Ζητήματα Ηθικής και Δεοντολογίας στη Διακυβέρνηση

ΕΤΟΣ 2014 / ΤΕΥΧΟΣ 1

Κωνσταντίνος Μαρίνος,Δικηγόρος, Υπ. Διδάκτωρ Δημοσίου Δικαίου Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ

Ζητήματα Ηθικής και Δεοντολογίας στη Διακυβέρνηση

Κωνσταντίνος ΜαρίνοςΔικηγόρος, Υπ. Διδάκτωρ Δημοσίου Δικαίου Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ


Ανάτυπο από τη «Θεωρία & Πράξη Διοικητικού Δικαίου»Τεύχος 1 / Έτος 2014

ΝΟΜΙΚΗ ΒΙΒΛΙΟΘΗΚΗ ΑΕΒΕΜαυρομιχάλη 23, 106 80 Αθήνα • Τηλ.: 210 3678 800 • Fax: 210 3678 819

http://www.nb.org • e-mail: [email protected]

Κ. ΜΑΡΙΝΟΣ

Τεύχος 1/2014 - Έτος 7ο 19Αποκτήστε πλήρη online πρόσβαση στο ΘΠΔΔ από το 2008www.nbonline.gr

1

ΕισαγωγήΕίναι αναγκαία η ηθική στην άσκηση της δι-ακυβέρνησης, είτε αυτή ασκείται σε ανώτατο (Υπουργοί), μεσαίο (δημόσια διοίκηση) και κατώτερο επίπεδο (ΟΤΑ); Άραγε η παραδοχή της θεωρίας ότι η ηθική και η δεοντολογία συνιστούν θεμέλια για την ποιότητα της δημο-κρατίας και της διοίκησης2 ή ότι ο νομοθέτης, οι ασκούντες την εξουσία και οι πολίτες πρέ-πει να σέβονται έναν πυρήνα ηθικών αξιών3, έχει βάση στη σημερινή πραγματικότητα;

Αναμφίβολα η απάντηση στα παραπάνω ερωτήματα δεν είναι διόλου προφανής, όχι μόνο γιατί οι έννοιες «ηθική» και «διακυβέρ-νηση» δεν ευρίσκουν εύκολα πεδίο ορισμού, αλλά και γιατί υπάρχει μια παγιωμένη αντίλη-ψη του κοινωνικού συνόλου, ότι η άσκηση της διακυβέρνησης συνδέεται άρρηκτα με την διαφθορά και την εκτέλεση παράνομων

1. Thompson, D., (1992), Paradoxes of Govern-ment Ethics, Public Administration Review, vol. 52, No 3, p. 254-259.

2. Bowman, J. & Knox, C.C., (2008), Ethics in Gov-ernment: No Matter How Long an Dark the Night, Public Administration Review, July-Au-gust, p. 627-639.

3. Τσουλουφή, Α., (1976), Η έννοια της δημόσιας Υπηρεσίας, Αρμενόπουλος, σελ. 719 κ.ε.

και εν πολλοίς ανήθικων πρακτικών4. Οι συ-νεχείς αποκαλύψεις από τον τύπο, αλλά και οι εκθέσεις εγχώριων και διεθνών οργανι-σμών και φορέων5, επιβεβαιώνουν αυτό που αποκαλείται στη διεθνή βιβλιογραφία κριτή-ριο της συνήθους εμφάνισης (appearance standard), ένα κριτήριο που στον εννοιο-λογικό του πυρήνα ενέχει την αντίληψη του μέσου λογικού ανθρώπου για το πώς εκείνος αντιλαμβάνεται με τις γνώσεις, τις παραστά-σεις και τις εμπειρίες του αν μια πράξη είναι ηθικά επιλήψιμη ή όχι6. Ομολογουμένως μια τέτοια αντίληψη δύσκολα ανατρέπεται και εν-δεχομένως κάποιες φορές να μοιάζει ισοπε-δωτική, εντούτοις η ηθική συμπεριφορά των κρατικών λειτουργών7 αποτελεί σημαντικό παράγοντα εμπιστοσύνης των πολιτών απέ-

4. Μάλιστα η εκτελεστική εξουσία, μαζί με τα ΜΜΕ και τις επιχειρήσεις θεωρούνται ως οι πυλώνες με την λιγότερη αντίσταση στη διαφθορά, πρβλ.: «Αξιολόγηση του Εθνικού Συστήματος Ακεραιό-τητας» της Διεθνούς Διαφάνειας, Φεβρουάριος 2012, Α’ Έκδοση.

5. Ενδεικτικά αναφέρουμε τις ετήσιες έρευνες που διεξάγονται από τη Διεθνή Διαφάνεια και του Γενικού Επιθεωρητή Δημόσιας Διοίκησης.

6. Hellman, D., (2001), Judging by Appearances: Professional Ethics, Expressive Government, and the Moral Significance of How Things Seem, Maryland Law Review, vol. 60, p. 653-687.

7. Που με μια ευρεία έννοια μπορούν να θεωρη-θούν τα μέλη της κυβέρνησης, οι εκλεγμένοι βουλευτές, οι δικαστές και τα ανώτατα στελέχη των τραπεζών, περισσότερα στο C. Demmke/M. Bovens/T. Henökl/K. van Lierop, T. Moilanen/G. Pikker/A. Salminen, (2007), Regulating Con-flicts of Interest for Holders of Public Office in the European Union: Comparative Study of the Rules and Standardsof Professional Ethics for the Holders of Public Office in the EU-27 and EU Institutions.

Περίληψη: Μολονότι σήμερα η ενασχόληση με τη διακυβέρνηση (σε επίπε-δο περιφερειακό-κεντρικό-ευρωπαϊκό) περιορίζεται στην αύξηση της απο-τελεσματικότητας και της αποδοτικότητας, ο παράγων της ηθικής της αυτο-δέσμευσης μέσω μιας ηθικής υποδομής δεν πρέπει να υποτιμηθεί, διότι μια εξουσία που δεν δρα με βάση στοιχειώδεις δεοντολογικούς κανόνες και αρχές που συμπληρώνουν και εμπλουτίζουν την παραδοσιακή αρχή της νομιμότητας, δεν μπορεί να είναι σε τελευταία ανάλυση νομιμοποιημένη και υπεύθυνη ενώπιον των πολιτών.

Κωνσταντίνος ΜαρίνοςΔικηγόρος, Υπ. Διδάκτωρ Δημοσίου Δικαίου Νομικής Σχολής ΕΚΠΑ


«Κάθε ζήτημα μπορεί να είναι σημαντικότερο από την ηθική, αλλά η ηθική είναι το σημαντικότερο απ’ όλα τα ζητήματα1»

ΖΗΤΗΜΑΤΑ ΗΘΙΚΗΣ ΚΑΙ ΔΕΟΝΤΟΛΟΓΙΑΣ ΣΤΗ ΔΙΑΚΥΒΕΡΝΗΣΗ

ΘΠΔΔ 1/2014 - Έτος 7ο20

ναντι στην κυβέρνηση και στους θεσμούς, κάτι που οδηγεί στην παραδοχή ότι η συζήτηση περί ηθικής δεν πρέπει σε καμία περίπτωση να τεθεί στο περιθώριο8.

Επομένως, η «κινητροποίηση» εκ μέρους των θεσμών (σε επίπεδο κυβέρνησης και κοινοβουλίου) προς την κατεύθυν-ση μιας ηθικής υποδομής (ethical infrastructure) κρίνεται επιτακτική, προκειμένου να προωθηθεί έτι περαιτέρω η ηθι-κή στην άσκηση της διακυβέρνησης9. Συνήθως οι θεσμικές πρωτοβουλίες πραγματοποιούνται ex post, κατόπιν δηλαδή του ξεσπάσματος ενός πολιτικού σκανδάλου ή μιας υπόθε-σης διαφθοράς10, οι οποίες αποτυπώνονται με δύο τρόπους: είτε νομοθετικά, είτε με τη δημιουργία κωδίκων δεοντολογί-ας και συμπεριφοράς για τους εκλεγμένους αξιωματούχους (δηλαδή υπουργούς, μέλη του κοινοβουλίου και αιρετούς της αυτοδιοίκησης) και τους διορισμένους υπαλλήλους και στελέχη του δημοσίου τομέα.

