Los desafíos del crecimiento sustentable con inclusión en América Latina

Los desafíos del crecimiento sustentable con inclusión en América Latina

Cintia QuiliConi y Juliana Peixoto Batista (Coordinadoras)

Los desafíos del crecimiento sustentable con inclusión en

América Latina

Los desafíos del crecimiento sustentable con inclusión en América Latina / Cintia Quiliconi ... [et.al.] ; coordinado por Cintia Quiliconi y Juliana Peixoto Batista. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Teseo, 2014270 p. ; 23x15 cm. ISBN 978-987-723-012-31. Desarrollo Sustentable. 2. Inclusión Social. I. Quiliconi, Cintia II. Quiliconi, Cintia, coord. III. Peixoto Batista, Juliana, coord.CDD 301

© Editorial Teseo, 2014

Buenos Aires, Argentina

ISBN 978-987-723-012-3

Editorial Teseo

Hecho el depósito que previene la ley 11.723

Para sugerencias o comentarios acerca del contenido de esta obra, escríbanos a: [email protected]

www.editorialteseo.com

ÍndiCe

Agradecimientos ��9

Acrónimos ��11

Introducción.Juliana Peixoto y Cintia Quiliconi ��15

Economía para un desarrollo sostenible e inclusivo: la experiencia de países emergentes. José Luis Samaniego, Edmundo Claro y Valeria Torres ��25

Escenarios de crecimiento verde en América Latina. Pedro da Motta Veiga y Sandra Polónia Rios ��57

Casos de éxito de economía verde en países desarrollados: lecciones para América Latina. Isabel Studer ��87

Estudio de caso sobre crecimiento verde e inclusivo en Argentina. Mariana Conte Grand y Vanesa D’Elia ��113

Crecimiento verde e inclusivo en Bolivia. María Rosa Gamarra y Ludwing Torres ��135

Crecimiento verde e inclusión social: posibilidades y desafíos para la economía brasileña. Carlos Eduardo Frickmann Young ��159

Estudio de caso sobre el crecimiento verde e inclusivo en Colombia. María Alejandra Pineda-Escobar ��181

El crecimiento basado en recursos, ¿puede ser verde e inclusivo? El caso del Perú. José Carlos Orihuela ��201

El crecimiento verde en México, en Brasil y en Chile. Un estudio comparativo. Nicole Grunewald e Inmaculada Martínez-Zarzoso ��223

8 LOS DESAFÍOS DEL CRECIMIENTO CON SUSTENTABILIDAD E INCLUSIÓN EN AMÉRICA LATINA

Los dilemas del crecimiento verde e inclusivo en América Latina. Cintia Quiliconi y Diego Taraborrelli ��251

Autores ��265

agradeCimientos

Este libro es el fruto de una confluencia de esfuerzos de varias per-sonas e instituciones� En este sentido, debemos un agradecimiento especial al Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC-Canadá) que proporcionó los recursos financieros para la investi-gación y las actividades del proyecto� Agradecemos especialmente a Ben Petrazzini por sus valiosas ideas a lo largo de la investigación�

Asimismo, esta investigación no hubiera sido posible sin el apo-yo constante de Diana Tussie, directora de la Red LATN y del Área de Relaciones Internacionales de FLACSO-Argentina, quien brindó orien-tación estratégica a lo largo de todo el proyecto� Nuestros colegas de la Red LATN también han contribuido a lo largo de estos más de dos años de trabajo con novedosas ideas y aportes� Entre ellos, merecen un agra-decimiento muy especial Alan Fairlie, Pablo Heidrich, Vivianne Ventura-Dias y Juan Manuel Villasuso� También debemos un agradecimiento especial a nuestros colegas del Área de Relaciones Internacionales de FLACSO-Argentina, entre otros a Eduardo Bianchi, a Melisa Deciancio y a Pablo Trucco, que contribuyeron de diferentes formas a la concreción de este proyecto�

También queremos reconocer el aporte de la Fundación Friedrich Ebert y, particularmente, de Sergio Balardini y de Gustavo Endara, que brindaron apoyo y financiamiento para varios diálogos multisectoriales organizados en el marco de esta iniciativa� En estos diálogos, llevados a cabo en Argentina, en Bolivia, en Brasil, en México y en Perú, parti-ciparon funcionarios públicos, representantes de la sociedad civil y del sector privado y académicos con el fin de dar acompañamiento e insu-mos al proceso de producción de conocimiento; a todos ellos, nuestro sincero agradecimiento por sus aportes� Para la realización de estos diálogos contamos con la valiosa colaboración de las instituciones que hospedaron a los participantes: CICATAL en Bolivia, CINDES en Brasil, FLACSO-Argentina, ITAM-campus México DF y la Pontificia Universidad Católica del Perú� Asimismo, queremos agradecer a Ana Cabria Mellace


y a María de los Ángeles Ortiz de la Fundación Cambio Democrático por la ayuda en la articulación en varios de estos diálogos�

Debemos por supuesto un reconocimiento muy especial a los au-tores que han contribuido a esta obra, quienes de manera paciente y constructiva revisaron sus trabajos en base a las distintas revisiones y comentarios y participaron de varias reuniones de discusión en diversos países de la región�

Agradecemos también especialmente a Agustina Rayes, quien con-tribuyó en las sucesivas lecturas y ediciones de los capítulos de este libro� Finalmente, esta investigación no hubiera sido posible sin la esforzada y valiosa labor de Diego Taraborrelli y de Mariana Merlo Blázquez, quienes trabajaron incansablemente en distintas etapas de la ejecución de este proyecto�

aCrónimos

ABC: Programa Agricultura de Bajo Carbono ADB: Banco Asiático de DesarrolloAIDIS: Asociación Argentina de Ingeniería Sanitaria y Ciencias del

AmbienteAPEC: Foro de Cooperación Económica Asia PacíficoAySA: Agua y Saneamientos Argentinos S� A�BAU: Business as usual (mantenimiento de condiciones actuales)BCA: Border Carbon AdjustmentBID: Banco Interamericano de DesarrolloBM (WB): Banco MundialCABA: Ciudad Autónoma de Buenos AiresCEPAL: Comisión Económica para América Latina y el CaribeCNPV: Censo Nacional de Población y Vivienda CO2: Dióxido de CarbonoCOMIBOL: Corporación Minera de BoliviaCPEP: Constitución Política del Estado Plurinacional CVI: Crecimiento Verde e InclusivoCH4: MetanoDENA: Agencia alemana de energíaEPE: Empresa de Energía GubernamentalFARN: Fundación Abogados por los Recursos NaturalesFLACSO: Facultad Latinoamericana de Ciencias SocialesGBD: Global Burden of DiseaseGEF: Índice de Biodiversidad del Banco MundialGEI: Gases del Efecto InvernaderoGGGI: Instituto Global del Crecimiento VerdeGGKP: Plataforma de Conocimiento del Crecimiento Verde GW: GigavatioHIV/SIDA: Síndrome de Inmunodeficiencia AdquiridaIBGE: Instituto Brasilero de Geografía y EstadísticaICMS: Impuesto al Valor Agregado EcológicoIDH: Índice de Desarrollo Humano


IDRC: Centro Internacional de Investigaciones para el DesarrolloIEA: Instituto de Economía AgrícolaIED: Inversiones Extranjeras DirectasINDEC: Instituto Nacional de Estadísticas y CensosINIAF: Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal IVA: Impuesto al Valor AgregadoJPY: Yen japonésLATN: Red Latinoamericana de Política ComercialLFCA: Lámparas fluorescentes compactas auto-balastradasMAS: Movimiento al SocialismoMDB: Cuenca Australiana de Murray-DarlingMECOVI: Programa para el Mejoramiento de las Encuestas y la Medición

de las Condiciones de Vida en América Latina y el CaribeMEM: Mercado Eléctrico MayoristaMWH: Megavatio-horaN2O: Óxido de nitrógenoNAMA: Acciones Nacionales Apropiadas de MitigaciónNO2: Dióxido de NitrógenoOCDE (OECD): Organización para la Cooperación y el DesarrolloOCMAL: Observatorio de Conflictos Mineros de América LatinaOIT: Organización Internacional del TrabajoONG: Organización No GubernamentalONU (UN): Organización de Naciones UnidasOTEP: Oferta Total de Energía PrimariaPAH: Pequeños Aprovechamientos HidroeléctricosPBI: Producto Bruto InternoPCA: Plan a cinco años de ChinaPERYS: Programa para Energía Rural y SocialPND: Plan Nacional de DesarrolloPNPB: Programa Nacional de Producción de BiodieselPNUMA (UNEP): Programa de Naciones Unidas para el Medio AmbientePPCDAM: Plan de Acción para la Prevención y el Control de la Deforestación

en la Amazonia Legal PREMER: Programa de Energía Renovable en Mercados Rurales DispersosPRODEEM: Programa Nacional de Desarrollo de Energía en Estados y

MunicipalidadesPROINFA: Programa de Incentivos a las Fuentes AlternativasPRONUREE: Programa Nacional de Uso Racional Eficiente de Energía PROUREE: Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energía en Edificios

Públicos R$: Real brasileño

LOS DESAFÍOS DEL CRECIMIENTO CON SUSTENTABILIDAD E INCLUSIÓN EN AMÉRICA LATINA 13

REDD: Programa de Reducción de Emisiones de Carbono causadas por la Deforestación y la Degradación de los Bosques de Naciones Unidas

RSU: Residuos Sólidos UrbanosRWF: Franco RuandésSELA: Sistema Económico Latinoamericano y del CaribeSIDSA: Sistemas de Indicadores de ArgentinaSIN: Sistema Interconectado Nacional SNUC: Sistema Nacional de Conservación de Áreas NaturalesSO2: Dióxido de AzufreTEP: Tonelada Equivalente en PetróleoTLC: Tratado de Libre ComercioUNESCAP: Comisión Económica de Naciones Unidas para Asia y el

PacíficoUNFCCC: Convención de Naciones Unidas para el Cambio ClimáticoUNICEF: Fondo de las Naciones Unidas para la InfanciaUSD: Dólar estadounidenseVAB: Valor Agregado Bruto

introduCCión

Juliana Peixoto y Cintia Quiliconi

En el marco de la crisis económica y energética desencadenada en 2008, agudizada por las –cada vez más frecuentes - catástrofes naturales, han emergido distintas propuestas conceptuales como el Crecimiento Verde e Inclusivo, la Economía Verde y el Crecimiento Verde (ver Cuadro 1)� Todas ellas han estado orientadas a estudiar las ventajas y las desventajas de adoptar un patrón de desarrollo bajo en carbono, con miras a sustituir el actual modelo basado en la sobreutilización de recursos naturales� A grandes rasgos, estas propuestas, que recuperan algunas de las nociones planteadas en la categoría analítica de “desarrollo sustentable”, impulsada por Naciones Unidas a mediados de la década de 1980, apuestan por el uso sostenible y escalonado de los recursos naturales, es decir, tomar la alternativa de usufructuar los capitales naturales para promover el crecimiento actual de los países sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras�

En términos teóricos, ninguno de esos conceptos apunta a un mo-delo cierto de cómo dar respuestas a los tres principales pilares de esta discusión: la sostenibilidad medioambiental, la inclusión social y el crecimiento económico� Es por ello que el proyecto que dio origen a la publicación de este libro ha tenido como principal objetivo analizar la creciente tensión que existe hoy en América Latina entre continuar con los actuales modelos y niveles de crecimiento económico, sostener la inclusión (sea a través de programas sociales o del apoyo a la industria y por ende al empleo) y el enverdecimiento de los patrones de crecimiento� Esta transición implica un cambio estructural y el proyecto ha sido un puntapié inicial para comenzar a discutir los sectores y las principales políticas públicas que puedan ayudar a compatibilizar las tres aristas de la tríada�

Estos tres pilares están íntimamente relacionados con el concepto de desarrollo sostenible que aún hoy sigue siendo el concepto fundamental de las discusiones de políticas ambientales a nivel internacional y domés-tico� Sin embargo, el concepto de desarrollo sostenible ha perdido arrastre político desde principios de siglo XXI y por ello han surgido esos nuevos conceptos que reflejan la necesidad de contar con un discurso político diferente� De todos modos, esos nuevos conceptos que han surgido en los últimos años no son planteados como reemplazos del concepto de desarrollo sostenible sino como diferentes maneras de alcanzarlo�


Para proveer una idea de los varios conceptos propulsados por diferentes organismos internacionales y regionales el siguiente cuadro los sintetiza� Si bien no pretende ser exhaustivo, el cuadro muestra que la mayoría de los conceptos dominantes de este tema han partido de organizaciones internacionales y que, salvo la definición del SELA, son conceptos que aún necesitan ser enraizados en los debates latinoame-ricanos y discutidos y adaptados a las necesidades de la región para que no sean percibidos en los países latinoamericanos como recetas de “talla única” propulsadas por organismos internacionales�

Cuadro 1: Principales conceptos relacionados con el desarrollo sostenible

PNUMA OECD Banco Mundial SELA

Economía Verde Crecimiento Verde

Crecimiento Verde Inclusivo

Economía Verde Redistributiva

Es aquella que debe mejorar el bienestar del ser humano y la equidad social, a la vez que reduce signifi-cativamente los riesgos ambientales y las es-caseces ecológicas, es decir, tiene bajas emisio-nes de carbono, utiliza los recursos de forma eficiente y es social-mente incluyente. Es el sistema económico que considera en su equili-brio general holístico la interacción justa de los agentes económicos y los factores de produc-ción, el respeto y buen funcionamiento de los equilibrios implícitos del capital natural y de los sistemas biológicos del medio ambiente, las ne-cesidades de la sociedad y la correcta armonía entre los países desa-rrollados, emergentes y en desarrollo.

Significa fo-m e n t a r e l crecimiento y el desarrollo económicos y al mismo tiem-po asegurar que los bienes naturales con-tinúen pro-porcionando los recursos y los servicios ambientales de los cuales depende nues-tro bienestar. Para lograrlo, debe catalizar inversión e in-novación que apuntalen el crecimiento sostenido y abran paso a nuevas opor-tunidades económicas.

El Banco Mundial, en su recien-te documento “Crecimiento Verde e Inclusivo”, afirma que es la estrategia posible para crecer limpio y rápida-mente, dado que los obstáculos ra-dican en la inercia política y en la falta de financiamiento.El crecimiento verde busca hacer que los procesos de crecimiento sean eficientes, menos contaminantes, más resistentes y con mayor acepta-ción social de las políticas ambienta-les. Las políticas de crecimiento verde pueden contribuir al crecimiento, mientras que pro-tegen al medio ambiente.

Es el sistema económico que considera en su equi-librio general holístico la interacción justa de los agentes económicos y de los factores de producción, el respeto y buen funciona-miento de los equilibrios im-plícitos del capital natural y de los sistemas biológicos del medio ambiente, las ne-cesidades de la sociedad y la correcta armonía entre los países desarrollados, emer-gentes y en desarrollo.La EV redistributiva debe tener en cuenta siempre: 1) No comprometer la ca-pacidad de generaciones futuras de satisfacer sus necesidades; 2) Considerar y respetar los derechos de los países me-nos desarrollados a un tra-tado especial y diferenciado; 3) Asegurar la justicia social; 4) Asignar un valor a los bienes y servicios del capital natural de cada país.

Fuente: Elaboración propia, basada en SELA, 2012�

A grandes rasgos, la investigación no se ancló en ninguna definición en particular propulsada por los mencionados organismos y se focalizó


en la definición general que propone Jacobs (2012), que establece que el concepto de crecimiento verde corresponde a un crecimiento econó-mico (entendido como crecimiento del PBI) que va de la mano con una mejora ambiental y social significativa� Pero como no hay un consenso sobre el sentido preciso del concepto de crecimiento verde, hemos dejado libertad a los autores para que cada uno, dentro de la definición general de Jacobs, lo interprete de acuerdo al contexto del análisis que realizó� Sin embargo, hay tres nociones principales que son la columna vertebral del proyecto y de los capítulos que siguen a continuación:

1� Que el nivel de protección ambiental que se requiere no está siendo logrado por los actuales patrones de crecimiento económico en América Latina�

2� Que la respuesta a esta situación no es “no crecer” sino crecer de manera verde, integrando el medio ambiente en las decisiones de crecimiento y protegiendo el capital natural, buscando, de esta manera, que el medio ambiente sea un motor para el crecimiento�

3� Que el tema de la inclusión social dentro de las propuestas de en-verdecimiento es fundamental para lograr una transición en la que los más vulnerables no resulten perdedores�

En términos prácticos, la discusión se opone, en cierta medida, al patrón de crecimiento que existe en los países de la región, denominado “modelo de desarrollo marrón” por el uso ineficiente de los recursos naturales y los altos niveles de emisión de carbono, y tiene distintas implicancias de acuerdo con los diferentes sectores económicos a los que alude� Una de las ideas fuerte de esa racionalidad es que es ne-cesario desacoplar la noción de crecimiento de la noción de impacto ambiental para poder dar los primeros pasos de esa transición, tal como lo plantean Samaniego, Claro y Torres� Sin embargo, la transición hacia una economía más sustentable, que sólo corresponde a uno solo de los pilares mencionados, se percibe en general en América Latina con un costo político importante, teniendo en cuenta que plantea una raciona-lidad muy diferente en el uso de los recursos naturales de la que se ha implementado hasta ahora�

En los diferentes capítulos del libro, el lector encontrará claves para comprender por qué varios países latinoamericanos, sin perder de vista sus particularidades, sus fortalezas y sus debilidades, han sido críticos o reticentes al modelo de crecimiento verde y de las reformas destinadas a la reducción de emisiones de carbono, esgrimidas especialmente desde organismos multilaterales y países desarrollados� En primer lugar, en América Latina prima el crecimiento basado en la extracción y exportación


de recursos naturales; en este contexto, la promoción de un crecimiento más verde implica un costo alto para los países de la región, particular-mente en los últimos años por el aumento de los precios internacionales de los commodities� Segundo, para los países de la región no resulta sen-cilla la reorientación de fondos públicos hacia la promoción de nuevos sectores industriales (como energía renovable y biotecnología) o hacia la aplicación de las nuevas regulaciones medioambientales� Tercero, como muchos de los líderes tecnológicos se encuentran en los países desarrollados, muchos países en desarrollo cuestionan los estándares internacionales como imposiciones o como una nueva manera de perpe-tuar las diferencias de desarrollo y una nueva forma de proteccionismo� Todas estas críticas se hicieron visibles, por ejemplo, antes, durante y luego de la Cumbre de la Tierra Río+20 de 2012�

También es cierto que existen diferencias entre los países de la región� Por un lado, países como Chile o México, miembros de la OECD, presen-tan un discurso mucho más cercano al crecimiento verde y más aún a la economía verde, dado que al pertenecer a dicha organización tienen compromisos de enverdecimiento más concretos y por ende comparten su marco conceptual y sus instrumentos políticos de implementación� Por otro lado, países como Bolivia, se oponen fuertemente a los concep-tos propulsados por los organismos internacionales y ha impulsado un marco regulatorio pionero como es la Ley de la Madre Tierra� De todos modos, en términos generales, en gran parte de los países de la región la transición hacia un crecimiento más verde es percibida como generadora de costos muy concretos a corto plazo y beneficios difusos a largo plazo, como es explorado en el capítulo de Pedro Motta Veiga� Los costos de la inacción ante el tema ambiental son directamente proporcionales al paso del tiempo, y eso hace que el debate sea aún más urgente para América Latina�

Esta obra es uno de los resultados logrados en el proyecto de la Red LATN titulado ¿Puede el crecimiento verde ser también inclusivo?, que contó con el apoyo del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) de Canadá� La iniciativa surgió a raíz de la escasez de investigaciones, de debates y de entendimiento acerca de las tensiones y las complementariedades de la tríada compuesta por el crecimiento verde, el crecimiento inclusivo y el crecimiento basado en los recursos naturales en América Latina� El objetivo del proyecto y de este libro ha sido contribuir inicialmente a revelar las resistencias entre los tres pilares mencionados, así como proveer recomendaciones acerca de las políticas alternativas que habría que implementar y recomendaciones de políticas para los sectores abordados en los estudios de caso� Adicionalmente,


buscamos contribuir a construir capacidades relacionadas con el creci-miento verde inclusivo entre tomadores de decisiones políticas, el sector privado, la sociedad civil y los académicos�

La propuesta, entonces, ha radicado en expandir el análisis hacia los desafíos que enfrentarán los Gobiernos latinoamericanos en los años próximos para combinar, por un lado, las metas del crecimiento verde y de la equidad y, por el otro, el patrón de desarrollo e inserción basado en la explotación de los recursos naturales en un contexto internacional incierto en el cual persisten secuelas de la crisis global reciente�

El libro se estructura en torno a dos bloques complementarios� En el primero se presentan tres capítulos con orientación teórica –con ricas discusiones conceptuales– y enfoque práctico, del cual se extraen propuestas abarcadoras de las experiencias de países desarrollados y de otras economías emergentes para reconocer lecciones aplicables a la región, y se identifican tendencias actuales y futuras en el crecimiento verde e inclusivo en forma de posibles escenarios también para la región�

En el segundo bloque, se analizan en detalle algunos casos nacionales latinoamericanos� En general, los trabajos parten de una representación sociopolítica y económica de los países (por ejemplo, son considerados el Índice de Desarrollo Humano, el Producto Bruto Interno y el Coeficiente de Gini)� También consideran los principales sectores económicos que motorizan el PBI y el empleo en el país, así como su impacto en la sus-tentabilidad ambiental� Este grupo de capítulos tiene por finalidad ofre-cer una delineación de la estructura institucional y un análisis de las medidas y las estrategias estatales vinculadas con la política ambiental y su impacto social� Al mismo tiempo, y de acuerdo con la evidencia obtenida, estas contribuciones realizan recomendaciones de líneas de acción específicas para crear una agenda nacional capaz de combinar el crecimiento, la sostenibilidad y la inclusión social�

Iniciamos nuestro recorrido del libro con los tres capítulos corres-pondientes a la primera parte� El primer capítulo, escrito por José Luis Samaniego, Edmundo Claro y Valeria Torres, indaga las experiencias de países emergentes para alcanzar una economía orientada hacia el desarrollo sostenible, focalizando en Brasil, en China, en México y en Sudáfrica� No obstante, los autores ponen atención especialmente en aquellas medidas que tienden a reducir la inequidad, habida cuenta de que, como este capítulo pretende ser una contribución para América Latina y el Caribe, la región continúa siendo la más desigual en el mundo� En este sentido, tal como sostienen, para que el crecimiento verde sea aceptado, no basta con que colabore con la sostenibilidad ambiental, sino que también debe ayudar a cerrar las brechas en materia de desigualdad�


Para hacerlo, los autores elaboran un marco conceptual dentro del que se discuten los significados y las interpretaciones del crecimiento verde, su integración a la estrategia de desarrollo, las políticas específicas para el uso eficiente de los recursos naturales y el encarecimiento de la conta-minación, así como el conflicto entre el crecimiento verde y la igualdad� Luego, analizan los cuatro casos escogidos, partiendo del contexto general de cada uno de los países y mencionando cuáles han sido las políticas aplicadas para alentar el uso sostenible en distintos sectores, sus logros y sus fracasos, no sólo en términos ambientales sino también sociales�

El segundo capítulo, elaborado por Pedro Da Motta Veiga y Sandra Polonia Rios, ofrece, entre sus principales aportes, la construcción de escenarios futuros del crecimiento verde en América Latina� Los autores reconocen que no existe una asociación apriorística entre las políti-cas y las iniciativas dedicadas a enfrentar los desafíos climáticos y de crecimiento económico, por un lado, y el crecimiento económico y la inclusión social, por el otro� En consecuencia, desarrollan la idea de que sólo algunas políticas pueden generar asociaciones virtuosas, mientras que otras pueden contribuir a perpetuar situaciones de no crecimiento y pobreza� Además, profundizan el debate sobre los vínculos entre los objetivos ambientales y las políticas de desarrollo productivo, particu-larmente las aplicadas a sectores industriales con el objeto de abordar la cuestión de la reconversión verde y de la diversificación productiva verde como uno de los dilemas de política que las estrategias enfrentan� Como hemos adelantado, dedican una sección completa a discutir y analizar las perspectivas de adopción de los modelos de crecimiento verde por parte de los países latinoamericanos a partir de un ejercicio de elaboración de escenarios, que tiene al año 2025 como horizonte temporal� Para hacerlo, toman como punto de partida la situación actual de América Latina y el Caribe, estudiada a través de distintos indicadores económicos y socia-les del Banco Mundial� El trabajo da cuenta del reto que tiene la región para avanzar hacia la diversificación de su estructura de producción y la inserción internacional de sus economías, y hacia el fortalecimiento de coaliciones verdes con peso político y de la calidad de las institucio-nes, especialmente de aquéllas vinculadas a la gestión de los recursos naturales� Finalmente, este capítulo va más allá de la construcción de los escenarios y hace una apuesta sobre las posibilidades de que en el futuro tenga lugar alguno de los tres propuestos (inercial, optimista y pesimista) de acuerdo con cada uno de los distintos grupos de países (grandes economías industrializadas, economías con especialización en recursos naturales agrícolas, economías con especialización en recursos


naturales minerales y pequeños países diversificados con producción de servicios y manufacturas)�

El tercer capítulo, escrito por Isabel Studer, está dedicado al estudio de iniciativas exitosas de la economía verde en países desarrollados con el fin de extraer lecciones para América Latina� Inicialmente, el trabajo revisa brevemente la literatura sobre el tema, retomando algunas de las ideas más generales en torno al significado de economía/crecimiento verde y a la relación existente entre estos términos y la inclusión social� Dentro de esta revisión, la autora extrae ideas que justifican su aporte� En primer lugar, los ejemplos de casos exitosos que existen se refieren a sectores específicos o a políticas implementadas en países desarrollados, dado que según la autora en los países en desarrollo aún no se reportan resultados contundentes� Segundo, no existe una fórmula única ni una combinación de políticas públicas para promover el crecimiento verde inclusivo y ningún país ha logrado hacer esta transición� Tercero, si bien existen políticas públicas y arreglos institucionales útiles para la transición hacia un crecimiento verde, el modelo que se adopte para esta transición dependerá del grado de desarrollo, del capital natural, del marco nor-mativo y de política pública específica de cada país� Partiendo de estas ideas, el trabajo explica cuáles han sido las herramientas disponibles que permitieron a dos países desarrollados conciliar el crecimiento económico con la preservación del capital natural o responder a un problema de es-casez de algún recurso natural mediante una combinación de políticas de mercado, regulaciones y cambios institucionales, propiciando, a su vez, el crecimiento económico y la generación de empleos� Los casos abordados son la gestión del agua para mejorar el sector agrícola en Australia y el desarrollo de energías alternativas en Alemania� Estos casos permiten extraer lecciones para experiencias específicas latinoamericanas, por ejemplo, por la gestión del agua en Chile y la búsqueda de alternativas energéticas en Argentina, en Bolivia y en Brasil�

El segundo grupo de trabajos, compuesto por seis capítulos, tiene la finalidad de identificar los desafíos y las oportunidades para la implemen-tación de las estrategias de crecimiento verde en países de América Latina� Así, con el objeto de proveer e identificar una serie de recomendaciones político-estratégicas sobre crecimiento verde, cada uno de los trabajos propone, a través de un análisis de las políticas públicas sectoriales, un diagnóstico de las potencialidades y de los principales desafíos de cada país para avanzar hacia el crecimiento verde e inclusivo, concluyendo con recomendaciones de políticas públicas acordes a las características particulares de cada uno de esos países�


Mariana Conte Grand y Vanesa D’Elia abordaron el caso argentino� El trabajo se centró en el estudio de tres sectores: la inversión en infraestruc-tura de agua y saneamiento, la energía y el sector minero como agente de presión sobre los recursos hídricos� Estos temas fueron seleccionados por su alto potencial para un crecimiento verde e inclusivo, puesto que están relacionados con el consumo y la producción verdes e involucran tanto a problemas de contaminación como de gestión de recursos naturales� Para realizar el estudio, las autoras recopilaron información acerca de las políticas oficiales del país y construyeron indicadores para el diag-nóstico y el estudio del impacto de las políticas existentes y futuras� El estudio no sólo se limitó al recorrido de las medidas tomadas sino que ha explorado de qué manera el concepto de crecimiento ha sido visto por diferentes actores (Gobierno nacional, organizaciones no guberna-mentales, organizaciones empresariales, centros académicos y medios de comunicación periodísticos)� El centro del artículo, sin embargo, es el diagnóstico de los tres sectores seleccionados así como un análisis de las fortalezas y los desafíos que enfrentan cada uno y de las políticas que podrían emprenderse para superar dichos obstáculos�

El caso boliviano ha sido analizado por María Rosa Gamarra y Ludwing Torres� Los objetivos del estudio han sido, por un lado, la elaboración de un diagnóstico del potencial para avanzar hacia el crecimiento verde e inclusivo en Bolivia en función de los actuales patrones de crecimiento y, por el otro, la identificación de las principales políticas que contribuyen a superar los principales desafíos� Los autores escogieron los sectores de minería, agricultura y energía por tener mayor potencial e importancia para el crecimiento verde e inclusivo en el país� Adicionalmente, Gamarra y Torres analizaron el rechazo sistemático por parte del actual Gobierno de Bolivia a la concepción de crecimiento verde impulsada por los or-ganismos multilaterales como nueva forma de colonialismo, proteccio-nismo verde y ampliación de la brecha entre los países desarrollados y en desarrollo, en el marco de la Ley de la Madre Tierra�

El sexto capítulo está dedicado al estudio de caso brasilero y ha sido elaborado por Eduardo Frickmann Young� En el trabajo, el autor elabora un modelo de insumo-producto que estima la expansión del empleo y de los salarios en distintos sectores� Los resultados muestran que las activi-dades identificadas con los principios de la economía verde presentan mejores desempeños en términos de generación de empleo y salarios que las actividades orientadas a la explotación de recursos naturales sin valor agregado (agricultura y minería)� La misma conclusión es válida para el sector industrial: los mejores resultados se obtuvieron en las actividades menos contaminantes� Los sectores intensivos en contaminación tienden


a ser intensivos en capital y, por lo tanto, a generar menos empleos� Por último, el autor analiza tres sectores importantes en la transición hacia la economía verde: la energía eólica, los biocombustibles y las áreas protegidas, y aborda las posibilidades y los principales problemas iden-tificados en la transición hacia una economía verde, sobre todo a raíz de la lógica imperante en los círculos políticos de los países de la región�

El estudio sobre el crecimiento verde e inclusivo en Colombia es abordado por María Alejandra Pineda-Escobar� Además de explorar el modelo de desarrollo del país, el trabajo focaliza en algunos de los sectores económicos destacados por el Plan Nacional de Desarrollo: vivienda, actividades agropecuarias y biocomercio� La autora analiza la legislación pertinente a los tres sectores y luego la capacidad de cada uno para contribuir para un crecimiento verde e inclusivo� En ese sen-tido, resalta la gran capacidad inclusiva del sector vivienda, si se logra que las iniciativas de construcción sustentable alcancen a diseminarse al sector de viviendas de interés social, lo que además tendría un fuerte impacto en la reconversión del sector de la construcción como un todo� Hace hincapié en los desafíos del sector agropecuario de Colombia, en-tre otras cosas por la presión ejercida por la ganadería y el agronegocio sobre la deforestación y la creciente distancia entre la vocación del suelo y su uso� Asimismo, rescata la potencialidad del sector de biocomercio, teniendo en cuenta la condición de país megadiverso y los potenciales de ecoturismo de Colombia� Al final, la autora brinda recomendaciones de política propuestas para cada uno de los tres sectores estudiados en términos específicos y generales�

El octavo capítulo está dedicado al estudio del crecimiento verde e inclusivo peruano por parte de José Carlos Orihuela� Como en la mayoría de las experiencias latinoamericanas, el caso resulta relevante porque se trata de un país cuya inserción en la economía global ha dependido casi exclusivamente de la exportación de recursos naturales, especialmente mineros� El capítulo muestra un panorama del crecimiento verde e inclu-sivo en el Perú, identificando sectores económicos con potencial verde e inclusivo (sectores minero, forestal y cafetero), haciendo un diagnóstico de los desafíos y obstáculos para esos sectores y proponiendo recomenda-ciones de política para discutir las tensiones y las complementariedades existentes entre “el modelo peruano” y las políticas propuestas�

El noveno capítulo es un estudio comparado de los casos de Brasil, de Chile y de México, elaborado por Nicole Grunewald e Inmaculada Martínez-Zarzoso� Para lograr una perspectiva comparada, las autoras analizaron indicadores, como la distribución sectorial del PBI (agricul-tura, servicios, manufacturas), el PBI y el crecimiento del comercio, el


PBI per cápita, la población, la esperanza de vida y la educación, la tasa de pobreza e inequidad social (coeficiente de Gini y desigualdad de género), las diferentes dimensiones del Índice de Desarrollo Humano y el Índice de Oportunidad Humana y la participación de los sectores económicos en la contaminación, la emisión de gases de efecto inver-nadero (CO2, CH4 y N2O) y la deforestación en cada uno de los países y cómo los cambios sectoriales han contribuido en el desarrollo de los mismos� Asimismo, las autoras describen la estructura institucional y las medidas y estrategias vinculadas con las políticas ambientales y su impacto en la pobreza y la inequidad social y de género� Basadas en los resultados obtenidos, identificaron y compararon en cada país la actividad económica más exitosa en términos de crecimiento verde e inclusión para realizar recomendaciones en tren de alcanzar el crecimiento verde con inclusión� Metodológicamente, esta contribución tiene la particularidad de utilizar un modelo regresivo para conocer los determinantes de los gases de efecto invernadero y la deforestación�

Finalmente, en la conclusión se rescatan y sintetizan los elementos en común que emergen tanto de los capítulos teóricos como de los estudios de caso, y se resaltan las principales tensiones y divisiones que se dan hoy en América Latina en torno al tema del crecimiento verde e inclusivo�

En síntesis, el libro que se presenta permite un mayor acercamiento a la situación de América Latina frente a los desafíos de llevar adelante un crecimiento verde e inclusivo, con el objetivo principal de contribuir a dar mayor visibilidad al debate y generar mayor discusión en torno a la generación de políticas públicas que promuevan el desarrollo sostenible con inclusión social�

Bibliografía

Jacobs, M� (2012), “Green Growth: Economic Theory and Political Discourse”, Centre for climate Change Economics and Policy, Working paper, núm� 108�

SELA (2012), “La visión de la economía verde en América Latina y el Caribe”, SP/Di núm� 1-12; Caracas, Venezuela�

eConomÍa Para un desarrollo sosteniBle e inClusivo: la exPerienCia de PaÍses emergentes

José Luis Samaniego, Edmundo Claro y Valeria Torres

1. Introducción

Luego de la crisis global de 2008 se han publicado diversos libros y artículos acerca de la necesidad de reformar el sistema financiero inter-nacional de modo que sea más resistente a los períodos de convulsiones económicas� No obstante, la coyuntura también ha permitido discutir la conveniencia de integrar el medio ambiente en las decisiones econó-micas, de modo que la reforma del sistema financiero contribuya a la sostenibilidad global (Runnalls, 2011)� En palabras del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) (2010: 1), esta crisis corresponde a una “oportunidad para corregir la organización económi-ca –de forma tal que no se priorice más el crecimiento económico por encima de la sostenibilidad ambiental, la justicia social y la equidad”�

Un ejemplo paradigmático de esfuerzos en esta línea es el enfoque de “crecimiento verde”, que ocupa un lugar destacado en el discurso de instituciones económicas y de desarrollo internacionales� En efecto, en los últimos años, dicho concepto ha sido adoptado como objetivo por el Banco Mundial y por otros cinco bancos multilaterales de desarrollo, ha sido el foco de una extensa e intensa estrategia de investigación y publicaciones de la OCDE (Jacobs, 2012), ha correspondido a uno de los principales componentes de la Estrategia 2020 del Banco Asiático de Desarrollo (ADB, 2011) y ha figurado como objetivo en la “Declaración de Honolulu” de 2011, emitida por el Foro de Cooperación Económica de Asia Pacífico (APEC) (SELA, 2012)� Adicionalmente, en las cumbres del G-20 en Francia (2011) y en México (2012), los países miembros se comprometieron a su promoción� Con el apoyo de varios Gobiernos, se creó el Global Green Growth Institute (GGGI) para asesorar a los países sobre la aplicación del crecimiento verde� A nivel regional también se han dado iniciativas relacionadas con el crecimiento verde como la firma en 2009 de un memorando de acuerdo para fomentar el crecimiento verde entre el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la República de Corea, país líder mundial en esta materia�

Usando el concepto conexo de “economía verde”, en 2008 el PNUMA lanzó la Iniciativa para una Economía Verde con el fin de asistir a los Gobiernos en el “reverdecimiento” de sus economías a través del desarrollo


de múltiples talleres y de la publicación de diversos documentos� En el contexto del desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza, este concepto fue uno de los dos temas principales que los estados miembros acordaron analizar en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (Río+20) en junio de 2012� En el documento final de la conferencia “El futuro que queremos” (Naciones Unidas, 2012a), la economía verde fue reconocida como un elemento clave para alcanzar el desarrollo sostenible y se la enmarcó como un proceso para erradicar la pobreza y lograr un crecimiento económico sostenible, que promueve procesos incluyentes y participativos, el bienestar social y la creación de empleos� Por su parte, entre otros ejemplos, en el documento de 2012 La sostenibilidad del desarrollo a 20 años de la Cumbre para la Tierra: avances, brechas y lineamientos estratégicos para América Latina y el Caribe, elaborado por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en estrecha colaboración con veinte organizaciones del sistema de las Naciones Unidas, se ha indicado que una reforma de la economía estaría en línea con los cambios requeridos en la región para avanzar hacia un desarrollo más sostenible (Naciones Unidas, 2012b)�

El objetivo general de este trabajo es revisar el potencial de una econo-mía orientada hacia el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe� Con este propósito, se analizan patrones de este enfoque económico en las economías emergentes de Brasil, de China, de México y de Sudáfrica, poniendo especial atención en la existencia de características que con-tribuyan a la igualdad� Lo anterior se debe a que, a pesar de los avances recientes, la región latinoamericana continúa siendo la más desigual en el mundo� De este modo, para que la economía orientada hacia el desa-rrollo sostenible sea aceptada en la región, no basta con que contribuya a la sostenibilidad ambiental; también debe ayudar a cerrar las brechas en materia de desigualdad� Antes de revisar estas experiencias, el documento desarrolla un marco conceptual del crecimiento verde o economía para el desarrollo sostenible que aborda sus definiciones, su interpretación y las críticas que se han vertido con respecto a su contribución a la igualdad�

En la segunda sección, elaboramos un marco conceptual en el que se discuten los significados y las interpretaciones del crecimiento verde, su integración a la estrategia de desarrollo, las políticas específicas para el uso eficiente de los recursos naturales y para el encarecimiento de la contaminación, y el conflicto entre el crecimiento verde y la igualdad� En la tercera sección, analizamos casos concretos de crecimiento verde en países emergentes: Brasil, China, México y Sudáfrica�


2. Marco conceptual

2.1. Significados e interpretaciones del crecimiento verde

A grandes rasgos, el significado del concepto de crecimiento verde corresponde a un crecimiento económico –crecimiento del PBI– con mejoras ambientales y sociales considerables sin disminución del capital natural� Sin embargo, no existe consenso sobre su sentido preciso y hay definiciones que varían desde la conciliación de la reducción de emisiones con el crecimiento económico hasta un plan integral para mejorar la efi-ciencia de los recursos y la sostenibilidad ambiental del sistema capitalista (Huberty et al., 2011)� El Cuadro 1 resume algunas de las definiciones más comunes y representativas encontradas en la literatura especializada�

Cuadro 1. Definiciones de crecimiento verde

Organismo Definición FuenteGrupo de alto

nivel del Secretario General de las

Naciones Unidas sobre la sostenibili-

dad mundial

Tiene por objeto fomentar el crecimiento económico y el desarrollo y, a la vez, asegurar la protección y el mantenimiento de los recursos naturales y de los servi-cios ambientales. Se trata de un enfoque que atribuye una elevada prioridad a la tecnología y a la innovación.

Global Sustainability Panel (2012)

Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económicos

Fomenta el crecimiento y el desarrollo económicos y, al mismo tiempo, asegura que los bienes naturales continúen proporcionando los recursos y los servicios ambientales de los cuales depende nuestro bienestar.

OCDE (2011)

United Nations Economic and

Social Commission for Asia and the

Pacific

Es el progreso económico que fomenta un desarrollo ambientalmente sostenible, bajo en carbono y social-mente inclusivo.

UNESCAP (2012)

Banco Mundial

Es un crecimiento eficiente en el uso de los recursos naturales, limpio al minimizar la contaminación y los impactos ambientales, y resiliente porque da cuenta de los riesgos naturales y del rol de la gestión ambiental y del capital natural en la prevención de desastres físicos. Este crecimiento requiere ser inclusivo.

Banco Mundial (2012)

República de Corea

Es un crecimiento alcanzado por el ahorro y el uso de la energía y de los recursos de manera eficiente para reducir el cambio climático y el daño ambiental, por el aseguramiento de nuevos motores de crecimiento a través de la investigación y el desarrollo de tecnologías verdes, por la creación de nuevas oportunidades de empleo y por el logro de la armonía entre la economía y el medio ambiente.

República de Corea (2011)

Green Growth Leaders

Es la creación de empleo o el crecimiento del PBI com-patible con acciones para reducir los gases de efecto invernadero o impulsado por ellas.

