-
RESUMEN EJECUTIVO
xvii Desarrollo Sustentable
xviii Desafos que Enfrenta el Sector de los Minerales
xviii Viabilidad de la Industria de los Minerales
xxi Control, Uso y Manejo del Territorio
xxi Minerales y Desarrollo Econmico
xxii Comunidades Locales y Minera
xxiv Minera, Minerales y Medio Ambiente
xxv Uso de los Minerales: Un Enfoque Integrado
xxvi Acceso a la Informacin
xxvi Minera Artesanal y en Pequea Escala
xxvii Gobernanza del Sector: Roles, Responsabilidades
eInstrumentos para el Cambio
xxvii Una Agenda para el Cambio
xxx Una Visin del Sector de los Minerales
xxx Apoyo al Desarrollo Sustentable en el Sector de
losMinerales
xxxi Primer Paso Comprender el Desarrollo Sustentable
xxxi Segundo Paso Crear Polticas Organizativas y Sistemasde
Gestin
xxxii Tercer Paso Lograr la Cooperacin entre Actores
conIntereses Similares
xxxv Cuarto Paso Generar Capacidad para la Accin Eficaz entodos
los Planos
xliv Una Ultima Reflexin...
-
Abriendo Brecha: Minera, Minerales y Desarrollo Sustentable
presenta un anlisis de un sectorextenso y heterogneo a lo largo de
las etapas de exploracin, produccin, uso, reutilizacin,reciclaje y
disposicin final de los minerales y metales. El proyecto asumi
desde el principioque el desarrollo sustentable poda brindar un
marco de referencia til para orientar al sectorde los
minerales.Tambin se estim que mediante la definicin de desafos
desde todas lasperspectivas y en forma equilibrada surgiran nuevas
formas de avanzar. Este ResumenEjecutivo constituye una gua bsica
de los temas prioritarios que enfrenta el sector, tal comofueron
identificados por MMSD a travs de las consultas a los distintos
actores, y describealgunas de las recomendaciones polticas ms
importantes surgidas en el proceso de consultay anlisis.
Los productos minerales son esenciales para las sociedades y
economas contemporneas.Muchas necesidades bsicas no pueden
satisfacerse sin recurrir a ellos. Pero si la industriasolamente
responde a la demanda de productos minerales, est muy lejos de
satisfacer lo quela sociedad espera de ella. El proceso de
produccin y utilizacin de los minerales podraayudar a la sociedad a
alcanzar otros objetivos, como generar puestos de trabajo directos
eindirectos, ayudar al desarrollo de las economas nacionales y
asistir a las sociedades en ellogro de metas de eficiencia, entre
muchos ms. En aquellos lugares donde la industria estlejos de
satisfacer estos objetivos, se considera que no cumple con sus
obligaciones y segenera un creciente rechazo hacia ella.
La industria de la minera y los minerales enfrenta algunos de
los desafos ms complejos quepuede tener cualquier sector industrial
y actualmente es vista con desconfianza por muchasde las personas
con las cuales trata a diario. No ha logrado convencer a algunos de
susintegrantes y actores de que tiene una licencia social para
operar en muchos lugares delmundo, a partir de las diversas
expectativas que generan sus potenciales aportes:
Los pases esperan que el desarrollo de la minera impulse un
crecimiento econmicosostenido.
Las comunidades locales esperan que la industria genere empleos,
infraestructura y otrosbeneficios que contrarresten los riesgos e
impactos que experimentan y, en definitiva,quedar en una mejor
situacin que al inicio del proyecto.
Los empleados de la industria esperan contar con mejores
condiciones de salud yseguridad laboral, con una mejor vida
comunitaria y el ser considerados al trmino de sufuente
laboral.
Los ciudadanos locales y los defensores de los derechos humanos
esperan que las empresasrespeten y apoyen los derechos bsicos,
incluso cuando estn operando en pases donde elgobierno no coopera
en estas materias.
Las organizaciones ambientales esperan un mejor desempeo y que
la industria eviteoperar en zonas delicadas en trminos ecolgicos y
culturales.
Los inversionistas esperan mayores ingresos y han demostrado una
notoria preocupacinante los resultados financieros de la
industria.
Los consumidores esperan contar con productos seguros elaborados
en procesos quecumplan con normas ambientales y sociales
aceptables.
Las empresas tienen que hacer mucho ms, en algunas ocasiones con
menos recursos. Existenlmites para las responsabilidades que las
empresas pueden asumir ante la sociedad: la mayorade la gente se
sentira incmoda en un mundo en el cual las empresas fueran las
fuentesprincipales de educacin y atencin de salud, que actuaran
como los principales organismosen la proteccin de los derechos
individuales o que sustituyeran a los gobiernos. Otros
MMSD ABRIENDO BRECHA
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xiv
-
actores, sobre todo los gobiernos, tienen roles muyimportantes
que cumplir. El gobierno debe propiciarun ambiente favorable,
definir las exigencias queespera de la industria, garantizar que
tales exigenciassean alcanzadas y disponer de incentivos y
sancionesimportantes que estimulen su cumplimiento.Tieneque prestar
servicios ms eficientes y proteger mejorlos derechos de las
minoras.
Para lograr el xito ser necesario mejorar lacapacidad y el
desempeo de todos los componentesdel sector: la industria en todas
sus etapas desde laexploracin hasta el procesamiento, el gobierno,
lasorganizaciones internacionales, las organizaciones
nogubernamentales (ONG), las universidades, lasociedad civil, las
comunidades, los trabajadores, lasinstituciones crediticias, las
compaas aseguradoras ylos consumidores.Todos debern aprender a
lograrsus propios objetivos en forma tal que hagan avanzara la
sociedad en conjunto.
Con este trasfondo, y teniendo en mente la CumbreMundial sobre
Desarrollo Sustentable prevista para elao 2002, nueve de las
mayores empresas mineras delmundo decidieron iniciar un proyecto
con el fin deanalizar de qu manera el sector de los mineralesaporta
al desarrollo sustentable y cmo sera posibleaumentar dicho aporte.A
travs del ConsejoEmpresarial Mundial para el Desarrollo
Sustentable(WBCSD), estas empresas contrataron al
InstitutoInternacional para el Medio Ambiente y elDesarrollo
(IIED), de Londres, para que llevara acabo un proceso independiente
de investigacin yconsulta durante dos aos: el Proyecto
Minera,Minerales y Desarrollo Sustentable (Mining, Mineralsand
Sustainable Development MMSD). En definitiva,el proyecto finalmente
reuni a ms de 40patrocinadores comerciales y no comerciales.A
partirde abril del ao 2000, los equipos del proyectotrabajaron para
lograr cuatro grandes objetivos:
Evaluar el sector global de la minera y losminerales con
respecto a la transicin hacia eldesarrollo sustentable.
Identificar de qu manera pueden proveerse losservicios que
forman parte de la cadena de abastecimiento de los minerales de tal
modoque apoyen al desarrollo sustentable.
Proponer elementos clave para perfeccionar el sistema de los
minerales. Generar plataformas de anlisis y de participacin para el
desarrollo permanente de las
comunicaciones y de las redes de trabajo entre todos los actores
del sector.
RESUMEN EJECUTIVO
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE xv
Cuadro RE1. El Proceso MMSD
Asociaciones Regionales. El proyecto contempl lacreacin de
cuatro equipos regionales, cada cual consu propia estructura de
gobernanza, prioridades deinvestigacin y procesos de consulta: Sur
de Africa,Amrica del Sur, Australia y Amrica del Norte.
Proyectos Nacionales. A travs de los equiposregionales o, en
algunos casos, directamente desde laestructura central del
proyecto, MMSD organiziniciativas nacionales en aproximadamente 20
pases.En algunos casos se trat simplemente de elaborarinformes
nacionales exploratorios, mientras que enotros se realizaron
procesos de investigacin yconsulta ms ambiciosos.
Talleres Globales. Unas 700 personas con diferentesexperiencias
participaron en 23 talleres o reuniones deexpertos, en torno a
temas que fueron desde el manejode grandes volmenes de desechos y
biodiversidad,hasta las preocupaciones de pueblos indgenas,derechos
humanos y corrupcin.
Investigaciones Solicitadas. Durante el transcurso delproyecto
se encargaron unas 175 investigaciones, tantodesde la coordinacin
central como desde los equiposregionales. La mayor parte de estos
estudios fueronobjeto de anlisis y debate en los talleres o
reunionesde consulta.
Presentaciones, Comunicaciones y Boletines. El equipocentral de
MMSD present las ideas que se generabena una amplia gama de
audiencias para que fuerancomentadas. El proyecto public en su
sitio Webdocumentos de importancia y recibi
importantescomunicaciones en respuesta. En el transcurso
delproyecto, se enviaron 21 boletines informativos a msde 5.000
personas, en los que se presentabainformacin actualizada de las
actividades del proyectoy se solicitaban ideas, respuestas y
comentarios alinforme borrador.
-
El proyecto fue supervisado por un Grupo Garanteindependiente,
integrado por 25 reconocidaspersonalidades con diferentes
perspectivas yprovenientes de distintas regiones del mundo,
quienesparticiparon a ttulo individual y no comorepresentantes de
alguna organizacin. El grupo sereuni en ocho ocasiones para evaluar
el avance yasesorar en la direccin futura del proceso.
Lacoordinacin del proyecto mantuvo suindependencia durante todo el
proceso. Losprincipales componentes del proyecto se describenen el
Cuadro RE1.
Abriendo Brecha presenta el anlisis de un sectorextenso y
heterogneo en sus diversas etapas deexploracin, produccin, uso,
reutilizacin, reciclaje ydesecho de minerales y metales. El
proyecto asumidesde el principio que el desarrollo sustentable
podabrindar un marco de referencia til para orientar alsector de
los minerales.Tambin estim quemediante la definicin de desafos
desde todas lasperspectivas y en forma equilibrada surgiran
nuevasmaneras de avanzar. Este Resumen Ejecutivoconstituye una gua
bsica con respecto a los temasprioritarios que enfrenta el sector,
tal como fueronidentificados por MMSD a travs de las consultas alos
distintos actores, y describe algunas de lasrecomendaciones
polticas ms importantes surgidasen el proceso de consulta y
anlisis.
No haba precedentes de un proceso de estascaractersticas y a
esta escala en ningn sectorindustrial de importancia. No ha sido
una tarea fcil,si se tienen en cuenta, por una parte, los bajos
nivelesde confianza en el sector y, por otra, la complejidadde los
temas considerados.Aun cuando es prematuropretender evaluar todas
las enseanzas que dejaMMSD, el Cuadro RE2 presenta algunas
observaciones preliminares surgidas en el proceso.
