Muistioita hallitukselle - Etla3.2 Työeläkejärjestelmän uudistaminen on kesken 37 Jukka Lassila, ETLA Tarmo Valkonen, ETLA 3.3 Stoppi verokikkailulle 39 Niku Määttänen, ETLA

Muistioitahallitukselle

Talouspolitiikanlinjaus keväällä

2013

1

12

3

Talouspolitiikan linjaustarpeet – johdanto ja yhteenveto 3 VesaVihriälä,ETLA

Talouden tilanne ja haasteet 92.1 Suomen taloudellinen ympäristö on lähivuosina haastava 10 MarkkuKotilainen,ETLA PaavoSuni,ETLA VesaVihriälä,ETLA

2.2 Talous käy vajaateholla 12 MikaMaliranta,ETLA NikuMäättänen,ETLA

2.3 Huoli kilpailukyvystä on aiheellinen 16 MikaMaliranta,ETLA PetriRouvinen,Etlatieto Oy

2.4 Työmarkkinoiden ja palkkojen rakenne on murroksessa 26 RitaAsplund,ETLA AnttiKauhanen,ETLA MikaMaliranta,ETLA

2.5 Taantumasta toipuminen ei poista kestävyysvajetta 28 JukkaLassila,ETLA TarmoValkonen,ETLA

2.6 Julkisten palveluiden uudistus hyytyy 29 Bo-ErikEkström,B&MANs Oy IlkkaHaavisto,EVA MikaPohjonen,Hannes Snellman Asianajotoimisto Oy

Politiikan linjaustarpeita 353.1 Malttia ja joustoa palkankorotuksiin 36 RitaAsplund,ETLA AnttiKauhanen,ETLA MikaMaliranta,ETLA

3.2 Työeläkejärjestelmän uudistaminen on kesken 37 JukkaLassila,ETLA TarmoValkonen,ETLA

3.3 Stoppi verokikkailulle 39 NikuMäättänen,ETLA TarmoValkonen,ETLA

3.4 Monta vaaraa on valikoivan elinkeinopolitiikan tiellä 41 HeliKoski,ETLA MikaMaliranta,ETLA PetriRouvinen,Etlatieto Oy PekkaYlä-Anttila,Etlatieto Oy

3.5 Julkisten palveluiden uudistus oikeille raiteille 44 Bo-ErikEkström,B&MANs Oy IlkkaHaavisto,EVA MikaPohjonen,Hannes Snellman Asianajotoimisto Oy

Muistioita hallitukselleTalouspolitiikan linjaus keväällä 2013

2 1ISBN 978-951-628-570-5 ISBN 978-951-628-571-6 (PDF)

Muistio on ladattavissa ETLAn nettisivuilta: pub.etla.fi/ETLA-Hallitukselle-2013.pdf

Julkaisija: Elinkeinoelämän tutkimuslaitosKustantaja: Taloustieto OyPainopaikka: Unigrafia Oy, Helsinki 2013

Elinkeinoelämän tutkimuslaitos on yksityinen, voittoa tavoittelematon yhdistys. Sen toiminnan perustana on näkemys, jonka mukaan toimiva markkinatalous on elinvoimaisen kansantalouden ja suomalaisten hyvinvoinnin edellytys. ETLAn jäseniä ovat Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliiton (TT) Säätiö sekä Elinkeinoelämän keskusliitto r.y. ETLAn toiminta rahoitetaan projekti- ja jäsenrahoituksella.

31LUKU 1Talouspolitiikan linjaustarpeet – johdanto ja johtopäätökset VesaVihriälä,ETLA

4

Taloudellinen toimintaympäristö ei tue kasvua ja tuotanto on selvästi saavutettavissa olevaa pienempi. Kilpailukyky on aito ongelma. Sen korjaamiseksi palkkojen yleiskorotusten täytyy jäädä lähivuosina nollan pintaan. Elinkeino- ja vero-politiikalla on tuettava tuottavuuden kohenemista ja erityi-sesti sen edellyttämää rakennemuutosta. Yhteisöverokanta on alennettava vaalikauden loppuun mennessä 20 prosent-tiin. Elinkeinopolitiikassa on varottava valikoivuutta.

Suomen julkinen talous ei ole romahtamassa, mutta kestä-mättömän kehityksen riski on suuri. Finanssipolitiikan vä-litön lisäkiristäminen ei ole oikea lääke, rakenteelliset uu-distukset ovat. Työllisyysasteen nousu ja julkisen sektorin tehokkuus ovat avainasioita. Eläkeiän nostamispäätöstä ei pidä enää lykätä. Kuntauudistus on syytä saattaa satamaan suurimmat puutteet karsien. Sosiaali- ja terveydenhuol-lon sekavassa uudistushankkeessa on otettava aikalisä. Uusi malli on rakennettava selkeän väliportaan ja kilpailun hyö-dyntämisen pohjalle.

Hallituksen puolivälin tarkastelu lähestyy haastavassa ti-lanteessa. Talouden monista vahvuustekijöistä huolimat-ta kasvu on polkenut paikoillaan jo vuoden verran ja Suo-mi on pudonnut pahoin Ruotsin ja Saksan kelkasta. Työt-tömyys on nousussa. Hallitusohjelman keskeiset tavoitteet – valtiontalouden alijäämän supistaminen alle 1 prosentin BKT:sta ja valtionvelan BKT-osuuden kääntäminen laskuun – ovat karkaamassa käsistä. Julkisen talouden pitkän ajan kestävyys ja sen myötä julkisten palveluiden ja tulonsiirto-jen rahoitus on tämän vuoksi yhä kaltevammalla pohjalla.

Talouskehitys ei käänny paremmalle uralle itsekseen. Sii-hen tarvitaan määrätietoista politiikkaa, mutta finanssi-politiikan paniikinomainen kiristäminen tai markkina-mekanismeja vääristävä politiikka eivät ole oikea ratkaisu. Parempaan tulokseen päästään parantamalla yleisesti ta-louden kilpailukykyä, vähentämällä julkisten menojen kas-vupaineita ja lisäämällä työvoiman tarjontaa pitkäjänteises-ti. Nopeita tuloksia on turha odottaa, mutta se ei ole perus-te viivyttää päätöksentekoa. Päinvastoin, mitä pikemmin ja selkeämmin uudistuksista päätetään, sitä pienemmin me-netyksin tarpeelliset korjausliikkeet saadaan aikaiseksi.

Taloudellinen toimintaympäristö ei tue kasvua

Euroopan unionin talouskasvu jää tuoreimpien arvioiden mukaan nollan pintaan vuonna 2013 ja myös lähivuosi-en kasvunäkymät ovat vaatimattomat. Valtaosa unionin jäsenmaista harjoittaa lähivuosina kireää finanssipolitiik-kaa velkaantumiskehityksen taittamiseksi. Monissa mais-sa myös yksityinen sektori on ylivelkaantunut. Pankeilla on tarve vahvistaa vakavaraisuuttaan. Rahapolitiikka ei voi muuttua olennaisesti nykyistä elvyttävämmäksi, kun kor-kotaso on jo lähes nollassa. Euroopan sisäisen kysynnän

Talouspolitiikan linjaustarpeet – johdanto ja johtopäätöksetVesaVihriälä

Talo

uspo

litiik

anli

njau

star

peet

–jo

hdan

toja

joht

opää

töks

et

kasvu tulee olemaan hidasta. Muun maailman hieman va-loisammat kasvunäkymät eivät muuta tilannetta ratkaise-vasti Suomen kannalta.

Tuotanto on selvästi saavutettavissa olevaa pienempi

Suomen BKT oli viime vuoden 3. neljänneksellä yhä 4 % vuonna 2008 saavutettua huippua pienempi. Tuotanto-mahdollisuudet ovat tällä välin teknologisen kehityksen ansiosta kasvaneet. Myös työpanos on pienempi kuin en-nen kriisiä; työtuntien määrä lienee yhä 1–2 % pienempi kuin vuonna 2008.

Kokonaistuotanto voisi tällä hetkellä olla 4–5 % suurem-pi, jos voimavarat olisivat tehokkaasti käytössä. ”Puuttuva” tuotanto ei kuitenkaan voi olla juuri sitä samaa, joka on menetetty taantuman aikana. Kuilun umpeen kurominen edellyttää uusien tuotteiden ja palveluiden luomista ja sii-hen liittyvää voimavarojen kohdentumista uudelleen. Tä-mä on suuri haaste, ja epäonnistuminen johtaa työttömyy-den lisääntymiseen.

Kilpailukyky on aito ongelma

Suomen potentiaaliin nähden alhainen tuotanto johtuu osaksi vientimarkkinoiden heikosta kehityksestä ja euro-kriisiin luomasta yleisestä epävarmuudesta. Vertailu Suo-mea monin tavoin muistuttaviin Ruotsiin ja Saksaan osoit-taa kuitenkin, ettei tämä selitys ole tyhjentävä. Ennen krii-siä vallinneeseen tilanteeseen verrattuna Suomen BKT on jäänyt Ruotsin BKT:sta jälkeen noin 10 % ja Saksan BKT:sta noin 6 %.

Jälkeenjääneisyys ei selity finanssipolitiikan tai rahapo-litiikan erilaisuudella. Se johtuu siitä, että Suomen vien-ti on kehittynyt olennaisesti huonommin kuin Ruotsin ja Saksan vienti. Suomi on menettänyt viime vuosikymme-nen aikana markkinaosuuksia, toisin kuin Ruotsi tai Saksa. Markkinaosuuksien pitkäaikainen menetys on vahva osoi-tus kilpailukyvyn heikkoudesta.

Kilpailukyvyn selvään heikentymiseen viittaavat niin ikään ne lyhyen aikavälin kilpailukyvyn mittarit, jotka ottavat huomioon tuotehintojen ja välituotekustannusten vaiku-tukset. Nokian tuotannon supistuminen on vaikuttanut merkittävästi vientimenestyksen ja myös kilpailukykyindi-kaattorien heikentymiseen. Tämä ei kuitenkaan poista kil-pailukyvyn kohentamisen tarvetta. Jos kilpailukyky ei pa-rane, korvaavan tuotannon syntyminen on epäuskottavaa.

Suomen julkinen talous ei ole romahtamassa, mutta kestämättömän kehityksen riski on suuri

Suomen julkinen talous on euroalueen parhaimmistoa se-kä alijäämän että velan BKT-osuuksilla mitattuna, eikä jul-kisella sektorilla ole välittömiä vaikeuksia saada velkaa al-

5

Talo

uspo

litiik

anli

njau

star

peet

–jo

hdan

toja

joht

opää

töks

et

haisella korolla. Julkinen talous ei kuitenkaan ole rahoituk-sellisesti kestävällä tolalla. Velan BKT-osuuden kasvu ei ole nykypolitiikalla taittumassa. Jotta julkinen sektori selviy-tyisi sitoumuksistaan ennakoiduilla talouden kasvuvauh-deilla ja työllisyysasteilla, menoja on pysyvästi leikattava tai veroja pysyvästi korotettava. ETLAn mallilaskelmien mukaan todennäköisin sopeutustarve on toimintaympä-ristöstä riippuen 1–2,5 % BKT:sta. Kestävyysongelmaa ei kuitenkaan voi tiivistää yhteen lukuun. Velkaantumiskehi-tys voi huomattavalla todennäköisyydellä jatkua myös kes-kiarvoennusteita nopeammin, jolloin kestävyysvaje on em. keskilukuja selvästi suurempi. Viime vuosien kokemukset kannustavat suhtautumaan hallitsemattoman velkakehi-tyksen riskiin vakavasti. Korkea velkataakka tekee talou-den haavoittuvaksi ja velkatason alentaminen on hidasta.

Julkisen sektorin uudistaminen on ajautunut harhapoluille

Hallituksen pyrkimykset tehostaa julkista palvelutuotan-toa ovat painottuneet kuntarakenteen tiivistämiseen ”vah-vojen peruskuntien” ympärille. Kaavailtu kuntauudistus voi edesauttaa yhdyskuntarakenteen tarkoituksenmukais-ta kehittämistä kasvukeskusalueilla ja palvelujen tehokas-ta organisointia aivan pienimpien väestöpohjien alueilla. Tutkimustieto ei kuitenkaan tue käsitystä, että kuntakoon kasvattaminen ja kuntien lukumäärän vähentäminen te-hostaisi sellaisenaan palvelutuotantoa merkittävästi. Tär-keämpää on keskeisten palveluiden tehokas organisointi ja tietotekniikan antamien mahdollisuuksien täysimääräinen soveltaminen.

Toinenkaan hallituksen julkisia palveluita koskeva uudis-tus – sosiaali- ja terveydenhuollon uudistushanke – ei näy-tä johtavan palveluiden olennaiseen tehostumiseen. Han-ke on muodostumassa hyvin sekavaksi ja siihen on leivottu sisään etusija julkisille tuottajille. Yksityisen aloitteellisuu-den ja kilpailun sivuuttaminen todennäköisesti heikentää parhaiden käytäntöjen omaksumista ja kehittämistä.

Rakenneuudistukset parempi vaihtoehto kuin finanssipolitiikan kiristys

Julkisen talouden kestävyysongelmien takia finanssipoliit-tinen elvytys ei tule kysymykseen kasvun vahvistamiseksi. Toisin kuin monissa muissa Euroopan maissa, Suomessa ei toisaalta ole markkinoiden aiheuttamaa pakkoa julki-sen talouden välittömään kiristämiseen. Kysyntänäkymien yleisen heikkouden takia tästä aiheutuisi haitallista tuotan-non ja työllisyyden menetystä lyhyellä aikavälillä. Suomel-la on mahdollisuus painottaa ”rakenteellisia” toimia, joilla vahvistetaan talouskasvua ja veropohjaa sekä hillitään jul-kisten menojen kasvua pitkällä aikajänteellä. Tätä mahdol-lisuutta on syytä käyttää hyväksi. Jos kuitenkaan uudistuk-siin ei ole valmiutta, julkisia menoja on parasta leikata etu-

painotteisesti velka-asteen selkeäksi taittamiseksi vielä ku-luvalla vaalikaudella.

Kasvun vahvistamisessa tuottavuutta kohentava rakennemuutos avainasemassa

Kasvun heikkous viime vuosina johtuu ensi sijassa siitä, että osa korkean tuottavuuden tuotannosta ei ole menes-tynyt kansainvälisessä kilpailussa. Työllisyys on pysynyt heikentymisestään huolimatta kohtuullisena, koska osas-sa yrityksiä tuotannon huonon kehityksen ei ole annettu heijastua täydellä painollaan työpaikkojen määrään ja ko-timaiseen kysyntään nojautunut alemman tuottavuuden tuotanto on kasvanut. Työllisyyttä ei kuitenkaan ole mah-dollista pitää kestävästi yllä pelkästään kotimaisen kysyn-nän varassa. Finanssipolitiikassa ei ole elvytysvaraa, eikä rahapolitiikan voida olettaa kevenevän. Kotimaisen kysyn-nän paisuminen johtaisi myös kansantalouden jatkuvaan velkaantumiseen ulkomaille ja/tai elintason heikkenemi-seen, kun erikoistumiseen ja vaihdantaan liittyvät hyödyt pienenisivät. Tarvitaan kansainvälisesti kilpailukykyistä hyvän palkanmaksukyvyn tuotantoa, joka tuo talouteen riittävästi vientituloja.

Kasvupolitiikan tärkein päämäärä täytyy olla korkeaan tuotavuuteen yltävän tuotannon laajeneminen. Osaksi tä-mä onnistuu kohentamalla tuottavuutta olemassa olevas-sa tuotannossa ja olemassa olevissa yrityksissä. Vähintään yhtä tärkeää on kuitenkin rakennemuutos, jossa heikos-ti menestyvä tuotanto supistuu ja vapautuvat voimavarat ohjautuvat tuottavampaan ja siten annetulla kustannusta-solla kannattavampaan ja kansainvälisesti kilpailukykyi-sempään tuotantoon. Julkinen valta ei pysty hyvin määrit-tämään, millä yrityksillä tai tuotannonaloilla on tällaiseen tuotantoon parhaat edellytykset. Parasta politiikkaa on tu-kea elinkeinotoiminnan yleisiä edellytyksiä ja kilpailua. Il-man vahvoja ulkoisvaikutuksiin nojautuvia perusteita yri-tysten valintoihin ei tule vaikuttaa säännöstelyllä, tuilla tai verotuksella.

Palkkamaltti ja palkkojen joustavuus tärkeää – vientialat sopimussaattueen kärkeen

Tuottavuus kohenee parhaimmillaankin hitaasti. Tämän vuoksi on olemassa uhka, että heikko kilpailukyky purkau-tuu lisääntyvänä työttömyytenä ja työvoiman ohjautumi-sena työmarkkinoiden ulkopuolelle. Huomattavan suuri palkkamaltti onkin tarpeen, jotta tuottavuuden nousu ehtii kohentamaan kilpailukykyä.

Palkkojen yleistä leikkausta ei kuitenkaan ole syytä tavoi-tella. Se voisi vähentää merkittävästi kotimaista kysyntää ja vahvistaa pessimismin kierrettä. Nollan tuntumaan si-joittuvat yleiskorotukset lähimpien parin vuoden ajaksi olisivat hyvä kompromissi. Tämän ohella on tärkeää, että

6

palkoissa on riittävästi yritys- ja yksilötason joustavuutta. Tällä voidaan tukea työllisyyden säilymistä tilapäisempien kannattavuusongelmien kohdatessa. Palkat joustavat kyl-lä automaattisesti ylöspäin yrityksissä ja toimialoilla, joilla työvoiman kysyntä kasvaa.

Palkanmuodostusjärjestelmän kehittämisessä on syytä läh-teä siitä, että kansainväliselle kilpailulle altis ns. avoin sek-tori määrittää yleiskorostusten tason. Vain näin voidaan varmistaa, ettei palkkakehitys johda kilpailukyvyn rapau-tumiseen jatkossa. Tällainen tulos voidaan saavuttaa mo-nenlaisin muodoin. Olennaista on, että kilpailulle alttiit alat toimivat sopimusneuvotteluissa kärkenä, jonka ohi muut alat eivät pyri.

Julkistalouden kestävyys edellyttää palvelu- uudistuksia ja työllisyysasteen nousua

Yksityisen tuotannon tuottavuuden nousu kasvattaa vero-pohjaa ja parantaa sellaisenaan julkisen talouden tasapai-noa. Ajan mittaan yksityisen sektorin tuottavuuden nou-su kuitenkin heijastuu myös julkisen sektorin palkkoihin, vaikka julkisen sektorin oma tuottavuus ei nousisikaan (vastaavasti). Tämä, ja monien tulonsiirtojen kytkentä an-siotasoon vähentää yksityisen sektorin tuottavuuden nou-susta tulevaa hyötyä julkiselle taloudelle. Julkisen palve-lutuotannon tehokkuuden kasvun myönteinen vaikutus julkisen talouden tasapainoon on paljon suurempi. Tästä syystä, ja koska julkisen sektorin toiminta on suoraan po-liittisten päätöksentekijöiden vaikutusvallassa, julkisesti rahoitettujen palveluiden tehostaminen on keskeisessä ase-massa kestävyysvajeen pienentämisessä.

Toinen keskeinen asia on työllisyysaste. Mitä suurempi osa väestöstä on työssä, sitä suurempi on veropohja ja sitä vä-hemmän aiheutuu menoja erilaisista sosiaalietuuksista, joita hyvinvointivaltio maksaa työttömille tai työvoiman ulkopuolella oleville (työttömyysturva, toimeentulotuki, eläkkeet jne.). Kaikki työtuntien lisäys kasvattaa veropoh-jaa, mutta työllisyysasteen nousun kautta toteutuvalla työ-tuntien kasvulla on suurempi vaikutus julkisen talouden tasapainoon kuin keskimääräisen työajan nousulla; tuen varassa elävien työllistyminen vähentää myös julkisia me-noja.

Vertailu muihin Pohjoismaihin osoittaa, että Suomessa on mahdollisuuksia nostaa sekä miesten että naisten työlli-syysastetta kaikissa ikäluokissa. Selvästi suurin potentiaali on yli 55-vuotiaiden ikäryhmässä. Tämä korostaa tarvetta arvioida uudelleen eläkejärjestelmää ja kaikkia reittejä, jot-ka johtavat pois työelämästä ennen vanhuuseläkettä. Työ-voiman tarjonnan lisääminen on kuitenkin tärkeää kaikis-sa ikäryhmissä. Kysynnän varmistamiseksi aiemmin todet-tu palkkajoustavuus on olennaista.

Yhteisöverolle alennusohjelma, kokonaisuudistus tulevan vaalikauden alussa

Verotus vaikuttaa sellaisenaan kielteisesti taloudelliseen kasvuun ennen kaikkea siksi, että se vääristää kannusti-mia, jotka liittyvät työvoiman tarjontaan, pääomanmuo-dostukseen, yritysten sijoittumispäätöksiin ja kouluttautu-miseen. Verotuksen yleisen tason alentamiselle ei kuiten-kaan ole lähiaikoina edellytyksiä, kun otetaan huomioon julkisen talouden tilanne sekä verovaroilla tuotettujen pal-veluiden ja tulonsiirtojen arvostus sekä niiden osin myön-teinen vaikutus talouden pitkän ajan kehitysedellytyksiin. Verorakenteen kehittäminen on sen sijaan mahdollista ja tarpeellista.

Verorakennetta koskevat päätökset tehdään parhaiten iso-na kokonaisuutena, jossa eri osia samanaikaisesti muutta-malla voidaan saada kannustimien, tulonjakovaikutusten ja verokertymän suhteen tasapainoinen tulos. Valtiova-rainministeriön asettaman verotyöryhmän esitykset en-nen viime vaaleja tarjosivat hyvän pohjan tällaiselle uu-distukselle; perusideana oli verotuksen neutraalisuuden lisääminen. Nykyinen hallitus on toteuttanut ehdotuksia vain osin ja joiltain osin päätökset ovat itse asiassa olleet ehdotusten vastaisia. Ei liene realistista odottaa, että halli-tus muuttaisi kokonaan linjaansa tässä vaiheessa hallitus-kautta. Hallituksen olisi kuitenkin päätettävä talouskasvun kannalta tärkeimmistä asioista jo puolivälin tarkastelus-saan. Hallitus voisi myös jo nyt sitoutua kokonaisuudis-tuksen toteuttamiseen, mikäli nykyinen hallituspohja jat-kaa vaalien jälkeen.

Kasvun kannalta tärkein tavoite on sekä olemassa olevan korkean tuottavuuden tuotannon laajeneminen että uuden syntyminen ja sijoittuminen Suomeen. Yhteisöverokan-nan yleinen ja tuntuva alentaminen on tähän paras vero-poliittinen keino. Hallituksen pitäisi päättää yhteisöveron alentamisesta kahdessa vaiheessa (vuoden 2014 ja vuoden 2015 alusta) 20 prosenttiin. Tämä muutos voitaisiin ra-hoittaa nostamalla arvonlisäveroa ja kiinteistöverokanto-jen alarajoja. Arvonlisäveron osalta etusijalla olisi syytä ol-la alennettujen kantojen nostaminen kohti yleistä kantaa. Kiinteistöverotuksen kiristämisellä voitaisiin myös korvata asuntokauppojen varainsiirtovero, joka haittaa työvoiman liikkuvuutta. Myöhemmin yhteisöverokannan alentamis-ta voidaan jatkaa esimerkiksi kohdentamalla tehottomien yritystukien lakkauttamisesta koituvia säästöjä tähän tar-koitukseen.

Työn verotuksen kiristymistä tulee välttää, vaikka ylei-seen alentamiseen ei olisikaan välittömiä mahdollisuuksia. ALV:n nousu kiristäisi toki työn verotusta, mutta samaa verokertymää kohti vähemmän kuin ansiotuloverotuksen tai sosiaaliturvamaksujen korottaminen.

Talo

uspo

litiik

anli

njau

star

peet

–jo

hdan

toja

joht

opää

töks

et

7

Eläkeuudistus olennainen osa työllisyysasteen nostamista ja julkisten menojen hillintää

Jo pitkään on ollut selvää, etteivät työurat pitene julkisen talouden kestävyyden kannalta riittävästi nykyisillä etuus- ja maksuperusteilla. Ongelmaa ei voida hoitaa pelkästään eläkemaksuja nostamalla. Ilman työurien pidentymistä ve-rorasitus nousisi huomattavasti tai muun verovaroista riip-puvan julkisen toiminnan, kuten koulutuksen, terveyden-hoidon tai vanhusten hoivan rahoituksen olisi supistuttava tuntuvasti. Työterveyden ja työssä jaksamisen edistäminen ovat tärkeitä, mutta eivät liioin yksin riitä.

Tarvitaan sekä vanhuuseläkejärjestelmää että varhaisreitte-jä koskevia uudistuksia, jotka johtavat työurien pidentymi-seen näköpiirissä olevaa voimakkaammin. Mitä aiemmin välttämättömistä uudistuksista päätetään, sitä paremmin kansalaiset kykenevät varautumaan aikanaan voimaan as-tuviin muutoksiin. Vanhuuseläkejärjestelmän muuttamis-päätöksellä olisi myös tärkeä signaalimerkitys luottoluokit-tajille ja sijoittajille tilanteessa, jossa Euroopan maat lähes poikkeuksetta ovat nostaneet tai nostamassa vanhuuseläk-keelle siirtymisen ikärajoja.

Puolivälin tarkastelussaan hallituksen olisikin sitouduttava päättämään ennen vaalikauden loppua uudistuksista, jotka johtavat vanhuuseläkkeelle siirtymisen ”normi-iän” nou-suun 63 vuodesta 65 vuoteen esimerkiksi kymmenen vuo-den siirtymäajalla vuodesta 2016 alkaen. Vanhuuseläkkeel-le voisi olla edelleen mahdollista siirtyä jo 63 vuoden iässä, mutta ennen normi-ikää tapahtuvan eläkkeelle siirtymisen tulisi pienentää kuukausieläkettä loppuelämän ajaksi. Var-hennusvähennyksen tulisi olla riittävä niin, että se kom-pensoi kaikki aikaisesta eläköitymisestä julkiselle taloudel-le aiheutuvat rasitukset.

Uudistuksen yhteydessä olisi päätettävä myös eläkemak-sujen korotuksen määrästä ja sen toteuttamisesta heti kun nykyinen taantuma on ohitettu. Mitä pienemmäksi mak-sujen korotus voidaan puristaa, sitä parempi. Samoin olisi sovittava, miten toimitaan jos päätetty eläkemaksu ei kui-tenkaan riitä. Lisäksi tulisi sopia varhaisreittejä koskevis-ta uudistuksista, jotka tukevat vanhuuseläkeikää koskevaa ratkaisua.

Tällainen aikataulu antaisi hallitukselle mahdollisuuden sopia uudistusten yksityiskohdista työmarkkinajärjestöjen kanssa parhaillaan meneillään olevan selvitystyön pohjal-ta. Työmarkkinajärjestöjen merkittävä rooli eläkejärjestel-mässä ei poista hallituksen vastuuta lainsäädännöstä, jo-ka määrittää sosiaaliturvajärjestelmän keskeiset piirteet ja vaikuttaa ratkaisevasti julkisen talouden tasapainoon.

