1 Identificação Acórdão 769/2013 – Plenário Número Interno do Documento AC-0769-11/13-P Grupo/Classe/Colegiado GRUPO I / CLASSE V / Plenário Processo 032.966/2012-1 Natureza Relatório de Auditoria Entidade Entidades: Serviço Social do Comércio - Sesc e Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial - Senac Interessados Interessado: Congresso Nacional Sumário AUDITORIA NO SERVIÇO SOCIAL DO COMÉRCIO - SESC E NO SERVIÇO NACIONAL DE APRENDIZAGEM COMERCIAL - SENAC. ANÁLISE DE PROCESSOS LICITATÓRIOS E RESPECTIVOS CONTRATOS DE AQUISIÇÃO DE BENS OU PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS. IRREGULARIDADES. DETERMINAÇÕES. AUDIÊNCIA. Efetua-se a audiência dos responsáveis, quando constatadas irregularidades que configuram descumprimento de preceitos legais e de outros normativos que regem o trato das verbas públicas Assunto
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MARCOS BEMQUERER - Soluções para Gestão Pública ... · spots para rádio - peça 21), exigiu-se, além da comprovação de experiência, da posse de recursos técnicos e de capacidade
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Identificação
Acórdão 769/2013 – Plenário
Número Interno do Documento
AC-0769-11/13-P
Grupo/Classe/Colegiado
GRUPO I / CLASSE V / Plenário
Processo
032.966/2012-1
Natureza
Relatório de Auditoria
Entidade
Entidades: Serviço Social do Comércio - Sesc e Serviço Nacional de
Aprendizagem Comercial - Senac
Interessados
Interessado: Congresso Nacional
Sumário
AUDITORIA NO SERVIÇO SOCIAL DO COMÉRCIO - SESC E NO
SERVIÇO NACIONAL DE APRENDIZAGEM COMERCIAL - SENAC. ANÁLISE
DE PROCESSOS LICITATÓRIOS E RESPECTIVOS CONTRATOS DE
AQUISIÇÃO DE BENS OU PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS.
IRREGULARIDADES. DETERMINAÇÕES. AUDIÊNCIA.
Efetua-se a audiência dos responsáveis, quando constatadas
irregularidades que configuram descumprimento de preceitos legais e de outros
normativos que regem o trato das verbas públicas
Assunto
2
Relatório de Auditoria
Ministro Relator
MARCOS BEMQUERER
Representante do Ministério Público
não atuou
Unidade Técnica
Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da
Assistência Social - SecexPrevi
Advogado Constituído nos Autos
não há
Relatório do Ministro Relator
Trata-se da auditoria realizada no Serviço Social do Comércio -
Sesc e no Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial - Senac, no período
de 17 a 28/9/2012, tendo como propósito analisar processos licitatórios e os
respectivos contratos de aquisição de bens ou prestação de serviços.
2. A fiscalização se origina da Solicitação do Congresso Nacional
tratada no âmbito do TC-028.956/2011-7, por meio da qual foi requerida deste
Tribunal a realização de auditoria nas despesas das entidades do Sistema S,
em especial, aquelas classificadas nas rubricas de publicidade, eventos,
comunicação social, jornalismo, relações públicas, marketing entre outras,
conforme determinado no subitem 9.2.5 do Acórdão n. 3.183/2011 - Plenário.
3. Transcrevo, a seguir, com os devidos ajustes de forma, o
Relatório produzido pela SecexPrevi (peça n. 36):
"2.2 - Visão geral do objeto
O Sesc e o Senac foram criados por normativos distintos. O
primeiro, pelo Decreto-Lei 9.853/1946, com a finalidade de planejar e executar
medidas que contribuam para o bem-estar social e a melhoria do padrão de
vida dos comerciários e suas famílias e para o aperfeiçoamento moral e cívico
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da coletividade. O Senac foi criado por meio do Decreto-Lei 8.621/1964, no
intuito de oferecer, em larga escala, educação profissional destinada à
formação e à preparação de trabalhadores para o comércio.