Gran parte del contenido de Abriendo Brecha est basado en las
investigaciones y consultasrealizadas a travs de procesos
regionales en Australia,Amrica del Norte,Amrica del Sur ySur de
Africa.Tal como en el proceso global, los informes regionales se
basan en unprolongado dilogo con actores clave en talleres, foros
regionales, grupos asesores organizadosen cada regin y en las
investigaciones encargadas para abordar temas prioritarios.
Lainformacin obtenida de los equipos regionales permiti obtener una
clara imagen de lacontribucin del sector al desarrollo sustentable
y de las principales prioridades en susrespectivas regiones.
Reviste especial importancia el haber identificado acciones
especficas encada regin para orientar el futuro del sector. Los
anlisis y resultados regionales seencuentran disponibles en
informes independientes.
MMSD ABRIENDO BRECHA
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xvi
Para que los esfuerzos tengan xito, es fundamentalcontar con un
proceso inicial de amplia base eintegrador.
El tiempo destinado debe tener en cuenta lasdistintas
capacidades de los participantes y, a la vez,la necesidad de contar
con resultados en un plazooportuno.
Ningn grupo debe tener acceso exclusivo alproceso o a sus
iniciativas posteriores.
La responsabilidad de conducir el proceso enrepresentacin de los
dems debe recaer sobre ungrupo confiable por su diversidad y su
capacidadcrtica.
Ningn proceso debe pasar por alto la importanciade los
patrimonios locales (culturales, ambientales yeconmicos); por lo
tanto, el principio rector debe serla descentralizacin.
El alcance inicial debe contar con el respaldo detodas las
partes y ser objeto de revisiones en lamedida en que avance el
dilogo.
El proceso no puede tener xito si alguno de losactores intenta
prematuramente arrogarse ciertasuperioridad en pblico o si realiza
gestionesprivadas para afectar su normal desarrollo.
Las reglas del juego son fundamentales: todos debentrabajar bajo
los mismos estndares de rigor,honestidad y transparencia.
Los recursos financieros que se aporten no debenafectar las
relaciones; asimismo, lasresponsabilidades de implementacin del
procesodeben ser reconocidas por todos.
Cuadro RE2. Procesos con Participacin de MltiplesActores:
Algunas Observaciones desde el ProyectoMMSD.
-
Desarrollo Sustentable
Uno de los mayores desafos enfrentados por elmundo actual es la
integracin de la actividadeconmica con la preservacin ambiental,
laspreocupaciones sociales y sistemas eficientes degobernanza. El
logro de esta integracin puede serdenominado desarrollo
sustentable. Para el sectorminero, dicho logro debe consistir en
maximizar elaporte al bienestar de la generacin actual de formatal
que garantice una distribucin equitativa decostos y beneficios, sin
reducir las posibilidades desatisfaccin de necesidades de las
futurasgeneraciones. El enfoque a adoptar para lograr loanterior
debe ser comprensivo abarcando todo elciclo de vida de los
minerales y con visin defuturo, que incluya objetivos tanto de
largo como decorto plazo. Para ello, este enfoque debe contemplar:
un marco de referencia slido para el desarrollo
sustentable, basado en un conjunto de principiosgenerales
adoptados de comn acuerdo,
un conocimiento de los desafos y limitacionesclave que enfrenta
el sector en diferentes planos yen las diferentes regiones, de las
acciones necesariaspara enfrentarlos o superarlos, y de
loscorrespondientes roles y responsabilidades de losactores que
forman parte del sector,
un proceso para responder a estos desafos querespete los
derechos e intereses de todos losinvolucrados, que sea capaz de
establecerprioridades y que asegure que las acciones sonrealizadas
en el mbito correspondiente,
un conjunto integrado de instituciones einstrumentos de poltica
que aseguren elcumplimiento de normas mnimas, as como larealizacin
de acciones voluntarias responsables,
medidas verificables para evaluar el progreso yfomentar un
avance sostenido.
El Cuadro RE3 presenta un marco de referenciabasado en un
conjunto de principios rectores paracada una de las cuatro
dimensiones o pilares deldesarrollo sustentable. Estos principios
deben servistos como aspiraciones de alto nivel y serinterpretados
teniendo en cuenta la diversidad, laslimitaciones de conocimiento y
capacidad, as comola necesidad social de los
minerales.Aunquepresentados en distintas esferas con el objeto
defacilitar su interpretacin, estos principios debenaplicarse de
manera integrada en la toma de
RESUMEN EJECUTIVO
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xvii
Cuadro RE3. Principios del Desarrollo Sustentable
Esfera Econmica Aumentar al mximo el bienestar humano.
Garantizar un uso eficiente de todos los recursos,
naturales u otros, a travs de una optimizacin de lasrentas.
Procurar identificar e internalizar los costosambientales y
sociales.
Mantener y mejorar las condiciones para laexistencia de empresas
viables.
Esfera Social Garantizar una distribucin justa de los costos
y
beneficios del desarrollo entre todos los habitantesdel
planeta.
Respetar y reforzar los derechos fundamentales delos seres
humanos, entre los que se incluyen laslibertades civiles y
polticas, la autonoma cultural,las libertades sociales y econmicas
y la seguridadpersonal.
Aspirar a mantener los avances en el tiempo.Garantizar que el
agotamiento de recursos naturalesno renovables no afectar a las
futurasgeneraciones, mediante la sustitucin de estosrecursos por
otras formas de capital.
Esfera Ambiental Fomentar una administracin responsable de
los
recursos naturales y el medio ambiente, incluyendola reparacin
de los daos del pasado.
Reducir al mnimo los desechos y los daosambientales en toda la
cadena de abastecimiento.
Actuar con prudencia cuando los impactos seandesconocidos o
inciertos.
Operar dentro de los lmites ecolgicos y proteger elcapital
natural fundamental.
Esfera de Gobernanza Apoyar la democracia representativa,
incluyendo la
toma de decisiones participativa. Estimular la libre empresa
dentro de un sistema de
reglas e incentivos claros y justos. Evitar una excesiva
concentracin de poder
mediante un sistema eficiente de controles ybalances
apropiados.
Garantizar la transparencia mediante el acceso detodos los
actores a informacin pertinente y precisa.
Garantizar la rendicin de cuentas por las decisionesy acciones,
las que deben fundamentarse en unanlisis amplio y confiable.
Estimular la cooperacin con el fin de generarconfianza y
fomentar los objetivos y valores comunes.
Garantizar que las decisiones sean tomadas en elmbito apropiado
y que se adhiera, en lo posible, alprincipio de subsidiariedad.
-
decisiones.As como, por ejemplo, debe reconocerse el papel de la
riqueza mineral en elbienestar humano, la misma debe manejarse de
modo que proteja el medio ambiente y otrosvalores sociales y
culturales. Igualmente, las decisiones de llevar a cabo o no la
explotacin deuna mina en un rea determinada deben tomarse a travs
de un proceso democrtico ybasarse en una evaluacin integrada de los
impactos ecolgicos, ambientales, econmicos ysociales.
Los procesos de toma de decisiones son tan vitales como los
resultados finales y,generalmente, implican elecciones y
compensaciones entre intereses contrapuestos. Puedehaber conflictos
entre diferentes grupos de actores y entre las prioridades globales
y locales.Los distintos grupos, al actuar de manera concertada,
necesitan evaluar la posibilidad deaceptar, por ejemplo, el
continuar con un dao ambiental menor a cambio de gananciassociales
y econmicas mayores, o de sacrificar objetivos econmicos y sociales
en pos de unbeneficio ambiental significativo. En cada caso, debe
adherirse al principio de subsidiariedad,el cual reconoce que las
decisiones deben tomarse tan cerca como sea posible de la gente
ycomunidades ms directamente afectadas.
Para implementar los principios del desarrollo sustentable en el
sector de los minerales esnecesario elaborar herramientas
integradas, capaces de concentrar la atencin en estadiversidad de
principios y objetivos dentro de una estructura de toma de
decisionesmanejable. Disponemos de una amplia gama de instrumentos
que incluye herramientasreguladoras, financieras, educacionales e
institucionales. Es necesario que los instrumentossean eficaces;
posibles en trminos administrativos; eficientes en materia de
costos, conincentivos para la innovacin y el perfeccionamiento;
transparentes; aceptables y crebles paralos actores; confiables y
reproducibles a travs de los distintos grupos y regiones; y
equitativosen la distribucin de costos y beneficios.
Toda accin que se sugiera debe: ser coherente con el marco del
desarrollo sustentable, basarse en objetivos e incentivos
claramente definidos, que apunten a un cambio en
direccin a las mejores prcticas, ser especfica, controlable,
posible, realista y acotada a un espacio de tiempo, avanzar hacia
mayores niveles de confianza y cooperacin, basarse, en lo posible,
en estructuras e instituciones vigentes.
Desafos que Enfrenta el Sector de los Minerales
MMSD concentr las inquietudes planteadas por los actores en
nueve desafos que enfrentael sector, tal como se muestra en el
Cuadro RE4. Estos desafos representan los temas msapremiantes
identificados por medio de los distintos mecanismos de consulta
utilizados porMMSD durante sus casi dos aos de vida.
Viabilidad de la Industria de los MineralesEl mayor desafo que
supone insertar el principio del desarrollo sustentable en las
empresasdel sector de los minerales es la dificultad que existe
para vincular dicho concepto con elxito financiero. La mayora de
las empresas est realizando esfuerzos para elaborar un
claroargumento de negocios que les permita transitar por esta
senda. En efecto, existe unargumento empresarial para atender las
preocupaciones del desarrollo sustentable: menores
MMSD ABRIENDO BRECHA
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xviii
-
RESUMEN EJECUTIVO
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xix
Viabilidad de la Industria de los Minerales. La industria de los
minerales no puede aportar aldesarrollo sustentable si las empresas
no pueden sobrevivir y prosperar. Para lo anterior senecesita una
fuerza laboral segura, saludable, capacitada y comprometida; acceso
al capital; unalicencia social para operar; la capacidad para
atraer y mantener una administracin de excelentenivel; y la
posibilidad de obtener rendimiento de la inversin.
Control, Uso y Manejo del Territorio. La minera es uno ms de los
distintos usos que compitenpor el territorio. Con frecuencia, no
existe planificacin o algn tipo de marco regulador quepermita
evaluar y manejar los usos posibles. En consecuencia, surgen a
menudo problemas ydesacuerdos en torno a temas tales como
compensaciones, reasentamientos, demandas detierra por parte de
pueblos indgenas y reas protegidas.
Minerales y Desarrollo Econmico. Los minerales poseen el
potencial de aportar a ladisminucin de la pobreza y a un mayor
desarrollo econmico en el plano nacional. Los pases sehan dado
cuenta de esto, pero con distinta suerte. Para alcanzar estos
objetivos, debenestablecerse marcos de referencia adecuados para la
creacin y el manejo de la riqueza mineral.Entre otros desafos se
encuentra el combate a la corrupcin y la bsqueda de un equilibrio
entrelos beneficios locales y nacionales.
