το κόστος των πολιτικών ιδιωτικοποίησης πλήττει κυρίως τις ευαίσθητες κοινωνικές ομάδες. Η δυσανάλογη επιβάρυνση των αδύναμων

tiques à la Privatisation de l’Eau dans le Monde Entier, Editions Charles Léopold Mayer, Paris 2010, σ. 117-126.

42 Βουλή των Ελλήνων - Γραφείο Προϋπολογισμού του Κράτους, Τριμηνιαία Έκθεση, ό.π., σ. 13.

43 Ενδεικτικά: European Union Water Initiative (EUWI - ΕΕ), European Citizens' Ini-tiative (right2water - ΕΕ), WasserInBürgerhand (Γερμανία), Água é de todos (Πορτογαλία), Citizen Waves (Ισπανία), Κίνηση 136, SaveGreekWater (Ελλάδα). Βλ. επίσης: B. Balanyá, B. Brennan, O. Hoedeman, S. Kishimoto and Ph. Terhorst (επιμ.), Reclaiming Public Water. Achievements, Struggles and Visions from around the World, Transnational Institute & Cor-porate Europe Observatory, Mittelmeijer, Amsterdam 2005, σ. 175 κ.επ.

44 Halifax Initiative Coalition, Th e Social Justice Committee (2003), Water, Land and Labour, ό.π., σ. 28 κ.επ. ˙ Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή της Ελλάδος, Διαμόρφωση Πλαισίου για την Αξιοποίηση των Υδατικών Πόρων, ό.π., σ. 27-28.

45 P.H. Gleick et al., Th e New Economy of Water, ό.π., σ. 32 ˙ A. Jouravlev, Drinking Water Supply and Sanitation Services on the Th reshold of the XXI Century, Serie Recursos Naturales e Infraestructura No. 74, CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile 2004, σ. 38-39.

ΕΔΕ 21/2015

Μ. ΛΑΜΠΡΟΠΟΥΛΟΥ: Το Νερό ως Δημόσια Υπηρεσία 137

κοινωνικών στρωμάτων επιβεβαιώνεται σε πολλές περιπτώσεις ιδιωτικοποίη-σης σε χώρες της Αφρικής, της Νότιας Αμερικής και της Ασίας46.

Πέραν των στρεβλώσεων της ιδιωτικής διαχείρισης του νερού ως προς τις εγγυήσεις κοινής ωφέλειας, οι εμπειρικές ενδείξεις φαίνεται επίσης να οδη-γούν σε αμφίβολα αποτελέσματα για το οικονομικό όφελος των ιδιωτικοποι-ήσεων. Τα δεδομένα ανέδειξαν σε πολλές περιπτώσεις την αποτυχία του ιδιω-τικού τομέα να διασφαλίσει όχι μόνο τις αρχές του δημόσιου συμφέροντος, αλλά και τα αναμενόμενα πλεονεκτήματα της αγοράς σε όρους επιχειρησι-ακής και τεχνικής αποτελεσματικότητας47. Επιπλέον, αμφίβολη παραμένει η επίπτωση των πολιτικών ως προς την αναμενόμενη μείωση των τιμών, ενώ η ουσιαστική συμβολή των προγραμμάτων ιδιωτικοποίησης στη βελτίωση των δημοσιονομικών μεγεθών υπό την πίεση των οποίων νομιμοποιήθηκαν εμφα-νίζεται περιορισμένη48. Ενδιαφέρον παρουσιάζει το ότι, παρά τις παραδεδεγ-μένες αδυναμίες οικονομικής διαχείρισης από το κράτος, σε πολλές περιπτώ-σεις η ανάληψη των παραγωγικών δραστηριοτήτων από ιδιωτικές εταιρείες δεν αποτέλεσε επαρκή συνθήκη για τη βελτίωση της απόδοσής τους. Αυτά τα δεδομένα ερμηνεύουν σε σημαντικό βαθμό την παρατηρούμενη τάση επα-ναφοράς και αναθεώρησης του ζητήματος της παρέμβασης του κράτους στο πεδίο των υπηρεσιών ύδρευσης.

