-
UNIVERZA V MARIBORU FAKULTETA ZA ORGANIZACIJSKE VEDE
Magistrsko delo Program: Organizacija in management
informacijskih sistemov
UVAJANJE INTEROPERABILNIH INFORMACIJSKIH SISTEMOV V JAVNI
UPRAVI Mentor: red. prof. dr. Vladislav Rajkovič Kandidat:
Stojan Košti Somentor: doc. dr. Bojan Cestnik
Kranj, maj 2009
-
ZAHVALA Zahvaljujem se mentorju prof. dr. Vladislavu Rajkoviču
za pravilno usmerjanje mojega navdušenja na področju analize in
načrtovanja sodobne informacijske arhitekture pri reševanju
konkretnih problemov. Za izkazano pomoč se posebno zahvaljujem
somentorju doc. dr. Bojanu Cestniku, ki me je z znanjem in
koristnimi nasveti usmerjal k poglobljenemu raziskovanju tematike.
Njuna potrpežljivost in pripravljenost pomagati, sta ključno
prispevali k nastanku magistrske naloge. Hvala tudi vsem mojim
sodelavcem iz podjetja Temida, ki so mi s svojimi konstruktivnimi
komentarji in drugače pomagali pri delu, še posebej dr. Aramu
Karaliču. Končno bi se rad posebej zahvalil ženi Mojci in sinovoma
Kristianu in Luki za njihovo potrpežljivost, oporo in stalno
vzpodbudo, ker so mi tako stali ob strani in pomagali pri reševanju
povsem neznanstvenih problemov skozi vsa študijska leta.
-
POVZETEK Cilj širše dejavnosti, iz katere izhaja raziskava, je
ugotavljanje možnosti povezljivosti informacijskih okolij javne
uprave, za izboljšanje njenega delovanja. Organiziranje javnega
sektorja gre v smeri procesne organizacije, medtem ko tehnološko
področje bolj ali manj uspešno povezuje potrebe poslovanja s
tehnološkimi sestavinami poslovnih procesov. Tu se kot primeren
kaže zlasti sodoben koncept storitvene arhitekture informacijskih
sistemov, ki predvideva povezljivost prek standardov, integracijo
temeljnih aplikacij in uporabo znanj s področja poslovne logike in
tehnologije. Dobre prakse in izkušnje zmanjšujejo tveganja vpeljave
interoperabilnosti. V nalogi zato predstavljamo zasnovo in razvoj
projekta, katerega cilj je zagotoviti interoperabilnost med
izbranim informacijskim sistemom institucije javne uprave in njenim
okoljem. Temelji na uporabi tehnologije spletnih storitev in
omogoča povezovanje informacijskih sistemov, delujočih na različnih
tehnoloških platformah. Podrobneje predstavljamo fazi analize in
načrtovanja interoperabilnega informacijskega sistema ter razvijemo
prototip predlagane rešitve. S tem praktično utemeljujemo vse večji
pomen interoperabilnosti v javni upravi. KLJUČNE BESEDE
- interoperabilnost - poslovni proces - spletne storitve -
načrtovanje - integracija
-
ABSTRACT The main goal of this research is to find out
possibilities for connectivity of different information systems
environments of public administration in order to improve their
effectivity. Today, organization of public administration is
becoming more process oriented, while technological field is
responsible to connect business needs and technological components
of business process. Particularly the modern, service oriented
architecture design of information systems is appropriate for
connection and integration of basic applications and through
standards as well as through usage of business logic and technology
knowledge. On the other side, good experience and practice reduce
interoperability implementation risks. Therefore we present the
design and development of the project whith the main goal to ensure
interoperability between selected public administration institution
and its information environment. The solution is based on web
services technology and enables connection of information systems
based on different platforms. The analysis and design phase of
deployment of interoperable information system are presented more
specifically. We also developed a prototype of proposed solution.
Our work practically justifies the importance of interoperability
in public administration. KEYWORDS
- interoperability - business process - web-services - design -
integration
-
KAZALO 1 UVOD V MAGISTRSKO DELO
................................................................................................1
2 PROBLEM, CILJI IN METODE
DELA.....................................................................................3
3 PROCESNA ORGANIZIRANOST IN JAVNA UPRAVA
......................................................6
3.1 ARHITEKTURNE ZNAČILNOSTI POSLOVNIH PROCESOV
.........................................................7 3.2
VPLIV TEHNOLOGIJE NA PROCESNO ORGANIZIRANOST
......................................................10
3.2.1 Vloga in pomen procesne integracije
........................................................................11
3.2.2 Vpliv tehnologije na arhitekturo e-uprave
.................................................................14
3.3 VIDIKI, CILJI IN DEJAVNIKI PRENOVE PROCESOV V JAVNI UPRAVI
.......................................16 3.3.1 Vidiki prenavljanja
procesov
.......................................................................................17
3.3.2 Cilji in dejavniki prenavljanja procesov
.....................................................................18
3.3.3 Pogoji prenavljanja
procesov......................................................................................20
3.4 MANAGEMENT PROCESOV V JAVNI UPRAVI
.........................................................................23
4 INTEROPERABILNOST
..........................................................................................................25
4.1 DEFINICIJA INTEROPERABILNOSTI
.......................................................................................26
4.2 INTEROPERABILNOSTNI OKVIRI
...........................................................................................27
4.2.1 Evropski interoperabilnostni okvir (EIF)
....................................................................27
4.2.2 Nacionalni interoperabilnostni okvir (NIO)
................................................................30
4.3 RAVNI INTEROPERABILNOSTI
..............................................................................................33
4.3.1 Politični kontekst interoperabilnosti
...........................................................................36
4.3.2 Pravni (zakonodajni)
nivo............................................................................................36
4.3.3 Organizacijski nivo
.......................................................................................................36
4.3.4 Semantični nivo
............................................................................................................37
4.3.5 Tehnični nivo
.................................................................................................................38
4.4 INTEROPERABILNOST IN ODPRTI STANDARDI
......................................................................40
5 KONCEPTI STORITVENE ARHITEKTURE IN TEHNOLOGIJE
......................................42 5.1 STORITVENO ORIENTIRANA
ARHITEKTURA - SOA
..............................................................42
5.1.1 Storitev kot
objekt.........................................................................................................44
5.1.2 Kompozicija storitev
.....................................................................................................46
5.2 SPLETNE STORITVE
.............................................................................................................49
5.2.1 Arhitekturni gradniki in
standardi................................................................................49
5.2.2
WSDL.............................................................................................................................51
5.2.3 SOAP
.............................................................................................................................53
5.2.4
UDDI...............................................................................................................................55
5.2.5 Način delovanja spletne storitve
................................................................................55
5.3 PRIMERJALNA ANALIZA STORITVENIH TEHNOLOGIJ
............................................................57
5.3.1 Spletne storitve in druge tehnologije
.........................................................................58
5.3.2 Paradigmi objektne in storitvene orientiranosti
........................................................59
5.4 UGOTOVITVE IN KOMENTAR
................................................................................................62
6 ANALIZA STANJA V JAVNI UPRAVI NA PRIMERU
........................................................65
6.1 METODE IN TEHNIKE
ANALIZE..............................................................................................65
6.2 POSNETEK IN OPIS PROCESA NSVS
..................................................................................67
-
6.3 ARHITEKTURA INFORMACIJSKEGA
SISTEMA........................................................................72
6.3.1 Akterji in primeri uporabe
............................................................................................72
6.3.2 Komponente in vmesniki
.............................................................................................75
6.3.3 Modeli interakcij med objekti
......................................................................................78
6.4 UGOTOVITVE IN KOMENTAR
................................................................................................80
7 NAČRTOVANJE PROJEKTA REŠITVE
..............................................................................82
7.1 PREGLED MOŽNIH REŠITEV
.................................................................................................82
7.2 PROCESNO NAČRTOVANJE
.................................................................................................85
7.3 STRUKTURNO NAČRTOVANJE
.............................................................................................90
7.3.1 Dinamična struktura
.....................................................................................................91
7.3.2 Statična struktura
.........................................................................................................95
8 IZVEDBA PREDLAGANE REŠITVE
.....................................................................................97
8.1 UTEMELJITEV IN OPIS
..........................................................................................................97
8.2 ORGANIZACIJSKE SPREMEMBE
............................................................................................98
8.3 TEHNOLOŠKE SPREMEMBE
.................................................................................................99
8.3.1 Razvoj prototipa spletne
storitve................................................................................99
8.3.2 Testiranje
delovanja...................................................................................................101
8.4 UGOTOVITVE IN KOMENTAR
..............................................................................................103
9 SKLEPI IN POTRDITVE HIPOTEZ
......................................................................................105
10 ZAKLJUČEK
.......................................................................................................................107
LITERATURA IN VIRI
.....................................................................................................................109
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 1
1 UVOD V MAGISTRSKO DELO Učinkovito delovanje javne uprave in
izkoriščanje digitalnega gospodarstva sodi med ključne izzive
moderne informacijske družbe. Znano je, da sta informacijska in
komunikacijska tehnologija1 (IKT) ključna elementa za rast
produktivnosti ter da njuna uporaba prispeva k blaginji modernih
gospodarstev. Ob slabšanju konkurenčnega položaja EU v svetu, IKT
pomeni vir rasti in konkurenčnosti. Komisija evropske skupnosti
(2006, str. 4) navaja, da so zato vse države članice politike na
področju raziskav in inovacij določile za ključno prednostno
nalogo. Pri tem se sklicujejo na IKT v svojih programih nacionalnih
reform, zlasti v zvezi z e-upravo2. Prenovljena Lizbonska
strategija poudarja vlogo javnih storitev pri doseganju cilja rasti
in konkurenčnosti. Strateške usmeritve za javne storitve, ki
temeljijo na IKT, izpostavljajo interoperabilnost kot eno izmed
ključnih prvin strategije za boljše storitve e-uprave. Sektor javne
uprave spada med najbolj zahtevne sektorje na področju
informacijskih tehnologij. Hitro rastoče gospodarstvo, zahteve, ki
jih postavlja priključitev evropski uniji (ali dejavnosti, povezane
s temi postopki), ter visoke zahteve po varnosti, predstavljajo
velik pritisk na javno upravo in njihova informacijska okolja.
Digitalna ekonomija3 prinaša nove, večinoma s spletom povezane
poslovne modele. Ta transformacija je povezana s spremembo
poslovnih procesov, njihovo intenzivnejšo informatizacijo in
prenosom poslovanja na splet. Sočasno izkorišča možnosti, ki jih
pri prenovi poslovanja nudijo informacijske tehnologije (Turban et
al., 2004b, str. 20). Te tehnologije narekujejo nov, hitrejši tempo
poslovanja, saj morajo biti organizacije sposobne sprejeti,
obdelati ali poslati informacije v čim krajšem času. Javna uprava s
svojimi številnimi nepovezanimi aplikacijami in registri ter
različnimi tehnološkimi platformami informacijskih sistemov
predstavlja velik interoperabilnostni izziv tako informatiki, kot
informatikom. Pod pojmom interoperabilnost tako razumemo medsebojno
povezljivost arhitekturno in tehnološko različnih informacijskih
sistemov. Predstavlja področje aktivnosti, ki ima namen izboljšati
povezljivost med informacijskimi sistemi in procesi organizacij.