Comunidades Locales y Minera. La minera tambin puede brindar
beneficios en el plano local.Sin embargo, ciertas tendencias
actuales, por ejemplo, a la disminucin de la fuerza laboral y a
lacontratacin externa de servicios, tienen efectos negativos para
las comunidades. El descontentosocial y la distribucin desigual de
los costos y beneficios dentro de las comunidades tambinpueden
crear tensiones sociales. Para asegurar que las mejoras en salud y
educacin o laactividad econmica perduren luego del cierre de las
minas es necesario un nivel deplanificacin que, con demasiada
frecuencia, no ha sido alcanzado.
Minera, Minerales y Medio Ambiente. Las actividades del ciclo de
los minerales generan unsignificativo impacto en el medio ambiente.
Para manejar estos impactos con efectividad esnecesario abordar
temas pendientes referidos al manejo de enormes cantidades de
desechos, laelaboracin de mtodos para internalizar los costos del
desage de cido, el mejoramiento tantode la evaluacin de impacto
como de los sistemas de gestin ambiental y la planificacin
efectivadel cierre de minas.
Un Enfoque Integrado para la Utilizacin de los Minerales. El uso
de los minerales es esencialpara la vida moderna. No obstante, los
modelos actuales de uso enfrentan un nmero cada vezmayor de
desafos, que van desde las inquietudes sobre eficiencia y reduccin
de los desechoshasta los riesgos asociados al uso de ciertos
minerales. Las empresas que operan en las distintasetapas del ciclo
de vida de los minerales pueden beneficiarse si aprenden a trabajar
juntas en laexploracin de nuevas formas de reciclar, reutilizar y
refabricar productos, as como en eldesarrollo de programas
integrados de supervisin de productos y de control de la cadena
deabastecimiento.
Acceso a la Informacin. El acceso a la informacin es fundamental
para generar mayoresniveles de confianza y cooperacin. La calidad
de la informacin y su utilizacin, produccin,transmisin, acceso y
credibilidad influyen en conjunto en la interaccin de todos los
actores delsector. Una participacin pblica efectiva en la toma de
decisiones, exige que la informacin estdisponible para el pblico en
formas accesibles.
Cuadro RE4. Nueve Desafos Clave
-
costos laborales y de salud, mejor acceso a instituciones
crediticias y aseguradores, menorescostos asociados a la etapa
posterior al cierre de minas, as como frecuentes
ventajascomerciales y de imagen.
Algunas empresas estn aplicando medidas especficas para integrar
los principios deldesarrollo sustentable en sus prcticas
corporativas, pero la mayora de ellas est lejos de
haberdesarrollado una visin detallada. Existen varias herramientas
que son comunmenteutilizadas, tales como estrategias y polticas
corporativas, programas de cambio administrativo,procedimientos
formales para el manejo de riesgos, implementacin y auditora de
losobjetivos y metas internas, evaluaciones de proyecto y programas
de capacitacin del personalde mayor importancia.
Muchas de las grandes empresas internacionales del sector de los
minerales que se cotizan enlas bolsas de valores, manifiestan su
compromiso con la rentabilidad accionaria. Un cambioadecuadamente
implementado, desde la cultura de costos hacia la cultura de
valores podragarantizar que los temas propios del desarrollo
sustentable sean incorporados disciplinada ysistemticamente en las
decisiones de negocios.
Las empresas del sector de los minerales tienen, en conjunto, un
pobre registro de seguridady salubridad en las condiciones
laborales. En los ltimos aos se ha producido un avanceimportante,
pero es necesario hacer mayores esfuerzos para garantizar que los
empleadospuedan realizar su trabajo sin que resulten heridos o
adquieran alguna enfermedad. Paralograr una gestin de seguridad
eficaz en el da a da es necesario que la administracin,
lostrabajadores y los sindicatos trabajen en conjunto. Las empresas
tienen que demostrar quecumplen con las normas mnimas exigidas por
los principales convenios de la OrganizacinInternacional del
Trabajo (OIT), en particular el derecho de los trabajadores a
lasindicalizacin y el cumplimiento de normas mnimas en materia de
salud, seguridad yextensin de la jornada de trabajo.
MMSD ABRIENDO BRECHA
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE xx
Minera Artesanal y en Pequea Escala. Varios millones de personas
viven de la mineraartesanal y en pequea escala (MAPE). En muchos
casos, la MAPE representa una importantesino la nica fuente de
ingresos. Esta parte del sector se caracteriza por los bajos
ingresos,condiciones laborales inseguras, graves impactos
ambientales, exposicin a materiales nocivos,tales como los vapores
de mercurio, y los conflictos con gobiernos y grandes empresas.
Gobernanza del Sector: Roles, Responsabilidades e Instrumentos
para el Cambio. El desarrollosustentable exige la existencia de
nuevos sistemas integrados de gobernanza. La mayora de lospases an
no cuenta con un marco regulador que les permita transformar la
inversin minera endesarrollo sustentable: es necesario elaborar
estos marcos. Los cdigos y pautas voluntarios,procesos con
participacin de actores y otros sistemas que promueven mejores
prcticas, enreas en las que el gobierno es incapaz de asumir un rol
eficaz como ente regulador, estnabrindose camino como recursos para
abordar estos problemas. Las instituciones crediticias yotras
instituciones financieras pueden desempear una funcin central en el
impulso de lasmejores prcticas.
Cuadro RE4. Nueve Desafos Clave, continuacin
-
Control, Uso y Manejo del TerritorioLa exploracin y explotacin
minera impone algunos desafos significativos con respecto alacceso
y el manejo del territorio. Para tomar la mejor decisin sobre el
uso adecuado delterritorio se requiere un marco de planificacin
integrado, que aspire a lograr un equilibrioentre intereses
contrapuestos, tales como los planos nacional y local o entre
minera ypreservacin. Es posible establecer compensaciones para
alguno de estos intereses enparticular, pero tales decisiones slo
pueden alcanzarse mediante la participacin de, ynegociacin con,
todos aquellos que puedan verse directamente afectados por los
resultados.El proceso de planificacin ser ms eficaz si existen
reglas equitativas e integradoras enmateria de tenencia de tierras,
programas de compensacin para los afectados y una slidaestructura
de gobierno, que cuente con mecanismos de arbitraje en caso
necesario.
Territorio, Minera y Pueblos IndgenasLas tierras indgenas han
sido y, para muchos, continuan siendo, amenazadas por todas
lasformas de explotacin del territorio, incluyendo la minera. Por
lo general, las tierras seutilizan sin el consentimiento de los
pueblos indgenas. Las empresas deberan actuar como siel
consentimiento fuera una exigencia para acceder a las tierras, aun
cuando la ley no lodisponga. Se deben respetar los procesos de toma
de decisiones adecuados a las circunstanciasculturales de los
pueblos indgenas.
ReasentamientosLos reasentamientos han ido a menudo acompaados
por prdida de tierras y vivienda,desempleo y falta de acceso a
recursos comunes, entre otros problemas. Hoy en da lasempresas no
apoyaran las prcticas del pasado y los proyectos actuales tienen un
enfoque msequitativo para tratar estos temas. Cuando existen
reasentamientos, las empresas debenasegurar que las condiciones de
vida no empeoren, que los vnculos comunitarios y socialesse
mantengan y que se entregue una compensacin justa por la prdida de
activos y deoportunidades econmicas, entre otros aspectos. Los
roles y responsabilidades para asegurar elbienestar de las
comunidades trasladadas a largo plazo deben ser definidos y
controlados.
Areas ProtegidasLas reas protegidas son esenciales para la
conservacin de valores ecolgicos, sociales yculturales
fundamentales. Debera existir un debate ms amplio sobre el manejo
de las reasprotegidas y las compensaciones. Es necesario aumentar
el inters y participacin local en elmanejo exitoso de las reas
protegidas, as como los recursos disponibles para dicho manejo.Las
actividades mineras podran, en principio, cooperar para llenar
estos vacos, pero existenprofundas sospechas hacia cualquier
propuesta de explotar un yacimiento dentro o cerca deuna zona
protegida. Uno de los mayores obstculos que impiden avanzar en esta
materia es lafalta de casos exitosos en los cuales lo anterior haya
sido demostrado en concreto. Losintereses ambientales y mineros,
entre otros, deberan ser evaluados en conjunto con los delos
pueblos, a menudo pobres y polticamente marginados, que
generalmente viven en estaszonas.
Minerales y Desarrollo EconmicoEs difcil justificar la
existencia de la minera si esta no genera beneficios econmicos,
enespecial en los pases y regiones que carecen de otras fuentes de
desarrollo o que, por otrosmotivos, no son atractivos para la
inversin extranjera.Adems de recaudar dinero en efectivopor los
impuestos y los derechos de explotacin, los beneficios de la
actividad minera debenincluir la generacin de empleo,
infraestructura (carreteras y hospitales, por ejemplo),
RESUMEN EJECUTIVO
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxi
-
vnculos comerciales con las industrias que suministran bienes y
servicios o que procesan laproduccin mineral, as como transferencia
tecnolgica. Sin embargo, en algunos pases laminera no ha generado
un desarrollo econmico duradero. Una riqueza repentina puedetener
efectos negativos en la vida social y poltica y propiciar o
contribur a apoyar lacorrupcin, los gobiernos autoritarios, los
abusos a los derechos humanos o los conflictosarmados.
Las barreras arancelarias y de otro tipo tambin han impedido que
las economas endesarrollo capturen un mayor valor agregado en la
cadena de los minerales. La falta derecursos econmicos, capacidad
institucional y voluntad poltica son, por lo general, la fuentede
desigualdades y del subdesarrollo. Cuando la gobernanza y los
vnculos entre los mbitosnacionales y locales son dbiles, es posible
que las comunidades locales vean muy poco de losingresos derivados
de la actividad minera. La solucin consiste en encontrar mejores
mtodospara rescatar y manejar la riqueza derivada de los minerales,
as como garantizar que sta seainvertida en beneficios duraderos en
apoyo al desarrollo nacional, regional y local.
CorrupcinLa corrupcin es uno de los mayores obstculos para
lograr una distribucin equitativa de losingresos provenientes de la
minera. Muchas operaciones tienen lugar en pases dondepredomina la
corrupcin. Es posible que algunas empresas del sector se hayan
involucrado endiversas actividades ilcitas: sobornos para obtener
licencias y permisos o para obtener accesopreferencial a
exploraciones, activos o crditos, o para obtener decisiones
judiciales favorables.La minera tiene, asimismo, caractersticas que
aumentan los riesgos de corrupcin, talescomo los enormes
desembolsos de capital, la engorrosa regulacin requerida y la
ubicacinde los proyectos en lugares fijos.