Ωστόσο για την προώθηση και εμπέδωση της ηθικής στη διακυβέρνηση δεν αρκεί μονάχα η νομοθεσία και οι κωδι-κοποιήσεις, διότι αν αρκούσε μονάχα αυτό, ήδη το αίτημα για την ηθική υποδομή θα είχε ήδη εκπληρωθεί11. Καθημε-ρινά όσοι ασχολούνται με την άσκηση της διακυβέρνησης, από τον Πρωθυπουργό και τους Υπουργούς του, μέχρι το χαμηλόβαθμο δημόσιο υπάλληλο, καλούνται να ενεργήσουν σε περίπλοκες καταστάσεις και ηθικά γκρίζες περιπτώσεις, στο βαθμό όπου αντιτιθέμενες αξίες, κριτήρια ή προκείμενες αποφάσεων καθιστούν την επιλογή του ηθικά ορθού αμφί-βολη12.

8. Wang Xiao Hu, Wan Wart M., (2007), When Public Administra-tion Leads to Trust, Public Administration Review, March/April, p. 265-278.

9. Kakabadze, A., Korac-Kakabadze N., Kouzmin, A., (2003), Ethical Values & Behaviours: Comparison of three Case Studies Examin-ing the Paucity of Leadership in Government, Public Administra-tion, Vol. 81, No3, p. 477-508.

10. Cohen, S. & Eimicke, W.B., (1998), Trends in 20th Century United States Government Ethics, όπου η περίφημη Ethics in Government Act του 1978 δημιουργήθηκε την επαύριο του σκανδάλου Watergate.

11. Μέσω της αρχής και του δικαιώματος και της χρηστής διοικήσε-ως που προβλέπεται στο διοικητικό δίκαιο, βλ. και Μουζουράκη, Π., (2006), «Η εφαρμογή των διατάξεων του Αστικού Κώδικα στις Διοικητικές Συμβάσεις», σε γενέθλιον Απόστολου Σ. Γεωργιάδη, Τόμος ΙΙ, Εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, σελ. 2275 επ., όπου ως χρηστή διοίκηση ορίζεται «η αγαθή κρίση η οποία πρέπει να διέπει γενικώς τα διοικητικά όργανα κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, ενόψει της εξυπηρέτησης του δημοσίου συμφέροντος και της εύρυθμης λειτουργίας της Διοίκησης, αλλά και στο πλαίσιο του πνεύματος επιείκειας που διέπει την έννομη τάξη και της προστασίας του διοικουμένου».

12. Μακρυδημήτρης, Α., (2006), «Κράτος των πολιτών», Αθήνα, Εκ-δόσεις Λιβάνη, σελ. 131-137.

Γι αυτό πέρα από τη θεσμική πρωτοβουλία, απαιτείται και εστίαση στον προσωπικό, ατομικό παράγοντα, όπως π.χ είναι τα στάδια ηθικής ανάπτυξης του ατόμου13, ή τα στάδια ηθικού συλλογισμού14, γιατί πρόκληση για την ηθική δεν αποτελεί μονάχα η τήρηση μιας πρότασης ενταγμένης σ’ ένα κείμενο, ούτε αποκλειστικά ένα θεωρητικό ζήτημα, αλλά η έμπρακτη άσκησή της στην καθημερινή ζωή των ανθρώπων15.

Επομένως ναι μεν οι αρχές, οι αξίες και τα πρότυπα συμπε-ριφοράς, όπως αποτυπώνονται σε νομοθετήματα και κώδι-κες δεοντολογίας χρησιμεύουν ως μέθοδοι καθοδήγησης στην επίλυση ηθικών διλημμάτων που ανακύπτουν στην καθημερινή διοικητική πρακτική16, ωστόσο κρίνεται απα-ραίτητο η εξέταση των πηγών λήψης της ηθικής απόφασης εκ μέρους εκείνων που λαμβάνουν αποφάσεις καθημερινά στη διοίκηση17, αλλά και το υπόβαθρο-κουλτούρα που δι-απλάθεται κατά την άσκηση επαγγελματικής δραστηριότη-τας, σε συνάρτηση και με την ιδιότητα του ενεργού πολίτη, αφού παρατηρείται μετατόπιση από τη συλλογική ηθική (collective-morality), όπου οι αξίες είναι προσανατολισμένες στο όφελος της κοινότητας, σε μια ηθική της ατομικής από-δοσης (personal competitive-morality), όπου οι αξίες είναι προσανατολισμένες στο όφελος για το άτομο (ηθικός εγωι-σμός, egoistic ethics18).

Εντούτοις η πραγμάτευση της διοικητικής ηθικής δεν μπορεί να διεξαχθεί αποσπασματικά, μολονότι διεκδικεί αυτονομία έναντι της διοικητικής επιστήμης19, μιας και ο εν λόγω επιστη-μονικός κλάδος απαρτίζεται και διαφοροποιείται εσωτερικά από τρεις επιμέρους, πρωτεύοντες (τη δημόσια διοίκηση, τη θεωρία των οργανώσεων και τη δημόσια πολιτική) και δευτε-

13. Kohlberg, L., (1984), The Philosophy of the Moral Development, Moral Stages and the Idea of Justice, vol. 1., New York: Harper Collins and Lawrence Kohlberg, The Psychology of Moral De-velopment: The Nature of Validity of Moral Stages (Essays in Moral Development, volume 2), N.Y.: Harper Collins, 1984., όπου γίνεται λόγος για τρία στάδια της ηθικής ανάπτυξης, το προ-συμβατικό, το συμβατικό και το μετά-συμβατικό.

14. Rachels, J., Rachels, S., (2012), Στοιχεία Ηθικής Φιλοσοφίας, Εκ-δόσεις Οκτώ, Α’ Έκδοση, σελ. 259-267.

15. Μακρυδημήτρης, Α., (2002), «Ηθικά Διλήμματα στη Δημόσια Δι-οίκηση», Επιθεώρηση Διοικητικής Επιστήμης, σελ. 7-40.

16. Πρεβεζάνου, Κ., 2004, Η ανταπόκριση της ελληνικής δημόσιας διοίκησης στον βεμπεριανό ιδεότυπο και ο ρόλος του κώδικα ηθικής, Επιθεώρηση Διοικητικής Επιστήμης, Τεύχος 10ο, σελ. 23-40.

17. Van Wart, M., (1996), The Sources of Ethical Decision Making for Individuals in the Public Sector, Public Administration, vol. 56, No. 6.

18. Rachels, J., Rachels, S., (2012), ό.π., σελ. 97-119.

19. Goss, R.P., (1996), A Distinct Public Administration Ethics?, Journal of Public Administration Research and Theory, vol. 6, p. 573-597.

Κ. ΜΑΡΙΝΟΣ


ρεύοντες αναλυτικούς τομείς ή πεδία έρευνας (τη συγκριτική διοικητική ανάλυση, τη διοικητική ιστορία και τέλος τη διοι-κητική ηθική και φιλοσοφία)20. Στα πλαίσια της διοικητικής ηθικής, όπως είναι εύλογο, αναπτύσσονται και ερωτήματα21 αναφορικά με τη δομή, το περιεχόμενο και τις νεώτερες τά-σεις της, ώστε να εξακριβωθεί το εάν μπορεί ή όχι να κατα-κτήσει την επιστημονική αυτονομία της.