Sodobni tehnološki vzorci odpirajo vrsto možnosti reševanja
omenjenih izzivov in problemov, pri čemer v zadnjih letih izstopata
storitveno usmerjena arhitektura in tehnologija. Na uvajanje
sodobnih konceptov informacijske tehnologije se mora javna uprava
najprej ustrezno pripraviti. Organiziranost institucij javne uprave
ima namreč prevladujoč vpliv na učinkovitost njenega delovanja. Pri
tem je pod pojmom
1 Informacijska in komunikacijska tehnologija – kompleksnejši
izraz, ki vse bolj nadomešča izraz informacijska tehnologija,
kajti
sodobna informacijska tehnologija omogoča širšo komunikacijsko
in informacijsko dostopnost. 2 Elektronska javna uprava (krajše
e-uprava) je oblika izvajanja poslovnih procesov v organih javne
uprave, ki temelji na uporabi
sodobne IKT in je usmerjena h končnim uporabnikom. 3 Digitalna
ekonomija (imenovana tudi internetna ekonomija, nova ekonomija ali
spletna ekonomija) je ekonomija, osnovana na
digitalnih tehnologijah, ki zajemajo digitalna komunikacijska
omrežja (internet, intranet, ekstranet, itd.).
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 2
"organiziranost" mišljen tako ustroj (struktura) kot način
izvajanja procesov v teh institucijah, kjer prevladuje razdrobljena
organiziranost in velika formalizacija procesov. V zadnjem obdobju
se namreč potrjuje dejstvo, da je prav obvladovanje poslovnih
procesov tisto področje, ki lahko skupaj s sodobno informacijsko
tehnologijo ponudi odgovor na naštete izzive. Srečujemo se z dvema
temeljnima in med seboj prepletenima konceptoma, na katerima bo
temeljilo delovanje organizacije prihodnosti: procesna
organiziranost in storitvena orientiranost. Evropska in slovenska
javna uprava se soočata z vse večjimi zahtevami uporabnikov po
sodobnih e-storitvah na eni strani ter izzivi razvoja sodobnih in
povezanih rešitev e-uprave z zalednimi sistemi na drugi strani.
Rezultat konvergence omenjenih vzorcev pomeni za uporabnike
e-uprave kompleksne elektronske storitve, narejene po meri
uporabnikov. Pristop k obvladovanju tako kompleksnega
informacijskega sistema mora biti zato strateški in neposredno
povezan s ključnimi poslovnimi procesi (Poznič, 2006; Guštin,
2007). Ob tem ne smemo zanemariti procesnega in organizacijskega
vidika sprememb. S pomočjo informacijskih rešitev lahko postavimo
nova pričakovanja uporabnikov storitev javne uprave, ki jih nato
vedno in popolno izpolnimo. Tako vedno znova postavljamo boljša in
drugačna merila uspešnosti tudi v javni upravi. Prihod
informacijske dobe in komercializacija interneta sta prinesla velik
napredek e-poslovanja. Pred petnajstimi leti nihče ni znal
predvideti, da bo internet postal glavni distribucijski kanal tudi
za storitve javne uprave. Danes so tu številni novi poslovni
modeli, hkrati se opaža trend modela delovanja informatike, ki
prehaja iz tehnološke osredotočenosti na bolj storitveno
osredotočenost. Storitveno tehnologijo in arhitekturo danes poznamo
kot način, na podlagi katerega bodo načrtovani in uvedeni
informacijski sistemi v prihodnjih desetih letih.
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 3
2 PROBLEM, CILJI IN METODE DELA Praksa izvajanja poslovnih
procesov v institucijah javne uprave je večinoma podrejena njeni
organiziranosti in ustrezni tehnološko informacijski podpori.
Procesi so v nekaterih segmentih dobro tehnološko podprti. Težave
se pojavljajo, kadar je treba pridobiti informacije oziroma podatke
iz centralnih in javnih registrov, podatkovnih baz ali zalednih
sistemov ki so izven okolja iste institucije. Izmenjevanje in
pridobivanje tovrstnih podatkov je v Sloveniji zakonsko že dolgo
časa urejeno (ZUP – Ur. l. RS 80/99, 70/2000 in 52/2002). V praksi
nam pri izvajanju upravnega postopka ni potrebno navajati in
posredovati podatkov, ki jih že hranijo v katerikoli od institucij
javne uprave, temveč si jih institucije med seboj posredujejo po
uradni dolžnosti, pri čemer pa način pridobivanja podatkov ni
predpisan. V praksi si institucije javne uprave podatke med seboj
večinoma še vedno posredujejo bodisi z dopisovanjem, na
povpraševanje, po elektronski pošti, paketno, preko različnih
pomnilniških medijev in podobno. Tak postopek pridobivanja podatkov
v procesih predstavlja ozko grlo in posledično vpliva na
učinkovitost poslovanja in kakovost storitve. Kot predlagata
Tomažič in Krisper (2003), moramo najprej ugotoviti, kaj si
uporabnik želi, kaj potrebuje in kako s tem sovpadajo rešitve
e-uprave. Nadalje moramo ugotoviti strategijo države in e-uprave
ter strateške, tudi evropske smernice in cilje, ki vplivajo na
razvoj e-uprave. Sledi vprašanje poslovnih procesov, ki morajo biti
prilagojeni za sodoben način poslovanja, in nenazadnje, sledi
vprašanje IKT, pri katerem nas zanima, ali smo rešitve e-uprave
uvedli s pravo tehnologijo, torej na arhitekturi informacijske
tehnologije, ki je dovolj prilagodljiva in razširljiva. Slika 1
prikazuje strateško povezavo med navedenimi ključnimi elementi
e-uprave.
Slika 1: Povezanost e-uprave s ključnimi elementi (Vir: Tomažič
in Krisper, 2003)
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 4
Po navedbah evropske komisije (European Communities, 2008) gre
vzroke za neučinkovito delovanje e-uprave iskati prav v
neusmerjenem in neenotnem razvoju e-uprave, ki ne upošteva
skladnosti med elementi, prikazanimi na sliki 1. V luči reševanja
interoperabilnostnih problemov v javni upravi, nas zanima predvsem
storitvena tehnologija, ki omogoča reševanje teh problemov na
trenutno najbolj ekonomičen in udoben način. Veliki napori, vloženi
v preteklosti, so za potrebe povezovanja posameznih heterogenih
komponent informacijskega sistema sicer prinesli rešitve (npr.
CORBA in DCOM), ki pa so bile precej zapletene in so zahtevale
veliko tehničnega znanja in tehnološkega prilagajanja. Tudi zato so
bili nekateri (Linthicum, 2003; Barry, 2004; Khan, 2004;
Kerstetter, 2005; Gibson, 2006) že zelo kmalu po začetkih uporabe
storitvene tehnologije prepričani, da bo njena uporaba pri
integraciji aplikacij in zagotavljanju interoperabilnosti v
prihodnjih letih skoraj popolnoma izpodrinila enostavno elektronsko
izmenjavanje podatkov, ki marsikje še danes služi kot dominantna
tehnologija za integracijo in izmenjevanje podatkov. S primerjalno
analizo bomo zato poskušali ugotoviti njene prednosti, slabosti,
priložnosti in pasti ter dejavnike, ki spodbujajo njeno širšo
uporabo pri reševanju navedenih problemov. Glavni namen naloge je
podati predlog načrta uvedbe interoperabilnosti z izdelanim
prototipnim primerom uporabe, ki bo omogočal interoperabilno
povezavo informacijskega sistema izbrane institucije javne uprave z
njenim poslovnim okoljem. Pri tem bomo raziskati in uporabiti
koncepte spletnih tehnologij in arhitektur, ter na osnovi
primerjalne analize obstoječe in načrtovane informacijske
tehnologije ponudili primerna izhodišča in smernice za nadaljnje
raziskave in delo na tem področju. Glede na namen naloga zasleduje
več ciljev. Prvi cilj je pregled ter kritična analiza primernih
informacijskih tehnologij, ki bi bile lahko uporabljene v okviru
predlagane rešitve, ter utemeljen izbor in opis najprimernejše
tehnologije in arhitekture sistema. Drugi cilj je identifikacija in
analiza ključnih poslovnih procesov z namenom njihove izboljšave in
informatizacije, ki bo omogočala lažji nadzor nad njimi ter njihovo
spremljanje. Tretji cilj je raziskava praktičnih možnosti in
omejitev za uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov javne
uprave na izbrani konkretni instituciji, kjer bodo podani
tehnološki in organizacijski elementi, ki to možnost omogočajo. Z
vidika tehnologije nas zanima povezava javnih baz podatkov in
registrov z obstoječimi informacijskimi sistemi in s tem povezava
ljudi, procesov in tehnologije v učinkovit in prožen sistem. Ta naj
bi učinkovito in uspešno zadovoljeval potrebe
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 5
državljanov tako z vidika kakovosti javnih storitev, kot z
vidika učinkovite in ekonomične porabe javnih sredstev. Ob tem bomo
upoštevali priporočila in smernice evropske komisije na področju
interoperabilnosti, združene v programu IDABC4 (Interoperable
Delivery of European eGoverment Services to public Administrations,
Business and Citizens), ki je vzpostavil evropski
interoperabilnostni okvir (v nadaljevanju EIF), ter akcijski plan5
evropske skupnosti, ki določa, da mora EIF temeljiti na odprtih
standardih in hkrati spodbujati oziroma pospeševati uporabo odprte
kode. Po nekaterih priporočilih (npr. Guštin, 2007) mora razvoj in
uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov potekati po
korakih, v skladu s strategijo, procesi in zmožnostmi. V
empiričnemu delu naloge bomo prikazali praktični primer, prototip
uvajanja interoperabilnega informacijskega sistema v eni izbrani
instituciji javne uprave. Najprej bomo analizirali poslovni proces
in ga z uporabo metodologij managementa poslovnih procesov
modelirali ter predlagali izboljšave na organizacijskem in
informacijskem področju. Glede na priporočila EIF, bomo praktični
prototipni primer interoperabilnega informacijskega sistema izvedli
na odprtokodni tehnološki platformi LAMP (Linux, Apache, MySQL,
PHP), ob uporabi odprtih standardov. V magistrski nalogi bomo
odgovorili na naslednje raziskovalne hipoteze:
1. Večji poudarek na poslovnih procesih sili javni sektor v
učinkovitejšo uporabo in uvajanje novih informacijskih
tehnologij.
2. Informatizacija in interoperabilnost poslovnih procesov brez
njihove predhodne reorganizacije in izboljšave ne prinese bistveno
večje učinkovitosti.
3. Na možnost uvedbe interoperabilnega informacijskega sistema v
večji meri kot tehnološki vplivajo organizacijski dejavniki.
4. Nacionalni interoperabilnostni okvir bo pospešil uvajanje
storitvenih tehnologij in arhitektur z namenom interoperabilnosti
javne uprave.
