“Organizando y fortaleciendo a los trabajadores y trabajadoras autoempleados y de la economía informal” Sistema normativo en el Perú y la administración de la justicia laboral PROYECTO EMPODERAMIENTO LEGAL DE LOS TRABAJADORES Y LAS TRABAJADORAS [Módulo 5]
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“Organizando y fortaleciendo a los
trabajadores y trabajadoras autoempleados y
de la economía informal”
Sistema normativo en el Perú y la administración
de la justicia laboral
PROYECTO EMPODERAMIENTO LEGAL DE LOS TRABAJADORES Y LAS TRABAJADORAS
[Mó
du
lo 5
]
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Esta serie de módulos forman parte del material educativo del programa formativo “Organizando y fortaleciendo a los trabajadores y trabajadoras autoempleados y de la economía informal”
MÓDULO 5: SISTEMA NORMATIVO EN EL PERÚ Y LA ADMINISTRACIÓN DE LA JUSTICIA LABORAL TRATAMIENTO DIDÁCTICO DEL MÓDULO Guisella Infantes Bracamonte EQUIPO TÉCNICO DEL PROYECTO: ISCOD Ángel González Bascuñana. Joseba Villa Gonzales Patricia Balda Valenzuela Paola Reyes Parra RESPONSABLE TÉCNICO DE CONTRAPARTES Carmen Roca Miok Coordinadora regional WIEGO para América Latina PUBLICADO POR ISCOD Perú y WIEGO
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ÍNDICE
INFORMACIÓN GENERAL DEL MÓDULO
Unidad de Aprendizaje N° 1
Tema 1: Estado del Perú y su estructura
Tema 2: La norma jurídica dentro del Sistema Peruano
Unidad de Aprendizaje N° 2
Tema 3: Proceso Laboral en el Perú
Tema 4: Seguridad Social y salud en el trabajo
Tema 5: Marco legal de los trabajadores informales
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COMPETENCIA
Al finalizar el estudio del módulo usted será capaz de reconocer el
régimen jurídico relacionado al trabajador y trabajadora autoempleado
y de la economía informal.
Capacidades esperadas
Capacidades esperadas
Conoce las leyes y normas laborales que lo protegen a nivel nacional e internacional.
UNIDADES DE APRENDIZAJE
Tema 1: El Estado Peruano y su estructura.
Tema 2: La norma jurídica dentro del Sistema Peruano.
Tema 3: Proceso laboral en el Perú. Tema 4: Seguridad y salud en trabajo.
INFORMACIÓN GENERAL DEL MÓDULO
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El Estado Peruano es la nación jurídicamente
organizada y es la entidad que ejerce el
gobierno en la República del Perú. Su
estructura está definida en la Constitución
Política del Perú aprobada mediante el
referéndum y promulgada a finales de 1993 y
vigente desde el 1 de enero de 1994.
Artículo 43 de la Constitución
Política del Perú indica: La
República del Perú es
democrática, social, independiente y
soberana. El Estado es uno e indivisible. Su
gobierno es unitario, representativo y
descentralizado, y se organiza según el
principio de la separación de poderes.
1.1. ESTRUCTURA DEL ESTADO DEL PERÚ:
UNIDAD DE APRENDIZAJE 1: Tema 1: El Estado Peruano y su estructura
1
a) Gobierno Central o Nacional
Está conformado por el Poder Ejecutivo, Legislativo, Judicial y los organismos constitucionales
autónomos.
Poder Ejecutivo: Se encarga de impulsar
las políticas de Estado en las áreas de
macroeconomía, políticas sociales, de
seguridad nacional y de reforma del
Estado. Lo conforman la Presidencia de la
República, los Ministerios y las Entidades
Públicas.
La Presidencia del Perú se compone por el
Presidente, quien es el Jefe del Estado y
de Gobierno, el Despacho Presidencial y
los vicepresidentes.
Los Ministros de Estado liderados por el
Presidente del Consejo de Ministros, el
Secretario General de la Presidencia del
Consejo de Ministros y las Comisiones
Intersectoriales.
Los Ministerios son de: Agricultura,
Comercio Exterior y Turismo, Defensa,
Economía y Finanzas, Educación, Energía
y Minas, Interior, Justicia y Derechos
Humanos, Mujer y Promoción Social,
Producción, Relaciones Exteriores, Salud,
Trabajo y Promoción del Empleo,
Transportes y Comunicaciones, Vivienda,
Saneamiento y Construcción, Ambiente,
Cultura, Desarrollo e Inclusión Social.
Este poder tiene las facultades para iniciar
y desarrollar reformas: el Ejecutivo
presenta una propuesta de ley al
Congreso, pero si este no lo aprueba el
proyecto se convierte en ley. Además,
puede dictar decretos de urgencia en
temas económicos y financieros que
tienen fuerza de ley.
El Ejecutivo tiene también la capacidad de
vetar ciertas leyes, aunque el Congreso
puede superar ese veto - algo que el
Congreso raramente hace.
Además, para que las leyes del Congreso
tengan efectos, deben de tener su
respectivo reglamento hecho por el
Ejecutivo.
1
Poder Legislativo
Este Poder reside
en el Congreso de
la República del
Perú y forma una
sola cámara de 130 miembros elegidos
por sufragio directo y en distrito múltiple
proporcionalmente a la población de cada
Región. Por ejemplo, Lima tiene 32
congresistas, Madre de Dios tiene uno).
El Congreso de la República se renueva en
su integridad cada cinco años. Las fechas
de inicio y término de un periodo
constitucional son las mismas que rigen
para el periodo constitucional
presidencial.
El Poder Legislativo es el encargado de
crear las leyes y normas.
Poder Judicial
La función judicial es realizada por el
Poder Judicial, encabezado por la Corte
Suprema de la República que tiene
competencia en todo el territorio. La sede
de la Corte Suprema es el Palacio de
Justicia de Lima. Es la última instancia
ante la cual se pueden apelar todos los
procesos judiciales que provienen de
cualquier Corte Superior de justicia.
El segundo nivel jerárquico lo forman las
Cortes Superiores con competencia en
todo un Distrito Judicial. Realizan el
juzgamiento en procesos ordinarios y
resuelven apelaciones realizadas sobre
sentencias de los juzgados especializados
o mixtos.