Από τα παραπάνω συνάγεται ότι οι προσπάθειες διαμόρφω-σης μιας ηθικής υποδομής στη δημόσια διοίκηση και στην κυβέρνηση δεν γίνεται να αποσυνδεθούν: αφενός από το μοντέλο οργάνωσης που διέπει τη δημόσια διοίκηση (βεμπε-ριανό22 ή βασιζόμενο στις αρχές του Νέου Δημόσιου Μάνα-τζμεντ23) και αφετέρου από το πολιτικό σύστημα στο οποίο εντάσσεται24 η δημόσια διοίκηση και την αλληλεπίδραση του με αυτό25, γιατί ανάλογα με τον τρόπο που οργανώνεται η δημόσια διοίκηση και τον τρόπο ένταξής της στο πολιτι-κό σύστημα26, αλλάζει και το ηθικό αποτύπωμα, δηλαδή οι βασικές αρχές και αξίες στις οποίες πρέπει να δίδεται προτε-ραιότητα από τους ασκούντες τη διοικητική και ευρύτερα την πολιτική εξουσία27.

Ως εκ τούτου, η μελέτη της διοικητικής παράδοσης κάθε χώ-ρας, με έμφαση όπως είναι εύλογο στην Ελλάδα28, είναι εφι-

20. Μακρυδημήτρης, Α., (2007), Δημόσια Διοίκηση: Στοιχεία Διοι-κητικής Οργάνωσης, Εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Γ’ Έκδοση, σελ. 25-26, υποσημ. 17.

21. Cooper, T.L., (2004), Big Questions in Administrative Ethics: A Need for Focused, Collaborative Effort, Public Administration Review, vol. 64, No.4, p. 395-407.

22. Μακρυδημήτρης, Α., (2004), Προσεγγίσεις στη Θεωρία των Ορ-γανώσεων, Εκδόσεις Καστανιώτη, σελ. 139-151.

23. Wallis, J. & Dollery, B., (2005), Αποτυχία της Αγοράς, Αποτυχία της Κυβέρνησης, Ηγεσία και Δημόσια Πολιτική, Εκδόσεις Παπα-ζήση, Αθήνα, σελ. 175-183.

24. Στο δημοκρατικό πολίτευμα οι οργανωτικές βάσεις του πολιτεύ-ματος είναι η δημοκρατική αρχή, η αρχή της διάκρισης των εξου-σιών, η κοινοβουλευτική αρχή, η αρχή του κράτους δικαίου, η αρχή του κοινωνικού κράτους και τέλος η σχέση της δημοκρα-τικής αρχής με το αντιπροσωπευτικό σύστημα, περισσότερα σε Χρυσανθάκη, Χ., (2007), Εισηγήσεις Συνταγματικού Δικαίου, Εκ-δόσεις Νομική Βιβλιοθήκη, σελ. 53-67.

25. Σπανού, Κ., (2000), Διοίκηση, Πολίτες και Δημοκρατία, Αθήνα, εκδόσεις Παπαζήση, σελ. 139-315.

26. Πανταζάκου, Π., (2012), Ηθική και Δημοκρατία, Εκδόσεις Καρ-δαμίτσα.

27. Βλ. την επίδραση π.χ του Νέου Δημόσιου Μάνατζμεντ στην ηθική της δημόσιας υπηρεσίας στο Maesschalk, J., (2004), The Impact of New Public Management Reforms on Public Servants’ Ethics: Towards a Theory, Public Administration, Vol. 82, No.2, p. 465-489.

28. Γέροντα, Απ., Λύτρα, Σ., Παυλόπουλου, Πρ., Σιούτη, Γλ. και Φλο-γαΐτη, Σ., (2004), Διοικητικό Δίκαιο, Εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα, σελ. 22-27, Μακρυδημήτρης, Α., (2007), Δημόσια Διοί-κηση: Στοιχεία Διοικητικής Οργάνωσης, Εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα,

κτό να εντοπίσει όχι μόνο τις χρόνιες παθογένειες της δημό-σιας διοίκησης (φαινόμενα διαφθοράς και κακοδιοίκησης), αλλά και να γίνει αντικείμενο ερεύνης η ιστορική βάση πάνω στην οποία πρέπει να στηριχθούν οι θεσμικές πρωτοβουλίες προς την εμπέδωση και συγκρότηση της ηθικής υποδομής. Στο μέτρο που δεν λαμβάνεται υπόψη η διοικητική παράδο-ση μιας χώρας, τόσο είναι πιθανότερο οι πρωτοβουλίες να θεωρηθούν όχι μόνο αποσπασματικές, αλλά και ασύμβατες με την διοικητική κουλτούρα, καταλήγοντας εν τέλει σε απο-τυχία.

Ωστόσο η αποτελεσματική δημιουργία της ηθικής υποδομής, αλλά και η αποτελεσματική εφαρμογή των ηθικών αρχών και αξιών στην καθημερινή πρακτική, απαιτούν κι ένα ακόμα επιπρόσθετο παράγοντα, την ηγεσία29. Η ηγεσία, με οποια-δήποτε μορφή κι αν εμφανίζεται30, όχι μόνο παρακινεί στην υιοθέτηση επιθυμητών προτύπων συμπεριφοράς, αλλά ταυ-τόχρονα επικοινωνεί τις πρωτοβουλίες που αναλαμβάνονται σε ηθικό επίπεδο, είτε εκείνες ευρίσκονται εντός του οργανι-σμού, είτε εκτός του.

Τουτέστιν, τα ανωτέρω επιβεβαιώνουν ότι η συζήτηση περί ηθικής στα τεκταινόμενα της διακυβέρνησης είναι παρούσα, ζωντανή και συνεχώς εξελισσόμενη, όμως για να διεξαχθεί κατά βάσιμο τρόπο, πρέπει να υπολογίσει όλες τις παρα-μέτρους του πολύπλοκου διοικητικού φαινομένου, όπως βέβαια και έννοιες που δεν είναι ξεκάθαρες με μια πρώτη ανάγνωση, όπως είναι το δημόσιο συμφέρον31, η λογοδο-σία32 και το είδος της ευθύνης των κυβερνώντων (ατομικής, συλλογικής, προσωπικής33, ακόμα πολιτικής και ποινικής34) ώστε τα συμπεράσματα που θα εξαχθούν να είναι όσο το δυ-νατόν αξιόπιστα και αντιπροσωπευτικά.

Γ’ Έκδοση, σελ. 41-50, Χρυσανθάκη, Χ., (2006), Εισηγήσεις Διοι-κητικού Δικαίου, Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη, σελ. 3-7.

29. Van Wart, M., (2003), Public-Sector Leadership Theory: An As-sessment, Public Administration Review, Vol. 63, No.2, p. 214-227.

30. Συναλλακτική ή μετασχηματιστική, βλ. και McDougle, L.M., (2005), Understanding and Maintaining Ethical Values in the Public Sector Through An Integrated Approach to Leadership, University of San Diego ή ποιοτική, βλ. και Kakabadze, A., Korac-Kakabadze N., Kouzmin, A., (2003), ό.π., σελ. 492-497.

31. Lewis, C., (2006), In Pursuit of the Public Interest, Public Admin-istration Review, September-October, p. 694-701.

32. Dubnick, M.J., (2003), Accountability and Ethics: Reconsidering the Relationships, International Journal of Organization Theory and Behavior, vol. 693), p. 405-441.

33. Thompson, F., (2005), Restoring Responsibility, Ethics in Govern-ment, Business and Healthcare. New York: Cambridge Univer-sity Press, p. 11-32.

34. Μαντζούφα, Π., (2009), Η σχέση της πολιτικής και ποινικής ευθύ-νης των μελών της Κυβέρνησης, ΕφΔΔ, τεύχος 4, σελ. 452-466.