5. Pomemben dejavnik za odločitev o potrebnih spremembah in
uvedbi interoperabilnega informacijskega sistema so dobre prakse in
prototipne rešitve.
4 Namen programa IDABC je, da izkorišča priložnosti, ki jih
ponuja informacijska in komunikacijska tehnologija. Več o programu
na
spletnem naslovu http://ec.europa.eu/idabc. 5 Akcijski plan
(eEurope Action Plane 2005) so sprejele države članice junija 2002
na konferenci v Sevilli. Dosegljiv na spletnem
naslovu
http://europa.eu.int/information_society/eeurope/2005/all_about/action_plan/index_en.htm.
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 6
3 PROCESNA ORGANIZIRANOST IN JAVNA UPRAVA Dolgoročna uspešnost
slovenskega gospodarstva je prvenstveno odvisna od znanja,
sposobnosti, inovativnosti in pripravljenosti na spremembe ter od
procesa kontinuiranega učenja zaposlenih v podjetju. Spremembe je
mogoče ustvarjati in se jim prilagajati samo z vedno novimi znanji
in ustvarjalnostjo. Institucije javne uprave morajo delovati kot
pospeševalec razvoja gospodarstva in širšega okolja. Zagotovitev
razvoja določenega območja temelji na konkurenčnih prednostih, ki
jih posamezno okolje zagotavlja prebivalstvu, gospodarskim
subjektom in drugim institucijam. Evropski primeri dobre prakse nam
kažejo, da je to mogoče doseči tudi s prenosom pozitivnih
gospodarskih praks v javno upravo (Keršič, 2006). Keršič (2006) še
navaja, da procesna organiziranost javne uprave temelji na
usmerjenosti procesov k potrebam uporabnikov, na ekonomski
učinkovitosti in na fleksibilnosti procesov ter podjetniško
inovativnem razmišljanju vseh sodelavcev. Nadalje navaja, da je
procesna usmerjenost način delovanja in organiziranja, ki se
pojavlja v večini uspešnih podjetij in tudi javni upravi kot
odgovor na latentno nesposobnost prilagajanja spremembam in
posledično slabšanju učinkovitosti. Ob tem pa Ferle (2006, str. 8)
izpostavlja razpoložljivost in odzivnost storitev poslovnih
procesov kot posebej kritična dejavnika pri izvajanju storitev
poslovnih procesov. Poleg tega številni avtorji (Deželak et al.,
2006, str. 172; Ferle, 2006, str. 8; Poštuvan, 2006, str. 10;
Košti, 2008a) vedno bolj poudarjajo pomen dobrega povezovanja med
tehnološkim delom in poslovnim delom izvajanja poslovnih procesov.
Cilj tovrstnega povezovanja je takoimenovana "e-uprava po meri
uporabnikov" (MJU, 2006, str. 12). Procesno gledanje na poslovanje
organizacije se je (ponovno) prebilo v ospredje v začetku
devetdesetih let prejšnjega stoletja. Danes vse sodobne
organizacije bolj ali manj temeljijo na procesni paradigmi. Kljub
temu pa je eden izmed največjih problemov poslovnih sistemov ta, da
organizacijske strukture v podjetjih in javni upravi omejujejo
izvajanje procesov (Kern, 2006; Guštin, 2007; Weeralkody et al.,
2007). Sleherno organizacijo namreč definirajo različni poslovni
procesi, ki opisujejo način upravljanja poslovanja. Kot navaja Khan
(2004, str. 15), predstavljajo t. i. živčni sistem organizacije,
zato je zdravje poslovnih procesov vitalnega pomena za učinkovitost
organizacije. Navedbe smo strnili v ugotovitev, da pomeni pojem
usmerjenosti v procese osredotočanje in premišljevanje o
dejavnostih, ki ustvarjajo vrednost za uporabnike storitev, ter
ukinjanje nepotrebnega dela, ki nima dodane vrednosti. Taka
usmerjenost naj bi bila še posebej dobrodošla v javnem sektorju,
kjer poudarjajo (MJU, 2006b, str. 18), da uvedba e-storitev brez
predhodne prenove poslovnih procesov ne prinaša pravih
rezultatov.
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 7
3.1 ARHITEKTURNE ZNAČILNOSTI POSLOVNIH PROCESOV V zadnjem
obdobju lahko v strokovni literaturi zasledimo veliko zanimanje za
procesno razsežnost organizacije. Kljub temu pa pogled na tovrstno
razsežnost ni popolna novost. Kot navaja Kovač (2007, str. 16) se
je razvijal na različnih področjih in se postopoma prenašal v
teorijo organizacije. Tako vključevanje razlage procesnega pristopa
in poslovnih procesov je prinašalo tudi različna pojmovanja in
opredelitve. Pred obravnavo poslovnega procesa si zato poglejmo
nekaj opredelitev ki jih lahko najdemo v literaturi. Hammer in
Champy (1995) vidita proces kot niz aktivnosti, ki na podlagi enega
ali več vhodov kreira rezultat, ki ima dodano vrednost za
uporabnika. Wikipedia6 to razlago poenostavlja in pojmuje proces
kot nabor medsebojno vezanih aktivnosti, z namenom doseganja
posameznega cilja. Khan (2004, str. 15) razlaga proces bolj
podrobno, kot niz strukturiranih ali delno strukturiranih delovnih
nalog, ki se izvajajo zaporedno ali vzporedno z udeležbo enega ali
več posameznikov oziroma računalniških aplikacij, za dosego
skupnega cilja. Še bolj natančno pa opredeljujejo proces nekateri
slovenski avtorji (Kovačič in Bosilj Vukšič, 2005, str. 63), in
sicer kot takšno sestavo med seboj povezanih izvajalskih in
nadzornih aktivnosti, katerih posledica je lahko nek proizvod, ki
je lahko načrtovan izdelek, opravljena storitev, izdelan dokument
ali sklenjen dogovor. Opredelitve lahko povzamemo in rečemo, da je
proces zaporedje nekih aktivnosti, dejavnosti in opravil, ki jih je
potrebno izvesti v organizaciji, da dosežemo nek rezultat. Slika 2
prikazuje pretvorbo vhodnih elementov v izhodne v kontekstu
upravljanja poslovnih procesov. Za spremljanje, merjenje in
nadzorovanje poslovnih procesov z namenom zagotavljanja kakovosti
izvajanja v smislu učinkovitosti in uspešnosti v življenjskem ciklu
procesa se uporabljajo različne metodologije in tehnike (npr. TQM,
Six Sigma, PDCA in druge) ter standardi oziroma priporočila (npr.
ISO 9000)7.
6 Spletna enciklopedija, ki je dosegljiva na naslovu
www.wikipedia.org. 7 Uporaba tehnik za izboljševanje učinkovitosti
procesov se je začela v začetku osemdesetih let z metodologijo
Total Quality
Management (TQM), ki jo je hitro nasledil standard ISO 9000. Ta
zahteva od organizacij, da razumejo in dokumentirajo svoje procese
in jih tako tudi dosledno izvajajo. Danes je izredno razširjena
metodologija Six Sigma, ki temelji na konceptu DMAIC (Design,
Measure, Automate, Improve and Control), njena uspešnost pa je
tesno povezana z zmožnostjo avtomatizacije procesov s konceptom
upravljanja poslovnih procesov.
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 8
Slika 2: Shematična predstavitev procesa (Vir: SIST, 2003) V
vseh primerih gre za kontinuirane aktivnosti in ne za enkraten
proces. Te v določeni meri vplivajo na ozračje v organizaciji in na
spremembo njene kulture. Procesi v javni upravi pri tem niso
izjema; celo več, v nasprotju s procesi v gospodarskih
organizacijah je izvajanje procesov na očeh širše javnosti in
vpliva na percepcijo delovanja javne uprave z vidika uporabnikov
njenih storitev. Kot vemo, je proces sestavljen iz več podprocesov,
ki jih na nivoju izvajanja pojasnjujejo posamezni postopki, ti pa
so sestavljeni iz niza med seboj povezanih in odvisnih aktivnosti.
Učinkovitost procesa merimo skozi rezultat porabe virov, ki jih
uporabljamo za pretvorbo vhodnih podatkov v izhodne. Ti so večinoma
prikazani v obliki časa in stroškov. Za doseganje večje
učinkovitosti zato nekateri (Khan, 2004, str. 54; Bruton, 2004,
str. 57; Kovačič in Bosilj Vukšič, 2005, str. 63) predlagajo
odstranitev nepotrebnih aktivnosti in uvedbo avtomatizacije
določenih opravil. To pa je pogojeno s poznavanjem podrobnosti in
aktivnosti proučevanega procesa, ki ga moramo hkrati razumeti kot
celoto. Pomembne značilnosti, ki nam veliko povedo o procesu, so še
(Bajec, 2007):
1. stopnja strukturiranosti, 2. stopnja udeležbe, 3. stopnja
integracije (povezljivosti),
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 9
4. kompleksnost (obseg), 5. stopnja avtomatizacije in zaupanja
(računalniškim) tehnologijam, 6. čas načrtovanja, izvedbe in
kontrole izvedbe procesa, 7. sposobnost obravnave izjem in
napak.
Glede na navedene arhitekturne značilnosti ter splošnega
poznavanja delovanja javne uprave lahko postavimo trditev, da za
večino procesov, ki se izvajajo v institucijah javne uprave velja,
da so visoko strukturirani, kar pomeni, da imajo visoko stopnjo
vnaprej določene korespondence med elementi vhoda in izhoda. Večina
korakov je namreč opredeljena s pravili, večina situacij pa je
naprej predvidenih. Bajec (2007) tudi navaja, da je pri izvajanju
procesov vedno težko najti pravo stopnjo udeležbe. Preveč
udeležencev namreč lahko upočasnjuje proces, mala udeležba pa
pomeni, da so nekatere odločitve narejene iz relativno ozkih
vidikov. Po drugi strani manjše število udeležencev lahko pomeni
bistveno hitrejše izvajanje procesa. Za javno upravo lahko trdimo,
da je stopnja udeležbe dejansko močno povezana s stopnjo
kompleksnosti procesa. Prav tako informacijski sistemi pomembno
vplivajo na stopnjo udeležbe. Trenutni trendi na področju kakovosti
so usmerjeni v zmanjševanje stopnje udeležbe. Z uvajanjem različnih
sklopov e-poslovanja, s selitvijo poslovanja na splet in z
vzpostavljanjem interoperabilnosti lahko za javno upravo trdimo, da
želi dolgoročno zmanjševati stopnjo udeležbe. Kadar govorimo o
stopnji integracije poslovnih procesov, mislimo na mero medsebojne
povezanosti in sodelovanja med različnimi aktivnostmi ali procesi.
Povezana je s hitrostjo, s katero en proces reagira na dogodke
drugega. To zajema dvoje, hitrost vzpostavitve komunikacijskega
kanala, preko katerega sodelujoči komunicirajo, ter hitrost s
katero proces reagira na osnovi informacij, ki jih je pridobil na
osnovi opravljene komunikacije. Pomembno vlogo pri integraciji
imajo informacijski sistemi. Ti podpirajo obe vlogi, omogočajo
komuniciranje ter omogočajo poslovnemu procesu koristno uporabiti
prejete informacije. S tega vidika je pomembno, da so sistemi
interoperabilni. Podobno kot pri stopnji strukturiranosti, gre tudi
pri stopnji integracije poslovnih procesov za iskanje prave mere.
