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APOSTILAS OPO A Sua Melhor Opo em Concursos Pblicos
Administrao Financeira A Opo Certa Para a Sua Realizao 1
NOES DE ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA: 1 Oramento pblico.
1.1 Conceito. 1.2 Tcnicas Oramentrias. 1.3 Princpios oramentrios.
1.4 Ciclo Oramentrio. 2 O oramento pblico no Brasil. 2.1 Plano
Plurianual na Constituio Federal. 2.2 Diretrizes oramentrias na
Constituio Federal. 2.3 Oramento anual na Constituio Federal. 2.4
Estrutura programtica. 2.5 Crditos ordinrios e adicionais. 3
Receita pblica. 3.1 Conceito. 3.2 Classificao segundo a natureza.
3.3 Etapas e estgios. 4 Despesa pblica. 4.1 Conceito. 4.2
Classificao segundo a natureza. 4.3 Etapas e estgios. 4.4 Restos a
pagar. 4.5 Despesas de exerccios anteriores. 1 Oramento pblico. 1.1
Conceito. 1.2 Tcnicas Oramentrias. 1.3 Princpios oramentrios. 1.4
Ciclo Oramentrio. 2 O oramento pblico no Brasil. 2.1 Plano
Plurianual na Constituio Federal. 2.2 Diretrizes oramentrias na
Constituio Federal. 2.3 Oramento anual na Constituio Federal. 2.4
Estrutura programtica. 2.5 Crditos ordinrios e adicionais.
O oramento pblico brasileiro.
Suas origens, princpios norteadores e forma de execuo
Antnio Carlos da Cunha Gonalves
1.INTRODUO
A relevncia do tema em apreo e a sua essencialidade para o
Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos constitucionais
com princpios destinados a orientar a futura elaborao legislativa,
retirando previamente do legislador ordinrio parcela de seu poder
legiferante.
O princpio constitucional da legalidade das despesas pblicas,
corol-rio do princpio da legalidade tributria, conquistado a duras
penas, informa-nos que nenhuma despesa pode ser feita sem uma prvia
aprovao legislativa. No entanto, no podemos esquecer que todo o
poder emana do povo e, em ltima anlise, ele quem acaba aprovando ou
reprovando a utilizao da receita pblica em determinada despesa
(!).
Como cedio, a lei do oramento que fixa as despesas do exerccio,
sendo vedada a concesso de crditos ilimitados. Mas de onde surgiu a
ideia de criar um oramento para gerir a receita pblica? Quais so os
princpios que devem ser observados na elaborao de tal planejamento?
Como elaborado o nosso oramento? Procuraremos responder essas
perguntas neste ensaio, sem muitas delongas.
Um oramento, em contabilidade e finanas, a expresso das
recei-tas e despesas de um indivduo, organizao ou governo,
relativamente a um perodo de execuo determinado. Deriva do processo
de planejamento da gesto, onde se deve estabelecer objetivos e
metas materializados em um plano financeiro, isto , contendo
valores em moeda, para o devido acompanhamento e avaliao da
gesto.
No apenas a mera fixao de receitas visando o pagamento de
cer-tas despesas, mas sim o direcionamento das receitas pblicas
para cum-primento das diversas finalidades estatais, atribuindo
verbas a cada uma das diversas dotaes oramentrias, desdobrando-se
cada uma delas em
vrios elementos de despesas, atendendo ao princpio da
transparncia oramentria e possibilitando a fiscalizao e o controle
eficiente dos gastos pblicos pelo Legislativo.
No entanto, o oramento pblico no nasceu do modo como o temos
hoje. Como parte do ordenamento jurdico, que dinmico e se modifica
conforme a sociedade se evolui, o oramento pblico, tambm, foi se
modificando com o tempo, ganhando cada vez mais um aspecto social e
deixando de ser a simples anlise das contas pblicas.
Hoje, o exame do oramento permite identificar o plano de ao
gover-namental, bem como saber se as promessas de campanhas do
governante eleito esto refletidas ou no nesse programa de
governo.
O nosso intuito, nesse artigo, demonstrar a evoluo do oramento
pblico desde seu surgimento na Idade Mdia, passando pela Idade
Mo-derna e chegando Idade Contempornea. Mas no s! Buscaremos
demonstrar a evoluo principiolgica oramentria brasileira em nossas
Cartas Constitucionais e, por fim, esclarecer como elaborado o
oramento que, hoje, possumos.
No temos o intuito de esgotar o assunto, mas de trazer
importantes consideraes que, certamente, iro auxiliar o leitor a
compreender os programas contidos em nossas leis oramentrias, e,
principalmente, o motivo pelo qual o governo decide por executar
determinada obra ou colo-car em prtica determinado programa.
Certo que a Administrao dotada de uma grande parcela de
dis-cricionariedade, no entanto, tal discricionariedade da
Administrao deve ser positivada, tornando-se um plano de metas, um
oramento, que como j sabido, deve ser cumprido.
2.ASPECTOS HISTRICOS DO ORAMENTO PBLICO
O estudo do oramento pblico, com caractersticas contemporneas,
remota dcada de 1920 nos Estados Unidos da Amrica, quando a ges-to
empresarial deu enormes saltos de qualidade, propiciando o
desenvol-vimento de diversas tcnicas de gesto e de elaborao do
oramento.
Desde 1916, o francs JULES HENRI FAYOL, em sua obra Administrao
Industrial e Geral, j defendia que as empresas eram conjuntos de
funes (tcnicas, comerciais, financeiras, segurana, contbil e
administrativas). Assim, com o desenvolvimento do pensamento
empresarial e acadmico, para efetuar o acompanhamento e controle da
funo administrativa, era necessrio estabelecer mecanismos que
propor-cionassem bases seguras na conduo das atividades
empresariais. Nesse sentido, surgiram as tcnicas oramentrias que
conhecemos, dentre elas, o Oramento Pblico.
Oramento Pblico o instrumento de planejamento e execuo das
finanas pblicas. Na atualidade, tal conceito est intimamente ligado
previso das Receitas e fixao das Despesas pblicas. Em outras
pala-vras, o Oramento Pblico o documento legal (ou o conjunto de
docu-mentos legais) contendo a previso de receitas e despesas de um
gover-no, durante um determinado exerccio.
Na verdade, a origem do oramento advm desde o perodo de transi-o
do Mercantilismo para o Liberalismo. Inicialmente, o oramento
vincu-lou-se s reivindicaes da burguesia, que buscava a limitao dos
pode-res do Soberano que, durante o Absolutismo, era visto como
fonte de poder absoluto, divino, acarretando que a vontade do Rei
se confundia com o prprio ordenamento normativo.
Se, hoje, o oramento se apresenta como um mtodo utilizado pela
Administrao para coordenar as despesas e receitas pblicas,
imprimindo-lhe organizao e possibilitando um panorama geral dos
negcios pblicos bem como a avaliao e a correo do emprego dos
recursos pblicos, fato que a origem do oramento no se deu a partir
de um olhar financeiro contemporneo, que marcado pela tcnica e
racionalidade financeiras [01].
As origens histricas do oramento tm em conta as caractersticas
so-ciais, polticas e econmicas existentes na Idade Mdia, que
definiam e contextualizavam o seu aspecto financeiro.
Como, na poca, no existiam os Estados Nacionais, a construo das
relaes sociais, econmicas e militares se estabeleciam nos feudos,
nas relaes de subordinao dos servos ao senhor feudal, em troca de
alimen-tos, abrigo e segurana, e nas relaes de apoio recproco deste
com o
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Rei, essencial segurana e a manuteno daquela sociedade. O Rei
cobrava dos senhores feudais um valor referente utilizao das terras
reais. Tal preo dominial era o que proporcionava a formao e
manuten-o do exrcito real.
Na insuficincia dos ingressos dominiais para o atendimento das
ne-cessidades supervenientes e extraordinrias, o Rei lanava
tributos adicio-nais o que, desde j, demonstrava a arbitrariedade
na formao e recebi-mento dos recursos reais. Em outras palavras, o
Rei podia dispor de nume-rrios obtidos mediante a cobrana de
impostos conforme os desgnios reais.
Tal situao s foi alterada quando se passou a exigir o
consentimento dos principais vassalos reais para a cobrana dos
tributos adicionais, gerando a impossibilidade do Monarca,
coativamente, arrecadar os tributos almejados.
A partir de ento, a instituio de tributos s seria possvel se
existisse um carter extraordinrio e o consentimento dos principais
sditos, que se reuniam em conselhos ou assembleias, para autorizar
a instituio do tributo tido como extraordinrio e essencial. Nesse
sentido, ALIOMAR BALEEIRO preleciona que:
com o tempo, essas assemblias, em cada pas, receberam nomes
es-pecficos. Viriam a tomar carter peridico e, no mundo
contemporneo, passaram a ser permanentes. Esses estilos provam que
desde a alta Idade Mdia, no seio de vrios povos da Europa, os
monarcas encontravam dificuldade em criar impostos novos e manejar
os antigos, ou levantar emprstimos forados, sem o consentimento de
certos rgos colegiados, que pretendiam falar em nome dos
contribuintes. [02]
Diante da mobilizao dos bares ingleses, que obrigaram o Rei
Joo-Sem-Terra a se submeter ao conselho do reino (que mais tarde
viria a se tornar o Parlamento ingls), vedando a cobrana de
qualquer tributo sem o consentimento deste, a assinatura da Magna
Carta, em 1215, externou o sentimento de que o Poder Real deveria
ser exercido dentro de limites, dentre os quais se inclua a
impossibilidade de cobrana arbitrria de tributos.
No Absolutismo, as origens oramentrias esto identificadas,
funda-mentalmente, limitao do poder absoluto do soberano por meio
de pressupostos legais que impediam a cobrana arbitrria de
tributos.
Se, por um lado, as origens oramentrias so identificadas nas
Revo-lues Liberais europeias ocorridas, sobretudo, nos sculos XVII
e XVIII, atravs da exigncia de autorizao parlamentar para a cobrana
de tribu-tos, por outro, no se pode deixar de reconhecer, nas
palavras de RICAR-DO LOBO TORRES, que: esses impostos, a rigor, no
se confundem com os que permanentemente passam a ser cobrados a
partir da instaurao da estrutura liberal de Governo, posto que eram
apropriados privadamente, sem a nota da publicidade que marca os
tributos permanentes. [03]
Com a criao do Estado de Direito, fruto das Revolues Liberais,
foi possvel organizar e publicizar as finanas pblicas, o que
possibilitou o lanamento e a cobrana regular de tributos efetuados,
por uma autoridade fortalecida devido unidade nacional, alm de
definir os requisitos e limites para a utilizao dos recursos
pblicos.
O fortalecimento da autoridade real, expresso na possibilidade
de co-brana de tributos direta e permanentemente, sem a necessidade
de inter-mediao dos senhores feudais, no significou
discricionariedade relativa s finanas pblicas. O Estado liberal
traou limites claros ao exerccio do poder pela autoridade real ou
republicana: a Teoria Constitucional, as garantias individuais, a
separao dos poderes em Legislativo, Executivo e Judicirio e a criao
de um Parlamento permanente demonstravam a existncia de um novo
panorama filosfico, poltico e econmico que refleti-ria na prpria
concepo oramentria.