2.3 Περιπτώσεις μελέτης: ΕΥΔΑΠ και ΕΥΑΘΟι εταιρείες ύδρευσης στην Ελλάδα, μετά τη συγκροτημένη ανάληψη

των δραστηριοτήτων από το κράτος στις αρχές της δεκαετίας του 1980, ακο-λουθούν οργανωτικά το πρότυπο των ΑΕ στις μεγάλες πόλεις και των δημο-τικών επιχειρήσεων (ΔΕΥΑ) σε επίπεδο τοπικής αυτοδιοίκησης. Το μοντέλο αποκρατικοποίησης που εφαρμόστηκε από τα τέλη της δεκαετίας του 1990 στις περιπτώσεις της ΕΥΔΑΠ και της ΕΥΑΘ αντιστοιχεί στη μετοχοποίηση

46 D.A. McDonald, «No Money, no Service: South Africa's Attempts to Recover Service Costs for Water and Power are Harming its Poorest Citizens», Alternatives Journal, τόμ. 28, τχ. 2, Μάρτιος 2002, σ. 16-20 ˙ Halifax Initiative Coalition, Th e Social Justice Committee, Water, Land and Labour, ό.π.

47 E.W. Mildred, «Water Privatisation Does Not Yield Cost Savings», στο: Transna-tional Institute & Corporate Europe Observatory, Reclaiming Public Water. Achievements, Struggles and Visions from Around the World (English Edition), 2011(http://www.tni.org/sites/www.tni.org/fi les/Water%20privatization%20does%20not%20yield %20cost %20savings.pdf, ανάκτηση 13.01.2013).

48 Παραδείγματα ιδιωτικοποίησης εταιρειών ύδρευσης στην Ευρώπη δείχνουν ότι το συνολικό οικονομικό όφελος είναι περιορισμένο σε σχέση με τις επίσημες προβλέψεις [Οι-κονομική και Κοινωνική Επιτροπή της Ελλάδος, Διαμόρφωση Πλαισίου για την Αξιοποίηση των Υδατικών Πόρων, ό.π., σ. 28-29].

ΕΔΕ 21/2015

138 ΑΡΘΡΑ

και την πώληση μειοψηφικού μεριδίου των εταιρειών, στις οποίες στη συ-νέχεια ανατέθηκαν οι αρμοδιότητες ύδρευσης μέσω συμβολαίων με το Ελ-ληνικό Δημόσιο. Η βασική αλλαγή αφορούσε τη νομική μορφή και την ει-σαγωγή κανόνων του μάνατζμεντ και λιγότερο το ουσιαστικό ιδιοκτησιακό και διαχειριστικό καθεστώς των εταιρειών, οι οποίες παρέμειναν εν πολλοίς στη σφαίρα ελέγχου του δημοσίου. Σε αυτές τις συνθήκες (μερικής) ιδιωτι-κοποίησης, το πεδίο παρέμβασης του κράτους κάλυπτε τα δικαιώματα άμε-σου ελέγχου ως βασικού μετόχου και τη γενική εποπτεία από τα συναρμόδια Υπουργεία όσον αφορά τις λειτουργίες διαμόρφωσης των τιμολογίων, την ποιότητα του νερού και τα επενδυτικά σχέδια. Πρακτικά, επρόκειτο για μια «ήπιας» μορφής ιδιωτικοποίηση μέσω οριακών μεταβολών, καθώς το κράτος διατήρησε τα βασικά ιδιοκτησιακά και διαχειριστικά δικαιώματα των παγίων και των εταιρειών ύδρευσης. Ευρύτερη πολιτική αναφορά αποτέλεσε ο εκ-συγχρονισμός των ΔΕΚΟ, ενώ, όπως και στην πλειοψηφία των αποφάσεων αποκρατικοποίησης, αποφασιστικό κίνητρο ήταν τα αναμενόμενα έσοδα από τη διάθεση των μετοχών.