El tercer nivel es formado por los
Juzgados de Primera Instancia cuya
competencia es, aproximadamente,
provincial. Pueden ser especializados o
mixtos. Investigan y sentencian en
procesos ordinarios, sumarios y
especiales. Resuelven las apelaciones
sobre sentencias de Juzgados de Paz.
El cuarto nivel es conformado por los
Juzgados de Paz, con competencia
distrital. Resuelven apelaciones realizadas
sobre las sentencias de los juzgados de
Paz No Letrados.
El quinto nivel es conformado por los
Juzgados de Paz No Letrados, encargados
de resolver los asuntos judiciales sencillos
(faltas menores).
b) Gobierno Regional
Los gobiernos regionales están
compuestos de un presidente y un
consejo, los cuales sirven por un periodo
de cuatro años; adicionalmente, existe un
consejo de coordinación integrado por los
alcaldes provinciales y representantes de
la sociedad civil.
2
El Presidente Regional es el jefe de
gobierno. Funciones: proponer y ejecutar
el presupuesto, designar a oficiales de
gobierno, promulgar decretos y
resoluciones, ejecutar planes y programas
regionales y administrar las propiedades y
rentas regionales.
El Consejo Regional debate y vota sobre el
presupuesto sugerido por el presidente
regional, también supervisa a todos los
oficiales de gobierno y puede deponer de
su cargo al presidente, su vicepresidente
y a cualquier miembro del consejo.
El Consejo de Coordinación Regional tiene
un papel consultivo en los asuntos de
planeamiento y presupuesto, no tiene
poderes ejecutivos ni legislativos.
De acuerdo a la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, las
responsabilidades de los gobiernos
regionales incluyen el desarrollo de la
planificación regional, ejecución de
proyectos de inversión pública,
promoción de las actividades económicas
y administración de la propiedad pública,
y elaboración y aprobación de normas de
alcance regional y regulando los servicios
de su competencia.
Por otro lado, son bienes y tributos de los
gobiernos regionales:
Las asignaciones y transferencias
específicas para su funcionamiento,
que se establezcan en la Ley Anual de
Presupuesto.
Los tributos creados por Ley a su favor.
Los derechos económicos que generen
por las privatizaciones y concesiones
que otorguen, y aquellos que perciban
del gobierno nacional por el mismo
concepto.
Los recursos asignados del Fondo de
Compensación Regional.
Los recursos asignados por concepto
de canon.
El producto de sus operaciones
financieras y las de crédito interno
concertadas con cargo a su patrimonio
propio. Las operaciones de crédito
externo requieren el aval o garantía
del Estado, y se sujetan a la ley de
endeudamiento público.
Sus ingresos propios y otros que
determine la ley.
c) Gobierno Local
El nivel local corresponde a las
provincias, los distritos y los centros
poblados. Estas circunscripciones son
administradas por municipalidades,
compuestas de un Concejo Municipal
y una Alcaldía.
3
1.1. Norma Jurídica dentro del
Ordenamiento
Teniendo en cuenta la estructura lógico
formal de la norma jurídica, se puede
observar que está constituida por tres
elementos, estos son: el supuesto de hecho,
el efecto jurídico y el vínculo de deber ser.
La norma jurídica, sin
embargo, no es sólo un
juicio hipotético que
encierra una concepción
lógico formal sino que es,
funcionalmente hablando, un esquema o
programa de conducta que disciplina la
convivencia social en un lugar y momento
determinados mediante la prescripción de
derechos y deberes cuya observancia puede
ser impuesta coactivamente
Entonces la norma jurídica puede ser
definida no sólo en base a su estructura
interna si no también, en base la finalidad
que persigue, esto es su funcionalidad de
acuerdo al objetivo que persigue, que es
justamente el de establecer directa o
indirectamente reglas de conducta; reglas
que son tuteladas por el ius imperium del
estado.
El sistema o ordenamiento jurídico es el
conjunto de normas jurídicas, de alcance
general o particular, escritas o no escritas,
emanadas de autoridad estatal o de la
autonomía privada, vigentes en un Estado.
La legislación o sistema legislativo son
únicamente las normas jurídicas escritas de
alcance general que tienen vigencia en un
Estado.
Tema 2: La norma jurídica dentro del Sistema
Peruano
1
La jerarquía normativa se encuentra en el
artículo 51 de la Constitución Política del
Perú, norma que establece que “La
Constitución prevalece sobre toda norma
legal; la ley, sobre las normas de inferior
jerarquía, y así sucesivamente. La publicidad
es esencial para la vigencia de toda norma
del estado”.
a) Constitución
Dentro del sistema legislativo la
Constitución Política es la norma
jurídica de mayor jerarquía; la
misma que se sostiene en sí
misma a diferencia de las otras normas que
se sustentan en la constitución
Para garantizar dicha supremacía, existen
mecanismos de defensa como el control
difuso ejercido por los jueces y las garantías
constitucionales, tales como los procesos de
hábeas corpus para la defensa de los
derechos fundamentales asociados a la
libertad individual; de hábeas data, para la
defensa de los derechos fundamentales
asociados a la libertad de información; de
amparo, para la defensa de los demás
derechos fundamentales; de
inconstitucionalidad, para verificar la
constitucionalidad de las leyes; y popular,
para supervisar la constitucionalidad y
legalidad de los reglamentos administrativos.
b) Leyes
Subordinadas a la
Constitución, se
encuentran las leyes,
normas jurídicas de
alcance general y cuya validez está sujeta a
condiciones temporales y espaciales. Entre
las leyes cabe distinguir tres tipos: las leyes
orgánicas, las leyes ordinarias y las normas
con rango de ley.
Leyes Orgánicas: Conforme lo prescribe el
artículo 106 de nuestra Constitución,
mediante las leyes orgánicas se regula la
estructura y funcionamiento de las entidades
del Estado previstas en la Constitución así
como aquellas otras materias cuya
regulación por ley orgánica está establecida
también en la constitución. Para su
aprobación o modificación se requiere el
voto de más de la mitad del número legal de
miembros del Congreso.