Pautado em normas constitucionais, o oramento liberal tanto
assegu-rava a cobrana permanente de tributos com vistas ao
atendimento das despesas dos Estados Nacionais, como garantia,
normativamente, a liber-dade de seus cidados.
Investida no poder, a burguesia concebeu o Estado de Direito,
cujos valores advieram do liberalismo, passando o oramento a ser
utilizado para a avaliao da compatibilidade anual entre as despesas
e as receitas pblicas [04].
O dogma liberal, que era pautado na ideia de que no cabia ao
Estado a intromisso no setor econmico, estabeleceu um modelo de
Estado em que a preocupao financeira, particularmente a oramentria,
limitava-se a assegurar a inexistncia de dficits fiscais atravs da
harmonizao entre os recursos gastos e os impostos arrecadados
[05].
O Estado liberal, identificava-se por um comportamento
eminentemente negativo, limitando-se interferncia mnima na
economia. Escreve ALIO-MAR BALEEIRO que para o liberalismo "o
melhor governo seria o que governasse menos, a melhor despesa a
menor possvel (...) a sociedade como estava, a atividade financeira
obedecia a uma poltica eminentemente conservadora". [06]
Diante da crise do Estado Liberal, ficou evidente a insuficincia
desse modelo oramentrio, j que sequer oferecia solues s
reivindicaes dos direitos sociais, levadas a cabo pelos
trabalhadores a partir do sculo XIX , nem garantia o pleno
funcionamento do mercado ou solues que pusessem fim s constantes
crises econmicas.
Aconteceu que o agravamento da crise econmica do Estado e a
ne-cessidade de que este interviesse no domnio econmico
possibilitou o advento de um novo modelo de Estado, o Estado de
Bem-estar Social.
Nesse contexto, para que o Estado cumprisse o seu novo papel, no
bastava o simples equilbrio das contas estatais por meio de uma
equaliza-o entre receitas e despesas; era necessrio um, verdadeiro,
planejamen-to financeiro-estatal para atender s novas demandas
surgidas.
Nesse contexto, fotalecido com o surgimento da teoria geral de
JOHN MAYNARD KEYNES (Teoria Keynesiana), houve o rompimento da
ideia de um oramento neutro e se procurou ampliar o papel do Estado
na socieda-de e na economia, custeado atravs do aumento de tributos
e da criao de outras receitas oramentrias. Atuando funcionalmente,
a atividade finan-ceira estatal devia orientar-se para influir
sobre a conjuntura econmica, sobrepondo-se iniciativa privada,
inclusive a benefcio desta nos momen-tos de desequilbrios
cclicos.
Ao aumentar as prestaes pblicas, sobretudo na esfera da
previdn-cia e seguridade social e dos subsdios, o Estado de
Bem-Estar Social criou um sistema baseado na solidariedade que
visava reduzir as desigualdades sociais.
Noutro giro, no campo econmico, o oramento passava a ser
utilizado para combater as crises do sistema capitalista e,
principalmente, o proble-ma da falta de empregos. imperioso
ressaltar que a teoria keynesiana foi fomentada na crise
capitalista da terceira dcada do sculo XX, perodo em que se exigiu
do Estado uma maior interveno sobre o domnio econmi-co, em busca do
crescimento econmico, controlando os preos, instituindo monoplios e
criando barreiras aos mercados internos.
Estudando a forte influncia keynesiana sobre o oramento, ALIOMAR
BALEEIRO, escreveu que o oramento se inclina a transformar-se em
alavanca de comando da conjuntura econmica. Diante disso: as idias
e prticas buscam empregar o oramento como o aparelho para combater
fases de depresso e de desemprego, promover investimentos, ou para
conter os quadros inflacionrios. Os velhos princpios de tcnica
oramen-tria consagrados pelas geraes anteriores, vergam ao peso
dessa tarefa enorme.[07]
Nesse sentido, o oramento deixa de ser mero documento financeiro
ou contbil para passar a ser o instrumento de ao do Estado.
Atravs dele que se fixam os objetivos a serem atingidos pelo
Esta-do. Por meio dele que o Estado assume funes reais de interveno
no domnio econmico. Em resumo, o oramento deixou de ser um mero
documento esttico de previso de receitas e autorizao de despesas
para se constituir em um documento dinmico, solene, de atuao do
Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus rumos.
Assim, os governos contemporneos no se resignam a planejar
ape-nas a administrao pblica e passaram a planejar, tambm, a
economia, colocando-a como centro da poltica.
Essa nova perspectiva resultou na alterao da perspectiva
eminente-mente poltica do oramento, que servia, sobretudo, como
escudo de defesa dos contribuintes para conter as despesas
governamentais e, impli-citamente, o aumento na tributao e passou a
ser utilizado pelos governos
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para o planejamento econmico recaindo sobre todos os setores da
eco-nomia.
Usando as palavras de RINALDO SEGUNDO:
Os sucessivos dficits oramentrios, as exacerbadas subvenes ao
capital privado e o volume de receitas incompatveis com as despesas
a serem despendidas, dentre outros fatores, conduziram crise do
Estado de Bem-estar Social a partir dos anos 70. Atualmente,
desenham-se modelos de superao da crise do Welfare State. Para o
discurso conservador, o neoliberalismo tem sido a alternativa.
Reduo dos gastos sociais e redu-o de interveno estatal na ordem
econmica compe algumas das caractersticas desse Estado Mnimo. Para
outros, a alternativa estaria fundada na reduo dos excessos
provenientes duma poca em que a doutrina Keyneseana dominava a
poltica econmica e fiscal dos Estados. Na formao dessa nova concepo
fiscal, retoma-se a preocupao com a compatibilizao entre receitas e
despesas, inaugurando um modelo em que a sade financeira do Estado
mantida por suas prprias fontes. A Lei de Responsabilidade Fiscal
reforaria essa perspectiva.
Do ponto de vista dos investimentos sociais, parece-nos que a
melhor interpretao aquela que procura redirecionar os gastos
pblicos para os setores mais carentes de cidadania. A prpria
Constituio Federal de 1988, numa interpretao calcada na vedao do
retrocesso, desautoriza a interpretao que prope a reduo dos gastos
sociais. Contrariamente, os gastos sociais devem ser empregados em
maior volume e de forma mais racional. [08]
No Brasil, a partir da Lei n. 4.320, de 17.03.1964, e com o
advento da Lei Complementar n 101, de 04.05.2000, o oramento pblico
ganhou o status com de oramento-programa, integrado aos sistemas de
contabili-dade pblica. Em direito administrativo brasileiro, o
oramento pblico o ato administrativo atravs do qual o Poder
Legislativo autoriza o Poder Executivo a executar determinada
despesa pblica, destinada a cobrir o custeio do ente ou a seguir a
sua poltica econmica.
O oramento pblico brasileiro, conforme estudaremos adiante,
com-preende a elaborao e a execuo de trs leis bsicas: (i) o Plano
Pluria-nual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes Oramentrias ("LDO") e
a Lei de Oramento Anual ("LOA"), que em conjunto materializam o
planejamento e a execuo das polticas pblicas de cada ente da
Federao.
3.OS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DO ORAMENTO PBLICO BRASILEIRO
Ensina-nos RICARDO LOBO TORRES, que:
Os princpios, sendo enunciados genricos que quase sempre se
ex-pressam em linguagem constitucional ou legal, esto a meio passo
entre os valores e as normas na escala da concretizao do direito e
com eles no se confundem. Os princpios representam o primeiro
estgio de concretiza-o dos valores jurdicos a que se vinculam. A
justia e a segurana jurdi-ca comeam a adquirir concretitude
normativa e ganham expresso escrita. Mas os princpios ainda
comportam grau elevado de abstrao e indetermi-nao. (...) Os
princpios financeiros so dotados de eficcia, isto , produ-zem
efeitos e vinculam a eficcia principiolgica, conducente normativa
plena, e no a eficcia prpria da regra concreta, atributiva de
direitos e obrigaes. [09]
Nesse sentido, JORGE MIRANDA afirma que:
Os princpios no se colocam, pois, alm ou acima do Direito (ou do
prprio Direito positivo); tambm eles - numa viso ampla, superadora
de concepes positivistas, literalista e absolutizantes das fontes
legais - fazem parte do complexo ordenamental. No se contrapem s
normas, contrapem-se to-somente aos preceitos; as normas jurdicas
que se dividem em normas-princpios e normas-disposies. [10]
Como resultado da histria da gesto dos recursos pblicos, os
princ-pios oramentrios foram desenvolvidos pela doutrina e pela
jurisprudncia, permitindo que as normas oramentrias adquirissem
crescente eficcia, ou seja, que produzissem o efeito desejado,
tivessem efetividade social e fossem observadas por seus
receptores, em especial o administrador.
Como princpios informadores do direito, os princpios oramentrios
foram sendo, gradativa e cumulativamente, incorporados ao sistema
norma-tivo, projetando efeitos sobre o processo legislativo,
possibilitando a colma-
tagem das lacunas existentes no ordenamento e auxiliando na
interpreta-o do direito oramentrio, colaborando no exerccio da funo
jurisdicio-nal ao permitir a aplicao de uma norma a uma situao no
regulada especificamente.
Alguns desses princpios foram adotados determinados momentos por
condizerem com as necessidades da poca e posteriormente
abandona-dos, ou pelo menos transformados, relativizados, ou mesmo
mitigados, o que ocorreu, por exemplo, com o princpio do equilbrio
oramentrio, to precioso ao Estado Liberal do sculo XIX, como visto
no Captulo 1 deste ensaio, e que foi em parte relativizado com o
advento do Estado do Bem-estar social no perodo ps-guerra.
Nas dcadas de oitenta e noventa, o princpio do equilbrio
orament-rio foi revigorado com uma nova roupagem em face dos
crescen-tes dficits estruturais advindos da dificuldade do Estado
em financiar os extensos programas de segurana social e de
alavancagem do desenvol-vimento econmico.
Nossas Constituies, desde a Imperial at a atual, sempre deram
tra-tamento privilegiado matria oramentria. De maneira crescente,
foram sendo incorporados novos princpios oramentrios s vrias cartas
consti-tucionais reguladoras do Estado brasileiro, conforme
passaremos a anali-sar.
Foi com a Constituio Imperial, outorgada em 25.03.1824, que se
ins-taurou, no Brasil a ordem constitucional. Tal diploma
constitucional, de conturbada elaborao (sendo redigido, s portas
fechadas, por um grupo de dez cidados pertencentes ao Partido
Portugus), em seus artigos 171 e 172, instituiu as primeiras normas
sobre o oramento pblico brasileiro, estatuindo a reserva de lei - a
aprovao da pea oramentria deveria observar um regular processo
legislativo - e a reserva de parlamento - a competncia para a
aprovao privativa do Poder Legislativo, sujeita sano do Poder
Executivo - para a aprovao do oramento. Eis os dispo-sitivos em
comento:
Art. 171. Todas as contribuies directas, excepo daquellas, que
estiverem applicadas aos juros, e amortisao da Divida Publica, sero
annualmente estabelecidas pela Assembla Geral, mas continuaro, at
que se publique a sua derogao, ou sejam substituidas por
outras.
Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos
ou-tros Ministros os oramentos relativos s despezas das suas
Reparties, apresentar na Camara dos Deputados annualmente, logo que
esta estiver reunida, um Balano geral da receita e despeza do
Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o oramento
geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da
importancia de todas as contribuies, e rendas publicas. [11]
(SIC)
Inseriu-se, tambm, o princpio da anualidade ou temporalidade,
que significa que a autorizao legislativa do gasto deve ser
renovada a cada ano, pois o oramento era para viger por um ano,
sendo a sua elaborao uma competncia do Ministro da Fazenda, e
cabendo Assembleia-Geral a sua discusso e aprovao.
Com a insero da anualidade, fixou-se o princpio da legalidade da
despesa - advindo do princpio geral da submisso da Administrao lei
- onde a despesa pblica deve ter prvia autorizao legal. Todavia, no
perodo compreendido entre 1822 e 1829, o Brasil somente teve
oramen-tos para a Corte e a Provncia do Rio de Janeiro, no sendo
observado o princpio da universalidade, o qual previa que o
oramento deveria conter todas as receitas e despesas da entidade,
de qualquer natureza, procedn-cia ou destino, inclusive a dos
fundos, dos emprstimos e dos subsdios.
Somente com o Decreto Legislativo de 15.12.1830 que o primeiro
or-amento geral do Imprio brasileiro veio a ser aprovado, referente
ao exerccio de 1831/32. Tal oramento continha normas relativas
elabora-o dos oramentos futuros e dos balanos, instituio de
comisses parlamentares para o exame de qualquer repartio pblica e
obrigatorie-dade dos ministros de Estado apresentarem relatrios
impressos sobre a situao dos negcios a cargo das respectivas pastas
e a utilizao das verbas sob sua responsabilidade.
A reforma da Constituio Imperial de 1824, em 12.08.1834, regulou
o funcionamento das assembleias legislativas provinciais
definindo-lhes a
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competncia na fixao das receitas e despesas municipais e
provinciais, bem como regrando a repartio entre os municpios e a
sua fiscalizao.
Com o advento do governo republicano e a promulgao da
Constitui-o da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, em
24.02.1891, foram introduzidas profundas alteraes no processo
oramentrio. A elaborao do oramento passou competncia privativa do
Congresso Nacional (artigo 34, 1, CR/1891), no entanto, nas
palavras de ARIZIO DE VIANA, "a iniciativa sempre partiu do
gabinete do ministro da Fazenda que, mediante entendimentos
reservados e extra-oficiais, orientava a comisso parlamen-tar de
finanas na confeco da lei oramentria" [12].
Contudo, a experincia oramentria da Repblica Velha se revelou
i-nadequada. Os parlamentos, em toda parte, so mais sensveis criao
de despesas do que ao controle do dficit. A reforma Constitucional
de 1926 tratou de eliminar as distores observadas no oramento da
Rep-blica, a qual ALIOMAR BALEEIRO costumeiramente chamava de "o
parto da montanha". Buscou-se, para tanto, promover duas alteraes
significati-vas: (i) a proibio da concesso de crditos ilimitados e
(ii) a introduo do princpio constitucional da exclusividade, ao
inserir-se preceito prevendo:
Art. 34. (...)
1 As leis de oramento no podem conter disposies estranhas
previso da receita e despesa fixada para os servios anteriormente
criados.
No se incluam nessa proibio (i) a autorizao para abertura de
cr-ditos suplementares e para operaes de crdito como antecipao da
receita e a (ii) determinao do destino a dar ao saldo do exerccio
ou do modo de cobrir o deficit.
O princpio da exclusividade, ou da pureza oramentria, limita o
con-tedo da lei oramentria, impedindo que nela se pretendam incluir
normas pertencentes a outros campos jurdicos, como forma de se
tirar proveito de um processo legislativo mais rpido, as
denominadas "caudas orament-rias" (tackings dos ingleses, os riders
dos norte-americanos, ou os Bepackungen dos alemes, ou ainda os
cavaliers budgetaires dos franceses). Prtica essa denominada por
EPITCIO PESSOA, em 1922, de "verdadeira calamidade nacional" e pelo
saudoso RUY BARBOSA como "oramentos rabilongos", que introduziram o
registro de hipotecas no Brasil e at a alterao no processo de
desquite propiciaram. Essa foi a primeira insero deste princpio em
textos constitucionais brasileiros, j na sua formulao clssica,
segundo a qual a lei oramentria no deveria conter matria estranha
previso da receita e fixao da despesa, ressalvadas: a autorizao
para abertura de crditos suplementares e para operaes de crdito
como antecipao de receita; e a determinao do destino a dar ao saldo
do exerccio ou do modo de cobrir o dficit.
O princpio da exclusividade sofreu duas modificaes na Constituio
da Repblica Federativa do Brasil de 05.10.1988. Na primeira, no
mais se autoriza a incluso na lei oramentria de normas sobre o
destino a dar ao saldo do exerccio como o fazia a Constituio da
Repblica Federativa do Brasil, de 24.01.1967. Na segunda, podem ser
autorizadas quaisquer operaes de crdito, por antecipao de receita
ou no.
A mudana refletiu um aprimoramento da tcnica oramentria,
princi-palmente, com o advento da Lei n 4.320, de 17.03.1964, que
regulou a utilizao dos saldos financeiros apurados no exerccio
anterior pelo Tesou-ro ou entidades autrquicas e classificou como
receita do oramento o produto das operaes de crdito.
A Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil de 1934,
promulgada 16.07.1934, que reformou profundamente a organizao da
chamada Repblica Velha (buscando "organizar um regime democrtico,
que assegure Nao a unidade, a liberdade, a justia e o bem-estar
social e econmico", segundo o prprio prembulo) restaurou, no plano
constitu-cional, a competncia do Poder Executivo para elaborao da
proposta, que passou responsabilidade direta do Presidente da
Repblica.
Cabia ao Poder Legislativo a anlise e votao do oramento, que
po-dia, inclusive, ser emendado. Alm disso, a Constituio de 1934
estabele-ceu que a despesa deveria ser discriminada, obedecendo,
pelo menos a parte varivel, rigorosa especializao. Trata-se do
princpio da especifi-cao, ou especialidade, ou ainda, da
discriminao da despesa, que se confunde com a prpria questo da
legalidade da despesa pblica e a
razo de ser da lei oramentria, prescrevendo que a autorizao
legislati-va se refira a despesas especficas e no a dotaes
globais.
O princpio da especialidade abrange tanto o aspecto qualitativo
dos crditos oramentrios quanto o quantitativo, vedando a concesso
de crditos ilimitados. Tal princpio s veio a ser expresso quando
promulgada a Constituio de 1934, encerrando a explicitao da
finalidade e da natu-reza da despesa e dando efetividade indicao do
limite preciso do gasto, ou seja, a dotao. Tal norma de limitao dos
crditos oramentrios permaneceu em quase todas as constituies
subsequentes reforma de 1926, sendo exceo a Constituio dos Estados
Unidos do Brasil, outor-gada por Getlio Vargas em 10.11.1937.
Expe EBER SOEHLER SANTA HELENA, que:
O princpio da especificao tem profunda significncia para a
eficcia da lei oramentria, determinando a fixao do montante dos
gastos, proibindo a concesso de crditos ilimitados, que na
Constituio de 1988, como nas demais anteriores, encontra-se
expresso no texto constitucional, art. 167, VII (art. 62, 1, "b",
na de 1969 e art. 75 na de 1946). Pode ser tambm de carter
qualitativo, vedando a transposio, remanejamento ou a transferncia
de recursos de uma catergora (SIC) de programao para outra ou de um
rgo para outro, como hoje dispe o art. 167, VI (art. 62, 1, "a", na
de 1969 e art. 75 na de 1946). Ou, finalmente pode o princpio
referir-se ao aspecto temporal, limitando a vigncia dos crditos
especiais e extraordinrios ao exerccio financeiro em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos
quatro meses daquele exerccio, caso em que reabertos nos limites
dos seus saldos, sero incor-porados ao oramento do exerccio
financeiro subseqente, ex vi do atual art. 167, 2 (art. 62, 4, na
de 1969 e sem previso na de 1946). [13]
Tal princpio, no entanto, no constou da Constituio dos Estados
U-nidos do Brasil de 1937, outorgada em 10.11.1937 (mesmo dia em
que foi implantado o regime ditatorial do Estado Novo), que previa
a aprovao pelo Legislativo de verbas globais por rgos e
entidades.
Nessa Constituio, a elaborao do oramento continuava sendo de
responsabilidade do Poder Executivo - agora a cargo de um
departamento administrativo a ser criado junto Presidncia da
Repblica - e seu exame e aprovao seria da competncia da Cmara dos
Deputados e do Conse-lho Fiscal.
Durante o Estado Novo, entretanto, tal prerrogativa no chegou a
ser exercida, uma vez que as casas legislativas no foram instaladas
e os oramentos do perodo compreendido entre 1938 e 1945 terminaram
sendo elaborados e aprovados pelo Presidente da Repblica, com o
assessora-mento do recm criado Departamento Administrativo do
Servio Pblico ("DASP"). Assim, o perodo do Estado Novo marcou de
forma indelvel a ausncia do estado de direito, demonstrando
cabalmente a importncia da existncia de uma lei oramentria,
soberanamente aprovada pelo Parla-mento, para a manuteno dos
poderes constitudos, esteio da democracia.
Com o fim do Estado Novo, em 18.09.1946, foi promulgada a
Constitui-o dos Estados Unidos do Brasil de 1946, que junto do Ato
das Disposi-es Constitucionais Transitrias, de mesma data,
consagrou as liberdades individuais previstas na Constituio de
1934, que haviam sido retiradas pela Constituio de 1937 (igualdade
de todos perante a lei; liberdade de manifestao, conscincia e
crena, inviolabilidade do sigilo de correspon-dncia, separao dos
Poderes, dentre outros) e no campo financeiro reafirmou a
competncia do Poder Executivo quanto elaborao da proposta
oramentria, devolvendo ao Poder Legislativo suas prerrogativas
quanto anlise e aprovao do oramento, inclusive emendas proposta do
governo. Alm disso, manteve intactos os princpios oramentrios at
ento consagrados.