Huberty et al. (2011)

Fuente: Elaboración propia�


Existen diversas nociones conexas actualmente en uso que apuntan a objetivos similares como “economía baja en carbono” (King, 2009) o “desarrollo compatible con el clima”� Sin embargo, la noción más simi-lar a crecimiento verde es el concepto de economía verde� El PNUMA expresa que “una economía verde debe mejorar el bienestar del ser humano y la equidad social, a la vez que reduce significativamente los riesgos ambientales y las escaseces ecológicas”, principalmente al “mantener, mejorar y, donde sea necesario, reconstruir el capital natural como activo económico fundamental y fuente de beneficios públicos” (PNUMA, 2011: 1)�

Se pueden hallar tres tipos de argumentos que apoyan el creci-miento verde, cada uno basado en un marco conceptual económico diferente (Jacobs, 2012)� El primer argumento corresponde al keyne-sianismo verde (Bowen y Fankhauser, 2011; Jacobs, 2012; Huberty et al., 2011), que apunta a que las inversiones sean dirigidas prioritaria-mente a aquellos sectores que tiendan a proteger el medio ambiente y con mayor rendimiento social (Serrano y Martín, 2011)� El segundo argumento apoya la noción de que la protección ambiental puede contribuir al crecimiento económico por la corrección de las fallas de mercado (Bowen y Fankhauser, 2011; Jacobs, 2012)� El tercer tipo de argumento está relacionado con la necesidad que los países tienen de innovar frente a una probable revolución tecnológica (Bowen y Fankhauser, 2011; Jacobs, 2012), y la protección ambiental es el motor de la misma�

A pesar de que diversos documentos hacen esfuerzos por siste-matizar el carácter de las iniciativas para el crecimiento verde, no hay unanimidad al respecto, ya que existen variadas categorizaciones� A continuación, se distinguen iniciativas integrales y específicas�

2.2. Integración del crecimiento verde en la estrategia de desarrollo

Estas iniciativas no se limitan a los procesos formales de planifica-ción a nivel nacional, sino que se extienden a la gestión de las finanzas públicas y al desarrollo de estrategias para los principales sectores de la economía� El caso de la República de Corea es el ejemplo paradig-mático internacional�


Cuadro 2. Plan de acción quinquenal para el crecimiento verde, República de Corea

Estrategia Orientaciones de la política

1. Mitigación del cambio climático e independen-cia energética

1. Mitigación efectiva de la emisión de gases de efecto invernadero2. Reducción del uso de combustibles fósiles y aumento de la independencia energética 3. Fortalecimiento de las capacidades de adaptación al cambio climático

2. Creación de nuevos motores de crecimiento

4. Desarrollo de tecnologías verdes5. Enverdecimiento de las industrias existentes y promoción de las industrias verdes6. Progreso de la estructura industrial 7. Creación de una base estructural para la economía verde

3. Mejora en la calidad de vida y mayor prestigio internacional

8. Enverdecimiento de la tierra y del agua, y construcción de infraestructura de transporte verde9. Llevada de la revolución verde a nuestra vida diaria10. Conversión en un modelo para la comunidad interna-cional como líder del crecimiento verde

Fuente: Elaboración propia a partir de Jones y Yoo (2010)�

El siguiente cuadro detalla ejemplos de otras iniciativas similares implementadas en otros países�

Cuadro 3. Ejemplos de integración del crecimiento verde en la estrategia de desarrollo

País Detalles

República de Corea

La Estrategia Nacional para el Crecimiento Verde y el Plan de Cinco Años (2009-2013) de Corea del Sur proporcionan un marco de política comple-to para el crecimiento verde. La Estrategia busca: (1) promover nuevos motores de crecimiento ecológicos; (2) mejorar la calidad de vida de las personas; (3) contribuir a los esfuerzos internacionales para combatir el cambio climático. Con miras a facilitar su realización, en 2009 se creó una Comisión Presidencial sobre Crecimiento Verde y en 2010 se promulgó una Ley Marco sobre el Crecimiento Verde Bajo en Carbono. El Plan de Cinco Años proporciona un programa de acciones gubernamentales para la puesta en marcha de la Estrategia, que contiene asignaciones presupuestarias específicas y tareas detalladas para los ministerios y las entidades gubernamentales locales. De conformidad con el plan, el Gobierno gastará cerca del 2% del PBI anual en programas y proyectos de crecimiento verde.


País Detalles

Irlanda

El Plan Nacional de Desarrollo de Irlanda (2007-2013) establece asignaciones financieras indicativas para prioridades de inversión dirigidas a mejorar la competitividad económica y a proporcionar una mejor calidad de vida. Reúne diferentes políticas sectoriales de inversión en un marco para la coordinación y la coherencia de las políticas, y ofrece un marco financiero dentro del cual los departamentos y las agencias gubernamentales pueden planificar y cumplir con la aplicación de la inversión pública. El capítulo del plan sobre el medio ambiente cubre el transporte, la gestión de residuos, el cambio climático, la investigación ambiental y la energía sostenible. En 2007 los programas de inversión con un impacto directo en la promoción de sostenibilidad ambiental superaron los 1.300 millones de euros.

China

La sección sobre el desarrollo verde del duodécimo Plan de Cinco Años de China (PCA, 2011-2015) es una manifestación de la aspiración del país a avanzar hacia una economía más verde. El plan es un mapa estratégi-co nacional que estipula prioridades con respecto al futuro desarrollo socioeconómico de China y proporciona directrices y objetivos para la formulación de políticas en los niveles sectorial y subnacional. El tema “desarrollo verde” ha identificado seis pilares: el cambio climático, el ahorro y la gestión de recursos, la economía circular, la protección am-biental, la protección y recuperación de los ecosistemas, la conservación del agua y la prevención de desastres naturales. Estos pilares acarrean nuevos objetivos obligatorios (por ejemplo, la emisión de carbono por unidad del PBI deberá reducirse un 17% para 2015; las emisiones de NOx y nitrógeno en el aire deberán reducirse un 10% para 2015), además de los objetivos continuados del undécimo PCA (por ejemplo, intensidad de la energía, contaminación por CO2 y SO2). En el duodécimo PCA se proporcionaron también directrices de política minuciosas, por ejemplo, se hizo hincapié en que los programas de demostración y difusión de la tecnología de eficiencia en energía son el motor del ahorro de energía y de nuevas oportunidades de crecimiento.

Ruanda

La Estrategia de Desarrollo Económico y Reducción de la Pobreza de Ruanda (2008-2012) representa la segunda estrategia a mediano plazo del país hacia el logro de los Objetivos de la Visión 2020 de Ruanda a largo plazo. La Estrategia establece objetivos a mediano plazo y asignaciones financieras indicativas. El medio ambiente se señala como un tema transversal clave. Además, se identificó a varios sectores con un fuerte contenido ambiental y de recursos naturales como cruciales para alcanzar los objetivos de de-sarrollo de Ruanda, dados sus vínculos con la producción (por ejemplo, la tierra) o con la salud (por ejemplo, el saneamiento y el abastecimiento de agua). Para el período 2008-2012 se ha asignado al sector del medio ambiente, tierra y silvicultura un total de 62.000 millones RWF (franco ruandés), que representa el 1,8% del gasto público total. A su vez, al sector de agua y saneamiento se le ha asignado un total de 146.000 millones RWF, que equivale al 4,2% del gasto total.

Fuente: OCDE (2011: 6)�

2.3. Políticas específicas para la utilización eficiente de los recursos naturales y el encarecimiento de la contaminación

El siguiente cuadro detalla algunos ejemplos de iniciativas especí-ficas categorizadas�


Cuadro 4. Ejemplos de políticas específicas para la utilización eficiente de los recursos naturales y para hacer más cara la contaminación

Tipo de política Política Detalles

Incentivos financieros

Banco de Inversiones Verdes, Reino Unido

Financiación de proyectos bajos en carbono arries-gados o cuyos retornos son a muy largo plazo (OCDE, 2011).

Reforma de los subsi-dios para combustibles

fósiles, IndonesiaRemoción completa de subsidios para combus-tibles fósiles hacia 2014.

Bolsa Floresta, Brasil

Premio a las comunidades tradicionales por su compromiso para detener la deforestación por medio de pagos por servicios ecosistémicos (pro-ducción de miel, piscicultura y gestión forestal sustentable).

PRODES, BrasilIncentivos para reducir las aguas servidas en las cuencas hidrográficas, cuyas inversiones en in-fraestructura dependen de particulares.

Regulaciones

Programa “Top Runner”, Japón

Desde 1998 busca mejorar la eficiencia energética de los productos de uso final. Establece normas obligatorias de eficiencia energética basadas en los productos más eficientes (“Top Runner”) presen-tes en el mercado, para una variedad de aparatos, equipos y automóviles.

Meta de reducción de emisiones de Gases

de Efecto Invernadero, República de Corea

En 2009 el Gobierno de la República de Corea adoptó voluntariamente la meta de reducir sus emisiones de GEI en un 30% para el 2020 con relación al nivel considerado como “business-as-usual” (BAU).

Programa de Protección de los Bosques

Naturales, China

Se prohibió talar 73 millones de hectáreas de bosques naturales. Se redujo la presión sobre ecosistemas frágiles y se aumentó la adsorción de CO2. No obstante, el programa afectó el em-pleo de población rural pobre. En respuesta, se otorgaron propiedades privadas, arrendamientos y deducciones impositivas.

Inversiones públicas

Innovación verde, Japón

El objetivo de los Proyectos Estratégicos Nacionales Relacionados con la innovación Verde de Japón es lograr un mercado relacionado con el medio ambiente de 50.000 millones JPY y crear 1.4 mi-llones de nuevos empleos relacionados con el medio ambiente (OCDE, 2011).

Transporte público en Curitiba, Brasil

Planificación urbana con sistema de transporte pú-blico basado en autobuses de transporte rápido.

Programa Luz Sustentable, México

Distribución gratuita de 45.8 millones de lámparas fluorescentes compactas autobalastradas (LFCAs) para sustituir focos incandescentes.

Fuente: Elaboración propia�


2.4. Crecimiento verde vs. igualdad

El crecimiento verde ha sido objeto de diversas críticas� Desde una perspectiva ambiental, se cuestiona si el crecimiento verde puede real-mente lograr la protección del medio necesaria para salvaguardar la salud ecológica del planeta� A su vez, existen sospechas sobre la posibilidad de disfrazar de “verdes” actividades que tienen consecuencias ambien-tales dañinas (Mill, 2012)� Incluso se ha rechazado que el crecimiento económico continuo pueda ser compatible con la sostenibilidad a largo plazo del medio ambiente (Jacobs, 2012)�

Desde un enfoque económico, algunos indican que el crecimiento verde empeorará las condiciones económicas en la creación de empleo (Mill, 2012)� También se señala que la adopción de una estrategia de crecimiento verde afecta el aprovechamiento de las ventajas comparati-vas de los países� Adicionalmente, se estima que las nuevas tecnologías llevarían a abandonar inversiones pasadas en capital físico y humano (Resnick, Tarp y Thurlow, 2012)� También hay temor de que el crecimien-to genere mayor proteccionismo comercial en los países desarrollados (Allen y Clouth, 2012)�

No obstante, las críticas mayores se encuentran en el campo social, concentradas particularmente en las consecuencias distributivas del crecimiento verde o en su economía política (Resnick, Tarp y Thurlow, 2012)� Las políticas que tienden a encarecer el uso de energía y a reducir las emisiones generalmente disminuyen la competitividad internacio-nal de estos sectores transables� Además, la transición hacia un sector industrial más verde implica avanzar hacia una economía basada en el conocimiento, y ello perjudica a los trabajos menos calificados (Smulders, 2012)� El crecimiento verde puede afectar desproporcionalmente a los pobres también en su condición de consumidores, ya que gastan una parte relativamente importante de sus ingresos en bienes materiales y, por lo tanto, son relativamente más afectados que los ricos por las me-didas que castigan los bienes intensos en materia y energía (de Serres, Murtin y Nicoletti, 2010; Smulders, 2012)�

Un aspecto distribucional es la implementación de políticas acerca de la explotación de recursos naturales de acuerdo con la conveniencia de mantenerlos o utilizarlos según las expectativas de crecimiento (Jacobs, 2012)� En consecuencia, es claro que un crecimiento verde inclusivo y que tienda a superar la pobreza requiere que los pobres estén protegidos de los efectos distributivos adversos (OCDE, WB y UN, 2012; Smulders, 2012)� Smulders (2012) sugiere usar los fondos recaudados por el impuesto para subsidiar la construcción de infraestructura de energías verdes y otros servicios públicos de calidad en barrios pobres� Para el mismo caso, la


OCDE (2011b) menciona tres tipos de medidas posibles para compen-sar a los más vulnerables: a) sumas fijas de compensación calculadas a partir del pago promedio de impuesto verde por vivienda en la forma de transferencias de efectivo o de créditos contra impuesto a los ingresos; b) compensaciones similares a las anteriores pero variables en función de los ingresos de las viviendas; y c) reducción de otros impuestos� Por su parte, la CEPAL ve potencial en la recaudación fiscal verde para aumentar la protección social y facilitar la diversificación económica�

3. Análisis de casos de países emergentes

3.1. Brasil

Brasil tiene una superficie de 8�500�000 km2 con una fuente impor-tante de agua dulce, abundante energía solar y una gran biodiversidad� Allí viven aproximadamente 200 millones de personas, y es el país lati-noamericano más populoso� La economía brasileña está en expansión en los sectores agrícola, minero, manufacturero y de servicios (Fujita, Lopes y Fink, 2010)�

En materia ambiental, el sector energético brasileño es comparati-vamente limpio, pues cerca del 46% del consumo de energía proviene de fuentes renovables (el promedio mundial es del 13%)� Sin embargo, el país es el quinto mayor emisor mundial de GEIs (Ellis, Baker y Lemma, 2009), por el cambio en el uso del suelo (Trusen, 2011)� A su vez, la deforestación es un problema que atraviesa a los sectores económicos más pujantes, como la ganadería y la agricultura de soja y caña de azúcar destinadas a la agroenergía (Allen, 2011)�

Brasil es uno de los siete países apoyados por el Global Green Growth Institute –establecido en Corea en 2010– en su misión de asesorar el de-sarrollo de estrategias de crecimiento verde en países emergentes y en desarrollo� La estrategia se focaliza en lograr un proceso bajo en carbono para el sector forestal, la agricultura, el sector eléctrico y la siderurgia (GGGI, 2012)� Además, el desarrollo sostenible es un principio del plan gubernamental que se advierte en el programa Brasil sin Miseria, en el programa Brasil sin Fronteras y en el Plan de Acción para la Prevención y el Control de la Deforestación en la Amazonia Legal (PPCDAM), establecido en 2004 (OCDE, WB y UN, 2012)� Brasil también promueve activamente el desarrollo bajo en carbono para aumentar su competitividad, para abrir nuevos mercados, especialmente para el bioetanol, para reducir la pobreza y para aumentar la inclusión social� El Plan Nacional de Cambio


Climático de 2008 es una pieza fundamental para este propósito (Fujita, Lopes y Fink, 2010)�

Un ejemplo exitoso de una política de economía orientada hacia el desarrollo sostenible inclusivo para la conservación forestal correspon-de al programa Bolsa Floresta, impulsado en el Estado de Amazonas en 2007 por el Gobierno estatal de Amazonas y la Fundación Amazonas Sustentable� Esta iniciativa premia a las comunidades tradicionales por su compromiso con detener la deforestación por medio de pagos por servicios ecosistémicos, tales como la producción de miel, la piscicultura y la gestión forestal sustentable� Actualmente beneficia a 7�614 familias en 15 áreas protegidas, cubre aproximadamente 10 millones de hectá-reas de bosques (Banco Mundial, 2012) y ha reducido aproximadamente 65 millones de toneladas de CO2 (Nepstad et al., 2012)� Sin embargo, se necesita más tiempo para saber si este programa tendrá éxito en la transformación de los impulsores económicos de la deforestación en la Amazonia (Kelley et al., 2012)�

Otro programa exitoso similar es Bolsa Verde, iniciado en 2011, que está dirigido a la conservación ambiental por parte de familias en situación de extrema pobreza que viven en: a) áreas ambientalmente protegidas; b) asentamientos rurales ambientalmente sensibles; o c) territorios ocu-pados por pueblos indígenas y tradicionales� Para recibir los recursos, las familias deben respetar ciertas condiciones ambientales, lo cual es monitoreado� A fines de 2012, alrededor de 50�000 familias habían sido beneficiadas con el programa (OCDE, WB y UN, 2012)�

Otra iniciativa es el programa Agricultura de Bajo Carbono (ABC), impulsado por el Ministerio de Agricultura en 2010, cuyo objetivo es incrementar la producción de alimentos sin aumentar la deforestación y reducir las emisiones de GEI� El programa, que provee incentivos y recursos a productores pequeños y medianos para que adopten técnicas agrícolas sostenibles, espera para el 2020 haber capacitado a 900�000 pro-ductores en técnicas como el sistema de siembra directa sobre rastrojo, la integración de cultivos, ganadería y silvicultura, y la recuperación de suelos degradados� Desde su creación, el programa ha suscrito más de 14�000 contratos por un monto aproximado de US$ 2�000 millones, prin-cipalmente en San Pablo, en Minas Gerais y en Paraná (Oliveira, 2013)�

Brasil presenta una gestión de los recursos hídricos en línea con los objetivos de la economía orientada hacia el desarrollo sostenible� El Programa de Descontaminación de Cuencas de Hidrográficas es una ini-ciativa que desde 2001 ha implementado incentivos basados en resultados logrados sobre la reducción de aguas servidas en las cuencas hidrográficas de Brasil� Los pagos, los aportes, los subsidios o los incentivos sólo son


realizados una vez que se han logrado los resultados pactados� Así, las inversiones en infraestructura y bienes de capital corren por cuenta de los interesados y los proyectos comienzan a recibir transferencias luego de un estricto monitoreo de los resultados de implementación� El pro-grama ha permitido el desarrollo de cincuenta y cinco proyectos para el tratamiento de aguas residuales que atienden aproximadamente a 6�8 millones de brasileños por un monto de US$ 121 millones�

El Programa del Productor del Agua es un ejemplo de un esquema de pago por servicios ambientales en que los usuarios del agua río abajo pagan por los beneficios proporcionados por los pequeños agricultores que protegen a los cuerpos de agua en sus tierras río arriba� Actualmente se están ejecutando veinte proyectos en el marco del programa en beneficio de una superficie total de 250�000 hectáreas y más de 500 agricultores, quienes recibieron pagos por los servicios ambientales prestados (OCDE, WB y UN, 2012)�

En conjunto con la OIT en 2009, el Gobierno brasileño diseñó el programa de vivienda social “Mi Casa, Mi Vida”, que comprende el equipa-miento de calentadores solares de agua en 300�000 viviendas para ahorrar el 40% del coste de energía para las familias� Las viviendas creadas en el marco de este programa también deben cumplir con otros requisitos ambientales, como la recogida de aguas de lluvia y el uso de madera certificada� Hacia finales de 2011 el programa había construido más de un millón de casas y se esperaba que en 2012-2014 se construyeran dos millones más (OIT, 2012)�

El caso de la ciudad de Curitiba corresponde a un ejemplo de desa-rrollo urbano sostenible a nivel mundial� Basada en la implementación de un sistema alternativo de transporte masivo, en particular de autobu-ses de transporte rápido, que sustituye el transporte particular, Curitiba muestra la tasa más alta de uso de transporte público en Brasil (45% de los viajes) y los niveles de contaminación del aire urbano más bajos del país (Murillo, 2011)� La iniciativa además ha reducido el consumo de combustible en un 30% con relación al resto de las grandes ciudades del país (PNUMA, 2011)� Además, la ciudad también ha implementado un sistema de planificación urbana que le ha permitido manejar el cre-cimiento poblacional sin padecer congestiones ni reducir los espacios públicos (PNUMA/Red Mercosur, 2011)�

Brasil también presenta buenos ejemplos que combinan la protec-ción ambiental con la protección social� Uno corresponde al seguro de desempleo para los pescadores durante los períodos de veda� Otro es el programa Renovación vinculado con la modernización de la producción de bioetanol en el estado de São Paulo� Bajo este esquema, los cortadores


manuales de caña de azúcar, reemplazados por la mecanización de la cosecha, son capacitados para trabajar en otros empleos del mismo sector o en áreas como la reforestación, la construcción y el turismo (OCDE, WB y UN, 2012)�

3.2. China

China es el país más populoso (1�344 millones de habitantes) y el tercero más extenso del mundo� Actualmente su economía es la segunda más grande, después de Estados Unidos, basada principalmente en los sectores industrial y de servicios� El desarrollo económico chino significó importantes costos ambientales, como la contaminación atmosférica, la erosión del suelo y la pérdida de biodiversidad (Kaudia, Yang y Yu, 2012)� Su consumo energético se quintuplicó entre 1980 y 2010� Además, China se convirtió en el mayor emisor mundial de GEIs (Paltsev et al., 2012)�

China ha reconocido que su actual patrón de desarrollo económico no es sostenible a largo plazo� Dos factores motivan el cambio de en-foque hacia el crecimiento verde� Primero, el costo de la degradación ambiental –estimado en un 9% del PIB– que amenaza la competitividad económica y el bienestar de su población� Segundo, China está buscando nuevas fuentes de crecimiento y quiere ser líder en la carrera hacia los productos y los procesos de producción más verdes (Banco Mundial, 2012)� Estos objetivos se ven reflejados en su XII Plan Quinquenal de Desarrollo Económico y Social para el período 2011-2015�

Desde la década de 1990, China ha impulsado la generación de elec-tricidad renovable, especialmente la eólica, para garantizar la seguridad energética y reducir las emisiones de CO2 (UNESCAP, 2012)� En 2006 implementó la Ley de Energías Renovables� Otras iniciativas han sido el Programa a Mediano y Largo Plazo de Energía Renovable de 2007 y el Plan de Desarrollo Energético Renovable para el XI Plan Quinquenal de Desarrollo Económico y Social de 2006 (Government of the Republic of Korea y WWC, 2012)� El resultado fue que la oferta total de energía renovable tuvo una tasa media de crecimiento anual de alrededor del 12% entre 2000 y 2010 y sustituyó 293 millones de toneladas equivalen-tes de carbono hacia el final de ese período� En 2010 la industria de la energía renovable, excluyendo la hidroelectricidad, representaba el 1% del PIB chino y había creado más de 4 millones de empleos� China se convirtió en el mayor consumidor de energía eólica del mundo en 2010, cuando su cuota de mercado alcanzó el 21,8% para las instalaciones acumulativas y el 46,1% para las nuevas instalaciones� Para entonces, la industria de la energía eólica china significaba unos 260�000 puestos de trabajo (UNESCAP, 2012)� Hacia 2012 la capacidad eólica instalada


alcanzó los 60,8 GW y la generación anual fue mayor a los 100 millones de MWh (Zhao, 2013)�

Otros sectores de energías renovables crecieron también, como la solar fotovoltaica, los calentadores de agua solares o la biomasa� Un caso ilustrativo es la empresa china Suntech –fundada en 2001 por el Dr� Zhengrong Shi y que cotiza en la Bolsa de Nueva York desde 2005–, el mayor productor mundial de paneles solares, con módulos instalados en más de 80 países (Banco Mundial, 2012)� China es también el líder mundial indiscutible en la calefacción solar: emplea alrededor de 800�000 personas (OIT, 2012) y cubre 257 millones de m2 con calentadores de agua solares (Zhao, 2013)�

Estos desarrollos han permitido que China se convirtiera en el líder mundial en el mercado de las energías renovables en poco tiempo y que posiblemente sea el país que más empleos ofrece en el sector� Además, los trabajadores de las empresas de energía eólica tienen en promedio un ingreso anual más alto, más seguridad laboral, mejores condiciones laborales y mayores medidas de protección en el lugar de trabajo que sus equivalentes del sector de generación de electricidad convencional (OIT, 2012)�

Sin embargo, existen algunas críticas al desarrollo de la industria de la energía renovable en China y a las políticas que han ayudado a su despegue, como el apoyo del Gobierno a la industria fotovoltaica que fortalece la presencia de una industria madura y con poca capacidad de innovación� Según OCDE, WB y UN (2012), la ayuda financiera a la investigación y el desarrollo se ha concentrado en los segmentos finales de la cadena de suministro del panel fotovoltaico, con limitados márgenes y pequeñas utilidades en comparación con los segmentos iniciales, en los que predominan los países desarrollados�

Respecto al sector forestal, luego de una grave sequía y posterior inundación a fines de la década de 1990, se llegó a la conclusión de que una de las principales causas era el desmonte extensivo� En respuesta a esta situación, el Gobierno chino implementó el Programa de Protección de los Bosques Naturales, que prohibió la tala de 73 millones de hectá-reas de bosques naturales y trajo la pérdida de empleo de un millón de trabajadores rurales y pobres� En consecuencia, se tomaron medidas paralelas, como el otorgamiento de la propiedad privada absoluta sobre los productos cultivados en la tierra de cultivo, la extensión del período de arrendamiento de la tierra de cultivo por 70 años o más y la deducción impositiva a los productos forestales no madereros� El Gobierno chino también desarrolló programas de formación para quienes quedaron


desempleados en áreas como micro empresariado, competencias pro-fesionales de riego, nuevas tecnologías y gestión forestal sustentable�

La iniciativa forestal no sólo alcanzó su objetivo estratégico de pro-teger los bosques naturales sino que redujo la presión sobre ecosistemas frágiles y aumentó la adsorción de CO2, lo que ayudó a mitigar el calen-tamiento global� Gracias a las medidas de desarrollo social, la iniciativa tuvo una transición gradual y justa para el problema del desempleo inicial� En efecto, se estima que los programas de formación redundaron en que 276�000 trabajadores cesantes encontrasen nuevos empleos�

3.3. México

México es uno de los países más grandes y populosos de América Latina� Su economía es la segunda en la región, después de Brasil, basada en los sectores de servicios e industrias� Es el país latinoamericano que más combustibles fósiles consume� La mayoría de sus emisiones de GEIs provienen del sector energético, fundamentalmente por la generación de electricidad, generada por combustibles fósiles� También emite GEIs el sector de transportes� En consecuencia, el enverdecimiento de la economía mexicana depende en buena parte de hacer menos carbono-intensivo los sectores mencionados� El Gobierno mexicano ha reconocido que el suministro actual de energía y los patrones de uso de la economía son insostenibles en el tiempo e incompatibles con los objetivos de mitigación del cambio climático (Banco Mundial, 2009)�

Si bien México no ha integrado de manera explícita en un documento oficial el crecimiento verde y su estrategia de desarrollo, el concepto es frecuentemente mencionado por diversas autoridades como un elemento importante para el desarrollo futuro del país� Por ejemplo, la Plataforma de Conocimiento sobre Crecimiento Verde, iniciativa establecida por el Banco Mundial, la OCDE, PNUMA y el Global Green Growth Institute (GGGI), celebró su conferencia inaugural en enero de 2012 en Ciudad de México (SEMARNAT, 2012)� El mismo año, ocasión en que presidió el G20, México propuso que el crecimiento verde dejara su lugar secundario dentro de la agenda para posicionarlo en su centro� Así, por primera vez en la historia del G20, este tema estuvo a la par de los temas tradiciona-les de este foro, como la estabilidad económica y la resolución de crisis (Rodríguez, 2012)� Otro suceso relevante ocurrido en 2012 fue la incor-poración de México al GGGI como miembro fundador (Barnés, 2012)�

Por su parte, la sostenibilidad ambiental es uno de los cinco ejes del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, que comprende el manejo sostenible del agua, de los bosques y de la biodiversidad, así como com-promisos relacionados con reducir el cambio climático y los residuos�


En concordancia con los planteamientos del crecimiento verde, el Plan persigue convertir la sustentabilidad ambiental en un eje transversal de las políticas públicas y hace explícita la necesidad de hacer del medio ambiente un elemento de la competitividad y del desarrollo económico y social del país (Poder Ejecutivo Federal, 2007)�

Bajo el nombre de “Préstamo para Políticas de Desarrollo para el Crecimiento Ecológico”, en 2009 el Banco Mundial entregó un crédito al Gobierno mexicano por un monto cercano a los US$ 1�500 millones, cuyo objetivo fue apoyar el marco regulatorio, la supervisión y el financiamien-to del desarrollo bajo en carbono del transporte y el sector energético (Montiel, 2009)� El préstamo ayudó al logro de diversos resultados, de los que se destacan la finalización del Inventario Nacional de Emisiones, el desarrollo de metodologías para la cuantificación de GEIs en el sec-tor energético, la creación del Fondo para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía, y el financiamiento de pro-yectos de transporte masivo urbano que consideran el cambio climático�

La Estrategia Nacional de Energía publicada en 2012, que establece una visión a largo plazo (15 años) del sector energético y es el punto de referencia para todas las políticas relacionadas, se centra en tres ámbitos fundamentales: la seguridad energética, la eficiencia económica y la sostenibilidad ambiental� Explora varios escenarios posibles y establece diversos objetivos para las principales actividades del sector energético� En materia de electricidad exige un aumento de la cuota de generación sin combustibles fósiles (renovables y nucleares) desde el 26% en 2010 al 35% en 2026 (SENER, 2012)� Otra instancia relacionada es la Estrategia Nacional para la Transición Energética y el Aprovechamiento Sustentable de la Energía de 2011, que describe las iniciativas del Gobierno Federal que tienden a aumentar el uso de las energías renovables y de las tecnologías limpias para la generación eléctrica, a promover la eficiencia energética y a reducir la dependencia de los recursos fósiles (SENER, 2011)�

Con el fin de hacer ambientalmente más sostenible el sector ener-gético de México, el Gobierno ha impulsado iniciativas específicas� Para reducir el consumo de electricidad residencial, por ejemplo, imple-mentó el Programa Luz Sustentable, el que consiste en la distribución gratuita de lámparas fluorescentes compactas autobalastradas (LFCAs) con el objetivo de que sustituyan focos incandescentes (Barnés, 2012)� El programa aspira a apoyar la economía de millones de familias por medio de la entrega de 45�8 millones LFCAs, lo que genera beneficios en materia de ahorro en energía eléctrica y ambientales� Entre julio de 2011 y octubre de 2012 el programa había entregado 39�5 millones LFCA,


lo que corresponde al 86,22% de la meta, la cual se esperaba que fuese alcanzada a fines de 2012 (Irastorza, 2012)�

Otra iniciativa para reducir el consumo de electricidad residencial es el Programa de Sustitución de Electrodomésticos para el Ahorro de Energía, que busca sustituir refrigeradores y aires acondicionados con más de diez años de antigüedad por artefactos nuevos para disminuir el consumo y aumentar la eficiencia (Barnés, 2012)�

Una de las principales iniciativas impulsadas por el Gobierno mexi-cano para disminuir el consumo de petróleo, y por consiguiente las emisiones relacionadas, corresponde a la reducción de subsidios a la gasolina y el diesel (Barnés, 2012)� Se estima que desde 2006 hasta 2011 esta medida permitió el ahorro acumulado de gasolina (entre 10�000 y 44�000 millones de litros) y de diesel (15�700 millones de litros)� Este ahorro también trajo beneficios ambientales ya que equivalió a evitar la emisión de entre 67 y 145 millones de toneladas de CO2� Desde una perspectiva social, el impacto de la reducción de estos subsidios ha presentado importantes beneficios� En primer lugar, ha cambiado las decisiones de los agentes y ha llevado a un consumo superior al óptimo social (Muñoz, Montes de Oca y Rivera, 2011)� En segundo lugar, al ser un subsidio altamente regresivo, su reducción ha disminuido la inequi-dad asociada a la redistribución de la riqueza (Muñoz, Montes de Oca y Rivera, 2011)� Sin embargo, en ausencia de medidas compensatorias, ha contribuido a aumentar la pobreza puesto que las familias de menores ingresos son las que en proporción gastan más de su ingreso en com-bustibles� Por ello, el Gobierno mexicano está planificando compensar a estas familias con transferencias directas en efectivo por medio del Programa Oportunidades (OCDE, WB y UN, 2012), que desde 2007 ya entrega transferencias “energéticas” a los sectores más desposeídos del país (Scott, 2011)� De manera similar, en Ciudad de México se ha imple-mentado un sistema de buses de rápido tránsito para facilitar el traspaso del automóvil particular al transporte público para aquellos afectados por el alza en los precios de la gasolina (OCDE, WB y UN, 2012)�

En materia de forestación, si bien en 2003 México implementó un programa de pagos por servicios hidrológicos ambientales, éste evolu-cionó hacia uno más amplio de pagos por servicios ambientales para bosques, que forma parte del programa ProÁrbol (Banco Mundial, 2009)� La iniciativa reconoce y compensa el valor de los servicios ambientales que proveen los ecosistemas forestales y prioriza su conservación por sobre el uso de las tierras con fines agrícolas (OCDE, WB y UN, 2012)� Actualmente cubre 3�25 millones de hectáreas de bosques y representa


uno de los programas de pagos por servicios ambientales más grandes en el mundo (OCDE, 2013)�

Aparte de perseguir el objetivo ambiental asociado a la conservación de los bosques, ProÁrbol busca apaciguar la pobreza en las comunidades rurales por medio de la promoción de la gestión sustentable de sus recur-sos naturales (OCDE, 2013) mediante el otorgamiento de estímulos a los usufructuarios y propietarios de terrenos forestales, proporcionándoles apoyo económico en efectivo, en especie, en capacitación y asistencia técnica para la conservación, en restauración y en aprovechamiento de los ecosistemas forestales de México (Calderón, 2012)�

3.4. Sudáfrica

Sudáfrica es un país de ingresos medios y un mercado emergente con una moderna infraestructura y dependencia de los recursos minerales (Musyoki, 2012)� Con sólo el 6% de la población africana (49�3 millo-nes), el país genera el 25,8% del PBI continental, basado principalmente en el sector de servicios e industrias (WDI, 2013)� Sudáfrica tiene una economía energéticamente intensa� En efecto, tanto sus emisiones per cápita como sus emisiones por unidad de PBI casi doblan el promedio mundial� Esto se debe en buena parte a que su sistema eléctrico genera más de la mitad de la electricidad usada en África y tiene como principal fuente de generación el carbón (92%), seguida por la energía nuclear (5%), el gas y las energías renovables, como la hidroelectricidad (SARI, 2011)� Así, el 44% de las emisiones de CO2 sudafricanas provienen de la generación de electricidad, el 15% de la industria y el 11% del transporte (Ellis, Baker y Lemma, 2009)�

Sin embargo, la falta de acceso a la electricidad y las consecuentes restricciones al desarrollo son uno de los principales desafíos que enfrenta Sudáfrica (Pegels, 2010)� En este sentido, gran parte del enverdecimiento de la economía sudafricana es hacer menos carbono-intensivo su sector eléctrico�

El Gobierno de Sudáfrica no posee una estrategia nacional específica para el crecimiento verde o bajo en carbono (Ellis, Baker y Lemma, 2009)� Sin embargo, el crecimiento verde figura en diversas estrategias o planes ligados al desarrollo del país (OCDE, WB y UN, 2012)� Una de ellas es la Estrategia Nacional para el Desarrollo Sostenible y el Plan de Acción 2011-2014� La economía verde corresponde a una de las cinco estrategias prioritarias de la iniciativa anterior y su objetivo central es lograr una transición justa hacia una ruta de crecimiento eficiente en el uso de los recursos, baja en carbono y proempleo� Para su implementación identi-fica diversos habilitadores necesarios, dentro de los cuales se destaca la


implementación y el mejoramiento de diversos programas de economía verde, lo que incluye el consumo y la producción sostenible, los edificios verdes, el transporte y la infraestructura sostenible, la energía limpia y la eficiencia energética, la conservación y gestión de recursos naturales, la gestión sostenible de los residuos y la gestión del agua� También se pone énfasis en la capacitación de jóvenes en los sectores verdes de la economía, en el uso de instrumentos de mercado, en la promoción de la innovación, la ciencia y la tecnología, y en la creación y protección del empleo (NDEA, 2011)�

Otra iniciativa a nivel nacional de economía orientada hacia el de-sarrollo sostenible en Sudáfrica corresponde al Acuerdo sobre Economía Verde del New Growth Path de 2011� Liderado por el Departamento de Desarrollo Económico, este acuerdo es una asociación entre el Gobierno, la comunidad empresarial, el movimiento sindical y las organizaciones comunitarias para crear puestos de trabajo, proporcionar un estímulo para la industrialización y ayudar a construir un futuro sostenible para las generaciones actuales y futuras� Con un presupuesto equivalente al 1,56% del PBI por un período de cinco años, el acuerdo aborda los sectores de la energía, del transporte, de la edificación, del empleo y de los residuos (Allen, 2012)�

El Plan de Desarrollo Nacional de 2012 también contiene la dimensión del crecimiento verde� Propone diversas acciones para implementar la transición hacia una economía ambientalmente sostenible y baja en car-bono, entre las que se destacan la creación de un Centro para el Cambio Climático independiente, un marco regulatorio para el uso del suelo que asegure la conservación y restauración de las áreas protegidas, estímulos y regulaciones para las energías renovables y el reciclaje, mecanismos de precio a las emisiones de carbono y diversas medidas para incentivar la eficiencia energética (Zikhali, 2012)�

En materia de energía, el Gobierno sudafricano se ha propuesto reducir las emisiones de GEIs en un 42% para 2025� Para lograrlo, una de las principales medidas es la implementación de un impuesto a las emisiones de carbono con el fin de reducir la demanda eléctrica (UNEP, 2009)� Los efectos del impuesto al carbón se distribuirían de forma des-igual entre las industrias y los hogares� Así, varios grupos de interés han expresado su oposición a esta propuesta� Los intereses empresariales, particularmente mineros e industriales pesados, rechazan los costos más elevados causados por una generación de electricidad más cara� Estas empresas están especialmente preocupadas por la erosión de la com-petitividad en los mercados de exportación y la mayor competencia de las importaciones procedentes de países que no implementan políticas


ambientales similares� Algunas industrias han presionado para una exen-ción especial (por ejemplo, las líneas aéreas y minas) y una introducción más lenta del impuesto al carbono o una electricidad subsidiada� Por su parte, debido a que los hogares pobres y los sindicatos se han manifestado en oposición a las tarifas vigentes de electricidad, es claro que también están en desacuerdo con cualquier medida que aumente los costos de generarla (Resnick, Tarp y Thurlow, 2012)�

Otra iniciativa para impulsar la electricidad renovable en Sudáfrica corresponde a la introducción de un sistema de primas reguladas (feed-in tariffs) para energías renovables anunciado en 2008� Sin embargo, este proceso no llegó a materializarse ya que fue declarado incompatible con las reglas de políticas preferenciales del país en materia de adquisiciones, y fue reemplazado por un proceso de licitación denominado Programa de Adquisición de Energía de Productores Independientes de Energía Renovable, lo que significaba que la tarifa preestablecida sólo se aplicaría como un techo y que los postores que tuvieran el precio más bajo y que reunieran otros requisitos serían los preferidos (DTI, 2010)� No obstante, existe escepticismo sobre sus alcances�

En cuanto a la gestión hídrica, el proyecto gubernamental Trabajando para el Agua es una iniciativa en apoyo de la economía verde y del desa-rrollo comunitario� Es un proyecto en colaboración con las autoridades locales, los grupos conservacionistas, las organizaciones ambientalistas y las organizaciones no gubernamentales (Musyoki, 2012)� Este programa ha sido implementado para remover plantas invasoras que consumen mucha agua y para emplear y capacitar a gente de escasos recursos (OCDE, WB y UN, 2012)� El programa emplea a miembros de las comunidades locales, la mayoría de los cuales son mujeres rurales, para despejar los árboles y especies vegetales exóticas (Musyoki, 2012)� Desde su inicio en la década de 1990, este programa ha permitido restaurar los caudales y la disponibilidad de agua, lo que resultó en importantes mejoramientos en la productividad de la tierra y en la provisión de servicios ecosistémicos (UN, 2011)� Hasta ahora, el programa ha proporcionado empleo y forma-ción a aproximadamente 20�000 personas por año en las zonas rurales más remotas (Musyoki, 2012)� Además, ha entregado otros beneficios sociales, como diversas capacitaciones laborales y programas de alerta sobre salud y HIV/SIDA� Por medio del uso de la vegetación exótica con fines de mueble y leña, ha permitido aumentar los ingresos de quienes participan en el programa (Rodricks, 2010)�

Existen otras iniciativas para apoyar la transición hacia una política económica para el desarrollo sostenible� Por ejemplo, la Corporación de Desarrollo Industrial ha comprometido cerca de US$ 3�000 millones para


inversiones en la economía verde para el período 2010-2015� A través de la creación de una Unidad Estratégica de Negocios, la corporación centra sus esfuerzos en proyectos de industrias verdes que luchan para conseguir financiamiento de fuentes tradicionales� La Unidad Industria Verde se centrará en diversos aspectos del crecimiento verde por medio del apoyo a empresas que ofrezcan proyectos que reduzcan las emisiones de CO2, creen empleos y levanten comunidades, tales como proyectos de energías renovables, de gestión de emisiones y de biocombustibles� En conjunto con la corporación, el Departamento de Desarrollo Económico está llevando a cabo iniciativas verdes y ha instalado cerca 25�000 uni-dades de calentadores de aguas solares en hogares de ingresos bajos en áreas urbanas y rurales (Musyoki, 2012)�

Por su parte, en 2003 Sudáfrica implementó un impuesto a las bolsas de plástico para reducir los residuos� Para el año 2009, en su revisión del presupuesto, el ministro de Finanzas anunció un aumento de este impuesto y la introducción de un impuesto a las bombillas incandes-centes tanto nacionales como importadas� Se estima que el impuesto a las bolsas de plástico generará aproximadamente US$ 2�2 millones en los ingresos presupuestarios, mientras que el impuesto a las bombillas incandescentes luz bombilla generará un adicional de US$ 3 millones� La política de Sudáfrica ha inspirado a otros países, como Botsuana, a adoptar normas similares (PNUMA, 2011)�

4. Reflexiones finales

Si bien el concepto de crecimiento verde e inclusivo es ampliamente apoyado por los Gobiernos, por las instituciones internacionales y por la comunidad académica, en la práctica existe mayor resistencia� En efecto, en muchos países no sólo impera la visión de que su factibilidad no está probada, sino que la protección ambiental es vista como un im-pedimento para el crecimiento económico (Jacobs, 2012)� A pesar de lo anterior, los países analizados muestran ejemplos de que el desarrollo de iniciativas de economía para el desarrollo sostenible puede ir de la mano con la inclusión social�

Por ejemplo, las experiencias de Brasil, de China y de México en el sector forestal muestran que es posible hacer que la silvicultura sea ambientalmente sostenible y que simultáneamente provea de empleos de mejor calidad y con buenos salarios� En países en vías de desarrollo es común que la economía para el desarrollo sostenible se concentre en


la conservación y el mejoramiento del capital natural (Jacobs, 2012) más que en el enverdecimiento de los sectores industriales o energéticos�

Los casos de Brasil y de Sudáfrica en materia de gestión del agua también son destacables� Mientras que en Brasil los esquemas están basados en incentivos económicos que premian acciones de protección ambiental, en Sudáfrica los programas están orientados al uso de mano de obra de comunidades rurales� Otro ejemplo significativo en México es la reducción de subsidios a la gasolina y el diesel para evitar la emisión de millones de toneladas de CO2�

Sin embargo, como se verá en los capítulos de este libro dedicados a los estudios de casos particulares, el éxito de una estrategia de economía para el desarrollo sostenible no está garantizado de antemano y su con-secución es claramente un asunto empírico� Las fallas de coordinación en los Gobiernos y la baja visibilidad de los efectos de la degradación ambiental podrían atentar contra la economía para el desarrollo soste-nible� En este contexto, es muy probable que mientras ciertas políticas ambientales fomenten el crecimiento, otras actúen como una restricción� La diferencia podría derivarse de la naturaleza del problema ambiental que se está abordando, del rigor de los objetivos o de la eficiencia de los instrumentos de política que se utilicen (Jacobs, 2012)�

Es evidente que no existe una receta única para el desarrollo de una estrategia de economía para el desarrollo sostenible ya que su diseño óptimo depende de las políticas y los marcos institucionales, de los niveles de desarrollo, de la dotación de recursos y en particular de las presiones ambientales específicas de cada caso� Además, su aceptación social, aspecto clave para el éxito de una estrategia de economía para el desarrollo sostenible, requerirá asimismo la formulación de estrategias y políticas asociadas sobre la base de un proceso participativo y con mayor información� Este es uno de los lineamientos propuestos por la CEPAL y otras veintes organizaciones del Sistema de las Naciones Unidas en el marco de Río+20 para avanzar hacia la integración de los tres pilares del desarrollo sostenible (Naciones Unidas, 2012b)�

46 LOS DESAFÍOS DEL CRECIMIENTO CON SUSTENTABILIDAD E INCLUSIÓN EN AMÉRICA LATINACu

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Si además se persigue que la economía para el desarrollo sostenible sea también inclusiva, un aspecto muy interesante que refleja la expe-riencia revisada es que la inclusión social no es un producto espontáneo del crecimiento verde, sino que en muchas ocasiones resulta de la im-plementación de políticas específicamente diseñadas con tal propósito� Como expresa OIT (2012: 187), la materialización del crecimiento verde inclusivo requiere “que se preste la atención adecuada a la dimensión laboral y social del cambio hacia una economía más sostenible”� En efecto, una parte importante de los ejemplos de crecimiento verde re-visados logra la inclusión social por medio de políticas específicas que combinan incentivos para la protección ambiental y medidas destinadas a asegurar los ingresos de los sectores con menos recursos, a proteger los derechos de los trabajadores y a capacitar a los más afectados por las nuevas realidades industriales�

En efecto, diversos documentos son explícitos al señalar que la economía para el desarrollo sostenible no puede ser un substituto de buenas políticas de crecimiento, especialmente en materia de empleo y de salarios, ya que las deficiencias en los mercados laborales no des-aparecen con la adopción de políticas ambientales (Banco Mundial, 2012)� Como expresan OCDE, WB y UN (2012), si bien varios estudios sobre Sudáfrica, India, China y Brasil sugieren que la economía orientada hacia el desarrollo sostenible tiene el potencial de aumentar el empleo neto, esta posibilidad se ve disminuida si no se abordan los problemas estructurales generales, tales como los obstáculos normativos a un me-jor desempeño de las pequeñas y pequeñas y medianas empresas y la escasez de habilidades�

Lo anterior es especialmente relevante en el caso de iniciativas de economía para el desarrollo sostenible que tienden a hacer más limpio el sector manufacturero en países con habilidades laborales poco so-fisticadas� En estos casos, la implementación de políticas ambientales nunca podrá reemplazar la educación y la capacitación� Dado que en la transición hacia un sector manufacturero más verde se necesitarán nuevas habilidades, se requerirá no sólo nuevas políticas educativas para quienes entran a la fuerza laboral, sino también programas de capacitación para trabajadores con habilidades existentes (OCDE, 2012)�

Es más, en ocasiones las iniciativas de economía para el desarrollo sostenible pueden ser socialmente regresivas si no son acompañadas por políticas específicas que velen por una justa distribución de los costos asociados a su implementación� En efecto, mientras que los be-neficios de la transición a una economía para el desarrollo sostenible debiesen ser ampliamente compartidos, existe un alto riesgo de que los


correspondientes costos se concentren en grupos laborales particula-res, en ciertos estratos socioeconómicos o en determinadas localidades geográficas� De este modo, para que la transición hacia una economía para el desarrollo sostenible sea justa es probablemente necesario que las políticas de protección ambiental deban ir acompañadas de medidas de apoyo que resguarden la estabilidad laboral de los trabajadores nega-tivamente afectados por el estándar de vida de los grupos perjudicados y por la revitalización económica de zonas especializadas en industrias altamente contaminantes (OCDE, WB y UN, 2012)�

En línea con el anterior argumento y en consideración de la nece-sidad de internalizar los costos ambientales para una economía para el desarrollo sostenible, se ha planteado que el establecimiento de compro-misos regionales o internacionales basados en indicadores de desarrollo sostenible acordados previamente podría acelerar la transición no sólo hacia el objetivo anterior sino hacia la generación de mecanismos de compensación para los sectores que se verán afectados por el cambio de precios relativos producido por el reconocimiento de tales costos (Naciones Unidas, 2012b)�

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esCenarios de CreCimiento verde en amériCa latina1

Pedro da Motta Veiga y Sandra Polónia Rios

1. Introducción

La noción de crecimiento verde se ha convertido en objeto de cues-tionamientos y críticas, generalmente originadas en países en desarrollo (CINDES, 2011), aun cuando ha ocupado gradualmente el lugar del de-sarrollo sustentable en el discurso normativo sobre el modelo deseable de construcción de una sociedad capaz de combinar armónicamente temas ambientales con objetivos económicos y sociales�

Actualmente se está consolidando una línea de reflexión crítica en-focada en la discusión sobre las condiciones y los círculos virtuosos entre las dimensiones ambiental-climática, económica y social� Esta reflexión reconoce explícitamente que no existe una asociación a priori entre las políticas y las iniciativas dedicadas a enfrentar los desafíos climáticos y de crecimiento económico, por un lado, y el crecimiento económico y la inclusión social, por el otro� En este sentido, en la próxima sección trataremos la idea de que algunas políticas pueden generar asociaciones virtuosas pero también pueden contribuir a perpetuar situaciones de no crecimiento y pobreza�

En la tercera sección profundizamos la discusión acerca de las re-laciones entre las preocupaciones climáticas-ambientales y las políticas de desarrollo productivo, especialmente las industriales, y localizamos las dimensiones de estas políticas que son dirigidas por los esfuerzos de mitigación climática� Allí, abordamos la cuestión de la reconversión verde y de la diversificación productiva verde como uno de los dilemas de política que estas estrategias enfrentan�

En la cuarta sección discutimos y analizamos las perspectivas de adopción de los modelos de crecimiento verde por parte de los países latinoamericanos a partir de un ejercicio de elaboración de escenarios, teniendo el año 2025 como el horizonte temporal� Para hacerlo, comen-zamos con la situación actual de América Latina y el Caribe, usando indicadores económicos y sociales del Banco Mundial� Finalmente, los principales resultados de este trabajo se discuten en la quinta sección�

1 El título original de este capítulo es “Cenários de crescimento verde na América Latina”� Su traducción del portugués al español ha sido realizada por Agustina Rayes�


2. Agenda verde, crecimiento económico y reducción de la pobreza: relaciones complejas y no automáticas

En los últimos años, la noción de crecimiento verde ha sustituido a la de desarrollo sustentable en el discurso de las agencias y de los foros de negociación y cooperación multi- y plurilaterales, como el Banco Mundial, la OCDE, el G20 y la Conferencia de Río+20� Distanciándose de la hipótesis de que la noción de economía verde es un producto ideológico, Jacobs (2012) identifica tres factores para explicar el despla-zamiento conceptual: 1) la pérdida de la tracción política del concepto de desarrollo sustentable y del compromiso asumido por las empresas, ya que el desarrollo sustentable no pudo revertir las tendencias globales de degradación ambiental y cambio climático; 2) la percepción de que los riesgos asociados al cambio climático y la degradación ambiental pueden generar tensiones y conflictos sociales y políticos en temas como seguridad alimentaria, competencia por recursos naturales, etc� y 3) los impactos de la crisis económica sobre las agendas “de largo plazo”, al re-ducir incentivos para la cooperación internacional y colocar en el centro de atención de los países las cuestiones relacionadas con la generación doméstica de empleo y competitividad�

2.1. Del crecimiento al crecimiento verde: ¿más o menos crecimiento?

Según Jacobs (2012), la noción de crecimiento verde se distingue de la de desarrollo sustentable también en contenido, no es un mero reempaquetamiento conceptual con fines políticos� La agenda de la primera afirma que la protección ambiental y climática no sólo puede ser motor de crecimiento económico sino que también puede ayudar a combatir la pobreza� En este enfoque, las políticas y las actividades que promueve son vistas como mecanismos de triggering de nuevos vectores de crecimiento y de generación de empleo� El foco de esta perspectiva radica en el potencial de desarrollo de nuevas oportunidades tecnoló-gicas, productivas y de mercado, enfatizando la capacidad de dar una respuesta económica consistente a los desafíos del crecimiento en un período de crisis e introduciendo la dimensión de largo plazo en las agendas políticas�

Por su lado, con mayor o menor énfasis, quienes proponen la idea de crecimiento verde focalizan en las políticas y dinámicas económicas y consideran que las políticas ambientales y las de crecimiento económico estratégicamente integradas pueden mejorar la sostenibilidad a largo plazo del capital natural y acelerar en el corto término el crecimiento económico, más allá de los impactos evaluados por los costos de las


externalidades de los recursos naturales (Toman, 2012)� En relación con esta definición de crecimiento verde, algunos autores e instituciones internacionales han defendido la necesidad de instrumentar una mezcla de políticas capaces de atacar diferentes fallas de mercado y lidiar con externalidades de diversos tipos y orígenes para avanzar en economías de bajo carbono� En general, estos autores e instituciones concuerdan en que el first-best se halla en la combinación de diferentes instrumentos y medidas que siguen lógicas específicas: mecanismos de mercado, co-mando y control, instrumentos de información y patrones y estándares obligatorios y voluntarios (Hallegatte et al., 2011)� Los diversos meca-nismos tienen características que los habilitan para enfrentar diferentes externalidades ambientales y de conocimiento asociadas a la producción de bienes y servicios ambientales (De Serres et al., 2011)�

Para la OCDE (2010), las estrategias nacionales de transición a una economía verde deberían incluir: 1) la remoción de barreras al crecimiento verde como subsidios nocivos y obstáculos al comercio de bienes y ser-vicios ambientales; 2) cambios en la trayectoria económica a través de la adopción de una combinación de políticas con instrumentos de mercado, de la introducción y difusión de tecnologías verdes, de la adopción de incentivos al consumo verde y del desarrollo de mecanismos financieros innovadores; 3) la implementación de medidas para trabajar con una agenda de transición para una economía de bajo carbono, desarrollando nuevos mercados, empleos, productos y sectores industriales�

En la discusión sobre los modelos de crecimiento económico, cabe a los defensores del crecimiento verde demostrar la superioridad de ese modelo sobre el crecimiento económico “tradicional”� Asimismo, se reco-noce que sus impactos sobre el crecimiento económico, especialmente en el corto plazo, pueden ser heterogéneos� En consecuencia, no es posible postular la existencia de una convergencia a priori entre los objetivos de crecimiento económico y de sustentabilidad climática y ambiental� Según Toman (2012), la evidencia sobre las sinergias entre el crecimiento verde y el cuidado del ambiente son débiles y contradictorias�

Los obstáculos a la adopción de un nuevo modelo de desarrollo remi-ten, en gran medida, a la compensación entre los objetivos a corto y a largo plazos, tanto en la política doméstica como en la internacional� Cuanto más se alarga el horizonte de prospección y planeamiento, más fuertes son los argumentos a favor de una economía verde� En contrapartida, en el horizonte de la formulación de políticas y del juego político doméstico e internacional, que es a corto plazo, los costos aparecen maximizados y asociados a ciertos actores económicos y sociales, mientras que los beneficios se perciben como inciertos y difusos�


2.2. Crecimiento verde, empleos verdes y reducción de la pobreza: ¿un círculo virtuoso?

Muchos de los dilemas y obstáculos asociados a la transición hacia una economía verde y la adopción de un modelo de crecimiento verde son comunes a los países del Norte y del Sur� No obstante, adquieren especial intensidad en los países en desarrollo, en los cuales los márge-nes de maniobra política son estrechos para la integración de objetivos ambientales-climáticos a la agenda económico-social�

La adopción de políticas orientadas por preocupaciones ambientales o climáticas puede tener impactos distributivos importantes, reconocidos en estudios de la OCDE y del Banco Mundial, que recomiendan la inclu-sión, dentro de las políticas públicas verdes, de medidas compensatorias y de mecanismos de protección social para enfrentar tales impactos�

Al evaluar un conjunto de estudios sobre los impactos distributivos de políticas climáticas, Hallegatte et al. (2011) llegaron a las conclusiones de que: 1) los impactos redistributivos de un esquema de precios de car-bono dependen de los ingresos en los que están basados; 2) se necesitan medidas complementarias para compensar los efectos distributivos no deseados; 3) dichas medidas complementarias se encuentran con los desafíos clásicos de las políticas distributivas, como la aceptación política, la información imperfecta, cuestiones vinculadas al comportamiento, etc�; y 4) una acción agresiva y rápida es más propensa a crear impactos negativos distributivos que una lenta y planeada�

Un elemento importante en la discusión sobre la dimensión distribu-tiva de las políticas ambientales y climáticas se relaciona con sus impactos en el mercado de trabajo y, específicamente, en la dinámica de creación de “empleos verdes” que supuestamente compensaría la destrucción de empleos asociados a las producciones y tecnologías sucias�

Como veremos en los capítulos de este libro dedicados a los estu-dios de caso, las estimaciones de generación de empleos verdes varían significativamente según las metodologías adoptadas y las característi-cas geográficas, productivas y sectoriales de los objetos de estudio� La heterogeneidad entre países en desarrollo es un factor relevante que debe ser considerado� Los estudios disponibles no permiten concluir que la generación líquida de empleos vinculados al crecimiento verde será positiva ante cualquier política aplicada y en cualquier contexto económico e institucional� Tampoco es posible establecer relaciones directas y automáticas entre crecimiento verde y aumento de la califi-cación media del trabajo�

Por otra parte, las implicancias del modelo de crecimiento verde en la reducción de la pobreza tampoco están exentas de complejidades�


La población pobre, generalmente más dependiente del capital natural y del clima, es la gran perdedora en el escenario de cambio climático� Impactos desproporcionadamente grandes sobre las poblaciones pobres significarán costos también mayores para los países más pobres, como ya se puede percibir cuando ocurren desastres relacionados con fenómenos climáticos� Como señala Dercon (2012), el crecimiento verde puede tener consecuencias negativas importantes para los pobres� Hasta se sabe que existen condiciones en las que las políticas de crecimiento verde generan impactos negativos para los pobres y aumentan las posibilidades de que éstos queden atrapados en situaciones llamadas “trampas de la pobreza”, quedando al margen del desarrollo�

Existen importantes compensaciones entre las dimensiones eco-nómica y social (individuales) y la dimensión climática y ambiental� La internalización de esta última en matrices de política definidas por las dos primeras es necesariamente una construcción social y política compleja, principalmente en la región, en la que apenas en las últimas dos décadas la dimensión social parece haberse integrado de forma sistemática a las prioridades de política pública�

3. Crecimiento verde: opciones y dilemas de las políticas productivas

Como las secciones anteriores han dejado claro, la agenda de cre-cimiento verde, en el sentido en que aquí es utilizada, va más allá de la agenda de mitigación y adaptación climática� Tampoco se limita a tornar las políticas ambientales y climáticas menos costosas para la economía ni para los agentes económicos, dado que se trata de hacer de las políticas climáticas y ambientales y de las actividades por ellas promovidas o in-centivadas mecanismos de triggering de nuevos vectores de crecimiento, de generación de empleo y de reducción de la pobreza�

En términos ideales, la estrategia de crecimiento verde transforma en fuentes de expansión la producción y el empleo y reduce la pobreza a través de: 1) la gestión sustentable de recursos naturales y del medio ambiente (el capital natural); 2) el desarrollo de nuevas tecnologías verdes; 3) la reconversión de sectores industriales hacia patrones de utilización de insumos y energía menos intensivos en emisiones y polución; y 4) la diversificación productiva en dirección a sectores asociados a la reduc-ción de emisión y polución�

En cuanto a los sectores productivos de la economía, la agenda de crecimiento verde se traduce, en primera instancia, en requerimientos


de reconversión y de adaptación a nuevos patrones tecnológicos y pro-ductivos� Los impactos de este proceso se sienten en las empresas y en los distintos sectores, pero también se manifiestan en el plano de la es-tructura productiva, a mediano y a largo plazos: algunos sectores ganan y otros pierden peso� En consecuencia, la agenda de política de desarrollo productivo en el plano nacional (o subnacional) deberá considerar en conjunto: 1) medidas para incentivar a las empresas a reconvertirse hacia tecnologías verdes y 2) políticas para enfrentar los efectos de este proceso en la competitividad de los diferentes sectores�

Por el momento, muchas de las tecnologías necesarias para que la industria haga su reconversión aún no están maduras o tienen una rela-ción costo-beneficio elevada en comparación con las que están en uso� Como resultado, las políticas de inducción de la reconversión industrial “verde” han dado lugar a argumentos a favor de políticas de innovación enfocadas al desarrollo de nuevas tecnologías�

Existen dos cuestiones que hay que considerar en la relación entre políticas climáticas y políticas productivas� La primera es la consecución de los objetivos nacionales de reducción de emisiones por parte de la industria y de transición hacia un nuevo patrón productivo y tecnológico: “reconversión industrial verde”� No obstante, este tema adquiere mayor o menor importancia en la agenda climática de los países de acuerdo a la participación del sector industrial en las emisiones� La segunda cuestión apunta a las políticas de innovación vinculadas al desarrollo de tecnologías verdes y la promoción de sectores industriales productores de los bienes verdes� Las políticas de innovación verde y de diversificación productiva hacia sectores industriales verdes –juntas o separadas– sólo se integran a la agenda de mitigación cuando son impulsadas por una lógica ajena a la climática, como la competitividad internacional y la seguridad energética o alimentaria�

A pesar de sus diferencias, las dos cuestiones generan una agenda de competitividad asociada al aspecto climático� En la primera de ellas, la agenda contempla preocupaciones de corto plazo con los costos de los esfuerzos de reconversión hechos por el sector productivo nacional y los impactos sobre su competitividad internacional, especialmente cuando sus competidores no realizan un esfuerzo comparable� De hecho, las medidas domésticas para lidiar con externalidades ambientales impactan sobre los costos de producción y pueden generar resistencias basadas en argumentos de competitividad� Esto ocurre cuando la externalidad ambiental tiene una dimensión internacional –como en las emisiones de gases de efecto invernadero– y la ausencia de coordinación entre políticas de diferentes países puede desincentivar a los Gobiernos a


adoptar medidas que afecten la competitividad de los sectores expuestos a la competencia internacional (De Serres et al., 2010)� Cuando otros Gobiernos no adoptan medidas similares de mitigación, los esfuerzos para reducir la polución o las emisiones en un país pueden ser anulados por los efectos de derramamiento de carbono�2 Las medidas de política doméstica adoptadas o en discusión en los países desarrollados para suavizar las preocupaciones con pérdida de competitividad incluyen la exención de los sectores expuestos a los aranceles o del esquema de permiso de emisiones o la adopción de medidas de ajuste en la frontera (BCAs por su significado en inglés: Border Carbon Adjustment)�

En la segunda cuestión, la agenda contempla en buena medida los dilemas y los desafíos de las políticas de innovación y de desarrollo pro-ductivo orientadas a la diversificación sectorial� Si las preocupaciones de competitividad relacionadas con los esfuerzos climáticos en el ámbito doméstico abren una agenda “defensiva” frente a competidores menos comprometidos con la moderación del cambio climático, también pue-den tener una dimensión ofensiva, relacionada con el aprovechamiento de oportunidades vinculadas al crecimiento del mercado doméstico e internacional de bienes climáticos, y es esta dimensión ofensiva la que la noción de crecimiento verde valoriza� En este sentido, los argumentos de competitividad pueden ser invocados para justificar políticas de sub-sidios a la expansión de los mercados domésticos de bienes climáticos y de energía renovable como base para la emergencia de un nuevo polo de ventajas comparativas asociado a estos sectores y mercados� Al fomentar la introducción y difusión de un nuevo paradigma técnico-productivo, los Gobiernos encontraron grandes dificultades para promover el cambio de trayectoria de la economía�

La intervención pública puede ser muy necesaria para corregir las fallas de mercado, pero tampoco es raro que políticas públicas produz-can nuevos obstáculos a las inversiones verdes, al incentivar implícita o explícitamente el mantenimiento de trayectorias productivas y tecno-lógicas tradicionales�

En cuanto a la diversificación productiva verde, un trabajo reciente (Huberty y Zachmann, 2011) indaga sobre el papel de las políticas esta-tales en la creación de competitividad de nuevos sectores verdes en la industria� ¿De qué depende la emergencia de estos sectores? ¿Del apoyo estatal o ellos emergen a partir de complejas constelaciones de exper-tise industriales interrelacionadas? Para los autores, el apoyo estatal al

2 Según De Serres et al. (2010), estudios recientes mostraron que la participación de los principales países del Anexo I (del Protocolo de Kyoto) en un compromiso de reducción de emisiones sería suficiente para tornar marginal el derramamiento de carbono�


desarrollo doméstico de sectores de energía renovable ayuda a desarrollar la competitividad internacional, pero tal apoyo funciona mejor cuando la economía doméstica ya tiene la constelación de capacitaciones, industrias e instituciones que son precursoras de la creación de los nuevos sectores industriales verdes� Es decir, países con sectores que requieren compe-tencias y tienen características institucionales próximas a las necesarias para las industrias verdes tienen más facilidad para evolucionar en esa dirección� El corolario de esta constatación es que second-tier followers no parten de la misma base de posicionamiento y enfrentarán competencia internacional mucho más intensa (Huberty y Zachmann, 2011)�

Las consideraciones aquí planteadas ayudan a calificar la intervención gubernamental al trabajar con los temas de competitividad relacionados con los esfuerzos de mitigación emprendidos por la industria� Como las tecnologías verdes serán aplicadas en una vasta gama de sectores y mo-dificarán procesos productivos y productos de estos sectores, su impacto potencial sobre la competitividad de la economía como un todo no puede ser minimizado, especialmente cuando la industria enfrenta el desafío de la modernización verde� Una política que discrimine favorablemente a un sector productor de equipamientos verdes a través de mecanismos de protección contra la competencia doméstica y externa, puede retardar el proceso de modernización y reconversión verde de la industria y generar costos significativos para toda la economía� En este sentido, los objetivos de reducir los costos (en términos de competitividad) de la transición ha-cia una economía verde y de desarrollar nuevos sectores productores de tecnologías verdes no son a priori convergentes, y les cabe a las políticas productivas administrar la compensación entre los dos objetivos�

4. Escenarios de crecimiento verde en América Latina hacia 2025

La elaboración de escenarios de crecimiento verde enfrenta algunas dificultades específicas� En primer lugar, no existen modelos de creci-miento verde, no hay una referencia normativa o un “punto de llegada” en este proceso� En segundo lugar, el patrón de introducción de políticas verdes es, en general, fragmentado y refleja esfuerzos para atacar dife-rentes externalidades negativas con mecanismos de política variados� Este patrón también expresa las complejidades de la economía política de la transición hacia la economía verde�

En función de estas dificultades, los escenarios se refieren a ambientes o a trayectorias más o menos favorables a la articulación entre la agen-da de crecimiento y la agenda verde, más que a modelos o a puntos de


llegada� En este sentido, dadas las trayectorias plausibles identificadas, la principal pregunta que debe ser respondida por los escenarios es: ¿dónde se encontrarán las economías latinoamericanas en 2025, en términos de esa articulación y del desarrollo de vectores verdes de crecimiento?

4.1. Las condiciones iniciales de América Latina

Las perspectivas de la región, en lo que se refiere a la adopción de modelos verdes (o “más verdes”) de crecimiento, estarán condicionadas por una serie de características estructurales de la economía y de la socie-dad� La pregunta esencial aquí es: ¿desde dónde parte América Latina en la agenda de crecimiento verde? Crecimiento económico relativamente menor que el de los países de renta media, economías más dependientes de recursos naturales, cobertura forestal elevada, fuerte participación del sector de transportes en las emisiones de CO2 son algunas de las caracte-rísticas de América Latina y del Caribe que constituyen la base de partida de la región en la transición hacia el crecimiento verde e inclusivo� Sin embargo, el elevado grado de heterogeneidad en las condiciones vigentes en los países de la región es quizás la característica más importante�3

4.1.1. Crecimiento, estructura económica y peso de los recursos naturales: convergencias y heterogeneidadEl crecimiento económico continúa siendo una cuestión crucial en

la agenda latinoamericana: entre 2001 y 2011, la media de crecimiento económico de la región fue de 3,43%, muy abajo del crecimiento obser-vado en los países de renta media, de 6,05%� Aunque el desempeño sea muy heterogéneo, el tema del crecimiento ganó relevancia especial en las mayores economías de la región por los problemas estructurales y la crisis económica internacional�

La contribución de los recursos naturales en las economías latinoa-mericanas es dos veces mayor que la media mundial� En este sentido, no cabe duda de que el uso y la gestión de los recursos naturales resul-tan cruciales para los países de la región� Aún así, cabe señalar que la situación es variable de acuerdo con las diversas economías: los países andinos han sido tradicionalmente más dependientes de los recursos naturales, mientras que para los países centroamericanos, República Dominicana, Uruguay y Paraguay los recursos naturales son práctica-mente irrelevantes en el PBI�

3 Utilizando la base de datos World Economic Indicators del Banco Mundial, esta sección presenta algunos indicadores relevantes para la discusión en un conjunto de países selec-cionados y compara la situación regional con las prevalecientes en otros países de renta media en el mundo�


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Aunque el uso intensivo de los recursos naturales sea la caracte-rística de las economías de la región, las estructuras de producción y particularmente de exportaciones son muy heterogéneas� Por ejemplo, la agricultura, que representa el 23,5% del PBI paraguayo, es apenas el 3,4% del producto de Chile� Argentina, Paraguay y Uruguay expe-rimentaron un fuerte aumento de la participación de la agricultura en el PBI durante los años analizados, sin embargo el sector perdió relevancia en países como Perú y Panamá�

La estructura de las exportaciones resulta reveladora de los ras-gos de la distribución de los recursos naturales entre los países de América Latina y del Caribe� Más del 50% de las exportaciones de Argentina, de Uruguay y de Paraguay están compuestas de alimentos� Los combustibles son dominantes en las exportaciones de Bolivia, de Colombia, de Ecuador, de Venezuela y de Trinidad y Tobago� En cambio, en Chile y en Perú los minerales son los que más pesan en las ventas externas� Costa Rica, México, Panamá y República Dominicana son los países menos dependientes de los recursos naturales en la composición de sus exportaciones� En el caso de los dos últimos, el avance de las manufacturas en los diez años analizados es notable y parece ser el resultado de estrategias y políticas públicas�

La cuestión de la desindustrialización, que ha sido un tema cen-tral en los debates de política económica en Brasil, se muestra por la reducción del peso de las manufacturas en el patrón exportador� La pérdida del sector manufacturero ha sido compensada (y, para mu-chos analistas, provocada) por el crecimiento de las ventas externas de combustibles y minerales impulsadas por el boom de la demanda china� Actualmente, las exportaciones brasileñas exhiben una dis-tribución casi uniforme entre alimentos, minerales, combustibles y manufacturas�


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Los países que destinan sus exportaciones principalmente a los mercados de renta alta y, consecuentemente, con mayor probabilidad de adopción de BCAs o de imposición de normas y patrones de contenido verde son más vulnerables a las presiones externas� Aunque la tendencia a la diversificación geográfica y al redireccionamiento de las ventas externas hacia los países asiáticos haya sido bastante difundida entre los países de la región, existe gran concentración de las exportaciones hacia países de renta alta en los casos de México, de Panamá, de Colombia, de Costa Rica, de Trinidad y Tobago y de República Dominicana� Dentro de éstos, México y Colombia son exportadores de bienes procedentes de sectores considerados emisores de CO2� En América Latina, los miembros del Mercosur y Bolivia son los menos expuestos a los mercados de países desarrollados�

4.1.2. Las fuentes de emisiones de CO2Aunque en la última década la tendencia fue creciente, la media de

emisiones de CO2 per cápita de los países latinoamericanos y del Caribe es inferior a la observada en los países de renta media y menor que la media mundial� El único país que redujo sus emisiones per cápita fue República Dominicana� En cuanto a las mayores economías de la región, Brasil es el que registra menor crecimiento de las emisiones en el período, sin embargo Paraguay y Bolivia, que están entre los más pobres, presentan los menores índices de emisiones� Argentina, Chile, México, Venezuela y Trinidad y Tobago son los países con mayores índices de emisiones� Por otro lado, cabe notar que la mayoría de los países latinoamericanos muestran una relación entre PBI y unidad de energía utilizada superior a la media de los países de renta media, a excepción de Trinidad y Tobago y de Venezuela�

Como veremos en los capítulos destinados a los estudios de caso parti-culares, los sectores eléctricos y de transportes son los principales responsa-bles de las emisiones de CO2 en América Latina y en el Caribe� Este patrón se diferencia de los predominantes en el mundo en dos aspectos: en los países de renta media, así como en la media mundial, el sector eléctrico es responsable por casi la mitad de las emisiones, mientras que en la región el promedio es de 34%; por otro lado, el sector de transportes, que ocupa el segundo lugar como fuente de emisiones en la región con 34,6%, tiene una participación mucho menor en los otros dos grupos�

Las manufacturas y la construcción tienen una participación más elevada en la emisión en los países de renta media y los patrones latinoamericanos se acercan a los mundiales� Matrices energéticas relativamente limpias han hecho que Costa Rica y Brasil tengan en el sector eléctrico una fuente relativamente pequeña de emisiones�

Resulta interesante notar que, mientras la importancia del sector eléctrico como fuente de emisiones de CO2 crece en casi todos los países de la región (con excepción de México y de Perú), la manufactura pierde participación


en América Latina, pero gana en la media mundial� De la misma manera, el sector de transportes, que ha perdido peso mundial, ha tomado importancia en América Latina�

Como en los países de renta media, en América Latina el número de automóviles de pasajeros por mil habitantes ha aumentado, entre los que destacan México, Uruguay y Brasil� Esta tendencia ha sido estimulada por políticas públicas, puesto que el sector automotriz es considerado un im-portante vector de crecimiento y de generación de empleo�

4.1.3. Los indicadores socialesLos indicadores sociales progresaron notablemente en América Latina

durante la última década� En casi todos los países, a excepción de Costa Rica y de Uruguay, se han reducido los índices de Gini, es decir, ha disminuido la concentración de la renta� Asimismo, han bajado las tasas de pobreza� Los Gobiernos han adoptado políticas activas en ese sentido, aunque aún restan importantes desafíos�

Cuadro 3. Distribución de la renta y tasas de pobreza

Índice de Gini Tasas de pobreza-líneas nacionales

2000 2010 2001 2009Argentina 51,11 44,49 - -

Bolivia 62,78 56,295 63,10 51,30Brasil 59,78¹ 54,694 35,20 21,40Chile 55,26 52,064 20,21 15,10

Colombia 58,68 55,91 - 40,30Costa Rica 46,53 50,734 22,90 21,70

República Dominicana 52,01 47,2 32,76 42,11Ecuador 56,59 49,26 - 36,00México 51,87 48,285 53,60 47,70Panamá 57,56² 51,92 - 32,70

Paraguay 56,95¹ 52,42 49,70 34,70Perú 50,75 48,14 54,30 33,50

Trinidad y Tobago 40,27³ - - -Uruguay 44,39 45,32 18,80 20,90

Venezuela 47,76¹ 44,776 45,40 31,82

1� Datos referentes a 1999�2� Datos referentes a 1998�3� Datos referentes a 1992�4� Datos referentes a 2009�5� Datos referentes a 2008�6� Datos referentes a 2006�Fuente: Elaboración en base a los Indicadores Internacionales del Banco Mundial�


4.1.4. Vectores para el crecimiento verdeDesde el punto de vista de las oportunidades asociadas a la disponibi-

lidad de recursos naturales, la elevada biodiversidad en algunos países de la región representa una ventaja importante en relación con los desafíos de la transición hacia una economía verde� La asociación de capacidad de investigación y desarrollo e innovación con la disponibilidad de di-versidad en los recursos naturales puede significar un vector importante de crecimiento verde� En esta cuestión, Brasil, México y algunos países andinos están bien posicionados, de acuerdo al Índice de Biodiversidad (GEF) calculado por el Banco Mundial�

En cuanto a la investigación y el desarrollo, los países latinoamerica-nos están debajo de aquellos de renta media� El único país que presenta indicadores relativamente alineados con estos últimos es Brasil� De hecho, estará bien ubicado para explotar las oportunidades de la bioeconomía�

Cuadro 4. Biodiversidad

Índice de Biodiversidad - GEF (0-100: ninguna a máxima biodiversidad)

Argentina 17,72Bolivia 12,55Brasil 100,00Chile 15,32

Colombia 51,52Costa Rica 9,72

República Dominicana 5,96Ecuador 29,34México 68,68Panamá 10,95

Paraguay 2,75Perú 33,36

Trinidad y Tobago 2,24Uruguay 1,25

Venezuela 25,33

Fuente: Elaboración en base a los Indicadores Internacionales del Banco Mundial�

4.2. Condiciones iniciales, tendencias y la elaboración de escenarios

Además de los indicadores arriba referidos, existen otros rasgos importantes� El conjunto de características denominado “condiciones iniciales y tendencias estables” para la elaboración de escenarios son importantes porque actúan como condicionantes de un proceso de


transición hacia el modelo de crecimiento verde en América Latina y estarán presentes y se manifestarán en el horizonte temporal del ejercicio en cualquier escenario plausible�

Resulta importante recordar que la explotación y el uso de los re-cursos naturales es hoy objeto de intensa disputa y de conflictos entre diferentes grupos sociales e intereses económicos� Los países de la región han tenido dificultades para implementar modelos de gestión de los recursos naturales que sean al mismo tiempo sustentables e inclusivos� Es razonable suponer que el tema destacará en la agenda política y que la adopción de un modelo sustentable e inclusivo de gestión de los re-cursos naturales no resulta una trayectoria natural, sino que se trata de una construcción social y política�

Naturalmente las prioridades de agenda política en la región conti-nuarán siendo el desarrollo económico y la inclusión social, puesto que aún se registran elevados niveles de desigualdad y de pobreza� En cuanto a la dimensión económica, en las agendas de los países de la región es hegemónica la visión “desarrollista” tradicional, que cuestiona implíci-tamente la compatibilidad entre los objetivos de cuidado ambiental y climático y el crecimiento rápido y la reducción de la pobreza� Coaliciones público-privadas han resistido, en este marco, diversas medidas que facilitarían la transición hacia un modelo de crecimiento verde�

En cuanto a las emisiones de gases, los países latinoamericanos presentan un grado relativamente bajo de emisiones de CO2 per cápita en comparación con los niveles medios mundiales y la importancia creciente del sector de transportes� En esta línea, no resulta razonable esperar mayores esfuerzos�

Aunque este cuadro agrupa los rasgos de los países, existen dos factores de diferenciación� Primero, la heterogeneidad de las estructuras productivas y de los patrones de especialización internacional de las economías de la región� Aunque haya una tendencia a que la especiali-zación internacional de los países de la región converja hacia un patrón en que la base de recursos naturales desempeñe un papel protagónico, la heterogeneidad entre estructuras productivas y pautas de exportación nacionales se mantendrá en el período como una variable muy relevante� En este sentido, se puede clasificar estilizadamente las economías lati-noamericanas en cuatro grupos: 1) grandes economías diversificadas, con base industrial y peso relevante de commodities en las exportaciones (Brasil, México y Argentina); 2) economías medias y pequeñas basadas en recursos minerales (países andinos); 3) economías pequeñas, basa-das en productos agropecuarios (Paraguay y Uruguay) y 4) economías pequeñas, con participación relevante de manufacturas, turismo y otros


servicios en el producto y exportación (países centroamericanos como Costa Rica y Panamá)�

El segundo factor de diferenciación es la heterogeneidad de las economías en relación con el peso global y regional de sus emisiones� Los emisores de porte medio serán en el período actores con alguna relevancia en las negociaciones climáticas, y serán llamados a asumir compromisos internacionales o serán blancos de medidas climáticas unilaterales de países desarrollados�4

La concentración de las emisiones con peso global y regional en los países grandes de América Latina genera una asimetría de incentivos frente a los esfuerzos globales (y unilaterales, por parte de los países desarrollados) de mitigación que no puede ser omitida� Las iniciativas de negociación y cooperación internacional interesan a los pequeños emisores, especial-mente en función de las cuestiones relacionadas con el financiamiento de las acciones de adaptación y con la transferencia de tecnologías para tales acciones y, en ciertos casos, para la reconversión verde�

4.3. El escenario-base o escenario inercial

La convergencia de las condiciones actuales y de las tendencias es-tructurales explica por qué el crecimiento verde encontrará dificultades para imponerse como un paradigma de desarrollo en la mayoría de los países de la región en el horizonte temporal� Esto es particularmente ver-dadero si la dinámica de la transición verde depende principalmente de factores domésticos� Las prioridades dadas al crecimiento económico, y más recientemente a la inclusión social, absorben lo esencial de la agenda de políticas públicas y las preocupaciones climáticas y ambientales en-cuentran dificultades para abrirse espacio� En este sentido, la agenda de políticas públicas orientadas hacia el crecimiento verde aún ha sido poco desarrollada en la región� Más específicamente, es posible afirmar que la dimensión “oportunidades” de la agenda verde aún es embrionaria y las percepciones son dominadas por la dimensión “amenazas”, relacionadas con los riesgos del proteccionismo verde, de las restricciones regulatorias de corte ambiental a los esfuerzos de crecimiento, etc�

Sin duda, existen algunas iniciativas de desarrollo de vectores de producción verde, pero éstas son limitadas en escala (biocomercio) o sufren con la inestabilidad de reglas o la falta de consistencia entre dife-rentes políticas públicas (etanol en Brasil)� El resultado es un grado bajo

4 Existe heterogeneidad entre los grandes países de la región en las emisiones (Brasil supera a México o a Argentina)� También las fuentes de emisiones varían según los países (Rios y Motta Veiga, 2010)� Estos tres casos son sujetos de presiones externas para la mitigación climática en instancias globales como el G20�


de desarrollo de actividades verdes y un fuerte efecto inercial que lleva a la reproducción de patrones productivos y tecnológicos tradicionales�

En consecuencia, es difícil imaginar que, en el horizonte temporal adoptado por este ejercicio de elaboración de escenarios, el paradigma de crecimiento verde consiga reordenar significativamente las priorida-des de política, conferir a éstas un nuevo tipo de coherencia (basada en criterios de sustentabilidad) y condicionar, en las diferentes áreas de la política, objetivos de crecimiento económico e inclusión social�

A partir de estas constataciones, aquí se formula el escenario-base o escenario inercial de este ejercicio prospectivo� El escenario inercial proyecta para el futuro las principales tendencias hoy identificables en el ambiente internacional y regional�

En la esfera multilateral, lo que caracteriza tal escenario es la frag-mentación de iniciativas de mitigación y el bajo grado de cooperación internacional, influenciado por las secuelas duraderas dejadas por la crisis desencadenada hacia el final de la primera década del siglo XXI� No hay acuerdo climático global, los mayores emisores de la región no tienen compromisos vinculantes de mitigación y los pequeños países solamente de forma marginal son beneficiados por iniciativas de financiamiento para la adaptación y la transferencia de tecnología� El fracaso de las ne-gociaciones internacionales hizo de las políticas nacionales en los países desarrollados el espacio para el desarrollo de acciones de mitigación climática y de estrategias de acceso a recursos naturales escasos� Estas políticas son condicionadas por fuertes preocupaciones relacionadas con sus impactos sobre la competitividad de los productores domésticos y se utilizan subsidios para compensar costos generados por los obje-tivos de mitigación a los productores domésticos� Los países también adoptan mecanismos “de mercado” que generan algún incentivo en los países emisores de la región� En este escenario la potencial generación de conflictos comerciales no resulta una cuestión menor�

Las motivaciones de la esfera internacional para la integración de iniciativas verdes a las políticas domésticas de los países de la región serían, en este sentido, limitadas y esencialmente defensivas frente a las políticas de países desarrollados� El patrón de adopción de políticas de reconversión verde sería fragmentado y dictado por preocupaciones sectoriales con potenciales barreras comerciales generadas por las po-líticas de los países desarrollados� Los incentivos externos para la evolu-ción verde en la región son limitados por el cuadro de bajo crecimiento que caracteriza a los países desarrollados en buena parte del período aquí considerado� La falta de estímulos externos hace de las variables domésticas el elemento decisivo en la definición de la trayectoria de “enverdecimiento” de las economías de la región�


En este escenario inercial, la heterogeneidad entre las estructuras productivas de los países de la región desempeña un papel secundario, pero no irrelevante, en la diferenciación de las trayectorias nacionales de “enverdecimiento” de la economía� El peso de sectores emisores en las exportaciones hace que los incentivos para tomar políticas de recon-versión verde se concentren en determinados países, siempre con un enfoque limitado y sectorial�

En tal contexto, cabe a otras variables domésticas desempeñar un papel más relevante� Por la falta de acuerdos internacionales, el grado de vulnerabilidad económica y social de los países al cambio climático se tornará un factor crecientemente prioritario en las agendas nacionales de política� Países en situación de mayor vulnerabilidad y países donde las coaliciones verdes tengan peso político (o en que la opinión pública es sensible a las preocupaciones climáticas) y que estén dotados de atributos positivos de gobernabilidad, según criterios que integren la dimensión ambiental y climática, adoptarán medidas de adaptación al cambio climático y se distanciarán de aquéllos en los que prevalezcan preocupaciones, visiones o valores opuestos� En este sentido, el principal factor diferenciador de las trayectorias nacionales está, en este escenario, relacionado con la política y con la dimensión de políticas más que con las características económicas estructurales� El mercado doméstico de consumo también generará incentivos limitados para la adopción de este tipo de posicionamiento estratégico por parte de las empresas� Por lo tanto, la participación y el peso del sector de negocios en la coalición verde permanecerán restringidos�

En resumen, en la región la evolución en dirección a un modelo de crecimiento verde se logra de forma incremental y fragmentada; los macro-condicionantes de las políticas públicas continúan siendo eco-nómicos y sociales y la agenda sólo reserva un espacio limitado a temas ambientales-climáticos�

En países exportadores de productos originados en sectores altamente emisores, las medidas de mitigación son adoptadas para superar poten-ciales barreras al comercio� En países vulnerables al cambio climático o dotados de atributos positivos de gobernabilidad sustentable, la agenda ambiental y climática ganará peso de forma “horizontal”, aunque allí también los avances tiendan a ser limitados en ausencia de acuerdos internacionales abarcadores� En países cuya producción y exportación están basadas en recursos naturales –especialmente en los de origen mi-neral– los incentivos a la sobreexplotación generados por la intensidad de la demanda externa serán contrarrestados por crecientes preocupaciones por los impactos ambientales y sociales de las actividades económicas de extracción� El grado de conflictividad relacionado con la explotación


y gestión de estos recursos será alto puesto que se debatirá sobre si ir en dirección hacia un modelo sustentable de uso de sus recursos naturales o si profundizar estrategias cortoplacistas (populistas o productivistas) de explotación de estos recursos�

4.4. De los game-changers a los escenarios alternativos

Además de las tendencias que muy difícilmente serán revertidas en el horizonte prospectivo de este ejercicio, existen determinados factores o procesos que tendrán influencia decisiva en los tipos de configura-ciones que emergerán y en relación con cuya evolución futura hay hoy un elevado grado de incerteza� Son estos factores, aquí denominados “game-changers”, que pueden estar en el origen de escenarios alternativos al escenario inercial arriba descrito� En la evolución de esos factores se encuentra un alto grado de “incertezas críticas”�

En los escenarios de crecimiento verde, los game-changers de origen internacional tienen un papel central en la elaboración de escenarios alternativos, dado que las dinámicas económicas y políticas endógenas a la región no tienen y probablemente no tendrán, en los próximos años, tracción y autonomía suficientes para lanzar a los países a trayectorias de crecimiento verde� Más allá de eso, la cuestión climática es, por definición, global, y diferentes configuraciones de las relaciones económicas y de negociación y cooperación entre países y regiones llevan a situaciones muy diversas en cuanto a incentivos positivos y negativos para la trans-formación productiva verde�

En este estudio, fueron identificados cuatro game-changers (o in-certezas críticas) en la esfera internacional� Primero, la conclusión de un acuerdo global de mitigación y adaptación, negociado en el ámbito multilateral, que compromete a los grandes y medianos emisores con metas vinculantes de mitigación y que contempla mecanismos de finan-ciamiento y transferencia de tecnología que beneficien esencialmente a las economías pequeñas, vulnerables y países menos desarrollados� Las negociaciones en el ámbito de la Convención de Naciones Unidas para el Cambio Climático (UNFCCC) llevaron a la adopción, en 2011 en Durban, de una propuesta para un nuevo acuerdo multilateral (con el fin de sustituir el Protocolo de Kyoto) en 2015, con vigencia a partir de 2020� Este acuerdo impondría compromisos vinculantes de países en desarrollo que actualmente no los tienen� No obstante, es preciso recordar que esta variable no es homogénea entre los países de la región y que depende de las características estructurales de las economías� Para las grandes economías, cuyas emisiones tienen un peso no marginal en las emisiones globales –como Brasil, Argentina y México–, los acuerdos


generan compromisos vinculantes que pesan sobre las opciones de política doméstica� En los demás países, los acuerdos internacionales generan estímulos financieros y tecnológicos para iniciativas de reconversión productiva y de diversificación aprovechando nuevas oportunidades (verdes) de negocios y exportación, aunque con objetivos limitados, además de favorecer proyectos de adaptación al cambio climático�

Segundo, el grado de desarrollo de mercados verdes debido a políticas e iniciativas nacionales, especialmente en los países desarrollados� Esta variable puede actuar como un vector de estímulos importante, asociado a la demanda de los consumidores finales� El desarrollo de mercados verdes, particularmente en los países desarrollados, tendría impactos en todos los países de la región, aunque dichos impactos puedan variar ampliamente según el nivel de contribución de los países en las emisiones globales y la composición sectorial de su estructura productiva y exportadora� En los mayores emisores de la región, nuevas oportunidades (verdes) de exportación serían contrabalanceadas por amenazas de imposición de barreras a las exportaciones de sectores responsables por las emisiones� En pequeños países, el aprovechamiento de segmentos o nichos verdes de mercado prevalecería, pero tales países enfrentarían las dificultades tradicionales para diversificar la producción y las exportaciones�

Tercero, las transformaciones económicas y tecnológicas en el sector de energía, que combinarán el desarrollo de nuevas fuentes “limpias” con el perfeccionamiento de tecnologías que viabilizarán la explotación de fuentes de energía fósil� El saldo líquido de estas evoluciones contra-dictorias definirá la dirección de esta variable: de ella pueden resultar tanto trayectorias tecnológicas que impulsen la transición hacia la eco-nomía verde como un fortalecimiento del paradigma de crecimiento “marrón” en países desarrollados y en desarrollo� Sin duda, el desarrollo y la diseminación de nuevas tecnologías verdes reducirían su precio y actuarían, por un lado, como un incentivo para la “reconversión” verde de los sectores productivos y, por el otro, para la diversificación verde de los países de la región, aunque esta diversificación dependa también de otros factores y políticas para generar, absorber y adaptar nuevas tecnologías� Nuestra hipótesis es que, en el horizonte temporal de este ejercicio, los países de la región no ocuparán posiciones de liderazgo en la generación y diseminación de nuevas tecnologías verdes y que no se impedirá que algunos de ellos adopten políticas de diversificación productiva con tecnologías generadas fuera de la región�

Finalmente, está la incerteza de la evolución del cuadro macroeconó-mico internacional y las trayectorias de superación de la crisis económica� Cuanto peor es el escenario macro, menor es el crecimiento económico,


se reducen las emisiones y, con ello, los estímulos para implementar políticas de transformación verde�

Aunque los game changers identificados sean internacionales (pero no externos a la región), las implicancias de la evolución de estas varia-bles para los países latinoamericanos son condicionadas por factores domésticos:

- Las estructuras de producción y de exportación de los países de la región son aquí clasificadas brevemente en cuatro grupos: 1) grandes economías diversificadas, con base industrial y peso relevante de commo-dities en las exportaciones; 2) economías medianas y pequeñas basadas en recursos minerales; 3) economías pequeñas, basadas en productos agropecuarios; y 4) economías pequeñas, con participación relevante de manufacturas, turismo y otros servicios en la producción y exportación�

- La formación y consolidación en la sociedad civil de una amplia coalición protransición, que incluya actores económicos de peso capaces de percibir fuentes de oportunidades� Como toda dinámica propiamente política, la formación de tal coalición es condicionada por diferentes factores económicos y sociales� Un nivel elevado de sensibilidad al tema ambiental y climático, generado por experiencias locales exitosas o por “traumas” con los impactos de eventos climáticos extremos es uno de esos factores� Las presiones externas ejercidas sobre los países de la región por un escenario donde los compromisos y la cooperación sean los drivers de la evolución es otro de esos factores, especialmente en las economías grandes�

- La capacidad institucional de los Estados nacionales para imple-mentar políticas de transición hacia la economía verde y para manejar tensiones y conflictos asociados a ese proceso, especialmente aquellos que envuelven el uso de los recursos naturales que constituyen ejes relevantes de articulación de la economía nacional con el mercado nacional e internacional� La capacidad de los países latinoamericanos para implementar un patrón de gestión y explotación de los recursos naturales que sea sustentable ambientalmente e inclusivo socialmente5 constituye el componente esencial que consideramos condiciones de “alta gobernabilidad”�6

5 La relevancia de la economía política de uso y gestión de los recursos naturales ha sido subrayada en algunos trabajos recientes, que buscaron identificar diferentes patrones, en términos generales (Barma et al., 2012) o –a partir de este estudio– adaptarlos al contexto económico y político-institucional latinoamericano (Rozenwurcel y Katz, 2012)�

6 En otro ejercicio de elaboración de escenarios se identificó a la “alta gobernabilidad” con un sistema político apoyado en instituciones político-administrativas eficaces que asegu-ran la legitimidad de los mecanismos de representación política y una baja intensidad de conflicto no procesado institucionalmente (Bouzas et al., 2001)�


Un nivel elevado de gobernabilidad, incluida la adopción de un patrón sustentable e inclusivo socialmente de gestión de los recursos naturales y de la renta por ellos generados, junto al desarrollo de una coalición favorable a la estrategia de crecimiento verde, son dos precondiciones para que la agenda de crecimiento verde sea aplicada por una amplia gama de depositarios domésticos, que “empujarían” a la adopción de un abanico de opciones abarcador y coherente de políticas orientadas al aprovechamiento de oportunidades económicas y sociales y a la ge-neración de nuevas ventajas comparativas�

4.5. Escenario optimista: la transición verde en marcha

En la arena internacional, este escenario apunta al inicio de un pro-ceso de transición global hacia una economía verde� En él se combinan un alto grado de compromisos internacionales vinculantes de mitigación climática, el desarrollo acelerado de mercados y la diseminación de tecnologías verdes� La competencia industrial y tecnológica gana fuer-za en los sectores verdes, lo que puede generar conflictos comerciales, pero es también una señal de que estos sectores adquieren relevancia en la matriz productiva de los principales actores en la economía y en el comercio globales� El ambiente macroeconómico global mejora en el segundo quinquenio del siglo XXI y abre espacio a las preocupaciones climáticas en la agenda de los países desarrollados�

La dimensión de negociación y cooperación, basada en acuerdos multilaterales, adquiere centralidad e “inhibe” la adopción de medidas unilaterales y de políticas nacionales que puedan generar conflictos entre países desarrollados y en desarrollo� Las políticas nacionales de los países desarrollados privilegian instrumentos compatibles con los obje-tivos de cooperación internacional, dejando en segundo plano medidas “punitivas” o potencialmente proteccionistas contra países en desarrollo con participación relevante en las emisiones globales� Mecanismos de mercado, patrones y normas voluntarias de certificación ganan espacio en el menú de políticas de aquellos países� Por otro lado, los principales emisores de la región asumen compromisos firmes de mitigación, lo que actuaría como incentivo a la integración de preocupaciones verdes en la matriz de política de estos países�

En este escenario, el avance en la cooperación y las negociaciones internacionales es el gran game changer, al generar presiones e incen-tivos para los países de la región, especialmente los grandes emisores� Presiones externas tendrían eco en intereses económicos y en fuerzas sociales y políticas domésticas, impactando en el equilibrio de poder entre partidarios y opositores del crecimiento verde� Al mismo tiempo, parece


poco probable que, en ausencia de algún tipo de dinámica endógena de movilización y articulación de intereses a favor de transición verde, las presiones externas encuentren eco en estos países� De cualquier forma, es plausible prever que esas evoluciones internacionales darán renovado aliento a la agenda verde en América Latina, fortaleciendo las coaliciones sociales favorables a tal agenda y “empujando” la agenda de política más allá de iniciativas puntuales cuyos impactos positivos son mitigados por la presencia de incentivos contradictorios, desde el punto de vista de la transición verde� El peso de la sociedad civil en la definición de la agen-da verde y en su implementación crece en detrimento de un modelo de gobernabilidad e implementación de políticas esencialmente centradas en el Estado y en sus órganos�

Esto es válido tanto para las grandes economías emisoras de la re-gión como para los pequeños países, aunque en el caso de las primeras la presión externa sea mucho mayor, en función de los compromisos de mitigación que aquellos países asuman� Cabe aclarar que la mayor diversificación productiva ofrecería oportunidades importantes de recon-versión en los sectores empresariales� Estos países adoptarían políticas industriales activas para ocupar segmentos del mercado internacio-nal de bienes y servicios crecientemente diversificados y las empresas transnacionales actuarían en la misma dirección, repercutiendo en las evoluciones internacionales en la agenda doméstica� También en el caso de los países pequeños y no relevantes como emisores, la dimensión internacional ejercería presión sobre el equilibrio político doméstico, a través del mercado –potencial de exportación de bienes verdes– y de la posibilidad de aportes de financiamiento y tecnología para que estos países enfrenten el desafío de adaptación climática�

Ésta es la configuración que genera mayores incentivos para que estrategias de reconversión y diversificación productivas verdes sean adoptadas con menores resistencias y sean percibidas como fuentes de oportunidades más que amenazas� La agenda verde es impulsada por el contexto internacional y halla eco en actores domésticos que forman coaliciones para incidir en las políticas públicas�

4.6. Escenario pesimista: riesgos de regresión

El punto de partida de este escenario es un ambiente internacional francamente desfavorable a la inclusión de preocupaciones ambientales y climáticas en las agendas de políticas� En este caso, no hay acuerdo multilateral con compromisos vinculantes de mitigación� La agenda de corto plazo se impone frente a las preocupaciones de medio y largo plazo y las cuestiones ambientes quedan marginadas� En el área de energía, los


combustibles fósiles ganan peso en función de nuevos descubrimientos y del desarrollo de tecnologías que permitan acceder a reservorios an-tes inexplotados� En contrapartida, las tecnologías de energía limpia se estancan por su baja competitividad frente a las fuentes tradicionales� Además, los conflictos comerciales de sectores y bienes asociados a estas tecnologías limitan su difusión y generan incertidumbre sobre su futuro�

Las señales emitidas por el ambiente internacional apenas si incen-tivan a los países de la región a invertir en mitigación y en diversificación productiva verde, pero generan estrategias de sobreexplotación de re-cursos naturales, de mala gobernabilidad y baja calidad institucional de gestión de estos recursos y de perpetuación de paradigmas tecnológicos y productivos no verdes�

En este escenario, los modelos verdes de crecimiento dependerían en la región exclusivamente de la dinámica de las variables internas, que son insuficientes para impulsar la transición en ausencia de un ambiente internacional favorable� En la práctica, se combinan el distanciamiento de las políticas públicas en relación con las preocupaciones de sustentabi-lidad con la fragilidad de la coalición política verde frente a los intereses articulados en torno al modelo de desarrollo vigente�

Políticas climáticas unilaterales adoptadas por países desarrollados, en ausencia de acuerdos globales de mitigación, y la difusión de patrones y normas privadas verdes aplicadas a productos y procesos productivos impactarían negativamente en las exportaciones intensivas en emisiones y en recursos naturales de la región, dirigidas a los países desarrollados� Ello generaría conflictos comerciales, llevaría a los países de la región afectados a adoptar posiciones duras contra la agenda verde en la esfera internacional y fortalecería la polarización Norte-Sur�

En rigor, éste es un escenario en el que las preocupaciones verdes no consiguen, ni a través de instrumentos internacionales ni mediante mecanismos internos, hacerse presentes en la agenda de políticas pú-blicas y en las estrategias empresariales� La fragmentación de iniciativas y prioridades entre los principales jugadores internacionales, que prio-rizan sus agendas domésticas, y la intensidad de la competencia por recursos naturales concurren para fortalecer estrategias de corto plazo y estrategias empresariales de sobreexplotación� Este tipo de escenario tiene sus principales características maximizadas cuando se piensa en relación con economías con fuerte especialización en la explotación y exportación de pocos recursos naturales y cuyos regímenes políticos son poco permeables a las demandas de la sociedad civil�



Aunque la noción de crecimiento verde haya ganado densidad en términos políticos, el análisis de las relaciones entre crecimiento eco-nómico e inclusión social, por un lado, y de las políticas climáticas y ambientales, por otro, justifica una postura cautelosa a la hora de pre-cisar que el nuevo modelo de crecimiento verde será el nuevo modelo normativo de desarrollo�

La existencia de un alto grado de incertidumbre en relación con la capacidad de la agenda de crecimiento verde de impulsar nuevos vectores de crecimiento e inclusión se vincula al hecho de que la plena realización de los beneficios de las políticas verdes sólo se perciben a largo plazo para maximizar la fuerza de la inercia en relación con los desafíos climáticos y ambientales� Más aún cuando, como ocurre en la región, las urgencias del crecimiento económico y de la reducción de la pobreza proveen a los Gobiernos y a las empresas la legitimidad para ignorar los costos y, en la práctica, rechazar las evidencias de los riesgos climáticos y ambientales�

En este contexto, el ejercicio de elaboración de escenarios aquí realizado no puede evitar la confirmación de que las fuerzas endógenas de transforma-ción en la dirección de un modelo de crecimiento verde son –y serán hacia 2025– incapaces por sí mismas de revertir la situación actualmente vigente� La emergencia de un escenario internacional dominado por negociaciones multilaterales y por mecanismos de cooperación surge, entonces, como una variable esencial para que aquella transformación se produzca, o más precisamente abarque irreversiblemente la matriz de políticas públicas�

La evolución positiva del escenario internacional, aunque capaz de pesar fuertemente en la balanza de poder e intereses domésticos de los países de la región, no bastará para lograr incentivos y presiones hacia un nuevo modelo de desarrollo� Es preciso que contribuyan también las características domésticas de los países de la región, como la estructura de producción e inserción internacional de sus economías, la existencia de coaliciones verdes con peso político y la calidad de la gobernabilidad del crecimiento�

El ejercicio prospectivo aquí realizado ha presentado escenarios alternativos de articulación de estas variables� Tales escenarios son ne-cesariamente representaciones estilizadas –y simplificaciones– de los futuros plausibles para los países de la región, en cuanto a la adopción de modelos verdes de crecimiento� El cuadro 5 sintetiza las implicancias de los diferentes escenarios para los países, caracterizados según sus estructuras de producción y su patrón de inserción de las exportaciones�


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Tanto la difícil situación económica vigente desde hace algunos años en los países desarrollados como la presencia de factores inerciales, que tienden a reproducir en el tiempo el modelo de desarrollo hoy vigente en la región, reducen la factibilidad de un escenario optimista en la adopción de una estrategia verde de crecimiento hacia 2025� Resulta más probable la proliferación de trayectorias compatibles con los escenarios inercial o pesimista aquí descritos que con uno de características optimistas�


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Casos de éxito de eConomÍa verde en PaÍses desarrollados: leCCiones Para amériCa latina

Isabel Studer7

1. Introducción

Economía y crecimiento verde son términos que han ganado popula-ridad entre los tomadores de decisiones, puesto que hoy son considerados una vía para enfrentar las crisis globales concurrentes en el plano econó-mico y ambiental� El planteo de un obligado cambio paradigmático hacia un modelo de desarrollo que simultáneamente restaure el crecimiento económico, proteja el capital natural del planeta y reduzca la pobreza y la desigualdad se fundamenta en la convergencia de retos que antes eran considerados de distinta índole y totalmente desvinculados� Los desafíos actuales incluyen la dificultad para restablecer el crecimiento económico sostenido en los países desarrollados desde la crisis financiera de 2008; el encarecimiento tanto de los recursos naturales como de los elementos químicos (por ejemplo, petróleo y fósforo); el deterioro y la degradación de los ecosistemas del planeta (por ejemplo, el sistema climático); las proyecciones de crecimiento poblacional y la consecuente demanda por bienes y servicios provenientes de las economías emergentes, especial-mente las asiáticas; y la desigualdad y la pobreza crecientes en los países menos desarrollados�

El debate en torno a cuáles son las políticas y medidas que engloban la transición hacia una economía verde o hacia un modelo de crecimiento verde e inclusivo todavía es incipiente� Organismos económicos interna-cionales como el Banco Mundial, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, la Organización de Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial y la Organización Internacional del Trabajo, así como el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, han liderado las acciones que tienden a propiciar el diálogo y proponer defi-niciones acerca de los conceptos de economía verde, crecimiento verde y crecimiento verde e inclusivo, así como también han debatido sobre

7 La autora quisiera agradecer a Talia Contreras por su apoyo en la investigación realizada para este capítulo� Todo error u omisión es responsabilidad de la autora� Este capítulo recoge varios extractos de una investigación más exhaustiva del Instituto Global para la Sostenibilidad que será publicada como libro bajo el título Casos Internacionales de Economía Verde: lecciones para México.


cuáles son o deben ser las políticas públicas para alcanzar los objetivos de crecimiento económico con sostenibilidad ambiental�

En la segunda sección, este trabajo revisa, breve y no exhaustiva-mente, la literatura sobre el tema, retomando algunas de las ideas más generales en torno al significado de economía-crecimiento verde así como la relación que existe entre estos términos y la inclusión social�

En la siguiente sección de este documento se adopta el marco analítico desarrollado por la OCDE para analizar casos exitosos de crecimiento verde en países desarrollados� Más allá de la discusión conceptual y nor-mativa sobre economía, crecimiento verde y crecimiento verde inclusivo, una dificultad intrínseca en los análisis sobre este tema ha sido la ausencia de datos empíricos que muestren qué combinación de herramientas de política pública ha sido exitosa en la implantación de la sostenibilidad ambiental de manera transversal y comprehensiva en los modelos de desarrollo económico (Johnson, 2011)� Los ejemplos de casos exitosos que existen se refieren a sectores específicos o a políticas implementadas en países desarrollados, dado que en los países en vías de desarrollo aún no se reportan resultados contundentes a escala más amplia�

Es importante enfatizar que no existe una fórmula única ni una combinación de políticas públicas para promover el crecimiento verde inclusivo y que ningún país ha logrado hacer esta transición� Además, queda claro en la literatura que, si bien existe una serie de políticas públicas y de arreglos institucionales que son útiles para la transición hacia un crecimiento verde, el modelo que se adopte para esta transi-ción dependerá del grado de desarrollo, del capital natural y del marco normativo y de política pública específico para cada país�

En la cuarta y quinta sección, este estudio explica cuáles han sido las herramientas disponibles que permitieron a dos países desarrollados conciliar el crecimiento económico con la preservación del capital natural o responder a un problema de escasez de algún recurso natural mediante una combinación de políticas de mercado, de regulaciones y de cambios institucionales que propiciaran a su vez el crecimiento económico y la generación de empleos� Para desarrollar este análisis, se abordan dos casos exitosos: la distribución del agua para mejorar el sector agrícola en Australia y el desarrollo de energías alternativas en Alemania� No obstante, conviene aclarar al lector que, aun cuando se señalan los be-neficios sociales derivados de estas experiencias, la información pública disponible fue insuficiente para valorar si dichos casos fueron exitosos desde la perspectiva de la inclusión social� Esta situación en parte revela un aspecto que ha quedado claro en la literatura y que tiene que ver con los retos diferenciados que los países desarrollados y los países en vías


de desarrollo enfrentan para la adopción de estrategias de crecimiento verde inclusivo, aspecto que se retoma en la última sección de conclu-siones del documento con las lecciones para América Latina� De hecho, el lector puede vincular las experiencias exitosas que aquí se presentan al menos con los estudios de caso de Chile, por la gestión del agua, y de Bolivia, de Argentina y de Brasil, por la búsqueda de alternativas ener-géticas, además del capítulo sobre lecciones desde países en desarrollo�

2. Economía verde: una breve discusión conceptual

En los últimos años, la cuestión del cambio climático ha despertado atención e interés en la comunidad internacional, por un lado generando ciertos consensos sobre sus efectos y las acciones necesarias para mitigar sus causas y, por el otro, reconociendo que el problema es real y que las soluciones deben ser globales�8 Sin embargo, las negociaciones sobre este tema se han estancado y no se han logrado compromisos concretos y vinculantes a nivel global� Además, la problemática de la sostenibilidad no se agota en los efectos del cambio climático y, por lo tanto, se requiere una visión más integral�

La economía verde, término acuñado por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), se refiere a “aquella que mejora el bienestar humano y la equidad social, a la vez que reduce sig-nificativamente los riesgos ambientales y la escasez ecológica” (PNUMA, 2011)� El objetivo es lograr la sostenibilidad a través de la transversali-dad de políticas en sectores económicos clave y el enverdecimiento de productos, de servicios, de tecnologías y de cadenas de suministro� Este marco enfatiza la creación de empleos y la erradicación sostenida de la pobreza, así como el reconocimiento de la contribución económica de los acervos de capital natural para promover su conservación y mejorar su aprovechamiento�

Por su parte, la OCDE define el crecimiento verde como “aquel que promueve el crecimiento y desarrollo económicos, al tiempo que ase-gura que los bienes naturales continúan proporcionando los recursos y los servicios ambientales de los cuales depende nuestro bienestar” (OCDE, 2011)� El objetivo general es lograr el crecimiento económico a partir de la sostenibilidad de sectores clave� Este enfoque enfatiza en la

8 Enfoque derivado de las negociaciones internacionales sobre clima, originadas a partir de la Conferencia Mundial sobre el Clima (1979), el Grupo Intergubernamental sobre el Cambio Climático (1998), la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (1994) y el Protocolo de Kioto (1997)�


productividad, la innovación, el desarrollo de tecnologías y la generación de crecimiento� Algunas de las recomendaciones de la OCDE de políticas públicas encaminadas a lograr estos objetivos apuntan a encarecer la contaminación con reformas fiscales que castiguen a quienes contaminan y mejoren las arcas gubernamentales para la promoción, por ejemplo, de tecnologías limpias o de programas sostenibles� Además, se orientan a alinear los precios para reflejar el valor de los activos naturales y los servicios ambientales, es decir, internalizar las externalidades o los cos-tos ambientales, por ejemplo, en el precio del agua y de la electricidad�

El crecimiento verde, la economía verde o el crecimiento bajo en carbono han sido definidos de diferentes formas por los distintos orga-nismos internacionales� Sin embargo, comparten elementos comunes, siendo uno de ellos el que la transición hacia un nuevo modelo de de-sarrollo permite no sólo enfrentar las diversas crisis ambientales sino que es una estrategia efectiva para combatir rezagos sociales diversos, asegurando el bienestar de las generaciones presentes y futuras� Pese a que en estas perspectivas se integra la variable social, este tipo de cues-tiones no son explícitas�

En su estudio Inclusive Green Growth, el Banco Mundial ha deba-tido extensamente en torno a cómo un modelo de crecimiento verde es o puede ser inclusivo en términos sociales (Banco Mundial, 2012)� En este sentido, el concepto de crecimiento verde inclusivo ha incor-porado a la discusión las nociones de desarrollo humano y de mejora de la población en condiciones de pobreza� Para el Banco Mundial, “las estrategias de crecimiento verde son estrategias de crecimiento con la meta adicional de promover un mejor medio ambiente� Como tal, no pueden ser sustitutas de buenas políticas de crecimiento: las medidas ambientales no pueden compensar por la existencia de mercados de trabajo distorsionados, sistemas financieros que carecen de liquidez o de pobres ambientes de negocio” (Banco Mundial, 2012: 13)� En síntesis, las políticas de crecimiento verde no pueden resolver los problemas de competitividad, de empleo o de pobreza�

Así, puesto que los costos de los ajustes para internalizar la variable ambiental varían en los distintos sectores industriales, ya que unos son más propensos a la innovación que otros y tienden a adaptarse mejor, se requieren políticas y regulaciones que estén orientadas al desarrollo del capital humano, la inversión y el desarrollo� También deben introducirse impuestos ambientales que permitan enfrentar los costos asociados a la transición hacia un crecimiento verde� Pero estas políticas deben estar diseñadas de tal forma que protejan a los pobres de sus impactos nega-tivos� Por ejemplo, la remoción de subsidios a las energías fósiles o a la


producción agrícola no sostenible deben asegurar que no perjudican a la población con menos recursos y que potencian los aspectos positivos de las mismas (Banco Mundial, 2012: 15)�

3. Políticas para impulsar la transición hacia el crecimiento o la economía verde

El Banco Mundial ha señalado que cualquier estrategia de creci-miento verde inclusivo enfrentará grandes retos y necesitará atender problemas de economía política y fallas institucionales, de mercado y de comportamiento� En este sentido, ha propuesto una estrategia centrada en tres pilares que permita enfrentar los costos de los ajustes hacia un crecimiento verde inclusivo, a saber: 1) estrategias que maximicen los beneficios locales e inmediatos para evitar las decisiones que puedan impedir un crecimiento sostenido a largo plazo; 2) medidas que pro-muevan e incentiven políticas inteligentes; y 3) herramientas innova-doras de financiamiento para enfrentar los altos costos de entrada para el desarrollo de nuevas tecnologías (Banco Mundial, 2012: 16-22)� Esta perspectiva coincide con el paquete de políticas e instrumentos que la OCDE recomienda, ya que entiende al crecimiento verde como un elemento esencial del “desarrollo sostenible”� Según aquel organismo, existen dos motores que propician el crecimiento verde: las presiones insostenibles de los recursos naturales y los costos de oportunidad de la inacción� Las fuentes de crecimiento verde son la productividad, los nuevos mercados, la previsión y la estabilidad�

Para hacer la transición también deben removerse obstáculos, como la infraestructura inadecuada, la falta de capital humano, la débil calidad institucional, la incertidumbre normativa y las barreras a la innovación que no permiten que las nuevas tecnologías sean competitivas (OCDE, 2011: 5-11)� En este sentido, los países deben instrumentar dos tipos de políticas esenciales para el crecimiento verde: 1) políticas de marco de referencia que refuerzan el crecimiento económico y la conservación del capital natural y 2) políticas que brinden incentivos para el uso eficiente de recursos�

Los casos de éxito presentados a continuación proveen ejemplos específicos del conjunto de políticas públicas, ajustes institucionales y regulaciones que fueron utilizados para integrar la sostenibilidad am-biental en los sectores del agua en la agricultura australiana y en el sector energético alemán� Ambas experiencias muestran que los cambios fueron estructurales y que se lograron instrumentar en varias décadas� Asimismo,


constituyen una prueba del uso de instrumentos de mercado y de la mayor integración de variables ambientales� No obstante, por la falta de información disponible, los casos de éxito no muestran si la introducción de la sostenibilidad ambiental aseguró las metas de inclusión social�

4. Estudio de caso: distribución del agua y agricultura en Australia

4.1. Contexto

En la cuenca australiana del Murray-Darling (MDB) –región parti-cularmente importante por su aporte a la economía nacional y por su creciente demanda de recursos hídricos para la agricultura de irrigación– se han combinado reformas institucionales y políticas de mercado para mejorar la productividad agrícola, ayudando a los productores a responder a las condiciones estacionales y a gestionar el riesgo� La adopción de un enfoque integral, que incluye principios de gestión de agua coherentes a nivel estatal y local y la introducción de mecanismos y políticas para impulsar los mercados de agua, ha sido clave para lograr la transforma-ción del sistema hídrico� La reforma es parte, además, de una agenda microeconómica más amplia que incluye la reforma agrícola, la política de competitividad y la ambiental�

En Australia, la agricultura genera el 4% del PBI, el 4% del empleo nacional y el 18% de las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI)� A su vez, el sector agrícola representa el 25% de las exportaciones austra-lianas (principalmente cereales, semillas oleaginosas, carnes y productos lácteos), emplea el 58% de la superficie del país, consume el 77% del agua y el 3% de la energía� Asimismo, la industria de alimentos es el sector más grande de la industria manufacturera en Australia (DAFF, 2012a)�

Más del 80% de la tierra utilizada para el cultivo de algodón, arroz, uvas y vegetales depende de la irrigación (Burdack, 2011: 4)� Cerca del 30% de los negocios agrícolas en Australia utilizan la irrigación y la superficie de tierras de regadío ha aumentado en un 7% desde 2009 (DAFF, 2012b)�

La cuenca de MDB comprende 23 subcuencas, abarca 85 millones de hectáreas (el 14% de la superficie terrestre de Australia), genera cer-ca del 40% del valor bruto de la agricultura australiana y ocupa el 21% de todas las tierras agrícolas en Australia, bajo la jurisdicción de cinco diferentes estados (Queensland, Nueva Gales del Sur, Victoria, Australia del Sur y el Territorio de la Capital Australiana)� En 2011, en esta cuenca se localizaron el 40% de las empresas agrícolas de riego de Australia y el 61% del total de tierras de regadío, y se consumió el 68% del agua de


riego� Además, en este espacio se produce el 100% del arroz de regadío, el 90% del algodón de riego y el 60% de la uva (Brudack, 2011)�

Según la Constitución de 1901, cada estado australiano regulaba sus recursos hídricos� En consecuencia, convivieron distintos regímenes de distribución (McKay, 2004: 41)� Los usuarios que requerían agua para riego solicitaban licencias emitidas con base en la superficie de tierras de producción (NWC, 2011: 28)� Los problemas sobrevinieron por la sequía de la década de 1990 que intensificó la escasez de recursos advertida un decenio antes� Como resultado, las asignaciones a los irrigadores dismi-nuyeron, afectando especialmente a aquellos que no eran prioritarios� La sequía prolongada impidió la recuperación de las grandes reservas del sur de la cuenca, lo que provocó un fuerte estrés en la seguridad hídrica de ciertas regiones�

El creciente consumo de agua más los efectos de la reciente sequía han tenido costos ambientales altos� Por ejemplo, 21 de las 23 subcuencas del Murray-Darling se consideran en condición “pobre” o “muy pobre” en cuanto a su salud ecológica (MDBA, 2012)� En 2001 se determinó que la salinidad media del río había aumentando significativamente, lo que ponía en peligro su empleo para riego y usos urbanos, y se pronosticó que, para 2050, afectaría alrededor de 3,4 millones de hectáreas� Otro estudio de 2008 indicó que es probable que la cuenca del Murray-Darling pierda la mitad de su producción anual de agricultura de regadío para media-dos de siglo, lo cual minaría la capacidad exportadora de Australia con una consecuente dependencia de las importaciones agrícolas� También se diagnosticó que, sin acciones de mitigación, habría un descenso del 92% en la producción agrícola de regadío en esta cuenta, lo que afecta-ría principalmente la producción de lácteos, de frutas, de verduras y de granos (Garnaut, 2008: 125-258)�

No obstante esta situación, la cuenca Murray-Darling es un caso de éxito, por cuanto se logró la introducción de reformas y políticas públicas que permitieron mantener la producción agrícola y mejorar los niveles de conservación del agua en el sistema hídrico de la cuenca, con beneficios claros también para el medio ambiente�

4.2. Transición exitosa a un modelo de economía-crecimiento verde

Actualmente los Gobiernos de los estados australianos continúan controlando el agua, definiendo los derechos a través de la legislación local y gestionándolos mediante una variedad de licencias y acuerdos de planificación� Los irrigadores australianos tienen licencias de agua que les dan derecho a comprar un sistema de canales o tuberías, y pueden bombear directamente el agua de los ríos para la producción agrícola o


tener licencias para construir y operar pozos profundos� Los agricultores que cultivan productos basados en plantaciones permanentes como la horticultura –incluyendo cítricos, vino y uva de mesa y algunos productores lácteos– tienen licencias de alta seguridad que le dan mayor prioridad al agua� Los certificados de seguridad más baja son de los productores de arroz, de algunos productores de leche y de los productores de cultivos anuales de regadío� Cada titular de licencia paga un cargo fijo de los costos de infraestructura y éstos se facturan independientemente de la cantidad de agua recibida� Los planes de distribución son de 10 a 15 años para proporcionar a todos los consumidores la seguridad necesaria para garantizar una inversión eficiente (Young, 2010: 9)�

El derecho comercial se ha convertido en una práctica bien estable-cida, en particular en la cuenca del Murray-Darling donde el valor de los derechos de agua se ha incrementado significativamente� Los índices nacionales de valor de los derechos de agua muestran que el retorno de los títulos de agua supera el rendimiento de los activos relacionados con la agricultura� Los inversionistas del agua han sido capaces de tener retornos por arriba del 15% anual (Young, 2010)�

El comercio de agua constituye una herramienta que permite a los irrigadores generar ingresos adicionales, minimizar costos de los insumos, mantener su capacidad de producción durante los períodos de sequía y ampliar su propia producción cuando la disponibilidad de agua aumenta (NWC, 2012: 27)�

El éxito de Australia en la conciliación de metas ambientales y econó-micas ha sido claro durante la sequía extrema de 2007 a 2009� El comercio de agua intra- e interregional (combinado con la movilidad de factores en granjas) no sólo permitió la mitigación de pérdidas, sino que contribuyó a aumentos en la producción: US$ 1�050 millones y US$ 1�200 millones en 2007-2008 y en 2008-2009 respectivamente (NWC, 2012: 102)�

Durante los años de sequía surgió un claro patrón de movimiento del agua asociado con el comercio interregional� El agua se desplazó hacia el sur de la cuenca, y esto mostró un patrón de comercio indicativo de una mayor eficiencia en la asignación del recurso, en tanto que la poca agua disponible pasó de productores con demandas de riego flexibles a los que tenían demandas inflexibles� Además, se registró un flujo de compensación de pagos, la cual contribuyó a mantener la viabilidad de las explotaciones agrarias individuales (Fargher, 2012: 10)� Adicionalmente, mientras el agua disponible para uso se redujo en un 53% entre 2005 y 2009, el valor bruto de la producción agrícola de regadío descendió sola-mente en un 29% durante el mismo período, lo que denota la eficiencia


en la asignación debido al movimiento del agua, en particular para las empresas hortícolas de alto valor (NCW, 2011b)�

La producción de arroz es flexible, puesto que se pueden tomar de-cisiones a principios de la temporada sobre la base de anuncios iniciales de asignación de agua, el precio esperado y el precio en la oferta para el producto� Durante los años de sequía, cuando el precio de las asignacio-nes de agua se elevó por encima del umbral determinado como rentable para su uso en la producción de arroz, los irrigadores vendieron sus asignaciones de agua para generar dinero en efectivo� En contrapartida, las necesidades de agua de los horticultores, como los productores de almendros o de uvas, son relativamente fijas� Estos adquirieron derechos de agua progresivamente conforme a sus planes de desarrollo y las cre-cientes necesidades del recurso (Fargher, 2012: 11-15)�

Otros beneficios adicionales han sido la expansión de nuevas indus-trias, como la hortícola al sur de la Cuenca Murray-Darling, la adopción de estrategias más sofisticadas en las prácticas de gestión agrícola y la inversión en tecnologías de riego (NWC, 2012: 27)� Además, entre 1990 y 2003 disminuyó el consumo de agua por hectárea a la mitad (OCDE, 2008), se favoreció el reciclaje de nutrientes y el control de plagas pro-porcionados por la diversidad biológica, se consiguió menor salinidad, se redujo la proliferación de algas y se repusieron las aguas subterráneas� A todo ello debe sumarse el crecimiento de las industrias de recreación y del turismo�

Muchos de los temidos impactos sociales y ambientales que el co-mercio del agua ocasionaría no se materializaron� Diferentes normas de mercado y herramientas de políticas complementarias –como las creadas para la gestión de la salinidad– ayudaron a minimizar estos problemas (NWC, 2011: XI)� No obstante, cabe destacar que hubo obstáculos téc-nicos, como las variaciones en los registros de información sobre el uso y los derechos que registran las distintas jurisdicciones, y políticos por las discrepancias entre los Gobiernos estatales� Asimismo, perdura la diversidad de los sistemas jurídicos interestatales e interregionales de las normas de calidad del agua, los conflictos entre los intereses privados y el bienestar público y la preservación de la autonomía de las empresas de agua de reciente creación�

4.3. Las herramientas para la transición hacia esquemas de crecimiento verde

En la cuenca Murray-Darling se emprendieron políticas públicas comprensivas a distintos plazos, que incluyeron cambios institucionales


y regulaciones para resolver problemas de gobernabilidad y crearon las bases para el funcionamiento de los mercados de agua�

Desde la década de 1980 se evidenció la disminución de la capacidad gubernamental para financiar grandes proyectos de infraestructura hídrica y de asistencia a los Estados en esta materia por los cuestionamientos sobre la viabilidad económica del desarrollo de los recursos hídricos� Este panorama se sumó al abandono de algunas políticas proteccionistas comerciales, dejando a Australia en una posición débil en los mercados mundiales agrícolas (NWC, 2011: 33-35)� El aumento significativo de la demanda por agua, en un 65% entre 1983-1984 y 1996-1997 (NWC, 2011: 36), puso en evidencia que el marco institucional existente no era adecuado para afrontar los desafíos de la asignación de este recurso vital (McKay, 2004: 42)� La combinación de la escasez del recurso hídrico y la conciencia por preservarlo, por un lado, motivó la gradual adopción de reformas legales que institucionalizaron medidas de precios y mercados y, por el otro, instrumentó políticas para remover obstáculos�

La legislación indica actualmente que los estados tienen derecho a controlar el uso del agua y los usuarios sólo pueden adquirir o mantener el derecho de utilizar el agua, es decir, el Gobierno determina la cantidad de agua disponible y posee la facultad de regular la captura de agua en ríos y aguas subterráneas� El resultado ha sido un régimen de derechos de propiedad propicio para el desarrollo de mercados eficientes (Young, 2010: 17)�

Los mercados de agua introducidos mediante las reformas han pro-visto oportunidades para que el agua sea distribuida entre varios usuarios y han creado esquemas flexibles para responder ante cambios en el en-torno operativo, como sequías (Sanders et al., 2010)� Los datos recientes indican que el volumen de agua comerciado como proporción del agua total disponible aumentó desde el año 2000 (Ashton et al., 2011: 29)� El comercio de agua permitió al sector agrícola enfrentar la sequía y aliviar la producción y la pérdida de empleos en la zona austral de la cuenca�

El sistema de “cap and trade” –introducido después de que la auditoría de 1997 determinara que las extracciones de la cuenca se encontraban en niveles insostenibles y que causaban un daño severo a la salud ecológica del sistema fluvial– ha creado un valor para el agua de riego en función de su costo de oportunidad en el uso (Sanders et al., 2010: 6)�

Actualmente, la planificación y la gestión de los recursos hídricos están a cargo de los organismos gubernamentales� De esta forma, se establecieron empresas de agua, donde los agricultores se convirtieron en clientes y el agua se transformó en un producto� Cada estado instru-mentó diversos esquemas de oferta y demanda acorde a las necesidades


locales, con diferentes metodologías para establecer el precio y las tarifas� Asimismo, se usaron instrumentos de mercado para crear incentivos para la conservación de los recursos hídricos� Uno de ellos fue la com-pra de derechos de agua por parte del Gobierno federal para equilibrar el medio ambiente (NWC, 2012: 44; Fargher, 2012: 17)� Otras medidas gubernamentales importantes adoptadas por el Gobierno federal fueron la reducción –hasta la desaparición– de los subsidios al agua y la mayor transparencia en los costos del agua�

4.4. Normativas y acciones

4.4.1. Reforma de 1994En 1990 el Consejo Ministerial de la Cuenca Murray-Darling presentó

su estrategia para el manejo de los recursos naturales como respuesta al deterioro de la salud de la cuenca� Las reformas iniciadas en 1994 introdujeron cambios institucionales e instrumentos económicos y de mercado que modificaron la tarifa del agua, incentivaron el comercio de agua y buscaron la reintegración del recurso al medio ambiente�

Las medidas comprometieron a todos los Gobiernos estatales a promulgar nuevas leyes de agua, a crear órganos independientes de los monopolios estatales para regular el precio de los servicios, a emprender reformas estructurales y leyes para facilitar la competencia y a revisar restricciones legales a la misma� Uno de los componentes clave de estos cambios fue la introducción de objetivos para la salud de los mantos acuíferos y la sostenibilidad del sector del agua, por lo que el mayor logro de estas reformas fue el establecimiento de un límite volumétrico (cap) en la cantidad de agua que puede ser utilizada anualmente por los estados (NWC, 2011: 7)�

4.4.2. National Water Initiative (2004)La Iniciativa Nacional del Agua (National Water Initiative) surgió

como una propuesta integral para promover un uso económico eficiente y sostenible de los recursos hídricos, su infraestructura y gobernabilidad, así como garantizar los ingresos suficientes para permitir la entrega efi-ciente de los servicios requeridos y facilitar el funcionamiento del agua mediante la transparencia en su gestión� La iniciativa comprometió a todos los Gobiernos estatales a instrumentar medidas para resolver la sobreasignación y a adoptar planes quinquenales para lograr precios con plena recuperación de los costos (Young, 2010: 11)�


4.4.3. Water Act (2007)En respuesta a la sequía de 2007, el Gobierno australiano anunció

un Plan Nacional para la Seguridad del Agua a fin de mejorar la eficien-cia en la asignación del agua y de evitar la sobreasignación de agua en zonas rurales (Ashton et al., 2011: 10)� Las dificultades para negociar con el estado de Victoria llevaron al Gobierno federal a convertir el Plan en una Ley de Agua� El cambio institucional más significativo fue el establecimiento de la autoridad de la cuenca del Murray-Darling como nuevo responsable de garantizar la gestión sostenible e integrada de los recursos hídricos (Prasad, 2011)�

La Ley de 2007, congruente con las reformas anteriores, hizo hin-capié en el establecimiento de un límite de extracción (cap), en el uso de los mercados de agua para la movilización del recurso a aquellos lugares donde su contribución económica es mayor y en un sistema de gestión de salinidad también basado en el mercado (Connell, 2011)� La ley también previó la regulación del almacenamiento de agua y de gastos de distribución dentro de la cuenca a través de “reglas de costos de agua” emitidas por el Ministro Federal para el Cambio Climático y el Agua con el asesoramiento de la Comisión Australiana de Competencia y del Consumidor� Incluyó también los principios de tarificación del agua y los objetivos que han de ser aplicados en la formulación de las reglas con base en las reformas anteriores�

4.5. Balance

Los cambios institucionales en el sector del agua fueron consecuencia de la escasez de agua, de la salinidad, de la recuperación de costos y de la sequía� En un principio, las instituciones del agua en Australia se de-sarrollaron en torno al poder constitucional de los estados� Pero a partir de las reformas de 1994, las instituciones evolucionaron para atender las preocupaciones nacionales e interestatales, y le dieron un papel cada vez mayor al Gobierno federal e introdujeron ajustes regulatorios y políticas de mercado para alinear los precios y lograr el objetivo de sostenibilidad ambiental de los recursos hídricos (McKay, 2004: 40)�

Antes de las reformas, los Gobiernos estatales utilizaban el agua como una herramienta para promover el crecimiento de sus comunidades, sin tener en cuenta las implicaciones medioambientales y la sostenibilidad del recurso hídrico� El papel de las autoridades consistía en expandir la irrigación de las regiones a través de inversiones en presas e infraes-tructura, en un sistema en el que el agua estaba fuertemente subsidiada y las prácticas de gestión local eran ad hoc y respondían a necesidades particulares� Conforme creció la demanda y los niveles de extracción, así


como los impactos en el medio ambiente y la vulnerabilidad ante el clima, también aumentó la inestabilidad de la oferta de agua y la incapacidad de los Gobiernos para gestionar los recursos ante una intensa competencia� En este contexto, el Gobierno australiano fue adoptando un papel central como un representante de la demanda ambiental, una función que va más allá del “ambientalismo”, pues el sistema de compra de derechos por parte del Gobierno es una inversión social cuyos rendimientos no son siempre monetarios ni visibles en el corto plazo�

La mayoría de los cambios institucionales recientes en el sector del agua fueron posibles gracias a que Australia ya contaba con bases institu-cionales previas que hicieron posible la transición hacia los mercados de agua� Estos factores incluyen el sistema de permisos de agua, la asignación volumétrica, los organismos de cuenca y los mecanismos legales para la resolución de conflictos� En este sentido, el costo de transacción de los recientes cambios institucionales, tales como el perfeccionamiento de los mercados de agua y las reformas de privatización, y los precios eran mucho más bajos que en ausencia condiciones institucionales iniciales�

El caso también muestra que el desarrollo de mercados de agua es un mecanismo clave para resolver los problemas de sobreasignación de los recursos hídricos al tiempo que se optimizan los resultados económi-cos, sociales y medioambientales� También se prueba la importancia de desarrollar sistemas eficientes de información y de registro de los usos del agua y estándares nacionales para el intercambio de información, así como la importancia de generar investigación sobre los impactos medioambientales de la sobreexplotación�

5. Estudio de caso: energías renovables en Alemania

5.1. Contexto

Alemania es la economía más grande de Europa y la cuarta más importante en el mundo� Como resultado de las inversiones en investi-gación y desarrollo, el país es líder en biotecnología, en nanotecnología y en informática� Desde 2011, ha sido el sexto mayor consumidor mundial de energía y el principal de la Unión Europea� De acuerdo con el Instituto Federal de Geociencias y Recursos Naturales, más del 90% del consumo de energía primaria de Alemania proviene del petróleo, del gas natural, del carbón y del uranio, y una gran proporción de los combustibles fósiles consumidos son importados: el 98% del petróleo crudo, el 87% del gas natural y el 77% de hulla (Lauber y Mez, 2004: 616)�


Tras décadas de intenso desarrollo industrial en Alemania se ha producido un significativo deterioro ambiental debido a la contamina-ción del aire y del agua por la alta dependencia del país de la quema de combustibles fósiles generadores de la electricidad necesaria para el desarrollo de la industria, el comercio y el consumo interno�

5.2. Transición a un modelo de economía-crecimiento verde

A pesar de su extraordinaria dependencia histórica de los combus-tibles fósiles para apoyar su economía industrializada, una combinación de políticas, regulaciones, legislación y cambios institucionales facilitó el desacoplamiento de las emisiones de gases de efecto invernadero del crecimiento económico en Alemania� El país ha logrado un aumento de la contribución de las energías renovables en el consumo final de energía de 1,9 a 10,9% entre 1990 y 2010 (BMU, 2011:13)� Por otra parte, la con-tribución de las energías renovables a la generación de electricidad pasó de 1,3% a 17%� Este notable crecimiento se vio facilitado por un aumento paralelo en la capacidad instalada de fuentes de energía renovables de 5�043 MW en 1990 a un total de 55�922 MW en 2010, incluida la energía hidroeléctrica, la eólica, la biomasa, los residuos, la energía fotovoltaica y la energía geotérmica (BMU, 2011:17)�

El progreso en el desarrollo de las energías renovables fue un factor determinante para la reducción de dióxido de carbono (CO2) en un 21% respecto a 1990, que alcanzó un total de 748 millones de toneladas en 2008� Otras reducciones de emisiones se han logrado en los sectores de calefacción y transporte (BMU, 2010: 24-25)� Las reducciones de emisiones de Alemania hasta el momento significan que el país ha cumplido con el compromiso a nivel europeo del Protocolo de Kyoto�

La experiencia alemana en la promoción y el desarrollo de fuentes de energía renovables puede ser considerada un éxito por varias razo-nes� En primer lugar, ha demostrado ser una gran oportunidad para el crecimiento del sector privado, por ejemplo, en 2010 la inversión en la construcción de nuevas instalaciones renovables alcanzó 26�600 millones de euros (BMU 2011: 34)� En el sector de las energías sostenibles y del almacenamiento de energía, las empresas alemanas tienen el 23% del mercado global (BMU, 2012)� Además, la expansión en el mercado de trabajo debido al desarrollo de las energías renovables en Alemania ha sido del 129% en los últimos años�

En segundo término, el desarrollo de fuentes de combustible do-mésticas no fósiles ha significado la reducción de la dependencia del país de los combustibles fósiles importados, lo que a su vez ha condu-cido a una mayor seguridad energética mediante la diversificación y


reducción del riesgo asociado con algunas fuentes de energía� Según la Administración de Información de Energía de Estados Unidos, de 1995 a 2009 las importaciones de petróleo de Alemania netas disminuyeron casi 500�000 barriles por día9 y, según estimaciones del Gobierno alemán, el país ahorró 6�200 millones de euros en 2009 y 6�700 millones de euros en 2010 por la reducción de las importaciones de combustibles fósiles (BMU, 2011: 33)�

Tercero, la continua investigación y el desarrollo de tecnologías de energía renovable, junto con los programas y las políticas de intercam-bio de conocimientos internacionales, como la Iniciativa Internacional sobre el Clima, ha permitido la difusión de nuevas tecnologías, lo que le dio a Alemania un liderazgo importante en innovación a nivel mundial�

Por último, es importante señalar la inclusión de las políticas que han llevado al “enverdecimiento” del sector energético de Alemania� No sólo los servicios públicos de electricidad y otros productores de energía se han beneficiado del desarrollo y de la implementación de las tecnologías de energía renovable, sino también individuos y agricultores� La mayor parte de la inversión en energías renovables ha provenido de inversiones privadas�

Sin embargo, la promoción del desarrollo de energías renovables en Alemania ha enfrentado dificultades y desafíos� Uno de los retos institucionales más importantes ha sido el escepticismo y la renuencia a apoyar las energías renovables por parte del Ministerio de Asuntos Económicos, que se ha preocupado por los problemas potenciales de la competitividad industrial de Alemania (Lauber y Mez, 2004: 609)� Otro obstáculo importante fue el enorme poder de presión de la industria del carbón y las grandes empresas operadoras de las redes eléctricas con influencia considerable al interior del partido socialdemócrata (Lauber y Mez, 2004: 611)� Los subsidios y los contratos a largo plazo de provi-sión de combustibles fósiles han actuado como escollos� Finalmente, la Alemania Oriental estaba más rezagada en su estructura energética y la reconversión ha sido lenta y costosa�

5.3. Las herramientas para la transición hacia esquemas de crecimiento verde

El apoyo a las políticas para el desarrollo de las energías renovables en Alemania comenzó por la crisis del petróleo de 1973� Si bien la res-puesta principal del Gobierno fue apoyar y proteger a las industrias del carbón y de la energía nuclear, también surgieron algunos esfuerzos en

9 Extraído de http://www�eia�gov/ipm/imports�html�


el ámbito de la investigación y el desarrollo de las energías renovables, que incluyeron la formación del personal y el desarrollo de prototipos (Lauber y Mez, 2004: 599)� Sin embargo, el verdadero impulso para las energías renovables fue a finales de 1980 debido a la catástrofe nuclear de Chernobyl� Otros factores que alentaron el uso de energías alternati-vas fueron el aumento de la lluvia ácida, tras cincuenta años de rápido crecimiento industrial, y el surgimiento del cambio climático como un problema ambiental central en la agenda política nacional e internacional (Lauber y Mex, 2004: 600)�

En 1990 la Ley de Suministro de Electricidad a partir de Energías Renovables entró en vigor� Su propósito era nivelar el campo de juego para las tecnologías de energía renovable mediante el establecimiento de tarifas que incentivaran su uso (feed-in tariffs) y que incorporaran los costos externos de la generación de energía convencional� La importancia de esta política fue triple� En primer lugar, en conjunción con el Programa de Viento 100/250 MW, creó incentivos financieros significativos para la inversión en tecnologías de energía renovable, con la excepción de los solares fotovoltaicos a causa de sus costos considerablemente mayores� En segundo lugar, impulsó el aprendizaje tecnológico y de política en el sector� Y, por último, fue fundamental en el establecimiento de mercados, particularmente en la energía eólica, que pasó de una capacidad insta-lada de aproximadamente 20 MW en 1989 a más de 1�100 MW en 1995 (Lauber y Mez, 2004: 602; Bechberger y Reiche, 2004: 50)�

Otras medidas importantes implementadas en la década de 1990 fueron los programas federales de investigación de la energía, que pro-porcionaron más de mil millones de euros en el financiamiento a la investigación de tecnologías de energía renovable y préstamos guberna-mentales a bajo interés a las instituciones bancarias por un total de más de tres millones de euros para las instalaciones de energía renovable entre 1990 y 1998� Además, existieron iniciativas de menor escala a nivel estatal y municipal para desarrollar el mercado de energía solar fotovoltaica�

Si bien desde el decenio de 1970 la política de cambio climático alemana se caracterizó por ser relativamente progresista, hubo un im-portante cambio luego de la elección de la coalición rojo-verde en 1998 (Bailey, 2007: 538)� La Ley de Reducción Nuclear de 2001, si bien no fue en sí misma una medida para la promoción de fuentes de energía renovables, al eliminar la energía nuclear como una fuente potencial de energía en el futuro en un contexto de creciente escasez de combusti-bles fósiles, contribuyó a que aumentara la importancia relativa de las energías alternativas�


Además, la coalición rojo-verde introdujo medidas con la intención de lograr un enfoque más holístico para emprender modificaciones insti-tucionales en el ámbito de la energía, como fue la creación de la Agencia Alemana de Energía, cuya función principal ha sido la investigación, edu-cación y concientización en temas de energía, clima y medio ambiente, con el fin de cambiar el comportamiento de la demanda�

A ello, cabría sumar la relevancia que tuvieron diversas iniciativas de la Unión Europea como el Sistema de Comercio de Emisiones Europeo y la Directiva 2009/28/CE sobre el fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables� Éstos se convirtieron en herramientas políticas centrales en los esfuerzos alemanes dirigidos a proteger el medio am-biente y, en particular, a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero�

5.4. Normativas y acciones

5.4.1. Programa 100.000 Techos El Programa 100�000 Techos fue una de las iniciativas centrales de

la coalición rojo-verde� Entró en vigor en enero de 1999 y su objetivo fue instalar 100�000 nuevas plantas fotovoltaicas con una capacidad de tres kilovatios cada una� Fue financiado a través de un contrato gubernamen-tal de 510 millones de euros y una inversión privada de 1�300 millones de dólares� Es importante destacar que, además, la iniciativa buscó es-timular el mercado interno y posicionar a los fabricantes alemanes a la cabeza del mercado mundial (Bechberger y Reiche, 2004: 50)� Aunque lento para despegar, el programa tuvo tanto éxito que llegó al objetivo de 300 MW de capacidad antes de lo previsto� Para 2003, el programa había alcanzado 350 MW de potencia fotovoltaica instalada, momento en el que se interrumpió y dio paso a un sistema de tarifas preferencial (feed-in tariffs) para continuar la expansión del mercado (Lauber y Mez, 2004: 609)�

5.4.2. Programa de Incentivos de MercadoEl Programa de Incentivos del Mercado constó de un sistema de

apoyo financiero para fomentar tecnologías de energías renovables, incluyendo sistemas térmicos solares, instalaciones para biomasa y bio-gás, y plantas de energía hídrica y geotérmica� El financiamiento se dio mediante subsidios a la inversión directa y préstamos con condiciones flexibles a individuos, asociaciones, fundaciones, asociaciones residen-ciales, pequeñas y medianas empresas y granjeros� El apoyo financiero tuvo un término de 20 años, con un moratorio de pagos en los primeros tres años, con algunas tecnologías recibiendo absolución parcial de la


deuda� Aunque inicialmente el programa terminaba a fines de 2003, fue extendido hasta fines de 2006 debido a su enorme éxito� Otros programas financieros similares son el Programa de Conservación de Energía y del Medio Ambiente y el Programa para el Medio Ambiente (Bechberger y Reiche, 2004: 51)�

5.4.3. Ley de Fuentes Renovables de EnergíaLa medida más importante en la promoción de energías renovables en

materia de electricidad ha sido la Ley de Fuentes Renovables de Energía� Entró en vigor en abril de 2000, buscando duplicar la contribución de energías renovables a la generación de electricidad en Alemania hasta en un 12,5% para el año 2010� La ley estableció tarifas de entrada fijas, regresivas y temporalmente limitadas para la electricidad generada por energías renovables y obligó a los operadores de las redes eléctricas a comprar de manera prioritaria la electricidad de fuentes renovables, básicamente proveyendo apoyo del Gobierno para que fueran viables las operaciones de los productores de energía renovable (Pfeiffer, 2010: 181)� Se adoptó un sistema de igualación para lograr una distribución más equitativa de la energía de fuentes renovables en todo el país y para ampliar la remuneración a todos los proveedores de energía y, finalmente, a todos los consumidores� También estableció provisiones con respecto al financiamiento para la expansión y conexión de las redes eléctricas� El elemento regresivo de las tarifas ha sido importante en la promoción de innovación tecnológica, como lo mostró el surgimiento desde 2002 de nuevas instalaciones de biomasa, energía eólica y sistemas fotovol-taicos que empezaron a recibir tarifas reducidas (Bechberger, 2004: 52)� El programa ha servido como modelo para la promoción de energías renovables en numerosos países, incluyendo Francia, España e Italia (Frondel et al., 2009: 4049)�

5.4.4. Reforma Fiscal EcológicaLa Reforma Fiscal Ecológica de 1999 fue otra de las iniciativas ambien-

tales iniciales del nuevo Gobierno de coalición rojo-verde� Esta medida aumentó gradualmente los impuestos sobre el petróleo y el gas natural, e introdujo un impuesto a la electricidad, aunque ofreciendo a la industria y al transporte tarifas reducidas de la tasa normal en un 20% y un 50% respectivamente� Es importante destacar que los nuevos impuestos no aplicaron a los biocombustibles, lo cual permitió un fuerte aumento en la producción de biodiesel� Uno de los resultados más importantes de la reforma fue una reducción sostenida del consumo de petróleo: en 2000,


el consumo se redujo en un 4,5% con respecto a 1999, y en 2001 y 2002 en un 3% y un 3,3% respectivamente�10

La reforma también trajo beneficios sociales y económicos, puesto que la mayoría del ingreso se regresó a los contribuyentes en forma de reducción de las contribuciones a las pensiones de jubilación de traba-jadores y empleadores, de los costos laborales no salariales, lo que hizo la contratación de un empleado menos costosa y estimuló el empleo –se calcula que se crearon unos 250�000 puestos de trabajo–�11

En 2006 una nueva legislación, la Ley del Impuesto sobre la Energía, buscó establecer un marco fiscal común para los productos de energía a través de la armonización de definiciones, de reglas fiscales y de exen-ciones, lo cual fue un paso importante porque condujo a una revisión exhaustiva del sistema de impuestos sobre la energía en Alemania� En general, estas iniciativas, por un lado, han sido importantes en el cambio de comportamiento de la demanda, debido en gran parte al aumento de precios de los combustibles fósiles, y por el otro han ayudado a la eco-nomía alemana al proveer una mayor estabilidad frente a la fluctuación de los precios mundiales de petróleo y la inestabilidad de los mercados de gas natural�

5.5. Balance

Un elemento clave del éxito alemán para desarrollar las energías renovables se ha debido a la coherencia global entre sus políticas de medio ambiente y la política energética� El país ha sido consistente en las estrategias, leyes y medidas tanto para el desarrollo y la expansión de las tecnologías de energías renovables como para la reducción del consumo de combustibles fósiles�

Específicamente, Alemania ha sido exitosa en la promoción de la energía renovable debido a cinco elementos clave para el sector� En primer lugar, el país ha construido un marco jurídico claro que vincula medidas específicas con metas establecidas� En segundo término, se crea-ron instituciones para apoyar la transición, como la DENA o la Iniciativa Nacional del Clima, las cuales apuntalaron programas de sensibilización y generación de conocimientos de la transición energética� Tercero, se diseñaron instrumentos de mercado e impuestos específicos para impul-sar la inversión de las tecnologías de energía renovable y el consumo de estas fuentes� La coordinación de estos instrumentos con la legislación y la regulación ha sido fundamental en el cambio de comportamiento de

10 Extraído de http://www�dena�de�11 Extraído de http://www�dena�de�


consumo de la energía y en el fomento y el apoyo de varios programas de promoción� En cuarto lugar, la infraestructura industrial y las políticas de innovación existentes en Alemania permitieron que los otros instrumentos de mercado tuvieran éxito en la difusión de las tecnologías de energía renovable� Y, por último, como se mencionó anteriormente, Alemania ha capitalizado su experiencia sobre la importancia de la educación y la difusión de la información acerca de los beneficios derivados de un sector energético más sostenible y amigable con el medio ambiente� Esta conciencia social ha sido la base de la existencia de un marco de políticas públicas y regulaciones ambientales exigentes�

6. Lecciones para América Latina

De los estudios de casos planteados anteriormente es posible extraer algunas lecciones para América Latina, ya que los sectores agrícola y energético son muy relevantes para la región� Los países latinoamericanos aún no han tomado conciencia de los costos de la degradación ambiental y del deterioro del capital natural asociado a este tipo de actividades� Por el contrario, las políticas públicas han apoyado la expansión de las com-modities, ignorando los crecientes costos en términos del capital natural y la productividad decreciente respecto de los beneficios asociados a dicha producción (PNUMA, 2011: 31)� En el caso del agua, se observan altas tasas de extracción derivadas de la ampliación del área agrícola de riego, especialmente en México, en Brasil y en Chile� Muchas de las políticas públicas, e incluso los subsidios, se han orientado a la amplia-ción de la frontera agrícola sin consideración de los efectos negativos en los acervos naturales que, finalmente, contribuyen a acentuar la falta de disponibilidad del agua producida por el aumento de la demanda� Asimismo, se han registrado aumentos importantes en las emisiones de contaminantes orgánicos al agua por unidad de producto en América Latina, resultado del uso intensivo de fertilizantes (PNUMA, 2011: 32)�

El caso alemán de desarrollo de energías renovables es también re-levante para América Latina al considerar la necesidad de que los países de la región reduzcan sus emisiones de gases efecto invernadero, espe-cialmente en Argentina, en Brasil, en Chile y en México� En los últimos años, México ha introducido ajustes institucionales y ha implementado programas de combate al cambio climático� El agotamiento de los recursos petroleros y el impacto del cambio climático en ciertas zonas del país ha conducido a considerar alternativas energéticas� Si bien la energía hidráulica es una fuente alternativa importante en México, se ha buscado


una diversificación de la matriz energética, apostando a la energía eólica y, aunque menos, a la solar� Sin embargo, y a pesar del gran potencial que México tiene para desarrollar fuentes renovables de energía, existe un alto nivel de incertidumbre regulatoria así como enormes contradicciones, como los subsidios a las gasolinas y a la electricidad�

A pesar de que los ejemplos de países desarrollados pueden servir de guía para los esfuerzos de países en vías de desarrollo interesados en adoptar modelos de crecimiento verde, también tienen sus limita-ciones� Como bien indica un estudio reciente de la OCDE, los retos y las oportunidades que enfrentan los países en desarrollo, e incluso las economías emergentes, en la transición hacia modelos de economía verde son distintos a aquellos de los países desarrollados� En gran parte esto se debe a las distintas condiciones existentes en estos tres grupos de países, tanto en términos de las restricciones para emprender cambios a favor del medio ambiente, por ejemplo la falta de capital, las existencia de históricas deudas sociales, la existencia de una infraestructura que hace costoso el cambio o de capacidades tecnológicas, la débil estructura institucional, como por las distintas condiciones según la disponibilidad de recursos naturales o su grado de vulnerabilidad frente al cambio climático, por ejemplo�

En este sentido, el caso australiano puede ser de poca ayuda, por ejemplo, para resolver problemas similares a los enfrentados en la Cuenca Murray-Darling respecto de la instrumentación de mercados de agua, en particular el sistema de venta de permisos de agua, por la falta de capa-cidad institucional o experiencia, la ausencia de información y los altos costos del monitoreo (OECD, 2012: 11)� Como se mostró en este caso, un elemento fundamental del éxito de las reformas fue la gran capacidad institucional del Gobierno australiano� Los países latinoamericanos exhiben una debilidad intrínseca en la aplicación de las regulaciones y poca efectividad de los marcos institucionales� También es cierto que el éxito del caso australiano se origina por la necesidad ineludible de gestionar un bien escaso, que no es el caso de América Latina, que en general posee una gran abundancia de agua, de tierras, de minerales� Vale decir, la abundancia de un recurso está vinculada con una menor conciencia de la necesidad de gestionarlo de manera sustentable� De hecho, en algunas zonas áridas y pobladas de la región donde el agua es un recurso escaso, se identifican gestiones más exitosas� Es el ejemplo de la región de Cuyo en el noreste argentino, conocida por su clima árido y su producción vitivinícola y que posee un ente regulador del agua con algunas similitudes al caso australiano�


En Alemania, la base industrial y de innovación, la abundancia de capital para financiar el desarrollo tecnológico y la disposición y concien-cia de la sociedad para aceptar las políticas ambientales restrictivas, que incluyeron impuestos a la contaminación y a las energías fósiles, fueron aspectos centrales que definieron el éxito de las políticas de mercado orientadas al desarrollo de las energías renovables� En general, estas condiciones favorables están ausentes en los países en vías de desarrollo e incluso en muchas de las economías emergentes�

No sorprende, por ello, que algunas de las recomendaciones más im-portantes de la OCDE (2012) para los países en vías de desarrollo acerca de la transición hacia el crecimiento verde, además de las políticas de mercado (ajustes de precios, impuestos, reducción de subsidios, inversión en energías limpias, etc�), se centren en las condiciones o mecanismos habilitadores� Éstos incluyen cambios en los gastos gubernamentales que incentivan el desperdicio y la degradación de los activos ambientales, una mayor efecti-vidad en la aplicación de la legislación ambiental, mejoras en los sistemas educativos y de capacitación que provean el conocimiento y el capital hu-mano que requiere la transición, mejoras en los marcos regulatorios que establecen los derechos de propiedad sobre la tierra y los recursos, incentivos al cambio de comportamiento de los consumidores así como integración de la sostenibilidad en los modelos de negocios del sector privado�

Además, se sugiere una lista específica de políticas que deben ser priorizadas por los países en vías de desarrollo, distintas de aquellas que deben ser adoptadas por los países desarrollados por los altos costos para transformar la infraestructura en los primeros� Este conjunto de políticas se distingue por enfatizar áreas de oportunidad que son particularmente apropiadas para las economías emergentes y los países en vías de desa-rrollo, puesto que pueden evitar los patrones de producción y consumo que siguieron los países ya industrializados:

1) la certificación de la producción y el comercio sostenible a fin de aumentar el valor de mercado de los productos verdes;

2) una reforma fiscal verde y cambios en el régimen de subvenciones, que incluyan la reducción de impuestos dañinos al medio ambiente y la instrumentación de impuestos ambientales a fin de aumentar la eficiencia en el uso de los recursos y mejorar la gestión ambiental;

3) la instrumentación de pagos por servicios ambientales que contribu-yan a la eficiencia de la gestión de los recursos y, al mismo tiempo, aumenten la producción que de ellos se deriva;

4) marcos fiscales, financieros y legislativos que incentiven la inversión verde, particularmente en el mercado de la energía;

5) un sistema de compras públicas verdes que estimulen la demanda y la oferta de productos sostenibles;


6) incentivos para fomentar la empresa social verde como una forma de atender simultáneamente el crecimiento económico y el desarrollo social;

7) políticas que impulsen la innovación verde�

A su vez, los países menos desarrollados enfrentan el mayor reto de asegurar que el crecimiento verde sea inclusivo� En su reporte Inclusive Green Growth: The Pathway to Sustainable Development, el Banco Mundial hizo una distinción funcional respecto del papel de los países desarrolla-dos y de los países en vías de desarrollo� Para estos últimos, que repre-sentan el grueso del crecimiento global de ingreso, de infraestructura y de población para las próximas décadas, la tarea es conciliar un rápido crecimiento económico con el objetivo de aliviar la pobreza y evitar el daño ambiental costoso e irreversible� Los países desarrollados, que cuentan con el 16% de la población mundial, 75% del consumo y 41% de las emisiones de dióxido de carbono, deben introducir cambios en los patrones de consumo y producción que permitan incrementar la demanda por tecnologías limpias, las cuales son esenciales para estimu-lar la innovación y escalar la producción limpia necesaria que las haga competitivas� Los mayores retos yacen en las fallas tanto de gobernanza como de mercado�

El Banco Mundial ha partido de la premisa según la cual dos de los pilares del desarrollo sostenible, el económico y el social, se refuerzan mutuamente� Hay quienes argumentan que más que alentar mayores niveles de crecimiento, lo que se requiere es la redistribución de la ri-queza� Sin embargo, este argumento no es válido para los países en vías de desarrollo, dado que aún tienen el reto de abatir la pobreza, en un contexto en el que experimentan un crecimiento poblacional importante� Esta dinámica demográfica además conlleva el riesgo de un deterioro ambiental mayor� Sin un conjunto de políticas ambiciosas para proteger el medio ambiente, al tiempo que se mantengan altas tasas de crecimiento, se comprometerá el bienestar tanto de las generaciones presentes como de las futuras (Banco Mundial, 2012: 5-6)�

Para finalizar, cabe señalar que los casos de éxito analizados en este estudio dejan claro que estos temas de desarrollo no surgieron como aspectos relevantes en la transición hacia modelos de crecimiento verde� Sin embargo, no por ello se puede argumentar que el crecimiento verde no sea inclusivo o que el modelo de crecimiento verde adoptado tuviera efectos regresivos o negativos, pues, tanto en el caso alemán como en el australiano, se mostraron efectos positivos en términos de beneficios sociales asociados a las mejoras en el medio ambiente�



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estudio de Caso soBre CreCimiento verde e inClusivo en argentina

Mariana Conte Grand y Vanesa D’Elia12

1. Introducción

El crecimiento verde e inclusivo abarca tres conceptos fundamentales presentes en las decisiones de individuos, de empresas, de países y del sistema global: la economía, el medio ambiente y la sociedad� Se logra este tipo de crecimiento si al decidir cómo y cuánto producir (y consu-mir) de bienes y servicios se tiene como objetivo utilizar los recursos de forma eficiente, cuidando el ambiente y atendiendo a la inclusión de todos los seres humanos en dicho proceso� Por ello, el crecimiento verde inclusivo debe ser visto como un vehículo económico, ambiental y social que permita alcanzar un desarrollo sostenible en el tiempo�

Los países de América Latina exhiben una gama variada de condi-ciones sociales, ambientales y económicas; en este sentido, no es posible aplicar un mismo conjunto de estrategias para que se transformen en economías respetuosas del medio ambiente con inclusión de los distintos sectores de la sociedad�

Este trabajo se centra en el estudio de tres sectores específicos en la Argentina: la inversión en infraestructura de agua y saneamiento, la energía y el sector minero como agente de presión sobre los recursos hídricos� Estos temas fueron seleccionados por su alto potencial para un crecimiento verde e inclusivo puesto que están relacionados con el consumo y la producción verdes e involucran actividades que refie-ren a problemas de contaminación y de gestión de recursos naturales� Adicionalmente, el lector puede establecer paralelismos con otros estu-dios de caso presentados en este libro que abordan este tipo de sectores�

Para realizar el trabajo, se ha recopilado información sobre políticas oficiales del país y se han construido indicadores para el diagnóstico y el estudio del impacto de las políticas existentes y futuras�

El trabajo está organizado en secciones� La primera está dedicada a la revisión de la literatura sobre los patrones de desarrollo de Argentina así como a una exploración de cómo el concepto de crecimiento es visto por los

12 Las autoras agradecen el trabajo de Marco Cobanera como ayudante de investigación� Las opiniones de este trabajo son personales y no representan necesariamente las de la universidad del CEMA�


diferentes actores (el Gobierno nacional, las ONG, las organizaciones em-presarias, los centros académicos y los medios periodísticos)� En la siguiente sección se hace un diagnóstico de los tres sectores seleccionados (agua y saneamiento, energía y minería)� Finalmente, se destacan las fortalezas y los desafíos que enfrenta cada sector en relación con el tema de estudio así como las políticas que podrían emprenderse para superar dichos obstáculos�

2. Contexto

2.1. Indicadores básicos de crecimiento verde e inclusivo en Argentina

Argentina es una de las principales economías latinoamericanas con un PBI mayor a US$ 420�000 millones en el año 2012, del que participan mayormente la industria, la agricultura y la ganadería� De acuerdo con las cifras oficiales, el crecimiento económico de los últimos diez años promedió el 7% anual�

La creación de puestos de trabajo permitió que la tasa de desocupa-ción se redujera a menos del 8%, que el nivel de pobreza cayera al 6,5% y que se evidenciara una notable mejora en la distribución del ingreso� En 2012 se alcanzó la distribución del ingreso más equitativa de los últimos 20 años, con un coeficiente de Gini que llegó a 0,43 (INDEC, 2013)� Asimismo, los indicadores sociales han registrado importantes mejoras� Actualmente se destina el 6% del PBI a la educación y la cultura, mientras que cerca de un 4% se invierte en salud (Banco Mundial, 2013)� La esperanza de vida al nacer ha aumentado 9 años en 40 años� Por su parte, la tasa de escolarización primaria es mayor al 97%, mientras que la escolarización secundaria supera el 80%� Estas mejoras en los indica-dores han permitido que en los últimos tiempos el Índice de Desarrollo Humano para Argentina se incrementara un 15%, y así el país ocupa el puesto 45 en el ranking total de 186 países (PNUD, 2010)�

En cuanto al desempeño ambiental, Argentina es el país que menos emisiones de CO2 genera entre las economías latinoamericanas más grandes� Sin embargo, las emisiones aumentaron en los últimos años, debido particularmente al sector energético�

2.2. Posición de los distintos actores de la sociedad respecto al crecimiento verde inclusivo

El Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) usa el concepto de economía verde (PNUMA, 2011), mientras que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE)


prefiere la noción de crecimiento verde (OCDE, 2011a, 2011b y 2011c)� En los últimos años, se incorporaron a las negociaciones internacionales en distintos foros como el G-20 y la reunión Río+20 y se ha agregado el término “inclusivo” para completar la tercera dimensión del crecimiento verde (Lottici et al., 2013; Quiliconi y Peixoto, 2013)�

Los países han expresado opiniones diversas respecto al reverde-cimiento de la discusión sobre desarrollo sustentable� En Argentina, prevalece una visión escéptica al revisar las posiciones del país en las negociaciones internacionales� En los buscadores de las páginas webs de distintos organismos –como la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el Ministerio de Desarrollo Social y la Presidencia de la Nación Argentina– no aparece ninguna mención al crecimiento verde; en cambio, se refieren a la econo-mía verde, lo cual se vincula con la preocupación de las autoridades por el proteccionismo verde y el condicionamiento de políticas nacionales� Además, el Gobierno entiende que el crecimiento verde no puede sustituir la meta de “desarrollo sostenible con inclusión social”�

En contrapartida, crecimiento o economía verde son citados entre las principales ONG ambientalistas locales (FARN, Fundación Ciudad, AIDIS, Fundación Vida Silvestre Argentina), en las organizaciones empresarias (Unión Industrial Argentina, Instituto para el Desarrollo Empresarial de la Argentina, Consejo Empresario Argentino para el Desarrollo Sostenible y Cámara Empresaria de Medio Ambiente), en los centros académicos con áreas especializadas en cuestiones ambientales (Universidad Tecnológica Nacional, Universidad Nacional General San Martín, Universidad Católica Argentina, Fundación Bariloche, FLACSO) y en los medios periodísticos (Clarín, Diario Popular y La Nación)�13

Al analizar las referencias recolectadas de los distintos actores puede apreciarse que el Gobierno tiene una posición escéptica respecto a los nuevos conceptos verdes, que las ONG los quieren discutir dado que consideran que es una tendencia internacional, que las organizaciones empresariales respaldan la posición del Gobierno nacional, que los centros académicos han comenzado recientemente a involucrarse en estos temas y que los principales medios periodísticos refieren a dichos conceptos principalmente como parte de su cobertura de reuniones del G-20 o de Río+20�

13 Fuente: Instituto Verificador de Circulaciones� Disponible en línea: http://www�ivc�org�ar/consulta�


3. Diagnóstico de los tres sectores económicos seleccionados

3.1. Servicios de agua y saneamiento

La cobertura y la calidad de los servicios de agua y saneamiento inciden directamente en el riesgo de contraer enfermedades “hídricas”, como la diarrea (Hutton y Haller, 2004)�14 Generalmente se utilizan dos tipos de indicadores para el diagnóstico de este sector: 1) acceso a los servicios y 2) problemas de salud relacionados con la falta de cobertura de los mismos�

En cuanto a los primeros, según los últimos tres censos argentinos (1991, 2001 y 2010), la población cubierta con agua de red pública ha aumentado del 68,3%, al 78,4% y luego al 82,6% respectivamente� A su vez, la cobertura de desagües a red pública ha crecido del 34,3% al 42,5% y luego al 48,9% respectivamente�

El acceso creciente al servicio exhibe una cobertura desigual entre las distintas provincias del país� Las zonas en las que la población tiene mayor acceso a agua y desagües cloacales de red son la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Tierra del Fuego y Santa Cruz, que contrastan especialmente con Misiones o Santiago del Estero� En general, se observa un descenso de la desigualdad interprovincial al probar el coeficiente de Gini –su valor en 0 indica igualdad plena y en 1 indica total desigualdad–, puesto que para acceso a agua de red ha decrecido de 0,12 en 1991 a 0,08 en 2001 y a 0,07 en 2010; sin embargo, el del acceso a desagües cloacales bajó de 0,26 en 1991 a 0,22 en 2001 y a 0,19 en 2010�

Como es esperable, la cobertura es relativamente menor en áreas aisladas y en aquellas donde los habitantes tienen un bajo poder adqui-sitivo� En el primer caso porque allí son altos los costos y en el segundo caso porque los hogares tienen baja capacidad de pagar por el servicio� Este último impacto tiene que ver con que la cobertura depende ge-neralmente de la situación económica provincial� Para confirmar este hecho, se utiliza aquí una medida del producto bruto geográfico (PBG) de las provincias y se la compara con el grado de cobertura que éstas tienen�15 Por lo que conocemos, cuanto mayor es el producto per cápita

14 El tipo de enfermedades que tienen que ver con una baja cobertura de agua y cloacas son las enfermedades intestinales infecciosas (A00-A09 del Código Internacional de En-fermedades versión 10, que es la base de las estadísticas nacionales de salud), las cuales incluyen la diarrea pero también otras patologías�

15 Si bien se ha discontinuado el cálculo del PBG, existe una estimación realizada por la consultora Abeceb (véase http://www�abeceb�com/), que puede tomarse como referencia (el último dato disponible es de 2008)�


que tiene la provincia, mayor es el porcentaje de población cubierta por los servicios de agua y cloaca de red�

En las comparaciones internacionales prima el criterio desarrollado dentro del proyecto Global Burden of Disease (GBD) (Murray y López, 1996; Hutton y Haller, 2004), criterios hoy considerados para el cumpli-miento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio� En dicho contexto, “cobertura” no necesariamente es acceso a servicios conectados a una empresa de provisión de servicios, sino que puede tratarse de un acceso de calidad similar, como un pozo domiciliario de profundidad parecida al que podría tener dicho tipo de empresa� Así, se clasifican los servicios de agua y cloaca en “mejorados” o “no mejorados”�

Al aplicar esta definición más amplia de cobertura para el caso de Argentina también resulta que el país ha mejorado en cuanto a su cobertura de agua y de cloacas�16 La población cubierta por servicios mejorados de agua ha pasado de ser el 94% en 1991, al 97% en 2001 y al 98% en 2010� Estos datos son compatibles con los publicados a nivel internacional para el caso de Argentina� Por ejemplo, en WHO/UNICEF (2012), la cobertura por aguas mejoradas para el país se reporta como 93%, 97% y 99% para 1990, 2000 y 2011 respectivamente�

Por otra parte, los servicios de cloaca mejorados evolucionaron al abarcar al 82% de la población en 1991, mantenerse en 80% en 2001 y cubrir el 97% en 2010� Sin embargo, los indicadores de acceso mejorado correspondientes al Censo 2010 podrían estar sobreestimados por cam-bios en los reportes del Instituto de Estadística y Censos (INDEC), que introdujo una modificación en el reporte de las tablas de acceso al servicio de saneamiento del Censo 2010� Allí, ya no se diferencia entre inodoro con y sin descarga de agua� Ello implica que, en las instalaciones más precarias pueda pasar como mejorado un inodoro que no tiene descarga de agua, situación que en el Censo 2001 estaba bien discriminada y por ende podía ser contabilizada como acceso a saneamiento no mejorado� Además, los datos calculados por nosotros directamente del censo no coinciden con los reportados por la WHO/UNICEF para Argentina (87% en 1990, 92% en 2000 y 96% en 2011)� De cualquier manera, Argentina ha cumplido con la meta del milenio de reducir a la mitad el porcentaje

16 Siguiendo los lineamientos de WHO/UNICEF, se entiende aquí por servicio de agua “mejorado” el acceso vía la red pública, perforación con bomba a motor o manual, y pozo con bomba a motor si está discriminado con respecto al pozo con bomba manual; “no mejorado” corresponde a abastecimiento vía transporte de agua por cisterna, agua de lluvia o fuentes de agua superficiales� Con respecto a las cloacas, “mejorado” es si se posee inodoro con desagüe a red pública, cámara séptica, pozo ciego u hoyo en la tierra si es que tiene descarga de agua; “no mejorado” se refiere a inodoro sin descarga de agua cuando está especificado o si no se tiene acceso a inodoro�


de la población no cubierta con agua y cloacas “mejoradas” para el año 2015 (el año base es 1990)�

En cuanto a los indicadores de salud relacionados con las enfer-medades “hídricas”, en el caso particular del sistema de indicadores en Argentina (SIDSA, 2012) se consideran las notificaciones al Área de Vigilancia de la Dirección de Epidemiología del Ministerio de Salud de la Nación de enfermedades de tipo diarrea� En particular, se suman las notificaciones de diarrea (solamente en menores de 5 años) con las de cólera y fiebre tifoidea/paratifoidea de todas las edades y se calcula una tasa dividiendo dicha suma por la población total�

Aquí presentamos la tasa de todas las notificaciones relacionadas con enfermedades hídricas independientemente de la edad de los afec-tados� El total de casos notificados de enfermedades de tipo diarrea fue alrededor de 842�500 en 2001 y de 1�200�000 en 2010� Esto es, 2�300 y 3�000 casos cada 100�000 habitantes en cada uno de esos dos años� Pero el mayor número de casos notificados no necesariamente tiene que ver con un empeoramiento de la situación en salud sino con mejoras en el sistema de registro�

La información que hemos recopilado clasifica dichos datos por provincia en las cuales residen las personas cuya enfermedad se notifica� En este punto, existe una dispersión geográfica significativa, ya que la tasa de notificaciones de la provincia de Salta ha llegado a 10%, mien-tras que en la ciudad de Buenos Aires es del 1%� En este sentido, puede observarse que las áreas con alto acceso a agua y cloaca tienen tasas de notificación de casos de diarrea relativamente más bajas�

A este indicador pueden agregarse las defunciones por causas re-lacionadas al agua y las hospitalizaciones debido a enfermedades vin-culadas�17 Las muertes por diarrea en Argentina son alrededor de 400 por año, cifra que ha descendido con la expansión de la cobertura de servicios de agua potable� La tasa general de defunciones por diarrea (alrededor de 1 cada 100�000 habitantes) difiere mucho entre provincias: la más alta es en Formosa (4/100�000) y más baja (0/100�000) en Santa Cruz y en Tierra del Fuego� Lo mismo ocurre con las hospitalizaciones: de los aproximadamente 60�000 egresos hospitalarios registrados por esta causa (aproximadamente 150 cada 100�000 habitantes), el ranking es liderado por las provincias de Jujuy, de Salta y de Chaco (con una tasa de alrededor de 500/100�000) y las jurisdicciones con menor número de egresos hospitalarios en relación con su población son la Ciudad

17 Los datos utilizados aquí referidos para estos dos indicadores fueron facilitados por la Dirección de Estadísticas de Salud del Ministerio de Salud de la Nación�


Autónoma de Buenos Aires (CABA) (25/100�000) y Tierra del Fuego (2/100�000)� En resumen, la dispersión en la mortalidad y morbilidad por causas asociadas a trastornos gastrointestinales está vinculada a la cobertura de agua y cloaca�

Adicionalmente, cabe remarcar que la falta de tratamiento cloacal es preocupante por la contaminación de los recursos hídricos� En este sentido, resulta imperioso expandir y mejorar las redes cloacales vía pro-veedores que aseguren que las externalidades negativas sobre los cursos de agua sean tenidas en cuenta de forma apropiada� Según la UNEP, en Argentina solamente el 10% de las aguas servidas urbanas son tratadas, mientras que el Banco Mundial reporta un 30% de tratamiento�

Otros indicadores que hay que considerar son los de tarifas, tasa de recupero de los costos, calidad del agua potable que se provee, continuidad del servicio de agua, pérdidas en la red de cañerías, etc� Estos indicadores son también importantes pero en general son menos reportados�

3.2. Diagnóstico de las políticas referidas a la infraestructura de agua y saneamiento

La infraestructura de agua y saneamiento en Argentina estuvo histó-ricamente a cargo de Obras Sanitarias de la Nación� Sin embargo, desde principios de la década de 1980 cada provincia decidió cómo sería la provisión del agua y el saneamiento en su territorio� Algunas optaron por crear empresas públicas, otras por transferir la provisión a los municipios y otras otorgaron la operación a cooperativas, empresas privadas o una combinación de estas opciones� En el decenio siguiente se privatizaron los servicios y hacia 2002 más del 60% de la población dependía del sector privado (Urbiztondo, 2012)� No obstante, en la última década varias con-cesiones privadas fueron canceladas, como Aguas Argentinas S� A� (AySA) en la ciudad de Buenos Aires o Azurix en la provincia de Buenos Aires�

Se reconoce que lo importante no es la naturaleza de la propiedad sino la gestión de marcos normativos que permitan que la empresa operadora tenga los incentivos para proveer el servicio de forma eficiente, siguiendo los objetivos distributivos que se fijen para su operación y sopesando los impactos que la misma pueda tener en el medio ambiente� Para el diseño y monitoreo de dichos marcos contractuales debe tenerse en cuenta una serie de peculiaridades de la provisión de agua y saneamiento� Por un lado, este tipo de inversiones en infraestructura tienen características de monopolio natural típico de la provisión vía redes, requieren fuertes inversiones de larga vida útil y generan externalidades positivas a través de mejoras en la salud de las personas y en el medio ambiente�


En ese marco, el desafío de las políticas de agua y saneamiento es ase-gurar el uso sostenible de los recursos para satisfacer las necesidades de la población� La eficiencia en su uso es clave para que la oferta sea suficiente para la demanda existente� Ésta puede lograrse con señales de precios que indiquen la escasez de agua, evitando así el derroche� La consecuencia de que el precio del agua no refleje los verdaderos costos es que lleva a incen-tivos erróneos respecto de su uso, además de que las empresas proveedoras del servicio no tienen los recursos necesarios para asegurar la calidad del servicio y su expansión a nuevos usuarios� En Argentina no se mide el servicio de agua, sino que se cobra una tarifa según las características del inmueble� Así, AySA tiene una factura media muy inferior a otras empresas que proveen este tipo de servicios en la región y ello repercute en el alto consumo medio de agua (356 litros/habitante, muy por encima de la media)�

Más allá de la necesidad de una política tarifaria financiera y am-bientalmente sustentable, debe considerarse la capacidad de pago de los hogares� En este sentido, juegan un papel importante los subsidios en las tarifas de demanda u oferta� En el primer caso, en el área metropolitana de Buenos Aires, AySA implementó a finales de la década de 1990 un cargo de “servicio universal”, que consistía en un subsidio cruzado de usuarios existentes para financiar la expansión a nuevas zonas� Otros ejemplos son la fijación de un Plan de Tarifa Social a partir de 2002, por el cual los habitantes pueden solicitar un subsidio para hacer frente a sus costos de agua y cloacas, o los subsidios a la oferta en los últimos años por la inflación, evitando que el precio del servicio se incremente notoriamente� En resumen, el financiamiento actual de la provisión de aguas y cloacas en Argentina proviene principalmente del Estado nacional y tiene escasa o nula relación con la política tarifaria, lo cual es una debilidad porque no incentiva a los agentes económicos al cuidado del recurso�

Adicionalmente, existen otros programas como el Plan Agua + Trabajo para la expansión de redes de agua potable y cloacas en núcleos urbanos mediante la formación de cooperativas de trabajo que incluyen a benefi-ciarios de planes sociales; el Programa de Asistencia a Áreas con Riesgo Sanitario; el Programa Obras Menores de Saneamiento que otorga cré-ditos para infraestructura de pequeña y mediana envergadura; Proyectos Especiales que ejecuta obras que tengan una fuerte connotación social; el Programa de Agua Potable y Saneamiento para Comunidades Menores a 50�000 habitantes que es financiado por un crédito del BID y busca diagnosticar la demanda en agua potable y desagües cloacales en loca-lidades de cada provincia; o el Programa de Agua Potable y Saneamiento para Centros Urbanos y Suburbanos que realiza obras de infraestructura�

Finalmente, es importante mencionar que los proveedores tienen estándares de calidad del agua potable y de las descargas a cursos de


agua de tipo comando y control� Pero no se han instrumentado herra-mientas basadas en incentivos como las que sí existen en otros países de Latinoamérica, como los impuestos a las descargas de efluentes líquidos vigentes en Colombia y algunos estados de Brasil (Arjona et al., 2002; Seroa Da Motta y Feres, 2004; Garrido, 2005, Braga et al., 2005)�18

3.3. Sector energético

La matriz energética argentina depende significativamente de la quema de combustibles fósiles� Tal como ocurre en el resto de los países en Latinoamérica, según datos de la Secretaría de Energía de la Nación, el sector energético se caracteriza por la alta participación del gas natural� Éste aporta cerca del 52% de la Oferta Total de Energía Primaria (OTEP) y es utilizado para la generación de electricidad, en el consumo domiciliario y en transporte de vehículos livianos� La segunda fuente en importancia es el petróleo, con una participación en la oferta interna de energía en torno al 33%, mientras que las energías renovables representan el 9% del total�

A pesar de la alta dependencia de los hidrocarburos en el consumo de energía, la relación reservas/producción se ha deteriorado sosteni-damente� Actualmente, las reservas de gas disponibles no alcanzan los ocho años de consumo, cuando a fines de la década de 1980 superaban los treinta años (SIDSA, 2012)� Aunque este indicador se ha mantenido relativamente estable en el petróleo –cerca de 11 años de consumo–, tanto las reservas como la producción se han reducido considerable-mente�19 Según los datos de la OCDE, la reducción en la producción de petróleo y gas no ha sido acompañada por una mayor participación de las energías renovables en la OTEP, como energía solar, eólica, hidráulica, oceánica, geotérmica y biomasa (residuos agrícolas y urbanos y leña)� En este sentido, no sólo los avances en el “reverdecimiento” de la matriz enérgica argentina han sido menores, sino que la falta de diversificación de las fuentes primarias de energía ha impactado negativamente en el saldo de la balanza comercial nacional�20

18 Sí existió un experimento de ese tipo hace mucho años (el decreto N° 2125/78 estableció “cuotas de resarcimiento” por descargas de efluentes líquidos)�

19 Según datos de la Secretaría de Energía, las reservas de gas natural pasaron de 579�000 millones de m3 en 1990 a 777�000 millones de m3 en el año 2000 y a 336�000 millones de m3 en 2011, y las de petróleo pasaron de 250 millones de m3 en 1990 a 488 en el año 2000 y a 394 millones de m3 en 2011� A su vez, la producción ha caído desde fines del década de 1990: pasó de cerca de 50 millones de m3 a 33 millones en 2011� La producción de gas natural alcanzó su máximo en 2004 con 52�000 millones de m3 y en 2011 apenas superó los 45�000 millones de m3�

20 Según datos del INDEC, hacia agosto de 2013 el déficit energético alcanzó los US$ 5�500 millones�


Dada esta matriz energética, el sector eléctrico se ha convertido en la principal fuente de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), ya que produjo en 2005 más del 45% (SIDSA, 2012)� Uno de los GEIs emitidos en mayor proporción es el dióxido de carbono (CO2) y una de las principales fuentes de emisión son las centrales termoeléctricas que generan electricidad, tendencia creciente en Argentina�

Otro indicador clave para evaluar los esfuerzos de una economía para mejorar la eficiencia en el uso de los recursos naturales es la intensidad energética� Una medida ampliamente utilizada es la relación entre las emisiones de CO2 y el PBI real� Como complemento, y dada la fuerte correlación entre las emisiones y el consumo de energía eléctrica, resulta de utilidad analizar la evolución de la relación entre las emisiones de dióxido de carbono y los megavatios hora (Mwh) generados� Claramente, ambos indicadores presentan una tendencia creciente a partir del año 2003, que puede interpretarse como una mayor dependencia del creci-miento económico de los recursos naturales�

Gráfico 1. Emisiones de CO2, PBI e intensidad, 1990-2010

Nota: El último dato publicado por la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de emisiones de CO2 por Mwh generado corresponde a 2008� Fuente: Elaboración propia en base a datos de CAIT –WRI y SIDSA (2012)�

Uno de los elementos esenciales para fomentar el crecimiento verde con inclusión en el sector energético es asegurar el acceso a los servicios


modernos de energía a toda la población� Cualquier mejora en la cobertura de electricidad y gas no sólo presenta beneficios sociales y económicos sino que colabora en la reducción de las emisiones de GEIs� Según datos del último Censo de Población y Vivienda del año 2010, el 98% de los hogares del país cuenta con acceso a electricidad de red y este porcentaje asciende al 99% si se consideran los hogares con generación eléctrica propia� Por su parte, si se toman los hogares que se encuentran en zonas rurales –cerca del 10% del total de hogares del país–, el 30% no cuenta con el servicio eléctrico por red� En cuanto al gas, según la misma fuente, el 56% del total de hogares cuenta con acceso por redes� La distribución provincial de los hogares, según acceso a electricidad y a gas, exhibe disparidad regional� El acceso a electricidad de red es más igualitario entre las provincias argentinas, pero es altamente dispar el acceso a gas por red� Más aún, las provincias de Chaco, de Corrientes, de Formosa y de Misiones aún no cuentan con este último servicio�

Además de la alta desigualdad interprovincial en el acceso al gas por red, un dato preocupante es que son justamente los hogares de las provincias menos desarrolladas (medido por la relación entre el PBG provincial y el Valor Bruto de la Producción, Valor Agregado Bruto –VAB– nacional) los que presentan menor cobertura de este servicio�21 Aquellos hogares que no acceden al servicio de gas por red consumen en su ma-yoría gas envasado, cuyo precio por m3 es cuatro veces superior al de la tarifa residencial de gas natural por redes (Montamat y Asociados, 2011)�

3.4. Diagnóstico de las políticas referidas al sector energético

Luego de la crisis económica argentina de 2001, una de las medidas tomadas fue el congelamiento de las tarifas de los servicios públicos, como electricidad, gas y agua�22 Aunque a partir de 2003, el país inició una etapa de crecimiento, recién en 2008 subieron los precios de la electricidad en el caso de usuarios consumidores de más de 1000 Kwh� Sin embargo, el incremento en los precios no ha sido lo suficiente para cubrir de manera eficiente los costos de producción�

Además, en 2008 se sancionaron nuevos aumentos tarifarios sobre el Valor Agregado por la Distribución de entre el 10% y el 30%, según el tipo de usuario� Por otra parte, en 2013 se aprobó un mecanismo transi-torio para mitigar la pérdida económica de las empresas distribuidoras de electricidad Edenor y Edesur ante el congelamiento de las tarifas, que

21 Se utiliza el VAB porque es equivalente a la suma de los PBG provinciales, mientras que el PBI es igual a la suma de los PBG provinciales más los Derechos de Importación e IVA neto, menos los Servicios de Intermediación Financiera Medidos Indirectamente�

22 Ley de Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario (Ley 25�561 de 2002)�


cubre el período mayo 2007-febrero 2013� No obstante, estas medidas no han sido suficientes para actualizar el valor de las tarifas�

El caso del gas es similar pues existe una brecha entre los costos de abastecimiento y el precio que pagan los consumidores, intensificada por el incremento en el consumo de gas natural en un 2,3% entre 2005 y 2012 (ENARGAS, 2013) y la caída en la producción, cubierta con importación�

En un contexto de aportes crecientes del Tesoro Nacional al sector energético, a fines de 2011 se anunció la eliminación de los subsidios al consumo de electricidad, gas y agua a empresas y a usuarios residencia-les con mayor poder adquisitivo� La elección de los usuarios sujetos a la eliminación de los subsidios se basó en la zona de residencia de los con-sumidores particulares y la importancia del sector industrial o actividad económica para el caso de las empresas (agroquímicas, procesamiento de gas, biodiesel, refinación aceiteras, minería, petróleo, bancos, casinos, etc�)� Aunque se proyectó un ahorro fiscal de US$ 880 millones anuales, en 2013 el mismo se ha estimado en US$ 510 millones�

Una de las fortalezas de esta iniciativa es la distribución equitativa del subsidio, que favorece a los sectores más vulnerables� Sin embar-go, los nuevos precios no han sido establecidos siguiendo criterios de eficiencia energética, no se encuentran relacionados con las emisiones de CO2 ni con las externalidades que dicho consumo provoca� Incluso, los beneficios fiscales generados no han sido destinados a políticas de crecimiento verde –como financiamiento de infraestructura verde o proyectos de energía renovables– sino que se han considerado como ahorro fiscal general�

Una de las medidas de política ambiental destacada es el Régimen de Fomento Nacional para el uso de Fuentes Renovables de Energía destinada a la Producción de Energía Eléctrica (Ley 26�190 de 2006)� Esta norma fija una meta del 8% de contribución del uso de fuentes de energía renovables en el consumo de energía eléctrica en un plazo de 10 años�23 El Gráfico 2 muestra no sólo que existe una brecha significativa entre el indicador y la meta, sino que esa brecha se ha incrementado en el tiempo�

23 Se incluyen (SIDA, 2012): la energía solar, eólica, geotérmica, biomasa, mareomotriz e hidráulica (excluyendo las grandes centrales hidroeléctricas que generan más de 30 MW)�


Gráfico 2. Participación de las fuentes renovables de energía en la generación eléctrica total, 2002-2008

Fuente: Elaboración propia en base a SIDSA (2012)�

En cuanto a mejoras en el acceso a la energía eléctrica se desta-ca el Programa de Energía Renovable en Mercados Rurales Dispersos (PERMER) en ejecución desde 2000 para proveer electricidad a aquellos individuos de hogares rurales y a otros centros, como escuelas, salas de emergencias médicas, etc�, que se encuentran fuera del alcance de los centros de distribución de energía usando en su mayoría fuentes reno-vables de disponibilidad local�

Otras medidas ambientales se pueden dividir en:

1) Instrumentos basados en el mercado: a) Promoción impositiva: la Ley 26�190 de 2006 establece una serie

de beneficios promocionales (amortización acelerada del impuesto a las ganancias y la devolución anticipada del Impuesto al Valor Agregado por la compra de bienes de capital) para emprendimientos de energías renovables;

b) Feed-in Tariff: un ejemplo es el programa de Generación Eléctrica a partir de Fuentes Renovables (GENREN) iniciado en 2009� Tiene como objetivo promover a través de un proceso licitatorio la generación de ener-gía eléctrica a partir de centrales eólicas, solares, biomasa, geotérmicas, de utilización de biogás, Residuos Sólidos Urbanos (RSU) y Pequeños Aprovechamientos Hidroléctricos (PAH)� También propone la utilización de biocombustibles� Se garantiza a los generadores un precio tal para la


energía producida y vendida al Mercado Eléctrico Mayorista (MEM) que cubra los costos operativos y les asegure rentabilidad�

2) Instrumentos no basados en el mercado:a) Programa Nacional de Uso Racional Eficiente de Energía

(PRONUREE) (Decreto N° 140/2007): prevé acciones de eficiencia ener-gética en el sector industrial, comercial y de servicios, etiquetado, regu-lación de eficiencia energética, alumbrado público, transporte, vivienda, cambio climático y educación� También se establece la promoción del uso racional y eficiente de la energía a través de campañas de difusión�

b) Programa Nacional de Uso Racional Eficiente de Energía, Programa de Uso Racional y Eficiente de la Energía en Edificios Públicos (PROUREE) (Decreto N° 140/2007): especifica una serie de acciones a desarrollar en los edificios públicos, tales como el reemplazo de lámparas incan-descentes por lámparas fluorescentes compactas, la regulación de los equipos acondicionadores de aire a 24ºC, el apagado de la iluminación ornamental a partir de la medianoche, etc�

c) Régimen de regulación y promoción para la producción y usos sus-tentables de energía (Ley 26�093 de 2006): tiene como objetivo diversificar los combustibles en que se basan las fuentes móviles, estableciendo que las naftas deberán tener una mezcla de un mínimo del 5% de biocom-bustibles mientras que el mínimo para el diesel se estableció en el 7%�

d) Etiquetado obligatorio de eficiencia energética para heladeras, lámparas, acondicionadores de aire, etc� (Resolución SCT 035/2005): esta norma se complementa con la aplicación de estándares mínimos de eficiencia energética para refrigeradores domésticos y equipos de aire acondicionado (Resolución SE 396/2009 y Resolución SE 1542/2010)� También se ha implementado el etiquetado de eficiencia energética de calefacción para edificios (Norma IRMA 11�900 aprobada en 2010)

3.5. Sector minero

Las áreas mineras argentinas más importantes se encuentran a lo largo de la cordillera de los Andes, en los límites con Chile y Bolivia� Se trata de zonas fronterizas, de escaso nivel de desarrollo, y generalmente poco pobladas� Mientras que en 1993 el 64% de la producción pertenecía al segmento de rocas de aplicación (arena para la construcción, caliza, granito, lajas, etc�), desde fines de la misma década la mayor proporción de producción minera correspondía a los minerales metalíferos (oro, plata, cobre, hierro, plomo, etc�)� El siguiente cuadro resume los prin-cipales proyectos, la provincia en la que se localizan y el tipo de metal que se extrae�


Cuadro 1. Principales proyectos mineros en etapa de producción

Proyectos Provincia Minerales explotadosBajo de la Alumbrera Catamarca Cobre, oro

Veladero San Juan Oro, plataCerro Vanguardia Santa Cruz Oro, plata

Aguilar Jujuy Plata, plomo, zincGalcamayo San Juan Oro, plata

Manantial Espejo Santa Cruz Plata, oroSan José Santa Cruz Plata, oroPirquitas Jujuy Plata, zincCasposo San Juan Oro, plata

Sierra Grande Río Negro HierroMartha Santa Cruz Plata

Farallón Negro Catamarca Oro, plata, manganesoAndacollo Neuquén Oro

Fénix (Salar del Hombre Muerto) Catamarca/Salta Carbonato, cloruro de litioSalar del Rincón Salta Carbonato de litio

Tincalayu Salta BoratosSol de Mañana Salta Boratos

Fuente: Elaboración propia en base a la Secretaría de Minería http://www�mineria�gov�ar/proyectos�htm

Si se consideran las estimaciones del VAB realizadas por Abeceb (2012), la minería ha experimentado un crecimiento durante los años 2001-2011 del 3% en promedio anual� Aunque la participación del sector de explotación de minas y canteras presenta una tendencia decreciente, la relevancia del sector minero en el crecimiento económico se ha in-crementado un 0,7% entre 2001 y 2011 y ha alcanzado su punto máximo en 2006� Esta comparación entre todo el sector Explotación de Minas y Canteras (que incluye petróleo y gas) y la producción propiamente minera resulta relevante dado que ambas medidas conducen a conclusiones diferentes� Si lo que se pretende es analizar los aportes del sector minero en el desarrollo económico, la falta de estadísticas oficiales sistematizadas se presenta como un obstáculo�

Un aspecto fundamental para que el crecimiento sea inclusivo es el grado en que la actividad minera contribuye al desarrollo de aquellas regiones más vulnerables del país� En cuanto a la distribución por pro-vincias argentinas, Catamarca es la provincia con mayor valor agregado minero del país (38% del total), seguida por San Juan (26%) y por Santa Cruz con un 13% de participación� Existe una correlación negativa entre


la producción minera generada por provincia y su grado de desarrollo relativo (éste último mide la relación entre el Producto Bruto Geográfico provincial y el VAB nacional)�

Adicionalmente, el pago de impuestos, cánones y tasas, así como retenciones y regalías, contribuyen al desarrollo local y a la inclusión social� Según datos de Abeceb (2012), los aportes totales de la minería al fisco en la provincia de Catamarca representaron en 2010 un 39,3% de los ingresos provinciales, mientras que en San Juan dicho porcentaje fue del 11,6%, lo que refleja que éstos constituyen una fuente importante de recursos para dichas provincias�

Si bien es sabida la baja intensidad de la minería, los cambios en la producción minera han sido positivos debido al aumento de los trabaja-dores empleados en aquellas actividades indirectamente relacionadas el sector� Según datos del INDEC, el empleo directo pasó de 10�946 trabaja-dores promedio en 2003 a 23�374 en 2009� Aunque con cifras diferentes, consultoras privadas también ratifican el aumento de empleo�

En términos distributivos, la mayor parte del empleo se genera en las regiones poco integradas a los principales circuitos productivos de la estructura económica argentina, y se advierte que la participación del empleo minero en el total del empleo privado provincial es mayor en aquellas provincias con menor grado de desarrollo relativo�

Finalmente, cabe destacar que en 2010 la industria minera suscribió un Acuerdo Nacional de Promoción del Diálogo Social con el objetivo de promover un trabajo conjunto y co-responsable en la minería entre las organizaciones sociales, gobiernos locales y empresas� También han existido diversas acciones comunitarias de varias empresas mineras enmarcadas en la Responsabilidad Social Empresaria (RSE), de las que se destacan los programas de educación, salud, infraestructura y medio ambiente�

En Argentina la minería se ha transformado en una importante fuente de exportación, puesto que de representar el 1,3% del total en 1990, pasó a significar el 6,3% veinte años más tarde, lo que generó cuantiosas divisas� Según datos del INDEC, el cobre, el aluminio y el oro se posicionaron dentro del ranking de los 15 principales complejos exportadores del país�

3.6. Diagnóstico de las políticas referidas al sector minero

Si bien existe un Código Nacional de Minería, la reforma constitucio-nal de 1994 otorgó la propiedad de los subsuelos a las provincias (art� 124)�

Los instrumentos de política referidos al sector minero han estado orientados principalmente a la promoción de inversiones mineras a través del otorgamiento de beneficios fiscales y tributarios� Asimismo,


se le cedió mayores derechos a las provincias en cuanto a la explotación y comercialización minera y a la regulación de las regalías�

Las principales medidas de promoción adoptadas han sido:1) Doble deducción del gasto de exploración: se puede deducir el

100% de las inversiones por estudios de factibilidad del cálculo del impuesto a las ganancias más allá del tratamiento de estos gastos en la ley de impuesto a las ganancias�

2) Devolución del IVA a la exploración: devolución de los créditos fiscales de IVA a los doce meses de producida la erogación�

3) Estabilidad fiscal y cambiaria: por 30 años a partir de la presenta-ción del estudio de factibilidad (excepto para paridad, reembolsos y reintegros relacionados con las exportaciones)�

4) Amortizaciones aceleradas: puede adoptarse el sistema de deprecia-ción acelerada para las inversiones destinadas a proyectos mineros�

5) Exención de aranceles y tasas aduaneras: para bienes de capital, equipos y componentes importados�

6) Exención del impuesto a la ganancia mínima presunta�7) Capitalización del avalúo de las reservas mineras: hasta un 50%�8) Devolución anticipada y financiamiento del IVA: sobre los bienes

de importación o sobre la compra de bienes nuevos destinados a la infraestructura productiva�

9) Exención de contribuciones sobre la propiedad minera: no se esta-blecen contribuciones sobre la propiedad minera, incluyendo los establecimientos, productos, maquinaria, talleres y vehículos�

10) Gravámenes provinciales y municipales: en el Acuerdo Federal Minero las provincias acordaron facilitar la eliminación de gravá-menes provinciales y tasas municipales e impuestos a los sellos que afecten la actividad minera�

11) Regalías: de las 23 provincias argentinas, 7 cobran regalías con un monto máximo del 3% del valor a boca de mina del mineral extraído�

En relación con el cuidado ambiental, la reforma de 1980 introdujo en el Código de Minería la “preservación del ambiente” (art� 434, inc� c) al establecer la obligación de adoptar medidas necesarias para evitar la contaminación del ambiente, daños a personas, bienes, recursos de la zona donde se llevan a cabo las tareas de explotación y demás actividades relacionadas con ellas� Adicionalmente, la Ley 24�585 de 1995 obliga a la presentación de un Informe de Impacto Ambiental previo al inicio de la actividad� Otra norma vinculada a este tema es la Ley de Protección de Glaciares de 2010 que establece los presupuestos mínimos para la protec-ción de los mismos y del ambiente periglacial con el objeto de preservarlos�


No obstante la normativa para protección ambiental, según el Observatorio de Conflictos Mineros de América Latina (OCMAL, 2013), la Argentina es el tercer país en el que existen conflictos con comunidades locales por la actividad minera como en Pascua Lama, Bajo la Alumbrera o Agua Rica, entre otros, por la contaminación de los recursos aledaños, especialmente el agua�

Aunque la minería ha ganado espacio en la estructura productiva argentina, especialmente por la suba de precios debido al aumento de la demanda china o india, y se ha favorecido un marco regulatorio para atraer inversiones, las cuales han procedido de Canadá, Suiza, Estados Unidos, Sudáfrica y Australia (Abeceb, 2012), en los últimos años se suspendieron varios proyectos� Las cancelaciones se han debido a la pérdida de valor de los bienes, a las restricciones cambiarias y a la con-flictividad ambiental�


En los últimos años, la inversión en infraestructura de agua y sanea-miento en Argentina ha experimentado un crecimiento� Los indicadores de acceso de la población a dichos servicios muestran mejoras induda-bles entre censos� Dicho progreso ha sido acompañado por un descenso en la desigualdad de la cobertura por agua y desagües cloacales entre los habitantes de las distintas provincias e, incluso, se puede inferir un adelanto relativamente mayor entre los habitantes de menores ingresos relativos� Todo ello se ha logrado mediante políticas de subsidios a la demanda (ayuda a clientes en conexión de red y pago de facturas) y a la oferta (ayuda a los proveedores de servicios en expansión y mantenimiento de la red) y mediante planes especiales de empleos verdes�

Sin embargo, el crecimiento del sector todavía no ha sido suficiente-mente verde ni suficientemente inclusivo, pues resta alcanzar la cobertura universal con alto porcentaje de tratamiento de los efluentes cloacales� La expansión se ha basado especialmente en subsidios a la oferta, que dependen de ciclos macroeconómicos, intereses políticos y que otorgan escasos incentivos a las empresas para invertir� En este sentido, el desafío es recomponer la estructura tarifaria siguiendo los objetivos distributivos que se fijen para su operación y sopesando los impactos sobre el medio ambiente� La recomendación de usar los precios como incentivo se jus-tifica solamente si se comprueba que los mismos tienen influencia en cómo los consumidores cambian su conducta ante cambios de valores�


Asimismo, se pueden aplicar instrumentos no económicos para bajar el consumo de agua como campañas educativas�

Para evaluar los programas existentes y planear nuevas medidas, Argentina cuenta con un sistema de indicadores de desarrollo sostenible (SIDSA)� No obstante, el diseño de políticas del sector se beneficiaría si contara con información acerca de la cobertura poblacional de agua y cloacas� Asimismo, contribuiría la existencia de datos sobre indicadores económicos y de calidad� Otro aspecto a considerar es que la provisión de agua y cloacas está muy fragmentada en Argentina y las políticas del sector dependen de diferentes niveles gubernamentales o distintos or-ganismos� Por lo tanto, se recomienda el trabajo conjunto para obtener mejores resultados�

En cuanto al sector energético, la matriz argentina depende signifi-cativamente de la quema de combustibles fósiles para la generación de electricidad, que provoca importantes emisiones de GEIs� Los indicadores absolutos y de intensidad energética muestran un cierto deterioro en los últimos años� En consecuencia, los programas de uso racional de la ener-gía o la ley de una meta cuantitativa sobre el uso de fuentes de energías renovables en el consumo de energía eléctrica no han sido suficientes para fomentar el desarrollo sustentable� A pesar de esta debilidad, se destacan las fortalezas del sector en relación con el acceso a los servicios modernos de energía de la población� Tanto los indicadores de acceso a la electricidad por red como al gas natural por red han mejorado entre los registros censales nacionales� Sin embargo, la disparidad de acceso al gas natural encontrada entre las provincias argentinas atenta contra la equidad y la inclusión social�

La falta de adecuación de las tarifas eléctricas y de gas a los costos reales de la generación y abastecimiento de energía es uno de los princi-pales obstáculos al desarrollo sustentable� Las mejoras en infraestructura son necesarias porque la falta de inversión afecta a la población más vulnerable� En consecuencia, se requiere recomponer las tarifas y pro-fundizar la racionalización de subsidios a combustibles fósiles�

En este contexto, resulta necesario definir una tarifa social diferen-ciada que garantice el acceso universal a la red eléctrica y de gas a precios subsidiados� De esta manera, todo recurso fiscal que se libere a partir de un nuevo diseño de subsidios a los combustibles fósiles podría desti-narse a financiar otras medidas como inversión en infraestructura verde, generando efectos positivos sobre el crecimiento verde con inclusión� Por ejemplo, tales recursos podrían destinarse a avanzar en programas de energía rural que aseguren la provisión de energía suficiente para mejorar la productividad de actividades económicas en dichas zonas,


logrando, a su vez, mejorar los indicadores de pobreza en la población rural� Además, se deben tomar medidas que alienten la producción de biocombustibles, en provecho de los recursos agrícolas, y la inversión en centrales hidroeléctricas para minimizar el uso de combustibles líquidos en la generación de energía�

En cuanto al sector minero, presenta un alto potencial para el desa-rrollo del país, pero la minería es una actividad que impacta visiblemente sobre el ambiente y causa perturbaciones locales� En este sentido, los Gobiernos deberían controlar que las empresas cumplan los estándares ambientales exigidos, así como brindar mayor información a la población sobre los efectos de la actividad� Además, sería positivo que el SIDSA incluyera algún indicador que permitiera evaluar el desempeño que ha tenido la actividad minera en términos de desarrollo sostenible�

Alentar el crecimiento verde e inclusivo exige una visión integrada del desarrollo� No cabe duda de las complementariedades que el crecimiento verde e inclusivo tiene sobre la reducción de la pobreza, y este punto es de suma importancia para los países latinoamericanos� Es por ello que implementar políticas públicas de manera aislada no es suficiente para lograr los objetivos de desarrollo sustentable de largo plazo� Argentina debe diseñar una agenda en la que las políticas de crecimiento se inte-gren con las sociales y ambientales� El primer paso en la construcción de esta nueva agenda es definir cuáles son las prioridades de intervención� Finalmente, la agenda debe proyectarse sobre la participación de diversos actores de la sociedad y con ello�


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Serôa Da Motta, R� y Feres, J� (2004), Economic Instruments for Water Management: the cases of France, Mexico and Brazil, Edward Elgar Publishing�

SIDSA (2012), Sistema de indicadores de desarrollo sostenible República Argentina. Buenos Aires, Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación�

Urbiztondo, S� (2012), Provisión Pública de agua potable y saneamiento en América Latina: Una descripción sintética bajo una óptica regulatoria moderna, Fundación FIEL, Documento de Trabajo, núm� 110, Buenos Aires, LATN� Disponible en línea: http://www�fiel�org/publicaciones/Documentos//DOC_TRAB_1331669051348�pdf

WHO/UNICEF (2012), Progress on drinking water and sanitation: 2012 Update� Disponible en línea: http://www�unicef�org/media/files/JMPreport2012�pdf

CreCimiento verde e inClusivo en Bolivia

María Rosa Gamarra y Ludwing Torres

1. Introducción

El concepto de crecimiento verde evoca y parece continuar las dis-cusiones sobre desarrollo sostenible, que comenzaron en la década de 1980 y se expandieron rápidamente en la primera mitad del decenio siguiente� Sin embargo, existe una importante diferencia entre ambas nociones� La segunda se refiere a la necesidad de aliviar el agotamiento y la degradación a largo plazo de una variedad de recursos naturales, con-diciones ambientales y servicios ecosistémicos, para reducir el riesgo de regresión económica y de desastres ecológicos, mientras que la primera enfatiza en la necesidad de proteger varias formas de capital natural a fin de mejorar los estándares de vida y de reducir la pobreza (Toman, 2012)�

Los objetivos de este estudio son, por un lado, la elaboración de un diagnóstico del potencial para avanzar hacia el crecimiento verde e inclusivo en Bolivia, en función de los actuales modelos de desarrollo y de los patrones de crecimiento, y, por el otro, la identificación de las principales políticas que ayudarían a su logro y la superación de los principales desafíos�

Se escogieron los sectores de minería, de agricultura y de energía porque son los que tienen mayor potencial e importancia para el creci-miento verde e inclusivo en Bolivia� Algunos de estos sectores pueden vincularse a los estudios de caso de otros artículos aquí presentados, como por ejemplo Argentina, Brasil, Colombia y Perú� Estos sectores son los que más aportan al crecimiento económico, más empleo generan, más políticas ambientales han desarrollado y menos años de educación promedio requieren a sus trabajadores� Luego, se entrevistó a agentes informantes pertenecientes al sector público, al sector privado y a la sociedad civil, previo mapeo de tales actores� Las entrevistas fueron semiestructuradas�

La principal fuente de datos usada para la elección de los sectores económicos fueron las encuestas de hogares del Instituto Nacional de Estadísticas de Bolivia ya que son el más flexible de los instrumentos de recolección de datos, por lo que es posible extrapolar una gran variedad de temas� La definición de crecimiento verde e inclusivo se enlazó con


información sobre otros temas cubiertos por la misma encuesta: empleo, educación, distribución de ingresos, etc�24

Se usó una combinación de datos de corte transversal provenientes de las encuestas MECOVI (Mejoramiento de las encuestas y medición de las condiciones de vida) en América Latina y el Caribe y de las Encuestas de Hogar, provistas por el Instituto Nacional de Estadística de Bolivia� Las combinaciones de corte transversal de diversos años suelen ser un medio eficaz para analizar la coyuntura nacional y las transformaciones macro- y microeconómicas� Dado que las preguntas y el diseño muestral cambian de encuesta a encuesta, se homogeneizaron todas ellas, en variables, en nomenclatura y en categorización, lo que permitió comparar gestiones y generar un factor de expansión diferenciado por años que considera la información de proyecciones de crecimiento demográfico de la población proveniente del Censo Nacional de Población y Vivienda 2001 (CNPV), a objeto de poder extrapolar los resultados de la muestra a la población�

Se notará que la base compilada genera resultados por años como si se tratase de grupos diferenciados dentro de una misma encuesta, pero al usar factores de expansión con pesos muestrales distintos por años, los resultados son bastante consistentes y para su constatación, cuando corresponde, se presentan los errores muestrales de los indicadores tratados�25

En la segunda sección se analiza el contexto boliviano, el rechazo por parte del Gobierno de la concepción de crecimiento verde esgri-mida por los organismos multilaterales, el modelo de desarrollo, los indicadores sociales y las leyes relacionadas con el cuidado del medio

24 Otra ventaja importante de las encuestas de hogares es que, mediante un diseño adecuado, pueden abarcar virtualmente la población entera del país, así como todas las ramas de la actividad económica, todos los estratos poblacionales, incluida la población urbana y rural� Las encuestas de hogares son, además, de las pocas fuentes de datos en Bolivia que permiten la medición conjunta y mutuamente excluyente de las personas con diferentes características socioeconómicas a lo largo del tiempo� Tienen como unidades básicas de muestreo a los hogares, pero como unidades de análisis al individuo, por lo tanto pueden ser cotejadas con otra información suplementaria obtenida de la misma encuesta�

25 Desde la perspectiva cualitativa, dada la necesidad de convertir un problema abstracto en operaciones científicas prácticas y de vincular la teoría con los datos empíricos recogidos, se realizó una amplia recopilación bibliográfica y documental� Después de la revisión de este material, se seleccionaron las fuentes relevantes para la consulta bajo criterios prede-terminados (tanto actualidad, relevancia, fiabilidad, etc�, como los criterios previamente indicados)� Se procedió a constituir un fichero bibliográfico –en el que se diferenció la literatura enfocada a la discusión teórico-conceptual y la literatura enfocada al contexto empírico– y se elaboró un sistema de codificación y de categorización por temas� Poste-riormente, se procesaron los datos y la información recopilada, se elaboró un mapeo de actores y un guión de entrevistas, se realizaron las entrevistas y se sistematizó e integró toda la información recogida�


ambiente� En la tercera sección se observan las características generales y los problemas ambientales, así como las políticas verdes y sus forta-lezas y debilidades en cada uno de los sectores económicos estudiados (minería, agricultura y electricidad)� En la última sección hacemos recomendaciones para avanzar hacia un modelo de crecimiento verde e inclusivo en Bolivia�

2. Contexto en Bolivia

2.1. Crecimiento verde e inclusivo

A partir de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (2002), en Bolivia se promulgaron leyes que clari-ficaron el rol del Estado y de otros actores en temas de mitigación y adaptación al cambio climático, y se formularon programas nacionales para integrar esta cuestión en los planes de desarrollo� No obstante, recién con la aprobación de la nueva Constitución en 2009 se logró un marco legal más protector de los recursos naturales del país� En 2012 se promulgó la Ley Marco de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien de la que se derivaron leyes específicas y normas, políticas con miras a articular un esquema institucional en relación con el cam-bio climático�

En el año 2010 se realizó en Bolivia la Cumbre de los Pueblos y la Madre Tierra, cuya intención fue establecer una nueva visión so-bre el calentamiento global y que, según el presidente boliviano Evo Morales, constituía una respuesta al fracaso de la Cumbre para el Cambio Climático celebrada en Copenhague en diciembre de 2009� En 2011, sobre esta base y ante la necesidad de buscar la gestión sostenible de sus recursos, Bolivia asumió una posición crítica al Programa de Reducción de Emisiones de Carbono causadas por la Deforestación y la Degradación de los Bosques de Naciones Unidas (programa REDD), ya que entendía que éste solamente buscaba mecanismos de transfe-rencia del derecho a contaminar sin atacar las causas estructurales de la contaminación, y propuso un mecanismo alternativo llamado Vida Sustentable del Bosque�

Simultáneamente, en Bolivia comenzó a gestarse una amplia discu-sión sobre las implicancias de lo propuesto por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, tomando en cuenta el trabajo para la mitigación y adaptación al cambio climático� En diferentes instancias, la política boliviana se mostró contraria a la idea de economía verde planteada por el PNUMA, puesto que para el país resultaba prioritario


lograr un desarrollo armónico y equilibrado con la Madre Tierra, res-petando el derecho de los pueblos indígenas� A su vez, consideró que la lucha contra el cambio climático planteada por los países desarro-llados sólo los beneficiaba a ellos� Por ejemplo, durante el Convenio de Diversidad Biológica en India en 2012, Bolivia cuestionó la visión de la economía verde puesto que su enfoque estaba centrado sólo en la lógica del mercado y la comercialización de los ecosistemas y, en contrapartida, propuso la discusión de nuevos paradigmas (Ministerio de Relaciones Exteriores Bolivia, 2012)� Cabe resaltar, no obstante, que el rechazo al concepto y a las aplicaciones de la economía verde no es sólo exclusivo del Gobierno, sino también de ONGs y de movimientos sociales, entre otros�

2.2. Modelo de desarrollo y patrones de crecimiento del país

Bolivia es un país mediterráneo, diverso en culturas, con una econo-mía altamente dependiente de la exportación de pocos recursos naturales sin valor agregado, considerado como un país de desarrollo medio-bajo, según su posición relativa en el índice de Desarrollo Humano (IDH),26 y de renta media baja�27 El ingreso per cápita en el país ha ido aumentando en el tiempo, de US$ 856 en 1999 a US$ 1651 en 2008�

Bolivia ha experimentado cuatro diferentes etapas de desempeño económico a lo largo de 60 años� La primera etapa (1950-1960) presenta una media del PBI prácticamente nula� La segunda etapa (1960-1980) presenta un crecimiento medio del producto del 5%, para luego asociar un crecimiento medio nulo nuevamente en la tercera etapa (1980-1990)� La cuarta y última etapa presenta un crecimiento medio del 4,5%, que logra un pico de crec imiento económico en el año 2008�

En los últimos 50 años el crecimiento de la economía boliviana ha sido moderado, aunque en los últimos 4 años se observaron niveles de crecimiento superiores al 4%, que llegaron a una tasa de crecimiento del PBI del 6,15% en 2008�28 El crecimiento económico de la última etapa se debe principalmente al incremento de la demanda y de los precios de las materias primas en los mercados internacionales�

Desde 2006 ha gobernado en Bolivia el Movimiento al Socialismo (MAS), cuyo “Nuevo Modelo Económico, Social, Comunitario y Productivo” ha buscado industrializar al país con la coordinación del Estado, del sector

26 Clasificación del Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo� Extraída de www�undp�org/spanish/�

27 Clasificación hecha por el Banco Mundial� Extraída de www�bancomundial�org/� 28 Dato oficial presentado por el Ministerio de Economía y Finanzas� Extraído de www�

economiayfinanzas�gob�bo�


privado, de las comunidades y de las cooperativas� Las actividades eco-nómicas han estado relacionadas con hidrocarburos, con minería, con electricidad y con recursos ambientales�

La Constitución de 2009 estableció la intervención del Estado en la economía al conducir la planificación, promover la participación ciudadana, controlar los sectores estratégicos, incentivar la producción, industrializar los recursos naturales, distribuir la riqueza equitativamente, etc� En relación con los recursos naturales, la Constitución estableció que el Estado asumirá el control y la dirección sobre la exploración, la explotación, la industrialización, el transporte y la comercialización de los recursos naturales estratégicos a través de entidades públicas, coo-perativas o comunitarias, las que podrán a su vez contratar a empresas privadas o constituir empresas mixtas, y estableció que el Estado podrá suscribir contratos de asociación con personas jurídicas, bolivianas o extranjeras, para el aprovechamiento de los recursos naturales lo que asegurará la reinversión de las utilidades económicas en el país (Wanderley, 2013)�

En la transición que afronta el país desde el año 2006, muchas de las reformas propuestas por el MAS han acentuado importantes tensiones internas tanto económicas como sociales, que han derivado en que, por un lado, el Gobierno elaborara un fuerte y radical discurso político (que reivindica lo nacional, la igualdad y una democracia diferente, cuestionando seriamente las decisiones tomadas por los Gobiernos pre-vios –que se entiende que fueron asumidas bajo la presión de intereses externos–), y en que, por el otro, una oposición débil y fragmentada, al sentirse atacada y excluida por dicho discurso, asumiera una actitud defensiva y poco propositiva�

En este escenario se plantea el Plan de Desarrollo para el país, que configura cuatro pilares básicos (Bolivia Digna, Bolivia Democrática, Bolivia Productiva y Bolivia Soberana), en el que se identifica al patrón de crecimiento primario exportador –instaurado a fines del siglo XIX y vigente hasta inicios del siglo XXI– y al neoliberalismo como las causas de la desigualdad y la exclusión social, y es por ello que se marca como objetivo prioritario “desmontar no sólo los dispositivos económicos, sino también los políticos y culturales, coloniales y neoliberales erigidos por la cultura dom inante” y se afirma que Bolivia se constituye ahora en “un nuevo Estado social, comunitario, descolonizado, y fundado en la multidiversidad social urbana y rural, como expresión de la diversidad de intereses y aspiraciones de cambio en función del Vivir bien, ahora y mañana” (Ministerio de Planificación, 2006)�


En este marco, el patrón de crecimiento primario exportador, vigente entre finales del siglo XIX y comienzos del siglo XXI, fue considerado el responsable de la alta desigualdad social y de la pobreza en el país� No obstante, al analizar el desempeño económico del país en las últimas décadas, es evidente que la economía ha estado basada en un patrón extractivo que aún no ha podido vencerse� En este sentido, las expor-taciones han dependido históricamente, y lo continúan haciendo, de la minería y de los hidrocarburos�

Entre 1989 y 2011, hemos observado un crecimiento sostenido en el PBI del sector energético (promedio de 2,4%) y minero (promedio de 1,7%), situación diferenciada para la agricultura, las manufacturas y los servicios (promedio de los tres sectores de 0,8%)� Esta lectura de la diná-mica de los sectores de importancia dentro de la estructura económica nacional se acompasa con la contribución al crecimiento del producto, mostrando que los sectores minero, agrícola y energético han tenido una contribución significativa�

2.3. Indicadores de desarrollo humano del país

Pese a los resultados económicos positivos registrados en el país, especialmente en los últimos años, en Bolivia aún persiste la pobreza y la desigualdad en la distribución del ingreso, lo cual impide que la mayor parte de la población boliviana logre beneficiarse de dicho cre-cimiento� Aunque los indicadores de pobreza29 por ingresos y el índice Gini de desigualdad30 muestran una tendencia ligeramente fluctuante en términos absolutos, el número de pobres se ha ido incrementando a lo largo del tiempo�

29 Se entenderá por pobreza a la falta de ingresos para la adquisición de productos básicos para sobrevivir�

30 Coeficiente de Gini: medida de la desigualdad de ingresos monetarios normalizado en-tre 0 y 1, en la que 0 corresponde a una situación de perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y 1 corresponde a una situación de perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno)� El índice de Gini es el coeficiente de Gini expresado en porcentaje y es igual al coeficiente de Gini multiplicado por 100�


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Conocemos que el salario promedio en el sector agrícola es menor al salario promedio nacional para todos los casos e incluso menor al mínimo nacional� Es importante notar que en Bolivia la pobreza está concentrada fundamentalmente en el área rural, especialmente en las regiones áridas y semiáridas, donde muchos de los campesinos viven con economías de subsistencia y no tienen acceso a recursos ni a ser-vicios de apoyo�

2.4. El cuidado del medio ambiente

Bolivia es un país con una gran diversidad en sus ecosistemas na-turales, ya que tiene bosques húmedos tropicales, valles secos, valles húmedos, bosques caducifolios, sabanas, lagos y ríos� Además, cuenta con una gran variedad de suelos en sus tierras altas, en sus tierras bajas y en sus valles interandinos�

Según información disponible en la Superintendencia Agraria, se pueden emplear en la agropecuaria intensiva y extensiva al menos 12 millones de hectáreas� Cabe destacar que si los procesos productivos no son compatibles con la vocación de uso de la tierra, generan presión sobre el suelo y los bosques, degradación, deforestación, etc� En este sentido, los cultivos de las tierras altas en Bolivia son los más expuestos a fenómenos climáticos, como las sequías y las heladas; los cultivos en la zona interandina –considerados los mejores suelos del país– han de-gradado los suelos por falta de prácticas de recuperación y los cultivos de las tierras bajas han ocasionado la conversión a usos menos productivos, como la ganadería, por efecto de la degradación ocasionada por el uso agrícola intensivo�

La combinación de la Ley 1333 del Medio Ambiente (1992), la Ley 144 de Revolución Productiva, Comunitaria y Agropecuaria (2011) y la Ley Marco 300 de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien (2012) son el marco normativo boliviano para lograr crecimiento, sustentabilidad e inclusión en el país� Para la implementación de la Ley de la Madre Tierra se ha creado recientemente una instancia gubernamental denominada “Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra” que el Gobierno del MAS considera un hito importante en el proceso de cambio que vive el país, porque debe afrontar los desafíos de cambiar la forma de pensar sobre el cuidado de la naturaleza, de buscar políticas de desarrollo ligadas a la defensa de la Madre Tierra y de formular la política nacional sobre el cambio climático�

Respecto de la Ley 1333 se encontraron evidencias de que estaría siendo formulada una nueva ley ambiental que la reemplazaría (aunque dicha formulación y sus gestores no fueron claramente identificados)�


Respecto de la evolución de la Ley de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien, un reciente estudio elaborado por Wanderley (2013) arroja claridad a lo que está ocurriendo cuando expresa que si bien la hipótesis narrativa explicativa del Gobierno del MAS partía correc-tamente del principio de pluralidad económica para el diseño de una política pública alternativa a la propuesta neoliberal, no se avanzó hacia una definición congruente y consensuada con las dinámicas concretas de las realidades económicas bolivianas� Por ello, el resultado fue la inclusión de conceptos en contradicción en los diferentes documentos rectores de las políticas de promoción productiva y fortalecimiento de la economía plural� Asimismo, la profusión retórica en las nuevas leyes, planes y estrategias no se plasmó en acciones concretas y coherentes para la diversificación productiva en el marco de una economía plural� La revisión del marco normativo también advierte que la definición de los socios legítimos del nuevo modelo de economía plural ha agudizado fragmentaciones y disputas por recursos y acceso a instancias de poder entre los actores económicos populares� Disputas que se mantuvieron marginales a la gestión de las políticas macroeconómicas y del sector de hidrocarburos y, por lo tanto, limitadas a recursos residuales en un contexto de bonanza financiera�

3. Sectores analizados en Bolivia

3.1. La minería

3.1.1. Características generales y principales problemas ambientalesLa minería en Bolivia depende de la demanda del mercado mun-

dial� La falta de conexión de la producción de materias primas con la industria interna demuestra que la estructura de Bolivia es primaria y exportadora� Entre 2000 y 2007 la contribución de la minería al PBI fue en promedio de 4,2%, pero desde el año 2008 la participación creció casi en un 50% debido a los proyectos de empresas privadas transnacionales, como aquellos en Potosí�

En 2000 el 82% de las exportaciones eran materias primas (minerales, hidrocarburos y agropecuarios), mientras que hacia 2010 la proporción subió a 88%, profundizándose la producción primaria y exportadora en la economía boliviana� No obstante, el empleo en la minería es bajo, puesto que las tecnologías modernas empleadas no son intensivas en mano de obra y, en todo caso, los aumentos importantes del factor trabajo en el sector corresponden al cooperativismo, de baja productividad�


Los actores involucrados directamente en la producción minera son las empresas privadas, agrupadas en minería mediana y chica, las sociedades cooperativas mineras y la empresa estatal Corporación Minera de Bolivia�

Los impactos ambientales asociados al sector minero en Bolivia, según la Fundación Medio Ambiente, Minería e Industria (MEDMIN, 2009), son:

- Consumo de recursos escasos y agotables como tierra, minerales y agua;

- Transformación del paisaje;- Contaminación de las aguas;- Acumulación de residuos sólidos;- Emisiones de polvo contaminantes de los suelos y el agua;- Amenaza a la flora y la fauna por los drenajes de ácidos�

También el Estado boliviano ha identificado los problemas ambien-tales surgidos de la actividad minera (Ministerio de Mineria y Metalurgia, 2012):

- Políticas mineras ambientales y sociales débiles e incipientes, aun-que actualmente se debate un nuevo proyecto de Ley de Minería para adecuar el control sobre la exploración y el acceso a la tierra al marco normativo vigente;

- Sistema de control deficiente para la evaluación del impacto de las actividades mineras (la información se encuentra fragmentada, poco sistematizada, incompleta y, en muchos casos, desactualizada);

- Control de las operaciones mineras (permisos, prevención de la contaminación, manejo de desechos) con niveles de éxito muy va-riables� Mientras que la atención en los controles se enfoca más en las operaciones mineras de proyectos privados de gran envergadura, existen serios problemas para el control del sector cooperativista;

- Mecanismos para garantizar que la industria se responsabilice por el cierre, la limpieza y la recuperación de minas abandonadas que ha funcionado en ocasiones de forma relativamente efectiva, pero en base a la actuación de las empresas;31

- Daños comprobados a la salud de las personas (LIDEMA, 2009);- Peligros para la población por la cercanía de las minas a zonas ur-

banas y rurales (en ciudades importantes como Oruro y Potosí);

31 Como el caso del cierre del proyecto Kori Kollo por parte de la Empresa Inti Raymi en Oruro, en el que invirtió más de US$ 20 millones, pero al que no se había realizado la auditoría correspondiente aun seis años después del cierre�


- Carencias institucionales que afectan a las instancias encargadas de llevar a cabo las tareas de control del cumplimiento de las políticas ambientales�

En una entrevista con uno de los asesores presidenciales en el tema minero, se indicó que el desafío para promover el crecimiento verde se ha asumido a través de la “existencia de una tesis climática” y el desafío de la inclusión a través de “la participación prioritaria del Estado en los contratos” y “la renegociación con las empresas privadas”, y se recono-ció abiertamente los límites existentes para el control de las actividades cooperativas en el sector (Pimentel, 2013)�

Lo que se puede apreciar claramente es que los esfuerzos estatales por mejorar los marcos jurídicos y los mecanismos operativos de control de las actividades del sector se ven reducidos a sus limitadas capacidades para lograr el adecuado cumplimiento de las leyes�

En el análisis del sector minero se evidencia también una clara tendencia a la profundización del patrón primario exportador extractivo de la economía boliviana; lo más probable es que la participación de la minería en el PBI y en las exportaciones se mantenga o se incremente en función de la producción de hidrocarburos� También es de esperar que las inversiones extranjeras se incrementen en determinados proyectos sin que esto implique el desarrollo integral del sector, es decir, sin mejoras en la gestión ambiental o social de la actividad minera� El Estado boliviano podría aumentar moderadamente los beneficios que obtiene por las regalías, pero se mantendría claro el predominio del capital extranjero al interior de la estructura minera (Fundación Jubileo, 2012)�

3.1.2. Políticas verdes implementadasEn Bolivia, que ha sido un país minero desde la colonia, se produ-

jeron los primeros instrumentos para la legislación ambiental recién en 1980 y, a partir de 1997, se reformuló el Código para la Minería� La Ley de Medioambiente de 1992 rige para el sector, y también existe un Plan de Acción Ambiental que se considera un reglamento ambiental para actividades mineras, que regula las disposiciones del capítulo del código de minería y de los reglamentos de la Ley del Medio Ambiente�

Resulta importante indicar que el Código de Minería tenía el fin de propiciar el control y la inversión privada (extranjera) de la minería mediante el régimen de concesión, garantizando “rentabilidad”, “segu-ridad jurídica” y no intervención del Estado como operador� La justifica-ción era propiciar grandes proyectos de explotación, que beneficiarían al Estado con rentas (rentismo minero o “desarrollo por goteo”)� La Corporación Minera de Bolivia estaba autorizada solamente a ser un ente


de administración de contratos y arrendamientos de sus concesiones, y no podía operar directamente� En 2002 se restituyó a COMIBOL el rol de operador� Pero han existido conflictos por temas ambientales y de propiedad; por ello, actualmente se discute una nueva Ley de Minería, especialmente para no entrar en contradicción con la Constitución de 2009 que promueve la propiedad del pueblo por sobre la privada� Por ejemplo, en la Nueva Constitución Política del Estado (2009) se establece expresamente la propiedad del agua como del “pueblo boliviano” y su no privatización, en contradicción con el “carácter de dominio público o dominio privado” del Código Minero aún vigente y que, pese a lo manifestado en la Constitución, en la Nueva Ley Minera parece que se mantendría�

Finalmente, se debe considerar que en Bolivia el sector minero es muy fuerte y configura un espacio de poder con unos actores de gran peso desde la perspectiva del capital (con regular actuación desde la perspectiva ambiental) y con otros actores de difícil tratamiento desde la perspectiva social y ambiental (cooperativistas)� El déficit del Estado para la medición, el control y la regulación de la actividad minera es evidente� Aun así, actualmente se desarrolla un activismo estatal muy fuerte para ampliar su cuota de participación en la actividad minera�

3.1.3. Fortalezas y debilidades en crecimiento, sustentabilidad e inclusión En Bolivia es evidente que la minería ha generado crecimiento eco-

nómico, pero no hay evidencia de que la actividad sea ambientalmente sostenible ni de que genere inclusión social�

Una fortaleza es que las políticas existentes han generado un marco regulatorio ambiental al cual se han adaptado las grandes y medianas empresas, que operan en el país a través del cumplimiento de las leyes y de los reglamentos considerados en dicho marco (aunque la capacidad estatal para controlar ese cumplimiento es limitada)� Sin embargo, la regulación del sector cooperativista (y de la pequeña minería en general) ha mostrado las fuertes debilidades de los mecanismos operativos con los que cuenta el Estado, porque en este sector el cumplimiento ha sido en general insuficiente� Una gran debilidad es que la Ley 1333 no haya logrado ser aceptada en este sector como un referente aplicable para la realidad del país y aun así haya permanecido vigente por más de veinte años como la máxima referencia para su gestión ambiental�

Actualmente, la normativa para la gestión ambiental en Bolivia no solamente debe superar los fallos de adecuación a la realidad del territorio en los que ha incurrido recurrentemente en su historia al “importar” políticas y leyes, sino principalmente revisar la coherencia de


sus planteamientos al más alto nivel –como, por ejemplo, los incluidos en la Nueva Constitución Política del Estado– con los mecanismos que impulsa para implementarlos (Ley de la Madre Tierra, Ley Minera, Ley de Aguas, etc�)�

En lo que respecta al crecimiento, a la sustentabilidad y a la inclusión, el sector minero en Bolivia se ha caracterizado por el enfoque extractivo, que aprovecha sin regateos todas las ventajas que le otorga el país (conce-siones con amplios beneficios), pero que no se responsabiliza plenamente por el resarcimiento en cuanto a los daños ambientales provocados, ni promueve el desarrollo o la inclusión a nivel local�

La participación de la minería en el empleo es muy baja� Las media-nas y grandes empresas mineras del país han encarado esta crítica con la implementación de programas de responsabilidad social empresarial –de impacto social bastante marginal– y en algunos casos con medidas de remediación bastante serias� Sin embargo, las políticas públicas no han sido suficientes para promover procesos de desarrollo más importantes ni inclusivos en los colectivos afectados por esta industria�

3.1.4. Recomendaciones para mejorar las políticasExiste consenso entre diferentes actores económicos en Bolivia

respecto de la importancia de cambiar el patrón primario exportador extractivo� El sector minero es uno de los que más contribuye a mante-nerlo y profundizarlo� En este sentido, existe gran expectativa por la for-mulación de la nueva ley para regular el sector de manera que promueva acciones conjuntas en un marco de cooperación para la sostenibilidad, que refleje las necesidades, los intereses y las expectativas de todos los actores relevantes�

Por otro lado, es muy importante lograr mayor coherencia en los nuevos planteamientos normativos porque, si Bolivia ya ha establecido formalmente una visión de no mercantilización de la naturaleza, susti-tuyendo el concepto de recursos naturales por el de componentes de la Madre Tierra y sistemas de vida (Ley 300), con el que reafirma visiones y concepciones de los pueblos indígenas, debería buscar la valorización de dichos componentes y sistemas de vida también en las leyes sectoriales (como la Ley Minera)� La formulación de las nuevas políticas debería realizarse dentro de procesos de diálogo y participación más amplios, que incluyan a los actores desde el inicio para evitar polarizaciones y tensiones�


3.2. El sector agrícola

3.2.1. Características generales y problemas ambientalesEl modelo de estado empresario, que ha guiado el modelo de desarro-

llo agropecuario entre 1952 y 1985, ha sido el de desarrollar y especializar al sector en la producción de materias primas de exportación y en pocos casos industrializados� En esta dirección, la importancia que le han dado los Gobiernos al sector agropecuario se ha orientado a fortalecer y crear un sector productivo moderno empresarial, que se ha concentrado en la realización de inversiones y en el desarrollo de programas agropecuarios centrados en las tierras bajas, bajo un modelo de modernización vía mecanización que ha tenido el efecto de la ampliación de la frontera agrícola� La lógica con la cual se ha actuado y trabajado, en este mismo período, con los productores campesinos y sus productos, ha estado enmarcada bajo una mirada de desprecio y de “subvaloración”� Es decir, estas economías y sus sistemas de producción han sido considerados, de acuerdo con los conceptos del enfoque de modernización, sistemas tra-dicionales, arcaicos, poco productivos e ineficientes, que no contribuyen al progreso y al desarrollo económico del país� Por lo tanto, a pesar de que los diagnósticos y las estrategias destacaban la importancia de este sector, en la práctica no han existido acciones ni inversiones importantes para el desarrollo de las regiones en las que se encuentran asentados los pequeños productores (campesinos e indígenas)�

Actualmente, se estima que la ausencia de programas agrarios para los pequeños productores fue positiva, ya que no se alteraron sus cono-cimientos ni sus formas tradicionales de producción� Éstos se conside-ran hoy la base de las nuevas propuestas y de las discusiones políticas y teóricas, que marcan las alternativas productivas y el camino de las posibles respuestas a la crisis ambiental y alimentaria de la primera década del siglo XXI�

A pesar de que el aporte del sector agropecuario (en Bolivia) al PBI ha disminuido de un 32% (hacia 1940) a un 15%, el sector agropecuario no ha dejado de ser importante y central en el momento de diseñar po-líticas y programas de desarrollo� Sin embargo, el sector no fue prioridad y, aunque en la última década se intentó cambiar esta situación, aún ex-hibe niveles de producción y de productividad muy bajos� La agricultura campesina tiene el rol de ser la que garantiza la seguridad alimentaria interna del país, mientras que la agricultura empresarial “moderna” es la generadora de divisas y de exportaciones y la que ha sustituido las importaciones de azúcar y de arroz (Albarracin, 2011)�

Desde la perspectiva ambiental, uno de los problemas identificados es la emisión de gases de efecto invernadero� Las pruebas indican que


éstos se incrementan con el aumento del número de cabezas de ganado� Los principales gases que se emiten en este sector son el metano y el óxido nitroso, aunque también se contabilizan los óxidos de nitrógeno y el monóxido de carbono�

Otro importante problema ambiental es el uso indiscriminado de plaguicidas, usados en el país desde la década de 1950 por la “marcha hacia el oriente” y luego de que los campesinos tuvieron acceso a la propiedad de la tierra por la Reforma Agraria� A partir de ese período, la importación de estos productos para la agricultura fue en constante aumento y su uso indiscriminado fue promovido principalmente por los comercializadores o productores de plaguicidas, que en muchos casos brindaban a los campesinos información sesgada o incompleta, especialmente respecto a la toxicidad� A su vez, la falta de información y el analfabetismo contribuyeron a acentuar el desconocimiento de sus efectos nocivos sobre el suelo, el agua y la biodiversidad (Cervantes, 2010)�

En una entrevista realizada en el Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, se constató que el concepto de crecimiento verde se asocia a “la realización de procesos productivos cuidando el medioambiente, gene-rando nuevas implementaciones tecnológicas, organizativas, etc�”, y que se encuentran en pleno desarrollo nuevas políticas medioambientales de producción agrícola, que buscan homologar la normativa internacional especialmente en lo referido a la emisión de gases� Se mencionó tam-bién el carácter “comunitario” de los procesos productivos agrícolas en Bolivia, que se ha plasmado en la Ley 144 y en la Ley de la Madre Tierra, y las dificultades generadas en el sector por la tecnología retrasada, baja producción y alta contaminación por el uso de combustibles fósiles (die-sel)� Se indicó que actualmente existe un proceso para convocar al sector privado a emitir una normativa conjunta sobre el cuidado ambiental, aunque se criticó su afán de lucro y su falta de conciencia (Flores, 2013)�

Desde la perspectiva de otros actores de la sociedad civil, se recono-cen claramente la Ley 144 y la Ley de la Madre Tierra como los referentes normativos derivados de la Constitución de 2009, y allí se establece la necesidad de lograr crecimiento gestionando los recursos naturales de forma sostenible� Sin embargo, se hace una crítica abierta a la propuesta estatal boliviana, ya que existe una contradicción entre el planteo con-ceptual y la acción real� En el caso del sector agrícola, lo que se indica es que en Bolivia existen productores de muy pequeña y de gran escala, que producen de forma no sostenible en una lógica muy enfocada al mercado, y los cambios propuestos en el país en los últimos años –por ejemplo por la Ley de la Madre Tierra– no han encontrado mecanismos para sustituir las formas no sostenibles de producción y, por lo tanto, se quedan en el


discurso� Se hace notar que mientras la dimensión económica y la lógica de mercado tengan un peso mayor que las dimensiones ambiental y social y que mientras se siga midiendo el crecimiento en base a indicadores económicos solamente, será muy difícil generar cambios reales� Mientras tanto, pese a todas las nuevas concepciones, a las leyes generadas y a la voluntad política para el cambio, lo que se ve es que se sigue ampliando la frontera agrícola y se continúan depredando los recursos naturales por la falta de mecanismos operativos y de instrumentos que provengan de una lógica diferente a la lógica convencional (Albarracín, 2014)�

3.2.2. Políticas verdes implementadasPara la preservación de la biodiversidad se han establecido dos líneas

de políticas complementarias que tratan separadamente a las semillas y a los recursos genéticos� Se ha definido en Bolivia el rol del Instituto Nacional de Innovación Agropecuaria y Forestal (INIAF), que tiene el encargo de garantizar la conservación de los recursos genéticos, tanto in situ como ex situ, evitando la erosión genética; y se ha establecido que es el Estado quien facilitará el acceso a aquellos recursos con fines productivos y de investigación para consolidar la seguridad y la soberanía alimentaria del país�

Desde la perspectiva de las semillas, la ley ha promovido su gestión con una alta calidad para la producción a través de: a) fomento de la producción de semillas de alta calidad dando prioridad a los productos estratégicos; b) estímulo a la recuperación, conservación, mejoramiento, producción y difusión de semillas nativas provenientes de los pueblos indígenas campesinos, de las comunidades interculturales o afrobolivianas y de pequeños productores; c) control de las actividades de gestión de las semillas; d) creación de bancos de semillas y búsqueda de mercados; e) fortalecimiento y generación de condiciones para el almacenamiento y la conservación de semillas y f ) alianzas estratégicas con sectores privados que se dedican a la producción y al acopio de semillas�

La ley también se ha ocupado de la conservación de áreas con vocación productiva, protegiéndolas del crecimiento urbano y el con-siguiente cambio de uso de suelo� Esta ley representa el más reciente cambio institucional en la estructura de la organización agropecuaria de Bolivia y, aunque no atiende los problemas estructurales del sector, tiene méritos al reconocer a la comunidad campesina como una forma de organización con sus reglas�


3.2.3. Fortalezas y debilidades en crecimiento, sustentabilidad e inclusión La seguridad alimentaria depende del sector agrícola y éste tiene

importantes desafíos económicos, ambientales y sociales� Por ello, se espera que el Estado boliviano preste mayor atención a este sector�

Es una fortaleza la reciente inclusión de los pueblos originarios y afrodescendientes como actores activos del desarrollo� También es positivo el intento de lograr la seguridad alimentaria en el país con estrategias para recuperar activos�

Sin embargo, existen muchas debilidades e imprecisiones que pue-den dar lugar a interpretaciones equivocadas, como el tratamiento de los transgénicos, o que pueden no ser suficientes para definir mecanismos claros de acción, como la obligatoriedad de asumir la reparación de los suelos o de mejorar los sistemas de información del sector�

Una de las grandes debilidades observadas es la contradicción entre el discurso y la práctica agrícola en el país� Mientras que por un lado se pregona el respeto a la Madre Tierra, por el otro se incentiva la producción intensiva de productos, como la quinua, sin considerar estudios sobre lo que esto implica desde la perspectiva ambiental o social (agotamiento del suelo e impactos negativos sociales) e incluso desde la perspectiva económica (ampliar la demanda sin poder sostener la oferta a largo plazo)� Asimismo, han crecido las zonas para monocultivos de productos transgénicos como la soja�

3.2.4. Recomendaciones para mejorar las políticasBolivia debería evitar la “enfermedad holandesa”, porque los bene-

ficios de la explotación de recursos naturales no renovables (minerales, gas, etc�) son finitos y la diversificación productiva puede generar empleo y bienestar a más largo plazo�

Nuevamente, se debe insistir en la necesidad de lograr mayor cohe-rencia entre el discurso y las nuevas leyes (Ley de la Revolución Productiva Comunitaria Agropecuaria de 2011 y Ley de la Madre Tierra de 2012 específicamente) porque mientras en una se prioriza, por ejemplo, el principio de pluralidad económica y se establece la necesidad de reducir la producción y consumo de transgénicos, en la otra, para la definición de políticas públicas derivadas de los cambios que se promueven, se privilegian las necesidades del sector agroindustrial (interesado en au-mentar la producción y el consumo de transgénicos)�

Finalmente, a nivel de las leyes sectoriales sería importante considerar los temas centrales para la actividad agrícola (como el acceso al uso de los recursos naturales) en el nuevo contexto que promueve el Gobierno


del MAS, especialmente para aclarar los roles de las nuevas categorías socioeconómicas creadas (organizaciones económicas comunitarias)�

3.3. El sector energético

3.3.1. Características generales y problemas ambientalesDurante la década de 1990, el sector eléctrico fue afectado por la

liberalización y la privatización� Desde la llegada al poder del MAS, el sector ha sufrido una desaceleración por la contracción de la inversión privada (Espinoza y Dávalos, 2009)� En 2012 el Estado boliviano nacio-nalizó la Transportadora de Electricidad, empresa española, y cuatro filiales de Iberdrola, lo que llegó a cortes internacionales por la situación�

El sector eléctrico boliviano está constituido por el Sistema Interconectado Nacional (SIN)� Su red tiene una longitud de 1�900 kiló-metros, que cubre la parte central y sur del país (La Paz, Cochabamba, Santa Cruz, Oruro, Potosí, Chuquisaca y Beni)� También existen Sistemas Aislados, Sistemas Aislados Menores y Auto-productores de la red� Los diversos productores y las plantas generadoras independientes cubren las zonas norte y oeste del país� Según la Ley de Electricidad, las empresas que constituyen el SIN deben estar desagregadas verticalmente en empresas de generación, transmisión y distribución, dedicadas exclusivamente a una sola de estas actividades, lo que evita la vinculación de propiedad directa e indirecta entre éstas�

Todas las empresas participantes son reguladas por la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Electricidad� Por su naturaleza de monopolios naturales, la distribución y la transmisión de electricidad son reguladas a través del otorgamiento de una rentabilidad garantizada� En cambio, para la generación de electricidad, se supone la existencia de condiciones de competencia perfecta� Sin embargo, para llevar adelante una política de reducción de tarifas al consumidor final, el Gobierno boliviano ha perjudicado al sector de generación, cuyas rentabilidades se redujeron� A su vez, esta política resulta negativa para la inversión en empresas hidroeléctricas, ya que incentiva sólo la generación por medios térmicos que usan recursos no renovables y, en consecuencia, va en dirección opuesta a la política del Gobierno de modificar la matriz ener-gética promocionando la utilización de energías renovables como “una de las aristas principales de su política” (Aliaga Lordemann et al., 2012)�

En el país existen ocho compañías privadas generadoras de elec-tricidad en el sistema interconectado� Las tres más grandes de ellas representan el 70% de la capacidad total de generación� Un problema es que dichas empresas no están separadas verticalmente como debieran


y, por lo tanto, se dificulta el cumplimiento de medidas ambientales en el sector (Clavijo, 2013)�

En el sector eléctrico uno de los problemas ambientales más impor-tantes es la emisión de gases de efecto invernadero, cuyas mediciones no existen o son incompletas� No obstante, se ha estimado que el sector aportó el 16% de las emisiones totales de GEIs en 1990, el 20% en 1994, el 12% en 1998 y el 11% en 2001 (Zaballa, 2013)�

En una entrevista realizada en el Viceministerio de Electricidad y Energías Alternativas, se mencionó que no se maneja en la institución el concepto de crecimiento verde, sino el de “Modelo de desarrollo que busca cuidar a la Madre Tierra”� La generación de electricidad en Bolivia se divide en energía térmica (60%) y energía hidroeléctrica (40%); esta última está en un nivel más bajo que la media de América Latina (51%)� En cuanto a las políticas ambientales se adelantó que se estaba traba-jando en una nueva normativa para sustituir la Ley 1�333, ya que ésta es una copia de normativa mexicana, aplicable a un contexto diferente (Clavijo, 2013)�

3.3.2. Políticas verdes implementadasEn el sector eléctrico se ha trabajado en la elaboración de un an-

teproyecto de Ley de Electricidad que esté en concomitancia con la Constitución de 2009� Además de las nacionalizaciones ya mencionadas, el Viceministerio de Electricidad y Energías Alternativas desarrolla pro-yectos de generación con tecnología termoeléctrica, de ciclo combinado e hidroeléctrica, así como proyectos de transmisión� Cabe destacar que la Tarifa Dignidad de reducción de costos para el usuario final había beneficiado a más de 890�000 usuarios (la mitad de los consumidores domiciliarios)�

Los lineamientos de las nuevas políticas que rigen al sector energé-tico son soberanía, seguridad, universalización, eficiencia, integración, fortalecimiento e industrialización� El objetivo del subsector electricidad es “consolidarse de forma eficiente, contando con una infraestructura capaz de satisfacer la demanda interna, asegurando el acceso univer-sal al servicio eléctrico con equidad y aprovechamiento de las fuentes energéticas, de forma racional y sostenible, que permitan diversificar la matriz y asegurar el suministro eléctrico en forma sustentable, logrando que la exportación de electricidad excedente se realice preservando la soberanía, independencia y seguridad energética nacional” (Ministerio de Hidrocarburos y Energía, 2011)�

En diciembre de 2011 fue publicada la “Política de Energías Alternativas para el Sector Eléctrico”, que se enmarca en la Constitución Política del Estado Plurinacional (CPEP), en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) que


responde al paradigma del Vivir Bien, en la Ley Marco de Autonomías, el Sistema de Planificación Integral del Estado Plurinacional, el Programa Electricidad para Vivir con Dignidad y el Plan de Universalización Bolivia con Energía�

La política de energías alternativas busca promover y fortalecer el desarrollo de fuentes alternativas de energía eléctrica y otras aplicaciones, preservando el medioambiente� Sus principios son:

- uso racional y eficiente de los recursos naturales;- promoción de incentivos y compensaciones;- acceso universal al servicio de electricidad;- seguridad y soberanía energética;- tarifas accesibles de acuerdo a las características propias de los

consumidores;- despacho preferencial en el Sistema Integrado Nacional�

3.3.3. Fortalezas y debilidades en crecimiento, sustentabilidad e inclusión El sector energético se caracteriza por ser intensivo en el uso de capital

y por la baja generación de empleo� Desde la perspectiva ambiental, se debe mencionar la implementación del Programa de Eficiencia Energética del Viceministerio de Electricidad y Energías Alternativas, cuya finalidad ha sido establecer acciones y políticas y ejecutar proyectos que buscan optimizar el uso racional, eficiente y eficaz de la energía mediante el reemplazo de lámparas incandescentes y la información a la población sobre el consumo de energía, entre otros medios (Taborga y Rocha, 2009)�

3.2.4. Recomendaciones para mejorar las políticasSi bien todos los sectores analizados se encuentran en pleno desarro-

llo de políticas, leyes y reglamentos para dar cumplimiento a lo establecido por la Nueva Constitución Política del Estado, Ley de la Madre Tierra y Desarrollo Integral para Vivir Bien, así como sus respectivos marcos normativos sectoriales, el sector eléctrico muestra un esquema institu-cional muy complejo debido a que la segmentación de la producción de electricidad mantiene una estructura creada para unas condiciones de funcionamiento que actualmente ya no existen�

Nuevamente en este sector se observa la necesidad de lograr una mayor coherencia entre lo que se indica a nivel normativo y lo que ocurre en la realidad� Adicionalmente, a políticas como la de reducción de costos para el usuario final (subvenciones, Tarifa Dignidad, etc�), la política más general del sector promueve el mayor uso de energías renovables, y se han creado diferentes programas para encarar las múltiples dimensiones que se deben abordar en este proceso (Generación Eléctrica mediante


energías alternativas, Electricidad para Vivir con Dignidad, Desarrollo Normativo y Fortalecimiento Institucional y Desarrollo de la Investigación, Promoción y Difusión)� Sin embargo, las características, la dimensión y los impactos a largo plazo de estos programas son de difícil apreciación por la fragmentación de la información, su escasa disponibilidad o el hermetismo en el que se desarrollan�

Se entiende que las nacionalizaciones llevadas adelante por el Gobierno del MAS y el hecho de que éstas derivaron en procesos lega-les internacionales aún no resueltos hayan generado un clima tenso y de desconfianza� No obstante, para la formulación –en curso– de nuevas políticas, resulta necesario promover espacios de diálogo más abiertos y transparentes�

3.3. Recomendaciones hacia el crecimiento verde e inclusivo en los tres sectores analizados

Es importante considerar que Bolivia se encuentra en un proceso de reformas muy importante en todos los sectores analizados, que de-rivan de la Nueva Constitución Política del Estado, que fue un proceso democrático y legítimo� A partir de esto se han desarrollado, y se siguen desarrollando, nuevos marcos normativos, políticas, leyes y reglamentos que deberían apoyarse en, pero también abrirse a, la mayor participación de todos los actores que se encuentran en las dimensiones económica, ecológica y social�

Debido a que, por ejemplo, la Ley de la Madre Tierra contiene elemen-tos conceptuales y normativos que apuntan hacia el desarrollo sostenible del país, y enfoques como el crecimiento verde e inclusivo apuntan a lo mismo, éstos deberían ser expuestos y contrastados para lograr mayor claridad respecto hacia dónde desea avanzar el país�

En todos los sectores analizados se observa una marcada brecha entre el discurso y la realidad, serios problemas referidos al desarrollo económico, social y tecnológico, y una escasa disposición para la coo-peración y colaboración entre actores de diferentes ámbitos�

Entre las recomendaciones que tenemos, se destacan: que se me-joren las prestaciones ambientales y sociales del sector minero (en un país cuyas reservas mineras parecen inagotables); que la mayor parte del sector agrícola no deba ser sacrificada para garantizar la seguridad alimentaria de un sector limitado de la población (en un país con tanta biodiversidad); que la población rural se beneficie de la energía (en un país que la produce en gran magnitud); que se cambie la actual matriz productiva y energética (en un país con abundantes recursos naturales y condiciones favorables del territorio para el desarrollo de energías


alternativas)� Al parecer, se demanda principalmente que los actores mejoren sus procesos de comunicación y es a esto a lo que deberían ser dirigidos importantes esfuerzos desde todos los ámbitos, contextos, sectores y regiones�


El modelo de desarrollo boliviano está basado en el patrón primario exportador extractivo independientemente de que el actual Gobierno boliviano sea estatista� Como se expuso en el documento, este patrón parece haberse acentuado en los últimos años, marcando una gran brecha entre el discurso y la realidad boliviana� Particularmente preocupante es que varios estudios han señalado que Bolivia presenta síntomas muy claros de la “enfermedad holandesa” porque la dependencia de la expor-tación de materia prima concentrada en pocos recursos no renovables, sin ningún valor agregado, genera una alta y peligrosa dependencia de la fluctuación de los precios internacionales�

Las propuestas impulsadas por el MAS despiertan mucho interés� Sin embargo, a pesar de haber planteado el cambio del patrón primario exportador extractivo, en la práctica éste se ha fortalecido en los últimos años en el sector minero� En el caso de los sectores agrícola y de energía (electricidad), además del clima de polarización y de conflicto observado de forma general en el país, se pueden apreciar serias contradicciones porque, como se expuso en el documento, por un lado se marcan priori-dades, como la revolución agropecuaria, el mayor uso de energías alter-nativas, etc�, pero por el otro se apoya de manera formal la producción y el consumo de transgénicos, la implementación de proyectos energéticos basados en recursos no renovables, etc�

Llama particularmente la atención la falta de coherencia en los nuevos planteamientos normativos de los diferentes niveles� Si bien es lógico que en un proceso de reformas estructurales tan profundas resulte difícil avanzar rápidamente en la formulación de políticas, leyes y normas específicas que se adapten a la nueva visión de desarrollo e inclusión del país para cada sector, no resulta razonable que aquellas ahonden los problemas debido al incremento de la ambigüedad o las evidentes contradicciones�

A todos los niveles y en todos los contextos, se aprecia un déficit de comunicación efectiva entre los actores relevantes para la formulación e implementación de políticas enfocadas en el desarrollo sostenible del país� Sin embargo, contradiciendo la percepción inicial de que podría haber


un grado de mayor dificultad para adoptar el enfoque de crecimiento verde e inclusivo en Bolivia, es interesante haber encontrado en el país actores de diferentes ámbitos interesados en discutir y contrastar aquel enfoque con las perspectivas propias, como la Ley de la Madre Tierra y Desarrollo para Vivir Bien, debido a que en ambos casos se debe abordar la necesaria discusión sobre cómo lograr crecimiento e inclusión pero también la protección de los recursos naturales�

Puesto que el planteo boliviano enfrenta el desafío de encontrar mecanismos e instrumentos efectivos para operar la perspectiva de su nuevo marco normativo, desarrollado con la clara intención de responder a sus propias necesidades, rescatando visiones y prácticas asociadas a su propia realidad, y la formulación del crecimiento verde e inclusivo recoge una discusión global con un marco conceptual muy rico y mu-chas experiencias exitosas desarrolladas mundialmente, vale la pena resaltar la importancia de realizar un esfuerzo de articulación de estos dos enfoques para explorar sus posibilidades de integración, su mutua exclusión o combinación, en base a un diálogo franco y abierto, enfocado en el objetivo de promover el bienestar social, el cuidado ambiental y el desarrollo�


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II, La Paz, Udape.

CreCimiento verde e inClusión soCial: PosiBilidades y desafÍos Para la eConomÍa Brasileña32

Carlos Eduardo Frickmann Young

1. Introducción

El objetivo de nuestro estudio es analizar los principales argumentos a favor de la transición hacia una economía verde en Brasil, enfatizando en los potenciales beneficios en tres niveles: económico, social y ambiental� El propósito más relevante es presentar la economía verde como una vía posible para el desarrollo, en la que la inclusión social y la conservación ambiental actúen como motores –más que como obstáculos– para lograr altos niveles de actividad económica y bienestar� Sin embargo, el camino hacia la economía verde posiblemente deba ser inducido mediante políticas específicas, públicas y privadas, ya que no es factible que emerja “natural” o “espontáneamente” durante el proceso de desarrollo, tal como argumentan aquellos que presen-tan el concepto de “Curva Ambiental de Kuznets” (Dinda, 2004; Stern, 2004)�

Existen tres ideas principales en la base de la propuesta de la tran-sición hacia un modelo de economía verde:

- Una consideración correcta de los aspectos ambientales en el pro-ceso de toma de decisiones (“internalización de las externalidades”) contribuye positivamente al nivel de actividad económica, ya que varios sectores son directa o indirectamente beneficiados�

- La inclusión social es también mejorada porque los pobres (y aque-llos grupos socialmente frágiles) tienden a ser más afectados por los cambios en la provisión de servicios ecosistémicos�

- Los costos económicos de la transición aumentan con el tiempo, puesto que la acumulación de externalidades negativas trae pro-blemas más difíciles de solucionar en el futuro� En consecuencia, mientras más pronto se aborde, mejor�

En este estudio, trabajamos con tres enfoques� En primer lugar, en la segunda sección recuperamos análisis previos, complementados con la selección de indicadores que ilustran la experiencia brasileña� En la tercera sección elaboramos un modelo de insumo-producto estimando la expansión del empleo y los salarios en distintos sectores� Los resulta-dos muestran que las actividades identificadas con los principios de la

32 El título original de este capítulo es “Green Growth and Social Inclusion: Possibilities and Challenges for the Brazilian Economy”� Su traducción del inglés al español ha sido realizada por Agustina Rayes�


economía verde presentan mejores desempeños en términos de genera-ción de empleo y salarios que las actividades orientadas a la explotación de recursos naturales sin valor agregado (agricultura y minería)� La misma conclusión es válida para el sector industrial: los mejores resultados se obtuvieron en aquellos sectores menos contaminantes� Los sectores intensivos en contaminación tienden a ser intensivos en capital y, por lo tanto, a generar menos empleos� En la cuarta sección analizamos tres sectores que tienen un rol importante en la transición hacia la economía verde: la energía eólica, los biocombustibles y las áreas protegidas�

Finalmente, nuestro trabajo concluye con una discusión acerca de las posibilidades y los principales problemas identificados en la transición hacia una economía verde, y muestra las limitaciones en transformar las intenciones políticas en medidas efectivas para el mundo real�

2. El contexto de la economía verde en Brasil

2.1. Concepto de economía verde

El concepto de economía verde tiene varias definiciones, pero la más extendida ha sido la que presenta el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP, 2010): una economía verde logra mejorar el bienestar humano y la equidad social, mientras reduce los riesgos am-bientales y la escasez ecológica� Para ello, se requiere de los siguientes elementos: economía baja en carbono, recursos eficientes, inclusión social, inversiones públicas y privadas y empleo que disminuyan las emisiones de carbono y la contaminación, eficiencia energética, conservación de la biodiversidad y servicios ecosistémicos�

El desafío de los principios de la economía verde es abandonar la per-cepción tradicional de compensaciones entre la sostenibilidad ambiental y el progreso económico: el enverdecimiento de las economías no inhibe la innovación ni el empleo; en contrapartida, abre nuevas oportunidades para las inversiones, el crecimiento y el trabajo� Asimismo, un ambiente sano beneficia a la población pobre que depende mayormente de la naturaleza� Los países en desarrollo deben invertir en la conservación y reconstrucción del capital natural, visto como un valor económico y una fuente de beneficios públicos�

Aunque los resultados de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible de 2012 (Río+20) fueron muy limitados a corto plazo, se logró consenso sobre ideas importantes� Una de ellas es que las políticas ambientales no deben verse como restricciones costosas im-puestas por la burocracia estatal o por la presión de grupos ambientalistas radicales, sino como oportunidades, por un lado, para la innovación a


fin de reducir los costos de producción a mediano y a largo plazo y, por el otro, para alcanzar nuevos mercados�

En la práctica, estas propuestas no se materializan espontáneamente, tal como lo muestra el caso de Brasil� Territorialmente, es el quinto país y el de mayor diversidad biológica en el mundo –aunque una gran parte de las especies aún es desconocida para la ciencia–� La mayor parte de la población se asienta en el área urbana (84%), pero Brasil posee las áreas más extensas de bosques tropicales�

2.2. Economía y política

De acuerdo al Banco Mundial, la economía brasileña es la séptima del mundo y, por ello, Brasil es considerado un mercado emergente en el mundo en desarrollo� Durante la gestión de Luis Inácio “Lula” da Silva (2003-2010), el PBI creció a una tasa de 4,4%, el desempleo se redujo de 12,9% en 2002 a 5% en 2014 (según IBGE) y se logró mantener baja la in-flación, histórico problema del país� De hecho, los avances en indicadores sociales proveen un panorama optimista� Tanto es así, que en el ámbito internacional el país participa del grupo BRICS (Brasil, Rusia, India, China y Sudáfrica) y fue elegido como sede del Mundial de Fútbol de 2014 y de los Juegos Olímpicos en 2016� No obstante, las condiciones positivas se revirtieron a comienzos de 2010, a partir del Gobierno de Dilma Rousseff: las tasas de crecimiento de PBI bajaron a 2%, la inflación aumentó, los megaeventos internacionales trajeron protestas por las necesidades sociales insatisfechas en salud, en educación y en transporte público�

Los últimos resultados del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo han indicado que el Índice de Desarrollo Humano (IDH) en Brasil se duplicó de 0,493 en 1991 a 0,727 en 2010� Ello se ha debido a políticas públicas para acelerar la inclusión social a través de la redis-tribución y otros programas� Además, se han reducido las disparidades entre las regiones ricas (sur y sudeste) y las pobres (norte, noreste y centro-oeste)� Pese a estos avances, el IDH sigue siendo bajo en relación con otros países latinoamericanos�

En términos políticos, la existencia de varios partidos que, para ganar en las elecciones en las distintas instancias gubernamentales, dependen de la intersección de diferentes intereses y que no tienen consenso com-pleto, resulta una debilidad a la hora de articular políticas largoplacistas�

2.3. Cuestiones ambientales

Brasil enfrenta una amplia gama de problemas ambientales, desde aquellos típicos que afectan a los países desarrollados con un alto grado de urbanización, como los desperdicios y la contaminación industria-les, hasta los de países en desarrollo, como la deforestación y las malas


condiciones sanitarias� Para solucionarlos, se requiere de esfuerzo tanto humano como financiero (Young et al., 2012)�

Uno de los logros de comienzos del siglo XXI fue la reducción de la deforestación, porque ello disminuyó la emisión de gases de efecto invernadero al punto que de ser la principal fuente de emisión pasó a ser la tercera (22%), detrás de la agricultura (35%) y la energía (32%)�

Cuadro 1. Emisiones de gases invernaderos en Brasil, millones de toneladas de Co2, 1990-2010

1990 1995 2000 2005 2010Energía 19.1543 232.430 301.096 328.808 399.302

Industria 52.536 63.065 71.673 77.943 82.048Agricultura 303.772 335.775 347.878 415.713 437.226