Poslovni procesi, ki niso dovolj integrirani, delujejo
neorganizirano in so neproduktivni, močno integrirani procesi pa so
zato bolj zapleteni in jih je težje nadzirati. Naslednja pomembna
značilnost, na katero moramo biti pozorni, je kompleksnost
procesov, ki jo merimo s številom elementov, ki jih zajema, ter z
naravo in intenzivnostjo njihove interakcije. Prevelika
kompleksnost vodi v to, da udeleženci težko razumejo, kako proces
deluje oziroma kaj bi se zgodilo, če se le-ta spremeni.
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 10
Zato težimo k njenem zmanjšanju. Za zmanjšanje kompleksnosti
procesov poznamo več strategij: uvajanje novih procesov oziroma
delitve obstoječih, standardizacija in upoštevanje Paretovega
zakona8 ali pravila 80/20. V javni upravi je kompleksnost procesov
značilna zlasti za procese, ki potekajo horizontalno preko več
institucij ali resorjev. Po zagotovilih evropske skupnosti
(European Communities, 2008), bomo zmanjševanje kompleksnosti
procesov v javni upravi dosegli tudi s povečanim uvajanjem
interoperabilnosti informacijskih sistemov javnih uprav. 3.2 VPLIV
TEHNOLOGIJE NA PROCESNO ORGANIZIRANOST Vzpon e-uprave pomeni
prelomnico v upravljanju in v načinu opravljanja storitev v javni
upravi 21. stoletja. Preko začetnih idej e-poslovanja sedanja javna
uprava zahteva sodelovanje različnih neodvisnih podjetij ter
integracijo poslovnih procesov in informacijske tehnologije v
različnih institucijah. V zadnjih nekaj letih so opazne znatne
investicije javnih uprav po vsem svetu v izboljšanje njihove
infrastrukture in tehnologije. Če pustimo investicije ob strani,
interoperabilnost in integracija v kontekstu javne uprave še vedno
predstavljata neverjeten izziv, saj je javni sektor dolgo veljal za
največji ne-procesno usmerjen in tehnološko ne-sodobno podprt in
voden sistem (Weeralkody et al., 2007). V luči reševanja omenjenih
integracijskih problemov se v zadnjih letih pojavljajo različni
tehnološki koncepti rešitev. Z organizacijskega vidika so zahteve
novih e-upravnih storitev, prenavljanja poslovnih procesov in
podpore informacijskih sistemov na tej poti večje in bolj
radikalne, kot smo jih bili kadarkoli vajeni. Posledica tega so
tehnični, semantični, organizacijski in upravljavski izzivi, ki jih
je potrebno rešiti pred uvedbo interoperabilnih informacijskih
sistemov. Po mnenju nekaterih avtorjev (Weeralkody et al., 2007)
obstajata dve temeljni področji, kjer sta vpliv in vloga
tehnologije največja:
8. Procesna integracija, ki se kaže kot sposobnost povezovanja
sistemov na tak ali drugačen način. Zaradi raznolikosti in količine
sistemov, ki morajo biti med seboj povezani, je to precej
komplicirano. Za rešitev tega problema obstaja več poti, danes pa
so v ospredju tehnologije spletnih storitev in SOA.
9. Arhitektura e-uprave (Enterprise Architecture)9, ki
identificira glavne komponente organizacije, njene informacijske
sisteme, načine, po katerih te komponente med seboj sodelujejo z
namenom doseganja ciljev, in načine, kako so ti sistemi
informacijsko podprti. Pomeni nekakšno krovno usmeritev za vodenje
in podpiranje integracijskih aktivnosti. Ob tem si Tomažič in
Krisper
8 Paretov zakon imenovan tudi pravilo 80/20: več izjem in
posebnosti kot jih sistem podpira, bolj je kompleksen. Navadno
lahko
ugotovimo, da številne posebnosti predstavljajo 80% dela,
namenjene pa so 20% uporabnikov. O podpori takim posebnostim velja
razmisliti
9 "Enterprise Architecture" je uveljavljen pojem, ki ga v tej
magistrski nalogi za potrebe e-uprave avtor prevaja kot Arhitektura
e-uprave.
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 11
(2005) postavlja vprašanje, kje se trenutno nahaja arhitektura
slovenske e-uprave in kdaj si želi doseči najvišje stopnje, kar
ponazarja slika 3.
Slika 3: Stopnje zrelosti arhitekture e-uprave (Vir: Tomažič in
Krisper, 2005)
Dejstvo je, da so se informacijski sistemi in storitve v javni
upravi glede na takratne trenutne potrebe gradili in razvijali
vrsto let. Rezultat tega so aplikacije, sistemi, javne podatkovne
baze in registri različnih starosti, razviti v različnih
programskih jezikih z različnimi strojnimi zahtevami, ki tečejo na
različnih platformah in operacijskih sistemih in ki nenazadnje
ponujajo in omogočajo različne funkcionalnosti. Take razmere v
javni upravi vodijo v podvajanje aktivnosti, izolacijo posameznih
funkcionalnosti, multipliciranje instanc enakih podatkov, večanje
stroškov, neučinkovito opravljanje storitev in hkrati onemogočajo
prehod na drugačen (procesno usmerjen) organizacijski model javne
uprave (Mills, 2007).
3.2.1 Vloga in pomen procesne integracije Raziskava analitske
hiše PMP Research10 s področja integracije informacijskih sistemov
potrjuje dejstvo o pomembnosti vloge, ki jo ima integracija na
izvajanje procesov e-uprave. Ne presenečajo podatki, kjer je 45%
vprašanih pomembnost integracije informacijskih sistemov v
prihodnje označilo kot "zelo pomembno", 43% pa kot "pomembno"
(slika 5). Iz tega lahko sklepamo, da vprašani integracijo
informacijskih sistemov vidijo kot pritisk, oziroma zahtevo, ki bo
pomembno vplivala na prenovo poslovnih procesov (Mills, 2007).
10 Analitska hiša PMP Research spada pod okrilje organizacije
NCC (Nacional Computing Centre), ki je največja neodvisna
raziskovalno-podporna organizacija na področju IT-ja v Veliki
Britaniji. Delež organizacij javnega sektorja v tej raziskavi je
15%. Več na spletnem naslovu www.ncc.co.uk.
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 12
Slika 4: Pomembnost integracije informacijskih sistemov (Vir:
Mills, 2007)
Vprašani (85%) kot glavne razloge za uvedbo projektov, ki so
prvenstveno namenjeni potrebam po večji integraciji, vidijo v
uvedbi možnosti, ki omogoča enoten, konsistenten pogled na
informacije, ki so raztresene po organizaciji (slika 6). Dostop do
teh informacij je prav tako pomemben za uvajanje novih,
spremenjenih poslovnih procesov oziroma organizacijskih modelov za
71% vprašanih. Ostali ključni dejavniki so še odpravljanje potreb
preklapljanja med sistemi zaradi potreb po dostopu do želenih
informacij (67% odgovorov), izboljšanje povrnitve naložb programske
opreme (34%) in izboljšanje oziroma razširitev funkcionalnosti
obstoječih starejših informacijskih sistemov (28%). Po ugotovitvah
omenjene raziskave (Mills, 2008) se SOA na tem mestu pojavlja kot
veliko upanje za izvedbo bolj modularnih in prožnih IT sistemov.
31% organizacij je že začelo z izvajanjem aktivnosti za uvedbo
sistemov po principih SOA, medtem ko 16% organizacij to že ima v
svojih načrtih. Spodbuden je tudi podatek, da med organizacijami,
ki uvajajo ali nameravajo uvesti SOA, večina kot ključno
tehnologijo za to vidi v spletnih storitvah (78%), veliko pomena pa
pripisujejo tudi privzemanju specifičnih, na ponudnike vezanih
platform SOA.
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 13
85%
100%
71%
67%
47%
34%
28%
2%
Odstotek vprašanih
Ponuditi enoten, konsistenten pogled na informacije
Omogočiti nove poslovne procese in modele
Konsolidirati dostop do različnih sistemov preko ene točke
Ponuditi boljšo funkcionalnost uporabniških vmesnikov
Izboljšati povrnitev naložb v obstoječo programsko opremo
Izboljšati obstoječe sisteme z novimi funkcionalnostmi
Drugo 2%
Kateri so glavni razlogi za projekte, vodene prvenstveno za
potrebe boljše integracije?
Opomba:Vprašani so lahko izbrali več odgovorov
Slika 5: Ključni gonilniki integracijskih projektov (Vir: Mills,
2007)
Integracija informacijskih sistemov je bila del strateškega
načrtovanja arhitekture javne uprave v Sloveniji že v preteklem
obdobju (CVI, 2004). Danes je zapisana v vladnih dokumentih kot
rdeča nit akcijskega načrta e-uprave (MJU, 2006a) in strategije
e-uprave (MJU, 2006b). S tega vidika je Slovenija na področju
uresničevanja e-uprave dosegla velik napredek. Slika 6 ponazarja
evolucijo storitev e-uprave v povezavi s sodobnimi tehnologijami in
procesnimi spremembami.
Napredovanje poti e-uprave
Prvi val Drugi val Tretji val Četrti val Peti valDOSTOP
INTEGRACIJA NA ZAHTEVO
onlinee-uprava
interaktivnae-uprava
integriranae-uprava
razširjenae-uprava
sodelujočae-uprava
Naslednji korak je v smeri integrirane e-uprave
navzočnost interneta:informacije, iskanje, e-pošta
inteligentna infrastruktura in portali
Centralizirana e-uprave:Omogoča internetne transakcije
Integracija in transformacija
Usmerjenost k uporabniku:Uporanikom omogoča storitve z dodano
vrednostjo
Dostop in izmenjava podatkov preko različnih poti
Splet širi obzorja
Povečuje se vrednost za vse: javni sektor in uporabnike
Prožnost:širitev partnerstev, integracija, sodelovanje
Pripravljenost odgovoriti na nepredvidene situacije
Spontana prilagoditev storitev različnim skupinam
uporabnikov
Prilagodljivost:procesi odgovarjajo širokemu naboru
individualnih potreb in situacij
Slika 6: Vpliv tehnoloških in procesnih sprememb na e-upravo
(vir: Kernstock, 2008)
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 14
Glede na te ugotovitve lahko rečemo, da je sektor javne uprave
po vsej verjetnosti najbolj zahteven sektor s stališča
informacijskih tehnologij. Hitro rastoče gospodarstvo, zahteve, ki
jih postavlja priključitev Evropski uniji, ter visoke zahteve po
varnosti predstavljajo velik pritisk na javno upravo in njihova
informacijska okolja. Kot navajajo nekateri strokovnjaki
(Kernstock, 2008; Whittle, 2008), je uporaba konceptov spletnih
storitev in SOA izredno pospešila in olajšala procesno integracijo
in pomeni pomemben in velik preskok na poti e-uprave (slika 7),
hkrati pa se zrcali v strategiji razvoja in arhitekturi
e-uprave.