Elinkeinopolitiikan tuettava uutta ja vältettävä valikointia

Elinkeinopolitiikan painopiste on siirtynyt kuluvalla hal-lituskaudella valikoivien yritystukien suuntaan. Osaksi on kyse ympäristöpolitiikan aiheuttamien kilpailuhaitto-jen lieventämisestä (esim. energiaveron palautusten lisäys, suunniteltu rikkidirektiivin kustannusten kompensointi). Toisaalta innovaatioita pyritään edistämään uusilla koh-dennetuilla tuilla (esim. t&k-verohelpotus, business- enkeleiden verovähennys). Tämä merkitsee poikkeamaa noin pari vuosikymmentä vallalla olleesta filosofiasta tu-kea elinkeinoelämän yleisiä edellytyksiä ja tuottavuutta li-säävää rakennemuutosta. Tehdyt sinänsä ymmärrettävät ratkaisut sisältävät ison riskin: uuden luomisen sijasta tue-taan olemassa olevaa ja rapautetaan veropohjaa.

Hallituksen tulisi varmistaa, että kaikkiin uusiin tukirat-kaisuihin liitetään vaikuttavuuden arviointiprosessi niin, että ennen määräaikaisten tukien päättymistä voidaan ar-vioida, onko tukimuotojen jatkamiselle pitäviä perusteita. Samoin hallituksen tulisi vahvistaa terveen kilpailun ohjel-maa ja käynnistää tehottomiksi jo arvioitujen yritystukien karsiminen TEMin analyysien pohjalta.

Tuista aikanaan vapautuvat voimavarat olisi suunnattava yhteisöverokannan alentamiseen, tutkimuksen yleiseen ra-hoitukseen ja huolellisiin kustannushyötyanalyyseihin pe-rustuviin, kasvua tukeviin infrastruktuurihankkeisiin.

Kilpailua ja koottu väliporras julkisten palveluiden tehostamiseksi

Kuntarakennetta on joka tapauksessa uudistettava, vaik-ka se ei sellaisenaan parantaisikaan julkisen sektorin te-hokkuutta olennaisesti. Tämän vuoksi ja kuntatason pää-töksentekoa haittaavan epävarmuuden hälventämisek-si kuntauudistus olisi syytä viedä päätökseen suurimmat puutteet karsien. Tehokkuushyötyjen parantamiseksi oli-si esimerkiksi tärkeää poistaa sitoutuminen henkilöstön 5 vuoden irtisanomissuojaan liitoskunnissa.

Sosiaali- ja terveyspalveluja koskeva uudistushanke tar-vitsee aikalisän. Tavoiteltua selkeää järjestämis- ja tuotan-tomallia ei ole syntymässä. Hallituksen olisikin lykättävä uudistuksesta päättämistä. Jatkovalmistelun lähtökohdak-si olisi otettava ainakin terveyspalveluiden järjestämisvas-tuun keskittäminen korkeintaan 20 alueelliselle organi-saatiolle, kutsuttiinpa niitä millä nimellä tahansa, ja avoin suhtautuminen erilaisiin tuottajamalleihin. Suunnittelussa ei tule kavahtaa selkeän ja jopa omalla verotusoikeudella toimivan ”väliportaan” luomista. Suomea lukuun ottamatta terveydenhoidossa ja monissa muissa palveluissa tällainen väliporras on kaikissa Euroopan unionin maissa. Valmis-telu olisi toteutettava aikataululla, joka mahdollistaisi pää-töksenteon viimeistään kevään 2014 kehysriihessä. Ta

lous

polit

iikan

linj

aust

arpe

et–

johd

anto

jajo

htop

äätö

kset

8 2

92LUKU 2Talouden tilanne ja haasteet

2.1 Suomen taloudellinen ympäristö on lähivuosina haastava MarkkuKotilainen,ETLA PaavoSuni,ETLA VesaVihriälä, ETLA

2.2 Talous käy vajaateholla MikaMaliranta,ETLA NikuMäättänen,ETLA

2.3 Huoli kilpailukyvystä on aiheellinen MikaMaliranta,ETLA PetriRouvinen,Etlatieto Oy

2.4 Työmarkkinoiden ja palkkojen rakenne on murroksessa RitaAsplund,ETLA AnttiKauhanen,ETLA MikaMaliranta, ETLA

2.5 Taantumasta toipuminen ei poista kestävyysvajetta JukkaLassila,ETLA TarmoValkonen,ETLA

2.6 Julkisten palveluiden uudistus hyytyy Bo-ErikEkström,B&MANs Oy IlkkaHaavisto,EVA MikaPohjonen,Hannes Snellman Asianajotoimisto Oy

10

Suomen viennille tärkeiden maiden kysyntänäkymät ovat lä-hivuosina parhaimmillaankin laimeat. Suomen talous ei saa vetoapua vientimarkkinoiden kasvusta. Lisäksi on olemas-sa selvä riski, että kehitys erityisesti euroalueella muodostuu perusnäkemystä heikommaksi ja rahoitusmarkkinareaktioi-den ja yleisen luottamuksen heikentymisen kautta heikentää myös suoraan kotimaista kysyntää Suomessa.

Euroalueella parhaimmillaankin hidasta kasvua

Euroalueen 2009 alkanut toipuminen pysähtyi 2011 jäl-kipuoliskolla finanssimarkkinalevottomuuden lisääntyes-sä uudestaan, ja alueen BKT oli vuoden 2012 kolmannella neljänneksellä yhä pari prosenttia aiempaa tuotantohuip-pua alempi. Euroalue on ajautunut uudestaan taantumaan, ja tuotanto on vuoden 2013 alkaessa yhä lievässä laskussa. Työttömyys on noussut uudelle ennätystasolle.

Erot euroalueen talouskehityksessä ovat suuret. Kreikassa BKT supistui vuonna 2012 jo viidettä vuotta peräkkäin ja tuotanto oli noin 17 % vuoden 2008 tasoa pienempi. Tuo-tanto supistuu myös Italiassa ja Espanjassa. Toisaalta suu-rimman euromaan, Saksan BKT on kasvanut v. 2012 jo 2,4 % finanssikriisiä edeltänyttä tasoa korkeammaksi, ja kasvu näyttäisi jatkuvan, joskin aiempaa selvästi hitaampana.

EKP:n ilmoittama valmius valtionpapereiden ostoon jälki-markkinoilta, EVM:n toiminnan varmistuminen sekä pank-kiunionin asteittainen eteneminen vähentävät rahoituskrii-sin kärjistymisen uhkaa. Tämän voi olettaa rauhoittavan ti-lannetta rahoitusmarkkinoilla ja luovan edellytyksiä kasvun käynnistymiselle. Valtion papereiden korot ovatkin alentu-neet huomattavasti Italiassa, Espanjassa ja Portugalissa.

Luottamuksen palautuminen voi kuitenkin perustua vain osaksi näihin tekijöihin. Olennaisinta ovat ongelmamai-

2.1 Suomen taloudellinen ympäristö on lähivuosina haastavaMarkkuKotilainen–PaavoSuni–VesaVihriälä

Suom

enta

loud

ellin

eny

mpä

ristö

on

lähi

vuos

ina

haas

tava

den omat toimet, ml. julkisen talouden saneeraus ja erilai-set rakenteelliset uudistukset. Julkisen talouden saneeraus toisaalta heikentää lyhyellä aikavälillä kokonaiskysyntää, ja rakenteellisten toimien myönteiset kasvuvaikutukset tu-levat vasta ajan mittaan. Kun lisäksi taantuma on raken-netyöttömyyden lisääntymisen ja vähäisten investointien takia vaikuttanut myös tuotantopotentiaalin kasvuun, eu-roalueen toipuminen on parhaimmillaankin hidas proses-si. Vuoden 2013 kasvu jää olemattomaksi, eikä myöskään 2014 euroalueelta voida odottaa merkittävää vetoapua Suomen taloudelle.

Yhdysvallat toipumassa mutta finanssipolitiikka yhä hämärän peitossa

Yhdysvaltojen taloudellinen kasvu on taantuman jälkeen ollut euroaluetta nopeampaa, ja tuotanto oli kolmannella neljänneksellä 2,3 prosenttia taantumaa edeltävää huippua suurempi. Asuntomarkkinat ovat stabiloitumassa, ja asun-tojen hinnat ovat kääntyneet nousuun. Rahapolitiikka on voimakkaasti kysyntää tukevaa. Lisäksi maakaasun ja öljyn kotimaisen tarjonnan tuntuva lisäys pitää energian hinnat alhaisina ja vähentää riippuvuutta tuontienergiasta. Ta-lousnäkymät ovat valoisammat kuin euroalueella myös lä-hivuosina, olettaen että finanssipolitiikkaa koskevat ratkai-sut eivät johda politiikan nopeaan jyrkkään kiristymiseen.

Yhdysvalloissa talouspolitiikka on ollut kasvua tukevaa näihin päiviin saakka. Finanssipolitiikka on kuitenkin nyt kiristymässä samalla kun rahapolitiikka tuskin voi muut-tua enää elvyttävämmäksi. Vuoden vaihteessa tehdyt pää-tökset jatkoivat pääosaa tilapäisistä verohelpotuksista sekä lykkäsivät päätöstä menojen leikkaamisesta ja ns. velkaka-ton nostosta. Tästä huolimatta finanssipolitiikka kiristyy yli prosenttiyksiköllä suhteessa BKT:hen. Puolueiden välil-

Kuvio 1Euroalue tyhjäkäynnillä

Eräiden maiden kokonaistuotanto neljänneksittäin, 2008/2–2012/3, indeksi (2008/2=100)

Lähteet: OECD, ETLA.

85

90

95

100

105

110

2008/2 2008/4 2009/2 2009/4 2010/2 2010/4 2011/2 2011/4 2012/2

Suomi

Euroalue

Ruotsi

Saksa

USA

Venäjä

11

Suom

enta

loud

ellin

eny

mpä

ristö

on

lähi

vuos

ina

haas

tava

lä vallitsee jyrkkä erimielisyys tarvittavista lisätoimista. On todennäköistä, että menoja tullaan leikkaamaan tuntuvas-ti, mutta täsmällinen määrä ja ajoitus ovat hämärän peitos-sa. Kärjistyneen poliittisen asetelman vuoksi ei myöskään voida täysin sulkea pois mahdollisuutta, että Kongressi ei nostaisi liittovaltion velkaantumisen ylärajaa. Tämä mer-kitsisi liittovaltion maksukyvyttömyyttä, mikä olisi ennalta arvaamaton shokki maailman rahoitusjärjestelmälle.

Ruotsin talouskasvu jatkuu verraten vahvana hyvän kilpai-lukyvyn tukemana. Julkisen talouden vahva tila mahdollis-taa jopa lievää elvytystä. Venäjän talouskasvu riippuu kes-keisesti energian hinnasta. Raakaöljyn hinta pysynee kor-keana, mutta hinnan nousu ei jatku nopeana, joten öljyn hinnan vaikutus BKT:n kasvuun vähenee. Maakaasun hin-tariski on suuri, koska Yhdysvalloista on tulossa nesteyte-tyn kaasun merkittävä viejä. Tämä lisää tarjontaa markki-noilla. Kaasun hintakytkös öljyyn on samalla murtumassa, mikä merkinnee halvempaa hintaa. Venäjän kokonaistuo-tannon kasvu jää lähivuosina 3–4 prosentin tuntumaan.

Kehittyvät maat maailmatalouden veturina

Maailmantalouden kasvun painopiste pysyy kehittyvis-sä maissa, ja Kiina on lähivuosina sen keskeisin moottori, joskin Intian ja Brasilian merkitys lisääntyy nopeasti. Kui-tenkin myös kehittyvien maiden näkymät ovat heikommat kuin vuosituhannen alkuvuosina, koska teollisuusmaiden kysyntä pysyy laimeana ja rakennemuutos hidastuu. Kii-nan kasvu on vauhdittumassa tämänvuotisesta noin 7,5 prosentista, kun nouseva palkkataso lisää kulutusta ja talo-utta elvytetään mm. infrastruktuuri-investointeja ja sosiaa-lista rakentamista vauhdittamalla. Investointien odotetaan vauhdittuvan myös useissa muissa maissa kuten Intiassa ja Brasiliassa.

Riskit huomattavia

Maailmantalouden suurimmat riskit ovat lyhyellä aikavä-lillä Yhdysvaltojen yhä uhkaava merkittävä budjettikiristys ja euroalueen kriisin uusi kärjistyminen. Kumpikin näistä

voisi suistaa teollisuusmaat uudelleen syvään taantumaan tilanteessa, jossa talouspolitiikan liikkumavara on hyvin vähäinen. Toisaalta varsinkin Yhdysvalloissa on huomatta-va potentiaali kysynnän kasvulle, jos julkisen talouden on-gelmat saadaan uskottavasti hallintaan.

Talouspolitiikan puitteet muuttuvat

Eurokriisi on pannut liikkeelle merkittäviä muutoksia EU:n ja erityisesti euroalueen talouspolitiikan instituuti-oissa. Kriisinhallinta on lisännyt euromaiden keskinäistä yhteisvastuuta rahoitustukijärjestelmien ja EKP:n kautta. Samalla on luotu tiukempia mekanismeja talouspolitiikan koordinoimiseksi. Toistaiseksi tämä on merkinnyt kansal-lisen päätösvallan rajoittumista lähinnä silloin, kun maan julkinen talous on huonossa kunnossa. Ääriesimerkkinä ovat ongelmamaiden saamaan rahoitustukeen liittyvät eh-dot julkisen talouden saneeraamisesta ja erilaisista raken-neuudistuksista. Eräiltä osin myös ”asiansa hyvin hoitanei-den” maiden päätösvaltaa siirtyy EU- tai eurotasolle. Ns. pankkiunioni siirtää merkittävältä osin pankkien valvon-nan euroalueen tasolle, ja myös pankkiriisien hallintame-kanismista tulee euroalueen tasoista.

Suomen kannalta kehitykseen liittyy useita huomionarvoi-sia näkökohtia. Ensinnäkin Suomelle on muiden maiden tavoin tärkeää, että EU:n instituutiot tukevat toteutunutta paremmin talouden vakautta. Tämä luo paremmat edel-lytykset kasvulle EU:ssa ja Suomessa. Hyvin toteutettuna instituutioiden kehittäminen vähentää Suomen riskiä jou-tua muissa maissa syntyneiden ongelmien maksumieheksi.

Toiseksi Suomelle on tärkeää, ettei euroalueen instituutioi-den kehittäminen heikennä EU:n yhtenäisyyttä. Euroalu-een ulkopuolella olevat Ruotsi ja Iso-Britannia ovat Suo-melle tärkeitä kumppaneita.

Kolmanneksi, Suomen etu on säilyttää maksimaalinen vai-kutusvalta omiin asioihin. Tähän on parhaat edellytykset silloin, kun markkinakuri täydentää keskusjohtoista jäsen-maiden talouspolitiikan valvontaa ja Suomi hoitaa omaa julkista talouttaan hyvin.

Euroalue 0,1 -0,1 -0,2 1,4 1,3 1,0USA 2,3 2,0 1,8 2,6 2,8 2,2Japani 0,8 0,7 1,0 1,9 0,8 1,0Kiina 7,7 8,5 8,0 7,8 8,9 8,5Venäjä 3,9 3,8 3,5 4,0 4,1 3,5Ruotsi 1,9 1,9 1,0 2,5 3,0 2,5Maailmankauppa 3,3 4,7 4,5 3,9 6,8 5,5Suomen vientikysyntä 4,1 5,4 2,3 5,9 7,1 2,8

Taulukko 1Suomen vientikysyntä vahvistumassa?

BKT:n muutos, % vuodessa

Lähde: EU, OECD, ETLA.

2013 2014 EU OECD ETLA EU OECD ETLA 10/12 10/12 12/12 10/12 10/12 12/12

12

Talo

usk

äyv

ajaa

teho

lla

Suomen talous käy vajaateholla. Yksityisen sektorin tuotan-to olisi noin 6 prosenttia suurempi, jos työvoimaresurssit oli-sivat yhtä tehokkaassa käytössä kuin juuri ennen finanssi-kriisiä vuonna 2008. Työvoima on vajaakäytössä erityisesti jalostussektorin yrityksissä. Kysymys on suurelta osin vien-titeollisuuden ongelmista. Aktiivista kysyntäpolitiikkaa tär-keämpää on huolehtia teollisuuden kilpailukyvystä ja työ-voiman liikkuvuudesta.

Talouspoliittisten ratkaisujen tueksi tarvitaan näkemys talouden nykytilasta. Yksi oleellinen kysymys on, missä määrin taloudessa ilmenee tuotantomahdollisuuksien va-jaakäyttöä, eli kuinka suuri on ns. tuotantokuilu. Jos tuo-tannontekijät ovat täyskäytössä, kysynnän kasvattaminen esimerkiksi julkisia investointeja tai kulutusta lisäämällä ei voi juuri lisätä kokonaistuotantoa. Tällöin esimerkiksi jul-kisten investointien lisääminen syrjäyttää yksityisiä inves-tointeja ja kiihdyttää inflaatiota.

Jos taas taloudessa on paljon käyttämättömiä tuotanto-mahdollisuuksia, tuotanto voi kasvaa kysynnän myötä. Tällaisessa tilanteessa on ainakin toivottavaa välttää nopei-ta julkisen talouden kiristystoimia, sillä kysynnän supis-tuminen johtaisi myös tuotannon supistumiseen ja työt-tömyyden kasvuun. Aktiivista kysynnän kasvattamistakin voi puolustaa. Se voi käytännössä tarkoittaa esimerkiksi sellaisten julkisten investointien aikaistamista, jotka toteu-tettaisiin ennemmin tai myöhemmin joka tapauksessa.

Tärkein tuotannontekijä on osaava työvoima. Pelkkä työl-lisyysaste tai tehdyt työtunnit eivät kuitenkaan välttämättä kerro koko totuutta työvoiman vajaakäytöstä, sillä työvoi-maa saattaa olla tilapäisesti vajaakäytössä myös yrityksissä. Tällainen ilmiö näkyy työn tuottavuuden alenemisena. Sitä,

2.2 Talous käy vajaatehollaMikaMaliranta–NikuMäättänen

missä määrin työvoimaa on yrityksissä vajaakäytössä, voi-daan yrittää arvioida vertaamalla toteutunutta tuottavuutta keskimääräiseen, pitkän aikavälin tuottavuuskehitykseen.

Tuotantomahdollisuuksien vajaakäyttöä on syytä arvioida erikseen talouden eri sektoreiden osalta. Talouspolitiikan kannalta tilanne voi olla hyvin erilainen riippuen esimer-kiksi siitä, ilmeneekö tuotantomahdollisuuksien vajaakäyt-töä ennen kaikkea vientikysynnän varassa olevassa teolli-suudessa vai lähinnä kotimaisen kysynnän varassa olevilla palvelualoilla.

Seuraavassa esitämme vuoden 2011 loppuun ulottuvien ti-lastojen valossa arvion Suomen tuotantokuilusta. Jaamme tuotantokuilun kahteen osaan, eli työtuntien ja työn tuot-tavuuden kuiluun. Keskitymme tarkastelussa yrityssekto-riin. Tarkastelemme jalostusta ja palveluita myös erikseen. Yrityssektoriin keskittymistä voidaan perustella julkisen sektorin tuottavuuden mittauksen ongelmilla. Toisaalta yrityssektorin tuotannon kehitys vaikuttaa myös julkisen talouden kehitykseen.

Arviomme tuotantokuilusta perustuu hyvin suoraviivai-seen laskelmaan. Oletamme, että yritysten tarpeita vas-taava työvoima oli Suomessa suurin piirtein täyskäytössä juuri ennen finanssikriisiä ja että teknologinen kehitys on kasvattanut Suomen tuotantomahdollisuuksia tuottavuu-den pitkän aikavälin trendin mukaista vauhtia. Tuotanto-kuilua voidaan arvioida eri tavoin, ja eri menetelmillä saa-dut tulokset voivat vaihdella paljonkin. Esimerkiksi OECD ja IMF laskevat tuotantokuilun soveltaen huomattavasti monimutkaisempia tilastollisia menetelmiä. Omaa laskel-maamme motivoi tarve arvioida tuotantokuilua eri sekto-reilla ja havainnollistaa tuottavuuskehityksen ja tuotanto-kuilun välistä yhteyttä.

Kuvio 1Työn tuottavuustrendi on taittunut ja uudeltakin trendiltä on pudottu

Työn tuottavuus yrityssektorilla ja sen trendi 1985–2020, logaritmiset prosentit (1995 = 0 %)

Lähde: BLS, Kansantalouden tilinpito.

-60

-40

-20

0

20

40

60

1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020

Suomi

USA

Trendi

13

Talo

usk

äyv

ajaa

teho

lla

Työn tuottavuus laskenut poikkeuksellisen paljon

Kuvio 1 esittää Suomen ja Yhdysvaltojen toteutuneen tuot-tavuuskehityksen vuoteen 2011 sekä arvion työn tuotta-vuuden trendikasvusta. Toteutunut kehitys on tiedossa vain vuoteen 2011 saakka, mutta on epätodennäköistä, et-tä tilanne olisi sen jälkeen oleellisesti muuttunut.

Suomen toteutuneen kehityksen osalta kuviosta nähdään, että työn tuottavuus Suomen yrityssektorilla laski nope-asti finanssikriisin alussa vuonna 2008. On luontevaa aja-tella, että romahdus johtui ainakin ensivaiheessa lähin-nä Suomea kohdanneesta negatiivisesta kysyntäshokista, minkä seurauksena tuotanto supistui. Monista syistä joh-tuen yritykset eivät kuitenkaan vähentäneet välittömäs-ti työvoimaansa samassa suhteessa, joten tuottavuus laski. Yllättävämpää ja huolestuttavampaa on se, että työn tuot-tavuus ei ole vieläkään noussut finanssikriisin jälkeisestä kuopastaan.

Kuviossa 1 esitetty arvio työn tuottavuuden trendikasvus-ta perustuu työn tuottavuuden keskimääräiseen kasvuun Yhdysvalloissa vuoden 2004 jälkeen, jolloin Yhdysvalto-jen tuottavuuskehityksessä näyttää tapahtuneen viimeisin trendikäänne (Fernald, 2012). Kuten kuviosta nähdään, Suomen tuottavuuden kasvuvauhti oli vuosina 1995–2005 käytännössä sama kuin Yhdysvalloissa. Havainto voidaan tulkita niin, että Suomi ei ole enää vuoden 1995 jälkeen hyötynyt niin sanotusta kiinnikurojan edusta, vaan tuot-tavuuden pitkän aikavälin kasvuvauhti Suomessa on va-kiintunut samaksi kuin Yhdysvalloissa, koska Suomi ja Yhdysvallat ovat molemmat tuottavuuden eturintama-maita. Näin ollen on perusteltua olettaa, että Suomessa tuottavuuden trendi noudattaa jatkossakin Yhdysvaltojen trendiä.

Suomen tuottavuuskuilu on siis kuviossa esitetyn tren-diuran ja toteutuneen tuottavuuden välinen etäisyys. Tä-män tulkinnan mukaan Suomen työn tuottavuus oli tila-päisesti trendikehityksen yläpuolella vuosina 2006–2008. Vastaavasti kuvion perusteella voidaan arvioida, että vuon-na 2011 Suomen yrityssektorilla oli 4,4 prosentin tuotta-vuuskuilu. Toisin sanoen, samalla työtuntien määrällä tuo-tannon määrä voisi olla 4,4 prosenttia suurempi.

Työtunnit vähentyneet vain hieman

Kuvio 2 esittää yrityssektorin työtuntien kehityksen Suo-messa, Yhdysvalloissa, Ruotsissa ja Saksassa. Vertailukoh-tana pidetään vuotta 2007 (=100). Kuten kuviosta näh-dään, tehdyt työtunnit putosivat finanssikriisin alussa kai-kissa näissä maissa.

Yhdysvalloissa työtunnit vähenivät kuitenkin huomatta-vasti enemmän. Siellä työtunnit vähenivät parissa vuodes-sa lähes 10 prosenttia. Tämä näkyi kuviossa 1 siten, että tuottavuus palasi nopeasti trendilleen. Näyttää siis siltä, et-tä Yhdysvaltalaiset yritykset eivät pitäneet työvoimastaan kiinni samassa mitassa kuin suomalaiset yritykset. Vaikka tilanne on Yhdysvalloissa sittemmin hieman kohentunut, vuoden 2012 jälkipuoliskolla työtunnit olivat vielä viisi prosenttia vuoden 2007 tasoa alemmat.

Finanssikriisin alussa Suomen kehitys oli työtuntien osal-ta hyvin samanlainen kuin Ruotsissa ja Saksassa. Vuodes-ta 2010 eteenpäin Ruotsin ja Saksan kehitys on kuiten-kin ollut myönteisempää kuin Suomen. Ruotsissa tehtyjen työtuntien määrä oli vuonna 2011 jo selvästi finanssikrii-siä edeltävää tasoa korkeammalla. Suomessa taas tehtiin vuonna 2011 1,3 prosenttia vähemmän työtunteja kuin vuonna 2007, vaikka työikäisen väestön määrä on samaan aikaan hieman kasvanut.

Kuvio 2Suomessa työtunnit kehittyneet paremmin kuin Yhdysvalloissa, mutta huonommin kuin Ruotsissa

Yrityssektorin tehdyt työtunnit 1995–2011, vuosi 2007=100

Lähteet: Kansantalouden tilinpito, BLS, SCB ja EU KLEMS -tietokanta.

75

80

85

90

95

100

105

110

1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011

Suomi

Ruotsi

Saksa

USA

14

Ongelmat ennen kaikkea teollisuudessa

Seuraavaksi arvioimme, miten nämä kuilut jakautuvat ta-louden sektorien mukaan. Kuvion 3 ylemmässä osassa esitetään tuottavuuskehitys eri sektoreilla. Tuottavuus on laskenut jalostuksessa, eli teollisuudessa ja rakennusalal-la, huomattavasti enemmän kuin muilla sektoreilla. Jalos-tuksessa tuottavuuden kasvuvauhti oli erittäin voimakasta vuoteen 2007 saakka, minkä jälkeen tuottavuus romahti. Koska jalostussektori muodostaa suuren osan koko kan-santuotteesta, on selvää, että myös koko yksityissektorin tuottavuuskuilu on syntynyt pääasiassa jalostussektorilla.

Julkisella sektorilla tuottavuus on sen sijaan jatkanut mel-ko tasaista pudotusta. Toisaalta, kuten edellä mainittiin, julkisen sektorin tuottavuuden mittaamisen liittyy suuria ongelmia.

Kuvion 3 alimmainen osa puolestaan näyttää, että myös työtuntien notkahdus tuli käytännössä kokonaan jalostuk-sesta, jossa työtunnit olivat vuonna 2011 noin 8 prosent-tia alemmalla tasolla kuin huippuvuonna 2007. Yksityisis-sä palveluissa työtunnit ovat jo korkeammalla tasolla kuin 2007. Toisaalta, kuten kuviosta näkyy, työtunnit lisään-tyivät sangen nopeasti finanssikriisiin saakka, ja nyt siltä trendiltä on hieman pudottu.

Tuotantokuilun pienentäminen edellyttää kilpailu-kyvyn parantamista ja rakennemuutosta

Suomen talous käy siis vajaateholla. Ongelmat näkyvät en-nen kaikkea tuottavuuden laskuna teollisuudessa. Arvi-oimme, että Suomen yrityssektorilla oli vuonna 2011 4,4 prosentin tuottavuuskuilu ja 1,3 prosentin työtuntikuilu,

Tehtyjen työtuntien kehitys sektoreittain

Lähde: Kansantalouden tilinpito.