Στη δεύτερη φάση της ιδιωτικοποίησης, η οποία πυροδοτήθηκε από τον κύκλο της κρίσης χρέους (2010-), η περαιτέρω αποκρατικοποίηση της ΕΥΔΑΠ και της ΕΥΑΘ δρομολογήθηκε μέσω της διάθεσης του πλειοψηφικού πακέ-του της κρατικής συμμετοχής σε ιδιώτες. Ο ιδιωτικός τομέας προβλέφθηκε ότι θα αναλάβει τα κύρια δικαιώματα ιδιοκτησίας και τον κεντρικό διαχει-ριστικό ρόλο των δικτύων ύδρευσης (επεξεργασία, μεταφορά και διάθεση), ενώ για το κράτος διατηρούνταν ορισμένα γενικά δικαιώματα όσον αφορά τις υποδομές και τα στοιχεία του νερού ως φυσικού αγαθού. Το υπόδειγμα αναφοράς και η λογική των πολιτικών ιδιωτικοποίησης της τρέχουσας πε-ριόδου διαφοροποιούνται από το προηγούμενο καθεστώς, καθώς το μοντέ-λο διαχείρισης του νερού επιχειρείται να μετατοπιστεί εγγύτερα στον πόλο της αγοράς και συγκεκριμένα στο σχήμα του μεικτού/ιδιωτικού μονοπωλίου. Η ρητορική αναπαράγει ως ένα βαθμό τα θεωρητικά επιχειρήματα υπέρ της ιδιωτικής πρωτοβουλίας, ενώ η ιδεολογική αφετηρία των ιδιωτικοποιήσεων, παρότι δεν εκφράστηκε σαφώς στον επίσημο πολιτικό λόγο, παραπέμπει σε παραδοχές οικονομικά (νέο)φιλελεύθερου τύπου. Ωστόσο, αποφασιστικό ρόλο διαδραμάτισε η πίεση των δημοσιονομικών αναγκών, η οποία υπαγό-ρευσε τους όρους και τους στόχους του προγράμματος αποκρατικοποιήσεων με κριτήριο την ταμειακή απόδοσή τους.

Οι διαστάσεις της δημόσιας υπηρεσίας και οι κοινωνικές παράμετροι των ιδιωτικοποιήσεων ήταν μάλλον απούσες από το πλαίσιο διαμόρφωσης και υλοποίησης των αντίστοιχων πολιτικών. Η επιχειρηματολογία επικεντρώ-θηκε στην επίκληση των τεχνικών και επιχειρησιακών πλεονεκτημάτων του ιδιωτικού τομέα έναντι της «αποτυχίας του κράτους» και, ειδικότερα, στις

ΕΔΕ 21/2015

Μ. ΛΑΜΠΡΟΠΟΥΛΟΥ: Το Νερό ως Δημόσια Υπηρεσία 139

δεσμευτικές υποχρεώσεις των δανειακών συμφωνιών και τη δημοσιονομι-κή επίπτωση των μέτρων. Ο στόχος της εισροής εσόδων στα κρατικά ταμεία φαίνεται να υποσκέλισε το σύνθετο χαρακτήρα των ζητημάτων διαχείρισης του νερού, εγείροντας ερωτήματα όχι μόνο για τα κριτήρια διαμόρφωσης των πολιτικών, αλλά και για την ουσιαστική νομιμοποίησή τους, η οποία είναι μάλλον ισχνή. Ενδεικτικό αυτής της διαπίστωσης είναι το γεγονός ότι στο σύνολο των επίσημων κειμένων δεν εμφανίζεται αναφορά στις έννοιες του δημόσιου συμφέροντος και της κοινής ωφέλειας49.