3.2.2 Vpliv tehnologije na arhitekturo e-uprave Arhitektura
e-uprave11 predstavlja koncept, ki je jasno različen, a hkrati
povezan z interoperabilnostnim okvirjem. Kot tak je sam po sebi
razlog, da ga podrobneje opredelimo. Arhitektura e-uprave je
navadno primer obsežnih, razločnih in natančnih metod z opisom
obstoječih in prihodnjih struktur in primerom obnašanja poslovnih
procesov, informacijskih sistemov in zaposlenih, ki so skladni s
ključnimi cilji in s strategijo organizacije. Na vpliv tehnologije
na arhitekturo e-uprave moramo gledati v smislu strateškega
načrtovanja e-uprave, saj so nekateri izzivi načrtovalcev e-uprave
znani že vrsto let in se niso spremenili (npr. enotna vstopna točka
za storitve, varnost, prenova in integracija zalednih sistemov,
interoperabilnost, politična volja in sposoben management). V
literaturi (Getze, 2004; Tomažič in Krisper, 2005; MJU, 2006a; MJU,
2006b; Keršič, 2006; Weeralkody et al., 2007) lahko vedno znova
zasledimo dejstvo, da e-uprava ni samo tehnični izziv, ampak je vse
prej kot to tudi organizacijski, procesni, politični, socialni in
strateški izziv. Pri gradnji ustrezne arhitekture e-uprave moramo
zato upoštevati vse naštete vidike. Razvoj e-uprave mora biti
usmerjen, vpliv tehnologije na tak razvoj pa temu primerno
večplasten. Po predlogih nekaterih (Getze, 2004; Tomažič in
Krisper, 2005) je za obvladovanje take arhitekture potrebno
vzpostaviti učinkovito ogrodje (angl. Framework), ki bi natančno
določalo, katere elemente arhitekture e-uprave je potrebno
določiti, na kakšen način morajo biti opisani in kakšni procesi
morajo biti zagotovljeni, da bo arhitektura obvladovana. Getze
(2004) poudarja vlogo arhitekture kot pospeševalca možnosti za
hitrejši razvoj in uvedbo novih komponent in storitev. S primernim
arhitekturnim ogrodjem lahko take komponente in storitve izredno
razširijo svoj vpliv in kot take omogočijo pravo, storitveno
usmerjeno arhitekturo. Gartner (2004, str. 2) navaja 5 ključnih
kriterijev za izbiro ustreznega arhitekturnega ogrodja: • Ogrodje
mora biti konsistentno in strukturirano.
11 (Enterprise Architecture) - definicija je povzeta iz
Wikipedije
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 15
• Arhitekturnemu razvoju mora omogočiti pristop "od zgoraj
navzdol" na naraven in enostaven način.
• Strniti mora več različnih gradnikov na različnih nivojih
abstrakcije. • Definirati in omogočiti mora proces za razvoj
arhitekture. • Znati mora opisati artefakte, ki bodo proizvedeni
med delom arhitekturnega
razvoja. Pomembnost vzpostavljanja ustrezne arhitekture se kaže
v dodajani vrednosti, ki jo ta dodaja v poslovanje preko
zmanjševanja stroškov in povečevanja učinkovitosti (slika 7). Ker
se večina storitev e-uprave na vseevropskem nivoju12 še
vzpostavlja, mora biti arhitekture e-uprave prožna in nadgradljiva,
da se lahko prilagodi širokemu spektru teh storitev, ki se v večini
držav članic šele vzpostavljajo.
Lahko se izboljša uspešnost in vrednost projektov, povezanih z
IT
Vpeljava novih IT rešitev in upravljanje obstoječih IT storitev
je lahko cenejša.
Spreminjanje poslovanja in prilagajanje razmeram (s spremembami
IT) je lahko lažje, hitrejše in manj tvegano.
Zamnjšuje stroške
Sodelovanje in povezovanje s partnerskimi organizacijami je
omogočeno na bolj učinkovit način.
Razširja vrednost IT Povečuje poslovno agilnost
Povečuje uspešnost projektov Zmanjšuje stroške IT
Slika 7: Vrednost arhitekture (Vir: CapGemini, 2006)
Pri vzpostavljanju arhitekture je treba določiti standarde in
priporočila, ki bodo skladna z drugimi arhitekturami e-uprave v EU,
saj je interoperabilnost sistemov ključna usmeritev nadaljnjega
razvoja vseevropske e-uprave. Nekateri (Witters in van Overeem,
2004, str. 4; Tomažič in Krisper, 2005) dodajajo, da bo pri tem
treba preveriti prevladujoče trende glede standardov, protokolov,
jezikov in tehnik modeliranja, kot so na primer: • Storitvena
usmerjena arhitektura (SOA) • Obvladovanje procesov (BPM, BPEL4WS
ali BPEL, XPDL, Wf-XML,…) • Porazdeljeni sistemi, semantika,
storitve (WSDL, XML, UDDI, ebXML,
RDF,…)
12 Predvsem v dokumentih EU se večinoma srečujemo s kratico PEGS
(Pan-European eGoverment Services), ki pomeni nabor e-
upravnih storitev javnih uprav držav članic. Te vzpostavljajo
prostor za delovanje t.i. evropske e-javne uprave.
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 16
• Transakcije (SOAP, http, THP, TXACID,…) • Varnost (PKI, CA,
WS-security, LDAP, SOAP,…) • Protokoli (FTP, OFTP, XMTP, MIME/SMTP,
SOAP,…) • Vmesniki (ebXML, UBL,…) • Prevedba podatkov (XML,
XSLT)
Pri strukturiranju in definiranju vsebine arhitekture se
organizacije običajno poslužujejo integriranih arhitekturnih
okvirjev (slika 8) ki: • določajo model za arhitekturni razvoj in
uporabo, • opisujejo format in vsebino elementov arhitekture in •
specificirajo način povezovanje elementov arhitekture med
seboj.
Slika 8: Integriran arhitekturni okvir (Vir: CapGemini,
2006)
Vzpostaviti je torej treba tako arhitekturo, ki bo omogočala
interoperabilnost tudi na vseevropskem nivoju. Po navedbah evropske
skupnosti (European Communities, 2008, str. 3) bodo smernice in
strukturna priporočila za uvajanje primerne interoperabilnostne
arhitekture na voljo do konca leta 2009. Med drugim bodo
identificirala specifične standarde, primerne za specifične
okoliščine. 3.3 VIDIKI, CILJI IN DEJAVNIKI PRENOVE PROCESOV V
JAVNI
UPRAVI Kot je zapisano v strategiji razvoja informacijske družbe
v Sloveniji (Vlada RS, 2007, str. 51), se z uvajanjem e-uprave v
javni upravi dosegajo pomembni dolgoročni sinergijski učinki v
smislu preglednosti, racionalizacije in prilagodljivosti poslovanja
v smislu nadaljnjega razvoja informacijske družbe. Po drugi strani
pa Kern (2006) pogojuje doseganje večje učinkovitosti s tem, da bi
organizacijske strukture morali
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 17
najprej oblikovati tako, kot narekujejo procesi. To je mogoče
doseči s prenovo sistema s procesnega vidika. Rezultat prenove so
procesi, ki se izvajajo hitreje, ceneje, hkrati pa
kakovostneje.
3.3.1 Vidiki prenavljanja procesov Literatura (Kovačič in Bosilj
Vukšič, 2005, str. 64; Poznič, 2006, str. 11) opredeljuje, da
prenova poslovnih procesov zajema področja racionalizacije in
standardizacije ter poenostavitve postopkov, uvajanje nujnih
organizacijskih sprememb ter pogojev za uvedbo sodobnih konceptov
skupinskega dela in sodobne informacijske tehnologije. Najprej
moramo opredeliti cilje prenove, ki temeljijo na težnji po
učinkovitosti in uspešnosti poslovanja oziroma delovanja
prenovljenih procesov. Slika 9 ponazarja iskanje optimuma treh
omejujočih, medsebojno odvisnih, vendar običajno nasprotujočih si
temeljnih ciljev oziroma kriterijev, časa, stroškov in kakovosti
pri uresničevanju poskusa prenove poslovanja.
(Krajši) časi
Uspešnostprenove
(Nižji) stroški(Višja) kakovost
Slika 9: Temeljni cilji prenove poslovanja (Vir: Kovačič in
Bosilj Vukšič, 2005) Da se pri prenovi poslovanja ne smemo
osredotočiti le na tehnološko problematiko, je že pred skoraj
štiridesetimi leti opozoril Leavitt, ki je svoj socio-tehnični
vidik predstavil tudi v grafični obliki. Leavittov diamant na sliki
10 je nekoliko prilagojen in razširjen, saj vsebuje tudi vidik
kulture. V diamantu je 5 ključnih dejavnikov (kadri, tehnologija,
procesi, kultura in struktura organizacije), ki so med seboj
povezani, zato je ob spremembi enega dejavnika potrebno spremeniti
tudi ostale (Kovačič in Bosilj Vukšič, 2005, str. 45).
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 18
Tehnologija Kultura
Struktura
Procesi
Strukture
Slika 10: Razširjen Leavittov diamant (Kovačič in Bosilj Vukšič,
2005) Za obstoječ poslovni proces moramo torej ugotoviti in
analizirati predvsem njegove dosledne opredeljenosti in celovitosti
ter primernosti učinkovite informacijske podpore. Žal se predvsem v
javni upravi dogaja, da je agilnost in pripravljenost za spremembe
na nasprotni strani kot neelastičnost in nepripravljenost za
spremembe, ki se morajo odvijati. Po nekaterih navedbah (Kern,
2006; Ferle, 2006; Guštin, 2007; Poštuvan, 2008; Kovačič, 2008;
Captano et al, 2008) je eden od večjih vzrokov organizacijska
struktura, ki ustvarja oddelčno razvrstitev, pri kateri ima vsak
oddelek svoj smisel in cilj. Oddelčno obnašanje vidijo kot
velikansko notranjo oviro, ki jo je treba pri vpeljavi sprememb, ki
jih zahteva horizontalno-procesno povezovanje, omehčati. Guštin
(2007) navaja, da so tudi v javni upravi podjetniško razmišljanje,
komunikacija in medoddelčno timsko delo bistveni za uspeh vseh
projektov, ob tem pa nekateri drugi (Captano et al., 2008)
opozarjajo še na druge atribute, ki so značilni za e-upravo: narava
in vsebina storitev sta različni, javna uprava mora zadovoljiti vse
svoje državljane ne glede na njihovo lokacijo in ne glede na
profitabilnost procesa, ter da je nenazadnje e-uprava neprofitni
sektor, kjer se mešajo še politični in drugi interesi. Da razširimo
predhodno razmišljanje, dopolnimo naše relacije strateških ciljev
in poslovnih procesov z organizacijskimi enotami, ki sodelujejo pri
izvajanju procesov. Če so procesi obsežnejši in zajemajo več
korakov z več oddelki (taka je večina procesov v javni upravi), jih
v grobem razdelimo in vsaki skupini dodelimo pripadajočo
organizacijsko enoto.