Kuvio 3Työn tuottavuus ja työtunnit laskeneet erityisesti jalostussektorilla

Työn tuottavuuden kehitys sektoreittain

Lähde: Kansantalouden tilinpito.

20

40

60

80

100

120

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011

Jalostus

Palvelut

Julkisyhteisöt

Kansantalous

Työn tuottavuus

70

80

90

100

110

120

130

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011

Jalostus

Palvelut

Julkisyhteisöt

Kansantalous

Tehdyt työtunnit

Talo

usk

äyv

ajaa

teho

lla

15

eli yhteensä 5,7 prosentin tuotantokuilu suhteessa koko yrityssektorin tuotantoon. Mikään ei viittaa siihen, että ti-lanne olisi vuoden 2011 jälkeen oleellisesti muuttunut.

Arvioimme on suurin piirtein linjassa kansainvälisten ar-vioiden kanssa. Esimerkiksi OECD:n (2012) arvio Suomen tuotantokuilulle vuonna 2011 on 4,6 prosenttia. Tämä ar-vio koskee kuitenkin koko taloutta, kun taas meidän ar-viomme koskee pelkästään yrityssektoria. On selvää, et-tä koko talouden tuotantokuilu (suhteessa koko talouden tuotantoon) on pienempi kuin yrityssektorin tuotanto-kuilu, sillä työn tuottavuus tai työtunnit eivät ole julkisella sektorilla romahtaneet.

Tuotantokuiluarviomme perustuu oletukseen, että yritys-ten tarpeita vastaava työvoima oli suurin piirtein täyskäy-tössä juuri ennen finanssikriisiä ja että tuotantomahdol-lisuuksia parantava teknologinen kehitys on jatkunut fi-nanssikriisin jälkeen samaa tahtia kuin aikaisemminkin. On tietenkin mahdollista, että Suomi on syystä tai toisesta pudonnut aikaisemmalta tuottavuustrendiltä. Tähän mah-dollisuuteen viittaa se, että yrityssektorilla työn tuottavuus on edelleen selvästi finanssikriisiä edeltävän tason alapuo-lella. Jos olemme pudonneet aikaisemmalta tuottavuus-trendiltä, tuotantokuilu on edellä esitettyä arviota pienem-pi. Siinä tapauksessa talouskasvu jatkuu hitaana ilman vä-liaikaista nopeamman kasvun vaihetta.

Talouspolitiikan kannalta tuotantokuilun täsmällistä suu-ruutta oleellisempaa on se, että tuotantokuilu näyttää joka tapauksessa johtuvan hyvin suurelta osin jalostussektorin ongelmista. Tarkempi tarkastelu viittaa siihen, että ongel-mat juontavat juurensa merkittävältä osin, muttei koko-naan, elektroniikkateollisuuden kilpailukyvystä (Kajanoja, 2012; Konjukturinstitutet, 2012). Tätä kysymystä tarkastel-laan lähemmin seuraavassa luvussa.

Teollisuus vie suuren osan tuotteistaan ulkomaille. Siksi aktiivisella kysyntäpolitiikalla – esimerkiksi kasvattamal-la julkisia investointeja, julkista kulutusta tai tulonsiirtoja – on vaikea hyödyntää siellä vapaana olevaa tuotantokapa-siteettia.

Aktiivista kysyntäpolitiikka tärkeämpää olisi huolehtia teollisuuden kilpailukyvystä. Myös työvoiman liikkuvuu-den edistäminen auttaisi sekä työtuntien että työn tuotta-vuuden kuilun kuromisessa. Koko kansantalouden kannal-ta on tärkeätä, että työvoima siirtyy tarvittaessa nopeasti huonon tuottavuuden yrityksistä korkeamman tuottavuu-den yrityksiin.

Vaikka kokonaiskysynnän kasvattaminen julkisen val-lan toimesta ei olekaan ratkaisu Suomen talouden nykyi-siin ongelmiin, julkisen talouden nopeita kiristystoimia on edelleen syytä välttää. Teollisuuden ongelmat saattavat ni-mittäin pian näkyä myös työttömyyden kasvuna. Se puo-lestaan heikentäisi kokonaiskysyntää aiheuttaen ongelmia myös palvelualoille. Jos näin tapahtuu, myös lähivuosina tehtävät julkisen talouden kiristystoimet osuisivat mah-dollisimman huonoon aikaan. Välittömien kiristystoimien välttäminen edellyttää luonnollisesti sitä, että hallitus pys-tyy muilla toimilla säilyttämään luottamuksen valtion lai-nanhoitokykyyn.

KirjallisuuttaFernald, J. (2012). Productivity and Potential Output before, during, and after the Great Recession. Federal Reserve Bank of San Francisco, Working Paper No. 2012-18.

Kajanoja, L. (2012). Suomen kilpailukyky ja sen mittaaminen. Euro & Talous, 20(5), 85–95.

Konjukturinstitutet (2012). Konjunkturläget, December 2012.

OECD (2012). Economic Surveys Finland, February 2012.

Talo

usk

äyv

ajaa

teho

lla

16

Huo

liki

lpai

luky

vyst

äon

aih

eelli

nen

Suomen lyhyen aikavälin kilpailukyvyn tilanne on heikko. Ongelma ulottuu myös elektroniikkateollisuuden ulkopuolel-le. Tilanteen korjautuminen edellyttää aikaa vievää ja kivu-liasta ”luovaa tuhoa”, mikä pitää sisällään rakennemuutos-ta sekä toimialojen välillä että toimialojen sisällä yritysten välillä. Lyhyellä aikavälillä Suomessa tarvitaan markkina-ehtoisesti kannattavia, kilpailukykyisiä toimialoja ja yrityk-siä. Niitä tarvitaan, jotta taloutta vahvistava rakennemuu-tos sisältäisi yhtä paljon uusien työpaikkojen luontia kuin vanhojen tuhoa. Suomen hyvä rakenteellinen kilpailukyky tarjoaa hyvät edellytykset ongelman korjautumiselle, mutta lisäksi tarvitaan palkkamalttia.

2.3.1 Kilpailukyky: rakkaalla nimellä on monta sisältöä

Edellisen luvun tarkastelussa kävi ilmi, että Suomen talou-dellisen toipumisen kannalta erityisen tärkeää on se, kuin-ka houkutteleva Suomi on tuotannon ja työpaikkojen si-jaintikohteena ja kuinka hyvin Suomessa toimivat yrityk-set menestyvät vienti- ja kotimarkkinoilla. Johtopäätökse-nä esitettiin, että nykyisessä taloustilanteessa Suomen on tarpeen parantaa talouden ja erityisesti teollisuuden kil-pailukykyä.

Niin itse kilpailukyvyn käsite kuin sen erilaiset indikaat-torit ovat kiistanalaisia. Taloustieteen nobelisti Paul Krug-man (1994) on jopa kyseenalaistanut koko käsitteen tar-peellisuuden. Toisaalta tarvitsemme käsitteistöä ja in-dikaattoreita, joiden avulla voidaan kuvata talouden ta-sapainoisen kehityksen edellytyksiä, ennustaa talouden kehitystä ja tehdä perusteltuja politiikkasuosituksia.

Taloussanasto (s. 118, 2007) määrittelee kilpailukyvyn seu-raavasti: ”yrityksen, toimialan tai kansantalouden kyky sel-viytyä taloudellisen kilpailun olosuhteissa...”. Näin määritel-

2.3 Huoli kilpailukyvystä on aiheellinen*

MikaMaliranta–PetriRouvinen

tynä heikko kilpailukyky voi ilmetä monin tavoin: yritystoi-minnan heikkona kannattavuutena, konkursseina, työpaik-kojen menetyksinä, markkinaosuuksien menettämisenä tai kansantalouden velkaantumisena. Toisaalta on tärkeää teh-dä selkeä ero sen välillä, onko ongelmana talouden lyhyen aikavälin epätasapaino vai pitkän aikavälin kehityskyky.

Kilpailukykyä arvioidaan suhteessa johonkin vertailukoh-taan. Vertailukohtana voidaan käyttää tiettyä maata tai jo-tain maaryhmää, jossa kutakin maata painotetaan esimer-kiksi ulkomaankaupan perusteella. Näiden painojen mää-rittelyyn liittyy sekä teoreettisia että käytännöllisiä ongel-mia.

Kilpailukyvyn määrittely ja mittaaminen on siis vaikeaa, mutta tarpeellista. Kuten edellä kävi ilmi, asia on monita-hoinen. Kokonaiskuvan hahmottamiseen ja tilannearvioon tarvitaan siis monia toisiaan täydentäviä indikaattoreita. Yhden, teoreettisesti oikean mittarin perääjät vievät kes-kustelua sivuraiteille.

Kuten kuviosta 1 nähdään, Suomen kehitys oli vientimark-kinamenestyksen perusteella mainiota 1990-luvun jälki-puoliskolla, mutta 2000-luvulla ja varsinkin finanssikriisin jälkeen kehitys on ollut sangen heikko. Myöskään ennus-teet eivät ole rohkaisevia. Lisäksi tehdasteollisuuden kan-santulo-osuus putosi vuosina 2007–2011 yhtä voimakkaas-ti kuin vuosina 1989–1992, vaikka elektroniikka- ja metsä-teollisuus jätettäisiin tarkastelun ulkopuolelle. Tarvitsemme välineistöä sen erittelemiseksi, mistä tällaiset kehityskulut johtuvat ja mitä niistä saattaa myöhemmin seurata.

Erilaiset tunnusluvut näyttäisivät antavan keskenään risti-riitaisen kuvan talouden kilpailukyvyn tilasta. Ei ihme, että kilpailukyvyn tilanne hämmentää. Tilannetta ei ole yhtään helpottanut jossain määrin sekava ja epätarkka käsitteiden käyttö ja indikaattorien tulkinta.

Kuvio 1Suomi on menettänyt vientimarkkina-osuuksia 2000-luvun alusta lähtien

Vientimarkkinamenestyksen kehitys 1996–2014, indeksi (vuosi 2000 = 100)

Kun käyrä laskee, maan vientiyritykset menettävät markkinaosuuksia vientimarkkinoilla.

Lähde: OECD.

60

70

80

90

100

110

120

1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Suomi

HollantiRuotsi

Saksa

USA

JapaniItalia

Kreikka

Market performance of exports of goods and services on export weighted imports of goods and services :- 36 industrial markets : EU-27, TR CH NR US CA JP AU MX NZ) (VXGSP)

*TämäosioontehtyosanaTT-säätiönrahoittamaahanketta”MitäkilpailukykyonjamillainenseonSuomessa”.

17

Huo

liki

lpai

luky

vyst

äon

aih

eelli

nen

Urheilijan kilpailukykyä mitataan lukuisilla erilaisilla tes-teillä. Näiden testien käyttökelpoisuutta arvioidaan sen pe-rusteella, kuinka ne auttavat valmennettavaa hänen tavoi-tellessaan hyviä tuloksia kilpailuissa. Talouden kilpailuky-vyn mittaritkin ovat vain työvälineitä. Niiden tarpeellisuus testataan lopulta siinä, kuinka hyvin ne auttavat ymmärtä-mään ja ennustamaan kansantalouden menestystä työlli-syyden ja tulojen kehityksessä.

Taulukossa 1 on esitetty yksi tapa luokitella ja määritellä kilpailukyvyn eri näkökohtia, tekijöitä ja indikaattoreita.

Suhteelliseen kannattavuuteen pohjautuva kilpailukykymit-tari kertoo talouden lyhyen aikavälin suhdannetilantees-ta. Niin sanotut reaaliset yksikkötyökustannukset mittaa-vat sitä. Kun ne kohoavat kilpailijamaita nopeammin, ta-louden kyky selvitä kilpailuolosuhteissa – siis kilpailukyky – heikkenee. Reaaliset yksikkötyökustannukset riippuvat seuraavista osatekijöistä (”+” kertoo, että vaikutus kilpailu-kyvyn kannalta myönteinen ja ”-” kielteinen):

– työ- ja välipanoskäytön tuottavuus, eli tehokkuus (+) – työ- ja välipanoskäytön hinta (-), – arvonlisäyksen hinta (+).

Perinteisesti analyyseissä on käytetty nimellistä yksikkö-työkustannusta tai nimellistä yksikkökustannusta, jotka ei-vät ota huomioon arvonlisäyksen (tai tuotannon) hinnan vaikutusta yrityksen suhteelliseen kannattavuuteen (ks. Mankinen, Nikula ja Rantala, 2012).

Suhteelliseen kannattavuuteen pohjautuva reaalisten yk-sikkötyökustannusten mittari on hyvä kilpailukyvyn mit-tari sen vuoksi, että se myös kytkeytyy moneen talouden tärkeään tunnuslukuun. Niitä ovat muun muassa yritysten työllisyys, vientimarkkinamenestys, vaihtotase ja suorien sijoitusten virrat (ks. esim. Kajanoja, 2012).

Seuraavan sivun boksissa on esitetty reaalisen yksikkötyö-kustannusmittarin teoreettisia lähtökohtia ja osatekijöitä yksityiskohtaisemmin.

Kilpailukyky on monitahoinen kysymys, jonka arvioimi-seen tarvitaan erilaisia näkökulmia ja indikaattoreita.

Rakenteellinen kilpailukyky kuvaa talouden pitkän aikavä-lin kehityskykyä. Sen mittaamiseksi monet kansainväliset järjestöt ovat kehittäneet erilaisia yhdistelmäindikaatto-

reita. Niiden tarkoituksena on summeerata tekijöitä, jotka ennustavat talouden tulevaa pitkän aikavälin talouskasvua. Indikaattorit poikkeavat toisistaan monella tavoin, mutta tyypillisesti ne mittaavat ainakin seuraavia tekijöitä: inno-vointi, koulutus ja osaaminen sekä tutkimus.

On tärkeää pitää kilpailukyvyn kaksi tyyppiä selvästi toi-sistaan erillään. Lyhyen aikavälin kilpailukyvyllä on ole-massa joku optimaalinen tasapainotaso, jonka ylittäminen ei pidä olla talouspolitiikan tavoite. Sen sijaan rakenteel-lisen kilpailukyvyn parantaminen sellaisilla terveillä kei-noilla kuten osaamisen ja innovatiivisuuden edistämisel-lä ja tuottavuutta vahvistavan rakennemuutoksen edelly-tyksiä vahvistamalla, on yleensä aina järkevää politiikkaa kaikissa suhdannetilanteissa. Vaikutukset koko kansan-talouden tasolla tulevat kuitenkin niin hitaasti, että näillä keinoilla ei lyhyen aikavälin talousongelmia ratkota. Edel-lä mainittu erottelu auttaa myös ymmärtämään, miksi sa-maan aikaan toiset indikaattorit osoittavat hyvää ja toiset huonoa kilpailukykyä.

Luvussa 2.3.2 tarkastellaan Suomen lyhyen aikavälin kil-pailukykyä suhteellisen kannattavuuden näkökulmasta ja luvussa 2.3.3 pitkän aikavälin rakenteellisen kilpailukyvyn tilaa.

2.3.2 Lyhyen aikavälin kilpailukykyä on katsottava tarkasti

Kilpailukykymittarilla voidaan tutkia epätasapainoa

Talouden tasapainoon vaikuttaa se, miten palkat kehitty-vät suhteessa nimelliseen työn tuottavuuteen (nimellinen arvonlisäys työtuntia kohti). Nimellinen työn tuottavuus riippuu kolmesta päätekijästä: 1) tuottavuudesta, 2) tuo-tannon hinnasta ja 3) välituotteiden hinnasta.

Lyhyellä aikavälillä palkkojen ja nimellisen työn tuotta-vuuden ei tarvitse kulkea käsi kädessä. Käytännössä ne poikkeavat merkittävästi suhdannevaiheiden mukaan – laskusuhdanteen aikana palkat tyypillisesti kasvavat nope-ammin kuin nimellinen työn tuottavuus. Tilastoissa tämä näkyy siten, että palkansaajakorvausten osuus arvonlisä-yksestä (eli työn tulo-osuus) kasvaa. Tämä tarkoittaa sitä, että yritysten taloudelliset kannustimet säilyttää vanhoja ja luoda uusia työpaikkoja pienenevät. Myös välipanosten kysyntä vähenee.

Aikajänne Lyhyt PitkäKilpailukyvyn tyyppi Suhteellinen kannattavuus Rakenteellinen kilpailukykyIndikaattori Reaalinen yksikkötyökustannus YhdistelmäindikaattoriTekijät Työ- ja välipanoskäytön tehokkuus, Innovointi, koulutus ja osaaminen, työ- ja välipanoskäytön hinta, tutkimus, tuotannontekijöiden arvonlisäyksen hinta uudelleen kohdentuminenSeuraukset Työllisyys, vientimarkkinaosuudet, Tuottavuuden kasvu, tulokehitys, vaihtotase, suorat sijoitukset investoinnit, suorat sijoitukset, talouskasvu

Taulukko 1 Kilpailukyvyn luokittelu, määrittelyt ja luonnehdinta

18

Boksi Kannattavuuden maksimointi, kilpailukyky ja työpanos

Lähtökohtana on yrityksen kannattavuuden maksimointitavoi-te.

Sen mukaisesti yrityksellä on optimaalinen määrä työtunte-ja silloin kun ”viimeisen” työtunnin hinta vastaa sen yritykselle tuottamaa taloudellista lisäarvoa. Jos yrityksen oman tuotan-non määrä ei vaikuta tuotannon hintaan, ehto voidaan esittää formaalisti seuraavasti:

w = p*MPL,

jossa w on työtunnin hinta, p on arvonlisäyksen hinta ja MPL on työtunnin rajatuottavuus.

Oletetaan yksinkertaisuuden vuoksi, että yrityksen arvonlisäyk-sen volyymi määräytyy Cobb-Douglas-tuotantofunktion mu-kaan. Tällöin työtunnin rajatuottavuus on

MPL = b Y/L,

jossa b on kiinteä parametri, Y on arvonlisäyksen volyymi ja L tehtyjen työtuntien määrä.

Tällöin työtunnin tasapainohinta on

w = p*b Y/L.

Tästä ehdosta voidaan tunnistaa niin sanottu reaalisen yksikkö-työkustannuksen mittari RULC, jota ovat käyttänyt viime aikoina mm. Lebrun ja Pérez (2011).

Edellä kuvatussa tasapainotilanteessa RULC määräytyy seuraa-vasti:

RULC = w/(p*Y/L)= b.

Jos RULC on suurempi kuin b, työn hinta ei ole kilpailukykyisel-lä tasolla. Jos RULC on pienempi kuin b, työ on alihinnoiteltu. Edellinen tilanne tarkoittaa työllisyyden heikkenemistä. Suo-messa jälkimmäinen tarkoittaa käytännössä sitä, että palkan-muodostuksessa on palkkaliukumapaineita (Kauhanen ja Mali-ranta, 2012).

Lebrun ja Pérez (2011) tarkastelevat RULC-mittaria tilanteessa, jossa tuotantofunktiona käytetään yksinkertaisen Cobb-Doug-las-tuotantofunktion sijasta joustavampaa CES-tuotantofunk-tiota.

Arvonlisäyksen arvo (p*Y) määräytyy puolestaan seuraavasti:

p*Y = pqQ – pmM, jossa Q on tuotoksen ja M välituotteiden volyymi, ja pq on tuotoksen ja pm on välipanosten hinta.

Nyt reaaliset yksikkötyökustannukset voidaan esittää seuraa-vassa muodoissa:

RULC = w/((pqQ – pmM)/L).

Kaavasta nähdään, että reaalisilla yksikkötyökustannuksilla mi-tattu kilpailukyky riippuu seuraavista tekijöistä (”+” kertoo, että vaikutus on yrityksen kilpailukyvyn kannalta myönteinen ja ”-” kielteinen)

– palkansaajakorvaus: w (-)– bruttotuotannon hinta: pq (+)– välipanosten hinta: pm (-)– keskimäär. nimellinen työn tuottavuus: (pqQ – pmM)/L (+)

Yrityksen kilpailukykyä parantava tuotannon hinta pq riippuu monista tekijöistä, esimerkiksi yrityksen markkinointiosaami-sesta. Devalvaatio nostaa vientituotteiden hintaa (kotimaisessa valuutassa mitattuna) ja parantaa tätä kautta kustannuskilpai-lukykyä. Osin tämä vaikutus kumoutuu sitä kautta, että myös ulkomaisten välituotteiden hinta kohoaa. Myös vaihtosuhteen parantuminen parantaa kilpailukykyä. Riippumatta siitä, mistä tuotannon korkea hinta johtuu, sen vaikutus kansantalouden taloudelliseen hyvinvointiin on myönteinen, kun kyseessä on vientituote.

Kaavasta nähdään myös, että nimellistä työn tuottavuutta ((pqQ – pmM)/L) voidaan parantaa lisäämällä tuotosta Q tai vä-hentämällä (tehostamalla) välipanosten M tai työtuntien L käyt-töä (kun muut tekijät pysyvät muuttumattomana).

Reaalinen yksikkötyökustannus voidaan esittää myös muodos-sa:

RULC = (L*w)/(p*Y).

Se on työn tulo-osuus. Sen kehitystä ja mikrotason kasvumeka-nismeja Suomen teollisuudessa ovat tutkineet Maliranta (2001), Kyyrä ja Maliranta (2008) sekä Böckerman ja Maliranta (2012). Ks. myös Bassanini ja Manfredi (2012).

Usein kilpailukyvyn mittarina käytetään (nimellistä) yksikkö-työkustannusta ULC (ks. esim. De Grauwe, 2011; Mankinen ym., 2012), joka on muotoa

ULC = w/(Y/L).

Kuten nähdään, tämä mittari ei ota huomion tuotoksen eikä vä-lituotteiden hinnan vaikutusta yrityksen kykyyn selvitä kilpai-luolosuhteissa. Mittari on käyttökelpoinen varsinkin silloin, kun eri toimialojen hintakehitys on samanlaista tai kun maiden toi-mialarakenteet ovat samanlaisia.

Työpaikkoja ja investointeja koskevat päätökset riippuvat lopulta siitä, mikä on panoskäytön kannattavuus suhteessa vaihtoehtoihin. Yrityksen päätös siitä, missä maassa se laa-jentaa tuotantoaan (eli luo uusia työpaikkoja) ja missä vä-hentää (eli vähentää työpaikkoja) riippuu myös tuotannon kannattavuudesta vaihtoehtoisissa sijaintipaikoissa. Lisäksi asiaan vaikuttavat muun muassa kuljetus- ja varastointiku-lut sekä erilaiset verot ja maksut. Tuotannon kannattavuus puolestaan riippuu merkittävältä osin työn tuottavuuden ja työn hinnan välisestä suhteesta.

Kilpailukykyä voidaan arvioida suhteellisen kannattavuuden näkökulmasta

Suomen kilpailukykyä voidaan siis arvioida muun muas-sa sen perusteella, kuinka kannattavaa tuotantotoiminta on suhteessa muihin maihin. Sellaiset maat kuten Ruotsi, Saksa ja Yhdysvallat ovat luontevia vertailukohtia ainakin kahdesta syystä. Ensiksi, Suomen tavoin ne ovat korkean kustannustason maita, joissa kaikissa on vakaat yhteiskun-nalliset instituutiot, laadukas infrastruktuuri sekä runsaas-ti korkeasti koulutettua työvoimaa. H

uoli

kilp

ailu

kyvy

stä

ona

ihee

lline

n

19

Toiseksi, näiden maiden välillä käydään paljon ulkomaan-kauppaa, joten ne ovat keskenään kilpailutilanteessa myös vientimarkkinoilla. Toisaalta suomalaisen tuotantotoimin-nan kanssa kilpailevia vaihtoehtoja ovat myös muut maat – myös sellaiset, joiden kanssa Suomi ei käy kahdenvälis-tä kauppaa. Suhteellinen kilpailuasema edellä mainittui-hin kolmeen maahan kertoo kuitenkin samalla epäsuorasti myös kilpailuasemasta muihinkin nähden.

Vientiosuuksien perusteella määritelty vertailukohta ei välttämättä ole riittävä arvioitaessa Suomen houkuttele-vuutta tuotantotoiminnan sijaintikohteena. Tämä johtuu siitä, että kilpailu ei tapahdu yksinomaan vientimarkki-noiden välityksellä vaan, kuten edellä todettiin, myös tuo-tantotoiminnan sijoittumisen kautta. Tähän on vaikutta-nut se, että yritysten on yhä helpompi siirtää arvoketjun osia maan rajojen ulkopuolelle (Pajarinen, Rouvinen ja Ylä-Anttila, 2010). Globaalissa kilpailussa toiminto siir-retään muualle, jos sen kannattavuus ei ole riittävä – esi-merkiksi jos palkka- ja tuottavuustason välinen suhde on liian korkea.

Suhteellinen reaalinen yksikkötyökustannus on käyttökel-poinen maan lyhyen aikavälin taloudellisen suorituskyvyn mittari. Toisin kuin perinteinen (nimellinen) yksikkötyö-kustannus, se mittaa palkkoja arvonlisäyksen hinnoin. Se kertoo, miten palkansaajakorvausten osuus arvonlisäyk-sestä on kehittynyt kilpailijamaihin suhteutettuna. Indi-kaattorin suuri arvo tarkoittaa sitä, että yritystoiminnan kannattavuus suhteessa kilpailijamaahan on huonompi kuin keskimääräisessä suhdannetilanteessa.

Indikaattori kertoo talouden eräästä mahdollisesta epä-tasapainotilasta. Jos tämä epätasapaino on vakava (kuten Suomessa 1990-luvun alussa), uhkana on paluu ”normaa-litasolle” kivuliaan sopeutumisen, kuten työttömyyden kautta (katso myös viereisen sivun boksi).

Mitä reaaliset yksikkötyökustannukset kertovat?

Kuvio 2 kertoo, että Suomen yrityssektorin reaalisilla yk-sikkötyökustannuksilla mitattu kilpailukyky oli normaalia heikompi vuonna 1991 suhteessa kaikkiin kolmeen vertai-lumaahan. Tilanne parani koko 1990-luvun ja oli parhaim-millaan 2000-luvun vaihteessa. Sen jälkeen kilpailukyky alkoi heikentyä. Tämä kehitys katkesi vähäksi aikaa vuosi-na 2006 ja 2007, mutta huononeminen jatkui taas finans-sikriisin jälkeen. Viime vuosina kilpailukyky on ollut huo-mattavasti heikompi kuin 2000-luvun parhaimpina vuosi-na. Toisaalta Saksaan ja USA:han verrattuna tilanne on nyt samanlainen kuin 1980-luvun puolivälissä. Ruotsiin näh-den tilanne sen sijaan on huonompi kuin kertaakaan sitten vuoden 1980 alun. Kuvion löydökset ovat samansuuntaiset kuin tutkimuksessa Lebrun ja Pérez (2011).

Kaiken kaikkiaan koko yrityssektorin luvut antavat jos-sain määrin huolestuttavan kuvan Suomen yrityssektorin viimeaikaisesta kilpailukyvystä. Tilanne on huonontunut merkittävästi viime vuosien ajan. Tosin kehitys voidaan ai-nakin osin tulkita korjausliikkeeksi vuoden 2000-luvun alun poikkeuksellisen hyvän tilanteen jäljiltä. Kehitys on sopusoinnussa sen kanssa, että Suomi on menettänyt vien-tiosuuksia (ks. kuvio 1).