Las leyes orgánicas sólo pueden ser
derogadas, total o parcialmente, con mayoría
calificada, esto es, el mismo procedimiento
para su aprobación; de lo que se puede
afirmar que las leyes orgánicas están por
encima de las leyes ordinarias. Una ley
ordinaria no debe derogar una ley orgánica,
pero una ley orgánica si puede derogar una
ley ordinaria.
Leyes Ordinarias: Estas son las leyes que
siguiendo el procedimiento establecido en la
Constitución y en el respectivo reglamento
del congreso (proyecto de ley, aprobación
por la respectiva Comisión dictaminadora,
aprobación por el pleno del Congreso,
promulgación del Presidente de la República
y publicación) son expedidas por el Congreso
La ley se deroga sólo por otra ley. La
derogación se produce por declaración
expresa, por incompatibilidad entre la nueva
ley y la anterior o cuando la materia de ésta
2
es íntegramente regulada por aquélla. Por la
derogación de una ley no recobran vigencia
las que ella hubiere derogado. La ley especial
prima sobre la ley general.
Decretos Legislativos: Conforme al artículo
104 de la Constitución el Congreso puede
delegar en el Poder Ejecutivo la facultad
legislativa, mediante decretos legislativos,
sobre materia específica y por plazo
determinado, materia y plazo que son
establecidos en
la ley
autoritativa. Los
decretos
legislativos son
equiparables a
las leyes
ordinarias, por
lo que están
sometidos, a las
mismas
condiciones que rigen para la ley.
No puede delegarse al Poder Ejecutivo las
materias que son indelegables a la Comisión
Permanente, tales como la reforma
constitucional, la aprobación de tratados
internacionales, leyes orgánicas, Ley de
Presupuesto y la Ley de la Cuenta General de
la República; ello conforme lo establece el
Artículo 101 inciso 4 de la Constitución.
Decretos de Urgencia: Conforme al inciso 19
del artículo 118 de la Constitución, el
Presidente de la República está facultado
para dictar medidas extraordinarias,
mediante decretos de urgencia con fuerza de
ley, en materia económica y financiera,
cuando así lo requiere el interés nacional y
con cargo de dar cuenta al Congreso; por lo
que están sometidos, a las mismas
condiciones que rigen para la ley.
Reglamento Del Congreso: Conforme a lo
preceptuado por el artículo 94 de la
Constitución Política, el Reglamento del
Congreso precisa las funciones del Congreso
y de la Comisión Permanente, define su
organización y funcionamiento, establece los
derechos y deberes de los congresistas y
regula los procedimientos parlamentarios y
tiene fuerza de ley.
Resoluciones Legislativas: Mediante las
Resoluciones Legislativas el Congreso, de
manera excepcional, regula temas
específicos o materializan decisiones de
efectos particulares, como la aprobación y
modificación de su reglamento o la
aprobación de tratados, el otorgamiento de
pensiones de gracia o la autorización para
que el Presidente pueda salir del país, etc.
Decretos Leyes: Los decretos leyes son las
leyes expedidas por los gobiernos de facto
(gobiernos civilistas, gobiernos militares o
cualquier otra forma de gobierno distinta al
constitucionalmente reconocido). En este
punto se debe tener en cuenta que en
función a la teoría de la continuidad, una vez
terminado el gobierno de facto y su retorno
a un régimen democrático, los decretos leyes
siguen vigentes. Según esta teoría, las
normas dadas por los gobiernos de facto
continúan teniendo validez con la
restauración de un gobierno constitucional y
que serán, por lo tanto, modificadas o
derogadas por el procedimiento legislativo
constitucionalmente establecido,
manteniendo entre tanto su validez.
3
Sentencias del Tribunal Constitucional:
Conforme al artículo 204 de la constitución la
sentencia del
Tribunal
Constitucional que
declara la
inconstitucionalida
d de una ley se
publica en el diario oficial y al día siguiente
de su publicación dicha ley queda sin efecto.
Al respecto cabe precisar que el Tribunal
Constitucional en la sentencia sobre proceso
competencial recaída en el Expediente N°
004-2004-CC/TC, publicada el 12 de febrero
de 2005, ha explicado que una de las formas
de pronunciarse es a través de sentencias
interpretativas – manipulativas (normativas),
las cuales reducen los alcances normativos
de la ley impugnada “eliminando” del
proceso interpretativo alguna frase o hasta
una norma cuya significación colisiona con la
Constitución, o consignan el alcance
normativo de la ley impugnada
“agregándole” un contenido y un sentido de
interpretación que no aparece en el texto
por sí mismo. Asimismo, en la referida
sentencia, el Tribunal Constitucional, clasifica
a su vez a las sentencias interpretativas –
manipulativas en sentencias reductoras (la
sentencia ordena una restricción o
acortamiento de la “extensión” del
contenido normativo de la ley), aditivas (se
procede a “añadir” al texto incompleto
aquello exigido por el texto constitucional),
sustitutivas (se incorpora un reemplazo o
relevo del contenido normativo expulsado
del ordenamiento jurídico por ser
inconstitucional, disponiendo una
modificación o alteración de una parte literal
de la ley, precisando la referida sentencia
que la parte sustituyente no es otra que una
norma ya vigente en el ordenamiento
jurídico) y exhortativas (se recomienda al
Congreso que en un plazo razonable expida
en reemplazo de la ley declarada
inconstitucional (aunque no expulsada del
ordenamiento jurídico) una ley sustitutoria
con un contenido acorde a las normas,
principios o valores constitucionales).
Ordenanzas Municipales y Regionales:
Conforme a la Sentencia del 15 de diciembre
de 2002, recaída en el Expediente N° 689-00-
AC/TC el Tribunal Constitucional señaló que:
“dado que la (…) ley y la ordenanza tienen
rango de ley, no puede aplicarse entre las
mismas el principio de jerarquía; es en virtud
del principio de competencia, por el
contrario, en base al cual deben articularse
sus relaciones.” Y a ello se suma el hecho de
que el inciso 4 del artículo 200 de la
Constitución establece literalmente lo
siguiente: “4. La Acción de
Inconstitucionalidad, que procede contra las
normas que tienen rango de ley: leyes,
decretos legislativos, decretos de urgencia,
tratados, reglamentos del Congreso, normas
regionales de carácter general y ordenanzas
municipales…”
En posición contraria se señala que no debe
suponerse que la ordenanza sea una ley, o
que la Constitución le otorgue
indirectamente el rango de tal. Lo contrario,
sería hacer una interpretación contrario
sensu que llegaría a un panorama absurdo.