Sob a gide da Constituio de 1946 foi aprovada e sancionada a Lei
n 4.320, de 17.03.64, estatuindo "Normas Gerais de Direito
Financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da
Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal". Verdadeiro
estatuto das finanas pblicas, com statusde Lei Complementar, que
incorporou impor-tantes avanos em termos de tcnica oramentria,
inclusive com a intro-duo da tcnica do oramento-programa a nvel
federal. A Lei n 4.320/64, em seu artigo 15, estabeleceu que a
despesa fosse discriminada no mnimo por elementos ("Art. 15. Na Lei
de Oramento a discriminao da despesa far-se- no mnimo por
elementos." Dispositivo que teve a expresso no
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Administrao Financeira A Opo Certa Para a Sua Realizao 5
mnimo vetada pelo Presidente da Repblica Joo Goulart, veto que
foi derrubado pelo Congresso Nacional, conforme publicado no Dirio
Oficial do dia 05.05.1964).
A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967
("promulga-da" em 15.03.1967, buscando legalizar e
institucionalizar o regime militar, decorrente da Revoluo de 1964)
registrou pela primeira vez em um texto constitucional o princpio
do equilbrio oramentrio.
O axioma clssico de boa administrao para as finanas pblicas
per-deu seu carter absoluto, tendo sido abandonado pela doutrina o
equilbrio geral e formal, embora no se deixe de postular a busca de
um equilbrio dinmico. Inserem-se neste contexto as normas que
limitam os gastos com pessoal, acolhidas nas Constituies de 1967 e
de 1988 [14] e a vedao realizao de operaes de crditos que excedam o
montante das despe-sas de capital (art. 167, III, da CF/88). Assim,
atualmente, no mais se busca o equilbrio oramentrio formal, mas sim
o equilbrio amplo das finanas pblicas, como nos ensina MARCO NBREGA
ao analisar a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n
101, de 04.05.2000) e o princpio do equilbrio:
O grande princpio da Lei de Responsabilidade Fiscal o princpio
do equilbrio fiscal. Esse princpio mais amplo e transcende o mero
equilbrio oramentrio. Equilbrio fiscal significa que o Estado dever
pau-tar sua gesto pelo equilbrio entre receitas e despesa. Dessa
forma, toda vez que aes ou fatos venham a desviar a gesto da
equalizao, medi-das devem ser tomadas para que a trajetria de
equilbrio seja retoma-da. [15]
Os princpios da unidade e da universalidade tambm sofreram
altera-es na Constituio de 1967. Tais princpios so complementares e
pre-veem que todas as receitas e todas as despesas de todos os
Poderes, rgos e entidades devem estar consignadas num nico
documento, numa nica conta, de modo a evidenciar a completa situao
fiscal para o pero-do.
A partir de 1967, a Constituio deixou de consignar expressamente
o mandamento de que o oramento seria uno, inserto nas Cartas
Constitu-cionais brasileiras desde 1934. Coincidentemente, foi
nessa Constituio que, ao lado do oramento anual, introduziu-se o
oramento plurianual de investimentos. Surgia, assim, um novo
princpio constitucional-oramentrio, o da programao a programao
constante da lei ora-mentria relativa aos projetos com durao
superior a um exerccio finan-ceiro devem observar o planejamento de
mdio e longo prazo constante de outras normas preordenadoras.
Sem ferir o princpio da unidade, por se tratar de instrumento de
plane-jamento complementar autorizao para a despesa contida na lei
ora-mentria anual, ou o princpio da universalidade, que diz
respeito unica-mente ao oramento anual, o princpio da programao
veio propiciar uma ligao entre o planejamento de mdio e longo prazo
com o oramento anual. O Oramento Plurianual de Investimentos
("OPI") no chegou a ter eficcia, no encontrando abrigo na
Constituio de 1988, que estabeleceu, ao invs, um Plano Plurianual
("PPA").
No obstante o fato das Constituies e das legislao
infraconstitucio-nal alardearem os princpios da universalidade e
unidade oramentria, na prtica, at a metade da dcada de 80, parcela
considervel dos dispn-dios da Unio no passavam pelo Oramento Geral
da Unio ("OGU"). O oramento discutido e aprovado pelo Congresso
Nacional no inclua os encargos da dvida mobiliria federal, os
gastos com subsdios e pratica-mente a totalidade das operaes de
crdito de responsabilidade do Tesou-ro, como fundos e programas.
Tais despesas eram realizadas autonoma-mente pelo Banco Central
("BACEN") e Banco do Brasil ("BB") por interm-dio dos denominados
Oramento Monetrio ("OM"), do BACEN, e Conta-movimento, do BB. Ainda
tinha-se o chamado Oramento-SEST, que consistia no oramento de
investimento das empresas estatais (empresas pblicas, sociedades de
economia mista, suas subsidirias e controladas direta ou
indiretamente pela Unio). Todos estes documentos eram apro-vados,
exclusivamente, pelo Presidente da Repblica. [16]
Somente a partir de 1984, com a gradativa incluso no OGU do OM,
e com a extino da Conta-movimento, no Banco do Brasil e de outras
medi-das administrativas, coroadas pela promulgao da Carta
Constitucional de
1988, que se passou a dar efetividade aos princpios da unidade e
da universalidade oramentria. [17]
A aplicao do princpio da unidade foi elastecido, na Constituio
de 1988. No entanto, embora o pargrafo quinto de seu artigo 165
diga o que "A lei oramentria anual compreender", deixou de fora do
oramento fiscal as aes de sade e assistncia social, tipicamente
financiadas com os recursos ordinrios do Tesouro Nacional, para
compor com elas um oramento distinto, em relao promscua com as
prestaes da Previdn-cia Social, que tambm foi merecedora de
tratamento em documento separado, observadas em seu mbito a unidade
e a universalidade, j que se trata de um sistema distinto de
prestaes e contraprestaes de carter continuado, que deve manter um
equilbrio econmico- financeiro auto-sustentado.
Outra inovao da Constituio de 1988 foi o oramento de
investimen-tos das empresas estatais. No h aqui, entretanto, quebra
da unidade oramentria, uma vez que se trata, obviamente, de um
segmento nitida-mente distinto do oramento fiscal, a no ser no que
se refere quelas unidades empresariais dependentes de recursos do
Tesouro Nacional para sua manuteno, caso em que devem ser includas
integralmente no oramento fiscal, como vem ocorrendo por fora de
disposies contidas na ltimas LDOs.
A adoo do Oramento de Investimento nas empresas nas quais a
Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital com
direito a voto, nos termos do artigo 165, 5, correspondeu a um
avano na aplica-o do princpio da universalidade dos gastos, ainda
que excludos os dispndios relativos manuteno destas entidades.
O princpio da no afetao de receitas determina que essas no
se-jam previamente vinculadas a determinadas despesas, a fim de que
este-jam livres para sua alocao racional, no momento oportuno,
conforme as prioridades pblicas. A Constituio de 1967 o adotou,
ressalvada a sua aplicao nos impostos nicos e naqueles tributos
cuja prpria Cons-tituio e as leis complementares vedava. A Carta de
1988, por sua vez, restringe a aplicao de tal princpio aos
impostos, observadas as excees indicadas prpria Constituio, no
permitindo sua ampliao mediante lei complementar.
A Emenda Constitucional de Reviso n 1, de 01.03.1994, ao criar o
Fundo Social de Emergncia ("FSE") e desvincular, ainda que somente
para os exerccios financeiros de 1994 e 1995, 20% (vinte por cento)
dos impostos e contribuies da Unio, demonstrou a necessidade de se
permi-tir a flexibilidade na alocao dos recursos na elaborao e
execuo oramentria.
A Constituio de 1988, ainda, inovou em termos de
constitucionaliza-o de princpios regentes dos atos administrativos
em geral e aplicando-os matria oramentria, elevando a nvel
constitucional os princpios da clareza e da publicidade, a exemplo
do previsto no art. 165, 6 - que determina que o projeto da lei
oramentria venha acompanhado de de-monstrativo regionalizado do
efeito, sobre as receitas e despesas, decor-rentes de isenes,
anistias, remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira,
tributria e creditcia - e no art. 165, 3 - que estipula a publica-o
bimestralmente de relatrio resumido da execuo oramentria.
4.AS LEIS ORAMENTRIAS BRASILEIRAS E A EXECUO DO ORAMENTO
Como cedio e j ressaltado no Captulo 1 deste ensaio, o oramento
pblico brasileiro compreende a elaborao e a execuo de trs leis
bsicas: (i) o Plano Plurianual ("PPA"), (ii) a Lei de Diretrizes
Oramentrias ("LDO") e a Lei de Oramento Anual ("LOA"), que em
conjunto materializam o planejamento e a execuo das polticas
pblicas de cada ente da Fede-rao (Unio, Estados, Municpios e
Distrito Federal). Nesse captulo, analisaremos cada uma das leis,
buscando demonstrar a sua funo no sistema oramentrio brasileiro, e
de que forma respeitam os oramentrios ptrios, vistos no Captulo
2.
4.1.O Plano Plurianual
O Plano Plurianual ("PPA"), no Brasil, previsto no artigo 165 da
Constituio Federal de 1988, e regulamentado pelo Decreto n 2.829,
de 29.10.1998, em plena compatibilidade com o princpio do
oramento
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Administrao Financeira A Opo Certa Para a Sua Realizao 6
investimento, estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem
seguidos pela Administrao ao longo de um perodo (exerccio) de
quatro anos.
aprovado por lei quadrienal, sujeita a prazos e ritos
diferenciados de tramitao e tem vigncia do segundo ano de um
mandato do Poder Exe-cutivo at o final do primeiro ano do mandato
seguinte.
Nele se prev a atuao do Governo, durante o perodo mencionado, em
programas de durao continuada j institudos ou a instituir no mdio
prazo, buscando o cumprimento do princpio da continuidade da
prestao do servio pblico, em prol do interesse pblico.
Com a obrigatoriedade do PPA, tornou-se obrigatrio o Governo
plane-jar todas as suas aes e tambm seu oramento de modo a no ferir
as diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar investimentos
em pro-gramas estratgicos previstos na redao do PPA para o perodo
vigente. A Constituio, tambm, sugere que a iniciativa privada volte
suas aes de desenvolvimento para as reas abordadas pelo plano
vigente.
O PPA dividido em planos de aes, e cada plano dever conter: (i)
objetivo, rgo do Governo responsvel pela execuo do projeto, (ii) o
valor, (iii) o prazo de concluso, (iv) as fontes de financiamento,
(v) o indi-cador que represente a situao que o plano visa alterar,
(vi) a necessidade de bens e servios para a correta efetivao do
previsto, (vii) a regionaliza-o do plano, etc.
Cada um desses planos (ou programas), ser designado a uma
unida-de responsvel competente, mesmo que durante a execuo dos
trabalhos vrias unidades da esfera pblica sejam envolvidas. Tambm
ser desig-nado um gerente especfico para cada ao prevista no Plano
Plurianual, por determinao direta da Administrao Pblica.
O Decreto n 2.829, 29.10.1998, que regulamentou o PPA prev que
sempre se deve buscar a integrao das vrias esferas do poder pbli-co
(federal, estadual e municipal), e tambm destas com o setor
privado.