Toisaalta kuvio peittää alleen merkittäviä sektorikohtaisia eroja. Kuvio 3 kertoo, että tehdasteollisuudessa Suomen kilpailukyky on yhtä huono tai huonompi kuin vuonna 1991. Elektroniikkateollisuuden ulkopuolisessa tehdasteol-lisuudessa Suomen kilpailukyky oli parhaimmillaan vuon-na 1993, minkä jälkeen se alkoi heikentyä (kuvio 4). Viime vuosina kilpailukyky on ollut samaa luokkaa kuin vuon-na 1991, mutta on selvästi pitkän aikavälin keskiarvoa hei-kompi. Ruotsiin nähden tilanne pysyi suhteellisen vakaana finanssikriisiin saakka, mutta viime vuosina tilanne on ol-lut poikkeuksellisen huono.

Kuvio 2Yrityssektorin kilpailukyky on melkein sa-massa tilanteessa kuin 1990-luvun alussa

Suhteellinen reaalinen yksikkötyökustannus yritys-sektorilla 1980–2011, indeksi (kaikkien vuosien keskiarvo = 100)

Kun käyrä nousee suhteessa kilpailijamaahan, Suomen kilpailukyky heikkenee.

Lähteet: OECD, Eurostat ja BLS.

80

90

100

110

120

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Suomi/Saksa

Suomi/Ruotsi

Suomi/USA

Suhteellinen reaalinen yksikkötyökustannus yrityssektorilla, kaikkien vuosien keskiarvo = 100

Lähteet: OECD, Eurostat ja BLS.

Huo

liki

lpai

luky

vyst

äon

aih

eelli

nen

20

Kuvio 5Kilpailukyky on heikentynyt myös yksityisissä palveluissa

Suhteellinen reaalinen yksikkötyökustannus yksi- tyisissä palveluissa 1980–2011, indeksi (kaikkien vuosien keskiarvo = 100)

Lähteet: OECD ja Eurostat.

Kuvio 4Suomen kilpailukyky on heikentynyt myös elektroniikkateollisuuden ulkopuolisessa teollisuudessa, mutta ei kovin radikaalisti

Suhteellinen reaalinen yksikkötyökustannus tehdas-teollisuudessa pl. elektroniikka 1980–2011, indeksi (kaikkien vuosien keskiarvo = 100)

Lähteet: OECD ja Eurostat.

Kuvio 3Suomen teollisuuden kilpailukyky on vähin-tään yhtä heikko kuin 1990-luvun alussa

Suhteellinen reaalinen yksikkötyökustannus tehdas-teollisuudessa 1980–2011, indeksi (kaikkien vuosien keskiarvo = 100)

Lähteet: OECD, Eurostat ja BLS.

80

90

100

110

120

130

140

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Suomi/Saksa

Suomi/Ruotsi

Suomi/USA

Suhteellinen reaalinen yksikkötyökustannus tehdasteollisuudessa, kaikkien vuosien keskiarvo = 100

Lähteet: OECD, Eurostat ja BLS.

80

90

100

110

120

130

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Suomi/Saksa

Suomi/Ruotsi

Suomi/Hollanti

Suomi/Itävalta

85

90

95

100

105

110

115

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Suomi/Saksa

Suomi/Ruotsi

Suomi/Hollanti

Suomi/Itävalta

Huo

liki

lpai

luky

vyst

äon

aih

eelli

nen

21

Myös yksityisissä palveluissa Suomen kilpailukyky on hei-kentynyt merkittävästi 2000-luvun alun huippuvuosien reaalisilla yksikkötyökustannuksilla mitattuna (kuvio 5). Yleisesti ottaen tilanne ei kuitenkaan ole yhtä vakava kuin 1990-luvun alussa. Tämä on linjassa sen edellisessä luvussa esitetyn johtopäätöksen kanssa, että Suomen talouden pa-himmat ongelmat ovat muualla kuin kotimarkkinoilla.

Toimialojen kannattavuuden muutokset juontavat juurensa yritysrakenteiden dynamiikkaan

Kuten edellä todettiin, kilpailukykyä mittaava suhteellinen reaalinen yksikkötyökustannus pohjautuu siihen, miten kannattavuuden taso suhteessa muihin maihin on vaihdel-lut yli ajan. Yllä olevissa laskelmissa kannattavuutta mitat-tiin sen perusteella, mikä on palkansaajakorvausten osuus arvonlisäyksestä, eli mikä on työn tulo-osuus. Kääntäen tämä luku kertoo, kuinka paljon arvonlisäyksestä on jäänyt käyttökatetta pääomalle.

Tämä suhde vaihtelee merkittävästi maiden välillä. Suo-messa työn tulo-osuus on yleensä ollut muita maita alem-pi, mutta aivan viime vuosina osuus on noussut. Tasojen suoraan vertailuun on kuitenkin syytä suhtautua varauk-sella ainakin kahdesta syystä. Kuten OECD toteaa, itse-näisten yrittäjien vaikutuksen mittaaminen on hankalaa, mikä heikentää tasojen vertailtavuutta maiden välillä. Toi-seksi, tasojen erot heijastavat myös maiden välisiä toimi-alarakenteiden eroja. Mitä pääomavaltaisemmasta toimi-alasta on kyse, sitä suurempi käyttökate tarvitaan poistojen ja pääomakulujen kattamiseen.

Edellä esitetty reaalisiin yksikkötyökustannuksiin pohjau-tuva kilpailukykytarkastelu pohjautui ajatukselle, että työn tulo-osuuden lyhyen aikavälin vaihtelut kertovat suhdan-neluonteisista epätasapainoista (ks. myös boksi).

Seuraavassa tarkastellaan työn tulo-osuuden kehitys-tä Suomessa (ks. kuvio 6). Nyt keskitytään kuitenkin sen absoluuttisen tason muutoksiin eikä siihen, miten suhde muihin maihin on vaihdellut yli ajan, kuten edellä tehtiin. Työn tulo-osuudella mitattuna yritystoiminnan kannatta-vuus parani voimakkaasti 1990-luvun aikana niin tehdas-teollisuudessa kuin yksityisissä palveluissa. Tämä tarkoit-taa sitä, että arvonlisäyksen hinnalla mitattu keskipalkka kasvoi hitaammin kuin työn tuottavuus. Tätä olisi kiusaus tulkita niin, että Suomessa harjoitettiin niin kireää palkka-malttia, että yritysten kannattavuus parani.

Yritysaineistoihin perustuva tarkempi analyysi kuiten-kin paljastaa, että tulkinta on harhaanjohtava (Maliranta, 2001; Kyyrä ja Maliranta, 2008; Maliranta, 2008; Böcker-man ja Maliranta, 2012). Sektoritason kannattavuuden pa-raneminen johtui kokonaan yritysrakenteiden muutoksista. ”Tyypillisen” yrityksen näkökulmasta palkat (arvonlisäyk-sen hinnoin) sen sijaan kasvoivat tasatahtia työn tuotta-vuuden kanssa 1990-luvulla, joten yritysten kannattavuus pysyi vakaana. Toimialojen kannattavuuden parantuminen johtui kokonaan siitä, että kaikkein kannattavimmat yri-tykset palkkasivat lisää väkeä ja kasvoivat.

Sektorien kannattavuuden nousu johtui siis siitä, että työ-voima siirtyi tehottomista ja tappiollisista yrityksistä te-hokkaisiin ja hyvin kannattaviin yrityksiin. Nokialla oli tässä merkittävä vaikutus. Toisaalta hyvin samantyyppi-nen kehitys havaitaan myös palvelusektorin toimialoilla – 1990-luvun loppupuoliskolla palvelualojen kannattavuus parani käytännössä kokonaan yritysrakenteiden muutok-sen johdosta (Maliranta, 2008).

Näiden kehityskulkujen taustalla näyttäisi olevan osittain 1990-luvun teknologinen murros, joka aiheutti yritysra-kenteiden muutoksen Suomessa (kuten Yhdysvalloissa).

Kuvio 6Työn tulo-osuudella arvioituna kannatta-vuus on heikentynyt yhtä voimakkaasti kuin 1980-luvun lopulla mutta on nyt samalla tasolla kuin 1980-luvun alkupuoliskolla

Työn tulo-osuuden kehitys Suomessa 1980–2011, %

Lähde: Kansantalouden tilinpito.

20

40

60

80

100

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Elektroniikkateollisuus

Yksityiset palvelut

Tehdasteollisuus

Tehdasteollisuus ilman elektroniikkateollisuutta

Huo

liki

lpai

luky

vyst

äon

aih

eelli

nen

22

Vain osa yrityksistä kykeni hyödyntämään uuden teknolo-gian tarjoamat mahdollisuudet kannattavasti. Koska työ-markkinat olivat riittävän dynaamiset, työntekijöitä siirtyi yrityksiin, joissa teknologiaa hyödynnettiin kannattavasti. Näin teknologiat ja niiden tehokasta käyttöä tukevat toi-mintatavat levisivät taloudessa, tuottavuus parani ja toimi-alojen kannattavuus kohosi.

Tärkeä käänne ajoittuu 2000-luvun alkuun. Toimialojen kannattavuutta kohentanut yritysrakenteiden muutos lak-kasi ja palveluissa sen vaikutus kääntyi jopa negatiiviseksi. Teollisuusyrityksissä kannattavuus alkoi heiketä tasaisesti 2000-luvun aikana. Tyypillisen teollisuusyrityksen näkö-kulmasta keskipalkat kasvoivat nopeammin kuin palkan-maksuvara. Palvelualalla kehitys oli tyypillisen yrityksen näkökulmasta parempi.

Kannattavuuden ja sitä kautta myös edellä havaittu suh-teellisen kilpailukyvyn heikkeneminen 2000-luvulla joh-tuu kahdesta tekijästä. Ensiksi, toimialojen kannattavuutta (ja tuottavuutta) vahvistava yritysrakenteiden muutos on hiipunut (ja kääntyi jopa negatiiviseksi palvelualoilla). Toi-seksi, varsinkin teollisuusyrityksien sisällä keskipalkat ovat tyypillisesti kohonneet nopeammin kuin palkanmaksuva-ra, eli tyypillisen teollisuusyrityksen näkökulmasta kannat-tavuus on heikentynyt.

Suomen yritysten työn tulo-osuus (ja suhteellinen reaali-nen yksikkötyökustannus) näyttäisi siis olevan tasapaino-tasoa korkeammalla tasolla, joten jonkinlaista korjauslii-kettä on odotettavissa ainakin teollisuudessa, mutta ehkä myös jossain määrin palveluissa.

Toimialojen kannattavuustason korjaantuminen voi tapah-tua kahdella tavalla. Ensiksi, yritysten kannattavuus paran-tuu, jos palkat yleisesti kohoavat hitaammin kuin palkan-maksuvara.

Toiseksi, korjaantuminen voi tapahtua myös yritysraken-teiden muutoksen kautta. Positiivinen vaihtoehto olisi se, että Suomeen syntyy suuri määrä kannattavia yrityksiä, joihin työvoimaa siirtyy tehottomista ja heikosti kannatta-vista yrityksistä. Tämä muistuttaa sekä 1980-luvun puoli-välin että 1990-luvun puolivälin jälkeisiä aikoja. Huonom-pi vaihtoehto olisi se, että tehottomat yritykset lopettaisivat toimintansa (tai siirtäisivät ulkomaille) ja niiden työvoi-maa jäisi suurissa määrin työttömiksi. Lähin vastine tälle tulemalle löytyy 1990-luvun alusta.

Kilpailukyky vaihtelee merkittävästi toimialojen ja yritys-ten välillä. Erot voivat johtua esimerkiksi siitä, että jollakin toimialalla tai jossakin yrityksessä työpanoksen kyky tuot-taa lisäarvoa työnantajalle on pudonnut. Yksinkertaisessa tilanteessa, jossa työntekijöiden osaaminen ei ole toimiala- tai yrityskohtaista, työntekijät voivat siirtyä toisille toimi-aloille tai toisiin yrityksiin samalla palkkatasolla. Niin sa-nottu yhden hinnan periaate toimii työmarkkinoilla, eikä

toimialoittain tai yrityksittäin vaihteleviin palkanmuutok-siin ole tarvetta. Toisaalta, jos osaaminen on erikoistunut-ta, sopeutuminen on hitaampaa. Työntekijät eivät löydä uusia töitä aikaisemmalla palkkatasolla. Tällöin kannatta-vuuden mukaan eriytyvä palkkakehitys tuo lievitystä muu-ten kivuliaaseen rakennemuutokseen.

2.3.3 Rakenteellisen kilpailukyvyn mittarit antavat tulevaisuudenuskoa

Kuten edellä on käynyt ilmi, kansantalouden viimeaikaiset kilpailukykyongelmat liittyvät kolmen seikan yhteisvaiku-tukseen:

– tuottavuuden muita maita heikompaan kehitykseen, – tuotoksesta saatavan hinnan alenemiseen ja – panosten hintojen nousuun.

Suhteelliseen kannattavuuteen pohjautuvat kilpailukyky-mittarit keskittyvät muutoksiin muutamien vuosien aika-välillä, jolloin talouden ja yhteiskunnan hitaammin muut-tuvat tekijät, kuten arvot, työmarkkinainstituutiot ja jopa toimialarakenteet, voidaan ottaa annettuna.

Rakenteellinen kilpailukyky sen sijaan mittaa niitä ihmis-ten elin- ja yritysten toimintaympäristön piirteitä, jotka vaikuttavat talouden kehitykseen usean vuoden, vuosi-kymmenen ja jopa vuosisadan aikavälillä. Ehkä maantie-teellisen sijainnin kaltaisia tekijöitä lukuun ottamatta lähes kaikki rakenteellisen kilpailukyvyn tekijät ovat omin toi-min parannettavissa. Esimerkiksi kolmenkymmenen vuo-den päästä suomalaisten koulutuspääoma on pitkälti mää-rättävissä nyt ja tulevaisuudessa tehtävin päätöksin, vaikka se ei vuodessa tai parissa ehdi olennaisesti muuttua.

Pitkän aikavälin tuottavuuskasvun trendi pitää sisällään kaksi ensimmäistä kolmesta edellä mainitusta kohdasta. Erityisesti jälkimmäinen – tuotoksesta saatava hinta, joka sisältää uusille aloille suuntautumisen – korostuu. Onnis-tummeko erikoistumaan sellaiseen tarjontaan ja työteh-täviin, että suomalaiselle työlle ja pääomalle saadaan kor-kea ja kasvava tuotto? Tavoitteena on tarjota tuotteita ja palveluita, joista mahdollisimman moni (kansainvälinen) asiakas on halukas maksamaan mahdollisimman paljon. Parissa vuosikymmenessä pääosa suomalaisten globaa-leilla markkinoilla tarjoamasta tuote- ja palvelukorista menee uusiksi. Eikä sitä loppuakaan tarjota muuttumat-tomana.

Kansakunnan rakenteellinen kilpailukyky on satojen yksit-täisten tekijöiden summa. Jo pitkälle epävarmaan tulevai-suuteen kurkottavan aikahorisontin johdosta rakenteellis-ta kilpailukykyä ei voida mitata yhtä suoraviivaisesti kuin edellä käsiteltyä kannattavuuskilpailukykyä. Silti rakenteel-lisen kilpailukyvyn hahmottaminen ja siihen vaikuttami-nen on maan hallituksen tärkeä tehtävä. H

uoli

kilp

ailu

kyvy

stä

ona

ihee

lline

n

23

Kansainvälisen uutiskynnyksen ylittäviä rakenteellisen kil-pailukyvyn vertailuja on tusinoittain; viime vuosina eniten huomiota (kilpailevan IMD:n raportin ohella) on saanut World Economic Forumin (WEF:n) The Global Competiti-veness Report. Koska WEF on ”teoreettisestakin näkökul-masta” (lainausmerkeissä, koska yhteys talousteoriaan on löyhä) parhaasta päästä, käymme tässä läpi Suomen raken-teellisen kilpailukyvyn tilan WEF:n tuoreinta syksyllä 2012 julkaistua raporttia hyödyntäen (emme tässä kertaa aiem-paa kritiikkiä WEF:n kilpailukykyvertailun empiriaa koh-taan). Akateemista kilpailukykypohdinnoista arvovaltaisin lienee Delgadon, Ketelsin, Porterin ja Sternin (2012) pape-ri, joka on monissa suhteissa WEF:n tuotoksen kaltainen.

WEF määrittää kilpailukyvyn niiksi ”instituutioksi, menet-telytavoiksi ja tuotannontekijöiksi, jotka määrittävät maan ylläpidettävissä olevan tuottavuuden tason”. Koska tuot-tavuuden taso on yhteydessä aineettomille ja aineellisil-le investoinnille saatavissa oleviin tuottoihin, WEF katsoo mittarin kertovan maiden keskipitkän ja pitkän aikavälin kasvupotentiaalista. Mittauksen painopiste on siis niissä rakenteellisissa seikoissa, jotka määrittävät mahdollisuuk-siemme rajoja. Se, miten näitä mahdollisuuksia hyödyn-nämme kunakin ajankohtana, näkyy pikemminkin lyhyen aikavälin kilpailukykyindikaattoreissa.

WEF:n 5.9.2012 julkaistussa raportissa Suomi nousi Ruot-sin ohi kolmanneksi 144 maan rakenteellisen kilpailuky-vyn vertailussa (Suomi on 3. myös edellä mainitussa Del-gadon ja kumppaneiden 30 kärkimaan vertailussa). WEF:n mittarin noin sadasta muuttujasta 70 % on kerätty lähin-nä yritysjohtajille suunnatulla nettikyselyllä. Loput muut-tujista saadaan mm. kansainvälisistä tilastoista. Kolmen pääosion alla mittarit jakautuvat kahteentoista ”pilariin”, joiden tasolla tarkastelemme tässä rakenteellista kilpailu-kykyä (alla suomenkieliset nimet ovat tulkintojamme ao. pilarin sisältämien yksittäisten muuttujien perusteella, ei-vätkä siten ole suoria käännöksiä):

A. Perusedellytykset (Basic requirements):1. Yleisen tason julkiset ja yksityiset instituutiot

(Institutions),2. Rakennettu infrastruktuuri (Infrastructure),3. Makrotaloudellinen kestävyys ja vakaus

(Macroeconomic environment),4. Terveys ja sen hoito sekä peruskoulutus

(Health and primary education).

B. Suorituskyvynkohentajat (Efficiency enhancers):5. Korkeakoulutus ja työelämässä oppiminen

(Higher education and training), 6. Loppumarkkinoiden kilpailu ja tehokas toiminta,

vaativa kysyntä (Goods market efficiency),7. Työmarkkinoiden joustavuus ja tehokas toiminta,

verotuksen kannustavuus, tuottavuus (Labor market efficiency),

8. Rahoituksen saatavuus ja hinta; rahoitusjärjestelmän kestävyys (Financial market development),

9. Teknologian kehittämisen ja hyödyntämisen valmiu-det, ICT:n käytön laajuus (Technological readiness),

10. Kotimarkkinoiden koko ja uusien yritysten perustami-sen helppous (Market size).

C. Innovaatio-jakehittyneisyystekijät (Innovation and sophistication factors):

11. Liike-elämän joustavuus, kehittyneisyys ja monimuo-toisuus; erikoistumisaste (Business sophistication),

12. Tutkimus-, kehitys- ja innovaatiopanostus; aineetto-mat oikeudet (Innovation).

Taulukosta 2 ilmenee Suomen ja muutamien muiden mai-den sijoitukset eri pilareissa WEF:n vertailun 144 maan joukossa. Suomi vie kultaa molemmissa koulutusmuuttu-jia sisältävissä pilareissa (Health and primary education ja Higher education and training). Tietopanoksissa (Innova-tion) tulee Sveitsin perässä hopeaa. Yksityiset ja julkiset instituutiomme (Institutions) WEF arvio pronssin arvoi-seksi.

Ymmärrettävästi Suomen heikoin pilari taulukossa 2 liittyy kotimarkkinoidemme kokoon (Market size), mutta siinä-kin olemme suhteellisen vauraana maana lähellä vertailun parasta kolmannesta. Muiden pilareiden osalta Suomi pu-toaa maailman 20. parhaan maan joukosta vain makrota-loudellisessa kestävyydessä ja vakaudessa (Macroeconomic environment) sekä rakennetussa infrastruktuurissa (Infra-structure), joista molempiin liittyvät tunnetut ja osin meis-tä riippumattomat haasteet.

Pilarien yksittäisten muuttujien perusteella Suomen vah-vuudet liittyvät lähinnä tietoon ja osaamiseen, mutta yk-kösenä olemme myös malarian vähäisyydessä (!) ja polii-sin luotettavuudessa. WEF:n mukaan Suomen suurimpina heikkouksina ovat jäykkyydet palkkojen määräytymisessä (Flexibility of wage determination, 137. sija 144 maan jou-kossa) sekä laaja ja tehoton verotus (Extent and effect of ta-xation, 99. sija).

Vaikka sekä WEF:n että muiden rakenteellisen kilpailuky-vyn mittareihin liittyy ongelmia, niiden antama yhteinen johdonmukainen johtopäätös on se, että kansakuntana Suomella on loistavat lähtökohdat vahvaan pitkän aikavä-lin talouskasvuun, vaikka lyhyen aikavälin epätasapaino-ongelmat olisivat vaikeat.

Kuvio 7 tukee käsitystä, että Suomen rakenteellinen kilpai-lukyky on ollut hyvä tai jopa loistava talouskriisiin saakka. Kuviossa verrataan Suomen ja eräiden muiden maiden ko-konaistuottavuuden tasoa suhteessa USA:han. Tarkastelu keskittyy teollisuuteen pois lukien elektroniikkateollisuus. Tästä syystä Nokian suora vaikutus jää ulkopuolelle (ks. Maliranta, Määttänen ja Vihriälä, 2012). Kokonaistuotta-vuus on painotettu työn ja pääoman tuottavuuden keski- H

uoli

kilp

ailu

kyvy

stä

ona

ihee

lline

n

24

arvo, joten se kuvaa sekä työn että pääoman käytön tehok-kuutta taloudessa. Se on hyvä talouden innovatiivisuuden mittari. Suomen rakenteellisen kilpailukyvyn hedelmät ovat erityisen hyvin näkyvissä 1990-luvun puolivälin jäl-keen. Vastaava vertailu työn tuottavuus -mittarin avulla antaa samansuuntaisen kuvan.

Liialliseen luottavaisuuteen ei ole kuitenkaan syytä tuudit-tautua. Syitä on kolme:

1. Vaikka lyhyen aikavälin kilpailukyky ja pitkän aikavä-lin rakenteellinen kilpailukyky ovat erillisiä näkökul-mia, niiden välillä on kytkös. Pitkittynyt epätasapainoi-nen lyhyen aikavälin kilpailukyky nimittäin nakertaa rakenteellisen kilpailukyvyn tarjoamia pitkän aikavälin kasvumahdollisuuksia usean mekanismin kautta: työt-tömyys rapauttaa ihmisten osaamista; vähäisten kiin-teiden investointien vuoksi tuotantopääomakanta pie-nenee ja vanhenee; samaan tapaan t&k-menojen alen-tuminen vähentää aineetonta pääoma ja siten siihen si-sältyvää innovaatiopotentiaalia.

Taulukko 2 Maan kokonais- ja pilarikohtainen sijoitus WEF:n rakenteellisen kilpailukyvyn 144 maan vertailussa.

Lähde: WEF (2012).

1 Sveitsi 5 5 8 8 3 7 1 9 6 39 2 12 Singapore 1 2 17 3 2 1 2 2 5 37 14 83 Suomi 3 23 24 1 1 18 15 4 10 54 7 24 Ruotsi 6 19 13 14 7 12 25 10 1 34 5 45 Alankomaat 7 7 41 5 6 6 17 20 9 20 4 96 Saksa 16 3 30 22 5 21 53 32 15 5 3 77 USA 41 14 111 34 8 23 6 16 11 1 10 610 Japani 22 11 124 10 21 20 20 36 16 4 1 516 Itävalta 25 15 33 20 18 22 32 34 17 36 6 1329 Kiina 50 48 11 35 62 59 41 54 88 2 45 3334 Viro 30 41 20 27 25 31 10 39 25 96 51 3036 Espanja 48 10 104 36 29 55 108 82 26 14 32 3541 Puola 55 73 72 43 36 51 57 37 42 19 60 6342 Italia 97 28 102 25 45 65 127 111 40 10 28 3667 Venäjä 133 47 22 65 52 134 84 130 57 7 119 8596 Kreikka 111 43 144 41 43 108 133 132 43 46 85 87

A. Perusedellytykset B. Suorituskyvyn kohentajat C. Innov.

Koko

nais

sijo

itus

1. In

stitu

utio

t

2. In

fra

3. M

akro

4. T

erve

ys, p

erus

koul

.

5. O

ppim

inen

, kor

keak

.

6. L

oppu

mar

kkin

at

7. T

yöm

arkk

inat

8. R

ahoi

tusm

arkk

inat

9. T

ekn.

val

miu

det

10. M

arkk

inak

oko

11. L

iiket

oim

inta

12. T

ieto

pano

kset

Maa

Kuvio 7Suomen teollisuus on ollut innovatiivinen ja tehokas myös Nokia-klusterin ulkopuolella

Kokonaistuottavuuden taso teollisuudessa pl. elektroniikka 1985–2007, indeksi (USA = 100)

Kun käyrä on korkealla tasolla, kilpailukyky on hyvä

Lähteet: Inklaar ja Timmer (2008) ja EU KLEMS -tieto-kanta.

60

70

80

90

100

110

120

1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

Suomi

Espanja

RuotsiSaksa

USA

Italia

Huo

liki

lpai

luky

vyst

äon

aih

eelli

nen

25

2. Talouden lyhyen aikavälin epätasapaino-ongelmien vuoksi päättäjillä voi olla houkutus turvautua sellaisiin politiikkatoimiin, jotka lieventävät välitöntä ahdinkoa, mutta vahingoittavat rakenteellista kilpailukykyä. Nii-hin kuuluvat toimenpiteet, jotka sivutuotteenaan vää-ristävät yritysten välistä kilpailua ja haittaavat tuotta-vuutta vahvistavaa rakennemuutosta.

3. Millään tunnetuista rakenteellisen kilpailukyvyn mit-tareista ei ole laajoilla maa-aineistoilla todennettua en-nustekykyä – korrelaatio maan vertailusijoituksen ja sen kymmenen seuraavan vuoden elintasokehityksen välillä on nollan tuntumassa. Tämä kertoo ainakin sii-tä, että myös kansakunnat näyttävät ”sairastuvan vah-vuuteensa”. Käytännössä mittarit kertovat eniten saavu-tetusta hyvästä tasosta, mikä toisinaan johtaa pitkällä aikavälillä haitalliseen ”pysähtyneisyyden tilaan”.

2.3.4 Johtopäätökset

Talouden tilan arvioimiseen tarvitaan monipuolista tietoa sen kilpailukyvystä. Siksi kokonaiskuvan hahmottamisek-si tarvitaan useita toisiaan täydentäviä kilpailukyvyn mit-tareita. Erityisen tärkeä on tehdä ero lyhyen aikavälin kil-pailukyvyn ja pitkän aikavälin rakenteellisen kilpailukyvyn välille. Edellinen sopii talouspolitiikan optimointi- ja jäl-kimmäinen maksimointitavoitteeksi. Lyhyen aikavälin kil-pailukyvyn optimointitehtävä on vaikea ja luultavasti kivu-lias. Toisaalta toiveita herättää se, että rakenteellisen kilpai-lukyvyn maksimointitehtävässä Suomi on onnistunut mai-niosti aikaisempina vuosina.