En este escenario se considerarían con rango
de ley no sólo las ordenanzas provinciales
sino también las distritales. Las leyes, por
4
principio, sólo pueden ser dadas por el Poder
Legislativo. La independencia de los
gobiernos locales no debe suponer de
ninguna manera la creación de un pequeño
Estado dentro del Estado peruano. No puede
un gobierno local dictar, mediante
ordenanzas, imperativos legales de carácter
general que transgredan aquellos
determinados por las leyes en sentido
estricto. No obstante ello, el hecho de que
una ordenanza no sea equivalente en sentido
estricto a una ley, no supone que ésta la
pueda derogar o desconocer, pues está
beneficiada por la “reserva de ley”, que
implica que dentro de los ámbitos de su
competencia, ninguna norma legal, por
mayor rango normativo que tenga, puede
ingresar a su ámbito de competencia que,
por mandato de la Constitución, se halla
reservada para la ordenanza.
No obstante lo precisado, para determinar si
la ordenanza municipal tiene o no tiene
rango de ley, debe considerarse todo el
conjunto normativo contenido en la
Constitución Política.
La Constitución no es una norma particular,
sino un ordenamiento en sí mismo
compuesto por una pluralidad de
disposiciones que deben formar una unidad
indivisible de sentido. Así tenemos la
Sentencia del Tribunal Constitucional
Sentencia del Tribunal Constitucional recaída
en el Expediente N° 008-2003-AI/TC,
publicada el 14 de noviembre de 2003. “En
efecto, las normas constitucionales no
pueden ser comprendidas como átomos
desprovistos de interrelación, pues ello
comportaría conclusiones incongruentes. Por
el contrario, su sistemática interna obliga a
apreciar a la Norma Fundamental como un
todo unitario, como una suma de
instituciones poseedoras de una lógica
integradora uniforme…”
Así tenemos, entonces el artículo 32 de la
Constitución “Pueden ser sometidas
referéndum Las ordenanzas municipales…”;
de lo que se colige que las ordenanzas no
tienen rango de ley; siendo que las
municipalidades pueden expedir ordenanzas
municipales dentro de las materias de su
competencia y no para regular materias que
están fuera de su competencia funcional,
debiendo incluso tener presente el contenido
de las leyes cuando expida ordenanzas
dentro de su competencia funcional.
En cuanto a las ordenanzas regionales, se
debe tener en cuenta el artículo 36 de la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, el cual,
establece que las normas y disposiciones del
gobierno regional se adecuan al
ordenamiento jurídico nacional, no pueden
invalidar ni dejar sin efecto normas de otro
gobierno regional ni de los otros niveles de
gobierno. Las normas y disposiciones de los
gobiernos regionales se rigen, entre otros,
por el principio de legalidad, es decir, que
deben ser dictadas respetando la
Constitución y las leyes.
c) Normas subordinadas a las Leyes
A este respecto se debe tener en cuenta
que según su ámbito de aplicación, estas
se pueden clasificar en normas de alcance
nacional, regional y local.
1
Normas del Poder Ejecutivo AMBITO NACIONAL AMBITO REGIONAL AMBITO LOCAL
Decreto Supremo. Norma de mayor jerarquía que expide el Poder Ejecutivo; va firmado por el Presidente de la República y de uno o más ministros.
Resolución Suprema, Emitida por uno o más ministros con la visación aprobatoria del Presidente de la República.
Resolución Ministerial, expedida por un Ministro.
Resolución Vice-Ministerial, emitida por un Vice-Ministro.
Resolución Directoral, aprobada por un Director Nacional.
Ordenanzas Regionales: Emitida por el Consejo Regional. Norman asuntos de carácter general, la organización y administración del gobierno regional y reglamentan materias de su competencia.
Acuerdos del Consejo Regional: Emitida por el Consejo Regional. Expresan la decisión de este órgano sobre asuntos internos, de interés público, ciudadano o institucional, o declaran su voluntad de practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional. Estos acuerdos son aprobados por mayoría simple de sus miembros.
Decretos Regionales: Emitida por la Presidencia Regional. Establecen normas reglamentarias.
Resoluciones Regionales: Emitida por la Presidencia Regional. Norman asuntos de carácter administrativo. Se expiden en segunda y última instancia administrativa. Los niveles de estas resoluciones son: Resolución Ejecutiva Regional, emitida por el Presidente Regional; Resolución Gerencial General Regional, emitida por el Gerente General Regional; Resolución Gerencial Regional, emitida por los Gerentes Regionales.
Las resoluciones regionales sólo pueden contener actos administrativos, no pueden tener efectos jurídicos de alcance general, por lo que en rigor no forman parte del sistema legislativo.
Ordenanzas Municipales: Emitidas por el Concejo Municipal. Conforme al artículo 40 de la Ley Orgánica de Municipalidades son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa.
Acuerdos del Concejo Municipal: Emitidas por el Concejo Municipal. Conforme al artículo 41 de la Ley Orgánica de Municipalidades son decisiones sobre asuntos específicos de interés público, vecinal o institucional que expresan la voluntad del órgano de gobierno para practicar un determinado acto o sujetarse a una conducta o norma institucional.
Decretos de Alcaldía, Emitidas por la Alcaldía. Conforme a los artículos 39 y 42 de la Ley Orgánica de Municipalidades son normas por medio de las cuales ejerce las funciones ejecutivas de gobierno, los asuntos administrativos a su cargo, reglamenta y aplica las ordenanzas municipales, sanciona los procedimientos necesarios para la correcta y eficiente administración municipal y resuelve o regula asuntos de interés general y de interés para el vecindario que no sean de competencia del Concejo Municipal.
2
En Perú, el proceso laboral
se regula desde 1996 por
la Ley No. 26636 Ley
Procesal del Trabajo.