Derechos HumanosAlgunas empresas mineras han sido acusadas de
cometer abusos contra los derechos humanospor medio de acciones
independientes o en confabulacin con gobiernos.Algunos de loscasos
ms graves ocurrieron cuando las empresas se apoyaron en las fuerzas
de seguridadnacional para obtener el control sobre tierras o
defender instalaciones construidas. Losderechos de los trabajadores
son tambin amenazados por las difciles y peligrosascondiciones
laborales; existe una larga historia de conflictos entre la
administracin y lostrabajadores, sobre todo en estados
autoritarios.Algunos defensores de los derechos humanossostienen
que las transnacionales deben asumir responsabilidad no slo por el
respeto sinotambin por la promocin de los derechos humanos.
ConflictosEn algunas zonas del mundo afectadas por inestabilidad
poltica, la minera ha servido comofuente de financiamiento para
mantener los estallidos de violencia donde los combatientesvenden
minerales por vas ilegales para financiar sus campaas militares.
Las masivasmigraciones hacia los recintos mineros pueden generar
resentimiento entre quienes yahabitaban la zona. Si los ingresos de
la minera no son repartidos en forma equitativa, puedensurgir
conflictor armados. Similares alteraciones pueden ocurrir a raz del
cierre de minas.
Comunidades Locales y MineraPocas reas presentan un desafo mayor
que la relacin entre empresas mineras ycomunidades locales. El
legado de abusos y desconfianza es evidente. Las
demandasgeneralizadas de las comunidades por obtener beneficios
importantes, directos y sostenidos de
MMSD ABRIENDO BRECHA
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxii
-
las riquezas generadas por la minera, son un fenmeno
relativamente reciente, por lo cual esfrecuente que ni las
instituciones de gobierno, ni las empresas, ni las mismas
comunidadescuenten con la capacidad apropiada para responder a
estas situaciones. En zonas donde lagobernanza es dbil, las
comunidades suelen acudir a las empresas en actividad, las que se
hanencontrado suministrando servicios para el desarrollo con el fin
de obtener o mantener sulicencia social para operar.
Una nueva relacin comienza a surgir sobre la base del
reconocimiento de los derechos delas comunidades y la necesidad de
que stas participen en la toma de decisiones.Adems,algunas nuevas
iniciativas buscan evitar que la empresa asuma el rol y las
responsabilidadesque le corresponden al gobierno, y se centran ms
bien en el mejoramiento de la capacidaddel gobierno local y de
otras instituciones locales para generar beneficios a largo
plazoderivados de la minera. Cada vez adquiere ms fuerza la idea de
que las ONG y otrosgrupos de la sociedad civil tambin pueden actuar
como mediadores independientes,facilitando el flujo de informacin
hacia y desde las comunidades y aplicando medidas enconjunto con
las empresas y el gobierno.
En trminos ideales, la parte de los ingresos recibida por la
comunidad debera serdeterminada mediante un proceso democrtico y
estipularse en acuerdos iniciales suscritosentre gobiernos y
empresas mineras. El diseo de polticas, regulaciones y acuerdos
tiene quereflejar la capacidad para ponerlos en prctica. En el
corto plazo, cuando la capacidad esinsuficiente, la mejor opcin
consiste en adoptar un enfoque cooperativo. Por supuesto, elcamino
ms apropiado ser diferente para cada caso, dependiendo de la
relacin que tenga lacomunidad con el gobierno y la existencia de
actividades econmicas, servicios yoportunidades de ahorro a las
cuales puedan destinarse los fondos y las utilidades.
Es importante garantizar que los beneficios de la minera que
reciben las comunidadesperduren ms all de la vida de los proyectos
mineros. El apoyo a las empresas locales, laspolticas de adquisicin
preferenciales con abastecedores y distribuidores locales, el
empleo demano de obra local y la capacitacin tcnica, constituyen
importantes medios para beneficiara las comunidades locales y
potenciar los recursos humanos y financieros. Existen,
adems,iniciativas ajustadas en funcin de la inquietud de los
trabajadores que pierden su trabajo.Este tipo de gestiones tendr un
xito limitado si se inicia slo cuando la reduccin de gastoses una
realidad.
Los servicios de salud que prestan las empresas a los empleados
y las comunidades, engeneral, han reflejado un conocimiento
deficiente de las necesidades locales y, adems, unanula
consideracin ante la incapacidad de mantener tales servicios luego
del cierre de unaoperacin. Ms all de las enfermedades laborales,
pocas iniciativas tratan de prevenirenfermedades que afectan a la
comunidad en general o de tener en cuenta el bienestar de
lacomunidad en su conjunto.Algunas empresas estn asumiendo un rol
mayor en losprogramas comunitarios de salud a travs de una labor
asociada con otros actores.
Los foros con participacin de diversos actores organizados por
actores independientespueden constituir medios efectivos para
promover la conciencia de la comunidad, lageneracin de capacidad,
la participacin y, tambin, para reducir las diferencias de
poderentre la comunidad y las empresas mineras.
RESUMEN EJECUTIVO
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxiii
-
Minera, Minerales y Medio AmbienteLas mejores operaciones
mineras modernas representan un gran avance con respecto a
lasprcticas del pasado, y la mayor parte de las empresas mineras
estn comprometidas a realizarun avance sostenido en su rendimiento
ambiental. Sin embargo, las prcticas del pasado aveces fueron
demasiado negativas, realidad que en algunos casos an se mantiene.
Incluso lasmejores operaciones modernas puede tener impactos
ambientales indeseables, y las buenasprcticas tienen aun un largo
camino antes de expandirse a toda la industria. El objetivo
demejorar el rendimiento es garantizar que los recursos naturales
vitales sean preservados, quelos ecosistemas sean en lo posible
consolidados y que la riqueza mineral contribuya a darcomo
dividendo continuidad ambiental. El desafo consiste en definir
hacia dnde puedendestinarse los recursos, en el corto y largo
plazo, para estar seguros de hacer la mejor opcincon vistas a
satisfacer dichos objetivos en el futuro.
Grandes Volmenes de DesechosLa minera produce enormes volmenes
de desechos, por lo cual las decisiones referidas almtodo y el
lugar de eliminacin son prcticamente irreversibles. Las
instalaciones diseadaspara guardar estos desechos figuran entre las
estructuras ms grandes construidas por laespecie humana. Los
impactos de largo plazo de las opciones de eliminacin de
desechosfiguran entre los ms importantes del ciclo de los
minerales.
Planificacin del Cierre de MinasPuesto que generalmente es
difcil y costoso revertir las decisiones referidas al manejo
dedesechos y a otros aspectos de las operaciones, es necesario que
stas sean las decisionescorrectas desde un principio. La mejor
manera para hacerlo es mediante la elaboracin de unplan de cierre
al inicio de las operaciones. Ello puede orientar algunas
decisiones durante lavida til de la mina y as garantizar que stas
apunten hacia ese objetivo.Actualmente, lamayora de las
planificaciones para el cierre de minas se centran slo en los
aspectosambientales. Es necesario adems integrar los aspectos
social y econmico para transformar lainversin minera en desarrollo
sustentable.
Legado AmbientalLos problemas ambientales asociados a las
actuales y futuras operaciones mineras atemorizanpor s solos. Pero
en varios sentidos, son mucho ms angustiosos algunos de los
efectossostenidos producidos por los mtodos de explotacin y
fundicin del pasado. Estos recintoshan demostrado que algunos
impactos pueden prolongarse en el largo plazo y que lasociedad aun
est sufriendo las consecuencias por el agotamiento de bienes
naturales no-renovables llevado a cabo por las generaciones
anteriores.
Sistema de Gestin AmbientalLa Evaluacin de Impacto Ambiental
(EIA) es, quizs, la herramienta de gestin ambiental deuso ms
generalizado en el sector de los minerales y en otros sectores. Las
EIA son en laactualidad obligatorias para la mayora de los
proyectos de desarrollo de gran envergadura. Sinembargo, su
implementacin es, a menudo, sumamente deficiente. Recientemente,
losfactores sociales y econmicos han comenzado a aparecer en este
ejercicio ambiental. Seraconveniente fomentarlo de manera
deliberada como parte de una transicin haciaevaluaciones de impacto
integradas.
Como parte de un sistema de gestin ambiental (SGA), las EIA
deberan integrar lasresponsabilidades ambientales en las prcticas
de gestin cotidianas a travs de cambios en laestructura,
responsabilidades, procedimientos y procesos de la organizacin. Un
SGA
MMSD ABRIENDO BRECHA
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxiv
-
proporciona un mtodo estructurado para que la direccin de una
empresa y la autoridadreguladora tengan conciencia y puedan
controlar el rendimiento de un proyecto.Adems,este mtodo puede
aplicarse en todas las etapas del ciclo de vida del proyecto.
Biodiversidad. Una prdida de biodiversidad equivale a una prdida
de capital natural: es irreversible.Algunas empresas han formulado
polticas de biodiversidad e incorporado innovaciones en eldiseo y
el manejo de las operaciones. Estas acciones correctivas son
estimulantes, pero anestn limitadas en gran medida a las empresas
mayores. Los gobiernos han encontradodificultades en la creacin de
incentivos para estimular la conservacin. El Convenio
sobreDiversidad Biolgica aporta al sector de los minerales bases
polticamente apropiadas parainvolucrarse en un dilogo constructivo
y en acciones conjuntas con la comunidad de labiodiversidad. Es un
instrumento clave del programa global para el desarrollo
sustentable.
Uso de los Minerales: Un Enfoque IntegradoEl uso de productos
minerales y el suministro de stos en la cadena de abastecimiento
tienenrepercusiones para el desarrollo sustentable y deben ser
considerados junto con la explotaciny el procesamiento de
minerales. Los actuales padrones de uso de los minerales
generanpreocupacin en torno a la eficiencia y la necesidad de un
acceso ms equitativo a estosrecursos en todo el mundo. La mayor
parte de las inquietudes, polticas y normativas referidasal uso de
minerales se ha centrado en las cuestiones ambientales, los riesgos
a la saludasociados y la disponibilidad de estos recursos en el
largo plazo. Con este fin se hanelaborado numerosas herramientas
conceptuales destinadas a aumentar la eficiencia y calcularniveles
ptimos de reciclaje. Las dimensiones social y econmica del uso y
los posiblescambios en el futuro, con frecuencia, no reciben la
misma consideracin.
Ambientalistas y otros han exigido la reduccin del volumen de
material elaborado en elcual se apoyan muchas economas nacionales,
sobre todo en los pases ms industrializados.Dichas exigencias son
un desafo para quienes influyen directamente en las formas en que
seusan los minerales en los productos e, igualmente, representan un
desafo a los usuarios paraque reduzcan sus niveles y modelos de uso
y de desecho. La eficiencia de recursos se puedeincrementar de
diversas maneras, entre las que se incluye reciclar, refabricar y
reutilizar losproductos, sustituirlos y, en algunos casos, suprimir
su uso.