As duas entidades são de direito privado, vinculadas à
Confederação Nacional do Comércio-CNC. Em cada Estado da Federação,
possuem uma estrutura descentralizada do Departamento Nacional-DN, com
autonomia de gestão, criação e execução de projetos e atividades, orientadas
por diretrizes traçadas pelo DN e aprovadas pelos Conselhos Nacionais das
entidades.
Em razão da natureza pública dos serviços que prestam e da
natureza tributária das contribuições compulsórias que integram suas receitas,
os serviços sociais autônomos devem observância aos princípios
constitucionais afetos à Administração Pública, ainda que não integrem a
estrutura estatal.
Por consequência, as entidades do Sistema "S" se sujeitam ao
sistema de controle da Administração Pública, bem como têm obrigação de
prestar contas da aplicação dos recursos públicos que recebem (art. 70,
parágrafo único, da Constituição Federal).
Em relação às aquisições realizadas por essas entidades, o
entendimento desta Corte é de que os serviços sociais autônomos, embora não
obrigados ao estrito cumprimento da Lei 8.666/1993, devem observar seus
regulamentos próprios, que devem ser compatíveis com os princípios do art.
37, caput, da Constituição Federal (Decisões 907/1997-TCU-Plenário e
461/1998-TCU-Plenário, Acórdãos 5.262/2008-TCU-1ª Câmara e 2.097/2010-
TCU-2ª Câmara, entre outros). Atualmente, a Resolução 1.252/2012 dispõe
sobre o Regulamento do Sesc (peça 34), sendo que, à época dos fatos
tratados nesta auditoria, estava em vigência a Resolução 1.102/2006 (peça
32). Por sua vez, a Resolução Senac 845/2006 (peça 31), ainda vigente,
regulamenta as contratações efetuadas por essa entidade.
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Segundo os Relatórios de Gestão, disponíveis nas páginas da
internet dessas entidades, em 2011, a receita do Sesc foi de R$
3.440.882.869,42 e a do Senac alcançou o montante de R$ 2.587.379.719,80.
Tendo em vista tratar-se de serviço social autônomo, as entidades
não estão obrigadas ao estrito cumprimento da Lei 8.666/93. Assim, a presente
auditoria tem por objetivo analisar a conformidade das aquisições de bens e
contratações de serviços do Sesc e do Senac com seus regulamentos próprios
(Regulamento de Licitações e Contratos das duas entidades, além de outros
normativos próprios) e, essencialmente, com os princípios constitucionais
afetos à Administração Pública, bem como a Jurisprudência desta Corte de
Contas.
(...)
2.5 - Limitações inerentes à auditoria
A principal limitação enfrentada é que as entidades do Sistema "S",
entre elas o Sesc/Senac, não estão obrigadas a seguir rigorosamente os
termos do Estatuto de Licitações (Lei 8.666/1993). Portanto, deve ser
cuidadosa a escolha dos critérios, ou seja, as normas e jurisprudências a
serem empregadas. Acrescente-se, ainda, o fato de que essas entidades se
utilizam de sistemas contábeis e orçamentários próprios. Logo, suas despesas
não estão registradas no Sistema Integrado de Administração Financeira
(Siafi).
2.6 - Volume de recursos fiscalizados
O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$
8.544.342,76, resultado da soma dos valores dos contratos e respectivos
aditivos que compõem a amostra (peça 29).
(...)
3 - ACHADOS DE AUDITORIA
3.1 - Restrição ao caráter competitivo mediante a exigência, nos
editais, de critérios restritivos e/ou desnecessários.
3.1.1 - Situação encontrada:
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Verificou-se prejuízo ao caráter competitivo das licitações, mediante
a adoção de critérios restritivos de habilitação dos licitantes com a imposição
de custos e condições desnecessários à participação em certames licitatórios.
O edital do convite Sesc 08/0010 (Produção de conteúdo e criação
de layout de encartes para o Jornal Sesc Brasil - peça 8, p. 1-12) estipulou,
entre outras exigências, que o licitante apresentasse uma "boneca" (projeto) do
material com capa, inclusive com sugestão de identidade visual (peça 8, p. 6).