KirjallisuuttaBassanini, A. ja Manfredi, T. (2012). Capital’s Grabbing Hand? A Cross-country/Cross-industry Analysis of the Decline of the Labour Share. OECD Social, Employment and Migration, Working Papers No. 133.

Böckerman, P. ja Maliranta, M. (2012). Globalization, creative destruction, and labour share change: evidence on the determinants and mechanisms from longitudinal plant-level data. Oxford Economic Papers, 64(2), 259–280.

De Grauwe, P. (2011). The Governance of a Fragile Eurozone. CEPS, Working Document No. 346.

Delgado, M., Ketels, C., Porter, M. E. ja Stern, S. (2012). The Determinants of National Competitiveness. NBER, Working Paper No. 18249.

Foster, L., Haltiwanger, J. C. ja Syverson, C. (2012). The Slow Growth of New Plants: Learning about Demand?: NBER, Working Paper No. 17853.

Inklaar, R. ja Timmer, M. (2008). GGDC Productivity Level Database: Inter-national Comparison of Output, Inputs and Productivity at the Industry Level. EU KLEMS, Working Paper No. 40.

Kajanoja, L. (2012). Suomen kilpailukyky ja sen mittaaminen. Euro & Talous, 20(5), 85–95.

Kauhanen, A. ja Maliranta, M. (2012). Micro-components of aggregate wage dynamics. The Research Institute of the Finnish Economy ETLA, Working Papers No 1.

Krugman, P. (1994). Competitiveness: A Dangerous Obsession. Foreign Affairs, 73(2), 28–44.

Kyyrä, T. ja Maliranta, M. (2008). The micro-level dynamics of declining labour share: Lessons from the Finnish great leap. Industrial and Corporate Change, 17(6), 1147–1172.

Lebrun, I. ja Pérez, E. (2011). Real Unit Labor Costs Differentials in EMU: How Big, How Benign and How Reversible?: IMF, Working Paper No. 11/109.

Maliranta, M. (2001). Funktionaalisen tulonjaon muutos toimipaikkatasolla. Kansantaloudellinen aikakausikirja, 97(3), 398–407.

Maliranta, M. (2008). Kilpailun kehitys ja kannattavuuden mikrodynamiik-ka Suomen yrityssektorilla. ETLA Keskusteluaiheita No. 1150.

Maliranta, M., Määttänen, N. ja Vihriälä, V. (2012). Are the Nordic countries really less innovative than the US? (Vol. 19.12.2012): VOX column, 19.12.2012.

Mankinen, R., Nikula, N. ja Rantala, O. (2012). Kustannuskilpailukyvyn mittausmenetelmien uudistaminen. Valtioneuvoston kanslia, Valtioneu-voston kanslian raporttisarja No. 3/2012.

Pajarinen, M., Rouvinen, P. ja Ylä-Anttila, P. (2010). Missä arvo syntyy? Suomi globaalissa kilpailussa. ETLA B 247. Helsinki: Taloustieto Oy.

Peneder, M. (2012). Competition and Innovation: Revisiting the Inverted-U Relationship. Journal of Industry, Competition and Trade, 12(1), 1–5.

Taloussanasto (2007). Yritys- ja kansantaloutta suomeksi, ruotsiksi, englan-niksi, saksaksi ja ranskaksi. 8. uud. painos. Helsinki: Taloustieto Oy.

WEF (2012). The Global Competitiveness Report 2012–2013. Geneva: World Economic Forum.

Huo

liki

lpai

luky

vyst

äon

aih

eelli

nen

26

Työm

arkk

inoi

den

jap

alkk

ojen

rake

nne

onm

urro

kses

sa

Yksityisen sektorin työmarkkinoiden rakennemuutos jatkuu voimakkaana. Vuosituhannen vaihteen jälkeen rakennemuu-tos on koskettanut erityisesti yritysten sisäisiä tehtäväraken-teita. Tällä kehityksellä on syvälle meneviä vaikutuksia työ-voiman kysyntään, palkanmuodostukseen ja tuottavuuteen. Työtehtävien rakennemuutoskehitys edellyttää työntekijä-ryhmien välisten palkkarakenteiden muutosta, mutta ennen kaikkea työntekijöiden liikkuvuutta yritysten ja tehtävien välillä. Korjaamistarpeita on niin työmarkkinoiden palkan-muodostuksessa, koulutusjärjestelmässä kuin sosiaaliturvas-sa. Ellei nuoriso- ja aikuiskoulutusta sekä työmarkkinoita on-nistuta kehittämään työmarkkinoiden rakennemuutosta tu-kevaan suuntaan, talouskehityksen tärkeimmät tavoitteet, eli vahva tuottavuuskasvu, korkea työllisyysaste ja työurien pi-dentäminen, jäävät helposti saavuttamattomiksi tavoitteiksi.

Yksityisen sektorin työmarkkinoiden rakenne muuttuu...

Rakennemuutokset ovat aina olleet osa talouskehitystä. Aikaisempina vuosikymmeninä se näkyi selkeimmin toi-mialojen välisenä rakennemuutoksena. 1980-luvun aikana murros alkoi uudistaa toimialojen sisäisiä yritys- ja toimi-paikkarakenteita. Kehitystä vauhditti 90-luvun alun syvä lama.

Erityisesti vuosituhannen vaihteen jälkeen rakennemuu-tos on syventynyt edelleen yritysten sisäisiin tehtävära-kenteisiin, mikä kytkeytyy yritysten toimintorakenteiden muutoksiin ja heijastuu muun muassa ammattirakenteiden muutoksina. Keskustelussa on kiinnitetty huomiota toimi-ala- ja yritysrakenteiden muutokseen enemmän kuin teh-tävärakenteisiin. Tehtävärakenteiden muutoksilla on kui-tenkin syvälle meneviä vaikutuksia työvoiman kysyntään, palkanmuodostukseen ja tuottavuuteen.

... erityisesti tehtävä- ja toimintotasolla,...

Tehtävärakenteiden muutosta on vauhdittanut kaksi toi-siinsa kytkeytyvää kehityskulkua. Ensimmäinen on tieto-teknologian vallankumous, joka on vähentänyt toisia ja li-sännyt toisia tehtäviä. Toinen tekijä on globalisaatio, joka on siirtänyt kansainvälisen työnjaon jakolinjaa toimialojen ja yritysten väliltä aikaisempaa enemmän erilaisten työteh-tävien välille.

Aikaisemmin teknologinen kehitys näytti lisäävän koulu-tettujen työntekijöiden kysyntää kouluttamattomien kus-tannuksella. Tällaisessa tilanteessa yksilöt myös saavat koulutusinvestoinneille tuottoa korkean palkan muodossa. Toisella tavalla ilmaistuna koulutettujen ja kouluttamatto-mien välillä on palkkaero.

Tällainen pelkistetty kahtiajako näyttää kuitenkin käyneen liian karkeaksi, jotta voitaisiin ymmärtää työmarkkinoiden

2.4 Työmarkkinoiden ja palkkojen rakenne on murroksessaRitaAsplund–AnttiKauhanen–MikaMaliranta

keskeisiä rakennemuutoksia ja niihin liittyviä työvoiman kysynnän ja palkanmuodostuksen kysymyksiä. Viime ai-koina erityisen hedelmälliseksi lähtökohdaksi on osoittau-tunut keskittää tarkastelu työtehtäviin ja ryhmitellä niitä niiden ominaisuuksien mukaan.

Varsinkin jaottelu rutiininomaisiin ja ei-rutiininomaisiin (eli vaihteleviin) tehtäviin on osoittautunut hyödylliseksi. Rutiininomaisille tehtäville luonteenomaista on, että niitä voidaan usein merkittävästi tehostaa ja monesti kokonaan korvata tietotekniikan avulla. Sen sijaan ei-rutiininomaiset tehtävät edellyttävät yhä merkittävää ihmistyöpanosta.

Osa ei-rutiininomaisista tehtävistä on vaativia ja edellyttää korkeakoulutasoista koulutusta ja tarjoaa suuret ansiotulot. Toisaalta osa tällaisista tehtävistä soveltuu hyvin myös hei-kosti koulutetuille, ja palkkataso on matala. Sen sijaan suh-teellisen rutiininomaisissa tiedon käsittelyn tehtävissä työs-kentelevät saavat tyypillisesti keskitasoista palkkaa.

Tutkimustieto kertoo, että tehtävärakenteiden muutos on ollut sangen kiivasta Suomen yksityisen sektorin työmark-kinoilla 2000-luvulla (ks. esim. Maliranta, 2010; Asplund, Barth, Lundborg ja Nilsen, 2011; Asplund, Kauhanen ja Maliranta, 2012). Lisäksi merkit viittaavat vahvasti siihen, että meillä on meneillään samantapainen polarisaatioke-hitys kuin Yhdysvalloissa ja monissa muissa kehittyneissä teollisuusmaissa. Sekä korkea- että pienipalkkaisten tehtä-vien osuus on ollut kasvussa, ja keskipalkkaisten tehtävi-en osuus on sitä vastoin pienentynyt. Tämä kehitys näkyy meillä voimakkaammin palveluissa kuin teollisuudessa.

... millä saattaa olla syvälle ja pitkälle ulottuvia vaikutuksia

Työtehtävien rakennemuutoskehitys edellyttää sekä mää-rien että hintojen (eli palkkojen) sopeutumista työmarkki-noilla. Edellinen pitää sisällään työntekijöiden liikkuvuutta tehtävien välillä ja jälkimmäinen tehtävien välisten palk-kaerojen muutoksia. Korjaamistarpeita on niin työmark-kinoiden palkanmuodostuksessa, koulutusjärjestelmässä kuin sosiaaliturvassa.

Siirtyvätkö ihmiset sujuvasti uusiin tehtäviin?

Työtehtävien rakennemuutoksen myötä myös työvoiman kysynnän rakenne muuttuu. Jos tehtävärakenteet kokonai-suudessaan muuttuvat korkeamman jalostusarvon suun-taan, talouden tuotannon arvo, tuottavuus ja palkanmak-suvara kasvavat. Tämän kasvumahdollisuuden hyödyntä-minen ja työmarkkinoiden kohtaanto-ongelmien välttä-minen kuitenkin edellyttävät työmarkkinoilta mikrotason dynamiikkaa. Se tarkoittaa työntekijäryhmien välisten palkkarakenteiden muutosta, mutta ennen kaikkea työnte-kijöiden liikkuvuutta yritysten ja tehtävien välillä.

27

Työm

arkk

inoi

den

jap

alkk

ojen

rake

nne

onm

urro

kses

sa

Silloin kun työmarkkinoiden tehtävärakenteet muuttuvat nopeasti, nuorten työmarkkinoille siirtymisen sujuvoit-taminen nuorisokoulutuksen keinoin on vaikeaa varsin-kin kun kyse on hyvin ”koulutuspohjaisesta” toteutuksesta. Oppisopimustyyppisellä koulutuksella voidaan usein pääs-tä parempaan tulokseen. Tarve on suuri, sillä viivästynyt työuran käynnistyminen tulee kalliiksi sekä näille nuorille että koko yhteiskunnalle.

Jotta tehtävärakenteet muuttuisivat talouden tuotantoa kas-vattavalla tavalla, työntekijöiden on pystyttävä siirtymään sujuvasti pienipalkkaisista tehtävistä vaativampiin korke-ampipalkkaisiin tehtäviin. Usein tämä vaatii kapea-alaisen erityisosaamisen laajentamista lisä- ja uudelleenkoulutuk-sella. Tämä puolestaan edellyttää paitsi monipuolisia ja ajanmukaisia kouluttautumismahdollisuuksia myös kou-luttautumiskannusteita työntekijöiden puolella. Tämä vaa-tii paitsi joustavia työmarkkinoita myös kouluttautumista ja työn vastaanottamiseen kannustavaa sosiaaliturvajärjes-telmää.

Joustavatko tehtävien väliset palkkaerot?

Tehtävärakenteiden muutos riippuu myös siitä, miten teh-tävien väliset palkkaerot sopeutuvat teknologisen kehityk-sen, globalisaation ja muiden työvoiman kysyntään vaikut-tavien tekijöiden muutoksiin. Palkkojen joustaminen alas-päin – reaalisesti tai jopa nimellisesti – tarpeen vaatiessa pienentää työvoiman vähentämisen tarvetta ja siis painet-ta työvoiman liikkuvuudelle esimerkiksi tehtävien välillä. Tällainen jousto siirtää liikkuvuuspäätöksen työnantajalta työntekijälle. Työntekijän on arvioitava, onko hän halukas jatkamaan samassa työssä alemmalla palkalla tai palkalla, joka kehittyy muihin palkkoihin verrattuna hitaasti tai ei ollenkaan.

Työvoiman liikkuvuus on monista käytännön syistä aina rajallista, joten palkkajousto esimerkiksi tehtäväryhmien välillä on työllisyyden näkökulmasta hyödyllistä. Lisäk-si palkkojen joustaminen alaspäin voi edesauttaa sellaisten tehtävien säilymistä, jotka ovat tärkeitä sisäänpääsyreittejä nuorille. Palkkajousto ei kuitenkaan yksin riitä, vaan myös sosiaaliturvajärjestelmän pitää olla riittävässä määrin työn vastaanottamiseen kannustava. Toisaalta liian voimakas palkkajousto saattaa heikentää tuottavuuden nousun kan-nalta välttämätöntä rakennemuutosta (ks. Böckerman ja Maliranta, 2012).

Työvoiman kysynnän mukaan joustava palkanmuodostus toimii myös hyödyllisenä kannustimena, koska se luo teh-tävien välille palkkaeroja. Nämä erot puolestaan kannus-tavat työntekijöitä etsimään tuottavampia tehtäviä, vaik-ka työn etsinnästä, uudelleen kouluttautumisesta tai paik-kakuntien välisestä muuttamisesta aiheutuu ylimääräisiä kustannuksia. Lisäksi rakennemuutoksen aikana syntyvät

uudet tehtävät ovat työntekijän kannalta usein riskipitoi-sia. Vaikka uudet yritykset tai toiminnot ovat potentiaali-sesti hyvin tuottavia, monet niistä ovat kuitenkin lyhytikäi-siä. Palkkaeroja tarvitaan myös tämän tyyppisten riskien kompensoimiseen.

Palkankorotusten joustavuus mahdollistaa myös palkka-politiikan käyttämisen entistä paremmin johtamisen väli-neenä. Hyvistä suorituksista palkitseminen on helpompaa, jos palkankorotusten tasoa voidaan eriyttää yritysten sisäl-lä. Korkeat yleiskorotukset sen sijaan jättävät melko vähän tilaa yksilöllisille palkankorotuksille.

KirjallisuuttaAsplund, R., Barth, E., Lundborg, P. ja Nilsen, K. M. (2011). Polarization of the Nordic Labour Markets. Finnish Economic Papers, 24(2), 87–110.

Asplund, R., Kauhanen, A. ja Maliranta, M. (2012). Työtehtävien ja palkkojen dynamiikka. ETLA B 255. Helsinki: Taloustieto Oy.

Böckerman, P. ja Maliranta, M. (2012). Globalization, creative destruction, and labour share change: evidence on the determinants and mechanisms from longitudinal plant-level data. Oxford Economic Papers, 64(2), 259–280.

Maliranta, M. (2010). Tehtävärakenteiden muutos palkkojen ja tuottavuudenkasvun lähteenä. Teoksessa R. Asplund ja M. Kauhanen (toim.), Suomalai-nen palkkarakenne: muutokset – syyt – seuraukset (s. 63–82). ETLA B 245. Helsinki: Taloustieto Oy.

28

Taan

tum

asta

toip

umin

ene

ipoi

sta

kest

ävyy

svaj

etta

Suomen väestön ikääntyminen kasvattaa eläkemenoja ja terveys- ja hoivamenoja ja pienen tää koulutusmenoja. Kes-tävyyslaskelmiemme mukaan nykyinen verotaso ei riitä näi-den meno jen rahoittamiseen, jos julkiset menot henkeä koh-ti kehitty vät nykyisten sääntöjen ja käytäntöjen mukaisesti. Menoja olisi suotuisillakin kasvunäkymillä pysyvästi leikat-tava tai verotusta kiristettävä, jotta julkisen sektorin velka ei kasva hallitsemattomasti pitkällä aikavälillä. Kiristyksen tarve riippuu paljon talouden kehityksestä.

Yksi keskeisistä oletuksista kestävyyslaskelmassa koskee talouden kykyä toipua ennalleen pitkittyneen taantuman jälkeen. Perusvaihtoehdossamme kriisi ei enää pahene, ja kriisin jälkeen tuottavuus palaa aiemmalle kasvu-uralleen. Julkinen velka tai alijäämä ei ylitä uusia EU:ssa sovittuja rajoja. Kestävyysvaje on tässä skenaariossa 1 % BKT:sta.

Hitaan kasvun vaihtoehdossa kriisi pitkittyy ja pahenee, ja julkinen talous velkaantuu enemmän ennen kuin talous päätyy pitkän ajan kasvu-uralle, jolla kasvuvauhti on aiem-paa matalampi. Oletuksen taustalla on ajatus, että kaikissa tuottavuuden eturintamamaissa kasvuvauhti jää odotettua vaimeammaksi. Suomen suhteellinen asema pysyy näin ol-len ennallaan. Hitaan kasvun oloissa on odotettavissa, et-tä työttömyys on korkeampi ja valtion velan reaalikorko, samoin kuin eläkerahastojen tuotto jäävät alhaisemmiksi. Kestävyysvaje on tässä skenaariossa noin 2,5 % BKT:sta.

Ennen finanssikriisiä tehty ETLAn arvio julkisen talouden kestävyysvajeesta oli 1,4 %-yksikköä bruttokansantuottees-ta. Vuonna 2010 tehty perusarvio oli 2½ %-yksikköä. Uu-sinta vajearviota pienentävät veroihin viime vuosina pää-tetyt korotukset, työurien pidentämistä koskevat päätök-set ja muuttunut väestöennuste. Taantuman pitkittyminen puolestaan kasvattaa vajetta sekä perus- että hitaan kasvun vaihtoehdossa, mutta sen vaikutukset ovat verraten vähäi-siä. ETLAn 1–2.5 % arvio kestävyysvajeesta on pienempi kuin valtiovarainministeriön, Suomen Pankin ja Euroopan komission. Erot johtuvat valtaosin väestön ikääntymisen vaikutusten erilaisesta arviointitavasta. Kaikille arvioille on kuitenkin yhteistä se, että menoja on leikattava tai verotus-ta kiristettävä jatkuvan velkaantumisen estämiseksi.

Kestävyysvajearvioiden muutokset eivät ole erityisen suu-ria, kun niitä vertaa vajearvioihin liittyvään epävarmuu-teen. Väestöennusteisiin ja sijoitustuottoihin liittyvän epä-varmuuden huomioiva 50 prosentin luottamusväli on noin 2 %-yksikköä ja 80 prosentin luottamusväli noin 4 %-yk-sikköä leveä (Lassila ja Valkonen, 2008). Tämä tarkoittaa likimain sitä, että kestävyysvaje ylittää perusskenaariossa 25 prosentin todennäköisyydellä 2 % BKT:sta ja 10 pro-sentin todennäköisyydellä 3 % BKT:sta. Huonomman ske-naarion tapauksessa vastaavilla todennäköisyyksillä vaje ylittää 3,5 ja 4,5 % BKT:sta

Kestävyysvajenäkymä ja sen muuttuminen antavat aiheen muutamaan talouspoliittiseen päätelmään.

Ensinnäkin, verotukseen jo tehdyt kiristykset vähentävät tulevaa liikkumavaraa.

Toiseksi, velkaantuminen lisääntyy ja vakaus- ja kasvusopi-muksessa määritelty 60 % velkaraja voi mennä rikki. Rajan pieni ylitys ei sinänsä aiheuttaisi merkittäviä vaikutuksia korkotasoon. Se toisi velvoitteen pienentää velkaa, mutta niin hitaalla aikataululla ettei sillä olisi merkitystä talous-politiikan kannalta. Suurempi merkitys on sillä, että seu-raavan taantuman aikana velkaantumisvara voi osoittautua käytetyksi.

Kolmanneksi, politiikkasuositukset eivät muutu. Tarvitaan rakenteellisia päätöksiä, joiden elvyttävät vaikutukset voi-sivat alkaa heti ja mahdolliset kiristävät vaikutukset vasta muutaman vuoden päästä. Välittömät kiristykset eivät ole suhdannepoliittisesti perusteltuja.

KirjallisuuttaLassila, J. ja Valkonen, T. (2008c). Population ageing and fiscal sustainabil-ity in Finland: A stochastic analysis. Bank of Finland Research, Discussion Papers 28/2008.

2.5 Taantumasta toipuminen ei poista kestävyysvajettaJukkaLassila–TarmoValkonen

29

Julk

iste

npa

lvel

uide

nuu

dist

ush

yyty

y

Suomen julkisessa palvelutuotannossa on tehokkuusongel-ma. Kuntasektorin kustannuskehitys on edennyt jyrkällä kasvu-uralla huolimatta yrityksistä hillitä menoja. Tuotta-vuuskehitys on ollut negatiivista. Palveluiden saatavuudessa ja laadussa on paikoin vaikeitakin ongelmia. Edellisten hal-litusten kuntauudistus ei ole purrut näihin ongelmiin. Se vä-hensi kuntien määrää noin neljänneksellä. Se ei kuitenkaan merkittävämmin uudistanut tapoja, joilla julkisia palveluita järjestetään ja tuotetaan.

Nykyisen hallituksen kuntauudistuksen keskittyminen ra-kenneratkaisuihin voi johtaa pitkähköön kauteen, jolloin palvelutuotannon uudistuminen ei etene lainkaan. Samaan suuntaan on viemässä hallituksen pyrkimys vahvistaa kun-tien oman palvelutuotannon asemaa entisestään.

Kilpailu on kuntapalveluissakin keskeinen tuottavuuden ajuri, jota ilman palveluiden järjestämisen ja tuottamisen tavat uudistuvat vain hitaasti. Kuntakoon kasvu ei auto-maattisesti johda palvelutuotannon tehostumiseen. Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistushanke on muodostumassa hy-vin sekavaksi. Myös tässä hankkeessa painotetaan kuntien oman tuotannon ensisijaisuutta ja jätetään hyödyntämättä ulkopuolisen tuotannon mahdollistamat tehokkuushyödyt.

Julkisessa palvelutuotannossa tehokkuusongelma

Kuntien kustannusten kehitys on kasvanut vuosikaudet kansantaloutta nopeammin. Kokonaistuotannon reaalinen taso oli viime vuonna vain reilut 20 prosenttia korkeampi kuin vuosituhannen vaihteessa, mutta kuntasektorin reaa-liset toimintakustannukset ovat samassa ajassa kasvaneet liki 50 prosenttia (kuvio 1).

Nimelliset kuntasektorin toimintakustannukset ovat vii-meisten kuuden vuoden aikana nousseet tasaisen nopeas-ti, keskimäärin 1,8 miljardin euron vuosivauhtia.2 Summa

2.6 Julkisten palveluiden uudistus hyytyyBo-ErikEkström–IlkkaHaavisto–MikaPohjonen

on kuntasektorin kokoon suhteutettuna huomattava – kes-kimäärin kuntien kustannukset ovat tällä ajanjaksolla joka vuosi kasvaneet 5,25 prosenttia edellisestä vuodesta.

Kaiken kaikkiaan kuntasektorin toimintakustannukset ovat kasvaneet vuoden 2006 tasostaan kolmanneksella, eli 9 miljardilla eurolla noin 30 miljardista hieman alle 40 miljardiin. Nykykehityksen jatkuessa 50 mrd:n rajapyykki ohitettaisiin jo seuraavan hallituksen aikana, ennen vuot-ta 2020.

Kunnallisveroprosentit ovat nousseet useimmissa kunnis-sa reippaasti viime vuosien aikana. Vuodelle 2013 vero-prosenttiaan korotti 119 kuntaa, eli liki neljä kymmenestä kunnasta. Valtio on tullut kuntien avuksi ohjaamalla siir-totaloudessaan kunnille kiihtyvällä tahdilla yhä enemmän varoja (kuvio 2).

Hallitus on kuitenkin hyvin tietoinen siitä, että nyt olisi korkea aika laukaista jarruvarjo. Viime vuonna hallitus lin-jasi aikomuksensa leikata valtionosuuksien kasvua tulevi-na vuosina. Lisäksi valtio on asteittain luopumassa kuntien korotetun yhteisöveron jako-osuuden kaltaisista, väliaikai-seksi tarkoitetuista tukitoimista.

Hallituksen linjausten pitävyyttä tullaan koettelemaan. Jos kuntasektorin toimintakustannusten vuosittainen kas-vu jouduttaisiin rahoittamaan pitkittyvän hitaan kasvun oloissa pelkästään kunnallisveroprosentteja nostamalla, nousisivat ne joka vuosi kahdella prosenttiyksiköllä.

Käytännössä tällaisiin korotuksiin ei ole mahdollisuuksia, vaan vaihtoehdoksi jäävät julkisen sektorin velkaantumi-sen kiihdyttäminen tai rajut leikkaukset julkisissa palve-luissa. Myös valtionvarainministeriö linjasi jo vuosi sitten, että kuntien perinteiset toimenpiteet, kuten menojen juus-tohöylääminen ja veroprosenttien korotukset, eivät enää riitä kuntatalouden tasapainottamiseen.4

Kuvio 1Kuntasektorin toimintakustannusten kasvu sekä BKT:n kasvu 2000-luvulla

Kuntasektorin kulujen reaalinen kasvu ja BKT:n reaa-linen kasvu 2000–2011 (2000=100)1

Lähteet: Tilastokeskus, B&MANs.

100

110

120

130

140

150

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

BKT:n kasvu

Kuntasektorintoimintakustannustenkehitys

30

Julk

iste

npa

lvel

uide

nuu

dist

ush

yyty

y

Kuntasektorin kustannuskehitys ei toki kerro koko totuut-ta sektorin tilanteesta. On syytä huomioida, että kasvaneet panostukset kuntiin ovat tietenkin luoneet hyvinvointia li-sääntyneinä ja ehkä myös osittain laadukkaampina julkisi-na palveluina.

Saldoa heikentää kuitenkin kuntasektorin heikko tuotta-vuuskehitys. 2000-luvulla kuntasektorin kokonaistuotta-vuus heikkeni miltei joka vuosi. Se laski vuosien 2000-2008 välisenä aikana yhteensä 11,4 prosenttia.5 Viimeisimmät tiedot kertovat sekä terveydenhuollon että koulutuksen tuottavuuden jatkaneen edelleen laskuaan vuonna 2010.6

Kuntasektorin kasvavat henkilöstökulut näyttelevät kes-keistä roolia kuntasektorin tuottavuuden heikkenemisessä. Esimerkiksi edellisen hallituksen nelivuotiskaudella 2007–2011 kasvua kertyi hieman vajaat 3 miljardia euroa. Yksin vuonna 2011 henkilöstökulut kasvoivat 831 milj. euroa.

Aleneva tuottavuus on siis entisestään kiihdyttänyt palve-luiden rahoittamisen taakan kasvua, kun palveluiden tuot-tamisen kustannukset kasvavat nopeammin kuin palvelu-tuotannossa aikaansaatu tuotos.

Tiedot palveluiden laadusta ovat tuottavuustietojakin haja-naisempia. Myös palveluiden saavutettavuudessa on paljon kohennettavaa.