Los impactos sobre el medio ambiente y la salud producidos por
distintos productosminerales en uso deben ser manejados
cuidadosamente. Cuando los riesgos derivados del usose consideran
inaceptables o son desconocidos, los costos asociados al uso de
ciertosminerales pueden superar los beneficios. Es una
responsabilidad bsica del gobierno evaluartales incertidumbres
aplicando un enfoque preventivo. La industria puede generar gran
partede la informacin necesaria para asegurar que dichos criterios
tengan una base cientfica.
El reciclaje est asociado con muchas de las mismas
compensaciones, entre factoresambientales y sociales, aplicables a
la extraccin de minerales. Por consiguiente, si se va afomentar el
reciclaje, es necesaria una integracin mayor y una actitud
consecuente en laelaboracin de polticas ambientales, incluyendo las
difciles compensaciones entre distintasmetas ambientales. Los
avances tecnolgicos tambin son claves, tanto como la
disponibilidadde informacin sobre el material reciclable.
RESUMEN EJECUTIVO
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxv
-
Acceso a la InformacinEl desarrollo sustentable requiere una
mayor apertura y transparencia en la produccin ydifusin de la
informacin en todo el ciclo de vida de los minerales. El acceso a
lainformacin tambin est relacionado con la capacidad de las
personas para obtener ydefender derechos fundamentales con respecto
a los recursos. Los procesos mediante loscuales se genera y se
entrega la informacin juegan un rol vital en el mejoramiento de
lahabilidad de los participantes para negociar con eficacia y
legitimidad. La informacindebera ser una herramienta de nivelacin,
para que todos los actores pudieran participaren iguales
condiciones en la toma de decisiones.
Las fuentes autorizadas e independientes son vitales para
asegurar la legitimidad de lainformacin y para respetar el derecho
de los actores sociales a tener acceso a informacinexacta y
pertinente. Los sistemas de rendicin de cuentas y verificacin son
esenciales paracontrolar el desempeo de empresas, gobiernos y la
sociedad civil. La brecha digital tambinpresenta desequilibrios.
Los organismos internacionales y multilaterales, los gobiernos,
lasONG y la industria deben desempear una importante funcin para
garantizar la existenciade nuevos recursos de informacin. Los
procesos para determinar las normas y estndares degeneracin y
transferencia de informacin, el sistema regulador para asegurar
elcumplimiento de estos estndares, las oportunidades de reaccin en
el plano pblico y lalibertad de participar sin miedo a represalias
son bsicamente responsabilidad de losgobiernos, con la cooperacin
de otros actores.
Los sistemas abiertos de informacin son un factor clave para que
todos los actores tomendecisiones econmicas ms eficientes y para
que la participacin pblica en la toma dedecisiones sea efectiva.
Sin acceso a la justicia, estos procesos no funcionarn.
Minera Artesanal y en Pequea EscalaEn muchas partes del mundo,
los minerales son extrados por la minera artesanal y enpequea
escala (MAPE); esto es, personas que trabajan con herramientas y
equipos simples,por lo general, en el sector informal, fuera de
todo marco regulador y legal.Tambin existenmuchos procesadores
minerales artesanales, como los pulidores de diamantes. La gran
mayoraes muy pobre y explota depsitos marginales en duras
condiciones, muchas veces peligrosas ycon un impacto considerable
sobre el medio ambiente. Se cree que en la minera en pequeaescala
trabajan directamente alrededor de 13 millones de personas y que
incide en lasubsistencia de unos 80 a 100 millones ms. Los mineros
artesanales y en pequea escalaextraen una amplia gama de minerales,
entre los que se cuentan oro, gemas, piedras preciosasy
metales.
La MAPE es un aspecto importante de las formas de subsistencia
del mundo rural. Confrecuencia, representa la oportunidad ms
promisoria de ingresos, sino la nica disponible.Pero tambin puede
ser muy perjudicial, sobre todo cuando asume la forma de una
fiebrerepentina y provoca el abandono de los cultivos por la
poblacin local o genera migracionesinternas. Cuando la fiebre
desaparece, la mayora de los beneficios tambin desaparece,
peropersiste el dao social y ambiental.
Los impactos ambientales producidos por la MAPE son una gran
preocupacin para muchos:contaminacin causada por uso de mercurio,
eliminacin directa de relaves y efluentes enros, amenazas por la
construccin defectuosa de tanques de relaves, dao a ros en
reasaluviales, depsito de lodo en el fondo de los ros, erosin,
deforestacin y destruccin del
MMSD ABRIENDO BRECHA
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxvi
-
paisaje. La falta de conciencia y de informacin sobre mtodos
factibles para reducir losimpactos, junto con la falta de
incentivos obvios para cambiar, contribuyen en conjunto agenerar
estos problemas. Para muchas personas, stos son inaceptables y
constituyen unarazn suficiente para prohibir muchas formas de
MAPE.
Gobernanza del Sector: Roles, Responsabilidades e Instrumentos
para el CambioLograr una gobernanza eficiente es uno de los
principales desafos que enfrenta el sector yuna clave para el
enfrentamiento de muchas de las cuestiones discutidas en Abriendo
Brecha.Varias de stas se relacionan con una gobernanza deficiente,
como resultado de diversosfactores, incluyendo falta de recursos y
capacidad, desequilibrios de poder, falta de voluntadpoltica, falta
de coordinacin e integracin, o falta de representacin de los
actores en latoma de decisiones.A veces, las estructuras de
gobernanza vigentes no resuelven losproblemas ni hacen respetar la
legislacin, debido a la burocracia, los sistemas autoritarios,
lafalta de transparencia y de rendicin de cuentas o la corrupcin.
En situaciones extremas, unagobernanza deficiente puede ir de la
mano con abusos contra los derechos humanos yconflictos entre
distintos actores. Las estructuras de gobierno predominantes siguen
siendo elreflejo de desequilibrios en el poder entre distintos
actores y en las prioridades dadas a susintereses en los planos
nacional e internacional. La actividad de los minerales en las
ltimasdcadas fue el reino de los inversionistas, quienes en su
mayora eran extranjeros.
El desarrollo sustentable exige un conocimiento y definicin de
los roles, derechos yresponsabilidades de todos los actores y la
introduccin de nuevos instrumentos para elcambio. Es importante
centrarse en la generacin de capacidad en todo el sector.
Losgobiernos deben jugar un rol central e insoslayable en el
perfeccionamiento de la gobernanzacon miras al desarrollo
sustentable, a travs de la formulacin de marcos nacionales
deplanificacin, la disposicin de normativas y los mecanismos para
exigir su cumplimiento.Pero no todos los gobiernos tienen la
capacidad para realizar estos cambios. Por lo tanto,adquiere
especial importancia atender el fortalecimiento de la capacidad de
los gobiernosnacionales y locales para disear y hacer cumplir las
normativas.
Tambin es posible fortalecer la capacidad a travs de la
colaboracin voluntaria entrediferentes actores. Ser necesario
elaborar de comn acuerdo normas y pautas de referencia,as como
mecanismos para tratar el legado de actividades mineras del pasado
y los efectosfuturos de las operaciones en curso. Hay que dedicar
esfuerzos a evitar la proliferacin deprogramas contrapuestos, como
normas, estndares, pautas y criterios para el sector minero.Para
lograr lo anterior, son necesarios sistemas eficientes y confiables
de participacin de losactores. Hay que garantizar que los actores
ms interesados, sobre todo los grupos msvulnerables, cuenten con la
capacidad para participar efectiva y adecuadamente.
Una Agenda para el Cambio
Dada la heterogeneidad propia del sector de los minerales, son
escasas las generalizacionesposibles o convenientes.Teniendo
presente esta aclaracin, he aqu algunas conclusionesgenerales del
Proyecto MMSD:
Necesidad. Es claro que la sociedad necesita insumos minerales,
ya que stos constituyen elsubstrato de numerosos productos de los
cuales depende el mundo moderno. Incluso conminerales no
reciclables como el carbn, pasarn aos antes de poder eliminar
algunas de las
RESUMEN EJECUTIVO
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxvii
-
actuales dependencias. Hoy no es posible satisfacer las
necesidades bsicas y legtimas de lasociedad sin aumentar la
circulacin de, al menos, ciertos tipos de insumos minerales.
Estructura del Sector. Aunque existe una fuerte interdependencia
entre las empresas a lolargo de la cadena de valor, la falta de una
integracin vertical en parte de la industria de losminerales puede
ser un obstculo para una supervisin de productos eficaz. Para
mejorar estasituacin ser necesario que al interior de la industria
haya mucho ms colaboracin que laque ha existido hasta ahora. Si la
industria pretende avanzar hacia la entrega de serviciosminerales,
en contraposicin al suministro de materiales, ser necesario
realizarreestructuraciones y alianzas.
Actores. El sector incluye actores que van desde el plano local
al global, con una ampliagama de intereses. Hay una diferencia
entre quienes tienen un inters directo y, a menudo,involuntario y
aquellos que tienen preocupaciones indirectas porque han elegido
dichapostura. Por lo tanto, el trmino actor requiere una mayor
clarificacin. Hablar de procesoscon participacin de mltiples
actores, sin cierta claridad en cuanto a los diferentes tipos
deintereses en juego, es demasiado simplista.
Subsidiariedad. Los temas locales deben resolverse en el plano
local, ya que el patrimonio ylas prioridades locales difieren de un
lugar a otro. Si bien la accin y solidaridadinternacional siguen
siendo fundamentales, la norma debera consistir en descentralizar
latoma de decisiones hacia el punto ms cercano posible al impacto.
Los actores locales amenudo rechazan las intervenciones en su
nombre provenientes de oficinas nacionales einternacionales, sobre
todo si ello implica acatar alguna disposicin.
Mejores Prcticas. El concepto de mejores prcticas tambin
requiere soluciones locales.La respuesta a la pregunta a qu
equivale una mejor prctica? es, con frecuencia,tododepende. Las
mejores prcticas deberan ser definidas en procesos descentralizados
reiteradosy no por conjuntos fijos de parmetros extrados de algn
manual.
Incentivos. Las soluciones winwin (ganarganar) no siempre son
posibles. Los enfoquesvoluntarios aislados no alcanzan cuando
existe una prioridad imperiosa y es dbil o nulo elargumento
empresarial para justificar el gasto extra necesario para
atenderla. Por lo tanto, haydos opciones: una accin colectiva de
carcter voluntario promovida internamente por ungrupo o una
intervencin o regulacin gubernamental que apunte a los mismos
resultados.Amenos que la ley sea clara y se exija su cumplimiento,
algunas empresas se resistirn alcambio.Adems, si los grupos de la
sociedad civil presionan slo a un nmero reducido degrandes empresas
y, adems, son incapaces de reconocer los avances producidos, el
resto de lasempresas actuar sin lmites. Los incentivos de mercado
basados en criterios de desarrollosustentable son difciles, aunque
probablemente no imposibles de disear. En la actualidad,el debate
se expresa en trminos de gestin de riesgos, el aumento del valor
burstil y lasventajas ocasionales en el mercado. Generar un sistema
de certificacin orientado al clientetambin resulta problemtico,
debido a la heterogeneidad de la industria.