A cada ano, dever ser realizada uma avaliao do processo de
anda-mento das medidas a serem desenvolvidas durante o perodo
quadrienal no s apresentando a situao atual dos programas, mas
tambm suge-rindo formas de evitar o desperdcio de dinheiro pblico
em aes no significativas. Com base nesta avaliao que sero traadas
as bases para a elaborao do oramento anual.
A avaliao anual poder se utilizar de vrios recursos para sua
efeti-vao, inclusive de pesquisas de satisfao pblica, quando
viveis.
Embora teoricamente todos os projetos do PPA sejam importantes e
necessrios para o desenvolvimento scio-econmico do ente, dentro do
mesmo devem ser estabelecidos projetos que detm de maior prioridade
na sua realizao.
4.2.A Lei de Diretrizes Oramentrias
A Lei de Diretrizes Oramentrias ("LDO") tem a finalidade precpua
de orientar a elaborao dos oramentos fiscal e da seguridade social
e de investimento das empresas estatais. Busca sincronizar a Lei
Oramentria Anual ("LOA") com as diretrizes, objetivos e metas da
administrao pbli-ca, estabelecidas no PPA, em estrita observncia
aos princpios do ora-mento investimento e da unidade
oramentria.
De acordo com o pargrafo 2, do art. 165, da Constituio Federal
de 1988, a LDO (i) dever trazer as metas e prioridades da
administrao pblica, incluindo as despesas de capital para o
exerccio financeiro subse-quente, (ii) orientar a elaborao da LOA,
(iii) dispor sobre as alteraes na legislao tributria e (iv)
estabelecer a poltica de aplicao das agn-cias financeiras oficiais
de fomento.
Em observncia do princpio da anualidade oramentria, a LDO ser
elaborada, anualmente, pela Administrao e aprovada pelo Poder
Legisla-tivo que, aps aprovao, devolver ao Executivo para sao.
importante destacar que a Constituio de 1988 no prev a
possibilidade de rejeio do projeto de lei de diretrizes
oramentrias, uma vez que prescreve, em seu art. 57, 2, que a sesso
legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto, logo, o
projeto aps entregue pelo Executivo dever ser analisado e
encaminhado para aprovao.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de
04.05.2000) ampliou a importncia da LDO, determinando a previso
de
vrias outras situaes, alm das previstas na Constituio. So elas
(i) estabelecer os critrios para o congelamento de dotaes, quando
as receitas no evolurem de acordo com a estimativa oramentria; (ii)
esta-belecer controles operacionais e suas regras de atuao para
avaliao das aes desenvolvidas ou em desenvolvimento; (iii)
estabelecer as condies de ajudar ou subvencionar financeiramente
instituies privadas, fornecendo o nome da instituio, valor a ser
concedido, objetivo etc., sendo importante ressaltar que sero nulas
as subvenes no previstas na LDO, excluindo casos de emergncia; (iv)
estabelecer condies para autorizar os entes a auxiliar o custeio de
despesas prprias de outros entes, como por exemplo, gastos de
quartel da Polcia Militar, de Cartrio Eleitoral, Recrutamento
Militar, de atividades da Justia etc.; (v) estabelecer critrios
para o incio de novos projetos, aps o adequado atendimento dos que
esto em andamento; (vi) estabelecer critrios de programao
finan-ceira mensal; (vii) estabelecer o percentual da receita
corrente lquida a ser retido na pea oramentria, como Reserva de
Contingncia.
Alm do estabelecimento e definio dos itens acima, a LDO dever
ser acompanhada dos chamados Anexos de Metas Fiscais. Esses Anexos
devero conter: (i) metas anuais para receitas, despesas, resultados
nomi-nal e primrio e montante da dvida para o exerccio a que se
referirem e para os dois exerccios seguintes; (ii) a avaliao do
cumprimento das metas relativas ao ano anterior; (iii) o
demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia
de clculo que justifiquem os resulta-dos pretendidos, comparando-as
com as fixadas nos trs ltimos exerc-cios, evidenciando a
consistncia delas com as premissas e os objetivos da poltica
vigente; (iv) o demonstrativo da evoluo do patrimnio lquido nos
ltimos trs exerccios, destacando a origem e a aplicao dos recursos
obtidos com a alienao de ativos; (v) a avaliao financeira e
atuarial de todos os fundos e programas de natureza atuarial; (vi)
o demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e
da margem de expan-so das despesas obrigatrias de carter
continuado; (vii) a avaliao dos passivos contingentes e outros
riscos capazes de afetar as contas, infor-mando as providncias,
caso se concretizem, como por exemplo, impor-tante verificar os
processos judiciais de devoluo de tributos question-veis, ou
demanda de reivindicaes salariais no concedidas.
Enfim, o Anexo de Metas Fiscais compreender: (i) a previso
trienal da receita, da despesa, estimando, assim, os resultados
nominal e primrio; (ii) a previso trienal do estoque da dvida
pblica, considerando os passi-vos financeiro e permanente; (iii) a
avaliao do cumprimento das metas do ano anterior; (iv) a evoluo do
patrimnio lquido ou passivo real descober-to (resultado patrimonial
negativo); (v) a avaliao financeira e atuarial dos fundos de
previdncia dos servidores pblicos; (vi) a Estimativa de com-pensao
da renncia de receitas (anistias, remisses, isenes, subsdios etc.)
e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter
continuado.
4.3.A Lei Oramentria Anual
A Lei Oramentria Anual ("LOA") ou oramento anual visa
concretizar os objetivos e metas propostas no PPA, segundo as
diretrizes estabeleci-das pela LDO, em conformidade com o princpio
da unidade do oramento pblico. uma lei, em sentido formal,
elaborada pelo Poder Executivo e aprovada pelo Poder Legislativo,
que estabelece as despesas e as receitas que sero realizadas em
determinado ano (princpio da anualidade do oramento). A Constituio
determina que o Oramento deve ser votado e aprovado at o final de
cada Legislatura, sendo competncia do Chefe do Poder Executivo de
cada ente pblico enviar ao rgo legislativo a proposta do
oramento.
A proposta da LOA compreende os trs tipos distintos de
oramentos, a saber: (i) o Oramento Fiscal, que compreende os
poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
os Fundos, rgos, Autar-quias, inclusive as especiais, e Fundaes
institudas e mantidas pelo ente pblico; abrange, tambm, as empresas
pblicas e sociedades de econo-mia mista em que o Poder Pblico,
direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com
direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos que no sejam
provenientes de participao acionria, pagamen-tos de servios
prestados, transferncias para aplicao em programas de financiamento
atendendo ao disposto na alnea "c" do inciso I do art. 159 da CF e
refinanciamento da dvida externa; (ii) o Oramento de Seguridade
Social, que compreende todos os rgos e entidades a quem compete
executar aes nas reas de sade, previdncia e assistncia social,
quer
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sejam da Administrao Direta ou Indireta, bem como os fundos e
funda-es institudas e mantidas pelo Poder Pblico; compreende,
ainda, os demais subprojetos ou subatividades, no integrantes do
Programa de Trabalho dos rgos e Entidades mencionados, mas que se
relacionem com as referidas aes, tendo em vista o disposto no art.
194 da CF; e (iii) o Oramento de Investimento das Empresas
Estatais: previsto no inciso II, pargrafo 5 do art. 165 da CF, que
abrange as empresas pblicas e socie-dades de economia mista em que
o Estado, direta ou indiretamente, dete-nha a maioria do capital
social com direito a voto.
4.4.A Execuo Oramentria
A execuo oramentria ocorre concomitantemente com a financeira!
Esta afirmativa tem como sustentao o fato de que a execuo tanto
oramentria como financeira esto atreladas uma a outra. Havendo
ora-mento e no existindo o financeiro, no poder ocorrer a despesa.
Por outro lado, havendo recurso financeiro, mas no se podendo
gast-lo, no h que se falar em disponibilidade oramentria.
Em consequncia, pode-se definir execuo oramentria como sendo a
utilizao dos crditos na LOA. J a execuo financeira, por sua vez,
representa a utilizao de recursos financeiros, visando atender
realiza-o dos projetos e/ou atividades atribudas s Unidades
Oramentrias pelo Oramento.
Na tcnica oramentria, inclusive, habitual se fazer a distino
entre as palavras crdito e recursos. O primeiro termo designa o
lado orament-rio e o segundo, o lado financeiro. Crdito e Recurso
so duas faces de uma mesma moeda! O crdito a dotao ou autorizao de
gasto ou sua descentralizao, e o recurso o dinheiro ou saldo de
disponibilidade bancria.
Uma vez publicada a LOA, observadas as normas de execuo
ora-mentria e de programao financeira para o exerccio, e lanadas as
informaes oramentrias, cria-se o crdito oramentrio e, a partir da,
tem-se o incio da execuo oramentria propriamente dita.
Executar o oramento , portanto, realizar as despesas pblicas
nele previstas, ressaltando que para que qualquer utilizao de
recursos pbli-cos seja efetuada, a primeira condio que esse gasto
tenha sido legal e oficialmente previsto e autorizado pelo Poder
Legislativo e que sejam seguidos risca os trs estgios da execuo das
despesas previstos na Lei n 4.320/64, isto , (i) o empenho, (ii) a
liquidao e (iii) o pagamento atualmente se encontra em aplicao a
sistemtica do pr-empenho ante-cedendo esses estgios, j que, aps o
recebimento do crdito orament-rio e antes do seu comprometimento
para a realizao da despesa, existe uma fase geralmente demorada de
licitao obrigatria junto a fornecedo-res de bens e servios que impe
a necessidade de se assegurar o crdito at o trmino do processo
licitatrio.
Pois bem, o empenho o primeiro estgio da despesa e pode ser
con-ceituado como sendo o ato emanado de autoridade competente que
cria para o Estado a obrigao de pagamento, pendente ou no, de
implemento de condio. Nele se registra o comprometimento da despesa
orament-ria, obedecidos os limites estritamente legais, bem como
aos casos em que se faa necessrio o reforo ou a anulao desse
compromisso. No se deve confundir, entretanto, empenho da despesa
com nota de empenho; esta, na verdade, a materializao daquele,
embora, no dia-a-dia haja a juno dos dois procedimentos em um
nico.
Todavia, ocorre que estando a despesa legalmente empenhada, nem
assim o Estado se v obrigado a efetuar o pagamento, uma vez que, o
implemento de condio poder estar concludo ou no. Seria um absurdo
se assim no fosse, pois a Lei n 4.320/64 determina que o pagamento
de qualquer despesa pblica, seja ela de que importncia for, passe
pelo crivo da liquidao. nesse segundo estgio da execuo da despesa
que ser cobrada a prestao dos servios ou a entrega dos bens, ou
ainda, a realizao da obra, evitando, dessa forma, o pagamento sem o
implemento de condio.
O segundo estgio da despesa pblica a liquidao, que consiste na
verificao do direito adquirido pelo credor, tendo por base os
ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito, ou seja a
comprova-o de que o credor cumpriu todas as obrigaes constantes do
empenho.