Παράλληλα, οι αποφάσεις ιδιωτικοποίησης διαμορφώθηκαν εν πολλοίς αποσυνδεδεμένες από τα κατεξοχήν όργανα και διαδικασίες διαμόρφωσης πολιτικής. Ο κεντρικός ρόλος ανατέθηκε στο Ταμείο Αξιοποίησης της Ιδιωτι-κής Περιουσίας του Δημοσίου (ΤΑΙΠΕΔ), θεσμός ο οποίος συγκροτήθηκε και λειτουργεί ως ΑΕ με αμιγώς τεχνοκρατικό προσανατολισμό50. Στοιχεία της μειωμένης βαρύτητας των πολιτικών παραμέτρων αποτελούν επίσης η φύση των κριτηρίων επιλογής των ιδιωτικοποιήσεων. Η διαδικασία αξιολόγησης στην περίπτωση της ΕΥΑΘ προγραμματίστηκε μέσω πλειοδοτικών διαγω-νισμών βάσει νομικών, χρηματοοικονομικών και τεχνικών προϋποθέσεων51. Χαρακτηριστική είναι η απουσία πρόβλεψης όσον αφορά τους όρους ελέγ-χου και παρέμβασης του κράτους μετά την είσοδο των ιδιωτών επενδυτών στην εταιρείες ύδρευσης52. Σχετικώς, η αναγνώριση των ελλιπών εγγυήσεων αναφορικά με το δημόσιο και συλλογικό χαρακτήρα του νερού οδήγησε στη διακοπή της (εν εξελίξει) διαδικασίας ιδιωτικοποίησης, μετά από πρόσφατη απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, η οποία ακύρωσε την απόφα-ση μεταβίβασης ποσοστού μετοχικού κεφαλαίου της ΕΥΔΑΠ στο ΤΑΙΠΕΔ, εκτιμώντας ότι η μετατροπή της σε ιδιωτική επιχείρηση θα αλλοίωνε το χα-ρακτήρα κοινής ωφέλειας των υπηρεσιών53. Πλέον των συνταγματικών και

49 Βλ. αποφάσεις μεταβίβασης, δελτία τύπου, προσκλήσεις ενδιαφέροντος ΤΑΙΠΕΔ.50 Ν. 3986/2011, κεφ.Α: Ταμείο Αξιοποίησης Ιδιωτικής Περιουσίας του Δημοσίου. Με

το Ν. 4389/2016 το ΤΑΙΠΕΔ αποτελεί πλέον μία εκ των τεσσάρων άμεσων θυγατρικών της Ελληνικής Εταιρείας Συμμετοχών και Περιουσίας Α.Ε.

51 ΤΑΙΠΕΔ: «Πρόσκληση για την υποβολή Εκδήλωσης Ενδιαφέροντος για την από-κτηση ποσοστού συμμετοχής επί της ΕΥΑΘ ΑΕ», Αθήνα, 21.02.2013, σ. 7-10.

52 Στην περίπτωση της ΕΥΑΘ, για την οποία έχει ήδη ξεκινήσει η διαδικασία ιδιωτικοποί-ησης, πέραν της πρόβλεψης για την απόκτηση ποσοστού 51% του συνολικού μετοχικού κεφα-λαίου της εταιρείας και την ανάληψη της διοίκησης της ΕΥΑΘ από τον «προτιμητέο επενδυτή», μόνη σαφή αναφορά αποτελεί η διατήρηση των δικαιωμάτων «μειοψηφούντος μετόχου» υπέρ του ΤΑΙΠΕΔ [βλ. ΤΑΙΠΕΔ: Πρόσκληση για την υποβολή Εκδήλωσης Ενδιαφέροντος, ό.π., σ. 3].

53 Αφορά το 34% του μετοχικού κεφαλαίου της εταιρείας (υπ’αριθ. 1906/2014 απόφα-ση του Συμβουλίου της Επικρατείας).