Dicha ley asigna
competencia de primera
instancia al juez de paz
letrado o al juez especializado laboral en
función a la cuantía de la pretensión: si el
monto de la demanda no excede de 10
Unidades de Referencia Procesal (S/.
3,600.00 Nuevos Soles) el proceso es
tramitado por el juez de paz letrado en la vía
del proceso sumarísimo; si el monto es
superior a dicho monto el proceso es
tramitado por el juez especializado laboral en
la vía del proceso laboral ordinario.
En el proceso
laboral peruano
el trabajador
puede
demandar el
pago de sus créditos laborales o beneficios
sociales dentro de un plazo de prescripción
igual a 4 años contados desde su cese (Ley
No. 27321) y puede impugnar su despido
dentro de un plazo de caducidad igual a 30
días contados desde la extinción del vinculo
laboral (Texto Único Ordenado de la Ley de
Fomento del Empleo: Decreto Supremo Nº
003-97-TR).
Contrariamente a lo que ocurre con el
proceso civil peruano, la prescripción laboral
no se interrumpe con la notificación de la
demanda al deudor sino con la sola
presentación de la demanda. Igualmente, la
caducidad de la acción por despido se
computa en días laborables para el Poder
Judicial y no en días calendario.
El proceso ordinario laboral está
estructurado en una primera etapa
postulatoria (demanda y contestación), una
segunda etapa de saneamiento, conciliacíón
y pruebas, y una tercera etapa resolutoria.
Una vez sentenciado las partes pueden
acceder a una segunda instancia a través de
la apelación, y es posible el acceso a una
instancia extraordinaria vía recurso de
casación sólo para ciertas causales fijadas en
la ley.
El proceso sumarísimo se regula por las
reglas del Código Procesal Civil y consta de
dos etapas: la postulatoria (demanda y
contestación) y la etapa de saneamiento,
conciliación, pruebas resolutoria. La
sentencia se dicta en la Audiencia Única.
Los procesos laborales tienen una duración
promedio de 4 años debido a la elevada
carga procesal del Poder Judicial y a los actos
dilatorios de las partes. Ello ha ocasionado la
expedición de la Ley No. 29497 Nueva Ley
Procesal del Trabajo que privilegia las
actuaciones orales con el objetivo de reducir
la duración de los procesos a 6 meses.
Tema 3: Proceso laboral en el Perú
1
Sea cual fuere su ocupación, el trabajador
puede verse enfrentado a múltiples riesgos
en su lugar de trabajo. En este contexto, la
salud y la seguridad en el trabajo (SST)
buscan fomentar y mantener el bienestar
físico, mental y social del trabajador;
prevenir consecuencias negativas que las
condiciones de trabajo pueden tener en su
salud; protegerlo en su lugar de empleo
frente a riesgos que surjan; y, colocar y
mantener al trabajador en un entorno
laboral adaptado a sus necesidades.
I. NOCIONES DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
La salud y la seguridad laborales “abarcan el
bienestar social, mental y físico de los
trabajadores, es decir, ‘toda la persona’”1.
Cuando se aborda la cuestión de la salud,
también se aborda la de la seguridad,
porque, por definición, un lugar de trabajo
saludable es también un lugar de trabajo
seguro. En cambio, puede que no sea cierto a
la inversa, pues un lugar de trabajo
considerado seguro no es forzosamente
también un lugar de trabajo saludable.
Sin duda, el trabajo desempeña una función
esencial en las vidas de las personas por lo
que los entornos laborales deben ser seguros
y sanos. Sin embargo, esto no sucede en
muchos casos acarreando, entre otras cosas,
consecuencias negativas como el dolor y
padecimiento de la lesión o la enfermedad,
1 Organización Internacional del Trabajo, La Salud y la Seguridad en el Trabajo: Colección de Módulos. Disponible en: http://training.itcilo.it/actrav_cdrom2/es/osh/intro/introduc.htm (Consultado el 16 de junio de 2012).
pérdida de ingresos, pérdida de un empleo y
pago de los altos costos que acarrea la
atención médica.
En casi todos los lugares de trabajo se puede
hallar un número ilimitado de riesgos.
Existen las condiciones de trabajo inseguras
patentes2 y las distintas categorías de riesgos
insidiosos (es decir, los riesgos que son
peligrosos pero que no son evidentes), entre
otras:
II. NORMATIVA INTERNACIONAL EN SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
La normativa internacional sobre derechos
humanos reconoce el derecho a la integridad
física y psicológica y a la salud como bienes
jurídicos fundamentales de toda persona sin
importar el ámbito en el cual se
desenvuelvan, incluido el centro de trabajo.
2 Por ejemplo, máquinas no protegidas, suelos deslizantes o
insuficientes precauciones contra incendios, etc.
RIESGOS LABORALES
RIESGO
QUÍMICO
Líquidos, sólidos, polvos,
humos, vapores y gases;
RIESGO FÍSICO
Ruidos, vibraciones, insuficiente
iluminación, radiaciones y
temperaturas extremadas.
RIESGO
BIOLÓGICO
Bacterias, virus, desechos
infecciosos e infestaciones.
RIESGO
PSICOLÓGICO
Provocados por la tensión y la
presión.
RIESGO QUE
PRODUCE LA
NO
ERGONOMÍA
Mal diseño de máquinas,
instrumentos y herramientas,
mal diseño de asientos y lugar
de trabajo o malas prácticas
laborales.
Tema 4: Seguridad y Salud en el trabajo
2
Es decir, son derechos humanos y entre
estos resaltan:
Declaración
universal de
los derechos
humanos3
Art. 3.- Todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona. Art. 22.- Toda persona (...) tiene derecho a seguridad social, y a obtener el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad (…). Art. 23.- 1.- Toda persona tiene derecho al trabajo, a libre elección de su trabajo, a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo (…).