3.3.2 Cilji in dejavniki prenavljanja procesov Mnogi avtorji
(Poštuvan, 2006; Kovačič, 2008, Captano et al, 2008) ugotavljajo,
da se s stališča povečevanja učinkovitosti vse bolj uveljavlja
procesno usmerjena prenova poslovanja, kjer ob že uveljavljenih
dejavnikih sprememb oz. prenove
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 19
poslovnih procesov (ceneje, hitreje in bolj kakovostno)
postajajo ključni dejavniki konkurenčnosti področja: upravljanje z
znanjem in inovativnost, sposobnost povezovanja oz. povezljivost z
ostalimi organizacijami ter sposobnost hitrega ukrepanja in
sprotnega prilagajanja spremembam. Te dejavnike kot ključne
izpostavlja tudi strategija razvoja Republike Slovenije do leta
2010 (MJU, 2006b), ki je prenovo poslovnih procesov (angl. Business
Process Reingeniring - BPR) zapisala med objektne cilje, ki sledijo
iz namenskih ciljev, ter med usmeritve in vizije e-uprave (tabela
1). Globalna slika oziroma povzetek ciljnega stanja je prikazan
skozi tri obdobja. Po navedbah MJU (2006b), bodo v ta namen
zagotovljeni tudi ugodno okolje in pogoji, ki so nujni za
uresničevanje e-uprave.
V letu 2006 Zagotovljen bo celovitejši nabor e-storitev za
državljane in poslovne subjekte, hkrati bodo izvedena številna
usposabljanja in promocijske aktivnosti za aktivnejšo uporabo
e-uprave. V prvem obdobju bodo obstoječe e-storitve izpopolnjene,
razvite bodo nove e-storitve ter zagotovljena bo celovita podpora
uporabnikom. Storitve, ki bodo na voljo v letu 2006, bodo enostavno
dostopne na enem mestu preko enotnega spletnega portala
e-uprave.
V letu 2007 in 2008 Dosežen bo bistven napredek v smeri
učinkovitejšega internega delovanja uprave ob podpori e-uprave.
Poudarek bo na prenovi, integraciji in informatizaciji internih
procesov uprave ter uvajanju enotnih horizontalnih in vertikalnih
rešitev, na uvajanju enotnih informacijsko tehnoloških platform,
interoperailnosti rešitev in storitev e-uprave, novih modelih
poslovanja, usposabljanju uporabnikov ter uvajanju enotne
arhitekture e-uprave. Posebnega pomena za uspešen razvoj e-uprave
je prenova poslovnih procesov in informatizacij ter povezovanje baz
podatkov v upravi. Poslovni procesi morajo biti učinkoviti,
transparentni, med seboj povezani in usmerjeni v potrebe strank
e-uprave. Prenovljeni poslovni procesi predstavljajo temelj za
doseganje ciljev e-uprave. Na koncu obdobja bo e-uprava dosegla
celovitost in enotnost ter večje zadovoljstvo uporabnikov, ki bo
posledica izboljšanja e-storitev in novih e-storitev.
V letu 2009 in 2010 S pomočjo e-uprave bo povečana povezljivost
vseh treh vej oblasti. Napori v tem obdobju bodo usmerjeni v
dokončno integriranje informacijsko telekomunikacijske
infrastrukture, prenovo poslovnih procesov na ravni celotne
e-uprave in integracijo različnih e-storitev v enoten sistem za
celovito reševanje življenjskih dogodkov državljanov in poslovnih
subjektov. Na koncu obdobja bo Slovenija postala ena vodilnih držav
v EU z vidika e-uprave in njenih neposrednih in posrednih koristi.
Država Slovenija je med 10-imi najbolj razvitimi državami na
področju e-demokracije na svetu.
Tabela 1: Ciljna stanja e-uprave skozi tri obdobja do leta 2010
(Vir: MJU, 2006b)
V literaturi večinoma nismo zaznali večjih odstopanj med cilji,
ki jih želijo s procesno usmerjenostjo doseči bodisi v gospodarstvu
ali javni upravi (e-upravi). Ob že uveljavljenih dejavnikih
sprememb poslovnih procesov (hitreje, ceneje, bolj kakovostno),
Kovačič (2008) izpostavlja še naslednje ključne dejavnike področja
prenavljanja procesov: upravljanje z znanjem in inovativnost,
sposobnost
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 20
povezovanja oz. povezljivost z ostalimi organizacijami ter
sposobnost hitrega ukrepanja in sprotnega prilagajanja spremembam,
kar ponazarja slika 11. Z vidika (slovenske) javne uprave so cilje
narekovali tako politični kot ekonomski motivi. Politični z namenom
doseganja ciljev, ki bi delovanje javne uprave bolj približala
zahodnoevropskim standardom, medtem ko bi lahko ekonomsko motiviran
cilj imenovali procesna inovacija, ki vsebuje tudi strateške
elemente. Med temi so na prvem mestu povečanje zaupanja in
lojalnosti državljanov v delovanje javne uprave kot posledici njene
večje učinkovitosti.
nizkosrednje
visoko
Nižji stroški
Kakovost
Znanje in inovativnost
Povezljivost procesov
Prilagodljivost in agilnost
Hitrost izvajanja procesov
Konkurenca
“Naše” poslovanje
Procesno usmerjeno poslovanje
Zahteve kupcev in poslovnega okolja
Legenda:
nizkosrednje
visoko
Nižji stroški
Kakovost
Znanje in inovativnost
Povezljivost procesov
Prilagodljivost in agilnost
Hitrost izvajanja procesov
Konkurenca
“Naše” poslovanje
Procesno usmerjeno poslovanje
Zahteve kupcev in poslovnega okolja
Legenda:
Slika 11: S procesno usmerjenostjo do konkurenčne prednosti
(Vir: Kovačič, 2008) Cilje in navedbe smo povzeli in tako lahko
rečemo, da je bistveni cilj prenove procesov v javni upravi ta, da
prenovljen proces postane preprostejši, prožnejši, produktivnejši,
bolj prilagodljiv ter časovno hitreje izvedljiv. Seveda ob tem
upoštevamo povečano zadovoljstvo končnega uporabnika
(davkoplačevalca) zaradi kakovostnejše storitve, ki je opravljena v
dogovorjenem roku. Hkrati to pomeni za posamezne institucije in
celotno javno upravo večjo učinkovitost (zaupanje v njeno delovanje
in manjšo porabo proračunskega denarja) in povečan ugled.
3.3.3 Pogoji prenavljanja procesov Prenova poslovnih procesov je
po eni strani ključni pogoj za uvedbo e-uprave, po drugi strani pa
izkušnje kažejo, da e-uprava dostikrat pomeni gonilo za prenovo
procesov. Iz tega sledi, da odločitev o razvoju e-uprave pomeni
impulz za prenovo procesov. Po navedbah strategije razvoja RS (MJU,
2006b, str. 18) poleg usmeritev in ciljev usmerjen razvoj e-uprave
omogoča šele izpolnitev nekaterih glavnih pogojev razvoja procesov
e-uprave, ki jih je mogoče strniti v 9 ključnih področij in jih
imenuje "devet ključev e-uprave" (slika 12). Ti so:
1. prenova poslovanja
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 21
2. reorganizacija 3. pravno formalne osnove 4. menedžment 5.
kadrovski viri 6. usposabljanje in znanje 7. kadrovska sredstva 8.
promocija 9. informacijske rešitve
Slika 12: Od zahtev uporabnikov prek e-uprave do zadovoljnih
uporabnikov
(Vir: MJU, 2006b) Ker v nalogi govorimo o uvajanju
interoperabilnosti informacijskih sistemov v javni upravi, ki je
neločljivo povezano s prenavljanjem procesov bomo po strategiji
razvoja RS (MJU, 2006b, str. 19) povzeli in opredelili dve področji
(ključa), kjer je za uvedbo interoperabilnih rešitev potrebno
zagotoviti ustrezne pogoje oziroma dejavnike:
1. Prenova poslovanja • Prenova poslovnih procesov: uvedba
e-upravnih storitev brez predhodne
prenove poslovnih procesov ne prinaša najboljših rezultatov.
Pogosto je povezana z nadaljnjo reorganizacijo, kadrovskimi viri,
pripravo ali prilagoditvijo pravno-formalnih podlag, usposabljanjem
in finančnimi sredstvi.
• Prenova zalednih informacijskih sistemov: z njo je tesno
povezana prenova poslovnih procesov, hkrati pa je treba poskrbeti
še za povezavo zalednih informacijskih sistemov s celovitimi
e-storitvami. V sklopu prenove zalednih informacijskih sistemov je
treba stremeti k njihovemu
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 22
poenotenju in zagotavljanju povezanih informacijskih sistemov za
skupne funkcije ali procese v upravi.
• Horizontalne povezave: pri prenovi poslovnih procesov je treba
posvetiti pozornost t. i. horizontalnim povezavam na ravni
informacijskih sistemov, e-storitev, skupne informacijske
arhitekture in podatkovnih zbirk, pa tudi na ravni organiziranosti
(medresorsko sodelovanje).
• Merjenje učinkov e-storitev in zadovoljstva uporabnikov: v
luči stalnega izboljševanja e-uprave in procesov, ki potekajo
znotraj e-uprave, bo treba uvesti redno preverjanje učinkov
e-storitev in zadovoljstva uporabnikov (najmanj na vsakega pol
leta). Ugotovitve bodo podlaga za nadaljnji razvoj e-uprave in
nadaljnjo prenovo procesov.
2. Informacijske rešitve
• Celovite e-storitve in rešitve za e-upravo: v začetnem obdobju
bo treba vzpostaviti možnosti za zagotavljanje celovitejših
e-storitev in rešitev e-uprave. Celovitejše v tem smislu, da bodo
organi javne uprave uporabljali skupne standarde in priporočila
rešitev e-uprave, njeno skupno arhitekturo, skupne infrastrukturne
gradnike in t. i. interoperabilnostni okvir.
• Izdelati seznam registrov in evidenc: to je hkratna naloga z
opredelitvijo temeljne evidence javne uprave. Opredeliti je treba
povezave med njimi za nadaljnjo informatizacijo, boljšo preglednost
in dostopnost podatkov. Ob določitvi organizacijskih, semantičnih
in tehničnih standardov povezovanja evidenc bo zagotovljena tudi
normativna ureditev.
• Informatizacija podatkovnih zbirk in njihovo povezovanje:
zagotoviti povezave med njimi ter odpreti zbirke uporabnikom zunaj
in znotraj javne uprave.
• Vseevropske e-upravne storitve: tvorno in aktivno sodelovati
pri oblikovanju vseevropskih e-upravnih storitev, identifikacija
teh storitev, izmenjava najboljše prakse ter sodelovanje pri
oblikovanju interoperabilnostnega okvirja.
• Enotna arhitektura e-uprave: za nadaljnji enotni in
racionalnejši razvoj e-uprave bo treba vzpostaviti enotno
arhitekturo njenega informacijskega sistema, določiti enotne
gradnike e-storitev ter enotne standarde in enotna priporočila.