ΕΔΕ 21/2015

140 ΑΡΘΡΑ

νομικών περιορισμών, έχουν διατυπωθεί επιφυλάξεις ως προς την ανταπόκρι-ση του τιμήματος πώλησης των επιχειρήσεων στην πραγματική τους αξία και τη συμβολή των εσόδων στη βελτίωση των δημοσιονομικών μεγεθών. Από αυτήν τη σκοπιά, η ιδιωτικοποίηση θέτει εν αμφιβόλω την κατοχύρωση του δημόσιου συμφέροντος όχι μόνο σε κοινωνικούς και πολιτικούς, αλλά και σε στενά οικονομικούς/δημοσιονομικούς όρους.

1

1992 1996

1997

1998 - -

1999 -

2000 - . (39%)

2001 - . (26%)

2012 . (61,33%)

. (74,02%)

34,03% 74,02% 27,3% 25,98% 32,07% 2015

6,6%

-

2011 34% 2013

34% 2012

2013 51%

2015 11%

23%

Πηγές: Ετήσιες Εκθέσεις ΕΥΔΑΠ, ΕΥΑΘ, στοιχεία ΤΑΙΠΕΔ (Πρόγραμμα Αποκρατικοποιήσεων 2011-2015, Ν. 3985/2011, ΤΑΙΠΕΔ - Επιχειρησιακό Πρόγραμμα Αξιοποίησης 2015)

ΣυμπεράσματαΤο παρόν κείμενο πραγματεύτηκε τις επιπτώσεις της διαδικασίας ιδιω-

τικοποίησης του νερού από την σκοπιά της δημόσιας πολιτικής. Εκκινώντας από την παραδοχή της σύνθετης φύσης του νερού ως φυσικού πόρου με δια-κριτές και εν δυνάμει ανταγωνιστικές ιδιότητες κοινωνικού και οικονομικού περιεχομένου, βασική θέση αποτέλεσε η ανάγκη σύνθεσης των επιμέρους λει-

ΕΔΕ 21/2015

Μ. ΛΑΜΠΡΟΠΟΥΛΟΥ: Το Νερό ως Δημόσια Υπηρεσία 141

τουργιών μέσω διαδικασιών οι οποίες έχουν αναφορά σε πολιτικά κριτήρια. Σε αυτό το πλαίσιο, το σχήμα της κρατικής παρέμβασης προσεγγίστηκε με άξονα το κανονιστικό υπόδειγμα της δημόσιας υπηρεσίας. Υποστηρίχθηκε ότι, στο βαθμό που η διαχείριση του νερού συνδέεται με ευρύτερα ζητήμα-τα δημόσιου συμφέροντος και κοινής ωφέλειας, η διασφάλιση των εν λόγω αρχών απαιτεί τη διαμεσολάβηση ενός μηχανισμού με συλλογική αναφορά, συνθήκη η οποία δεν εξασφαλίζεται μέσω των διαδικασιών της αγοράς. Στη βάση αυτής της υπόθεσης, διερευνήθηκαν οι συνέπειες της διαδικα σίας εκ-χώρησης δικαιωμάτων από το δημόσιο στον ιδιωτικό τομέα με κριτήρια το περιεχόμενο των δημόσιων πολιτικών και τις κοινωνικές λειτουργίες των δραστηριοτήτων ύδρευσης.

Η διαδικασία μετάβασης από το δημόσιο καθεστώς σε μεικτά ή ιδιωτι-κά σχήματα διαχείρισης του νερού αναλύθηκε συναρτήσει των αντίστοιχων μετασχηματισμών του πεδίου πολιτικής και του πλαισίου της κρατικής πα-ρέμβασης. Κρίσιμη αλλαγή αποτέλεσε η αναθεώρηση της έννοιας του δημό-σιου συμφέροντος και, ειδικότερα, της δημόσιας υπηρεσίας, ως κανονιστικού προτύπου έκφρασης και διασφάλισής του. Η διαφορετική λογική διαχείρισης των δραστηριοτήτων ύδρευσης από φορείς της αγοράς και από οργανωμέ-νους πολιτικούς θεσμούς ανέδειξε τους περιορισμούς ως προς τη διασφάλιση του κοινωνικού χαρακτήρα του νερού και τις δυνατότητες άσκησης κοινω-νικών και αναδιανεμητικών πολιτικών. Παρότι το τελικό πρόσημο της επί-πτωσης των ιδιωτικοποιήσεων δεν είναι πάντα άμεσα διακριτό, τα ευρήματα της εμπειρικής ανάλυσης έδειξαν ότι τα οφέλη αφορούν κυρίως τα (μικρο)οικονομικά μεγέθη, όμως στις περισσότερες περιπτώσεις συνοδεύονται από διάχυτο κοινωνικό κόστος, ιδίως για τις ευαίσθητες ομάδες του πληθυσμού. Η απόδοση των δραστηριοτήτων ύδρευσης, τόσο στην κοινωνική όσο και στην οικονομική εκδοχή της, κατέστη σαφές ότι απαιτεί δείκτες οι οποίοι λαμβάνουν υπ’ όψιν όχι μόνο τις τεχνικές αλλά και τις αξιακές παραμέτρους των ασκούμενων πολιτικών.