Pacto
Internacional
de Derechos
Económicos,
Sociales y
Culturales4
Art. 7.- Los Estados Partes (…) reconocen el derecho de toda persona al goce de condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias que le aseguren en especial: (…) b) La seguridad y la higiene en el trabajo; Art. 12.- 1. Los Estados Partes (…) reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y
3 Aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas
en 1948 e incorporada al ordenamiento peruano en 1959
mediante Resolución Legislativa No. 13282. 4 Aprobado por el Decreto Ley No. 22129 del 28 de marzo de
1978 y ratificada el 12 de abril de 1978. Entró en vigencia el
28 de julio de 1978.
mental. 2. Entre las medidas que deberán adoptar (…) a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figurarán (…): (…) b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; c) La prevención y el tratamiento de las enfermedades epidémicas, endémicas, profesionales y de otra índole, y la lucha contra ellas; d) La creación de condiciones que aseguren a todos asistencia médica y servicios médicos en caso de enfermedad.
Asimismo, la Organización Internacional del
Trabajo (OIT) mediante su Constitución,
reconoce la existencia de condiciones
injustas que afectan a muchos trabajadores,
las mismas que afectan la “paz y armonía
universales, por lo que se busca mejorar esas
condiciones, buscando entre otros, (…)
protección del trabajador contra las
enfermedades, sean o no profesionales, y
contra los accidentes del trabajo”. Así,
reconoce su obligación de fomentar
programas que permitan, entre otros, “g)
proteger adecuadamente la vida y la salud de
los trabajadores en todas las ocupaciones”.
Además, la Organización Mundial de la Salud
(OMS), autoridad en materia de salud dentro
del sistema de las Naciones Unidas, ha
emitido diversas Resoluciones Mandatarias
para sus Estados Miembros, entre ellos el
Perú, los que sirven de referencia para el
Ministerio de Salud, como son la WHA 49.12
3
referida a la Estrategia Mundial de Salud
Ocupacional para Todos, y la WHA 60.26 Plan
de Acción Mundial sobre la Salud de los
Trabajadores.
Finalmente, el Sistema Andino de Integración
(SAI), en materia de mejoramiento de la
salud, cuenta con el Organismo Andino de
Salud “Convenio Hipólito Unánue” y para la
promoción de la integración socio-laboral
cuenta con el Convenio Simón Rodríguez que
es el Foro de debate, participación y
coordinación para los temas sociolaborales
de la Comunidad Andina que tiene como
objetivo, entre otros, el “definir y coordinar
las políticas comunitarias referentes al (…)la
seguridad y salud en el trabajo (…)5.
Los instrumentos normativos expedidos por
la Comunidad Andina son de obligatorio e
inmediato cumplimiento por los Países
Miembros en todas sus instancias y, en
materia de seguridad y salud en el trabajo, se
cuenta con la Decisión No. 584 denominada
“Instrumento Andino de Seguridad y Salud
en el Trabajo” la que ha sido reglamentado
por la Resolución No. 957 “Reglamento de la
Decisión No. 584”.
III. NORMATIVA PERUANA EN SEGURIDAD Y SALUD EN EL TRABAJO
La Constitución Política del Perú regula el
derecho a la vida, a la integridad física,
psíquica y moral, a la salud, a la seguridad
social, al trabajo, y al respeto de los derechos
5 Guido Mendoza Fantinato, “El Convenio Simón Rodríguez: Importancia del Foro Social Laboral de la Comunidad Andina”, Biblioteca digital andina, p. 2. (Consultado el 16 de julio de 2012). Disponible en: http://www.comunidadandina.org/BDA/docs/CAN-INT-0042.pdf . También, vid., Convenio Simón Rodríguez. Disponible en: http://www.comunidadandina.org/sai/estructura_21.html
fundamentales dentro de la relación laboral6.
Sin embargo, no existe un artículo que
consagre específicamente el derecho a la
seguridad y salud en el trabajo o a la
prevención de riesgos laborales, como sí
existía en la Constitución de 1979.
Asimismo, existe la Ley No. 29783, Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo del 2011 y su Reglamento, Decreto Supremo No. 005-2012-TR del 20127 que tiene por objetivo:
[P]romover una cultura de prevención de riesgos laborales en el país. Para ello, cuenta con el deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones sindicales, quienes, a través del diálogo social, velan por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia8.
Mediante esta Ley se implementa una Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo requiriendo por parte del empleador y trabajador un mayor compromiso a fin de prevenir los accidentes y los daños en la salud que sean consecuencia del trabajo9.
IV. DESCRIPCIÓN DEL SISTEMA En el texto de la Ley se aprecia, en relación
con el Decreto Supremo No. 009-2005-TR, la
creación del Sistema Nacional de Seguridad y
Salud en el Trabajo10 a fin de garantizar la
6 Vid., Artículos 1º, 2º inciso 1) y 2), 7º, 9º, 10º, 11º, 22º y 23º de la Constitución Política del Perú de 1993. 7 Vid., Reglamento de la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, Ley No. 29783, Decreto Supremo No. 005-2012-TR, publicada el 25 de abril de 2012. Disponible en: http://www.hseperu.com/normas/DS005-2012-TR-29783.pdf (Consultada el 18 de junio de 2012). 8 Artículo 1 de la Ley No. 29783. 9 Vid., Título II “Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo” de la Ley No. 29783, Artículos 4, 5, 6 y 7. 10 Vid., Título III “Sistema Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo” de la Ley No. 29783, Artículos 8 – 16.
4
protección de los trabajadores en la
seguridad y salud en el trabajo, siendo sus
instancias el Consejo Nacional de Seguridad y
Salud en el Trabajo y los Consejos Regionales
de Seguridad y Salud en el Trabajo, los
mismos que son de naturaleza tripartita con
participación del Estado, Empleadores y
Trabajadores.
En cuanto al Sistema de Gestión de la
Seguridad y Salud en el Trabajo11, la Ley
mantiene la estructura anterior, con la
diferencia de que incorpora como actores a
las organizaciones sindicales. Así, se
incorpora la convocatoria a elecciones y la
elección del Comité de Seguridad y Salud en
el Trabajo. En relación a medidas de
prevención y protección se agrega la
sustitución de procedimientos, técnicas y
productos peligrosos por aquellos que
produzcan un menor o ningún riesgo.