Capacidades. Existe una necesidad crucial de desarrollar la
capacidad de todos los actores.El desarrollo sustentable aplicado
al sector exige una combinacin nueva y diferente dehabilidades.
Manejo de la Riqueza Mineral. El aporte potencial de los
minerales a las economasnacionales est lejos de ser realidad en la
mayora de los casos. De manera demasiado
MMSD ABRIENDO BRECHA
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxviii
-
frecuente, los incentivos para la inversin extranjera reducen la
riqueza disponible por lasnaciones huspedes. En trminos generales,
los pases ricos en minerales no pueden agregarvalor mediante el
beneficio y el procesamiento por falta de capacidad tcnica o por
losaranceles y otras barreras comerciales. En algunos casos, los
subsidios empeoran la posicin deotros. La ineficiencia y la
corrupcin no mejoran la situacin. Los pases poseedores en
laactualidad de riqueza mineral deben tener la determinacin de
usarla para construireconomas diversificadas y estables del futuro,
y necesitan ayuda para hacerlo.
Legados. El legado social y ambiental negativo del sector es un
gran obstculo para generarconfianza y avanzar. La lista es larga:
sitios y comunidades abandonadas, persistentes problemasde desechos
y contaminacin, pueblos que se sienten afectados, etc.
Histricamente, losconsumidores del mundo industrializado, en su
mayora no han pagado el costo total delos insumos minerales. La
falta de internalizacin de muchos de estos costos slo ha
sidoreconocida recientemente. Los obstculos en la solucin de estos
problemas incluyen ladefinicin de prioridades sobre los sitios en
peor estado, la identificacin de quin pagar loscostos y la decisin
sobre la fuente de financiamiento.
Gestiones Colectivas. El rendimiento de las empresas en el
sector de los minerales, medidocon cualquier indicador, es
variable.Algunas buenas empresas estn mejorando, pero las
malasempresas no tienen excusas y peor an es el registro del
pasado. La accin de las empresas,individual y colectivamente, es
una necesidad clara. En un mundo competitivo y conapertura
comercial, existe un peligro real de que se produzca una carrera
hasta el finaloriginada por las empresas que operan sin otras
reglas. En muchas reas, las empresaspequeas son claves para los
padrones de comportamiento de las ms grandes. Por ejemplo, silas
transnacionales venden simplemente sus proyectos prximos al cierre
a otras entidadesprivadas menos visibles, se estn abriendo otros
caminos para eludir las obligaciones. Paraproducir resultados
positivos, la accin colectiva debe incluir a empresas de todos
lostamaos.
Uso de Instituciones Vigentes. Las organizaciones vigentes deben
ser estimuladas acontinuar facilitando la accin colectiva. En la
actualidad, las cmaras de minera nacionales einternacionales y las
organizaciones de los gobiernos regionales brindan la
mejoroportunidad para llevar adelante una accin colectiva en un
sentido positivo. Se necesitacolaboracin y un reconocimiento
recproco de los respectivos roles. Es necesario que todoslos
actores se involucren entre s con mayor apertura.
Persiste una serie de dilemas, entre los cuales el cmo: aumentar
la capacidad de todos para llegar al mejor estndar, definir los
lmites de responsabilidad entre los diferentes actores cuando la
gobernanza es
dbil, lograr un equilibrio entre el rol de las normativas y el
de las iniciativas voluntarias, aplicar el principio precautorio,
para tener as una respuesta proporcional, eliminar los subsidios y
barreras comerciales que favorecen el exceso de ganancia, alcanzar
mejores equilibrios entre riesgos y oportunidades, actuar cuando
existe un dficit de gobernanza y democracia, terminar con los
actores que no cumplen las reglas, pero manteniendo la competencia
en
un mundo con apertura comercial, y garantizar que el precio de
un producto refleje todos sus costos.
RESUMEN EJECUTIVO
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxix
-
Una Visin del Sector de los Minerales
El proceso MMSD busc crear una imagen de cmo se vera el sector
de los minerales si sepropusiera maximizar su contribucin al
desarrollo sustentable. En esta imagen del futuro, laindustria de
los minerales aparece integrada a lo largo de toda la cadena de
valor ysuministrando servicios ms que productos bsicos. Para elevar
el rendimiento de todos, ungrupo de empresas lderes, grandes y
pequeas, propone un modelo y respalda los esfuerzosde las dems.
Los marcos reguladores y legales sern complementados con
iniciativas voluntarias, comoverificaciones de toda una empresa o
de un recinto minero en particular. Estas medidas seformularn a
travs de procesos transparentes e integradores, que definirn los
padrones dedesempeo concreto en los planos global, nacional y
local. Los gobiernos tendrn lacapacidad y voluntad suficientes para
imponer sanciones a quienes no cumplan con estasnormas. Habr
mecanismos justos y aceptados para facilitar el acceso a la
informacin, laparticipacin pblica en los procesos de toma de
decisiones y el acceso a la justicia pararesolver disputas.
Todos los actores contarn con la capacidad suficiente para
alcanzar los mayores estndares,para definir y ejecutar
intervenciones constructivas, as como para vigilar el rendimiento
yfacilitar los objetivos del desarrollo sustentable. Los costos
sern mucho mejor internalizadosy habr un esfuerzo concertado para
tratar el legado de minas abandonadas.
Habr claros incentivos para todos los actores. Las empresas que
tengan un buen desempeomantendrn su licencia social para operar, lo
que incluye costos operacionales menores,condiciones crediticias
favorables y tasas de seguro reducidas. Los gobiernos se
beneficiarnpor la existencia de relaciones polticas, econmicas y
sociales armnicas. Los trabajadorescontarn con mejores condiciones
laborales y mejores programas de salud. Las ONGdesempearn una
funcin positiva procurando que la sociedad cumpla sus necesidades.
Losconsumidores tendrn la seguridad de que su utilizacin de
productos minerales estrespaldando condiciones de vida
sustentables. Por ltimo, las comunidades en general tendrnun mejor
estndar de vida y un mayor nivel de participacin en los procesos de
toma dedecisiones.
Apoyo al Desarrollo Sustentable en el Sector de los
Minerales
Los grandes pasos a dar para integrar muchas de las sugerencias
que se presentan en esteinforme pueden ser agrupados en cuatro
categoras principales de acciones dirigidas a apoyarel desarrollo
sustentable en el sector de los minerales: aumentar el conocimiento
que se tiene del desarrollo sustentable, crear polticas y sistemas
de gestin en las organizaciones que permitan implementar los
principios del desarrollo sustentable, participar con los
actores que tienen intereses comunes en acciones conjuntas con
miras al
desarrollo sustentable, aumentar nuestra capacidad para trabajar
con miras al desarrollo sustentable en los planos
local, nacional y global.
Las propuestas apuntan fundamentalmente a aquellos actores con
un alto grado de inters yparticipacin en el sector. Muchas de las
propuestas son ms aplicables a algunos actores quea otros.
MMSD ABRIENDO BRECHA
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxx
-
Primer Paso Comprender el Desarrollo SustentableEs necesario un
compromiso con la educacin y la investigacin, en particular en
eldesarrollo de herramientas prcticas para tomar decisiones y
adoptar medidas. El desarrollosustentable debe ser incorporado a la
formacin de los profesionales de la minera y, demanera creciente, a
la comprensin de los empleados de las empresas, de los
organismosgubernamentales pertinentes, de los sindicatos y
organizaciones de la sociedad civil, as comode otros actores de
importancia del sector.
La investigacin se enfrentar a mayores exigencias para
garantizar que las preocupaciones delos actores del sector sean
tratadas con la debida importancia.Adems, es necesario
encontrarmecanismos para asegurar la aplicacin de esta amplitud del
enfoque. Cualquier organizacinque financie investigaciones de
importancia en esta rea debera contar con lineamientosclaramente
definidos que aseguren la rigurosidad de la investigacin que
respalda, incluyendola publicacin de informacin, la referencia a
fuentes de acceso pblico y la revisin de pares.Podran destinarse
mayores fondos a investigaciones que se propongan integrar
conjuntosdispersos de conocimientos y recursos tcnicos dentro de un
marco de desarrollo sustentable.
Los especialistas de distintas disciplinas y campos tcnicos, en
todas las etapas del ciclo de laminera desde la geologa hasta la
contabilidad, tendrn que evaluar la manera de aplicarlos principios
del desarrollo sustentable en sus actividades habituales. En esta
tarea podrancontar con la colaboracin de otros especialistas de su
misma rea, por ejemplo, a travs de lalabor de las asociaciones
profesionales.
Segundo Paso Crear Polticas Organizativas y Sistemas de GestinLa
mayora de las organizaciones no cuenta con polticas de desarrollo
sustentable y debeconsiderar la manera de conseguirlo. Este punto
es importante para todos los actores,incluyendo a grandes
consumidores de productos minerales, prestamistas e
inversionistasinstitucionales. Como primer paso para desarrollar
una poltica de este tipo, una organizacindebera revisar sus
objetivos y funciones generales desde la perspectiva del
desarrollosustentable. Las organizaciones que disponen de polticas
de desarrollo sustentable deberanrevisar el grado en que stas se
han introducido en la organizacin y en sus procesos de tomade
decisiones, y deberan considerar mtodos ms efectivos para
integrarlas en sus prcticas ydeducir a partir de ellas el valor de
la organizacin.
Las empresas deberan elaborar una poltica de desarrollo
sustentable que incorpore otraspolticas pertinentes de la empresa
en temas tales como medio ambiente, salud y seguridaddel
trabajador, integridad del empleado, relaciones con la comunidad,
derechos humanos,presentacin de informes, entre otros. Esto
permitir la integracin de esas polticas en unsistema de gestin
coherente, ms eficaz y eficiente, y menos costoso.Toda la empresa
deberainvolucrarse en esta tarea.
Las empresas pueden elaborar sistemas de gestin para temas
claves, incluso en casos en queno se hayan establecido dichas
polticas. Un ejemplo de lo anterior en la minera es lacreacin de un
sistema de gestin para revisar los planes de trmino de las
operaciones encurso, para tomar las medidas necesarias que los
fortalezcan y para continuar supervisndolasdurante la vida del
proyecto. La revisin debera determinar si los planes vigentes
abordanplenamente las condiciones ambientales, sociales y econmicas
de las comunidades afectadasal trmino del proyecto.Tambin debera
enfocar la asistencia y las oportunidades de lostrabajadores que
sern desplazados y las consecuencias para el gobierno y otros
actores en
RESUMEN EJECUTIVO
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxxi
-
todos los planos. Este proceso puede ser til para visualizar las
posibles responsabilidadesfuturas y permitir que sean
manejadas.