Esse estgio tem por finalidade reconhecer ou apurar a origem e o
ob-jeto do que se deve pagar, a importncia exata a pagar e a quem
se deve pagar para extinguir a obrigao e efetuado pelo documento
Nota de Lanamento ("NL"). Ele envolve, portanto, todos os atos de
verificao e conferncia, desde a entrega do material ou a prestao do
servio at o reconhecimento da despesa.
Ao fazer a entrega do material ou a prestao do servio, o credor
de-ver apresentar a nota fiscal, fatura ou conta correspondente,
acompanha-da da primeira via da nota de empenho, devendo o
funcionrio competente atestar o recebimento do material ou a
prestao do servio corresponden-te, no verso da nota fiscal, fatura
ou conta.
O ltimo estgio da despesa o pagamento, que consiste na entrega
de numerrio ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o dbito ou
obrigao. Esse procedimento normalmente efetuado por tesouraria, que
deve ter como favorecido o credor do empenho. O pagamento
normalmente efetuado por meio de crdito em conta bancria do
favorecido. Se houver importncia paga a maior ou indevidamente, sua
reposio aos rgos pblicos dever ocorrer dentro do prprio
exerccio.
Todo esse processo ocorre observando, estritamente, os princpios
constitucionais oramentrios, bem como aqueles que regem a
Administra-o Pblica, dentre eles a moralidade, a publicidade e a
eficincia, de modo que o interesse pblico seja sempre
garantido.
5.CONCLUSO
Os argumentos aqui trazidos no dizem respeito somente ao
oramen-to pblico, mas prpria essncia do Estado, entendido como
provedor de bens e servios, cujas relaes com a comunidade so de
subordinao e domnio.
Como submisso, o Estado, ao ordenamento normativo gerado em seu
prprio seio, pela sociedade por ele regulada, a partir do
instrumento da representao poltica, deve observar os princpios e
normas no momento de elaborao de suas polticas, com vistas promover
o interesse social.
Como demonstrado, a relevncia do oramento e sua essencialidade
para o Estado seduz o constituinte a fertilizar os textos
constitucionais com princpios destinados a orientar a futura
elaborao legislativa, retirando previamente do legislador ordinrio
parcela de seu poder legiferante.
No preciso chamar a ateno para a importncia do oramento na vida
poltica e administrativa de determinado Estado como o plano das
suas necessidades monetrias, em determinado perodo de tempo,
exercendo grande influncia na vida estatal e produzindo reflexos
negativos na tarefa da consecuo de suas atividades quando for
deficiente ou mal-elaborado.
atravs do oramento que se fixam os objetivos a serem atingidos
pelo Estado. Por meio dele que o Estado assume funes reais de
inter-veno no domnio econmico.
O estudo do oramento, desde sua origem, e principalmente de seus
princpios auxiliar o administrador pblico a no cometer erros no
momen-to da elaborao de sua proposta, ajudar o legislador a aprovar
a propos-ta, que se tornar lei, influenciar o administrador na
execuo das metas e programas lanados na lei oramentria e trar
facilidades ao intrprete do direito no momento da anlise da
legislao oramentria.
Como visto, com o tempo e as evolues sociais, o oramento deixou
de ser um mero documento esttico de previso de receitas e autorizao
de despesas para se constituir em um documento dinmico, solene, de
atuao do Estado perante a sociedade, intervindo e dirigindo seus
rumos. Mais do que isso! O oramento deixou de ser instrumento de
reivindicao da burguesia medieval e passou a ser um instrumento de
solidariedade, que busca garantir os direitos constitucionais dos
cidados, em um Estado de Bem-estar social.
Pode-se afirmar que o oramento faz parte de u-ma poltica de
descentralizao do governo, que j prevista na Constituio vigente.
Pois, nas diretrizes estabelecidas em cada plano, fundamental a
participao e apoio das esferas inferiores da administrao pblica,
que sem dvida tm mais conhecimento dos problemas e desafios que so
necessrios enfrentar para o desenvolvimento sustentvel local.
Nesse giro, interessante notar que os municpios vm assumindo um
novo papel, que era dever do ente Federal e dos Estados: assegurar
aos
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cidados as condies bsicas de sobrevivncia e tambm impor limites
ao processo de excluso. Esse novo papel um dos resultado do
processo de descentralizaoadministrativa brasileira, onde a
Constituio Federal de 1988 outorgou aos governos locais a
responsabilidade de definir as novas de polticas pblicas, o que se
faz por meio do oramento.
Por conta disso, os municpios preocupados com seu sucesso e com
a qualidade de vida de seus cidados devem integrar ou alinhar os
seus diferentes planejamentos.
E para terminar, h que se lembrar que o oramento pblico permite
ao cidado identificar o plano de ao governamental, bem como saber
se as promessas de campanhas do governante eleito esto refletidas
ou no nesse programa de governo, podendo cobrar da mquina
administrativa o cumprimento da lei, continuamente, com
transparncia, eficincia e morali-dade.
Notas BALEEIRO, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas. 16
ed.
Rio de Janeiro: Forense, 2002, pg. 412. BALEEIRO, op. cit., pg.
43. TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional,
Financeiro e
Tributrio. Volume V, O Oramento na Constituio. 2 ed. rev. e
atual. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, pg. 3.
BALEEIRO, op. cit., pg. 26. BALEEIRO, op. cit., pg. 420.
BALEEIRO, op. cit., pg. 26. BALEEIRO, op. cit., pg. 423. SEGUNDO,
Rinaldo. Breves Consideraes sobre o Oramento Pbli-
co. Artigo publicado no si-
te
http://jus.com.br/revista/texto/4505">http://jus.com.br/revista/texto/4505">http://jus.com.br/revista/texto/4505,
acessado em 15.06.2009.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio.
Rio de Janeiro: Renovar, 2002, pg 77.
MIRANDA, Jorge. Direito Constitucional. Coimbra: Almedina, 1983,
pg.199.
Constituio Poltica do Imprio do Brazil de 25.03.1824. VIANA,
Arizio de. Oramento Brasileiro. Rio de Janeiro: Edies Finan-
ceiras, 1986, pg. 43. SANTA HELENA, Eber Zoehler, Evoluo
Histrica dos Princpios Or-
amentrio-constitucionais brasileiros. Artigo publicado no site
http://http://jus.com.br/revista/texto/5962">http://jus.com.br/revista/texto/5962">http://jus.com.br/revista/texto/5962,
acessado em 15.06.2009.
Vide artigo 169, da Constituio Federal de 1988. NOBREGA, Marcos.
Lei de Responsabilidade Fiscal e Leis Orament-
rias. So Paulo: Editora Juarez de Oliveira, 2002, pg. 32.
GUARDIA, Eduardo Refinetti.O processo Oramentrio do Governo
Federal: Consideraes sobre o Novo Arcabouo Institucional e a
Experi-ncia Recente. So Paulo: Instituto de Economia do Setor
Pblico, 1993, pg. 5.GUARDIA, Eduardo Refinetti. op. cit., pg 5.
GONALVES, Antnio Carlos da Cunha. O oramento pblico brasileiro.
Suas origens, princpios norteadores e forma de execuo. Jus
Navigandi, Teresina, ano 15, n. 2523, 29 maio 2010 . Disponvel em:
. Acesso em: 29 mar. 2013.
Conceitos sobre oramento
O que Oramento Pblico?
um instrumento de planejamento governamental em que constam as
despesas da administrao pblica para um ano, em equilbrio com a
arrecadao das receitas previstas. o documento onde o governo rene
todas as receitas arrecadadas e programa o que de fato vai ser
feito com esses recursos. onde aloca os recursos destinados a
hospitais, manuten-o das estradas, construo de escolas, pagamento
de professores. no oramento onde esto previstos todos os recursos
arrecadados e onde esses recursos sero destinados.
O que receita?
No sentido genrico, Receita consiste na soma de valores
recebidos durante um determinado perodo de tempo. No setor pblico,
a soma de
ingressos, impostos, taxas, contribuies e outras fontes de
recursos, arrecadados para atender s despesas pblicas.
O que so receitas oramentrias?
Receitas oramentrias so disponibilidades de recursos financeiros
que ingressam nos cofres pblicos. Instrumento por meio do qual se
viabili-za a execuo das polticas pblicas, a receita oramentria
fonte de recursos utilizada pelo Estado em programas e aes, cuja
finalidade principal atender s necessidades pblicas e demandadas da
sociedade.
O que estimativa da receita?
A estimativa de receita objetiva determinar antecipadamente o
volume de recursos a ser arrecadado em um dado exerccio financeiro,
possibili-tando uma programao oramentria equilibrada.
O que dotao oramentria?
So valores monetrios autorizados, consignados na Lei Oramentria
Anual (LOA) para atender a uma determinada programao
oramentria.
O que so classificaes oramentrias?
As classificaes so numeraes utilizadas para facilitar e
padronizar as informaes que se deseja obter. Pela classificao
possvel visualizar o oramento por Poder, por funo de governo, por
subfuno, por progra-ma, por categoria econmica. A classificao
funcional-programtica repre-sentou um grande avano na tcnica de
apresentao oramentria. Ela permitiu a vinculao das dotaes
oramentrias a objetivos de governo que, por sua vez, eram
viabilizados pelos programas de governo. Esse enfoque permitiu uma
viso do "que o governo faz", o que tinha significado bastante
diferente do critrio anterior, que visualizava o "que o governo
comprava". A partir do oramento do ano 2000, diversas modificaes
foram estabelecidas na classificao vigente, procurando-se
privilegiar o aspecto gerencial do oramento, com adoo de prticas
simplificadoras e descentralizadoras.
O que resultado primrio?
O resultado primrio definido pela diferena entre receitas e
despe-sas do governo, excluindo-se da conta as receitas e despesas
com juros. Caso essa diferena seja positiva, tem-se um supervit
primrio; caso seja negativa, tem-se um dficit primrio.
O que supervit oramentrio?
Diferena positiva entre as receitas estimadas e as despesas
oramen-trias previstas para o mesmo exerccio.
O que dvida pblica?
Dvida pblica a dvida contrada pelo governo com entidades
finan-ceiras ou pessoas da sociedade para financiar parte de seus
gastos que no so cobertos com a arrecadao de impostos ou alcanar
alguns objetivos de gesto econmica, tais como controlar o nvel de
atividade, o crdito e o consumo ou, ainda, captar dlares no
exterior. A dvida pblica se subdivide em dvida interna e dvida
externa. Os principais credores do setor pblico so, normalmente,
bancos pblicos e privados que operam no Pas, investidores privados,
instituies financeiras internacionais e gover-nos de outros
pases.
O que Desvinculao de Receita da Unio (DRU)?
A DRU um mecanismo que permite que parte das receitas de
impos-tos e contribuies no seja obrigatoriamente destinada a
determinado rgo, fundo ou despesa. A desvinculao de receitas
tornou-se necessria para enfrentar o problema do elevado grau de
vinculaes de receitas no Oramento Geral da Unio. Tais vinculaes
implicam em rigidez na aloca-o de recursos pblicos, que tem sido
apontada como um srio problema de gesto governamental, j que
prejudica tanto a execuo das polticas pblicas quanto o uso dos
instrumentos de poltica fiscal.