Embora o convite tenha sido enviado a 7 (sete) empresas e
divulgado no Portal do Sesc e em jornal impresso de grande circulação, apenas
duas empresas mostraram interesse em participar do certame, conforme
destacou a Comissão Permanente de Licitação (peça 8, p. 13). O desinteresse
verificado na licitação pode ter ocorrido por conta do custo desnecessário para
apresentação de projeto para o objeto, sem que se demonstrasse a
necessidade de sua apresentação para a seleção da melhor proposta,
onerando a participação de interessados e inviabilizando a competição.
No Convite Sesc 10/0011 (Projeto e produção cenográfica
destinada a montagem de estande - peça 17) constatou-se, nos anexos ao
edital (peça 17, p. 17-27), que já havia projeto com detalhamento mínimo da
estrutura e dos equipamentos necessários para realização do objeto pretendido
pelo Sesc. Todavia, o edital solicitou, no item 4.2 (peça 17, p. 6), a
apresentação pelos licitantes de projeto ainda mais detalhado para verificação
da capacidade técnica, com caráter desclassificatório. Tal exigência, no
entanto, restou desnecessária, pois não foi avaliada na fase de habilitação,
mas somente após a abertura das propostas comerciais, e só foi observada
quanto à empresa que apresentou a melhor proposta de preço (peça 17, p. 28-
29). Além disso, restringiu a competição, com a participação de três empresas,
em [função] de onerar os custos para participação no certame.
No Convite Senac 15/2011, para criação de logomarca para o
Senac (peça 26), o edital exigiu, entre outras coisas, apresentação presencial e
obrigatória, no Senac, de desenvolvimento de nova logomarca para
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organizações de médio e grande porte, para fins de avaliação da proposta
técnica (peça 26, p. 16). Isso onerou desnecessariamente o licitante, podendo
ter causado impedimento à participação de outras empresas, haja vista a
imposição aos participantes de custos com o deslocamento até a sede da
entidade. Ademais, não foi demonstrada a imprescindibilidade da apresentação
oral para a verificação da melhor proposta ao cumprimento do objeto. Embora
tenham sido convidadas pelo Senac cerca de 16 (dezesseis empresas),
apenas 7 (sete) compareceram à reunião para entrega dos documentos de
habilitação (peça 26, p. 28).
Na Concorrência Sesc/Senac 01/2010 (Produção de programas e
spots para rádio - peça 21), exigiu-se, além da comprovação de experiência, da
posse de recursos técnicos e de capacidade de produção, que a licitante
produzisse um programa de rádio, com tema definido pelo Senac, para fins de
avaliação técnica (peça 21, p. 17-18). Não há, no procedimento licitatório,
justificativa que demonstrasse a imprescindibilidade da produção de um
programa de rádio para a seleção da melhor proposta, inclusive tendo-se em
conta as demais exigências do edital. Além disso, no item "Recursos Técnicos",
o edital estabeleceu que a empresa deveria possuir estrutura própria na cidade
do Rio de Janeiro, como instalações, equipamento, estúdios de gravação e
reprodução e pessoal técnico, considerados essenciais para o cumprimento do
objeto (peça 21, p. 17).
Esse conjunto de exigências da Concorrência Sesc/Senac 01/2010
onerou e restringiu a participação de licitantes, afastando potenciais
competidores do certame. No presente caso, se observou, inclusive, que
apenas uma empresa participou da licitação, conforme registrado na Ata da
Reunião para recebimento dos documentos de habilitação (peça 21, p. 26).
Na Concorrência Senac 02/2010, para consultoria para implantação
de modelo de gestão e elaboração de planejamento estratégico (peça 22), o
instrumento convocatório previu, entre outras exigências (peça 22, p. 14): (i)
possuir escritório no Rio de Janeiro; (ii) comprovar experiência no objeto, no
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mínimo de três anos; e (iii) apresentar, no mínimo, dois atestados de
capacidade técnica, com data de emissão não superior a 120 (cento e vinte
dias), comprovando execução de serviço compatível com o objeto da licitação
nos últimos 2 (dois) anos (peça 22, p. 1).
O edital também fixou faixas de pontuação para os quesitos
Portfólio, Experiência, Localização Física e Produção, sendo que a empresa
que obtivesse nota inferior a 0,5 (zero vírgula cinco) em qualquer dos quesitos
seria desclassificada (peça 22, p. 13-14). Ou seja, caso a empresa obtivesse
nota zero no quesito Localização Física, estaria eliminada do certame.