Las organizaciones sindicales podran elaborar polticas de
desarrollo sustentable como unaforma de agrupar a sus miembros en
torno a una nocin comn de las prioridades yobjetivos referidos a s
mismos y a la organizacin en su conjunto.
La poltica de desarrollo sustentable del gobierno para el sector
de los minerales podra seruna herramienta til para integrar,
coordinar y armonizar las misiones de distintosdepartamentos en la
bsqueda de objetivos comunes. Los departamentos involucrados en
laelaboracin y aplicacin de las polticas deberan incluir, por lo
menos, a aquellosrelacionados con exploracin y explotacin de
minerales, medio ambiente, comercio eindustria, trabajo y
desarrollo econmico. El pas poseedor de un significativo
patrimoniomineral debera considerar la realizacin de una amplia
revisin del impacto de su marcolegal y poltico sobre el sector de
los minerales.
Las ONG podran elaborar polticas que aclaren el vnculo existente
entre los propsitos delas organizaciones y las metas generales del
desarrollo sustentable, que orienten a losempleados en la toma de
decisiones y que proyecten con claridad la posicin de laorganizacin
a los dems actores. Las ONG tambin pueden aumentar su eficacia y
sucredibilidad, as como reducir riesgos mediante el desarrollo de
polticas y de sistemas degestin de la investigacin claros y
pblicos, dando seguridad de que stos son aplicados a lainformacin
que utilizan.
Tercer Paso Lograr la Cooperacin entre Actores con Intereses
SimilaresLos grupos de actores con roles, responsabilidades e
intereses comunes, pueden beneficiarsecon la cooperacin de
diferentes maneras. Por ejemplo, pueden crear asociaciones o
redespara compartir conocimientos y enseanzas de las buenas
experiencias, as como parapermitir una comunicacin ms efectiva con
otros grupos, con el fin de agrupar los recursosy reducir los
costos de las transacciones. La colaboracin puede darse desde el
plano localhasta el internacional y puede asumir distintas formas,
que van desde redes informales paracompartir informacin hasta
asociaciones formales, que exigen afiliacin y adhesin a unconjunto
de estructuras y normas definidas.
Asociaciones y redes existentes. Estas deberan revisar sus
prcticas actuales con miras a elaborar polticas de
desarrollosustentable, en los casos en que tales polticas no
existan. Sera conveniente que redes talescomo el Foro Mundial de
Ministros de Minera, asociaciones regionales tales como
laConferencia Anual de Ministerios de Minera de las Amricas (CAMMA)
y los ministros dela Cooperacin Econmica de Asia Pacfico (APEC) e
iniciativas de ONGs tales como laCampaa Global sobre la Minera,
consideraran entre sus actividades la adopcin de polticasde
desarrollo sustentable.
Creacin de Asociaciones o Redes. En los casos apropiados, debera
estimularse a los grupos de inters del sector de losminerales para
que formen asociaciones. El mpetu tiene que provenir de los mismos
grupos,pero otros pueden tambin ayudar a generar oportunidades de
participacin.
Un objetivo clave consiste en desarrollar en la minera artesanal
y en pequea escala la
MMSD ABRIENDO BRECHA
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxxii
-
capacidad de articular sus perspectivas, mediante sus propias
asociaciones, en cuanto apolticas y otros procesos que afectan sus
decisiones. La iniciativa Comunidades y Minera enPequea Escala
(CASM) es fundamental para generar un foro que facilite la
comunicacin ycoordinacin entre mineros en pequea escala, donantes y
otros actores.
Las comunidades afectadas por las actividades del sector de los
minerales podran beneficiarsecon la creacin de redes ms slidas
destinadas a compartir experiencias y a poner en eltapete sus
perspectivas en los planos nacional y global. Las conferencias
entre gobiernoslocales y otras organizaciones de la comunidad,
apoyadas por donantes y organizadas con uncriterio de integracin,
podran ser un primer paso con miras a la construccin de redes
msfuertes.
Podra crearse una organizacin internacional de pueblos indgenas
para compartirexperiencias y proporcionar una asesora, direccin y
supervisin estratgica del desempeode la industria en el campo de
las relaciones con pueblos indgenas.
Protocolos y Declaraciones de Principios. Al interior de las
asociaciones de actores, podranperfeccionarse de manera colectiva
los estndaresvigentes, mediante la elaboracin de normas yprincipios
y su posterior aprobacin.
Una Declaracin Global de la Industria que Contempleun Compromiso
hacia una Poltica de DesarrolloSustentable y la Elaboracin de un
Protocolo.
La industria de los minerales debera considerar laaprobacin de
una Declaracin de DesarrolloSustentable y la definicin de un
Protocolo querespalde este compromiso. Ello simplificara
lamultiplicidad de cdigos de conducta y directricesexistentes en la
actualidad al ofrecer una forma dereunirlos con el tiempo en un
solo sistema degestin. Se podra tomar como punto de partida
larecientemente aprobada Carta de DesarrolloSustentable del
ICMM.
Fase I: El ICMM y otras instituciones pertinentespodran elaborar
la Declaracin de manera unilateral,en consulta con grupos de
actores. (En el CuadroRE5 se sugieren algunos elementos bsicos de
estaDeclaracin.) Se incentivara a las empresas aaprobarla y
suscribirla. La Declaracin podra sermucho ms efectiva si incluyera
el compromiso dedesarrollar criterios especficos y mensurables
comoun conjunto de protocolos, adems de un sistema deverificacin de
desempeo. El documento sugierecmo ese sistema de protocolos podra
extendersems ampliamente a todos los mbitos de la industria.
Fase II: El objetivo de esta etapa consistira en crear
RESUMEN EJECUTIVO
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxxiii
Las empresas podran acordar los siguientes puntos:
Participar en la revisin de las cartas y polticas desus
asociaciones a la luz de las conclusiones delpresente informe.
Trabajar con otras empresas, por un plazo definido,para elaborar
un Protocolo que aborde temas clavedel desarrollo sustentable y el
desempeocorporativo, dentro de un proceso aceptable paraactores
externos clave.
Trabajar con otras empresas para desarrollar unsistema de
verificacin aceptado que acompae alProtocolo.
Incluir un conjunto de compromisos inmediatos en laDeclaracin;
un enfoque posible sera adoptar losprincipios bsicos descritos en
un nmero accesiblede acuerdos y directrices existentes.
Elaborar procedimientos internos de gestin parafamiliarizar a
los empleados con el significado deestos compromisos, la
importancia de los mismospara las polticas corporativas y su
vinculacin con elxito empresarial.
Elaborar procedimientos de presentacin de informespblicos que
atiendan los principios contenidos en laDeclaracin.
Efectuar, en un plazo definido, una auditoraindependiente, a
cargo de una organizacin externaprestigiosa, sobre el grado de
cumplimiento de laempresa con los requisitos de la Declaracin.
Cuadro RE5. Elementos Bsicos de la Declaracin deMinera,
Minerales y Desarrollo Sustentable
-
las bases de un Protocolo aceptado, que se aplique aproyectos o
instalaciones mineras por separado. Losprotocolos para conjuntos
especficos de temaspodran adoptarse en la medida que vayan
siendoacordados. El Protocolo debera ir acompaado porun sistema
claro y riguroso de verificacin porterceros. Representantes de
grupos de actores clavedeberan participar en la elaboracin del
Protocolo ydel proceso de verificacin.
Fase III: Esta etapa es concebida como un Protocoloampliado para
su aplicacin en todos los niveles deuna empresa. La participacin de
actores externos enla gestin de este proceso sera mayor, lo que
podraconducir a un sistema de certificacin o verificacinde una
empresa como un todo. En esta fase podraconsiderarse, por ltimo, la
certificacin de ciertosproductos minerales.
Si bien el ICMM debe asumir la funcin principalen la revisin de
su propia Carta y liderar laredaccin de la Declaracin y la
posterior aprobacindel Protocolo, debera permitrseles participar en
estesistema a las empresas que opten por no incorporarseal ICMM.
Este debera estar abierto a todos losniveles de la industria y, por
lo tanto, debe ser objetode debates iniciales con asociaciones
nacionales yorganismos tales como la Asociacin de Exploradores y
Gestores de Proyectos de Canad(PDAC) o Euromtaux.Alguno de estos
organismos o todos podran, tal como lo hizo elConsejo de Minerales
de Australia, llegar a decidir que la adhesin al Protocolo sea
unrequisito para la afiliacin, pero el Protocolo no debera exigir
estar afiliado al ICMM.
La Declaracin podra convocar a las empresas como tales a adoptar
un conjunto inmediatode compromisos, incluyendo el de incorporarse
a un proceso de largo plazo entre diversosactores con el fin de
elaborar los protocolos ms amplios y especficos para la
industria.Tambin debera incluir el compromiso de las empresas de
adoptar y cumplir los cdigos deconducta de la industria en el plano
nacional o regional, en los casos en donde stos existan.Por
ejemplo, las empresas que operan en Australia deberan cumplir en
principio con elCdigo de Gestin Ambiental de la Industria de los
Minerales de Australia y, a su vez, las queoperan en Canad deberan
adherir a la poltica ambiental y a los principios de
desarrollosustentable de la Asociacin de Minera de Canad, tal como
estn elaborados.
Cdigos Nacionales y Regionales de Conducta de la IndustriaMuchos
temas pueden abordarse con mayor eficacia en el plano nacional o
regional.Numerosas asociaciones industriales nacionales han
aprobado polticas de desarrollosustentable. Puede ser beneficioso
que tales polticas se transformen en cdigos de conducta,segn el
modelo de los cdigos ambientales que ya rigen en algunas
asociaciones.
Declaraciones de Principios de Organismos Gubernamentales
RegionalesLas organizaciones gubernamentales regionales, como
SADC,APEC o CAMMA, pueden
MMSD ABRIENDO BRECHA
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxxiv
Declaracin de Ro Pacto Mundial de las Naciones Unidas
Directrices sociales, econmicas y ambientales para
la divulgacin de informes corporativos elaboradaspor la
Iniciativa Global de Informes
Lneas Directrices de OCDE para EmpresasMultinacionales
Directrices Operacionales del Grupo del BancoMundial sobre
Evaluacin Ambiental,Reasentamiento Involuntario, Pueblos Indgenas
yProyectos en reas Disputadas, entre otras
Convenio de Lucha Contra la Corrupcin de AgentesPblicos
Extranjeros en las TransaccionesComerciales Internacionales de
OCDE
Convenio 98 de OIT sobre el Derecho a Organizaciny Negociacin
Colectiva; Convenio 169 de OIT SobrePueblos Indgenas y Tribales en
PasesIndependientes; Convenio 176 de OIT sobreSeguridad y Salud en
Minas y la Recomendacin 183de OIT que lo acompaa
Principios Voluntarios sobre Seguridad y DerechosHumanos
Cuadro RE6. Candidatos para incluir en unaDeclaracin Inicial
-
querer considerar la aprobacin de polticas de desarrollo
sustentable para el sector de losminerales, como una forma de
ayudar a los gobiernos en la bsqueda de una mayorconvergencia y
armona.