Kyselytutkimuksissa kirjaston ja päiväkodin kaltaiset pal-velut saavat myönteisimmät arviot.7 Peruskoulu on menes-tynyt kansainvälisissä vertailuissa erinomaisesti oppimistu-losten osalta. Hienoista oppimistuloksista huolimatta kou-luissamme mitattu kouluviihtyvyys on heikkoa.8 Vanhus-tenhoidon vaikeat laatupulmat ovat olleet esillä jo pitkään.9

Terveydenhuollossa etenkin perusterveydenhuolto tarvit-sisi kipeästi remonttia. Yli kahdeksan kymmenestä (81 %) suomalaisesta asuu paikkakunnalla, jossa terveyskeskus-

lääkärin vastaanotolle pääsyä joutuu odottamaan yli kaksi viikkoa.10 Noin viidennes (18 %) väestöstä joutuu odotta-maan lääkärin vastaanotolle pääsyä yli kuukauden. Moni-kanavaisen terveydenhuollon rahoitusjärjestelmän kylki-äisenä hoitoketjut katkeilevat ja terveydenhuolto on Suo-messa muihin länsimaihin verrattuna huomattavan epäta-sa-arvoista.

Viime hallituksen kuntauudistus on varoittava esimerkki

Vuosina 2005 ja 2006 alullepantu ja vuonna 2007 viralli-sesti alkanut kunta- ja palvelurakenneuudistus (PARAS) tähtäsi mm. julkisen palvelutuotannon tehokkuuden nos-toon. Jo hankkeen lähtiessä liikkeelle voitiin perustellus-ti epäillä sen onnistumisen mahdollisuuksia.11 Nyt, hank-keen päätyttyä, nähdään, että sen tulokset ovat jääneet var-sin laihoiksi.

PARAS-hankkeen aikana kuntien lukumäärä kyllä vähe-ni miltei neljänneksellä (416 kunnasta 320 kuntaan), mut-ta näyttöjä siitä, että liitokset olisivat kohentaneet julkisen palvelutuotannon tilaa, ei juuri ole saatu.

Koko sektorin heikon kustannus- ja tuottavuuskehityk-sen lisäksi PARAS-hankkeen arviointiohjelman (ARTTU) tutkimusten mukaan liitoskuntien menot ovat itse asias-sa kasvaneet nopeammin kuin muissa kunnissa, mikä on yhdessä tulojen heikon kehityksen kanssa johtanut kasva-neisiin rahoitusvajeisiin. Kysymys siitä, voidaanko kunta-liitoksilla tai kuntien välisellä yhteistyöllä oikeasti hillitä kuntien menojen kasvua jää avoimeksi.12

Tulokset ovat yhteneviä aiempien tutkimustulosten kanssa. Näyttöä siitä, että kuntaliitokset alentaisivat kunnan asu-kaskohtaisia kustannuksia, ei ole löydetty aikaisemmissa-kaan tutkimuksissa.13

Kuvio 2Kuntien bruttoveroasteen kasvu 2000-luvulla, %

Kuntien bruttoveroaste3 = laskennallinen koko maan kunnallisveroprosentti, jos kaikki kuntien verotulot ja valtionosuudet kerättäisiin kunnallisverolla.

Lähteet: Tilastokeskus, B&MANs.

0

5

10

15

20

25

30

35

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Kunnallisvero (aritmeettinen keskiarvo) ValtionosuudetOsuus yhteisöveron tuotoista Kiinteistövero

31

Julk

iste

npa

lvel

uide

nuu

dist

ush

yyty

y

Sitä vastoin tutkijat ovat varoittaneet suureen kuntako-koon liittyvän monia tehokkuutta heiken täviä ja kustan-nuksia kasvattavia tekijöitä (mm. toiminnan kompleksi-suusasteen kasvu), jotka kyseenalaistavat ajatuksen kasva-vien mittakaavaetujen olemassaolosta kuntasektorilla.14

Tutkimustulosten mukaan ainakin tähän asti suurimpi-en kaupunkiemme palvelutuotantoa on kohdannut skaa-lahaitta15, eli peruspalveluiden tuotanto on ollut niissä te-hottomampaa kuin pienemmissä kaupungeissa.16 Eri tutki-musten mukaan tehokkaimpia ovat olleet noin 20 000– 40 000 asukkaan kunnat17 Vaikuttaa myös siltä, että yk-sin väestöpohjan suuruus ei ole riittävä mittari kunnan te-hokkuuden ennustamiseen, vaan asiaan vaikuttavat monet muutkin tekijät.

Näyttää kuitenkin selvältä, että kunnallisen palvelutuotan-non uudistamiskyky yksinään on kovin rajallinen, etenkin jos uudistustyön käyttövoimana ovat hallinnolliset uudis-tukset. Siksi kuntauudistuksiin pitäisi sisältyä elementtejä, jotka kannustaisivat kuntia lisäämään yhteistyötä yksityis-ten ja kolmannen sektorin palveluntuottajien kanssa sekä avaisivat palveluiden tuotantoa kilpailulle.

Toisin kuin julkisuudessa toisinaan väitetään, julkinen pal-velujärjestelmämme on pysynyt edelleen hyvin suljettuna. Kuntasektorin ulkoistamisaste18 on kasvanut vuosien 2005 –2011 välisenä aikana vuosittain vain yhden prosenttiyk-sikön verran. Vuonna 2011 se oli noin 23 %. Tämä tarkoit-taa, että kuntien palvelutuotannosta yli kolme neljäsosaa tapahtuu kuntien omana työnä.19

Hallituksen kuntauudistus voi pysäyttää julkisten palveluiden uudistumisen

Hallituksen kuntauudistus rakentuu voimakkaasti palve-luiden järjestämiseen ja myös tuottamiseen suurkuntien toimesta. Tämä on erikoista, koska jo PARAS-hankkeen kokemusten ja tutkimustiedon varassa on erittäin kyseen-alaista, että suurkunnat tarjoaisivat mallin, joka tuo laa-dukkaat palvelut nykyistä paremmin saataville ja kohentaa kustannustehokkuutta.

Hallitus lähetti luonnoksensa kuntarakennelaiksi marras-kuussa 2012 lausuntokierrokselle kuntiin. Tavoitetta kunti-en määrästä ei lausuta, mutta jos kaikki rakennelain luon-noksen kriteerien mukaan selvitettäväksi tulevat liitokset toteutuisivat, päädyttäisiin noin 70 kuntaan, eli kuntauu-distuksen alkuvaiheessa esillä olleeseen lukuun.

Rakennelain lisäksi kuntauudistuksessa on tarkoitus uu-distaa kuntalaki sekä kuntien valtionosuus- ja rahoitusjär-jestelmä. Lisäksi hallitus kartoittaa kuntien lakisääteiset tehtävät ja selvittää tehtäväjakoa kuntien ja valtion välillä. Näiden lisäksi sosiaali- ja terveydenhuollolle luodaan uut-ta järjestämislakia ja pääkaupunkiseudulle aiotaan räätä-

löidä oma, ”metropoliratkaisuksi” kutsuttu järjestelynsä. Hankkeita vie eteenpäin reilu tusina erityyppistä, minis-teriryhmien lisäksi lähes yksinomaan virkamiehistä sekä Kuntaliiton edustajista koostuvaa työryhmää.

Rakennelain ydin olisi kunnan velvollisuus neuvotella kuntaliitoksesta, mikäli se ei saisi puhtaita papereita lain jokaisen kolmen kriteerin kohdalla. Ensinnäkin kunnan asukasluvun tulisi olla yli 20.000. Toiseksi kunnan pitäi-si työssäkäyntialueena olla hyvin yhtenäinen ja työpaikka-omavarainen.20 Kolmanneksi kunta ei saisi olla niin sanottu kriisikunta tai sellaiseksi hyvää vauhtia muuttumassa ole-va kunta.

Kriteerit eivät käytännössä huomioi sitä, kuinka tehok-kaasti tai laadukkaasti kunta on onnistunut järjestämään julkiset palvelut asukkailleen. Tähtäin onkin aivan jossain muualla. Kriteerit on rakennettu niin, että kuntien on mil-tei mahdotonta välttyä liitosselvityksiltä.

Hallitus tavoitteleekin kuntarakennetta, jossa kunnat oli-sivat merkittävästi nykyistä suurempia. Hallitus kutsuu ta-voittelemiaan kuntia vahvoiksi tai elinvoimaisiksi kunniksi. Elähdyttävästä retoriikasta huolimatta kyse on ensi sijassa resurssien kokoamisesta ja päätöksenteon keskittämisestä – kuntasektorin käytettävissä olevat resurssit eivät tieten-kään lisäänny kuntaliitosten seurauksena.

Kuntauudistuksen pohjana olevat kriteerit ja laskelmat ovat myös puutteellisia, etenkin taseen kannalta. Esimer-kiksi rakennelain luonnoksen kunnan taloudellista tilan-netta arvioivat kriteerit perustuvat lähinnä ns. peruskun-nan ali- tai ylijäämiin. Ne eivät huomioi, että kunta on myös konserni, jolla voi olla taseessaan huomattavan suu-ria eriä. Näin kunnalla, joka valtionvarainministeriön mie-lestä on ”vahva”, voi olla tase pahasti kuralla. Kriisikun-naksi määritellyllä kunnalla taas saattaa olla huomattavaa varallisuutta, jota käyttämällä se voisi rahoittaa sekä inves-tointeja että käyttötalouden alijäämiä pidemmälläkin aika-välillä.

Huolestuttavaa on hallituksen kielteinen suhtautuminen kuntien ja yksityisen sekä kolmannen sektorin välisen yh-teistyön lisäämiseen.

Hallitus korostaa kuntien oman palvelutuotannon merki-tystä, mutta sillä ei ole mitään myönteistä sanottavaa muis-ta palvelutuottajista. Se ei liioin tarjoa kunnille uusia väli-neitä palveluntuotannon moninaisuuden hyödyntämiseksi saati asukkaille valinnanvapauden lisäämiseksi. Päinvas-toin – eri asiakirjoissa toistuu eriskummallinen muotoilu, jonka mukaan kuntien tulisi pyrkiä hallitsemaan palvelu-markkinoita.

Samaten jo edelliseltä hallitukselta laiskanläksyksi21 jäänyt ratkaisu kunnallisten liikelaitosten aiheuttaman kilpailu-neutraliteettiongelman ratkaisuksi antaa odottaa itseään.

32

Oletettavasti hallitus antaa Euroopan komission velvoitta-mana esityksensä lakimuutokseksi vihdoin vuoden 2013 aikana, mutta muutokseen sisältyy vielä siirtymäaika. On-gelman ratkaiseminen on kestänyt palvelumarkkinoiden kehittämisen kannalta kohtuuttoman kauan.

Vaikka hallitus painottaa voimakkaasti kuntien oman pal-velutuotannon ensisijaisuutta, se ei kerro, miten julkisten palveluiden tuotanto uudistuisi vastaamaan tulevaisuuden haasteisiin. Vajaa vuosi sitten raporttinsa jättäneen kunta-uudistusta valmistelleen työryhmän mukaan palvelut uu-distettaisiin lähinnä muodostamalla kuntien sisällä nykyis-tä suurempia kunnallisen palvelutuotannon kokonaisuuk-sia. Tähän päästäisiin paitsi laajoin kuntaliitoksin, myös yhdistämällä sosiaalipalveluita, perusterveydenhuoltoa ja erikoissairaanhoitoa samoihin organisaatioihin.22

Lopputuloksena on kuitenkin helposti se, että julkisten palveluiden uudistuminen hidastuu nykyisestäänkin tai pysähtyy tyystin. Kuntien liikkumatila kaventuu vielä li-sää, mikäli hallitus toteuttaa hallitusohjelman mukaisesti säännön viiden vuoden irtisanomissuojasta kuntasektorin työntekijöille.

Sosiaali- ja terveydenhuollon uudistus on sekaisin

Vaikka terveydenhuolto on kuntauudistuksen ytimessä, tehdään sosiaali- ja terveydenhuollon ratkaisut kuitenkin toisaalla, hallituksen sosiaali- ja terveyspoliittisessa minis-terityöryhmässä. Ryhmä linjasi ensin keväällä ja sittemmin marraskuussa 2012 julkisen sosiaali- ja terveydenhuollon palvelurakenteen uudistamista. Asian tärkeyteen nähden linjaukset ovat edelleen epäselviä ja niiden valmistelussa on esiintynyt huomattavaa kitkaa virkamiesten, asiantunti-joiden ja poliitikkojen kesken.

Nyt tiedetään, että hallitus haluaa nivoa perusterveyden-huollon ja erikoissairaanhoidon aiempaa tiiviimmin yh-teen sekä liittää samaan kokonaisuuteen myös sosiaali-palvelut. Sairaanhoitopiirit lakkautettaisiin ja uudet suur-kunnat ottaisivat ohjat. Siellä, missä vahvaa peruskuntaa ei syntyisi, vaihtoehtoisena järjestelynä olisi kuitenkin kunti-en yhteistoiminta (ns. sote-piiri tai sote-alue). Pieniltä, alle 20.000 asukkaan kunnilta vietäisiin itsenäinen sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisvastuu. Lisäksi jokaisen kun-nan tulisi kuulua johonkin viidestä ns. eritysvastuualuees-ta, jotka järjestäisivät vaativan erikoissairaanhoidon.

Ajatuksessa tiettyjen palveluiden järjestämisen keskittämi-sestä on paljon hyvää, sillä esimerkiksi erikoissairaanhoi-don järjestämisen optimaalinen mittakaava on yleensä pal-jon yksittäistä kuntaa suurempi. Useimmissa muissa mais-sa onkin olemassa alueellinen organisaatiotaso tällaisten palveluiden järjestämistä varten.23 Lisäksi nykytilanteessa rahoituksen monikanavaisuus on johtanut palveluntuotta-jien osaoptimointiin ja katkeileviin hoitoketjuihin.

Keskitettäväksi voisi kuitenkin joutua liikaakin toiminto-ja – esimerkiksi sellaisia sosiaalipalveluita, joiden toteutta-misen oikea mittakaava on paikallinen. Varsinainen pulma on kuitenkin siinä, että hallitus ilmeisesti keskittäisi järjes-tämisen ohella myös palveluiden tuottamista ja käyttämis-tä koskevaa päätösvaltaa.

Lopulta järjestely muistuttaisi paljon nykytilannetta ja PA-RAS-hankkeen ohjeistusta. Merkittävin muutos olisi sii-nä, että kuntien vaihtoehdot olisivat nykytilannetta raja-tummat. Esimerkiksi niin sanottu ”Rääkkylän malli”, jois-sa kunta ulkoistaa koko terveydenhuoltonsa yritykselle, ei enää olisi mahdollinen. Samalla kiellettäisiin ”Mänttä-Vilppulan -malli”, joka rakentuu yrityksen ja pienen kun-nan tiiviille yhteistyölle yhteiskunnallisessa yrityksessä.24

Näin hallituksen sote-ministerityöryhmä sotkee – tahat-tomasti tai tahallaan – toisiinsa palveluiden järjestämis-vastuun ja niiden tuottamisen. Tämä olisi valitettava askel taaksepäin Suomen kaltaisessa maassa, jossa tilaaja-tuot-tajamallien osaaminen ja soveltaminen ovat muutenkin edenneet esimerkiksi naapurimaihin verrattuna takkuisesti.

Valtion rooli onkin nyt täysin sekaisin. Valtion tulisi luoda eri tahoille parhaat mahdolliset olosuhteet julkisten pal-veluiden järjestämiseen ja tuottamiseen. Sen pitäisi huo-lehtia, että sekä palveluiden järjestäjät että niiden tuottajat täyttävät asetetut vaatimukset. Sen pitäisi huolehtia siitä, että kilpailu toimii ja kaikki voivat luottaa siihen, että peli-sääntöjä noudatetaan.

Näiden sijaan valtio haluaa nyt linjata, kuka tuottaa jul-kiset palvelut. Valtio suosii yhtä tapaa tuottaa palveluita, vaikka siltä puuttuvat näytöt siitä, että juuri kunnallinen tapa on paras tapa hoitaa julkiset palvelut.

Hallituksen pitää muuttaa strategiaansa. Rakenteiden suunnittelun sijaan palveluntuottajien kirjoa sekä tuottaji-en välistä kilpailua pitää lisätä. Palveluiden käyttäjien va-linnanvapautta on syytä kasvattaa ja myös vastuuta julkis-ten palveluiden järjestämisestä kannattaa hajauttaa lähem-mäksi kansalaisia ja palveluiden käyttäjiä aina, kun se on mahdollista. Linjakkaimmin näihin tavoitteisiin päästään pyrkimällä kohti mm. Ruotsissa ja Isossa-Britanniassa käy-tössä olevia avoimien julkisten palveluiden periaatteita:25

1. Valinnanvapaus – annetaan palveluiden käyttäjille va-paus valita palveluntuottaja ja vaikuttaa palvelujen si-sältöön aina, kun se on mahdollista.

2. Päätösvallanhajauttaminen – hajautetaan palveluiden järjestämistä, tilaamista ja tuottamista koskevaa valtaa ylhäältä alas aina, kun se on mahdollista ja järkevää.

3. Moninaisuuspalvelutuotannossa – avataan julkisten palveluiden tuotanto erityyppisille ja -kokoisille tuotta-jille. Varmistetaan kaikille toimijoille yhteiset pelisään-nöt ja maksetaan tulosten, ei suoritteiden mukaan.Ju

lkis

ten

palv

elui

den

uudi

stus

hyy

tyy

33

Julk

iste

npa

lvel

uide

nuu

dist

ush

yyty

y

4. Reiluus – taataan aidosti kaikille yhtäläinen pääsy laa-dukkaisiin palveluihin. Huolehditaan huono-osaisem-pien ja heikoimpien toimintamahdollisuuksista.

5. Vastuullisuusjatilivelvollisuus– lisätään julkisten palveluiden järjestämisen ja tuotannon avoimuutta ja tilivelvollisuutta palveluita käyttäville ja niiden kustan-nukset maksaville kuntalaisille.

Julkisten palveluiden pitää toimia asukkaiden ehdoilla – ei toisinpäin. Siksi tarvitaan syvälle käyviä muutoksia toi-mintatavoissa, joilla julkiset palvelut järjestetään ja tuote-taan. Taipaleensa puolivälissä oleva hallitus voi lähteä ha-kemaan niitä kuntauudistuksensa oheen avaamalla julkis-ten palveluiden tuotantoa.

KirjallisuuttaBland (2010). Yhteiskunnallinen yritys – ratkaisu 2000-luvun haasteisiin – Ison-Britannian malli ja sen kokemukset, Työ- ja elinkeinoministeriön jul-kaisuja 22/2010.

Candace, C., Zanotti, C., Morgan, A., Currie, D., de Looze, M., Roberts, C., Samdal, O., Smith, O. R. F. ja Barnekow, V. (eds.) (2012). Social determi-nants of health and well-being among young people. Health Behaviour in School-aged Children (HBSC) study: International report from the 2009/2010 survey. Copenhagen, WHO Regional Office for Europe, 2012. Health Policy for Children and Adolescents, No. 6.

Ekström (2004). Pelastakaa Helsinki!, EVA Raportti. Helsinki: Taloustieto Oy.

Ekström, Haavisto ja Pohjonen (2010). Kunnat ja kilpailu, EVA Analyysi 13. Helsinki: Elinkeinoelämän valtuuskunta EVA.

Ekström, Haavisto ja Pohjonen (2012). Palvelut auki! – Viisi vaatimusta kuntauudistukselle, EVA Raportti. Helsinki: Taloustieto Oy.

Ekström ja Jurvelin (2008). Paras kaupunki, EVA Raportti. Helsinki: Talous-tieto Oy.

Ekström, Pohjonen ja Haavisto (2007). Kunnat ja markkinat, EVA Analyysi 2. Helsinki: Elinkeinoelämän valtuuskunta EVA.

Ekström, Pohjonen ja Haavisto (2008). Kilpailuneutraliteetti kuntapalve-lujen tuotannossa, muistio 19.9.2008. Helsinki: Elinkeinoelämän valtuus-kunta EVA.

Kallio, Meklin, Tammi ja Vakkuri (2012). Kohti parasta kuntatalouden kehi-tystä? Kunta ja palvelurakenneuudistus talouden näkökulmasta. Loppura-portti, Paras-Arttu ohjelman tutkimuksia.

Kuntaliitto (2012). Kuntien vuoden 2013 veroprosentit, tiedotustilaisuus-materiaalit 20.11.2012.

Kuntaliitto (2012). Paras kuntauudistus?, ARTTU-tutkimusohjelman pää-tösseminaarin materiaalit 13.12.2012.

Laiho, Grönberg, Hämäläinen, Stenman ja Tykkyläinen (2011). Yhteiskun-nallisen yrityksen kehittäminen, Työ- ja elinkeinoministeriön julkaisuja 4/2011.

Loikkanen (2012). Kuntien ja metropolialueiden rakenteesta: periaattei-ta, argumentteja ja empiriaa, teoksessa Loikkanen, Laakso ja Susiluoto (toim.): Metropolialueen talous, Näkökulmia kaupunkitalouden ajankoh-taisiin aiheisiin. Helsinki: Helsingin kaupungin tietokeskus.

Loikkanen ja Susiluoto (2005a). Paljonko verorahoilla saa? – Kuntien pe-ruspalvelutarjonnan kustannustehokkuuden erot ja niitä selittävät teki-jät vuosina 1994–2002, Kunnallisalan kehittämissäätiön tutkimusjulkaisut, nro 50.

Loikkanen ja Susiluoto (2005b). Cost efficiency of Finnish municipalities in basic service production 1994–2002, Urban Public Economics Review, No 4/2005.

Moisio, Loikkanen ja Oulasvirta (2010). Public services at the local level – The Finnish way, Policy Reports 2, Government Institute for Economic Research.

Moisio ja Uusitalo (2003). Kuntien yhdistymisten vaikutus kuntien menoi-hin, Sisäasiainministeriön julkaisuja 4/2003.

Open Public Services White Paper, Cabinet Office for HM Government, 2011.

Paunio (2010). Ympärivuorokautisessa hoidossa olevien vanhusten perus- ja ihmisoikeuksien turvaaminen, eoae 213/2009.

Solakivi ja Virén (2006). Kuntien henkilöstö, tehokkuus ja kuntakoko, Kunnallisalan kehittämissäätiön tutkimusjulkaisut, nro 57.

Sulkunen ja Välijärvi (2012). PISA 09 – Kestääkö osaamisen pohja?, Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2012:12.

34

THL (2012). Perusterveydenhuollon hoitoonpääsytiedot lokakuussa 2012.

Tilastokeskus (2010). Kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilasto 2008, 15.7.2010 korjattu painos.

Tilastokeskus (2012). Kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilasto 2010.

Työ- ja elinkeinoministeriö (2009). Julkisen elinkeinotoiminnan kilpailu-neutraliteetti, TEM julkaisuja 23/2008. Helsinki, Työ- ja elinkeinoministeriö.

Valkama (2007). Suurkaupunkien kunnallistaloudelliset vaikutukset, Tut-kimus Skandinavian suurkaupunkien menoista ja vero- ja valtionosuustu-loista, Helsingin kaupungin tietokeskus, Tutkimuksia 4/2007.

Valtionvarainministeriö (2011). Julkisten palvelujen laatubarometri ja verkkopalvelut 2011. Helsinki, Valtionvarainministeriö.

Valtionvarainministeriö (2012a). Valtiontalouden kehykset vuosille 2013–2016. Helsinki, Valtionvarainministeriö.

Valtionvarainministeriö (2012b). Elinvoimainen kunta- ja palvelurakenne, Kunnallishallinnon rakennetyöryhmän selvitys. Helsinki, Valtionvarainmi-nisteriö.

Valvira (2010). Vanhusten ympärivuorokautisen sosiaalihuollon palvelut – Toimintayksiköihin tehdyn kyselyn tulokset ja valvonnan jatkotoimenpi-teet, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston selvityksiä 3:2010.

Viitteet1 Vuosien 2006–2011 luvut. Kuntasektorin toiminnan kustannukset: henkilöstökulut, ostot (aineelliset hyödykkeet ja palvelut), avustukset, muut kulut (sisältäen vuokrat) sekä poistot.

2 Luvut käyvin hinnoin. Kuntasektorin toiminnan kustannukset: henki-löstökulut, ostot (aineelliset hyödykkeet ja palvelut), avustukset, muut ku-lut (sisältäen vuokrat) sekä poistot. Tarkastelussa on yhdistetty kaikkien Suomen kaupunkien, kuntien ja kuntayhtymien kustannukset eliminoiden sektorin sisäiset ostot ja myynnit. Koska kaikki kunnat ja kaupungit eivät tee konsernitilinpäätöksiä, tarkastelusta puuttuvat kaikki kunnalliset tytär-yhtiöt.

3 Kunkin vuoden luku perustuu koko maan kunnallisveroprosentin kes-kimääräiseen tuottoon kyseisenä vuonna. Vuonna 2011 yhden kun-nallis-veroprosentin tuotto oli 898 milj. eur. Bruttoveroasteesta lisää ks. Ekström 2004, s.15 ja Ekström ja Jurvelin 2008, s.23.

4 Ks. esim. Valtionvarainministeriö (2012a), s. 4–5.

5 Kuntien ja kuntayhtymien koulutuksen, sosiaalipalveluiden ja tervey-denhuoltopalveluiden yhteenlasketun kokonaistuottavuuden vuosittais-ten muutosten (2001–2008) summa, lähde: Tilastokeskus (2010).

6 Kuntien ja kuntayhtymien tuottavuustilasto 2010. Julkisen sektorin erityispiirteistä johtuen kuntien tuottavuuslukuihin liittyy yksityiseen sek-toriin verrattuna paljon epävarmuuksia. Esimerkiksi sosiaalipalveluiden kokonaistuottavuuden kehitystä ei vuoden 2008 jälkeen ole enää kyetty luotettavasti laskemaan. Niinpä koko kuntasektorin kokonaistuottavuu-denkaan lukuja ei voida esittää näiltä vuosilta. Lähde: Tilastokeskus (2012)

7 Ks. esim. Valtionvarainministeriö (2011).

8 Ks. Sulkunen ja Välijärvi (2012) ja Currie et al., eds. (2012), s. 46–47.

9 Ks. Valvira (2010), s. 33.

10 THL (2012), www.thl.fi/fi/tilastot/hoitoonpaasy/pth

11 Ks. Ekström, Pohjonen ja Haavisto (2007).

12 Ks. Kallio ym. (2012).

13 Ks. esim. Moisio ja Uusitalo (2003).

14 Ks. esim. Solakivi ja Virén (2006).

15 Skaala- eli mittakaavaedulla tarkoitetaan keskimääräisen tuotanto-kustannuksen alenemista tuotantomäärän kasvaessa. Suurissa kaupun-geissa tuotannon kompleksisuusaste kasvaa, mikä johtaa mm. suuren koon aiheuttamiin koordinoinnin ongelmiin. Näiden seurauksena mitta-kaavaedut heikkenevät ja syntyvät skaalahaitat ylittävät edut. Ks. lisää Val-kama (2007), luku 3.3, tai Ekström, Pohjonen ja Haavisto (2007), s. 3–4.

16 Ks. esim. Loikkanen ja Susiluoto (2005a & 2005b).

17 Ks. esim. Moisio, Loikkanen ja Oulasvirta (2010), s. 15.

18 Ulkoistamisaste lasketaan jakamalla kuntien, kaupunkien ja kuntayh-tymien palveluiden ostot (sektorin sisäinen kauppa eliminoitu) sektorin kokonaiskustannuksilla (sis. poistot).