ΘΠΔΔ 1/2014 - Έτος 7ο22

Γι αυτό η ηθική στη διακυβέρνηση μπορεί να μελετηθεί σε τέσσερα επίπεδα, χρονικά και εννοιολογικά, i) την διαμόρ-φωση της ηθικής πριν τη διακυβέρνηση, ii) την οντολογία της διακυβέρνησης αυτής καθεαυτής, iii) την εστίαση στα πρό-σωπα που είναι επιφορτισμένα με την καθημερινή άσκησή της και iv) τις πρωτοβουλίες που έχουν αναληφθεί σε εθνικό, ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο για την προώθηση της ηθι-κής υποδομής στον πυρήνα της διακυβέρνησης. Ειδικότερα:

i) Η ηθική πριν τη διακυβέρνησηΑπαιτείται μια εις βάθος μελέτη της ηθικής φιλοσοφίας και των κυρίως ρευμάτων35 της, δηλαδή του ωφελιμισμού, της δεοντολογίας, της αρετής, της δικαιοσύνης, των δικαιωμά-των36, αλλά και της ηθικής της μέριμνας37, ώστε να αποκρυ-σταλλωθεί το εάν μπορεί να υιοθετηθεί μια συγκεκριμένη ηθική θεωρία για την διακυβέρνηση ή εάν θα πρέπει να γίνει συνδυασμός των ηθικών θεωριών ή ακόμα και να οδηγη-θούμε στο συμπέρασμα ότι η ηθική με τη διακυβέρνηση και εν γένει με την πολιτική είναι έννοιες ασύμβατες και αμοιβαί-ως αποκλειόμενες38.

ii) Η οντολογία της ΔιακυβέρνησηςΗ μελέτη του φαινομένου της διακυβέρνησης και της δημό-σιας διοίκησης καθεαυτού, τόσο σε επίπεδο οργάνωσης, όσο και σε επίπεδο δράσης, συσχετίζεται άρρηκτα με τις αλλαγές της τελευταίας 20ετίας (μείωση της κρατικής παρέμβασης προς όφελος των ρυθμιστικών και ανεξάρτητων αρχών, αυ-ξανόμενο κύμα συμπράξεων δημοσίου και ιδιωτικού τομέα και ιδιωτικοποιήσεων39), οι οποίες έχουν μεταλλάξει την παραδοσιακή έννοια και περιεχόμενο της κυβέρνησης προς όφελος της διακυβέρνησης40. Μ’ αυτό τον τρόπο καθίσταται εφικτή τόσο η ηθική αποτίμηση των θεσμικών και μη πρωτο-βουλιών, όσο κι αν αυτή η ηθική αποτίμηση μπορεί να είναι συμβατή ή όχι με τη θεσμική διάρθρωση.

35. Πελεγρίνη, Θ., (2012), Ηθική Φιλοσοφία, Εκδόσεις Παπασωτη-ρίου, 8η Έκδοση.

36. Geuras, D. & Garofalo, C., (2005), Practical Ethics in Public Ad-ministration, Management Concepts, 2nd Edition, USA, p. 46-60.

37. Ostensota, H.O., (2010), The Conditions of Care: Reframing the Debate about Public Sector Ethics, Public Administration Review, March-April, p. 295-303.

38. Μακρυδημήτρης, Α., (2006), ό.π., σελ. 138-151 και Δημητρίου, Σ., (2008), Ηθική και Πολιτική: Δικαιολόγηση των Πεποιθήσεων και Πολιτική Φιλοσοφία, Εκδόσεις Πόλις.

39. Βλαχόπουλος, Σ., (1999), Ιδιωτικοποίηση: Το συνταγματικό πλαί-σιο μιας πολιτικής απόφασης, σελ. 29-62, Φορτσάκης, Θ., (2004), Συνταγματικοί και Υπερνομοθετικοί περιορισμοί των ιδιωτικο-ποιήσεων, ΔτΑ, σελ. 429-453.

40. Rhodes, M., (1996), The New Governance: Governing without Governance, Political Studies, 44 Vol., No. (4), p. 652-667.

iii) Τα πρόσωπα της ΔιακυβέρνησηςΗ εστίαση στο ηθικό υπόβαθρο εκείνων που καλούνται να υπηρετήσουν σε δημόσια αξιώματα, είτε κατόπιν διορισμού, είτε κατόπιν εκλογής κρίνεται εξόχως κρίσιμο και ενδιαφέ-ρον. Συνήθως οι ασκούντες δημόσια εξουσία προέρχονται από τρεις κατηγορίες προσώπων:

Α) Τους επαγγελματίες, οι οποίοι πριν την ανάληψη δημοσί-ου αξιώματος, ασκούσαν σταθερή και επικερδή επαγγελμα-τική δραστηριότητα που διεπόταν από ένα σταθερό πλαίσιο κανόνων ορθής επαγγελματικής συμπεριφοράς, αποτυπωμέ-νο σε κώδικες δεοντολογίας, στο γράμμα του οποίου εκείνοι όφειλαν να συμμορφώνονται (π.χ κώδικες δεοντολογίας ια-τρών41, δικηγόρων42, δημοσιογράφων43, κ.λπ.).

Β) Πρόσωπα πολιτικά, τα οποία διέπονταν από Κώδικες Δεο-ντολογίας των κομμάτων που δραστηριοποιούνταν, αλλά και ευρύτερους κανόνες πολιτικής ηθικής.

Γ) Τους Τεχνοκράτες, οι οποίοι φέρουν συνήθως την ιδιότητα του πανεπιστημιακού, οι οποίοι διέπονταν από συγκεκριμέ-νους κανόνες ακαδημαϊκής δεοντολογίας, οι οποίοι παράγο-νται και αυτοδεσμεύουν την ακαδημαϊκή κοινότητα.

Η εμπειρική μελέτη του ηθικού υπόβαθρου προσώπων που απαρτίζουν ανώτερα και ανώτατα επίπεδα της εκτελεστικής εξουσίας εν ευρεία έννοια (υπουργοί, ανώτερα στελέχη της διοίκησης) κρίνεται απαραίτητη, μιας και το πρόσωπο που καλείται να λάβει αποφάσεις, άρρηκτα συνυφασμένες με το δημόσιο αξίωμα, δεν συνιστά ένα πρόσωπο ηθικά ουδέτερο, το οποίο δεν αλληλεπιδρά με το περιβάλλον που δραστηρι-οποιείτο, πριν την ανάληψη δημοσίου αξιώματος. Αυτή η εμπειρική μελέτη θα βοηθήσει επίσης και στην κατανόηση του πως αλληλεπιδρά επίσης το ηθικό υπόβαθρο (ethical background) των προσώπων, που έχει διαμορφωθεί ex ante της ανάληψης δημοσίων καθηκόντων, με το ηθικό υπόβαθρο της υπηρεσίας ή του οργανισμού ένταξής τους, ώστε να γίνει αντιληπτό γιατί εντέλει θεσμικά μέτρα προς την κατεύθυνση εμπέδωσης της ηθικής στη δημόσια σφαίρα κρίνονται πολλές φορές ημιτελή ή και αποτυχημένα.

41. Πελλένη-Παπαγεωργίου, Α., (2007), Ο Κώδικας Ιατρικής Δεοντο-λογίας από Νομική σκοπιά, ΝοΒ, Τόμος 55, σελ. 2311-2323.