Declaraciones de Principios de Organizaciones No
GubernamentalesUna declaracin colectiva de principios por parte de
las ONG que tratan temas relacionadoscon los minerales podra
fortalecer su influencia y aumentar sus posibilidades decontribucin
en el sector.
Desarrollar la Capacidad para Prevenir y Responder a
EmergenciasLa prevencin de accidentes es una de las principales
prioridades. Un servicio internacionalsostenido principalmente por
la industria, con una adecuada participacin de otros actores,podra
jugar un importante papel. Podra movilizar a expertos de jerarqua
mundial paracomplementar la capacidad de los gobiernos de evaluar,
responder y controlar accidentes yemergencias, o reducir las
probabilidades de que ocurran. Este enfoque garantizara a laopinin
pblica que los responsables oficiales tienen a su disposicin la
mejor asesoraposible. Este servicio podra tener el apoyo de
expertos de firmas consultoras, universidades,gobiernos, empresas,
ONG u otras instituciones, segn sea necesario para tales fines.
Cuarto Paso Generar Capacidad para la Accin Eficaz en todos los
Planos
Plano de la ComunidadSe proponen las siguientes medidas para los
casos en que una comunidad es afectada por laactividad minera:
Participacin de la ComunidadEn la mayora de las operaciones
mineras, las comunidades locales deben estar involucradasdesde el
comienzo de la etapa de exploracin. Las empresas deben elaborar
planes para unaparticipacin continua en todo el ciclo de vida del
proyecto, desde la exploracin hasta elcierre. Dichos planes deben
ser analizados con la comunidad para asegurarse que losmecanismos
propuestos son considerados apropiados. Las empresas deben
asegurare que losresponsables posean las habilidades requeridas y
la autoridad necesaria y que exista unavinculacin sin
interrupciones.Tambin deben tener la disposicin a invertir tiempo
en lacomunidad.
Evaluacin Integrada del Impacto Las herramientas de evaluacin
ambiental y social deberan combinarse para permitir latransicin
hacia una evaluacin integrada del impacto. Esto debera ser aplicado
en todos losnuevos proyectos e incluir una etapa inicial de
consulta a la comunidad para identificar laspreocupaciones locales
y para asegurar que stas sean abordadas. Podra convertirse en la
basede un Plan de Desarrollo Sustentable de la Comunidad
(PDSC).
Planes de Desarrollo Sustentable de la ComunidadLos PDSC deberan
tener como base el concepto de la comunidad sobre la mejor manera
enque la minera podra contribuir al logro de sus metas sociales,
ambientales y econmicas. Elplan debe proporcionar el marco de
referencia fundamental para las relaciones entre laempresa, la
comunidad y el gobierno (y cualquier otro actor) durante la vida
del proyecto,incluida la etapa posterior al cierre.Y debe
identificar las acciones especficas necesarias, ascomo los
respectivos roles y responsabilidades para lograr la visin de
consenso.Tambin
RESUMEN EJECUTIVO
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxxv
-
podra crear algunas obligaciones, para todas las partes, en la
ejecucin de los distintos pasos.Ser necesario incluir mecanismos
claros de seguimiento y evaluacin, que incluyanindicadores de
desempeo claros y acordados. Ser necesario que el plan evolucione y
seamodificado en el transcurso del proyecto, para que refleje los
posibles cambios de prioridadesy de capacidades.
Si bien una empresa puede facilitar y promover el proceso, el
liderazgo le corresponde algobierno local, en la medida de que
tenga la capacidad y voluntad necesarias. De otro modo,una ONG u
organizacin de desarrollo podra asumir esta funcin. El Banco
Mundial podraevaluar la posibilidad de exigir o estimular un PDSC
con carcter contractual, en los casos enque ello sea de utilidad,
en los proyectos financiados por la Corporacin
FinancieraInternacional (CFI) o asegurados por la Agencia
Multilateral de Garanta a la Inversin(MIGA). Los bancos comerciales
podran analizar si la adopcin de exigencias paralelaspudiera
significar una forma de reducir los riesgos de proceder sin este
tipo de planes.
Planificacin Integrada del CierreDado que muchos proyectos
mineros dependen de yacimientos con una vida finita, esnecesario
atender a la situacin en que la comunidad quisiera encontrarse
cuando cierre lamina. Para ello es necesario: definir las
condiciones ambientales, sociales y econmicasdeseadas al trmino de
las operaciones; identificar los recursos necesarios para
alcanzarlas; yasignar con claridad los roles y responsabilidades de
cada uno de los actores. Es necesarioconcentrarse en los beneficios
duraderos que se quieran lograr en reas tales como vivienda,salud y
educacin comunitarias.
Mecanismos de Resolucin de ConflictosEn los casos en que existan
restricciones de acceso a la justicia, sobre todo en el plano de
lacomunidad, o en que existan mecanismos inadecuados o no
confiables, puede ser necesariodisear mecanismos comunitarios de
resolucin de conflictos.
MMSD ABRIENDO BRECHA
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxxvi
Acciones Responsabilidades
Participacin de la comunidad Evaluacin integrada de impacto
Planes de Desarrollo Sustentable de laComunidad (PDSC)
Planificacin integrada de cierre
Acuerdos de desarrollo sustentable entretrabajadores y la
administracin
Mecanismos de resolucin de conflictos
Cooperacin entre grandes empresas ymineros artesanales y en
pequea escala
Empresas, comunidades, instituciones locales Empresas,
comunidades, gobierno local,
consultores Empresas, sindicatos, gobierno local,
comunidades, organizaciones de lasociedad civil
Empresas, sindicatos, gobierno local,comunidades, organizaciones
de lasociedad civil
Organizaciones de trabajadores, sindicatos,empresas
Empresas, comunidades, sindicatos,gobierno local, organizaciones
de lasociedad civil
Empresas, mineros artesanales y enpequea escala
Acciones Clave en el Plano de la Comunidad
-
Grandes Empresas y Minera Artesanal y en Pequea EscalaLas
grandes empresas podran vincularse directamente con la minera en
pequea escala ycon sus comunidades, para ayudarles a trabajar con
criterios de mayor sustentabilidad y, en loscasos en que sea
necesario, a encontrar actividades econmicas alternativas.
Plano NacionalContar con polticas, coordinacin y acciones
efectivas en el plano nacional ayudar aaumentar los beneficios de
las actividades del sector de los minerales y a reducir los
impactosnegativos. Los gobiernos de los pases con actividad minera
pueden realizar revisiones ampliasde los marcos polticos y legales
referidos al sector para tener la certeza de que stos
seancoherentes con la visin del desarrollo sustentable.
Acceso a la InformacinTodas las instancias gubernamentales
deberan tener disposiciones legales y reguladoras parapermitir que
los ciudadanos accedan a informacin oficial respecto de la cual no
existe unarazn vlida y pblica que impida su difusin. Entre los
posibles mecanismos para lograr loanterior pueden incluirse los
puntos de contacto para un intercambio regular de informacincon la
sociedad civil. Gobiernos y organizaciones de la sociedad civil
deberan asimismoestablecer procedimientos claros y aceptados para
solicitar, recibir y difundir la informacin.
Participacin PblicaLos gobiernos deberan continuar el proceso de
reforma de las regulaciones para facilitar laparticipacin pblica.
No puede haber acceso a la informacin ni participacin pblica amenos
que exista el derecho a acceder a los medios legales que as lo
establecen.
Clarificar los Modelos de Uso del SueloEn cada pas debera haber
reglas claras para el acceso y utilizacin del suelo,
incluyendoelementos tales como amplios procesos de consulta con
comunidades locales; derechosclaramente definidos para quienes
ocupan y utilizan el suelo o para la tenencia comunal detierras,
aun en ausencia de ttulos legales; compensaciones por la prdida de
derechos; yacceso efectivo a los sistemas judiciales. Los gobiernos
tambin deben asegurar que, cuando serealicen negociaciones
bilaterales sobre temas de tierras, todos los actores comprendan
yrespeten las reglas.
Territorios Indgenas Tradicionales Gobiernos y empresas lograran
avances considerables si respetaran el principio delconsentimiento
previo informado y voluntario. La extensin de los territorios
indgenas debedefinirse con claridad para seguridad de los pueblos
tradicionales, un aspecto en torno al cualdebe mantenerse un dilogo
abierto. Otros actores tales como las ONG pueden contribuir
afacilitar estos procesos.
Marcos para Maximizar y Sostener los Beneficios de la MineraLos
gobiernos deberan considerar la elaboracin de planes estratgicos a
largo plazo para lageneracin y el manejo de los recursos minerales,
que contengan mtodos apropiados deextraccin de rentas de la minera
y de distribucin de los ingresos; la generacin de capitalhumano,
fsico y de otras formas, as como la planificacin de los efectos del
cierre de minasen los planos local y nacional.Adems, los gobiernos
podran desarrollar medidas tales comoprstamos en especie y
controles del gasto fiscal, dirigidas a prevenir una presin
indebidasobre las finanzas pblicas producida por la volatilidad del
precio de los minerales.
RESUMEN EJECUTIVO
MMSD, PROYECTO MINERA, MINERALES Y DESARROLLO SUSTENTABLE
xxxvii
-
Marcos para la Minera Artesanal y en Pequea EscalaLos gobiernos
necesitan desarrollar un marco poltico y regulador dirigido tanto a
lapromocin y la gestin de la minera artesanal y en pequea escala
(MAPE), como a lacreacin de suficientes incentivos financieros y
legales para que los mineros en pequeaescala formalicen sus
actividades.
Marcos para el Desarrollo de la ComunidadLos gobiernos deberan
considerar la incorporacin de las evaluaciones integradas
deimpacto, los PDSC y la planificacin integrada de cierres, junto
con sus marcos de existenciay la asignacin de responsabilidades
entre los organismos, en consulta con los grupos deactores
pertinentes.
Iniciativas para Combatir la CorrupcinEs necesario un esfuerzo
concertado para combatir la corrupcin. Los gobiernos deberanaprobar
una legislacin nacional que ponga en vigor el convenio contra la
corrupcin de laOrganizacin para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (OCDE). En el planonacional, las empresas podran trabajar
con organizaciones como Transparencia Internacional,para establecer
pautas para toda la industria. Las organizaciones de la industria
deberanasumir la iniciativa, posiblemente en sociedad con una
organizacin internacional como elBanco Mundial, para elabora