O que precatrio?
Precatrio uma ordem judicial para pagamento de dbitos dos rgos
pblicos federais, estaduais, municipais ou distritais. Quando um
cidado ou uma empresa ganha um processo judicial contra o Estado e
tem direito a indenizao, o pagamento do valor devido feito por meio
dos chamados precatrios. Trata-se de uma ferramenta que permite ao
governo quitar a
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dvida, sem prejudicar a execuo do Oramento da Unio, dos Estados
ou dos Municpios.
Atuao do Ministrio
Qual o papel do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto no
Oramento da Unio?
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto o rgo central tem
diversas responsabilidades em relao ao Oramento da Unio, tais como:
a) elaborao, acompanhamento e avaliao das leis de iniciativa do
Poder Executivo federal previstas no art. 165 da Constituio (Plano
Pluria-nual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual);
b) coorde-nao e gesto dos sistemas de planejamento e oramento
federal. A execuo destas atividades realizada principalmente por
meio da Secre-taria de Oramento Federal (SOF).
Qual o papel da Secretaria de Oramento Federal (SOF)?
A SOF o rgo responsvel pela coordenao do processo oramen-trio.
ela que analisa e emite pareceres e notas tcnicas sobre todas as
demandas que afetem o oramento pblico, tais como: acompanhamento e
controle da execuo oramentria; minutas de atos legais (Portarias,
Decretos e Medidas Provisrias); atos legais para sano presidencial
(Leis); e alteraes propostas a crditos adicionais em tramitao.
res-ponsvel tambm pela elaborao dos Projeto de Lei de Diretrizes
Ora-mentrias (PLDO); Projeto de Lei de Oramentria Anual (PLOA); e
Relat-rio de Avaliao Bimestral da Execuo de Receitas e Despesas.
Alm disso, a Secretaria trabalha nas atividades relativas ao
cumprimento das metas fiscais delineadas pelo Governo Federal, ou
seja, na Avaliao Fiscal, compreendendo: a gesto do cumprimento da
meta fiscal; a atuali-zao dos cenrios fiscais; a avaliao das
projees de receitas; e a avaliao das projees de despesas
obrigatrias.
Leis e princpios oramentrios
O que Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)?
O Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) estabelece as
me-tas e prioridades para o exerccio financeiro seguinte; orienta a
elaborao do Oramento; dispe sobre alterao na legislao tributria;
estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento.
Com base na LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Oramento
Federal (SOF) elabora a proposta oramentria para o ano seguinte, em
conjunto com os Ministrios e as unidades oramentrias dos Poderes
Legislativo e Judici-rio. Por determinao constitucional, o governo
obrigado a encaminhar o Projeto de Lei do Oramento ao Congresso
Nacional at 31 de agosto de cada ano.
O que Lei Oramentria Anual (LOA)?
no Projeto de Lei Oramentria Anual (LOA) que o governo define as
prioridades contidas no PPA e as metas que devero ser atingidas
naquele ano. A LOA disciplina todas as aes do Governo Federal.
Nenhuma des-pesa pblica pode ser executada fora do Oramento, mas
nem tudo feito pelo Governo Federal. As aes dos governos estaduais
e municipais devem estar registradas nas leis oramentrias dos
Estados e Municpios. No Congresso, deputados e senadores discutem,
na Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), a
proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificaes que julgam
necessrias por meio das emendas e votam o projeto. Depois de
aprovado, o projeto sanciona-do pelo Presidente da Repblica e se
transforma em Lei.
Quais so os princpios bsicos que devem ser seguidos para
elabora-o e controle do oramento?
Existem princpios bsicos que devem ser seguidos para elaborao e
controle do oramento, que esto definidos na Constituio Federal, na
Lei n 4.320/64, no Plano Plurianual (PPA) e na Lei de Diretrizes
Orament-rias (LDO). A Lei n 4.320/64 estabelece no seu artigo
segundo os funda-mentos da transparncia oramentria.
Princpio da Unidade: Cada esfera de governo deve possuir apenas
um oramento, fundamentado em uma nica poltica oramentria e
estrutura-do uniformemente. Assim, existe o oramento da Unio, o de
cada Estado e o de cada Municpio. Princpio da Universalidade: A Lei
Oramentria (LOA) deve incorporar
todas as receitas e despesas, ou seja, nenhuma instituio pblica
deve ficar fora do oramento.
Princpio da Anualidade: Estabelece um perodo limitado de tempo
para as estimativas de receita a fixao da despesa, ou seja, o
oramento deve compreender o perodo de um exerccio, que corresponde
ao ano fiscal.
O que Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)?
A LRF, aprovada em 2000 pelo Congresso Nacional, introduziu
novas responsabilidades para o administrador pblico com relao aos
oramen-tos da Unio, dos Estados e Municpios, como limite de gastos
com pesso-al, proibio de criar despesas de durao continuada sem uma
fonte segura de receitas, entre outros. A Lei introduziu a restrio
oramentria na legislao brasileira e criou a disciplina fiscal para
os trs Poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio.
Elaborao e execuo do oramento
Como feito o Oramento Pblico?
O Oramento Geral da Unio (OGU) formado pelos Oramentos Fis-cal,
da Seguridade Social e de Investimento das empresas estatais
fede-rais. Existem passos que devem ser seguidos para elaborao e
controle do Oramento que esto definidos na Constituio Federal de
1988, na Lei n 4.320/64, no Plano Plurianual (PPA) e na Lei de
Diretrizes Orament-rias (LDO). A Constituio atribuiu ao Poder
Executivo a responsabilidade pelo Sistema de Planejamento e
Oramento e a iniciativa dos seguintes projetos de lei: Plano
Plurianual (PPA) ; Diretrizes Oramentrias (LDO); Oramento Anual
(LOA)
Como o processo oramentrio?
O processo oramentrio compreende as fases de elaborao e exe-cuo
das leis oramentrias Plano Plurianual ( PPA), Lei de Diretrizes
Oramentrias ( LDO) e Lei Oramentria Anual (LOA). Cada uma dessas
leis tem ritos prprios de elaborao, aprovao e implementao pelos
Poderes Legislativo e Executivo. Entender esses ritos o primeiro
passo para a participao da sociedade no processo decisrio,
fortalecendo, assim, o exerccio do controle social na aplicao dos
recursos pblicos.
O que execuo oramentria?
o processo que consiste em programar e realizar despesas
levando-se em conta a disponibilidade financeira da administrao e o
cumprimento das exigncias legais.
O que contingenciamento?
O contingenciamento consiste no retardamento ou, ainda, na
inexecu-o de parte da programao de despesa prevista na Lei
Oramentria em funo da insuficincia de receitas. Normalmente, no
incio de cada ano, o Governo Federal emite um Decreto limitando os
valores autorizados na LOA, relativos s despesas discricionrias ou
no legalmente obrigatrias (investimentos e custeio em geral). O
Decreto de Contingenciamento apre-senta como anexos limites
oramentrios para a movimentao e o empe-nho de despesas, bem como
limites financeiros que impedem pagamento de despesas empenhadas e
inscritas em restos a pagar, inclusive de anos anteriores. O poder
regulamentar do Decreto de Contingenciamento obe-dece ao disposto
nos artigos 8 e 9 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e da Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO).
O que oramento participativo?
O oramento participativo um importante instrumento de
complemen-tao da democracia representativa, pois permite que o
cidado debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a populao
decide as prioridades de investimentos em obras e servios a serem
realizados a cada ano, com os recursos do oramento da prefeitura.
Alm disso, ele estimula o exerc-cio da cidadania, o compromisso da
populao com o bem pblico e a corresponsabilizao entre governo e
sociedade sobre a gesto da cidade.
Acompanhamento do oramento
Quem fiscaliza o Oramento Pblico?
A fiscalizao do Oramento Pblico realizada oficialmente de duas
formas: pelos controles interno e externo. Pelo Controle Interno,
quando o controle feito pelos rgos do prprio Poder Executivo,
especialmente
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pela Controladoria-Geral da Unio (CGU) e, ainda, cada Ministrio
possui um Assessor de Controle Interno, vinculado tecnicamente CGU.
O Con-trole Externo exercido pelo Poder Legislativo, com o auxlio
do Tribunal de Contas da Unio (TCU). J o Controle Social realizado
pela sociedade, tanto nos espaos institucionais de participao, como
Conselhos e Confe-rncias, quanto nos espaos de articulao da prpria
sociedade, como nas Redes e Fruns.
A Sociedade pode saber onde ser aplicado o dinheiro pblico?
No momento do encaminhamento da proposta oramentria pelo Poder
Executivo ao Legislativo so abertas as audincias pblicas. nessa
fase em que a populao pode participar levando aos parlamentares
(senadores e deputados federais) as propostas que julgar serem
importantes para a melhoria das condies de vida da comunidade. Alm
disso, o Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA) e a Lei Oramentria
Anual (LOA) so disponibilizados no sitio do Ministrio do
Planejamento e da Cmara dos Deputados.
PRINCPIOS ORAMENTRIOS
O oramento pblico surgiu para atuar como instrumento de controle
das atividades financeiras do governo. Entretanto, para real
eficcia desse controle, toma-se necessrio que a constituio orgnica
do oramento se vincule a determinadas regras, as quais se acham
inseridas nos princpios oramentrios.
Divergem os doutrinadores na fixao dos princpios oramentrios,
sendo que na nossa concepo, os principais so:
Anualidade: de conformidade com o princpio da anualidade, tambm
denominado princpio da periodicidade, as previses de receita e
despesa devem referir-se, sempre a um perodo limitado de tempo (um
ano), segun-do os arts. 48, II; 165, III, 50e art. 166 da
Constituio Federal. O perodo de vigncia do oramento denomina-se
exerccio financeiro.
No Brasil, de acordo com o art. 34 da Lei n. 4.320, de 17 de
maro de 1964, o exerccio financeiro coincide com o ano civil , que
se inicia em primeiro de janeiro e termina em trinta e um de
dezembro.
Unidade: segundo esse princpio o oramento deve ser uno, isto ,
de-ve existir apenas um oramento e no mais que um para cada
exerccio financeiro. Busca-se com esse princpio eliminar a
existncia de oramen-tos paralelos.
Assim, o oramento deve estar contido numa s pea, contemplando
todos os poderes e os respectivos rgos da administrao direta e
indireta (art. 165, 5, da Constituio Federal de 1988).
Universalidade: por esse princpio, a pea oramentria deve conter
todas as receitas e todas as despesas referentes aos Poderes da
Unio, seus fundos. rgos e entidades da administrao direta e
indireta, j que o oramento tem por escopo o planejamento de todas
as despesas e receitas pblicas (art. 165, 5, II, III, Constituio
Federal de 1988).
Exclusividade: consoante o princpio da exclusividade, o oramento
deve conter apenas matria oramentria e no cuidar de assuntos
estra-nhos, o que alis, est previsto no art. 165, 8, da Constituio
Federal. A exceo, a este princpio fica por conta da autorizao para
abertura de crditos suplementares e a contratao de emprstimos, como
se v no dispositivo constitucional citado.