Conforme Ata da Reunião da CPL, três empresas foram habilitadas
para análise das propostas técnicas e comerciais (peça 22, p. 22). No entanto,
as exigências excessivas e desnecessárias previstas no edital podem ter
concorrido para a baixa participação no certame. Não é razoável exigir que a
empresa possua escritório no Rio de Janeiro, bem como que tenha
comprovada experiência no objeto de 3 (três) anos, para prestar serviço de
consultoria, o qual constitui serviço considerado comum.
Por fim, na Concorrência Senac 012/2010, para serviço de
produção de fotografias para banco de imagens, (peça 23), o edital exigiu que
o licitante tivesse experiência em produção fotográfica no segmento de
educação, de preferência em educação profissional (Anexo II do Edital, peça
23, p. 3). No subitem 4.4.2 do edital (peça 23, p. 9), há previsão de que a
empresa deveria ter, no mínimo, 3 (três) anos de atuação no setor de fotografia
digital, bem como possuir estúdio localizado no Município do Rio de Janeiro.
Apenas três empresas se interessaram pela concorrência. Observou-se que as
exigências do edital restringiram a competição e impediram que o Senac
pudesse escolher a proposta mais vantajosa, com risco de contratação de
serviço com preço superior ao mercado. As exigências foram excessivas e
desnecessárias, uma vez que não há complexidade para o serviço de produção
de banco de imagens, nem justificativa para limitar a participação a empresas
sediadas somente no município do Rio de Janeiro.
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A inserção nos editais de exigências restritivas e a imposição de
custos desnecessários prejudicaram a participação nos certames
mencionados, podendo ter acarretado, inclusive, a não seleção da proposta
mais vantajosa às entidades. Dessa forma, houve desrespeito ao art. 2º do
Regulamento de Licitações e Contratos do Sesc/Senac e ao princípio da
isonomia.
3.1.2 - Objetos nos quais o achado foi constatado:
Convites Sesc 08/0010 e 10/0011;
Convite Senac 15/2011;
Concorrências Senac 12/2010 e 02/2010;
Concorrência Sesc/Senac 01/2010.
(...)
3.1.8 - Conclusão da equipe:
As exigências restritivas (indevidas e/ou desnecessárias) previstas
nos instrumentos convocatórios do Sesc/Senac contrariam o art. 2º do
Regulamento de Licitações e Contratos dessas entidades, que dispõe que a
licitação destina-se a selecionar a proposta mais vantajosa e será processada
e julgada em conformidade com os princípios da Administração Pública,
inadmitindo-se critérios que frustrem o seu caráter competitivo.
A jurisprudência deste Tribunal também considera restritiva a
imposição de critérios que se referem a: onerar os custos dos licitantes; exigir
que os profissionais que irão prestar o serviço sejam do quadro permanente da
empresa; comprovar experiência incompatível com a natureza do serviço a ser
executado; possuir escritório ou estrutura física na cidade onde vai ser
prestado o serviço; estipular quantitativos de atestados de capacidade técnica;
limitação de tempo ou de época para os atestados de capacidade técnica
(Acórdãos 354/2008, 168/2009, 1.745/2009, 885/2011 e 1.028/2011, todos do
Plenário; Acórdão 6.233/2009-TCU-1ª Câmara; e Acórdãos 3.966/2009,
4.300/2009 e 2.796/2011, todos da 2ª Câmara).
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A exigência de que as licitantes tenham estrutura na cidade sede
das entidades também oneram os custos para a participação no certame.
Empresas sediadas em outras cidades poderiam sentir-se desencorajadas de
participar da licitação em razão dos custos decorrentes dessa disposição.
Esses critérios restritivos limitam indevidamente a quantidade de
possíveis participantes, em prejuízo não só à competitividade, mas também ao
alcance da melhor proposta. A jurisprudência deste Tribunal entende que as
exigências devem se ater ao mínimo necessário para garantir a qualificação
das empresas para a execução do contrato, de modo que não haja restrição
indevida à competitividade do certame, inclusive criando risco de favorecimento
indevido a licitante.