Respecto al Comité de Seguridad y Salud en
el Trabajo, un cambio es la reducción del
número de 25 a 20 trabajadores para la
constitución del Comité. Así, los empleadores
con 20 o más trabajadores constituyen un
Comité de seguridad y salud en el trabajo, el
que estará formado por igual número de
representantes de empleadores y
trabajadores12. Asimismo, los empleadores
que cuenten con sindicatos mayoritarios
podrán incorporar un miembro del mismo en
calidad de observador. Además en los
centros de trabajo con menos de 20
11 Vid., Título IV “Sistema de gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo” de la Ley No. 29783, Artículos 17 – 47. 12 Vid., Artículo 29.
trabajadores son los mismos trabajadores
quienes nombran al supervisor13.
La Ley precisa que las empresas con 20 o más
trabajadores elaboran su Reglamento
Interno de Seguridad y Salud en el Trabajo, y
que el empleador debe adoptar acciones
para mejorar su conocimiento. Así deberá
hacer no menos de 4 capacitaciones al año,
adjuntar al contrato de trabajo las
recomendaciones en la materia y brindar
facilidades económicas y licencias con goce
de haber para la participación del trabajador
en cursos de formación relacionados14.
Otra novedad es que el empleador debe
organizar un servicio de seguridad y salud en
el trabajo para la prevención, garantizar que
las elecciones de representantes de los
trabajadores se realicen mediante
organizaciones sindicales y garantizar el
trabajo del Comité Paritario de Seguridad y
Salud en el Trabajo, asignando recursos15. De
otro lado se introduce la indemnización por
daños a la salud en el trabajo.
En cuanto a los derechos del trabajador,
éste puede comunicarse con los inspectores
de trabajo, aún sin la presencia del
empleador, situación no vista antes.
Asimismo, cuando se produzca la
transferencia de un trabajador por razones
de seguridad y salud en el trabajo, esta debe
producirse sin mermar sus derechos
remunerativos ni derechos a las utilidades
porque será considerado como hábil para el
cómputo al momento de la repartición.
13 Vid., Artículos 30 y 31. 14 Vid., Artículos 35. 15 Vid., Título V “Derechos y obligaciones”, Capítulo I “Derechos y obligaciones de los empleadores”, Artículos 48 – 71.
5
Además, se incluye como deber el informar
con veracidad a instancias públicas que se lo
requieran, caso contrario sería falta grave,
sin perjuicio de la denuncia penal
correspondiente16.
En cuanto a las Políticas en el plano de las
empresas y centros médicos asistenciales, el
empleador debe informar al Ministerio de
Trabajo y Promoción del Empleo de todo
accidente de trabajo, incidente peligroso
que ponga en peligro la salud e integridad
del trabajador u cualquier tipo de situación
que altere o ponga en riesgo su vida o
integridad en el ámbito laboral. Además, los
centros médicos asistenciales que atiendan
accidentes de trabajo y enfermedades
también están obligados a informar al
Ministerio de Trabajo.
Finalmente, se ha incorporado el artículo
168-A al Código Penal por el cual se tipifica la
figura del “Delito de atentado contra las
condiciones de seguridad e higiene
industriales”, el mismo que dispone una
pena privativa de la libertad de no menor de
dos años ni mayor de cinco, a quienes no
adopten las medidas preventivas para que
los trabajadores desempeñen su sus labores,
poniendo en riesgo su vida, pero si se como
consecuencia de un accidente se ocasiona la
muerte y/o lesiones graves las penas serian
no menor de cinco ni mayor de diez años.
CAMBIOS MÁS RESALTANTES DE LA LEY NO.
2978317
16 Vid., Título V “Derechos y obligaciones”, Capítulo I “Derechos y obligaciones de los trabajadores”, Artículos 72 – 79. 17 Carmen Ortega Chico, “¿Qué novedades nos trar la reciente promulgada Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo?,
Capacitaciones sobre seguridad y salud: En
número no menor de 4 capacitaciones al
año, que deberán ser programadas dentro
de jornada laboral, además de adjuntar al
contrato de trabajo las recomendaciones
sobre seguridad y salud (Art. 35).
Indemnización por daños a la salud en el
trabajo: El incumplimiento del empleador del
deber de prevención genera la obligación de
pagar indemnización. De comprobarse el
daño por la Autoridad Administrativa de
Trabajo, el MTPE determinará el pago de la
cuantía (Art. 53)
Obligaciones con contratistas,
subcontratistas, modalidades formativas o
terceros: La empresa principal es la
responsable solidaria frente a daños e
indemnizaciones que puedan surgir, de
comprobarse el incumplimiento de las
obligaciones de preservación. (Art. 68).
Además se le asigna la responsabilidad de
notificar al MTPE los accidentes de trabajo,
incidentes peligrosos y enfermedades
profesionales que pudieran ocurrir en sus
instalaciones (Art. 103).
Adecuación del trabajador al puesto de
trabajo: Derecho del trabajador a ser
transferido en caso de accidente de trabajo o
enfermedad ocupacional a otro puesto que
implique menos riesgo para su seguridad, sin
menoscabo de sus derechos remunerativos y
de categoría (Art. 76).
Registro de accidentes de trabajo,
enfermedades ocupacionales e incidentes
Disponible en: http://www.infocapitalhumano.pe/alerta-legal.php?id=43&t=que-novedades-nos-trae-la-reciente-promulgada-ley-de-seguridad-y-salud-en-el-trabajo (Consultado el 18 de junio de 2012).
6
peligrosos: Obligatoriedad de tener registros
por periodo de 5-10 años (Art. 87 y 88).
Comité de Seguridad y Salud en el Trabajo
(CSST): Los empleadores con 20 o más
trabajadores a su cargo deberán constituir
un comité de seguridad y salud en el trabajo.
Los empleadores que cuenten con sindicatos
mayoritarios incorporaron un miembro del
respectivo sindicato en calidad de
observador. (Art. 29). Cuando se cuente con
menos de 20 trabajadores, son los mismos
trabajadores quienes nombran al supervisor
de seguridad. Los miembros del Comité de
SST y supervisores, gozan de licencia con
goce de haber para realizar funciones, de
protección contra el despido incausado, y de
facilidades para realizar sus funciones en sus
respectivas áreas de trabajo, seis meses
antes y hasta seis meses después del término
de su labor (Art. 32).