Especificao: tambm denominado princpio da especializao, este
princpio tem por objetivo as autorizaes globais, ou seja, que as
despe-sas devem ser classificadas de modo preciso, claro e
detalhado. Dessa forma as despesas e receitas oramentrias devem ser
discriminadas por unidade administrativa e por elementos. Nos
moldes do art. 15 da Lei 11. 4.320, de 17 de maro de 1964, entende
se por elementos, o desdobra-mento da despesa com pessoal,
material, servios, etc.
Publicidade: define esse princpio que o contedo oramentrio deve
ser divulgado (publicado) atravs dos veculos oficiais de comunicao
para o conhecimento pblico e para a eficcia de sua validade, o que
princpio exigido para todos os atos oficiais do governo,
preconizado no caput do art. 37, e art. 165, 3. da (Constituio
Federal de 1998, e mais recentemente na Lei de Responsabilidade
Fiscal. Enfim, deve o oramento ser pblico e notrio).
Equilbrio: pelo princpio do equilbrio se entende que, em cada
exerccio financeiro, o montante da despesa no deve ultrapassar a
receita prevista para o perodo. O equilbrio considerado, por muitos
doutrina-dores, como uma regra no rgida, embora a ideia de
equilibrar receitas e despesas continue ainda sendo perseguida a
mdio ou longo prazo. Urna razo fundamentada para defender esse
princpio a convico de que ele constitui o nico meio de limitar o
crescimento dos gastos governamentais. Com o recente advento da Lei
de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n. 101 de 4.5.2000),
exigindo equilbrio oramentrio, foi elevada em nvel de obrigao
legal, a ser observada pelos administradores pblicos, pelo menos no
Brasil.
Oramento: uma importante pea no planejamento governamental
O oramento um instrumento referencial do processo de
planejamen-
to da gesto governamental. Tal processo, por sua vez, ordenado
com
base em um marco legal, haja vista sua relevncia no setor
pblico.
De acordo com o artigo 174 da Constituio de 1988 o
planejamento
determinante no setor pblico e isso pode ser explicado por um
pea chave
contida no mesmo, a qual conhecida por oramento. Tal pea pode
ser
caracterizado como um plano financeiro que funciona como
mecanismo de
controle da verba pblica. Isso pois, a pea oramentria refere-se
a um
plano com dimenses de valores relativos previso das Receitas
e
fixao das Despesas, uma vez que elaborada a partir da estimativa
de
receitas e de despesas da administrao pblica no ano civil. Um
exemplo
de como o oramento pode ser um sistema de informao para o
controle
a Lei 4.320 de 1964, a qual estatui normas gerai de direito
financeiro, bem
como, para a elaborao do prprio oramento.
O ciclo oramentrio composto pelas etapas que envolvem Leis de
i-
niciativa do Poder Executivo, estabelecidas conforme o disposto
no artigo
165 da Constituio da Repblica, tais quais: Plano Plurianual
(PPA), a Lei
das Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei de Oramentos Anuais
(LOA),
que representam e so contempladas no chamado Sistema de
Planejamen-
to Integrado, conhecido tambm como Processo de Planejamento-
Oramento.
Enquanto na LOA contm a discriminao da receita e da despesa
p-
blica, a LDO explicita metas e prioridades para cada ano, mas no
PPA
que so apresentadas diretrizes, objetivos e indicadores
quantificados
numa hierarquia que reflete a inteno do legislador
constitucional em
deixar ntido que as aes governamentais devem ser planejadas
antes de
entrarem em execuo
importante ressaltar a importncia no apenas do oramento em
si
mas tambm do que convencionou-se chamar de Oramento
Funcional
Programtico, inserido numa gesto de projetos, isto , numa gesto
mo-
derna, visto que um processo de planejamento governamental
baseia-se na
formulao de projetos ou programas, os quais so criados pra
resolverem
determinados problemas e funcionam como elos entre plano e
oramento.
Nesse mbito, de acordo com Machado Jr e Reis "a integrao
plane-
jamento/oramento a tnica hoje em dia, capaz de consertar as
distor-
es administrativas e remover os empecilhos institucionais que
dificultam
modernizao dos mtodos e processos administrativos no Brasil" (p.
11).
Considerando esses saberes, notamos a pea oramentria como
ba-
se a partir da qual se tem condio de formular, de implementar e
de avaliar
uma poltica pblica, e tambm como mecanismo de controle possvel
no
planejamento presente no ciclo de uma gesto. Marcela de Andrade
Barbo-
sa
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ORAMENTO PBLICO: ENTENDENDO SUA EVOLUO NO BRASIL
SOARES, Jos Evangelista/MATOS, Carlos Roberto Neri Matos
RESUMO
Este artigo aborda o tema oramento pblico e pretendeu estudar a
sua evoluo histrica a partir das constituies republicanas. Como se
trata de uma abordagem exploratria lanou-se mo de conceitos tericos
e informaes documentais com fito de detectar os avanos alcanados e
as deficincias de regulamentao nas constituies e, ainda, responder
outras questes como, por exemplo, o porqu da Lei n 4.320/64
aprovada s vsperas do golpe militar de 1964 ter sobrevivido a vinte
anos de ditadu-ra e continuar vigente at os dias atuais. Da mesma
forma, busca-se com-preender a importncia do Decreto-Lei n 200/67
para o atual modelo de administrao pblica, considerando que sua
edio data da poca em que o pas vivia um perodo de autoritarismo.
Ser apresentada a importncia da conscientizao do Poder Executivo
para a questo do planejamento como instrumento necessrio tanto na
elaborao, quanto na execuo da pea oramentria, a qual ganhou novo
sentido a partir da sano da Lei Complementar n 101/2000. A concluso
do presente artigo cientfico caminha para se afirmar que, ao
Brasil, faltaram recursos necessrios para implementao dos ditames
constitucionais democrticos anteriores constituio de 1988, sejam
eles conhecimentos na rea de administrao pblica, ou recursos
tecnolgicos.
1 INTRODUO
H alguns anos a palavra oramento entrou em voga. comum se ou-vir
dizer: Isto est fora do meu oramento ou fiz uma despesa extra e
estourei meu oramento ou ento: no posso comprar isto porque meu
oramento est no limite (grifos nossos). Frases como estas denotam
que pessoas simples, mesmo inconscientemente, falam de uma
programao para suas despesas pessoais ou domsticas, ou seja,
falavam de planeja-mento.
Durante muitas gestes faltou, ao governo brasileiro, a percepo
da importncia do planejamento como instrumento aliado elaborao e
execuo das leis oramentrias. A ausncia da cultura de planejamento,
combinada com perodos de instabilidade poltica e ou econmicas
fizeram com que a administrao pblica brasileira tratasse dos
problemas nacio-nais baseados no imediatismo. Mas, com o passar dos
tempos e com a evoluo dos acontecimentos, foram promulgadas
Constituies Federais e sancionadas leis mais abrangentes e
instrutivas em matrias zde planeja-mento e de execuo oramentria.
Alm disso, foram se aprimorando os sistemas de controles, interno e
externo, das aplicaes financeiras do Estado.
Este artigo tem como objetivo geral, estudar a evoluo histrica
do or-amento pblico no cenrio das constituies republicanas do
Brasil e fomentar a discusso a respeito do progresso desta matria,
sobretudo, a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988.
Como objetivo especfico, aspira discutir a importncia da
conscientiza-o do gestor pblico para com a questo do planejamento
como instru-mento necessrio tanto na elaborao das peas oramentrias,
quanto na sua execuo, dando-lhe melhor definio a partir da sano da
Lei Com-plementar n 101/2000, mais conhecida como a Lei de
Responsabilidade Fiscal LRF.
Por se tratar de um artigo de reviso terica, lanou-se mo de
concei-tos e informaes documentais, disponveis em publicaes a cerca
do tema e, tambm, consultas a sites oficiais e no oficiais que, de
alguma maneira, contriburam para a organizao desta pesquisa.
Inicialmente, procurou-se apresentar, sucintamente, conceituaes
que identifiquem planejamento e oramento. Demonstrando como estes
dois elementos se inter-relacionam para cumprir seu papel
constitucional no af de atender s demandas sociais.
Em seguida, foi apresentado um breve histrico sobre o contexto
polti-co e econmico em que as constituies brasileiras foram
concebidas, permitindo ao leitor melhor compreenso dos fatos.
Tambm se verificou como foi enfrentada a inicial falta de aptido
do governo federal para planejar as suas atividades a partir do
Plano Plurianu-
al e dos ditames da Constituio Federal de 1988 para proporcionar
uma melhoria na elaborao e execuo do oramento da Unio e como este
problema foi solucionado.
Finalmente, pode-se verificar que pouca ou quase nula foi a
contribui-o das constituies anteriores de 1967 em termos de
planejamento, porm destacou-se os avanos que a Constituio de 1988
proporcionou ao Brasil quando enriqueceu a matria oramentria com os
instrumentos de planejamento e por fortalecer os rgos de
controle.
Alm dos controles institucionalizados, foi ressaltada a
importncia do controle social, em especial, como instrumento de
participao da socieda-de na elaborao do oramento pblico municipal,
bem como na fiscaliza-o dos atos do gestor pblico.
2 CONSTITUIO, PLANEJAMENTO E ORAMENTO
O Estado Necessrio aquele que, dentro da viso futurstica, prope
como meta aprimorar a qualidade de vida de sua populao. o que tem
feito o Brasil com a implantao do regime democrtico ps-militarismo
ao adotar polticas pblicas voltadas para os interesses dos
segmentos da sociedade menos favorecidos. Neste contexto que
podemos compreen-der a redao ao artigo 6 da Constituio de 1988 dada
pela Emenda Constitucional n 64 4, de 2010: So direitos sociais a
educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a
segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a
assistncia aos desampa-rados, na forma desta Constituio (BRASIL,
1988).
Filardi (2007, p.3 e 4), ao estudar a histria das constituies
brasilei-ras frente evoluo da ordem econmica, explica:
Para se compreender um Estado deve-se analisar sua Constituio. A
Constituio expressa sua estrutura, sua composio. a expresso mxima
de uma ordem estatal. [...] a Constituio expressa, sobretudo, a
composio do Estado. Reflete em seu contedo suas caractersticas
estruturais. Ao se analisar a nossa atual Carta Magna dentro do
tema proposto, observa-se que ela apresentou especial destaque ao
oramento como instrumento de planejamento governamental. Assim,
quando se fala de viso futurstica do governo, fala-se de um
planejamento estratgico que tem como meta a transformao de um
Estado para que possa satisfazer as demandas da maioria da populao
e ou alavancar solues. O objetivo projetar a nao numa rota que leve
a sociedade a estgios mais eleva-dos de civilizao.
Bernardoni e Cruz (2010, p.29) destacam que o planejamento
estrat-gico apresenta-se sob o mapeamento e