• Standardi in priporočila: projekti razvoja e-storitev bodo
morali upoštevati enotne interoperabilne standarde in priporočila
enotne arhitekture s tega področja, ki bodo usklajeni tudi s
standardi in priporočili EU (npr. program IDABC).
• Interoperabilnostni okvir: povezava vseh elementov (standardi
in priporočila, enotna arhitektura, odprti standardi in rešitve,
smernice) v nacionalni interoperabilnostni okvir za storitve in
rešitve e-uprave, s
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 23
katerimi bo zagotovljena organizacijska, semantična in tehnična
interoperabilnost.
• Odprti standardi in odprta koda: pripraviti priporočila za
uporabo sodobnih odprtih standardov in odprte kode za razvoj
e-uprave ter še naprej dejavno spremljati rešitve na tem
področju.
Ugotavljamo, da so organizacijske in informacijske spremembe na
ravni celotne javne uprave izredno kompleksne ter zahtevajo temu
primeren obseg razpoložljivih virov. Organizacija mora biti dovolj
dinamična, da se odziva na spreminjajoče se potrebe uprave in
uporabnikov, selektivno uvaja nove informacijske tehnologije ter
ustrezno ukrepa ob širših gospodarsko-političnih spremembah. 3.4
MANAGEMENT PROCESOV V JAVNI UPRAVI Dobro kondicijo poslovnih
procesov moramo stalno vzdrževati. V ta namen se je v zadnjem
obdobju razvilo posebno področje znanja, ki ga imenujemo management
(upravljanje) poslovnih procesov (v nadaljevanju BPM)13. Khan
(2004, str. 2) definira BPM kot disciplino modeliranja,
avtomatiziranja, upravljanja in optimiziranja poslovnih procesov
skozi njihov življenjski cikel, z namenom povečanja učinkovitosti.
BPM je torej področje znanja, ki se nahaja na stičišču vodenja
organizacije in informacijskih tehnologij ter obsega metode,
tehnike in orodja za načrtovanje, vpeljavo, nadzor in analizo
operativnih poslovnih procesov, ki vključujejo ljudi, organizacije,
aplikacije, dokumente ter druge vire informacij. Dejavnike BPM-ja
ponazarja slika 13.
analiziranje in modeliranje procesov
izvajanje procesov
informatiziranje procesov
prila
gaja
nje
orga
nizi
rano
sti p
oslo
vnim
pra
vilo
m
ERPB2B
?B2G
SCMCRM
spremljanje rezultatov in nadziranje
managementsprememb
management poslovnih procesov
analiziranje in modeliranje procesov
izvajanje procesov
informatiziranje procesov
prila
gaja
nje
orga
nizi
rano
sti p
oslo
vnim
pra
vilo
m
ERPB2B
?B2G
SCMCRM
spremljanje rezultatov in nadziranje
managementsprememb
management poslovnih procesov
Slika 13: Dejavniki managementa poslovnih procesov (vir:
Kovačič, 2007)
13 BPM – angl. Business Proccess Management je uveljavljena
kratica za področje upravljanja poslovnih procesov. V slovenski
literaturi večkrat zasledimo tudi slovenski kratici UPP
(upravljanje posl. procesov) oziroma MPP (management posl.
procesov).
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 24
Cilj takšnega upravljanja niso enkratne, revolucionarne
spremembe poslovnih procesov, temveč njihov stalen razvoj in
izboljšava. Zato mora tak način postati eden izmed strateških
usmeritev sleherne organizacije, tudi javne uprave. Vodilo
racionalizacije, optimizacije in standardizacije poslovanja je tudi
ena izmed temeljnih strateških usmeritev slovenske e-uprave.
Naslednja slika (slika 14) prikazuje stalen cikel prilagoditev in
izboljšav, ki so usmerjene k večjemu zadovoljstvu uporabnikov.
Glede na navedena dejstva, lahko potrdimo prvo delovno hipotezo, da
uvajanje interoperabilnosti poslovnih procesov in informacijskih
sistemov brez predhodne smiselne in kakovostne reorganizacije in
prenove poslovnih procesov, kjer v središče postavimo uporabnika
javnih storitev, ni niti smiselno niti učinkovito.
Slika 14: Proces izpopolnjevanja e-storitve in prilagajanja
uporabniku (Vir: MJU, 2006b) Upravljanje poslovnih procesov navadno
združuje metode upravljanja z informacijsko tehnologijo.
Organizacije, ki sprejmejo ta koncept, proaktivno spremljajo
delovanje procesov, kar se kaže v najvišji stopnji sodelovanja med
oddelki informatike in poslovnim delom organizacij. Ferle (2006,
str. 9) navaja, da gre za povezavo med poslovnimi procesi in
njihovimi sestavnimi deli v obliki tehnološke infrastrukture. Iz
tega naslova lahko torej potrdimo, da uvajanje interoperabilnosti
brez enakopravnega upoštevanja obeh področij (procesnega in
tehnološkega) ni mogoče.
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 25
4 INTEROPERABILNOST Področje interoperabilnosti ima svoje
korenine v zgodnjih časih računalniških omrežij. Gre za težnjo, da
bi bili vsi (evropski) sistemi med seboj primerljivi, združljivi in
povezljivi. Današnji trg IKT se nenehno razvija, označujejo pa ga
globalnost, konkurenčnost, liberalizacija telekomunikacij in
storitev, ter konvergenca IKT. Uporabniška in razvojna skupnost
storitev in izdelkov IKT je tako ena najbolj dinamičnih in
spreminjajočih se skupnosti. Interoperabilnost je kljub zgodnjim
koreninam razmeroma nov pojem, za katerega najdemo kar nekaj
interpretacij. Po navedbah evropske skupnosti (European
Communities, 2006) predstavlja interoperabilnost področje
aktivnosti, ki ima namen izboljšati način medsebojne povezljivosti
med različnimi organizacijami (njihovimi IS in procesi) zaradi
njihovega preprostejšega upravljanja. Strategija razvoja
informacijske družbe v Republiki Sloveniji (Vlada RS, 2007) vidi
interoperabilnost na podlagi odprtih standardov za storitve in
izdelke na področju IKT kot enega izmed najpomembnejših pogojev za
uspešen razvoj informacijske družbe. Če je bilo pred leti govora
večinoma o pospeševanju e-poslovanja, gre v tem primeru za mnogo
širši pojem. Informacijsko okolje je namreč izredno heterogeno in
kompleksno, z naraščanjem potreb po optimizaciji in večji
učinkovitosti poslovnih procesov pa narašča tudi potreba po
integraciji podatkov in informacij (Košti, 2008b; Man-Sze et al.,
2008, str. 10). Pri tem e-uprava ni izjema. Kompleksnost njenih
interakcij ponazarja slika 15.
Slika 15: Kompleksnost interakcij znotraj e-uprave (Vir:
European Communities, 2004)
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 26
Interoperabilnost torej ni povezovanje ali združevanje
informacijskih rešitev, temveč temelji na pridobivanju podatkov iz
različnih informacijskih virov. Z vidika e-uprave interoperabilnost
generalno gledano pokriva vse tri tipe interakcij (A2A, A2B, A2C),
ki pokrivajo večino obstoječih (tudi čezmejnih) storitev e-uprave
(slika 15). 4.1 DEFINICIJA INTEROPERABILNOSTI Prvotni dokument
evropske skupnosti (European Communities, 2004) definira
interoperabilnost kot sposobnost IKT sistemov in poslovnih
procesov, da med seboj izmenjujejo podatke in tako omogočajo skupno
uporabo oziroma izmenjavo informacij in znanja. Večina (Cestnik in
Kern, 2007; Košti, 2008b; Košti in Karalič, 2008; Man-Sze et al,
2008) povzema omenjeno definicijo in interoperabilnost definira kot
sposobnost dveh ali več sistemov oziroma komponent, da med seboj
izmenjujejo in uporabljajo podatke informacije in znanja. Z vidika
tehnološkega razumevanja (programski del IS) si avtorji termin
interoperabilnost razlagajo kot sposobnost tehnološko različne
programske opreme, da izmenjuje podatke preko nabora skupnih
poslovnih procedur, ter kot sposobnost branja in zapisovanja enakih
podatkovnih formatov ter uporabe enakih protokolov.
Interoperabilnost torej predstavlja osnovo za komunikacijo.
Bliskovit razvoj tega področja in pogled na interoperabilnost z
različnih organizacijskih in tehnoloških potreb prvotno definicijo
evropske skupnosti (European Communities, 2004) razširja na bolj
generalen pogled. Kot na sposobnost nesorazmernih in različnih
organizacij in sistemov za skupinsko delo, ki na ta način omogoča
vzajemno podporo pri doseganju skupnih ciljev. Pri tem si v
kontekstu EU z vidika EIF kot "skupinsko delo" predstavljamo
potrebne ukrepe storitev e-uprave, ki vključujejo tudi čezmejno
dimenzijo (Damjan in Rajkovič, 2004; European Communities, 2008).
In to predvsem na enostavnejši in učinkovitejši način kot doslej,
za kar se je zaradi izredne raznolikosti institucij e-uprav
potrebno dogovoriti o obliki, protokolih, avtomatizaciji in
doseganju poslovnih potreb tako na nivoju EU kot na nivoju držav
članic. To implicira pomembno stopnjo integracije poslovnih
procesov oziroma je premostitev medsebojnega sodelovanja sistemov
in institucij nepogrešljiv del interoperabilnosti v kontekstu EU.
Dejstvo je, da se termin interoperabilnost pogosto meša z drugimi
podobnimi koncepti, zato je pomembno, da vemo, kaj
interoperabilnost NI (European Communities, 2008):
• Interoperabilnost ni integracija, ki spreminja šibko
sklopljene sisteme v tesneje sklopljene.
• Interoperabilnost ni kompatibilnost oz. združljivost, ki je
mišljena bolj kot sposobnost izmenjavanja v omejenem obsegu.
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 27
• Interoperabilnost ni nameščanje, ki izmenjuje (programska)
orodja, dodaja različne funkcionalnosti, kjerkoli bi se
interoperabilnost nanašala na inherentne sposobnosti.
Kot enostavneje navajata Štefančič in Šturm (2008),
interoperabilnost ni povezovanje ali združevanje informacijskih
rešitev, temveč temelji na pridobivanju podatkov iz različnih
virov. S stališča definiranja interoperabilnosti bi lahko na koncu
interoperabilnost pomenila neko kvaliteto, ki jo lahko členimo na
niz merljivih karakteristik (metrik), ki jih lahko tudi ocenjujemo
(merimo) neodvisno drugo od druge glede na nastajanje potreb.