Η παρούσα εργασία ανέδειξε ως κεντρικό διακύβευμα της προβληματι-κής των ιδιωτικοποιήσεων τις ποιοτικές διαφορές όσον αφορά τη νομιμο-ποίηση και τα κριτήρια αξιολόγησης της δημόσιας και της ιδιωτικής δράσης. Παρότι το μοντέλο της δημόσιας διαχείρισης του νερού εμφανίζει επίσης πρακτικές αδυναμίες και περιορισμούς, ωστόσο διαφορετικού τύπου από ό,τι ο μηχανισμός της αγοράς, η συνθήκη διασφάλισης των κοινωνικών και πολιτικών ιδιοτήτων των δραστηριοτήτων ύδρευσης υπαγορεύει ένα συγκε-κριμένο τύπο θετικής κρατικής παρέμβασης. Υπό αυτήν την έννοια, εφόσον το δημόσιο συμφέρον συγκροτεί τη βασική αφετηρία της πολιτικής δράσης, οι μέθοδοι του ιδιωτικού τομέα φάνηκε ότι διαθέτουν περιορισμένες δυνα-τότητες ενσωμάτωσης των εγγενών χαρακτηριστικών του νερού ως αγαθού

ΕΔΕ 21/2015

142 ΑΡΘΡΑ

κοινής ωφέλειας. Ως εκ τούτου, η ιδιωτικοποίηση του νερού με όρους αγοράς είναι εκτεθειμένη στον κίνδυνο αλλοίωσης του κοινωνικού περιεχομένου των λειτουργιών ύδρευσης με αναφορά στο χαρακτήρα δημόσιας υπηρεσίας.

Σαφώς, η συζήτηση δεν εξαντλείται στα επιχειρήματα και τα εργαλεία που περιέλαβε ο παρών μεθοδολογικός διαχωρισμός, καθώς υφίστανται ποικίλες δυνατότητες συνεργασίας μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα, αλλά και εναλλακτικοί μηχανισμοί κοινωνικής και δημοκρατικής ορ-γάνωσης των συστημάτων διαχείρισης του νερού54. Καταληκτική θέση της εργασίας και πεδίο περαιτέρω έρευνας αποτελεί η παραδοχή του δημόσιου συμφέροντος ως αναπόσπαστου στοιχείου των υπηρεσιών ύδρευσης, καθι-στώντας τη διά σταση της δημόσιας υπηρεσίας το κρίσιμο σημείο αναφοράς των δημό σιων πολιτικών και αντίστοιχα των αποφάσεων ιδιωτικοποίησης ή διατήρησης των δραστηριοτήτων ύδρευσης στη σφαίρα των κρατικών λει-τουργιών.

54 Ο. Hoedeman, S. Kishimoto, L’Eau, un Bien Public. Alternatives Democratiques à la Privatisation de l’Eau dans le Monde Entier, Editions Charles Léopold Mayer, Paris 2010 ˙ A. Blanc, S. Botton (επιμ.), Water Services and the Private Sector in Developing Countries, ό.π., σ. 265 κ.επ.