19 Tarkkaan ottaen kuntien oman työn osuus on hieman tätäkin suurem-pi, sillä kuntien omilta tytäryhtiöiltään tekemät palveluostot tilastoidaan ulkoisiksi palveluostoiksi.

20 Työpaikkaomavaraisuuden pitäisi olla vähintään 80 prosenttia eikä pendelöinti työssäkäyntialueen keskuskuntaan saisi – alueesta riippuen – olla 25 tai 35 prosenttia suurempaa. Työssäkäyntiluvuista huolimatta kri-teeri tulisi sovellettavaksi ns. yhdyskuntarakenneperusteen nojalla (esim. jos kuntaraja kulkisi taajaman halki tai lähellä taajaman rajaa).

21 Ks. Ekström, Pohjonen ja Haavisto (2010).

22 Ks. Valtionvarainministeriö (2012b), luku 4.3.

23 Loikkanen (2012) huomauttaa siitä, että Suomen kaksitasoinen hallin-tomalli on kansainvälisestikin poikkeuksellinen, eikä juuri missään perus-kunnilla ole niin laajoja tehtäviä kuin Suomessa.

24 Mallin kieltäminen olisi sikälikin takaperoista, että valtio on itse teh-nyt paljon työtä suomalaisen yhteiskunnallisen yrityksen mallin kehittämi-seksi esimerkiksi Ison-Britannian esimerkkien pohjalta, ks. Bland (2010) tai Laiho, Grönberg, Hämäläinen, Stenman ja Tykkyläinen (2011).

25 Avoimien julkisten palveluiden mallista lisää, ks. Ekström, Haavisto ja Pohjonen (2012). Ks. myös Open Public Services White Paper, Cabinet Office for HM Government, 2011.

Julk

iste

npa

lvel

uide

nuu

dist

ush

yyty

y 3

353LUKU 3Politiikan linjaustarpeita

3.1 Malttia ja joustoa palkankorotuksiin RitaAsplund,ETLA AnttiKauhanen,ETLA MikaMaliranta, ETLA

3.2 Työeläkejärjestelmän uudistaminen on kesken JukkaLassila,ETLA TarmoValkonen,ETLA

3.3 Stoppi verokikkailulle NikuMäättänen,ETLA TarmoValkonen,ETLA

3.4 Monta vaaraa on valikoivan elinkeinopolitiikan tiellä HeliKoski,ETLA MikaMaliranta,ETLA PetriRouvinen,Etlatieto Oy PekkaYlä-Anttila,Etlatieto Oy

3.5 Julkisten palveluiden uudistus oikeille raiteille Bo-ErikEkström,B&MANs Oy IlkkaHaavisto,EVA MikaPohjonen,Hannes Snellman Asianajotoimisto Oy

36

Mal

ttia

jajo

usto

apa

lkan

koro

tuks

iin

Taustaa

Luvussa 2.2 todettiin, että Suomen yrityssektorilla tuotan-to- ja työllisyysmahdollisuudet eivät ole täysimääräises-sä käytössä. Vajaakäyttö ei kuitenkaan koske kovin pahasti kotimarkkinoita vaan lähinnä jalostussektoria. Tilannet-ta selittää luvussa 2.3 tehty havainto, että teollisuuden ly-hyen aikavälin kilpailukyky on selvästi normaalitilannetta heikommalla tasolla. Ongelman vakavuus tosin vaihtelee paljon toimialojen ja yritysten välillä. Osa yrityssektorista kamppailee vakavien kannattavuusongelmien kanssa. Täl-laisessa tilanteessa tarvittaisiin kipeästi paljon sellaisia yri-tyksiä ja toimialoja, joilla on taloudelliset edellytykset ja kannusteet uusien työpaikkojen luomiselle.

Tilannetta mutkistaa se, että samaan aikaan meillä on käynnissä tehtävärakenteiden muutos, joka ulottuu yritys-ten sisälle saakka. Kehitystä selostettiin luvussa 2.4. Sen seurauksena taloudellisesti menestyvistäkin yrityksistä ka-toaa tehtäviä, joko teknisen kehityksen tai toimintojen ul-komaille siirtämisen johdosta.

Palkanmuodostuksen suositukset

Hallituksen tulisi seurata ja tukea sitä, että palkanmuodos-tuksessa toteutuvat seuraavat asiat.

1. Yleinen palkkamaltti, mutta ei yleistä palkanalennusta. Sopimuskorotukset voisivat perustua kahden vuoden so-pimuksiin, joissa sovittaisiin maltillisista, pääosin yritys- tai työpaikkakohtaisesti jaettavista palkankorotuseristä.

Perustelut: Vientisektorin tulisi toimia palkkajohtajana. Siellä ei ole kuitenkaan varaa paljon nollaratkaisua korke-ampiin yleiskorotuksiin. Maltillisten sopimusratkaisujen avulla suomalaiset yritykset pärjäisivät paremmin sekä kil-pailussa tuonnin kanssa että vientimarkkinoilla. Ne myös parantaisivat Suomen asemaa investointien ja työpaikko-jen luonnin kohteena. Yleisten palkanalennusten toteutta-minen olisi vaikeaa eikä edes tarkoituksenmukaista, koska sillä olisi kielteisiä vaikutuksia sekä talouden kulutusky-syntään että ihmisten toimeentuloon.

2. Alakohtaista joustavuutta palkankorotuksiin.

Perustelut: Työehtosopimukset tehdään liittotasolla. Niis-sä on tarpeen ottaa huomioon alan taloudellinen tilan-ne. Alojen väliset erot johtuvat merkittäviltä osin siitä, että työpanoksen kyky tuottaa lisäarvoa yritykselle on pysyväs-ti heikentynyt. Tilanne ei korjaudu helposti alojen välisen liikkuvuuden kautta. Kitkaa aiheuttaa muun muassa se, et-tä osaaminen on merkittävältä osin alakohtaista. Palkan-korotusten alakohtainen vaihtelu lievittää rakennemuutok-sen sopeutumiskustannuksia ja siksi vähentää työttömyy-den kasvua. Jos taloudellinen tilanne kehittyy ennakoitua suosiollisemmin, toteutunut ansiokehitys on liukumien vuoksi joka tapauksessa merkittävästi sopimuskorotuk-

3.1 Malttia ja joustoa palkankorotuksiinRitaAsplund–AnttiKauhanen–MikaMaliranta

sia korkeampi. Näin tapahtuu varsinkin niillä aloilla, joissa yritykset joutuvat kilpailemaan työvoimasta.

3. Lisää yrityskohtaista sopimista ja palkankorotuksiin työntekijäryhmä- ja yksilökohtaista joustoa

Perustelut: Työntekijöiden työpanoksen taloudellisen li-säarvon kehitys vaihtelee paljon työntekijäryhmien ja yk-silöiden välillä. Näitä asioita pystytään parhaiten arvioi-maan yrityksissä. Palkankorotusten yksilökohtaiset jous-tot edesauttavat erilaisten työntekijäryhmien työllistymistä nykyisissä taloudellisissa olosuhteissa, jossa työmarkkinoi-den rakennemuutokset ulottuvat yritysten sisälle saakka. Lisäksi yksilökohtainen palkanmääräytyminen kannustaa tuottavuuden parantamiseen.

37

Työe

läke

järje

stel

män

uud

ista

min

eno

nke

sken

Suomen työeläkejärjestelmässä on vielä ongelmia, jotka pi-tää ratkaista seuraavassa eläkeuudistuksessa. Yksityisalo-jen järjestelmässä on tulevaisuuteen lykätty maksunkoro-tuspaine, eikä tiedetä, miten se puretaan. Toinen ongelma on varhainen siirtyminen eläkkeelle, joka heikentää julki-sen talouden tasapainoa ja alentaa pitkään elävien elinta-soa suhteessa työikäisten elintasoon. Järjestelmästä puut-tuu myös sääntö, joka tekee siitä rahoituksellisesti kestävän erilaisten riskien realisoituessa tulevaisuudessa.

Yksityisalojen eläkemaksutaso ei tulevaisuudessa riitä työ-eläkkeiden maksamiseksi, jos eläkkeet määräytyvät nykyis-ten sääntöjen mukaisesti. Työurasopimuksessa päätettiin eläköitymistä myöhentävistä sääntömuutoksista ja osa-ai-kaeläkkeiden alaikärajan nostosta. Nämä toimet paranta-vat yksityisalojen eläkejärjestelmän rahoituksellista tasa-painoa, mutta eivät riitä poistamaan kestävyysongelmaa. ETLA arvioi, että näitä maksuja joudutaan nostamaan vie-lä kolme-neljä prosenttiyk sikköä seuraavan kymmenen vuoden kuluessa (Lassila ja Valkonen, 2013).

Työeläkejärjestelmän rahoitus siis perustuu ajatukseen, et-tä maksuja korotetaan, mutta vasta tulevaisuudessa. Tämä olisi toteutuessaan epäreilua tulevien maksajien kannalta ja siksi epäuskottavaa: miksi tulevat maksajat suostuisivat maksamaan korkeampia maksuja, kun me nykyiset emme halua niitä maksaa.

Maksunkorotusten lykkäämisen sijasta maksut pitäisi aset-taa taantuman jälkeen tasolle, jolla niiden uskotaan riittä-vän tulevien työeläkkeiden maksamiseen. Tämä on ehdo-tetun uudistuksen ensimmäinen osa. Maksunkorotusten sijasta tai lisäksi toimenpide voi sisältää myös eläkkeiden kasvua hidastavia sääntömuutoksia. Tällaisella muutoksel-la järjestelmän rahoitus tulee odotusarvoisesti kestäväksi, ja samalla on mahdollista tehdä koko työeläkejärjestelmä

3.2 Työeläkejärjestelmän uudistaminen on keskenJukkaLassila–TarmoValkonen

uskottavammaksi ja reilummaksi tulevien maksajien kan-nalta. Toimenpidekokonaisuuden täsmentäminen on elä-kepäättäjien vastuulla, eikä tässä esitetä siitä yksityiskoh-taista suositusta.

Eläkejärjestelmän eri ikärajojen muuttaminen on toinen osa uudistusta. Työurien pidennys ei ole yksinään riittävä ratkaisu eläkkeiden rahoitusongelmiin. Sillä on suurempi merkitys muun julkisen sektorin eli valtion ja kuntien ta-louden kannalta. Siksi on kummallista, että osa hallituk-sesta vastustaa vanhuuseläkeiän nostamista.

Vuoden 2005 eläkeuudistus lisäsi joustomahdollisuuksia eläkkeelle jäännin ajoittamisessa, mikä on hyvä asia. Eläk-keen noston lykkäämistä iästä 63 alkaen ei kuitenkaan aina hyvitetä reilulla tavalla, kuten prof. Barr on Suomen eläke-järjestelmää koskevassa arviossaan todennut (Barr, 2013). Hyvitys on suuri niille, joiden ansiot ovat suuret verrattu-na kertyneeseen eläkeoikeuteen, ja pieni niille joiden tilan-ne on päinvastainen. Barr ehdottaa sääntöjä muutettavak-si niin, että jo kertyneen eläkeoikeuden pääoma-arvo aina säilyy eläkkeen nostoa lykättäessä.

Barrin ehdotuksen toteuttaminen yksinkertaistaisi myös elinikien pidentymisen huomioimista eläkejärjestelmän ikärajoissa. Kannustinkarttumat voitaisiin poistaa ja eläke-ikärajat sitoa keskimääräisen eliniän odotteen kehittymi-seen. Elinaikakerroin, joka on sukupolvien välisen oikeu-denmukaisuuden kannalta hyvä tapa jakaa pidentyvien elinikien tuomaa eläkemenojen kasvuongelmaa, pysyisi käytössä eläkeoikeuden pääoma-arvoa laskettaessa.

Kun arvioidaan, riittääkö maksutaso tulevien eläkkeiden maksamiseen, joudutaan väestö- ja talouskehityksen osal-ta nojautumaan ennusteisiin, jotka väistämättä ovat epä-varmoja. Siksi maksutaso voidaan asettaa vain odotusar-voisesti kohdalleen. Kestävään rahoitukseen pyrkiminen ei

Kuvio 1Työeläkemaksut, % palkoista

Lähteet: Eläketurvakeskus, ETLA.

19

20

21

22

23

24

25

26

27

1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025

Sosiaalitupo jatyöurasopimus

Toteutunut

ETK 2011

38

vaadi, että maksutaso pi detään vakiona. Pienen vaihtelun salliminen on järkevää, koska tulevaisuus väis tämättä si-sältää yllätyksiä eläkemenoissa, maksutuloissa ja sijoitus-tuotoissa.. On kuitenkin sovittava säännöistä, joissa selväs-ti määritellään miten toimitaan, jos työeläkemaksu uhkaa nousta liikaa. Tämä on ehdotetun uudistuksen kolmas osa. Ilman tällaisia sääntöjä maksunkorotusten lykkääminen voi jälleen muodostua tavaksi, ja päätyisimme nykyisen-kaltaisiin ongelmiin.

Maksujen vaihtelumahdollisuuden rajoittaminen voidaan tehdä joko maksukattomallin avulla, jolloin maksupaineet purkautuvat automaattisesti, tai harkinnanvaraisesti teh-täviin indeksiheikennyksiin, kuten olemme aiemmin esit-täneet (Korkman ym., 2008). Malli on joustava sovellus Ruotsissa käytössä olevasta tiukemmasta mekanismista. Joustavaa mutta odotusarvoisesti oikeaa maksutasoa voi-si etsiä myös Kanadan eläkejärjestelmän tapaan. Jos pitkän aikavälin kestävyystarkastelu osoittaa maksutason olevan liian matala, maksua nostetaan hieman ja etuuksien indek-sointi jäädytetään – elleivät päättäjät tee muita rahoitusnä-kymää korjaavia päätöksiä. Maksunkorotusten lykkäämi-nen ei Kanadassa ole vaihtoehtojen joukossa, toisin kuin Suomen nykykäytännössä.

Työeläkejärjestelmän rahoitusongelmaa ei pidä vähätellä. Jos maksujen ja etuuksien epätasapaino poistetaan mak-suja korottamalla, kyseessä on 3–4 prosenttiyksikön suu-ruinen puhdas palkkaverotuksen korotus; mikään etuus-han ei siinä paranisi. Ongelmaa ei pidä myöskään liioitella. Tämän suuruusluokan uudistuksia on Suomessa tehty en-nenkin. Vaaditaan kuitenkin edellä kuvatun kaltainen uu-distus, jotta nousisimme aivan parhaaseen ryhmään Ruot-sin ja Kanadan seuraan. Uudistuksen jälkeen kotimainen väestön ikääntymiseen ja julkisen talouden kestävyyteen liittyvä poliittinen keskustelu voitaisiin käydä vaikeammin ratkaistavissa olevista asioista, kuten esimerkiksi vanhus-hoivan rahoituksesta.

KirjallisuuttaBarr, N. (2013). The pension system in Finland: Adequacy, sustainability and system design. Evaluation of the Finnish pension system/Part 1, Finnish Centre for Pensions.

Korkman, S., Lassila, J., Määttänen, N. ja Valkonen, T. (2008). Hyvinvointi-valtion rahoitus – Riittävätkö rahat, kuka maksaa? ETLA B 230. Helsinki: Taloustieto Oy.

Lassila, J. ja Valkonen, T. (2013). Julkisen talouden rahoituksellinen kestä-vyys. ETLA Raportit No 3.

Työe

läke

järje

stel

män

uud

ista

min

eno

nke

sken

39

Stop

piv

erok

ikka

ilulle

Hallitus on jo päättänyt useista veronkiristyksistä. Niistä tärkeimmät tulivat voimaan tämän vuoden alusta. Veron-kiristykset hidastavat talouskasvua vähentämällä työlli-syyttä ja investointeja.

Verotuksen haitallisia vaikutuksia talouskasvun ja hyvin-voinnin kannalta voidaan lieventää huolehtimalla verotuk-sen neutraalisuudesta ja tehokkuudesta. Tavoitteena tulee olla, että verotus ei tarpeettomasti ja ilman hyviä perustei-ta ohjaa ihmisten tai yritysten valintoja.

Edellisen hallituksen asettama ns. Hetemäen verotyöryh-mä teki verojärjestelmän uudistamiseksi esityksen, jonka punaisena lankana on juuri verotuksen neutraalisuus ja tehokkuus. Esityksen tärkeimpiä kohtia ovat verotuksen painopisteen siirtäminen kohti kulutuksen verotusta sekä yritys- ja pääomatuloverotuksen uudistaminen. Kulutus-verojen yksi hyvä puoli on, että toisin kuin pääomatulove-rot, ne eivät vähennä säästämisen kannattavuutta. Arvon-lisävero ei myöskään vaikuta investointien määrään, kos-ka investointihyödykkeisiin sisältyvä vero on vähennys-kelpoinen.

Verotyöryhmän esitys yhdenmukaistaisi listaamattomien yritysten omistajien verotusta. Neutraali verojärjestelmä kohtelee yrityksiä samalla tavalla riippumatta esimerkiksi niiden koosta. Näin varmistetaan, että yritysten investoin-ti- ja voitonjakopäätökset perustuvat veronäkökohtien si-jasta investointien kannattavuuteen.

Nykyjärjestelmässä listaamattomien yritysten jakamia voittoja verotetaan vain yhteisöverolla, jos nettovarallisuu-delle laskettu tuotto on enintään 9 % ja osinkojen suuruus yhteensä 60 000 euroa saajaa kohden. Tästä seuraa, että in-vestointien tuottovaatimus vaihtelee huomattavasti riippu-en mm. yrityksen koosta ja taseen rakenteesta. Työryhmän esitys kiristäisi verotusta poistamalla osinkotulon verova-pauden ja korottamalla pääomatuloveroa. Samalla kuiten-kin esitykseen kuuluva yhteisöveron alennus parantaisi Suomen asemaa kansainvälisessä yritysverokilpailussa.

Hallituksella olisi ollut oivallinen tilaisuus ottaa työryh-män esitys oman vero-ohjelmansa perustaksi, mutta se poimi työryhmän raportista ohjelmaansa vain yksittäisiä suosituksia. Arvonlisäveroa nostettiin ja yhteisöveroa las-kettiin, mutta vähemmän kuin työryhmän esityksessä. Lis-taamattomien yritysten omistajien verotus jäi lähes ennal-leen. Hallitus päätti myös mm. muuttaa pääomatuloveron lievästi progressiiviseksi ja alentaa tiettyjen teollisuusalo-jen energiaveroja. Lisäksi hallitus on ottamassa käyttöön lähinnä pienille yrityksille suunnattuja ”täsmäkannusti-mia”, kuten t&k-verovähennyksen ja pääomasijoitusten ve-rotuksen kevennyksen.

Hallituksen veropolitiikka on kokoelma erillisiä ratkai-suja, jotka yhdessä pikemminkin monimutkaistavat kuin selkeyttävät kokonaisverojärjestelmää. Verotuksen neut-

3.3 Stoppi verokikkailulleTarmoValkonen–NikuMäättänen

raalisuus ja tehokkuus eivät selvästikään ole hallituksel-le tärkeitä tavoitteita. Ehkä selvin yksittäinen osoitus tästä on hallituksen päätös nostaa asuntokauppojen varainsiir-toveroa. Hallitus siis katsoi aiheelliseksi nostaa työn peräs-sä muuttamisen hintaa ja vähentää siten työvoiman liik-kuvuutta. Kuten kansainvälisesti tunnettujen taloustietei-lijöiden laatimassa, pari vuotta sitten julkaistussa Mirrlees Review’ssä todetaan, varainsiirtoveroilla ei pitäisi olla mi-tään sijaan modernissa verojärjestelmässä. Myös kaavailtu rahoitusmarkkinavero on eräänlainen varainsiirtovero.

Se, että hallitus hylkäsi verotyöryhmän esityksen, selitty-nee osin hallituspuolueiden keskenään erilaisilla näkemyk-sillä verotuksen oikeudenmukaisuudesta ja tehokkuudes-ta. Vaalikampanjassa vasemmisto vastusti arvonlisäveron nostamista sillä perusteella, että se on ”tasavero”. Toisaalta osa oikeistopuolueiden edustajista saattoi pelätä, että esi-tykseen kuuluva listaamattomien yritysten verotuksen ki-ristäminen vaarantaisi talouskasvun.

Oikeudenmukaisuuteen vetoava kritiikki esitystä vastaan on huonosti perusteltua. Ensinnäkin kulutusverojen kiel-teisiä tulonjakovaikutuksia usein liioitellaan. Kulutusvero-jen tulonjakovaikutuksia on Suomessa arvioitu vuositulo-jen perusteella. Kulutusverojen vastustajat viittaavat siihen, että pienituloiset kuluttavat suuremman osan vuotuisis-ta tuloistaan kuin suurituloiset. Vuosituloihin perustuva tarkastelu johtaa kuitenkin harhaan, koska ihmisten tulot vaihtelevat yli elinkaaren. Tulotasosta riippumatta ihmiset yleensä kuluttavat suurin piirtein saman osuuden elinkaa-rituloistaan. Lisäksi on syytä huomata, että kaikkein pieni-tuloisimmat ovat yleensä suojassa kulutusverojen korotuk-silta, sillä he elävät kuluttajahintoihin indeksoitujen tulon-siirtojen varassa, ja että kulutusverojen korottaminen ro-kottaa myös varallisuuden ostovoimaa.

Toisaalta nykyiseen listaamattomien yritysten verotukseen liittyy piirteitä, joita voi pitää ongelmallisina oikeudenmu-kaisuuden kannalta. Osinkojen yhdenkertainen verotus luo osalle omistajista mahdollisuuden muuntaa työtuloja kevyemmin verotetuiksi pääomatuloiksi. Verotyöryhmän esityksen toteuttaminen olisi poistanut tämän ns. tulon-muunto-ongelman.

Suomen talouden näkymät ovat heikentyneet hallitusoh-jelman kirjoittamiseen jälkeen. Se lisää hallituksen painei-ta tehdä jotakin investointien lisäämiseksi. Valitettavasti keinot, joita hallitus on toistaiseksi käyttänyt, eivät ole te-hokkaimpia mahdollisia. Edellä mainittujen täsmäkannus-timien ongelma on, että ne suosivat tiettyjä yrityksiä tois-ten kustannuksella. Esimerkiksi t&k-verovähennykseen liittyy suhteellisen matala euromääräinen yläraja mikä tar-koittaa, että sillä voi olla suurempaa merkitystä vain pie-nille yrityksille. On epäselvää, miksi erityisesti pienten yri-tysten t&k-toimintaa tulisi tukea.

40

Hallituksen toivoisi jatkossa huolehtivan myös verotuksen tehokkuudesta. Tämä tarkoittaisi muun muassa seuraavia ratkaisuja:

1. Kannustetaan yritystoimintaan jatkossa yhteisöveroa alentamalla eikä uusia ”täsmäkannustimia” kehittele-mällä. Yhteisöveron alentaminen on sekä talousteorian että empiirisen tutkimuksen perusteella tehokas keino lisätä yritystoimintaa (Djankov ym., 2010). Se hyödyt-tää lopulta työntekijöitä lisäämällä työvoiman kysyntää ja nostamalla palkkoja. Yritysverotuksesta tulisi samalla tehdä nykyistä neutraalimpaa vähentämällä listaamat-tomien yhtiöiden omistajien veroetuja. Yritysverotuk-sen alentaminen voitaisiin ainakin osin rahoittaa myös yritystukia karsimalla.

2. Siirretään verotuksen painopistettä edelleen kohti kulu-tuksen verotusta. Paras keino olisi nostaa alennetut ar-vonlisäverokannat yleisen arvonlisäverokannan tasolle. Alennusten käyttäminen elintasoerojen tasaamiseen on tehotonta, koska verotulomenetykset ovat suuret suh-teessa tavoiteltuihin vaikutuksiin. Sama tulonjako saa-daan tehokkaammin aikaan pienituloisille suunnatuilla tulonsiirroilla.

3. Kiristetään kiinteistöverotusta. Kiinteistöverolla on vä-hemmän haitallisia kannustevaikutuksia kuin esimer-kiksi ansio- tai pääomatuloveroilla, koska se kohdistuu osin maapohjaan, joka ei karkaa Suomesta minnekään. Asuntosijoituksista saatavan vuokratulon verotuksen kevennys ja vastaava kiinteistöveron korotus vähentäi-sivät myös asumismuotojen valinnan välistä vääristy-mää, joka johtuu ennen kaikkea siitä, että omistusasun-tojen laskennallista asuntotuloa ei veroteta.

KirjallisuuttaDjankov, S., Ganser, T., McLiesh, C., Ramalho, R. ja Shleifer, A. (2010): The effect of corporate taxes on investment and entrepreneurship, American Economic Journal: Macroeconomics 2, 31–64.

Stop

piv

erok

ikka

ilulle

41

3.4 Monta vaaraa on valikoivan elinkeinopolitiikan tielläHeliKoski–MikaMaliranta–PetriRouvinen–PekkaYlä-Anttila

Neutraalia politiikkaa markkinapuutteiden korjaamiseksi

Lähtökohtaisesti julkinen puuttuminen yksityiseen lii-ketoimintaan ei markkinatalouteen kuulu. Julkiset toi-met ovat perusteltuja, jos on olemassa korjattavissa oleva markkinapuute (liittyen rahoitusmarkkinoiden epätäydel-lisyyksiin tai ulkoisvaikutuksiin). Modernin elinkeinopo-litiikan johtotähtinä ovat toimintaedellytysten luominen yksityisille markkinoille ja kilpailun toimivuuden varmis-taminen.

Elinkeinopoliittisten toimien kohteina ovat yritykset, mut-ta lopullisina asiakkaina ovat veronmaksajat. Veromaksaji-en intresseissä on harjoitettavan elinkeinotoiminnan kor-kea tuottavuus (palkanmaksuvara) sekä voittojen syntymi-nen ja näyttäminen Suomessa (kotimaiset lisäinvestoinnit ja verotulot). Tuottavuusvaikutukset ovat yhteydessä in-novointiin ja kansainvälistymiseen sekä kasvuhakuisuu-teen. Taloustieteessä ei ole vahvoja perusteluja yrityksen kokoon, toimialaan, yhtiömuotoon, omistustyyppiin tai tiettyyn teknologiaan perustuville painotuksille; politiikan tulisikin olla neutraalia näiden suhteen. Sikäli kuin tuotan-nontekijät eivät ole täyskäytössä, työllisyyttä tukevat julki-set toimet saattavat olla perusteltuja (tuottavuuskehitystä ja rakennemuutosta vaarantamatta). Veronmaksajien nä-kökulmasta lopputuotosten kotimaiset hinnat saisivat ol-la mahdollisimman alhaiset ja ulkomailta saatavat hinnat korkeat.

Acemoglu ym. (2006, s. 37) toteavat, että ”aikaisemmassa kehitysvaiheessa maat etenevät strategialla, jossa ne pai-nottavat investointeja valikoitumisen kustannuksella. Lä-hestyessään globaalia teknologiaeturintamaa maat vaih-tavat innovaatiovetoiseen strategiaan, jolle on tyypillistä vähemmän vakiintuneet suhteet talouden toimijoiden vä-lillä, nuorempi yrityskanta, vähäisemmät (aineelliset) in-vestoinnit sekä intensiivisempi valikoituminen yritysten ja niiden johtajien kesken.” Suomi on tämän siirtymän tehnyt (Maliranta, Määttänen, & Vihriälä, 2012; Maliranta, Rou-vinen, & Ylä-Anttila, 2010). Kasvuteorian (Aghion & Ho-witt, 2009; Maliranta & Ylä-Anttila, 2007) mukainen ohje on, että Suomen tulee muuntua kokeilu- ja yritteliäisyys-taloudeksi. Käytännön politiikassa tätä on edistetty mm. Tekesin viime vuosien strategialinjauksilla ja TEMin Vigo-kiihdyttämöohjelmalla.