Desse modo, conclui-se que as restrições mencionadas afrontam o
que prescrevem os regulamentos das entidades e a jurisprudência deste
Tribunal, constituindo, no entanto, falhas formais, passíveis de aprimoramento
por meio de ciência.
3.1.9 - Proposta de encaminhamento:
Dar ciência ao Sesc/Senac de que a inclusão nos instrumentos
convocatórios de critérios restritivos, tais como a imposição de custos aos
licitantes e a obrigação de que possuam escritório ou estrutura física na cidade
onde vai ser prestado o serviço, sem justificativas para a imprescindibilidade
dessas imposições para o cumprimento do objeto, identificados nos Editais dos
Convites Sesc 08/0010 e 10/0011, Concorrências Senac 02/2010 e 012/2010,
Concorrência Sesc/Senac 01/2010, e Convite Senac 15/2011, afronta o art. 2º
do Regulamento de Licitações e Contratos do Sesc/Senac e a jurisprudência
do Tribunal de Contas da União, consubstanciada nos Acórdãos 354/2008,
168/2009, 1.745/2009, 885/2011 e 1.028/2011, todos do Plenário, Acórdão
6.233/2009-TCU-1ª Câmara, e os Acórdãos 3.966/2009, 4.300/2009 e
2.796/2011, todos da 2ª Câmara.
3.2 - Ausência ou deficiência de pesquisa prévia de preços e de
estimativa de orçamento nos procedimentos licitatórios.
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3.2.1 - Situação encontrada:
Constatou-se, na amostra selecionada, que o Sesc/Senac, em
regra, não realiza pesquisas de preços de forma a dispor de orçamento
estimativo de valor, que permita demonstrar a vantajosidade da contratação e a
conformidade com os preços de mercado.
No Convite Sesc 08/0010 (produção de conteúdo e criação de
layout de encartes para o jornal Sesc) não há, no procedimento licitatório,
pesquisa de preço ou estimativa para a contratação. O Sesc utilizou a
modalidade convite, mesmo sem estimativa de valor que comprovasse ser
essa a modalidade adequada (peça 8).
Na Concorrência Sesc 10/0006 (Fornecimento, instalação e
montagem de 28 carrocerias fechadas, tipo furgão), o item 6.3.3 do edital
informou o valor de referência para a contratação (peça 11, p. 4); no entanto,
não foi demonstrado, no processo, como se obteve esse valor. Do mesmo
modo, não foi anexada pesquisa de preço que possa servir de base para a
estimativa feita pelo Sesc (peças 10 a 14).
No processo da Concorrência Sesc 11/0004 (Consultoria para
mapeamento dos processos internos), foram realizadas duas pesquisas de
preços para o serviço de Consultoria em Mapeamento dos Processos Internos.
Os valores cotados pelas empresas foram de R$ 55.500,00 e R$ 200.000,00
(peça 19, p. 1-2). Por meio do Memorando 1714/2011 (peça 19, p. 3), o Sesc
entendeu que o valor de referência para o serviço poderia ser fixado em R$
127.500,00, que se refere à média dos dois valores pesquisados. Nota-se que
a pesquisa realizada para estimativa do valor do serviço foi insuficiente, uma
vez que os valores propostos foram muito diferentes um do outro. Nesse caso,
dever-se-ia ampliar a base de pesquisa para que fosse possível fazer uma
estimativa de preços criteriosa, que refletisse os preços de mercado, e não
apenas para justificar a realização da pesquisa.
Na Concorrência Sesc/Senac 01/2010 (Produção de programas de
rádio educativo) há um valor estimado para a contratação no procedimento
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licitatório, mas não foi demonstrado como se chegou a esse valor (peça 21, p.
1). Não se observou, também, pesquisa de preços no processo.
Finalmente, na Concorrência Senac 02/2010 (Consultoria para
elaboração de modelo de gestão e planejamento estratégico) há um preço
estimado para a contratação, mas não se observa como se chegou a esse
valor (peça 22, p. 4). Também não há registro de pesquisa de preços.