Interoperabilnostni okvir (v našem primeru EIF) opisuje pot, ki so
jo organizacije medsebojno dogovorile (ali jo bodo dogovorile) z
namenom medsebojnega delovanja in uporabe standardov. Damjan in
Rajkovič (2004, str. 190) ga definirata kot množico politik,
standardov in navodil, ki opisujejo načine, o katerih so se
organizacije dogovorile ali bi se morale dogovoriti. Pri tem
poudarjata, da ne gre za statični dokument, saj se tehnologije,
standardi in administrativne zahteve nenehno spreminjajo. Z drugimi
besedami: interoperabilnostni okvir zagotavlja politiko in smernice
za oblikovanje osnove za izbor standardov14. Lahko so usklajeni
(privzeti) glede na socio-ekonomske, politične, kulturne,
lingvistične, zgodovinske in geografske situacije oziroma glede na
obseg uporabnosti v posebnih situacijah ali priložnostih (regija,
država, več držav itd.). 4.2 INTEROPERABILNOSTNI OKVIRI Doseganje
čezmejne, vseevropske interoperabilnosti je ključen element ambicij
in iniciativ vseh evropskih e-uprav. Pri implementacijah tako
nacionalnih kot čezmejnih interoperabilnosti se javni sektor sooča
z mnogimi izzivi, nekateri od njih so izredno težko izvedljivi.
Realizacija interoperabilnosti, še posebno čezmejne, je tako
narekovala potrebne korake, ki so pripeljali do vzpostavitve
interoperabilnostnih okvirov na nacionalni in evropski ravni.
4.2.1 Evropski interoperabilnostni okvir (EIF) EIF je bil razvit
v okviru evropskega programa IDABC s sodelovanjem držav članic in
podporo evropske komisije. Zakonsko podlago ima v 2.(d) členu
direktive 2004/387/EC, ki jo je sprejel svet EU. V zvezi s to
direktivo je naloga IDABC-ja razvijati primerno storitveno
infrastrukturo v skladu z 3. členom omenjene direktive kot
storitev, ki ponuja nekakšno enotno točko za srečevanje generičnih
zahtev, obsežnih tehnoloških in programskih rešitev, vključno z
EIF, varnostjo ter vmesnimi 14 Arhitekturne smernice, izpeljane iz
EIF, lahko dejansko predstavljajo določene standarde, ki bodo
uporabljeni v posebnih
priložnostih.
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 28
in omrežnimi storitvami. Taka arhitektura naj bi podpirala
širitev vseevropskih storitev e-uprav ter njihov razvoj in vpeljavo
na konceptualnem nivoju. Za zagotavljanje tega cilja je bila na
vsaki stopnji razvojnega cikla15 vseevropskih storitev e-uprave
opravljena raziskava, ki je razkrila, kje so največje vrzeli (slika
16).
Slika 16: Identificiranje vrzeli v razvojnem ciklu PEGS (Vir:
European Communities, 2008, str. 19)
Namen EIF-ja je usmeriti pozornost na naloge za dosego
interoperabilnosti na vseevropskem nivoju. Zaznane vrzeli na ta
način predstavljajo nabor interoperabilnostnih izzivov, ki jih je
potrebno rešiti tako na sistematičen kot splošen način, iz česar
izhaja tudi nabor priporočil EIF-ja. Kot navaja Petrič (2008), je
EIF nekakšen projekt združljivih okvirjev (znotraj katerih se
nahajajo nacionalni interoperabilnostni okvirji), ki želi doseči
učinkovito povezovanje med različnimi IS, procesi oziroma postopki
organizacij. Interoperabilnost kot taka predstavlja temelj
implementacij vseevropskih storitev e-uprav. Da bi dobro in v
celoti razumeli zahteve implementacij navedenih storitev, je
potrebna ustrezna in pravilna ocena različnih razsežnosti
interoperabilnosti. EIF navaja tri razsežnosti interoperabilnosti,
ki jih je potrebno upoštevati pri naslavljanju izhodišč za dosego
interoperabilnosti v kontekstu EIF-ja in jih ponazarja slika 17
(European Communities, 2008, str. 20):
• Interoperabilnostne ravni, ki predstavljajo prvo, horizontalno
razsežnost (podrobneje v naslednjem poglavju 4.3).
• Interoperabilnostna veriga predstavlja drugo razsežnost. Ta se
ukvarja z interoperabilnostjo kot fenomenom, ki se hitro razvija in
pri tem uporablja najnovejše tehnološke rešitve. Obstaja namreč
bojazen, da bi implementacije vseevropskih storitev e-uprave zaradi
tega sčasoma odstopile od dogovorjenih in privzetih standardov in
vmesnikov.
• Interoperabilnostni standardi (ali dogovori) kot razsežnost,
ki se ukvarja s podrobnejšimi specifikacijami in odločitvami o tem,
kako se interoperabilnost
15 Cilj NIF-a ni predstavitev specifičnih razvojnih usmeritev za
implementacijo PEGS, temveč vodilo za uporabo stvarnih in
splošnih
korakov (stopenj), ki pokrivajo večino aktivnosti, ki bi bile
lahko del koncepta PEGS in ilustrirajo povezavo z EIF.
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 29
implementira s konceptualnega vidika. Dogovor in izbor
standardov namreč pospešuje izmenjavo informacij in integracijo
komponent.
Slika 17: Razsežnosti interoperabilnosti (Vir: European
Communities, 2008, str. 20)
Evropski interoperabilnostni okvir predstavlja tudi osnovo in
smernice pri urejanju interoperabilnosti na nivoju države, to je
pri vzpostavljanju nacionalnih interoperabilnostnih okvirov držav
članic. V ta namen uvaja deset osnovnih načel, ki izhajajo tudi iz
sporočila Komisije evropskih skupnosti (2006) o informacijski
družbi (European Communities, 2008, str. 24):
1. načelo: zanašanje na nivo subsidiarnosti, kar pomeni, da je
potrebna intervencija na tisti ravni, kjer je učinek največji. To
je na ravni držav članic.
2. načelo: orientiranosti na potrebe in pravice državljanov in
družb. 3. načelo: delovanje v smeri večje e-vključenosti in
dostopnosti za vse. 4. načelo: zagotavljanje varnosti in
zasebnosti. 5. načelo: oblikovanje storitev, ki nudijo večjezično
podporo. 6. načelo: podpiranje transparentnosti delovanja in
sodelovanja javnosti. 7. načelo: podpiranje standardizacije in
inovacij in zagotavljanje nevtralnosti
administracije. 8. načelo: zmanjševanje administracije in
administrativnih ovir. 9. načelo: zagotoviti največjo vrednost
storitev glede na vložen denar
(davkoplačevalcev). 10. načelo: zagotavljanje hranjenja
(arhiviranja) informacij skozi daljše časovno
obdobje.
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 30
4.2.2 Nacionalni interoperabilnostni okvir (NIO) NIO je krovni
dokument na nivoju države (Slovenije), ki ureja interoperabilnost
na nivoju države. Kot tak naj bi vseboval množico pravil, opisov,
standardov in navodil, ki so potrebna za zagotovitev povezovanja,
sodelovanja in izmenjavanja. V okviru EIF se namreč države članice
poziva da:
• objavijo informacije o storitvah, postopkih in pripadajočih
podatkovnih strukturah,
• se z drugimi državami članicami dogovorijo o podatkovnih
strukturah in slovarjih,
• pripravijo predloge o transakcijskih tabelah med nacionalnimi
in EU podatkovnimi strukturami.
Vzpostavitev NIO je v strategiji e-uprave RS (MJU, 2006b, str.
8) zapisana kot ena izmed prioritet, kot posledica odsotnosti
organizacijskih, semantičnih in tehničnih standardov za povezovanje
podatkovnih baz, aplikacij in informacijskih sistemov. Po drugi
strani pa je zagotavljanje centralne informacijsko komunikacijske
infrastrukture e-uprave ali gradnikov e-uprave (krajše: CITI) eden
izmed pogojev za njen usmerjen razvoj. Z uporabo omenjene
infrastrukture želi javna uprava zmanjšati stroške razvoja in
delovanja e-uprave ter doseči večjo kakovost in enotnost rešitev
ter interoperabilnost (MJU, 2006b, str. 25). Ključni registri
uprave so eden izmed elementov CITI, saj predstavljajo osnovo za
vzpostavitev in delovanje ključnih e-upravnih storitev. Ker je
trenutno lastništvo registrov porazdeljeno med resornimi organi, je
v prihodnje treba zagotoviti centralni pregled nad pravicami
dostopa (centralna varnostna shema, enotna identifikacija) ter
načine uporabe teh registrov in zagotavljati njihovo
razpoložljivost ter povezljivost. Po navedbah MJU (Šel in Gabrijel,
2007) predstavlja jedro tega koncepta prav NIO, ki skupaj z enotno
arhitekturo e-uprave (vključno z metaregistrom), ki je tudi
prioriteta, predstavlja dva pogoja, brez katerih ne bo možno
zagotavljati enotnih in interoperabilnih rešitev e-uprave (MJU,
2006b, str. 26). Slovenija trenutno intenzivno dela na projektu
NIO. Po navedbah Ministrstva za javno upravo (Šel in Gabrijel,
2007) poskusno že deluje portal NIO, kot njegov sestavni del pa se
tudi že vzpostavlja repozitorij NIO. Tega sestavlja logična zbirka
vsebin, ki so preko relacij povezane v celoto. Vsaka
storitev/postopek se lahko opiše oziroma sestavi iz določil vsakega
nivoja, centralnost pa zagotavlja ustrezno skrbništvo. V teku je
tudi omenjen projekt povezovanja javnih evidenc (slika 18), ki ima
cilj vzpostaviti sistem za povezavo podatkovnih baz/evidenc in
informacijskih sistemov
-
Univerza v Mariboru - Fakulteta za organizacijske vede
Magistrsko delo
Stojan Košti: Uvajanje interoperabilnih informacijskih sistemov
v javni upravi stran 31
v javni upravi in ki na varen in standardiziran način omogoča
dostop do podatkov iz evidenc oziroma povezavo med informacijskimi
sistemi in podatki iz evidenc ter je neodvisen od tehnološke
platforme. Tak sistem naj bi v nasprotju z sedanjo prakso sprejemal
naloge njegovih uporabnikov, ki so lahko informacijski sistemi,
fizične osebe, institucije oziroma organi javne uprave ali poslovni
subjekti. Pridobil naj bi podatke iz več evidenc in kot rezultat
nazaj vrnil enotno poizvedbo.
Slika 18: Koncept povezovanja javnih baz, (Vir: Šel in Gabrijel,
2007) Namen prikazanega koncepta na sliki 18, je tudi povezava z
EU, kjer gre predvsem za standardizacijo oziroma določitev formatov
za prevajanje med formati, ki jih zahteva EU, in nacionalnimi
formati. Tudi lokalno se registri z centralnim informacijskim
sistemom (krajše: CIS) povezujejo preko standardiziranih vmesnikov,
ki na eni strani dajejo standardizirane odgovore CIS-u, na drugi
strani pa pošiljajo zahtevke v formatu, ki je potreben za posamezno
evidenco. Ti vmesniki sestavljajo t. i. nacionalno
interoperabilnostno hrbtenico. Šel in Gabrijel (2007) se z vidika
prikazanega koncepta osredotočata na naloge NIO in CIS na vseh treh
interoperabilnostnih nivojih, ki pogojujejo njegovo uspešno
implementacijo:
• Objava dokumentacije NIO za vse interoperabilnostne nivoje. •
Vzpostavitev kataloga evidenc. • Na podlagi specifikacij NIO deluje
CIS, ki sprejema zahtevke in uvaja
poizvedbe v