42. http://www.ministryofjustice.gr/site/kodikes/%CE%95%CF%85%CF%81%CE%B5%CF%84%CE%AE%CF%81%CE%B9%CE%BF/%CE%9A%CE%A9%CE%94%CE%99%CE%9A%CE%91%CE%A3%CE%94%CE%95%CE%9F%CE%9D%CE%A4%CE%9F%CE%9B%CE%9F%CE%93%CE%99%CE%91%CE%A3%CE%94%CE%99%CE%9A%CE%97%CE%93%CE%9F%CE%A1%CE%99%CE%9A%CE%9F%CE%A5%CE%9B%CE%95%CE%99%CE%A4%CE%9F%CE%A5%CE%A1%CE%93%CE%97%CE%9C%CE%91%CE%A4%CE%9F%CE%A3/tabid/237/language/el-GR/Default.aspx.

43. Δεληγιάννη, Ε., (2004), Ηθική των ΜΜΕ, Εκδόσεις Ι. Σιδέρης.

Κ. ΜΑΡΙΝΟΣ


iv) Το «είναι» της Ηθικής ΔιακυβέρνησηςΜια εμπειρική ανασκόπηση των θεσμικών πρωτοβουλιών που έχουν αναληφθεί τα τελευταία χρόνια, τόσο στην Ελλά-δα, όσο και διεθνώς, για την προώθηση και εμπέδωση της ηθικής στη διακυβέρνηση και τη δημόσια σφαίρα εν γένει μπορεί να συνοψιστεί στις εξής:

– Η Σύμβαση για την Καταπολέμηση της Διαφθοράς του ΟΗΕ44.

– Πρωτοβουλίες που έχει αναλάβει ο Οργανισμός Οικονο-μικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης (ΟΟΣΑ), μέσω εξειδικευ-μένων αναφορών και εκδόσεων που έχουν να κάνουν με την καταπολέμηση της σύγκρουσης συμφερόντων45, την εμπέδωση της ηθικής στη δημόσια υπηρεσία, αλλά και της λήψης μέτρων ηθικής για την εμπέδωση της εμπιστοσύνης στην κυβέρνηση46.

– Σε επίπεδο Ηνωμένων Πολιτειών Αμερικής, μια πολύ ση-μαντική πρωτοβουλία, της οποίας η υλοποίηση παρακο-λουθείται από το Γραφείο Δεοντολογίας της Αμερικανικής Κυβέρνησης47, είναι τα Πρότυπα Ηθικής Συμπεριφοράς για τους Υπαλλήλους της Εκτελεστικής Εξουσίας, οι κατά καιρούς εκτελεστικές διαταγές που εκδίδουν οι νεο-εκλεγέντες αμε-ρικανοί Πρόεδροι, ενώ η Αμερικανική Ένωση της Δημόσιας Διοίκησης έχει κι αυτή θεσπίσει από το 1996 τον δικό της Κώδικα Δεοντολογίας, ο οποίος δεσμεύει όσους εργάζονται στην αμερικανική δημόσια διοίκηση48.

– Σε επίπεδο Ευρώπης, ο κώδικας συμπεριφοράς των δημο-σίων υπαλλήλων που έχει θεσπίσει το Συμβούλιο της Ευρώ-πης49.

44. Η οποία στα άρθρα 5 έως 8 προτείνει τα ακόλουθα μέτρα πο-λιτικής: 1) Δρομολόγηση από κάθε κράτος μέλος του Ο.Η.Ε σαφών, περιγεγραμμένων πολιτικών κατά της διαφθοράς (αρ. 5), 2) Δημιουργία ανεξάρτητων αρχών με σκοπό την πρόληψη/διώξη της διαφθοράς (αρ. 6), 3) Πολιτικές προσλήψεων και εξέ-λιξης στο δημόσιο τομέα με σεβασμό των αρχών της ισότητας, της αξιοκρατίας και της καταλληλότητας (αρ. 7) και 4) Κώδικες δεοντολογίας που να επιβραβεύουν την ακεραιότητα, εντιμότητα και υπευθυνότητα (αρ. 8), περισσότερα στο Καρκατσούλης Π., Διαφθορά και Αντι-Διαφθορά ως Πολιτική και ως Ιδεολόγημα, 2ο Συνέδριο Διοικητικών Επιστημόνων, Σύγχρονες Τάσεις στη Δι-οικητική Επιστήμη: «Νέα Δημόσια Διοίκηση, Εταιρική Κοινωνική Ευθύνη και Κοινωνία των Πολιτών», Εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2009, σελ 345-357.

45. OECD, (2003), Managing Conflict of Interest in the Public Sec-tor: OECD Guidelines and Country Experiences.

46. OECD, (2000), Trust in Government: Ethics Measures in OECD Countries.

47. www.usoge.gov.

48. www.aspanet.org/scriptcontent/index_codeofethics.cfm.

49. Recommendation No.R (2000) 10 της 11ης Μαΐου 2000.

– Ειδικά σε επίπεδο Ευρωπαϊκής Ένωσης, ο Κώδικας Συ-μπεριφοράς για τους Επιτρόπους50, ο Κώδικας Υπηρεσιακής Κατάστασης των Υπαλλήλων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής51, (όσον αφορά τις εσωτερικές σχέσεις των υπαλλήλων με τη διοίκηση), και τέλος ο Ευρωπαϊκός Κώδικας Ορθής Διοικητι-κής Συμπεριφοράς52).

– Επίσης σε επίπεδο των κυριότερων ευρωπαϊκών θεσμικών οργάνων κώδικες δεοντολογίας έχουν υιοθετηθεί από το Δι-καστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης53, το Ευρωπαϊκό Κοινο-βούλιο54 και την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα55.

– Σε επίπεδο Μεγάλης Βρετανίας, ο Υπουργικός Κώδικας (Ministerial Code), ο οποίος πέρα από Κώδικας Δεοντολο-γίας του Βρετανικού Υπουργικού Συμβουλίου, λειτουργεί κι ως ένας κώδικας οργάνωσης της κυβερνητικής λειτουργίας, ο κώδικας συμπεριφοράς των ειδικών συμβούλων της κυβέρ-νησης56, ο Κώδικας της Βρετανικής Δημόσιας Υπηρεσίας57, οι 7 αρχές της Επιτροπής Προτύπων για τη Δημόσια Ζωή που ιδρύθηκε το 199458, όπου μάλιστα η ίδια η Επιτροπή

50. Sec (2004) 1487/2.

51. Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 31, Κανονισμός (ΕΥΡΑΤΟΜ) αριθ. 11, Τίτλος II, Δικαιώματα και Υποχρεώσεις του Υπαλλήλου, άρθρα 11-26α.

52. Το οποίο υλοποιεί το άρθρο 41 της Χάρτας των Θεμελιωδών Δι-καιωμάτων για το δικαίωμα στη χρηστή διοίκηση, στα πλαίσια των καθηκόντων του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή, θεσμός που προβλέπεται από το άρθρο 43 της Χάρτας. Ειδικότερα για το ρόλο του Ευρωπαίου Διαμεσολαβητή καθώς και την επίδραση της χρηστής διοίκησης στο κράτος δικαίου και την ποιότητα της δημοκρατίας βλ. και Διαμαντούρου, Ν., (2013), Χρηστή Διοίκη-ση, κράτος δικαίου και ηθική: κρίσιμες παράμετροι της ποιότητας της δημοκρατίας, ΝοΒ, Τομ. 61, Τεύχος 5, σελ. 1145-1156.

53. Από την 1η Οκτωβρίου του 2007, πρβλ. και:http:// www.curia.europa.eu/jcms/lo2_7028/

54. Από 1η Δεκεμβρίου 2011, πρβλ. και http://www.europarl.europa.eu/pdf/meps/201206_Code_of_conduct_EL.pdf.