Uusien elinkeinopoliittisten instrumenttien vaikuttavuudesta vain vähän tietoa

Kataisen hallitus on omaksunut edeltäjiään aktiivisemman elinkeinopoliittisen roolin. Eniten intohimoja on herät-tänyt bisnesenkeleiden verovähennys (2013–2015, odottaa EU-hyväksyntää), johon suhtauduimme ennen sen vesittä-mistä varovaisen myönteisesti. Koska tämänkaltaisen inst-

rumentin vaikuttavuudesta ei ole kansainvälistä saati koti-maista tietoa, puolivälin riihessä tulisi päättää sen vaikut-tavuusarvioinnista jo ensimmäisen vuoden kokemusten perusteella.

T&k:n lisävähennyksen (2013–2015; verotuloja vähentävä vaikutus arviolta 100–200 miljoonaa euroa ensimmäise-nä vuotena) suhteen olemme aiemmin ottaneet neutraalin kannan lähinnä siksi, että Suomessa on jo samaan tarkoi-tukseen laaja ja toimiva suora tuki (jota ei tässä yhteydessä ole vastaavasti leikattu). Tätä verokannustinta on perustel-tu sillä, että se aktivoi uusia yrityksiä t&k:hon; mielestäm-me tähän päästäisiin helpommin suoralla tuella. Ainakin, jos verokannustin vähentäisi Tekesin painotusta aktivoita-vien, nuorempien tai pienempien yritysten suuntaan – mi-tä ei tietääksemme ole tapahtumassa – mentäisiin t&k:n lisävähennyksellä ojasta allikkoon. Esim. Norjan t&k-ve-rokannustinkokemukset ovat olleet myönteisiä. Kun Suo-messakin t&k-verokannustin on monien vuosien harkin-nan ja valmistelun jälkeen päätetty ottaa käyttöön, on sen ajankohta tietenkin otollinen. Kun Suomella kuitenkin on monia muita maita paremmin toimiva suora t&k-tukijär-jestelmä ja t&k-intensiivisempi yrityssektori, on t&k:n lisä-vähennyksen mahdollisesta jatkosta syytä päättää vasta sen jälkeen, kun sitä koskeva vaikuttavuusarvio on tehty niin, että vuorovaikutus suorien tukien kanssa käy selväksi.

Hallituksen valtiontaloudellisesti merkittävin elinkeinopo-liittinen toimenpide lienee energiaintensiivisen teollisuuden kasvatettu energiaverojen palautus. Alakohtaisena ja raken-nemuutosta hidastavana sekä ympäristöpoliittisten tavoit-teiden vastaisena siihen on vaikea suhtautua myönteisesti. Ongelma on sama kuin race-to-the-bottom verokilpailussa. Kilpailuhaittojen lieventämisten tulisi olla ajallisesti rajat-tuja. Lisäksi ulkoisista syistä pysyvästi epäreilua kilpailuti-lannetta ei voi lähteä kompensoimaan, vaikka hintana oli-sivatkin menetykset Suomessa.

Määräaikaisella tehdasinvestointien kaksinkertaisella pois-to-oikeudella (2013–2015) ei varsinkaan tässä tilanteessa ole vaikutusta. Monikansallisten konsernien verosuunnit-telua hillitsevä nettokorkomenojen vähennysoikeuden ra-joittaminen (2013–) on toki askel oikeaan suuntaan.

Verotuksen ulkopuolella hallitus on sallinut Vientiluotol-le uuden luottomuotoisen vienninrahoitusmallin (2012–) ja kasvattanut Finnvera Oyj:n kotimaan rahoituksen riskin-ottoa kansainvälistyvien ja kasvuyritysten sekä aloittavien yritysten osalta (TEMin tiedote 13.12.2012). Yksityisten investointien ja muiden liiketoimien julkiseen rahoituk-seen on lähtökohtaisesti suhtauduttava varauksin. Jos jul-kinen rahoitus on täysin markkinaehtoista – ja siten hoi-dettavissa myös yksityisesti – siitä tulee pidättäytyä koko-naan. Julkiselle yritysrahoitukselle saattaa olla perusteluja, jos yksityiset tahot ovat kykenemättömiä rahoittamaan hy-

Mon

tav

aara

aon

val

ikoi

van

elin

kein

opol

itiik

anti

ellä

42

viä hankkeita. Näin saattaa hyvin olla asian laita rahoitus-toiminnan olleessa kriisissä. Jos uudessa vienninrahoituk-sessa on kyse epäsuorasta kilpailusta muiden maiden vas-taavan rahoituksen kanssa, yllä esitetyt ajatukset kilpailu-haittojen lieventämisestä pätevät myös myös tässä. Vaikka Suomesta käsin harjoitettavalle liiketoiminnalle halutaan toki tarjota tasapuoliset kilpailuedellytykset, pysyvästi epä-reilulle tilanteelle on vaikea tehdä mitään (lukuun ottamat-ta hidasta ja tehotontakin ylikansallista sopimista ja val-vontaa).

Vaalikaudella luotu TeamFinland niputtaa kansainvälisty-mis- ja Kasvuväylä startupien palveluita ja tukia. Kaikkien yrityspalvelujen käyttäjäkohtaista paketointia tavoitellaan TEMin terästetyllä asiakkuusstrategialla. Kaikissa julkisissa palveluissa yhden luukun periaate on hyvä ja kannatettava, joskin ensisijaisesti sitä kohti tulee pyrkiä instrumentteja vähentämällä ja yksinkertaistamalla.

Mainittujen lisäksi hallituksella on mietintämyssyssään rikkidirektiivin kustannusten kompensointi (TEMin tiedo-te 11.9.2012), patentoinnin ja muiden aineettomien oikeuk-sien verokannustin (TEMin tiedote 13.12.2012), hyvien in-vestointien kiihdytyskaista, julkisen ja yksityisen sijoittajan väliseen asymmetriseen voitonjakoon perustuva yksityisten pääomasijoittajien kannustin sekä 17.1.2013 julkaistavan Ala-Pietilän selvitysraportin myötä ehkä myös uudet ICT-alaan kohdistuvat erillistoimet.

Potentiaalisesti hallituksen terveen kilpailun ohjelma on sen elinkeinopoliittisista toimista tärkein. Fokuksessa on erityisesti kotimarkkina-alojen kuten elintarviketeollisuu-den, vähittäiskaupan ja rakentamisen kilpailu. Ilmeisesti ohjelma on kuitenkin koettu sen verran hampaattomaksi, ettei se ole herättänyt suuria intohimoja.

Käytännössä ja toivottavasti hallituskauden jälkeen voi-daan todeta, että hallituksen suurin elinkeinopoliittinen saavutus on lopulta käynnissä oleva yritystukijärjestelmän tehostaminen. Päällekkäiset, vääristävät ja markkinoiden toimintaa haittaavat tuet on luvattu eliminoida pikaisesti, mutta tietääksemme tässä työssä on edetty vasta hyvin vä-hän. Erityisesti määräaikaisiksi tarkoitettujen tukimuoto-jen – joilla on taipumus vakiintua, vaikka järjestelmän ta-voitteen pitäisi olla päinvastainen – lopettamisesta tarpeen poistuttua tulisi pitää huolta.

Kohti tehokasta, kilpailua tukevaa elinkeinopolitiikkaa

– Suoria alakohtaisia interventioita on vältettävä ja on keskityttävä yleistä rakenteellista kilpailukykyä vahvista-vaan elinkeinopolitiikkaan, jonka tärkeä osa on tehokas kilpailupolitiikka.

1980-luvun loppupuolelta alkaen Suomessa on harjoitettu melko linjakasta elinkeinopolitiikkaa. Aktiivisimmat suo-rat toimet ovat olleet innovaatiopolitiikan saralla; muutoin on pitkälti keskitytty toimintaympäristön edistämiseen ja kilpailun toimimisen sallimiseen mm. tarpeettomaksi käy-nyttä sääntelyä purkamalla. Nyt on otettu selvästi aktiivi-sempi rooli ja vallitseva ilmapiiri on myötämielinen jopa suorille alakohtaisille interventioille. Hallituksen tulisi ak-tiivisesti vastustaa näitä kiusauksia ja keskityttävä yleistä rakenteellista kilpailukykyä vahvistavaan elinkeinopolitiik-kaan, jonka tärkeä osa on tehokas kilpailupolitiikka.

– Määräaikaisten elinkeinopoliittisten toimien vaikutuksia on arvioitava.

Periaatetasolla hallituksen suunta on oikea: kannustetaan uusien ideoiden luomiseen ja hyödyntämiseen siten, että mahdollisimman paljon tämän työn hedelmistä jää Suo-meen. Hallitus on tehnyt useita uusia ja tuloksiltaan epä-varmoja toimia, joista monet ovat jo lähtökohtaisesti mää-räaikaisia. On syytä käynnistää vaikutusten arvioinnit, et-tä aikanaan jatkotoimet pohjautuisivat näyttöön eikä toi-veajatteluun.

– Tehottomiksi havaitut yritystuet on lakkautettava ja yri-tystukijärjestelmää on yksinkertaistettava.

ETLA julkaisi vuonna 2010 ”Muistioita seuraavalle halli-tukselle”, jossa ehdotettiin yritystukijärjestelmän karsimista ja yksinkertaistamista varsinkin, kun kansallisen tason suo-ria innovaatiotukia lukuun ottamatta tukien vaikuttavuu-desta tiedetään kovin vähän. Tähän liittyen todettiin, että myös tukien luku- ja euromäärän alentamiseen olisi syytä saada selkeät määrälliset tavoitteet. Nämä toiveet voi nytkin toistaa. TEM on löytänyt neljännesmiljardin edestä tehotto-mia yritystukia (Pietarinen, 2012) – näistä on hyvä aloittaa.

Parinkymmenen viime vuoden aikana tehdyt riippumat-tomat arvioinnit toteavat, että tukikenttä on erityisesti yri-tysten näkökulmasta sekava. Tällä hallituskaudella on tul-lut monta uutta avausta. Julkisia palveluita niputtavista Kasvuväylästä ja TeamFinlandista huolimatta monimutkai-suus on lisääntynyt.

– Elinkeinopolitiikan tulisi olla kilpailullisesti ja teknolo-gisesti neutraalia, mutta kannustaa innovaatioihin, kas-vuun ja kansainvälisyyteen sekä edistää kilpailua.

Innovatiivisuus, kasvuhakuisuus ja halu kansainväliseen toimintaan ovat perusteltavissa ”diskriminoivina” kriteerei-nä modernissa elinkeinopolitiikassa. Muille ulottuvuuksil-le, kuten yrityskoolle tai omistajatyypille, on vaikea löytää perusteluja. Suomen kehitysvaihe sekä globaalisaation ja digitalisaation asettamat reunaehdot huomioiden olisi hy-vä harjoittaa politiikkaa, joka on ”volatiilia” siinä mielessä, että se suosii alalle tuloa ja markkinajohtajien haastamista.

Mon

tav

aara

aon

val

ikoi

van

elin

kein

opol

itiik

anti

ellä

43

Mon

tav

aara

aon

val

ikoi

van

elin

kein

opol

itiik

anti

ellä

KirjallisuuttaAcemoglu, D., Aghion, P. ja Zilibotti, F. (2006). Distance to Frontier, Selection, and Economic Growth. Journal of the European EconomicAssociation, 4(1), 37–74.

Aghion, P. ja Howitt, P. (2009). The Economics of Growth: The MIT Press.

Maliranta, M., Määttänen, N. ja Vihriälä, V. (2012). Are the Nordic countries really less innovative than the US? (Vol. 19.12.2012): VOX column, 19.12.2012.

Maliranta, M., Rouvinen, P. ja Ylä-Anttila, P. (2010). Finland’s path to global productivity frontiers through creative destruction. International Productivity Monitor, 20, 68–84.

Maliranta, M. ja Ylä-Anttila, P. (Eds.) (2007). Kilpailu, innovaatio ja tuotta-vuus. ETLA B 228. Helsinki: Taloustieto Oy.

Pietarinen, M. (2012). Yritystukiselvitys. Työ- ja elinkeinoministeriön julkai-suja, Innovaatio, 7.

44

Julk

iste

npa

lvel

uide

nuu

dist

uso

ikei

llera

iteill

e

3.5 Julkisten palveluiden uudistus oikeille raiteilleBo-ErikEkström–IlkkaHaavisto–MikaPohjonen

Hallituksen pitää muuttaa strategiaansa julkisten palvelui-den tehokkuuden, saavutettavuuden ja laadun parantami-sessa. Rakenteiden kanssa askartelu ei riitä. Kuntauudis-tuksen kurssia pitää korjata suuntaan, joka luo edellytyksiä palveluiden tuotantotapojen uudistumiselle (ks. luku 2.6). Sekä kustannustehokkuutta että palveluiden laatua voi-daan kohdentaa laajentamalla palveluntuottajien kirjoa se-kä lisäämällä tuottajien välistä kilpailua.1 Palveluiden käyt-täjien valinnanvapautta on syytä kasvattaa ja myös vastuu-ta julkisten palveluiden järjestämisestä kannattaa hajauttaa lähemmäs kansalaisia ja palveluiden käyttäjiä aina, kun se on mahdollista. Näin uudistuksen läpivienti ei jää yksin päättäjien harteille. Sosiaali- ja terveyspalveluiden palvelu-rakenneuudistus on syytä valmistella uudelleen.

Seuraavilla toimenpiteillä 1–6 tuetaan julkisten palvelui-den uudistumista kuntauudistuksen edetessä. Toimenpi-teiden 7–9 toteuttaminen edellyttää hieman pidempää ai-kaväliä.

Välittömät toimenpiteet

1. Hallitusohjelmaatarkistetaan siten,ettäpidemmänaikavälintavoitteeksiotetaanavoimetjulkisetpalvelutja niitä koskevat viisi periaatetta: valinnan vapaus, palve-lutuotannon moninaisuus, päätöksenteon hajauttaminen, reiluus sekä tilivelvollisuus.2 Poistetaan hallitusohjelmasta ja kuntauudistuksen hankkeista kirjaukset, jotka sulkevat nämä periaatteet pois tai jotka toimivat periaatteita vas-taan. Tämä koskee erityisesti seuraavia hallitusohjelman kohtia:

– ”Vahva ja itsenäinen kunta kykenee hallitsemaan markkinoita palveluiden tuotantotapojen monipuolis-tuessa ja vastaamaan vaatimuksiin asukkaiden valin-nanvapauden lisäämisestä.”

– ”Vahvoilla peruskunnilla luodaan edellytykset kuntien riittävälle omalle palvelutuotannolle ja kuntien kyvylle hallita palvelumarkkinoita yhdenvertaisten palvelujen saatavuuden ja palvelutuotannon eheyden varmistami-seksi.”

– ”Henkilöstön asema muutosprosesseissa turvataan ny-kylainsäädännön tasoisena.” (Käytännössä tämä tar-koittaa viiden vuoden irtisanomissuojaa, joka on täysin epäsuhdassa kuntatalouden tehostamistarpeiden kans-sa. Tämä myös asettaa yksityisellä sektorilla työskente-levät ihmiset eriarvoiseen asemaan, koska heillä ei ole vastaavaa suojaa).

2. Kuntalakiintuleesisällyttääpalvelualoite. Palvelu-aloitetta koskevilla säännöksillä annetaan yksityisen ja kol-mannen sektorin palveluntuottajille sekä julkisten palve-luiden sidosryhmille, kuten esimerkiksi kyläyhdistyksille, taloyhtiöille, tiekunnille ja vesiosuuskunnille oikeus teh-

dä palvelualoitteita julkisten palveluiden järjestämiseksi ja tuottamiseksi. Palvelualoite tulee nähdä luonnollisena osa-na kuntien tilaajaosaamisen ja -organisaatioiden kehittä-mistä. Se hyödyttää myös tuottajaorganisaatioita siten, että niiden totunnaisia tapoja toimia haastetaan ja tarkastellaan uusista näkökulmista. Toisin kuin julkisuudessa on väitet-ty, palvelualoitteen käyttöönotto ei sisällä velvoitteita ul-koistamiseen. Palvelualoitteesta on syytä säätää laissa, jotta kunnat rohkaistuisivat sen käyttöönottoon.

3. Kilpailuneutraliteettiongelmattuleepoistaajulkis-tenpalveluidenmarkkinoilta.Liikelaitosuudistus tulee toteuttaa viipymättä. Kilpailulakia tulee tarkentaa Ruotsin mallin mukaisesti siten, etteivät kunnat ja kuntayhtymät saa harjoittaa markkinoilla liiketoimintaa, joka voi haitata tai vääristää kilpailua. Kunnallisten organisaatioiden han-kintakäytäntöjä tulee selkeyttää siten, etteivät ne tee toisil-taan hankintoja kilpailuttamatta ohi hankintalain. Piilevän arvonlisäveron ongelmat tulee poistaa sosiaali- ja terveys-palveluista sekä opetuspalveluista.

4. Kohennetaannopeastikuntasektorintaloudenra-portointiajaseurantaa.Kuntatalouden raportointi on ny-kyisellään sekä aivan liian hidasta että liian suppeaa. Ra-portointia on nopeutettava siten, että edellisen vuoden ti-linpäätökset ovat kaikkien tahojen saatavilla viimeistään kesäkuussa. Konsernitason raportointia on laajennetta-va. Raportoinnista tulisi käydä selville mm. tiedot kunti-en ja niiden tytäryhteisöjen välisistä taloudellisista suhteis-ta, kuntasektorin hankinnoista yrityksiltä ja kolmannelta sektorilta sekä kuntasektorin vuosittaisista investoinneista konsernitasoa myöten.

5. Hallitukseneituleluodaesteitäsille,ettäkuntienjayksityistenpalvelutuottajienvälinenyhteistyösyvenee.PARAS-hankkeen aikaisten yhteistyörakenteiden osin pur-kautuessa monet kunnat ovat etsimässä uusia ratkaisuja esimerkiksi sosiaali- ja terveyspalveluiden tuotantoon. Ny-kylainsäädäntö mahdollistaa monentyyppiset ratkaisut ja viime vuodet ovat osoittaneet, että yritykset ovat kiinnos-tuneita tarjoamaan palveluita syrjäseutuja myöten. Onnis-tunut yhteistyö edellyttää, että kunta ei ryntää yhteistyöhön suin päin vaan pyrkii ensin kohentamaan ymmärrystään mahdollisten ulkoistettavien toimintojen kustannustasois-ta. Näin se kykenee toimimaan kustannustietoisesti sekä eri sopimusmalleja arvioiden. Valtion pitää luoda tarvittavat edellytykset sille, että yritykset voivat olla avoimia kehittä-mään markkinoita ja toimintamalleja pitkällä tähtäimellä.

6. Kannustetaankuntiayhteistyöhönvalittujentoimin-tojensayhtiöittämisessä.Kunnat – ensi sijassa suuret kau-pungit – harjoittavat yksityisen sektorin kanssa kilpailevaa liiketoimintaa esimerkiksi energiateollisuudessa, logistii-kassa sekä monilla palvelualoilla. Jatkossa tällainen toi-minta tulee joka tapauksessa yhtiöittää, jotta Suomi ei rik-koisi EU:n valtiontukisäännöksiä.

45

Julk

iste

npa

lvel

uide

nuu

dist

uso

ikei

llera

iteill

e

Liiketoiminta ei edusta sitä tarkoitusta, jota varten kunnat ovat olemassa. Tämän lisäksi kuntien liiketoimintaan liit-tyy useita suoria haittoja ja riskejä kunnille itselleen. Ne si-tovat kuntien hallinnon päätöksenteon ja rahoituksen re-sursseja kuntien julkisten tehtävien kannalta toissijaisiin tehtäviin. Rahoituksen osalta kuntien tytäryhtiöissä saattaa olla liiketoimintaan sidottuna suuria pääomaeriä, joita voi-taisiin käyttää kunnan varsinaisen ydintoiminnan rahoit-tamiseen. Liiketoiminta altistaa kuntalaiset riskeille, joiden ottamisesta he eivät välttämättä koskaan saa tietää.

Siksi kuntien kannattaa yhteistyössä yhtiöittää tällaisia toi-mintojaan. Teolliseen toimintaan liittyvä omaisuus siirret-täisiin uuteen yhteiseen yhtiöön markkinahinnoin. Yhtiötä vetäisi ammattijohtaja sekä alan osaajista koostuva hallitus. Yhtiön tehtävänä olisi jalostaa siirrettyjä omaisuuseriä ja irtaantua niistä sopivalla hetkellä sopivaan hintaan. Synty-neet voittovarat rahastoitaisiin ydintoiminnan kehittämi-seen. Tämä lisäisi oikeudenmukaisuutta myös eri sukupol-vien välillä.

Lisäksi kunnat voivat kehittää palvelumarkkinoita pait-si hyödyntämällä niitä ja tuomalla markkinoille kysyntää, myös tuomalla sinne uusia toimijoita yhtiöittämällä omaa palvelutuotantoaan. Näin valtio on toiminut yhtiöittämäl-lä mm. maanrakennuksen ja tienpidon aloilla toimineen liikelaitoksensa Destian, jonka juuret olivat tie- ja vesihal-litus TVH:ssa. Olisi loogista, että valtio suosittelisi saman-kaltaista toimintamallia kunnille.

Pitkän tähtäimen toimenpiteet

7. Julkistenpalvelujenkustannuslaskennastasäädetäänlaki. Lailla kunnat velvoitetaan laskemaan ja julkaisemaan konkreettisesti ja läpinäkyvästi palveluiden tosiasialliset kustannukset. Palveluiden kustannusten tulee olla yleisesti julkista tietoa, jotta esimerkiksi palvelualoitteiden tekemi-seksi on vertailutietoa. Kunnalle itselleen laadukas kustan-nustieto on tärkeää sekä kunnan oman toiminnan kehittä-misessä että ulkoistettaessa toimintoja.

8. Säädetäänlakiavoimistajulkisistapalveluista.Kun-nat, kaupungit, kuntayhtymät ja muut kunnalliset organi-saatiot velvoitetaan noudattamaan avoimia julkisia palve-luita koskevia periaatteita kaikissa julkisissa palveluissa. Laki saa soveltamisjärjestyksessä etusijan toimialakohtai-seen lainsäädäntöön nähden.

Lain säätämistä edeltävään laajaan selvitystyöhön tulee osallistua valtio, kunnat, elinkeinoelämä, kolmas sektori sekä keskeiset palveluiden käyttäjiä edustavat etujärjestöt. Selvitystyössä tutkitaan myös muissa maissa käyttöön otet-tuja periaatteita ja kuullaan asiantuntijoita.

9. Luodaantietyillejulkisillepalveluillejatoiminnoil-leuusijärjestämistasokuntienjavaltionväliin.Jatkossa Suomessa olisi syytä harkita Ruotsin kaltaista hallintomal-lia, jossa tiettyjen tehtävien järjestämisvastuu siirrettäisiin alueellisille toimijoille, joita voitaisiin kutsua piirikunnik-si3. Piirikuntien lukumäärää ei voida määritellä ennakkoon kirjoituspöytien takana, mutta mikäli ne olisivat Ruotsin maakäräjien kaltaisia, voisi niitä olla noin 10–20.

Piirikunnan järjestämisvastuulla olevat tehtävät olisivat tarkoin rajatut. Jotta piirikunnan toimivalta omalla alueel-laan olisi selkeä ja kiistaton, tulisi piirikunnalla olla riip-pumaton rahoitus sekä itsenäinen päätöksenteko. Tämän vuoksi piirikunnalla olisi verotusoikeus ja suorilla vaaleilla valitut päätöksentekijät (valtuusto), jotka valitsisivat halli-tuksen ja piirikunnan johtajan. Sama henkilö ei voisi tulla valituksi sekä kunnan että piirikunnan päätöksentekijäksi. Kunnanvaltuutettujen määrää leikattaisiin siten, että kun-nan- ja piirikunnanvaltuutettujen yhteenlaskettu lukumää-rä vastaisi nykyistä kunnanvaltuutettujen lukumäärää.

Piirikuntien järjestämisvastuuseen kuuluisivat lähtökohtai-sesti terveydenhuolto (sekä perusterveydenhuolto että eri-koissairaanhoito), liikenne, piirikunnallisen tason maan-käytön ohjaus, vesihuolto sekä tietyt rahoituksen toimin-not (esim. tiehankkeiden ja muiden yhteisten investointien rahoitus). Muissa julkisissa palveluissa järjestämisvastuu jäisi lähtökohtaisesti nykyiseen tapaan kunnille. Tarkempi tehtäväjako kartoitettaisiin erikseen.

Sekä piirikunnat että kunnat hyödyntäisivät avoimien jul-kisten palveluiden periaatteita, eli piirikunta hajauttaisi päätösvaltaa (tarvittaessa myös järjestämisvastuuta), hyö-dyntäisi palvelutuotannon moninaisuutta ja tarjoaisi valin-nanvapautta palveluiden käyttäjille aina kun se olisi mah-dollista.

Järjestely vähentäisi hallinnon määrää nykytasoltaan, sillä se korvaisi kaikki nykyiset yhteistyörakenteet ja vähentäi-si hallintoa merkittävästi sekä kuntien että valtion taholla. Piirikuntien keräämät verot vähentäisivät valtionosuusjär-jestelmän volyymiä ja roolia.

Piirikunnalla olisi nykykuntia paremmat eväät järjestää seudullista suunnittelua ja isoa mittakaavaa edellyttävät palvelut. Piirikuntamalli antaisi samalla hallituksen kaa-vailemia suurkuntia paremmat mahdollisuudet edelleen järjestää paikallisesti asukkaiden lähellään tarvitsemat pal-velut. Nykyisen kuntauudistuksen metropoliratkaisu voisi olla piirikuntamallin ensimmäinen pilotti.

46

Julk

iste

npa

lvel

uide

nuu

dist

uso

ikei

llera

iteill

e

KirjallisuuttaEkström, Haavisto ja Pohjonen (2012). Palvelut auki! – Viisi vaatimusta kuntauudistukselle, EVA Raportti. Helsinki: Taloustieto Oy.

Jönsson ja Hagersten (2012). Val av vårdcentral – Förutsättningar för kvalitetskonkurrens i vårdvalssystemen, Konkurrensverkets rapportserie 2012:2. Stockholm: Konkurrensverket.

Spagnolo, Bergman ja Lundberg (2012). Privatization and Quality: Evidence from Elderly Care in Sweden, SITE Working Paper No 19. Tukholma: Stockholms School of Economics.

Viitteet1 Ks. esim. Spagnolo, Bergman ja Lundberg (2012) ja Jönsson ja Ha-gersten (2012), jotka kertovat kilpailun myönteisistä vaikutuksista Ruotsin vanhustenhoidossa ja perusterveydenhuollossa.

2 Ks. luku 2.6 ja erityisesti Ekström, Haavisto ja Pohjonen (2012).

3 Kuntaliitto toi vuonna 2011 keskusteluun oman ”piirikuntamallinsa”. Tässä ehdotettu malli eroaa siitä osin tehtäviensä, osin rahoitus- ja hallin-tomallinsa suhteen.

47

48