Constatou-se, assim, que, em regra, nos procedimentos licitatórios
do Sesc/Senac, não são realizadas pesquisas de preços para fundamentar a
estimativa da contratação e, quando realizadas, não são representativas a
ponto de serem utilizadas como orçamento, o que demonstra deficiências do
processo de compras e aquisições das entidades. Tais situações vão [de]
encontro ao que preceitua o art. 13, caput, dos Regulamentos de Licitações e
Contratos do Sesc/Senac, podendo resultar em aquisições de bens ou serviços
por preços maiores que o mercado.
3.2.2 - Objetos nos quais o achado foi constatado:
Convite Sesc 08/0010;
Concorrências Sesc 10/0006 e 11/0004;
Concorrência Senac 02/2010;
Concorrência Sesc/Senac 01/2010.
(...)
3.2.8 - Conclusão:
Nos casos mencionados, observou-se que os processos licitatórios
não contêm o orçamento detalhado, de forma a definir a estimativa da
demanda e os custos dos itens. A ausência da pesquisa de preço e da
estimativa da demanda pode implicar contratação de serviço com valor superior
aos praticados pelo mercado, desrespeitando o princípio da economicidade,
além de frustrar o caráter competitivo do certame, na medida em que a falta
dessas informações prejudica a transparência do certame, pois dificulta a
formulação das propostas pelos licitantes.
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O art. 13 do RLC Sesc/Senac estabelece a necessidade da
realização da estimativa do valor. A pesquisa de preço de mercado com
potenciais fornecedores é necessária para estimar o valor da contratação. Os
orçamentos prévios devem servir de base tanto para a escolha da modalidade
licitatória correta, quanto para a tomada de decisão pela Comissão de Licitação
pela adequação ou não dos valores ofertados durante o transcurso do certame.
Na jurisprudência desta Corte há julgados dirigidos a entes
integrantes do chamado Sistema "S" que consagram o dever de estimar
previamente o custo do objeto a ser contratado (v.g. Acórdãos 2813/2003;
2519/2005; 263/2007; 1979/2008 e 569/2009, 5262/2008, todos da 1ª Câmara
e 324/2009-TCU-Plenário).
Há deliberações neste Tribunal tratando, inclusive, da forma como
pode ser feita a estimativa de preços, conforme se verifica no voto condutor do
Acórdão 2.170/2007-TCU-Plenário, em que se orienta a adoção de uma "cesta
de preços aceitáveis", ou seja, um conjunto de preços oriundo, por exemplo, de
pesquisas junto a fornecedores; valores adjudicados em licitações de órgãos
públicos, inclusos aqueles constantes no Comprasnet; valores registrados em
atas de Sistema de Registro de Preços (SRP), dentre outras fontes disponíveis
tanto para os gestores como para os órgãos de controle, desde que, com
relação a qualquer das fontes utilizadas, sejam expurgados os valores que,
manifestamente, não representem a realidade do mercado. Pode-se
mencionar, ainda, a possibilidade de consulta a outras entidades integrantes
dos serviços sociais autônomos.
Ante o exposto, conclui-se que a ausência de pesquisa de preços e
da estimativa da contratação vão [de] encontro ao que prescreve o art. 13,
caput, do RLC Sesc/Senac. No entanto, como não se observou dano aos
cofres das entidades, nos certames examinados, bem como devido à baixa
materialidade dos valores envolvidos, é suficiente dar ciência às entidades para
aprimorar os controles.
3.2.9 - Proposta de encaminhamento:
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Dar ciência ao Sesc/Senac que a não realização de estimativa para
as contratações, por meio de ampla pesquisa de preços de mercado, verificada
no Convite Sesc 08/0010, nas Concorrências Sesc 10/0006, 11/0004, na
Concorrência Senac 002/2010 e na Concorrência Sesc/Senac 01/2010,
contrariam o art. 13, caput, do Regulamento de Licitações e Contratos do
Sesc/Senac.
3.3 - Ausência de justificativa para a utilização de licitações do tipo
técnica e preço.
3.3.1 - Situação encontrada:
Constatou-se que as entidades não apresentaram justificativas para
a escolha do tipo de licitação técnica e preço nos seguintes certames: Convite