55. Ισχύει το ηθικό πλαίσιο από 1 Ιανουαρίου 2011. Σε επίπεδο προ-σωπικού (ΕΕ C 40, 9.2.2011) βλ. http://www.ecb.int/ecb/legal/pdf/c_04020110209el00130017.pdf?b540365f352f029fe74419f38fe185a8, σε επίπεδο Διοικητικού Συμβουλίου (EE C 123, 24.5.2002) http://www.ecb.int/ecb/pdf/orga/c_12320020524el00090010.pdf?c297022a4582759a509c0e418a46361e, καθώς και τον συμπλη ρωματικό κώδικα για τα μέλη της Εκτελεστικής Επιτροπής (ΕΕ C 104, 23.4.2010) http://www.ecb.int/ecb/legal/pdf/c_10420100423el00080009.pdf?3387475bd2a288179e13b7c224b378e4.

56. Code of Conduct for Special Advisers, June 2010.

57. Ο οποίος Κώδικας συνιστά τον Τομέα 4 του Κώδικα Διοίκησης της Βρετανικής Δημόσιας Υπηρεσίας (αποτελείται από 14 άρ-θρα), ο οποίος διέπεται από 4 αρχές (ακεραιότητα-εντιμότητα-αμεροληψία-αντικειμενικότητα).

58. Craig, P., (1998), Constitutional Law, Oxford, UK, p. 306-307., όπου οι 7 αρχές είναι: Ανιδιοτέλεια (Selflessness), Ακεραιό-τητα (Integrity), Αντικειμενικότητα (Objectivity), Λογοδοσία (Accountability), Ανοικτότητα (Openness), Εντιμότητα (Honesty), Ηγεσία (Leadership).


ΘΠΔΔ 1/2014 - Έτος 7ο24

κάθε χρόνο εκδίδει και μια έκθεση αναφορικά με την πορεία εφαρμογής των παραπάνω αξιών στα δρώμενα της δημό-σιας ζωής στη Μεγάλη Βρετανία59. Αξίζει να σημειωθεί ότι ο Κώδικας της Βρετανικής Δημόσιας Υπηρεσίας, αλλά και ο Κώδικας για τους Ειδικούς Συμβούλους, εντάσσονται στο κε-φάλαιο 25, μέρος I, κεφάλαιο I του Νομοθετήματος για τη Συνταγματική μεταρρύθμιση και τη Διακυβέρνηση του που εκδόθηκε το 2010 (Constitutional Reform and Governance Act of 201060).

Τέλος στην Ελλάδα, τα τελευταία 4 χρόνια έχουν αναληφθεί ανάλογες πρωτοβουλίες σε νομοθετικό επίπεδο, που στόχο έχουν να ενισχύσουν τη διαφάνεια, την αξιοκρατία και το αί-σθημα δικαίου, παρά το γεγονός ότι αυτές οι πρωτοβουλίες δεν χαρακτηρίζονται από πληρότητα και δημιουργικότητα, εστιασμένες κυρίως προς την προσπάθεια εμπέδωσης της νομιμότητας.

Ειδικότερα αυτές οι πρωτοβουλίες:

• Ο N 3861/2010 (Πρόγραμμα «Διαύγεια») για την υποχρεω-τική ανάρτηση νόμων και πράξεων των κυβερνητικών, διοι-κητικών και αυτοδιοικητικών οργάνων στο διαδίκτυο61,

• Ο N 3839/2010 για την αξιοκρατική επιλογή των ανώτερων στελεχών του δημοσίου τομέα μέσω ΑΣΕΠ,

• Ο N 3961/2010 που τροποποίησε επί το αυστηρότερο το νόμο Περί Ευθύνης Υπουργών,

• Ο N 3979/2011 για την ηλεκτρονική διακυβέρνηση,

• Ο N 4022/2011 για τη ταχύτερη εκδίκαση πράξεων διαφθο-ράς Πολιτικών και Κρατικών Αξιωματούχων, υποθέσεων μεγάλου κοινωνικού ενδιαφέροντος και μείζονος Δημοσίου Συμφέροντος,

• Ο N 4048/2012 για τη βελτίωση των αρχών, διαδικασιών και μέσων καλής νομοθέτησης,

59. Annual Report 14th September of 2011.

60. Αυτό το νομοθέτημα περιλαμβάνει μια σειρά από γενικές κατευ-θυντήριες αρχές και ορισμούς που αφορούν ένα πολύ μεγάλο μέρος της δημόσιας σφαίρας στη Μ. Βρετανία, καλύπτοντας μια σειρά από τομείς της πολιτικής ζωής, όπως είναι η διοίκηση της δημόσιας υπηρεσίας, ο τρόπος προσλήψεων, οι Κώδικες Συμπε-ριφοράς, το καθεστώς των ειδικών συμβούλων, ο τρόπος οργά-νωσης και λειτουργίας του Βρετανικού Κοινοβουλίου, ζητήματα διαφάνειας της φορολογικής κατάστασης των μελών της Βουλής των Λόρδων, της διαφάνειας των οικονομικών της Κυβέρνησης έναντι του Κοινοβουλίου κλπ. Χωρίζεται σε δύο κεφάλαια και αποτελεί θα λέγαμε το σημείο αναφοράς επιμέρους νομοθετημά-των, όπως αναφέρονται εκείνα στην παρούσα πρόταση και είναι ο Κώδικας του Βρετανικού Υπουργικού Συμβουλίου, ο Κώδικας Δημόσιας Υπηρεσίας, ο Κώδικας περί ειδικών συμβούλων κλπ.

61. Περισσότερα για το πρόγραμμα «Διαύγεια» και για την συνταγ-ματική-νομοθετική κατοχύρωση της αρχής της διαφάνειας βλ. και Σωτηροπούλου, Ε., (2013), Η αρχή της διαφάνειας –«Πρό-γραμμα Διαύγεια», ΝοΒ, Τόμος 61, Τεύχος 6, σελ. 1701-1716.

• Ο N 4057/2012 για την αυστηροποίηση σε σχέση με το βασικό νόμο 3528/2007 του Πειθαρχικού Δικαίου των δη-μοσίων υπαλλήλων, τόσο με τη διεύρυνση της έννοιας του πειθαρχικού παραπτώματος, όσο και με τον εμπλουτισμό του καταλόγου των πειθαρχικών ποινών62.

• Ο N 4152/2013 για την θέσπιση του εθνικού συντονιστή κα-ταπολέμησης της διαφθοράς, «ο οποίος υπάγεται απευθείας στον πρωθυπουργό. Αποστολή του εθνικού συντονιστή είναι η διαμόρφωση εθνικής στρατηγικής για την καταπολέμηση της διαφθοράς σε όλα τα επίπεδα του δημοσίου τομέα (πολι-τικό, κυβερνητικό, διοικητικό, δικαστικό), η παρακολούθηση και η αξιολόγηση της στρατηγικής αυτής, καθώς και ο συντο-νισμός όλων των φορέων που εμπλέκονται στη διαμόρφωση της ανωτέρω εθνικής στρατηγικής» (N 4152/2013, υποπαρά-γραφος ΙΓ, παρ. 1).