Reglamento Interno de Seguridad y Salud en
el Trabajo (RISST): Obligatorio para todas las
empresas que cuenten con más de 20
trabajadores (Art. 34 Y 35).
Incorporación de tipo penal: Se impondrán
penas entre 5 y 10 años, para quienes
omitan adoptar medidas de SST, que pongan
en riesgo vida, salud o integridad del
trabajador o acarreen muerte/lesiones
graves (4ta. Disposición Complementaria.
V. Problemas identificados Un tema importante a considerar es que la
prevención de riesgos laborales o,
simplemente, el derecho a la Seguridad y
Salud en el Trabajo no cuenta con un
reconocimiento constitucional expreso,
debiendo ser derivado de otros derechos
como el derecho a la vida y la salud.
Asimismo, el Perú no ha ratificado los
convenios principales de OIT sobre
Seguridad y Salud en el Trabajo como el
Convenio 155, Convenio sobre Seguridad y
salud de los trabajadores, el Convenio 161
Convenio sobre los servicios de salud en el
trabajo, y el Convenio 187 Convenio sobre el
marco promocional para la seguridad y salud
en el trabajo, lo que pone en
cuestionamiento el compromiso de Perú es
este tema.
Si bien, la Ley de Seguridad y Salud en el
Trabajo considera como ámbito de
aplicación a todos los sectores económicos y
de servicios, incluyendo a los trabajadores
por cuenta propia, es de considerarse que
esta declaración de amplia cobertura es tan
solo declarativa, ya que la norma en su
conjunto está concebida en función de la
clásica relación laboral: empleador y
trabajador, no considerando las formas
atípicas que presenta la figura del trabajador
independiente.
7
Finalmente, es menester mencionar otros
problemas que deben ser considerados,
como por ejemplo: la falta de coordinación,
la insuficiencia de recursos disponibles, la
inadecuada asignación de recursos, la nula o
equivocada planificación de prioridades,
estrategias, acciones y gestión.
Una de las causas de la extensión de las
actividades del empleo informal en el Perú es
la relacionada a la cuestión normativa.
En primer lugar, Perú carece de un código del
trabajo que sistematice la norma laboral. Las
más esenciales leyes y reglamentos laborales
fueron expedidos en los noventa, durante el
gobierno de Fujimori, y expresaron una
lógica de “flexibilización” de las relaciones
laborales considerada como una de las
reformas más extremas de América Latina.
Estas reformas se orientaron al
repotenciamiento de los poderes del
empleador de contratar y al debilitamiento
de la acción colectiva. Se amplió las
modalidades de contratación temporal, se
admitió el despido arbitrario sujeto al pago
de indemnización, se introdujo la
intermediación laboral y se revisaron las
negociaciones colectivas.
En segundo lugar, para el tema específico de
trabajadores del empleo informal, se debe
verificar la existencia o ausencia de normas,
los derechos que consideran y sus carencias;
y el cumplimiento, o la falta de
cumplimiento, de las mismas respecto de las
relaciones laborales.
Si bien, el trabajador informal es titular de
“derechos laborales” según la Constitución
Política del Perú, son escasos los casos en los
que estos derechos son efectivos.
Estos trabajadores perciben menor salario,
están fuera de los alcances del salario
mínimo vital, y de las demás compensaciones
o prestaciones; no gozan de una jornada
máxima de trabajo ni de descanso diario,
semanal ni vacacional.
Además, carecen de la protección a sus
derechos colectivos y de toda forma de
protección social. Así, tienen acceso
limitado al seguro de salud, desempleo y
accidentes de trabajo; y el no acceso a la
protección de sistemas de pensiones impide
que estos se jubilen obligándose a trabajar
durante más tiempo.
En cuanto a la observancia de Principios y
Derechos en el trabajo en la informalidad, se
tienen bajos estándares laborales en materia
normativa laboral en Perú, así como los bajos
niveles en su cumplimiento son
preocupantes. Se carece de un marco
jurídico que regule los derechos de los
trabajadores en empleo informal de manera
suficiente e integral, no solo para dotar de
un manto de legalidad a lo que se va a
Tema 5: Marco legal de los trabajadores informales
8
regular, si no por el esfuerzo jurídico de
entender un fenómeno social real y
encauzarlo.
Las escasas normas existentes están
altamente dispersas por la heterogeneidad
de los sectores con empleo informal
existentes (trabajador reciclador, de la
estiba, del hogar, de la venta ambulante,
etc.); la fuente normativa o el sujeto que la
produce (leyes, reglamentos, ordenanzas,
jurisprudencia, etc.). Asimismo, las normas
están desconectadas unas de otras, muchas
con carácter contradictorio.
El Estado tiene una capacidad muy limitada
de hacer cumplir lo escasamente regulado.
Así, su sistema de fiscalización no es eficiente
en los casos de fraude por empresas que no
declaran a sus trabajadores; no tiene
facultades para intervenir en los casos de los
trabajadores autoempleados; no ejecuta
acciones de prevención mediante la
capacitación de sus agentes públicos; y los
escasos mecanismos implementados para
permitir la inserción del trabajadores a la
formalidad es deficiente.
En cuanto a la
protección social
y el derecho a la
seguridad social
en la
informalidad, la
diferencia entre
el trabajador en
empleo informal y el formal respecto al
acceso a la protección social es amplia. Si
bien las tasas de afiliación a sistemas de
salud y pensiones han mejorado, estas
siguen estando por debajo del promedio en
América y su calidad no se ajusta a los
estándares requeridos por la OIT. Como lo
indica la Comisión de Expertos en Aplicación
de Convenios y Recomendaciones de la OIT
tanto el Seguro Integral en Salud y el sistema
Privado de pensiones no califican como
seguridad social de acuerdo al Convenio
Internacional del Trabajo 102, ratificado por
Perú. Así, la afiliación en el sector informal
en el área urbana solo alcanza al 19,6% en el
seguro de salud y el 37,8% en el sistema de
pensiones.
Sin duda, los elevados porcentajes de
empleo informal y el escaso acceso al trabajo
decente que ello implica suponen serias
dificultades para el trabajador peruano y una
desventaja en materia de crecimiento
económico para el país.
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