Τέλος, τον Απρίλιο του 2012 το Υπουργείο Διοικητικής Με-ταρρύθμισης σε συνεργασία με το Συνήγορο του Πολίτη δημοσίευσαν τον «Οδηγό Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς των δημοσίων υπαλλήλων», έναν οδηγό που επί της ουσίας επανέλαβε τις διατάξεις του Συντάγματος, του Υπαλληλικού Κώδικα, του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, καθώς και του Ευρωπαϊκού Οδηγού Ορθής Διοικητικής Συμπεριφοράς, χω-ρίς να μπορεί να λεχθεί ότι ο Οδηγός αυτός προσλαμβάνει τα χαρακτηριστικά ενός κώδικα δεοντολογίας ή συμπεριφο-ράς, όπως τουλάχιστον ορίζεται από τη διεθνή βιβλιογρα-φία63. Παράλληλα, προωθείται προς ψήφιση από την Βου-λή των Ελλήνων και ο Κώδικας Δεοντολογίας των ελλήνων βουλευτών, που στόχο έχει την αναβάθμιση της Επιτροπής Δεοντολογίας, που προβλέπει ο Κανονισμός της Βουλής κα-θώς και τη θέσπιση, πέραν της ειδικής θέσης του Επιτρόπου Δεοντολογίας και μιας σειράς υποχρεώσεων εκ μέρους των βουλευτών, που σε περίπτωση παραβίασής τους, επισύρουν

62. Άρθρο 2 του N 4057/2012. Μάλιστα η αιτιολογική έκθεση του νόμου αναφέρει ότι: «παρατηρούνται «παθογένειες που έχουν εμφιλοχωρήσει στη λειτουργία του δημοσιοϋπαλληλικού σώμα-τος, οι οποίες συνίστανται, ιδίως, στη διόγκωση των φαινομένων διαφθοράς. Η πρακτική των τελευταίων δεκαετιών κατέδειξε ότι υπάρχει εγγενής αδυναμία του υφιστάμενου συστήματος πει-θαρχικού ελέγχου να ανταπεξέλθει με ταχύτητα και αποτελεσμα-τικότητα στο αίτημα για πάταξη της διαφθοράς και των εν γένει παράνομων δραστηριοτήτων και συμπεριφορών των δημοσίων υπαλλήλων», ΚΝοΒ, Μάρτιος 2012, Τόμος 60, Τεύχος 2, σελ. 660.

63. Gilman, S., (2005), Ethics Codes and Codes of Conduct as Tools for Promoting an Ethical and Professional Public Service, Prepared for the PREM, the World Bank, Washington DC. Hine, D., (2005), Codes of Conduct for Public Officials in Europe: Common Label, Divergent Purposes, International Public Management Journal, vol. 8, No. 2, p. 153-173., Lawton, A., (2004), Developing and Implementing Codes of Ethics.

Κ. ΜΑΡΙΝΟΣ


μια σειρά από πειθαρχικές ποινές, που μπορούν να φτάνουν μέχρι και την έκπτωση από το αξίωμα64.

Από τα παραπάνω συνάγεται ότι το οπλοστάσιο των πρω-τοβουλιών δεν είναι άδειο, όπως καταμαρτυρά και η προώ-θηση από την Γενική Γραμματεία Διαφάνειας του Υπουργείου Δικαιοσύνης του Εθνικού Σχεδίου «Διαφάνεια»65, ενώ σε συνδυασμό με τους ήδη υπάρχοντες ελεγκτικούς μηχανι-σμούς, όπως είναι ο Γενικός Επιθεωρητής Δημόσιας Διοίκη-σης ή ο Συνήγορος του Πολίτη, θα μπορούσε να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι υπάρχει κινητικότητα σε επίπεδο θεσμών. Ωστόσο, το γεγονός ότι υπάρχει μια αλληλεπικάλυψη αρμο-διοτήτων και μια μονομερής προσέγγιση στο ότι η εμπέδωση της ηθικής στην διακυβέρνηση και στη δημόσια διοίκηση περνά μονάχα μέσω της νομιμότητας, μας οδηγεί σε μια ex-post καταστολή των ανήθικων συμπεριφορών και όχι στην προώθηση μιας πολιτικής πρόληψης, με εξειδίκευση σε επι-μέρους μορφές ακεραιότητας, η οποία επιδρά στην κουλ-τούρα της δημόσιας διοίκησης και στη σχέση των δημοσίων υπηρεσιών με την κοινωνία των πολιτών.

«Δέον γενέσθαι»Μελετώντας την ηθική στη διακυβέρνηση, αυτό που πρέπει να γίνει πρώτα είναι ο απεγκλωβισμός από τη λογική του διπόλου, με άλλα λόγια του άσπρου και του μαύρου, της ταύτισης του ηθικού με το νόμιμο και του παρανόμου με το ανήθικο, διότι η ηθική δεν ταυτίζεται με τη νομιμότητα66.

Πρέπει να διαμορφωθεί μια ενδιάμεση περιοχή ανάμεσα στο παράνομο και το νόμιμο, η οποία θα διαπλάσσει μια νέα διοικητική ηθική και δεοντολογία, εν ολίγοις μια νέα έννοια θεσμικής ευθύνης, η οποία ξεπερνώντας τη συνήθη μορφή ποινικής και πειθαρχικής ευθύνης, θα εμπλουτίσει την πολι-τική ευθύνη, δίνοντας έμφαση στον επαγγελματισμό, όπου μέσω της θέσπισης ενιαίων κανόνων ηθικής συμπεριφοράς στη δράση των δημοσίων λειτουργών, με κοινή συνιστώσα την επιμελή και ανιδιοτελή άσκηση των υπηρεσιακών τους καθηκόντων, θα συμβάλλει αναμφίβολα στην συγκρότηση μιας ηθικής υποδομής στη Δημόσια Διοίκηση67.

64. http://www.thetoc.gr/politiki/article/i-bouli-tha-apoktisei-epitropo-deontologias-kai-kwdika-ithikis

65. http://www.ministryofjustice.gr/site/LinkClick.aspx?fileticket= Q_C4Fw_rxLk%3D&tabid=64

66. Μακρυδημήτρης, Α., (2009): Ηθική και Νομιμότητα: προκλήσεις διαφάνειας στη σύγχρονη δημοκρατία, Επιθεώρηση Διοικητικής Επιστήμης, τεύχος 15, σελ. 3-13.

67. Κτιστάκη Σ., Καταπολέμηση ή Πρόληψη της Διαφθοράς: Ο Ρό-λος του ΑΣΕΠ και των ελεγκτικών μηχανισμών της Διοίκησης, 2ο Συνέδριο Διοικητικών Επιστημόνων, Σύγχρονες Τάσεις στη Διοι-κητική Επιστήμη: «Νέα Δημόσια Διοίκηση, Εταιρική Κοινωνική

Κρίνεται επιτακτική η ενοποίηση των θεσμικών πρωτοβου-λιών σ’ ένα συνεκτικό σύνολο αρχών, το οποίο θα εφαρμό-ζεται erga omnes στο σύνολο της εκτελεστικής εξουσίας, θα ελέγχεται από ένα ενιαίο ελεγκτικό σώμα, το οποίο θα ανα-λάβει την προστασία του θεσμού της διακυβέρνησης, μέσω της επιβολής κυρώσεων που θα αντικατοπτρίζουν την κατα-στρατήγηση της ως άνω θεσμικής ευθύνης εκ μέρους των κρατικών λειτουργών.

Η τήρηση της νομιμότητας δεν αρκεί, μιας και η τωρινή συ-γκυρία εξυπηρετεί το ιδεολόγημα της ανάγκης, απότοκος της οικονομικής κρίσης. Η νομιμότητα έρχεται να δικαιολογήσει την ανάγκη, μέσω της ψήφισης πολλών νόμων προς αυτή την κατεύθυνση. Ο νομοθετικός πληθωρισμός της οικονομικής κρίσης δεν μπορεί να αποτελέσει τη μοναδική βάση της ηθι-κής, γιατί απλούστατα αυτή η βάση είναι εξαιρετικά επιρρε-πής στη διαρκώς μεταβαλλόμενη συγκυρία. Οπωσδήποτε ο νόμος και κατ’ επέκταση το δίκαιο οφείλουν να είναι η βάση της ηθικής, ένα ελάχιστο minimum καθιέρωσής της, εντού-τοις δεν μπορεί να είναι το maximum της, το magnum opus της.

Αντίθετα πρέπει να υπάρξει μια νέα παραδοχή, για το ποιες αρχές και αξίες θα διέπουν και θα στηρίζουν ως πυλώνες68 την ηθική υποδομή, γιατί σε περιόδους κρίσης οι τομείς που αντιμετωπίζουν το μεγαλύτερο πρόβλημα είναι η νομιμότη-τα και η λογοδοσία. Η νομιμότητα μεν, μέσω της τήρησης ενός γραπτού κειμένου, που φέρει συνήθως τη μορφή νό-μου, δεν αρκεί. Η λογοδοσία δε, συνδέεται αιτιωδώς με τη δημοκρατικότητα ή όχι των θεσμών. Σ’ αυτό το περιβάλλον της κατάστασης έκτακτης ανάγκης, όπου οι δημοκρατικοί θεσμοί, είτε αντιπροσωπευτικοί (Κοινοβούλιο), είτε άμεσοι (δημοψηφίσματα, κοινωνία των πολιτών) υποχωρούν έναντι της αναγκαιότητας λήψης άμεσων αποφάσεων που υπηρε-τούν έναν υπέρτατο σκοπό, η λογοδοσία καθίσταται ολοένα και δυσχερέστερη, με τους πολίτες να μην αισθάνονται ότι είναι φορείς μιας εντολής έναντι της οποίας κάποιοι πρέπει να λογοδοτούν.

Την ίδια ώρα η δημόσια διοίκηση δέχεται μια εκατέρωθεν πίεση, τόσο από την πλευρά της πολιτικής, όσο και από την πλευρά των πολιτών. Αφενός η πολιτική, που ασκείται βάσει των επιταγών της ανάγκης, απαιτεί άμεσα αποτελέσματα και όσο το δυνατόν μεγαλύτερη αποδοτικότητα στην επίτευξη των στόχων. Το αντίτιμο της μη εκπλήρωσης των στόχων μπορεί να είναι η απόλυση του υπαλλήλου ή η μισθολογι-

Ευθύνη και Κοινωνία των Πολιτών», Εκδόσεις Αντ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2009, σελ. 253-274.

68. Όπως π.χ είναι το σύστημα A.L.I.R, είτε οι εξελικτικές καθολικό-τητες του Parsons, περισσότερα στο Μακρυδημήτρης, Α. (2004), Προσεγγίσεις στη θεωρία των Οργανώσεων, Αθήνα, Εκδόσεις Καστανιώτη, 4η Έκδοση, σελ. 420-451.


ΘΠΔΔ 1/2014 - Έτος 7ο26

κή του υποβάθμιση. Αφετέρου οι πολίτες, απαιτούν τιμωρία των ενόχων για πράξεις διαφθοράς, είτε αυτοί ανήκουν στο χώρο των εκλεγμένων, είτε στο χώρο των διορισμένων αξι-ωματούχων, έχοντας ως δεδομένο το τεκμήριο της εμφάνι-σης. Η ποινή για όσους παρανομούν είναι η φυλάκιση και σε ελαφρύτερες περιπτώσεις η παύση, η αργία, η απόλυση και η περιθωριοποίηση μέσω του ηθικού στίγματος για τον παρανομούντα.

Υπ’ αυτό το καθεστώς της διπλής πίεσης για αποτελεσματι-κότητα και νομιμότητα, ο δημόσιος υπάλληλος καλείται να λειτουργήσει σ’ ένα ασφυκτικό περιβάλλον υποχρεώσεων που πρέπει να εκπληρώσει, οι οποίες φυσικά υπερβαίνουν μια απλή συνταγματική καθοδήγηση της πίστης και της αφο-σίωσης σ’ αυτό που λέγεται πατρίδα, Σύνταγμα ή λαός.

Αν σ’ αυτό το ασφυκτικό πλαίσιο δεν δοθεί η κατάλληλη ηθι-κή καθοδήγηση, που θα προσπαθήσει να διαμορφώσει κατά τρόπο πρωτότυπο η παρούσα συμβολή, είτε μέσω κωδίκων δεοντολογίας και συμπεριφοράς, είτε μέσω του παραδείγ-ματος της ηγεσίας, της διαρκούς επιμόρφωσης και εκπαί-δευσης, τότε οι δημόσιοι λειτουργοί έχουν δύο επιλογές: είτε να μείνουν ηθικά αδρανείς και να εκτελέσουν πειθήνια τις εντολές που διατυπώνονται, είτε να περάσουν στη φάση της ανυπακοής, απειθαρχώντας, ρητά ή σιωπηλά στις εντολές των ανωτέρων τους, υιοθετώντας αυτό που στη διεθνή βιβλι-ογραφία ονομάζεται «κυβέρνηση των ανταρτών» (guerilla government69).

69. O’ Leary R., (2010), Guerilla Employees: Should Managers Nurture, Tolerate, or Terminate Them? Public Administration Review, January-February, p. 9-19.

Στην περίπτωση ύπαρξης της «κυβέρνησης των ανταρτών», δεν θα αργήσει η ανυπακοή να εξαπλωθεί και στην πλευρά του λαού70, ο οποίος δεν θα αισθάνεται πλέον νομιμοποιη-μένος και ηθικά υποχρεωμένος προς τούτο, μιας και η κυ-βέρνηση του όχι μόνο δεν θα του εξασφαλίζει την ευτυχία71, αλλά θα αισθάνεται ότι δεν δεσμεύεται από κανένα κοινωνικό συμβόλαιο, θεωρώντας το αχρείαστο για τη διασφάλιση της ευημερίας του72. Γι αυτό λοιπόν κρίνεται απαραίτητο να καλ-λιεργηθεί ο επαγγελματισμός των ασκούντων την εξουσία, είτε σε επίπεδο δημόσιας διοίκησης, είτε σε επίπεδο κυβέρ-νησης, να καλλιεργηθεί και να εμπεδωθεί εκείνη η διοικητική κουλτούρα που θα υποδεχθεί τις νέες αξίες-πυλώνες που θα διέπουν την άσκηση της εξουσίας, διότι εντέλει η διοικητική ηθική και δεοντολογία, πέρα από πτυχή του δικαιώματος της χρηστής και αποτελεσματικής διοικήσεως73, αποτελεί ζήτημα πολιτισμού, και μάλιστα διοικητικού και πολιτικού πολιτι-σμού74.

70. Πολίτης, Γ., (2012), Το δικαίωμα της Πολιτικής Ανυπακοής: Η νό-μιμη άμυνα στην αυθαίρετη εξουσία, Εκδόσεις Ψυχογιός, Αυδί-κου, Γ.Ε., (2011), Το δικαίωμα αντίστασης κατά το Σύνταγμα ως έσχατο όριο των συνταγματικών συνεπειών της κρίσης χρέους, ΝοΒ, Τόμ. 59, Τεύχος. 10, σελ. 2303-2314.

71. Λοκ, Τζ., (2010), Δεύτερη Πραγματεία Περί Κυβερνήσεως (εισα-γωγή, μετάφραση και σχόλια Π.Μ. Κιτρομηλίδη), Εκδόσεις Πό-λις, 2η Έκδοση, Αθήνα.

72. Πανταζάκος, Ν., Π., (2006), Ένστικτο και Ελευθερία κατά τον Τό-μας Χόμπς, Εκδόσεις Ελληνικά Γράμματα, Αθήνα.

73. Ευστρατίου, Π.Μ., (2004), Το Θεμελιώδες Ευρωπαϊκό Δικαίωμα Χρηστής Διοικήσεως, Τόμος Τιμητικός ΣτΕ, σελ. 1275-1291.

74. Μακρυδημήτρης, Α., (2005), Εισαγωγή στον Κώδικα Διοικητικής Ηθικής και Δεοντολογίας, εκδόσεις Μ. Μαθιουδάκη-Β. Ανδρονό-πουλου, σελ. 503-505.

Ζητήματα Ηθικής και Δεοντολογίας στη Διακυβέρνηση

Documents