Forestal 815.965 1.950.084 1.324.371 1.167.917 279.163Residual 28.939 33.808 38.550 41.880 48.737

Total 1.392.756 2.615.162 2.083.570 2.032.260 1.246.477

Fuente: MCTI (2013)

No obstante, no es claro si estos logros serán permanentes, puesto que existen grandes resistencias a próximas medidas para reducir la deforesta-ción� Los productores rurales han presionado en el Congreso Nacional para que las normas exijan mínimos requerimientos en propiedades privadas� En la práctica, en 2012-2013 la deforestación fue un 28% mayor (5�843 km2) que en el período previo por la laxitud en las reglas (IPAM et al., 2014)�

Las emisiones a partir de otras fuentes han aumentado, especial-mente en el sector energético (21% entre 2005 y 2010 y 133% entre 1900 y 2010) y en la agricultura (5% y 61%, respectivamente)� En los últimos años, Brasil se ha especializado en materias primas o en manufacturas cuya producción es intensa en recursos naturales y energía�

En la industria manufacturera, la mejor performance está asociada a la alta contaminación ambiental (Young, 2011) y se ha incrementado la participación de actividades intensivas en carbono en la estructura exportadora (Gramkow, 2011)� Es decir, Brasil se está volcando a mate-rias primas sin transformación y contaminantes en el sector industrial, haciendo exactamente lo opuesto a la economía verde�

El avance de la deforestación para extender las actividades agríco-las es negativo por cuanto expulsa a las comunidades tradicionales y aumenta los conflictos por la propiedad y los problemas de salud por enfermedades infecciosas a causa de la contaminación por la quema de bosques y la limpieza de la tierra�

Los empleos en las actividades primarias (agricultura y minería) han disminuido, aunque esos sectores se han expandido�


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La especialización en actividades “marrones” preocupa por el de-terioro de los términos de intercambio por la competitividad� Se debe establecer una nueva agenda verde que apunte a los problemas de emi-siones de la agricultura y residuales, a la contaminación del aire y el agua, a las condiciones de vivienda apropiadas, a la construcción de infraestructura urbana, etc�

El Banco Interamericano de Desarrollo y el Ministerio de Ambiente de Brasil (BID y NMA, 2012) identificaron varias iniciativas claves ya en marcha en materia de economía verde, guiadas por Gobiernos estatales o municipales� Existe una asociación positiva entre las ONGs y otros movimientos sociales� Las experiencias incluyen: manejo de proyectos forestales, pago por servicios ecosistémicos, políticas de responsabilidad social, etc�, por ejemplo, el Programa Bolsa Floresta (pago por conserva-ción forestal) en el Amazonas�

3. Inclusión social y economía verde en Brasil: un análisis de insumo-producto

Generalmente se sostiene que el aumento de daños ambientales es un precio necesario que los países en desarrollo deben costear para aumentar sus actividades económicas, hipótesis de la literatura conocida como “Curva Ambiental de Kuznets” (Dinda, 2004; Stern, 2004)� En este sentido, se asume implícitamente que las actividades económicas son opuestas a la conservación ambiental, por lo tanto, los políticos deben decidir si aumentar el empleo y el ingreso o detener el crecimiento eco-nómico para preservar los recursos naturales�

En contrapartida, el enfoque de economía verde propone que es posible el crecimiento con cuidados ambientales� A continuación, pre-sentaremos evidencia empírica que valida esta idea� La metodología es similar a la de Young (2011), basada en el modelo de insumo-producto de Leontief, pero usa la última información disponible para la economía brasileña: coeficientes de empleos y salarios de Cuentas Nacionales de 2009 y la tabla de insumos-productos de 2005�

Los empleos y los salarios fueron seleccionados para el análisis porque son buenos indicadores de la inclusión social, ya que expresan el bienestar en términos de la expansión de valor agregado (PBI), dada la concentración de la riqueza en Brasil�

El uso del modelo insumo-producto es útil para considerar la cadena de producción íntegramente� Para hacer comparables los resultados, todos están basados en similar (unitaria) expansión de la demanda final� No


obstante, existen limitaciones en el uso de este modelo� Los coeficientes técnicos y los precios relativos son asumidos como constantes, como si las economías permanecieran estáticas� Incluso, el nivel de agregación dentro de las clasificaciones existentes dificulta el análisis para ciertas actividades� El ejemplo más característico son las estimaciones para el sector agrícola, que se agrega a la actividad comercial, familiar y de subsistencia� Este enfoque crea un sesgo que sobrestima el impacto en el empleo en el sector: la productividad de subsistencia es muy baja, pero el número de trabajadores es alto�

A pesar de los problemas marcados arriba, los ejercicios de insumo-producto basados en la economía real proveen conocimiento, ya que nos permiten considerar las cadenas intrasectoriales, y son más efectivos para estimular posibilidades de crecimiento alternativas, más que aquellos supuestos meramente especulativos�

El ejercicio simula una expansión igual de un millón de reales, a pre-cios de 2009, en la demanda final de cada actividad económica� El total del producto asociado a esta expansión es representado por la matriz de Leontief (I-A)-1� El incremento esperado en empleos (personal ocupado) fue estimado multiplicando el coeficiente de empleo/producto (ratio entre empleo y el valor del producto por actividad) mediante la matriz de Leontief (Ecuación 1)�

ΔN = (N/VP) � (I – A)-1 (1)Donde:ΔN: Expansión del empleo en cada sector N/VP: Empleo/Valor producto(I – A)-1: Matriz de LeontiefEl incremento de los salarios (excluyendo las contribuciones sociales)

fue estimado en términos similares, multiplicando el coeficiente salarios/producto por la matriz de Leontief (Ecuación 2)�

ΔW = (W/VP) � (I – A)-1 (2)Donde:ΔW: Expansión de salarios en cada sector W/VP: Salarios/Valor productoEl cuadro 3 presenta los resultados en orden descendente: arriba están

los sectores que tienen multiplicadores más altos de salario o de empleo�


Sector Salario Sector EmpleoEducación pública 0.656 Otros servicios 80.9

Educación privada 0.593 Agricultura, forestación y plan-taciones forestales 77.5

Salud pública 0.589 Cría y pesca 70.5Otros servicios 0.516 Vestimenta y accesorios 66.0

Administración pública y seguri-dad social 0.499 Mantenimiento y reparación 55.7

Calzado y productos de cuero 0.440 Servicios de comida y hospedaje 52.2

Salud privada 0.404 Calzado y productos de cuero 49.0

Servicios de negocios 0.387 Productos de madera, excepto muebles 48.8

Productos de madera, excepto muebles 0.364 Alimentos y bebidas 45.4

Partes y accesorios de automóviles 0.359 Productos del tabaco 44.2

Vestimenta y accesorios 0.357 Textiles 41.5Maquinaria y equipamiento,

incluidos el mantenimiento y las reparaciones

0.340 Educación privada 38.8

Otros productos no metálicos 0.326 Comercio 38.3Comercio 0.325 Etanol 37.3

Cría y pesca 0.319 Muebles y productos de diver-sas industrias 33.8

Servicios de transporte, almace-namiento y postales 0.315 Construcción 33.4

Autos, SUV y vehículos utilitarios 0.309 Educación pública 32.3Servicios gastronómicos y de

hospedaje 0.305 Servicios de negocios 30.1

Alimentos y bebidas 0.304 Salud privada 29.8Productos de metal, exc. maqui-

naria y equipamiento 0.303 Otros productos no metálicos 26.4

Aparatos eléctricos 0.302 Salud pública 24.6

Edición 0.301 Servicios de transporte, almace-namiento y postales 23.8

Productos de goma y plásticos 0.300 Pulpa y papel 22.1Maquinaria, aparatos y equipa-

mientos eléctricos 0.299 Otro minería 21.0

Pulpa y papel 0.297 Perfumería, higiene y limpieza 20.3Muebles y productos de diver-

sas industrias 0.292 Productos metálicos, menos maquinaria y equipamiento 20.2

Otro equipamiento de transporte 0.292 Edición 20.0

Camiones y buses 0.290 Administración pública y seguri-dad social 18.7


Sector Salario Sector EmpleoTextiles 0.286 Servicios de información 17.9

Construcción 0.286 Productos de goma y plásticos 17.4

Productos de tabaco 0.282 Partes y accesorios para automóviles 17.4

Finanzas y seguros 0.277Maquinaria y equipamiento,

incluidos el mantenimiento y las reparaciones

16.8

Mantenimiento y reparaciones 0.275 Químicos – diverso 16.5Pinturas, espumas, esmaltes y

lacas 0.271 Autos, SUV y vehículos utilitarios 16.0

Otros minería 0.271 Aparatos eléctricos 15.7

Servicios de información 0.267 Maquinaria, artefactos y equi-pos eléctricos 15.2

Químicos – diverso 0.264Equipamiento/instrumentos de cuidado de la salud, medidas y

ópticas15.0

Perfumería, higiene y limpieza 0.259 Agroquímicos 14.8

Farmacia 0.259 Material y equipos de comuni-cación electrónica 14.6

Equipamiento/instrumentos de cuidado de la salud, medidas y

ópticas 0.257 Camiones y buses 13.9

Material y equipos de comuni-cación electrónicos 0.257 Pinturas, espumas, esmaltes y

lacas 13.8

Agroquímicos 0.253 Otros equipos de transporte 13.5Petróleo y gas natural 0.245 Cemento 12.9

Agricultura, forestal y plantacio-nes forestales 0.242 Farmacia 12.5

Manufacturas y productos de acero 0.236 Máquinas de oficina y equipa-

miento de computación 12.2

Metalurgia no ferrosa 0.235 Metalurgia no ferrosa 12.2Cemento 0.230 Resina 11.5

Etanol 0.229 Productos químicos 11.3Resina 0.225 Minería de hierro 11.1

Máquinas de oficina y equipa-miento de computación 0.211 Manufacturas y productos de

acero 11.0

Productos químicos 0.209 Petróleo y gas natural 10.4Electricidad, gas, agua, cloacas y

limpieza urbana 0.203 Finanzas y seguros 9.1

Minería de hierro 0.201 Refinería de petróleo y coke 8.9

Refinería de petróleo y coke 0.178 Electricidad, gas, agua, cloacas y limpieza urbana 8.0

Servicios de real state y rentas 0.045 Servicios de real state y rentas 4.1

Fuente: elaboración propia en base a Cuentas Nacionales de IBGE 2009 y Tabla de Insumos-Productos 2005�


Los resultados varían considerablemente en términos de generación de empleo o de salario, lo que indica que la composición del producto afecta significativamente la inclusión social del mismo nivel agregado de crecimiento� La otra conclusión, similar a la presentada previamente por Young (2011), es que las actividades que están más identificadas con los principios de economía verde (servicios como la educación o la salud) tienden a presentar mejores resultados que aquellas que se asocian a actividades primarias corrientes (minería) o a industrias contaminantes (refinería de petróleo, química, metalúrgica)�

Los resultados también muestran que las economías verdes se vincu-lan con altos salarios, lo que sugiere que la naturaleza de las ocupaciones es distinta: si asumimos que las actividades mejor pagas son aquellas de más alta productividad, los empleos “verdes” requieren trabajadores más calificados� Ello significa que la trayectoria hacia una economía verde precisa de un sistema educativo mejor y mayores capacidades en la fuerza de trabajo� En este punto, la inclusión social queda relacionada con el concepto de economía verde�

Sin embargo, los resultados no son lineales ni en salarios ni en la generación de empleo y deben considerarse con cuidado, especial-mente por el problema ya referido de la agregación� Otro elemento que debe sopesarse es el efecto dinámico: los modelos de insumo-producto proyectan patrones a futuro que tienen en cuenta parámetros técnicos constantes en el tiempo�

De cualquier manera, no hay evidencia de que las actividades eco-nómicas más dañinas para el ambiente sean las mejores para la inclusión social� Ciertamente, constituye una falacia considerar que los países en desarrollo deben decidir entre el crecimiento económico y la calidad ambiental� En muchos casos, los mejores resultados para la creación de empleos y salarios se encuentran en aquellos sectores en los cuales la dependencia del agotamiento de recursos naturales y la degradación son reducidas� Entonces, no hay razón para creer que la “Curva Ambiental de Kuznets” deba ser la meta para alcanzar más actividades económicas� Al contrario, “limpiar” la economía debería traer mejores resultados en la inclusión social (Young, 2011)�

4. Sectores seleccionados

4.1. Energía eólica

La cuestión energética es un tema que preocupa en otros países lati-noamericanos y ello se puede seguir en otros estudios de caso presentados


en este libro� Brasil tiene una de las matrices energéticas más bajas en intensidad de carbono� De hecho, emite la mitad de CO2 que emite China� Una de las razones es el uso extensivo de la energía hidroeléc-trica� Sin embargo, existen varios problemas asociados a la expansión del suministro de electricidad de las nuevas unidades hidroeléctricas, pues han generado la distorsión de los ecosistemas por la construcción de represas, especialmente en el Amazonas, donde reside el mayor potencial hidroeléctrico, y problemas económicos, dados los costos de transporte debido a las largas distancias entre las unidades eléctricas y los consumidores (Oliveira, 2012)�

Las proyecciones de la IEA indican que la energía eólica es una de las soluciones al problema de la expansión en el suministro eléctrico limpio y renovable� De hecho, esta vía se ha extendido no sólo en Brasil sino en el mundo en general en los últimos años por la reducción de costos, gracias a los descubrimientos tecnológicos, tanto en la producción como en la distribución, y a los programas específicos de tarifas feed-in (Pereira, 2012)�

En Brasil, aunque está rezagado respecto a países desarrollados o a China, la capacidad instalada creció de menos de 30MW en 2005 a más de 1000 MW a finales de 2011, y las expectativas para 2014 superan los 7000 MW (Pereira, 2012)� La generación de energía eólica es potencial-mente una de las principales fuentes alternativas en Brasil� Sin embargo, el conocimiento sobre el sector aún es bajo si lo se lo compara con la energía hidroeléctrica�

Un aspecto que hay que considerar es el almacenamiento de energía: en este sentido, la energía eólica e hídrica son complementarias en un sistema integrado� Cuando las estaciones de viento operan, permiten ahorrar agua en los reservorios, que sirven como un recurso cuando los vientos disminuyen (Oliveira, 2012; Pereira, 2012)�

La combinación hidro-eólica tiene la ventaja de establecer un sistema de electricidad resiliente e independiente de los combustibles fósiles a costos competitivos (Losekann, 2012; Pereira, 2012; Oliveira, 2012): en las licitaciones de energía, los precios ofrecidos por las compañías de energía eólica en las últimas ofertas (desde 2011) estuvieron siempre debajo de los costos marginales de expandir el suministro eléctrico (R$ 113/MWh), proyectados por la empresa de energía gubernamental (EPE)�

El potencial para la generación de energía eólica es explicado por las condiciones geográficas favorables, es decir, la extensión de las costas y el régimen de vientos del noreste� En este punto, hay un aspecto adicional en términos sociales, pues la región nordeste es la más pobre del país (Ferraz, 2012; Pereira, 2012)�


No obstante, se requiere un marco de regulación apropiado para aprovechar el potencial� El establecimiento del Programa de Incentivos a las Fuentes Alternativas (PROINFA) en 2002 fue el primer régimen para una generación eléctrica alternativa y estableció objetivos (y precios diferenciales) de suministro de energía� Hubo atrasos en la implemen-tación de PROINFA debido a problemas de financiamiento, de faltante de maquinaria y equipo, de licencias ambientales y de requerimientos mínimos del 60% de componentes nacionales� Se tomaron soluciones específicas al dar mayor flexibilidad en los requerimientos de los compo-nentes nacionales y los costos bajaron, haciendo la oferta competitiva en relación con las fuentes convencionales de electricidad (hidroelectricidad y termoelectricidad)�

La situación actual es que la energía eólica se mantiene competitiva, incluso en ausencia de incentivos específicos, aunque aún hay desafíos� Un aspecto que hay que considerar es la correcta estimación de la capacidad (% del tiempo en el que la electricidad es generada)� Losekann (2012) argumenta que los nuevos proyectos han sido sobrestimados en cuanto a su capacidad efectiva, lo que los hace más caros� Por otra parte, existen descubrimientos tecnológicos que reducirían los costos de inversión y de producción en el futuro próximo�

Una cuestión negativa de la energía eólica es la baja capacidad de creación de empleo, por ejemplo, en otras fuentes energéticas como la hidroeléctrica, caracterizadas por intensidad en capital y baja demanda de fuerza de trabajo� En este sentido, el desafío para Brasil radica en disminuir la participación de componentes importados y ello implica impulsar la investigación e innovación locales�

Finalmente, hay consenso acerca de que la participación de la ener-gía eólica crecerá y alcanzará el 20% del total� Ello representaría un paso adelante en el cuidado del medio ambiente en relación con otras alternativas eléctricas�

4.2. Biocombustibles

La energía renovable es cada vez más importante debido a su po-tencial para reemplazar combustibles fósiles y, así, contribuir a la dis-minución de los gases invernaderos en la atmósfera� Brasil ha asumido el rol de líder desde la implementación del Programa PROALCOOL, con el que aspiraba a la sustitución de la gasolina por el etanol en la década de 1970, y con el Programa Nacional de Producción de Biodiesel (PNPB) desde el siglo XXI�

Las ventajas comparativas para la producción de biocombusti-ble son la disponibilidad de tierras y trabajo a bajo costo, el clima y la


abundancia de agua y luz solar para el rápido crecimiento de la biomasa� Adicionalmente, el aumento en los precios del petróleo alentó la opción de los biocombustibles� De hecho, la alternativa de los biocombustibles es vista como aquella en la que todos ganan por la reducción de gases invernaderos y la creación de empleos�

La caña de azúcar es la materia prima principal para la producción de etanol en los trópicos� El etanol representó el 7% del suministro de electricidad en Brasil en 2012 (EPE, 2013)� Además, varios fertilizantes orgánicos pueden obtenerse de los desechos del proceso de producción de etanol� Otros productos vegetales son usados como materia prima en el proceso de fermentación del etanol –el maíz es el dominante en Estados Unidos y en los países desarrollados–�

La variedad de materia prima para la producción de biocombustible es amplia, pero el suministro actual en Brasil es obtenido mayormente de la soja y, en menor medida, de otras semillas aceiteras� En el Amazonas se introdujo el aceite de palma, usado en el sudeste asiático, pero no logró desafiar la posición de la soja� El PNPB considera que la mitad de la producción de biodiesel podría originarse en el aceite de ricino (“ma-mona”), que puede ser cultivado por los agricultores pobres del nordeste�

Los biocombustibles son presentados como soluciones “verdes” para reemplazar a los combustibles fósiles� En Brasil esta iniciativa es apoyada tanto por el Gobierno como por el sector privado� Sin embargo, existen ciertas críticas a la sostenibilidad, aunque cabe reconocer que aquéllas son eclipsadas por las condiciones de: 1) disponibilidad de tierras a bajo costo, 2) logística y mecanización existentes y 3) ventajas comparativas en relación con las alternativas fósiles� El mayor problema es la extensión de las áreas cultivadas y sus efectos sobre el ambiente (por la deforestación), así como la competencia con otros cultivos, los desafíos tecnológicos y la volatilidad de los precios�

Uno de los motivos que hay que considerar para la inversión en pro-yectos de biocombustibles son los precios de los combustibles fósiles como el petróleo� En los últimos años, el Gobierno subsidió los combustibles fósiles para aminorar la inflación y ello hizo que la gasolina fuera más competitiva que el etanol� De hecho, crecieron los automotores flexibles en combustibles, es decir, que pueden alimentarse de una u otra opción�

La viabilidad de los biocombustibles depende también del precio de la biomasa� Los precios del etanol están influidos por los valores internacionales del azúcar y los del biodiesel dependen de los precios de la soja y de otras semillas� Los valores de los biocombustibles han afectado últimamente los mercados de alimentos, por ejemplo, el del maíz, puesto que en Estados Unidos el etanol se obtiene de este grano�


La producción de biomasa necesaria para alcanzar los combusti-bles “verdes” requerirá una cantidad importante de recursos naturales e industriales, que traerá varios efectos colaterales� Primero, debemos considerar el aumento de la demanda de tierras para cosechar, lo cual lleva a desforestar y a aumentar la emisión de gases invernaderos, con el consecuente cambio climático� De esta manera, la producción de bio-combustibles para bajar las emisiones de carbono termina estimulando otras vías emisoras (Fuser, 2007; Alavarenga y Young, 2013)�

Carvalho (2011) estima que existen externalidades negativas de la quema de la paja de la caña; incuso, el proceso de preparación de la tie-rra, cultivo, cosecha, elaboración y distribución de los biocombustibles conlleva el consumo de diesel y la emisión de contaminantes�

Uno de los argumentos a favor de los biocombustibles es la crea-ción de trabajo en zonas pobres� El PNPB ha impulsado la producción familiar con la expectativa de que este tipo de unidades productivas elaboraran la mitad del biodiesel y que utilizaran una mezcla de cul-tivos, especialmente el aceite de ricino, y no sólo la soja� No obstante, en la práctica el programa generó pocos empleos y se basó en el cultivo de soja mecanizado (Lucena y Young, 2008; Alvarenga y Young, 2013)� Estos resultados se reflejan en el cuadro 2, donde se nota el descenso del empleo en la agricultura�

Por otra parte, el crecimiento de la demanda por tierras para el cultivo aumentó los precios, lo que generó concentración de las propiedades y la expansión del monocultivo, basado en equipos mecánicos, con el con-siguiente desplazamiento de la agricultura familiar� Y allí donde aún se utiliza trabajo manual, como en las plantaciones azucareras del noreste, las condiciones laborales han sido totalmente precarias�

Aunque hay quienes son optimistas acerca de las nuevas generaciones de biocombustibles, Brasil tiene una posición fuerte en el mercado del etanol y biodiesel, que son sectores maduros, y la estructura industrial en los nuevos productos aún está subdesarrollada (Bomtempo, 2010 y 2011)� El problema se sentiría si en otros países, como en el continente africano o en China, las nuevas opciones se hicieran competitivas�

La reflexión general es que, aún cuando se realizaron importantes avances para la obtención de biocombustibles en Brasil, el país ha hecho poco para adaptarse a cambios que generen mayor competitividad en el futuro� El desafío radica, pues, en implementar políticas que impulsen mejoras en el sector para que Brasil continúe siendo el líder�


4.3. Áreas protegidas

Las áreas protegidas son territorios que reciben un tratamiento es-pecial por su valoración natural, ecológica y cultural, por la necesidad de conservación de especies in situ, de población, de ecosistemas, de comunidades tradicionales� Hay varios tipos de áreas protegidas y cada una tiene reglas específicas de manejo y distinto nivel de protección� En Brasil, se las denomina “unidades de conservación” y están reguladas por la Ley 9�985 de 2000, controlada por el Sistema Nacional de Conservación de Áreas Naturales (SNUC)�

Brasil tiene un gran potencial en biodiversidad (UNEP, 2010)� Los Gobiernos federal y estatales debían proteger hacia 2010 el 15% del total de territorio, es decir, 1�264 km2�

Cuadro 4. Unidades de conservación federal, por grupos y categorías, 2010

Grupo/Categoría Número Área (km2)Protección estricta

Parque nacional 67 245,756Reserva biológica 29 38,091Estación ecológica 31 69,019

Monumento natural 3 442Refugio de vida salvaje 7 1,840

Subtotal 137 335,147Uso sostenible

Área de protección ambiental 16 445Área de interés especial ecológico 32 90,486

Reserva extractiva 59 117,552Bosque nacional 65 190,314

Reserva de desarrollo sostenible 1 644Subtotal 173 399,441

TOTAL 310 754,588

Fuente: Medeiros y Young (2011)�


Cuadro 5. Unidades de conservación estatal, por grupos y categorías, 2010

Grupo/Categoría Número Área (km2)Protección estricta

Parque estatal 144 67,786Reserva biológica 14 12,513Estación ecológica 47 44,771

Monumento natural 11 602Refugio de vida salvaje 6 1,252

Subtotal 222 126,923Uso sostenible

Área de protección ambiental 19 103Área de interés ecológico especial 109 186,510

Reserva extractiva 3 6,674Bosque estatal 17 93,959

Reserva de desarrollo sostenible 18 95,288Subtotal 166 382,534

TOTAL 388 509,457

Fuente: Medeiros y Young (2011)

No obstante, hay diferencias importantes: en el bioma amazónico, las unidades de conservación cubren el 24% del área total, mientras que en las tierras firmes de Caatinga la conservación abarca sólo el 8% del territorio�

Las áreas protegidas proveen importantes servicios ecosistémicos para el país y el mundo� Sin embargo, tanto en el sector público como en el privado existen grupos que consideran que constituyen un obstáculo para el desarrollo de actividades económicas� Gracias a estas percepcio-nes, la gestión de estas unidades de conservación recibe menos ayuda en recursos materiales y humanos que los estándares medios de países en desarrollo�

La expansión en el número de áreas protegidas no ha tenido su corre-lato equivalente en el aumento del presupuesto dedicado a la conservación de la naturaleza� El financiamiento público para la protección ambiental no ha crecido al ritmo requerido para alcanzar los niveles de inversión en infraestructura (Young et al., 2012)� El problema es particularmente serio en el Gobierno federal, que ha sido un actor menos importante que los Gobiernos estatales� Por un lado, ello tiene un costado positivo, por cuanto significa que los Gobiernos estatales se han vuelto más sensibles a las cuestiones locales –y las consecuencias lesivas de los cambios en la


provisión de servicios de ecosistema son mejor percibidas localmente–� Por otro lado, sin embargo, existen grandes discrepancias entre los estados brasileños sobre la importancia de la conservación de la naturaleza y las capacidades de impulsar una legislación y estándares ambientales� El escenario es heterogéneo y variable en los veintisiete estados brasileños�

La situación puede empeorar si prosigue el lobby de los productores rurales y los terratenientes en el Congreso Nacional para cambiar las re-glas de creación y definición de las áreas de unidades de conservación (y de los territorios indígenas)� Los ruralistas quieren impulsar estas ideas desde el Poder Legislativo, antes que en el Poder Ejecutivo, puesto que en aquél hay varios políticos vinculados a los terratenientes –la prueba de ello ha sido la reducción de las salvaguardias en el Código Forestal por parte del Congreso, incluso cuando la mayoría de la población estaba en contra de la medida–�

Para revertir esta percepción, el Ministerio de Ambiente de Brasil, en alianza con varias ONG, ha solicitado estudios para demostrar que la conservación forestal es positiva y que genera buenas perspectivas en la economía� Medeiros y Young (2011) han estudiado la contribución económica de las unidades de conservación a la economía brasileña y sus principales conclusiones son que:

- La producción de maderas en el Amazonas y en los bosques estata-les, en áreas dirigidas de acuerdo al modelo de concesión forestal, tiene el potencial de generar entre R$ 1,2 billones y R$ 2,2 billones por año, más todo lo que puede extraerse por la madera nativa en el país�

- La producción de caucho en 11 reservas extractivas brinda R$ 16,5 millones anuales, mientras que la producción de castaña tiene el potencial de generar R$ 39,2 millones anuales, si se consideran sólo las 17 reservas extractivas analizadas� En ambos casos, las ganan-cias podrían incrementarse significativamente si las unidades de conservación recibieran inversiones para desarrollar su capacidad productiva�

- Los visitantes en los 67 parques nacionales que existen en Brasil tienen el potencial de generar entre R$ 1,6 billones y R$ 1,8 billones al año, según las estimaciones proyectadas de ingreso de turistas (aproximadamente 13,7 millones de personas, entre nacionales y extranjeros) hacia el 2016, durante los Juegos Olímpicos� Las áreas federales y estatales de conservación serán visitadas por 20 millones de personas en 2016, con un impacto económico potencial de R$ 2,2 billones anuales�


- La creación y el mantenimiento de las unidades de conservación ha prevenido la emisión de al menos 2,8 billones de toneladas de carbono, con un valor monetario estimado en R$ 96 billones�

- En relación con los diferentes usos del agua, el 80% de la energía hi-droeléctrica proviene de fuentes que tienen al menos un tributario fluvial en una unidad de conservación, el 9% del agua potable es directamente recogida de unidades de conservación, el 26% procede de fuentes fluviales de unidades de conservación y el 4% del agua usada para la irrigación y la agricultura es tomada de fuentes localizadas en áreas protegidas�

- El costo de tratar aguas para el suministro público en áreas forestadas es menor que en territorios escasamente o no forestados�

- En 2009 los ingresos del ICMS Ecológico (Impuesto al Valor Agregado Ecológico) fue de R$ 402,7 millones para las municipalidades con áreas protegidas� Los ingresos potenciales para los 12 estados que aún no han aplicado la legislación del IVA Ecológico es de R$ 14,9 millones�

Estos resultados son una evidencia clara de que los beneficios pro-vistos por las unidades de conservación son más grandes que el presu-puesto destinado a su cuidado, además de que permiten la protección de asentamientos humanos contra los desalojos, la conservación de los recursos pesqueros y el mantenimiento de la biodiversidad� En suma, al considerar las externalidades, los beneficios exceden los costos�

En términos generales, el problema es la ignorancia de los princi-pios fundamentales de la regulación ambiental en la economía verde: la “internalización de las externalidades”� Hay resistencias fuertes a la incorporación de externalidades ambientales en el costo de los produc-tos� En el sector rural, generalmente se argumenta que el costo de las externalidades reduce la competitividad de las exportaciones, lo que empeora las circunstancias externas y perjudica el crecimiento econó-mico y el empleo� Como no hay voluntad de pagar por las externalidades negativas, no hay financiamiento de aquellas externalidades positivas en esquemas de pago por servicios de ecosistema�

Internacionalmente, los mercados de carbono son los más citados como ejemplo de instrumentos económicos para la gestión ambiental� La propuesta de créditos de la Reducción de Emisiones de la Deforestación y la Degradación Forestal (REDD) podría haber creado una nueva ventana para los mercados de carbono en Brasil, pero los recursos no estarán disponibles hasta que las nuevas reglas del sucesor al Protocolo de Kyoto sean establecidas y los mercados de carbono recobren su dinamismo original� Sin embargo, para entonces, la tendencia a la declinación de la deforestación se habrá reducido (May et al., 2011)�



La estructura actual de gestión ambiental en Brasil se basa en ins-trumentos de “comando y control”� Aunque el sistema de protección es relativamente avanzado en comparación con otros países latinoameri-canos, hay cuestiones importantes aún no resueltas y los indicadores de la calidad ambiental en el país están aún por debajo de los niveles de satisfacción�

Ello se debe a la escasez de inversiones en infraestructura y en servicios urbanos (sanidad, transporte público, recolección de residuos y viviendas), a la persistencia de bolsones de pobreza (proliferación de “barriadas populares” sin ninguna planificación, avance de la frontera agrícola y deforestación) y a patrones de consumo que empeoran las condiciones ambientales (aumento de parque automotor)�

Los aspectos ambientales todavía están escasamente articulados en la formulación de políticas públicas debido a la falta de información sobre la importancia y el significado de los problemas surgidos de la degradación ambiental� El crecimiento económico errático, la rápida urbanización y la crisis en el Estado constituyen parte del tema� El modelo de gestión adoptado ha probado ser inadecuado para responder varios problemas�

El estudio de los casos muestra las limitaciones de las intenciones políticas en tomar medidas efectivas� Los avances en la energía eólica han sido significativos, tanto en lo económico (reducción de costos) como en términos ambientales (generación de energía limpia), pero sus efectos en inclusión social han sido acotados� Los biocombustibles presentan más controversias y está claro que para una mejor gobernabilidad –en control de la deforestación y condiciones laborales– es necesario enfatizar en los aspectos positivos que las alternativas energéticas pueden brindar a la economía brasileña� La situación de las áreas protegidas, por otra parte, muestra cuán poco el país ha explotado la gran biodiversidad existente�

En consecuencia, se reconoce la necesidad de buscar medios de control más eficientes� Asimismo, existe un consenso creciente en las ventajas de buscar nuevas fuentes de financiamiento�

La redistribución de la riqueza en Brasil ha tenido consecuencias positivas tanto para la generación de empleos como para la mejora de la calidad de vida� Pero no ha sido suficiente, puesto que se requieren cambios más profundos y de largo plazo� La transición hacia una econo-mía verde presenta una oportunidad única para redefinir la dirección del desarrollo de Brasil� Combinado con avances en educación, vivienda y ciudadanía, en general las inversiones requeridas para la transformación pueden aumentar la actividad económica a corto plazo y brindar más


competitividad a los sectores productivos a través de la innovación y la calificación de los profesionales� Pero ello precisa de esfuerzos económi-cos, hoy focalizados en la producción de materias primas y manufacturas con criterios ajenos a la sostenibilidad de los recursos naturales y sin enfatizar la inclusión social� Para lograr la transición a una economía verde se requiere:

- internalización de las externalidades mediante la implementación de pagos por parte de los contaminantes;

- reorientación de las políticas de obtención de recursos naturales con la adopción de criterios de sostenibilidad y énfasis en la certificación socioambiental;

- reorientación de los principios macroeconómicos de creación de po-líticas, privilegiando la calidad del crecimiento más que la cantidad e incluyendo principios para el arancelamiento y financiamiento “verde”�


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estudio de Caso soBre el CreCimiento verde e inClusivo en ColomBia

María Alejandra Pineda-Escobar

1. Introducción

El objetivo de este trabajo es aportar un diagnóstico sobre el creci-miento verde e inclusivo en Colombia� De hecho, el Plan Nacional de Desarrollo (PND) del Gobierno colombiano ha sido considerado por la Oficina Regional para América Latina y el Caribe (2011a) como un ejemplo destacable en la región en materia de crecimiento verde, ya que brinda un marco conceptual para la promoción del desarrollo sostenible y la erradicación de la pobreza�

Para llevar adelante este análisis, hemos considerado los sectores económicos destacados en el PND: minero-energético, vivienda, trans-porte, agropecuario y los nuevos sectores económicos basados en la innovación, por ejemplo, el biocomercio� Luego, hemos seleccionado los tres sectores con mayor potencial de crecimiento verde e inclusivo sobre la base de encuestas a instituciones gubernamentales, al sector privado, al ambiente académico y a la sociedad civil� El cuestionario fue circulado en línea e incluyó cuatro dimensiones principales de información: datos generales de la organización, su percepción del panorama del crecimiento verde e inclusivo en Colombia, la identificación de sectores económicos con mayor potencial para el enverdecimiento inclusivo en el país y las principales recomendaciones en materia de política pública� Los tres sectores seleccionados a partir del cuestionario en línea fueron vivien-da, actividades agropecuarias y transporte� A partir de allí, para seguir profundizando en el análisis se realizaron entrevistas semiestructuradas con representantes –líderes o altos funcionarios– de las principales organizaciones que conforman la estructura institucional colombiana en materia de sostenibilidad e inclusión social, y que tienen relevancia directa para estos tres sectores�

El documento está estructurado de la siguiente manera� En la si-guiente sección se presenta una sucinta revisión de la literatura en ma-teria de desarrollo y crecimiento verde en Colombia, y se hace una exploración del panorama de crecimiento verde e inclusivo en el país con particular atención a la situación actual de su modelo de desarrollo� A continuación, se presenta el diagnóstico realizado de los tres sectores económicos (agropecuario, vivienda y biocomercio) en Colombia con


mayor importancia y potencial para avanzar hacia el crecimiento verde e inclusivo en el país, identificando las principales fortalezas y debilidades de cada sector� Por último, la cuarta sección del documento presenta las principales reflexiones en torno al crecimiento verde e inclusivo en Colombia y brinda las recomendaciones de política propuestas para cada uno de los tres sectores estudiados en términos específicos y generales�

2. El contexto socioeconómico y ambiental de Colombia

Colombia es un país en desarrollo, cuyo crecimiento económico ha estado basado en abundantes recursos naturales� Es el tercer país más poblado de América Latina; tres cuartas partes de su población se asienta en el área urbana y una gran parte de la misma es mestiza, aunque tam-bién existen importantes sectores de población blanca, afro o indígena�

Colombia es hoy en día la cuarta economía en importancia en América Latina, con un crecimiento anual del PBI en el orden del 4%, y presenta sólidas perspectivas de crecimiento a corto plazo en términos relativos en la región (OCDE, 2013)� Asimismo, es categorizada como una economía de ingreso medio-alto y se ubica entre los países de desarrollo humano alto según el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo�

No obstante, Colombia presenta uno de los coeficientes de Gini (0,56 para 2011) más altos de Latinoamérica y del mundo� Según cifras de la Misión para el Empalme de las Series de Empleo Pobreza y Desigualdad (MESEP) del Departamento Nacional de Planeación [DNP] y el DANE (DANE y DNP, 2010), el 45,5% de la población se encuentra en condi-ción de pobreza y más del 16% está en condición de pobreza extrema� Adicionalmente, el país presenta una de las mayores tasas de desempleo en América Latina, por encima del 9%, y gran cantidad de población tiene empleos informales�

Respecto a la biodiversidad, Colombia es uno de los 17 países me-gadiversos del mundo� En su territorio se encuentran las ramificaciones oriental, central y occidental de la Cordillera de los Andes, y al menos la mitad del suelo colombiano está cubierto por bosques naturales� Además, el país posee alrededor de la mitad de los páramos del mundo, y tiene abundantes fuentes hídricas, pues cuenta con una importante red fluvial y es el único país suramericano con costas tanto en el océano Pacífico como en el Atlántico� De hecho, se estima que Colombia es uno de los países con mayor oferta hídrica del mundo, casi tres veces superior a la de Latinoamérica y seis veces mayor al promedio mundial (IDEAM, 2010)� Asimismo, se calcula que aproximadamente el 75% del territorio


nacional cuenta con un potencial significativo para el aprovechamiento de aguas subterráneas�

Sin embargo, como sucede en la mayoría de los países en vías de desarrollo, los cambios en el uso del suelo, la urbanización descontrola-da, la minería, la ganadería y la agricultura extensiva han contribuido de manera significativa a la pérdida de biodiversidad, a la contaminación de fuentes hídricas y a la reducción de la cobertura boscosa en el país� De manera particular, el conflicto interno colombiano, el desplazamiento forzoso de población y la proliferación de cultivos ilícitos han dejado una significativa huella de deterioro ambiental y de inequidad social en el territorio colombiano� En este punto, resulta importante reconocer que las interrelaciones que tienen los cultivos ilícitos y la violencia con las posibilidades de lograr un crecimiento verde e inclusivo en Colombia son múltiples, profundas y complejas, tanto a nivel socioeconómico como ambiental� El crecimiento inclusivo estará ligado en Colombia a la existencia de programas integrales y sostenibles de desarrollo alternativo para las comunidades cuyo sustento económico depende de la siembra de cultivos ilícitos, especialmente coca�

En términos de cuidado del medio ambiente, en 1993 se creó el Sistema Nacional Ambiental (SINA), definido como el “conjunto de orien-taciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios generales ambientales contenidos en la Constitución Política de Colombia de 1991 y la ley 99 de 1993” (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2012)�

En materia de inclusión social, uno de los componentes principales es el Sistema de Protección Social (SPS) de 2002, definido como el “con-junto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más desprotegidos”� En 2010 se estableció el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (DPS) para “dirigir, coordinar y ejecutar las políticas, programas y proyectos para la superación de la pobreza, la inclusión social, la reconciliación, la recuperación de territorios, la aten-ción y reparación a víctimas de la violencia” (DPS, 2013)� Desde 2012 el Programa Familias en Acción ha otorgado subsidios condicionados a las familias en condición de pobreza extrema y vulnerabilidad, como un ingreso complementario para mejorías en la nutrición y la educación de los niños y jóvenes menores de 18 años�

Recientemente, el país ha adherido a la Declaración de Crecimiento Verde de la OCDE y en 2013 Colombia fue sede del Primer Foro Regional sobre Crecimiento Verde en América Latina y el Caribe (Foro Regional 3GFALC), así como del II Foro BASE Internacional para la inclusión social


en los mercados de América Latina y el Caribe� Vale decir, el crecimiento verde y la inclusión social son temas que están crecientemente presentes en Colombia�

3. Diagnóstico de los tres sectores económicos seleccionados y la legislación pertinente

3.1. Sector agropecuario

El sector agropecuario también ha sido analizado en el caso de Bolivia (ver capítulo de María Rosa Gamarra y Ludwing Torres) y el lector puede establecer cruces para conocer las diferencias entre ambos casos� El sector agropecuario es probablemente aquel en el que confluyen más claramente las necesidades de inclusión y de enverdecimiento debido a que la población rural experimenta las mayores carencias sociales en Colombia y a que la actividad agropecuaria es responsable de numerosos impactos ambientales (DNP, 2011)�

La actividad agropecuaria colombiana genera de manera directa el 7% del PBI� No obstante, su participación ha declinado con los años por la baja en la productividad y la competitividad� Entre los principales artí-culos del sector se destacan el café, el azúcar y el aceite crudo de palma� Las exportaciones del sector agropecuario para el año 2012, incluyendo la actividad ganadera, la pesca y la silvicultura, superaron los US$ 2�600 millones, lo que representa cerca del 4,5% del total de la oferta exportable nacional (DANE, 2013)� Entre los principales bienes figuraron el café, las flores, el banano y el azúcar crudo� Los destinos principales fueron Estados Unidos, la Unión Europea, la Comunidad Andina y Japón�

Es importante resaltar que el sector agropecuario representa cerca del 18% de los empleos en Colombia (Parra-Peña, Miller y Lundy, 2012) y es el principal generador de empleo a nivel rural (67%) (ECICII, 2011)�

Desde el punto de vista ambiental, la expansión de la frontera agrí-cola, acompañada por la ganadería extensiva, ha dejado una significativa huella de deterioro ambiental� Las consecuencias principales son el aumento de la deforestación, acentuado por la extracción maderera y el consumo de leña, y la producción de Gases de Efecto Invernadero (GEI), incluyendo el metano (Fedesarrollo, 2013)�

La zona agrícola es susceptible de erosión y degradación ambiental, lo que impacta en el acceso a recursos hídricos y en la disponibilidad de alimentos� Además, los campos son vulnerables al cambio climático� Por ejemplo, la reciente ola invernal afectó el cultivo de arroz, cuya producción


cayó un 11% durante el primer semestre de 2012, particularmente en el Tolima y en los Llanos orientales (DNP, DEE, 2012)�

Otro de los problemas ambientales ligados al sector agropecuario es la contradicción entre el uso del suelo y su vocación, la cual es considerada como una de las principales causas del deterioro y su consecuente falta de productividad� Cifras presentadas por Fedesarrollo (2013) estiman, por ejemplo, que en Colombia las tierras con vocación ganadera son del orden de 10 millones de hectáreas, mientras que la cifra de terrenos actualmente en uso por el sector ganadero supera los 41 millones de hectáreas� En contrapartida, existe una subutilización del suelo en la agricultura, puesto que en 2009 se emplearon 4,9 millones de hectáreas, pero se calcula que más de 20 millones de hectáreas son aptas para la actividad (PNUD, 2011c)�

Según Garay et al. (2013), múltiples estudios corroboran que las po-líticas públicas para el desarrollo rural en Colombia aún no han logrado contribuir a la superación de la situación de pobreza en los campos� Los motivos que explican esta situación son: visión cortoplacista, ausencia de integralidad, focalización en la entrega de subsidios sectoriales y desar-ticulados y definición de políticas sin participación de las comunidades� A ello hay que sumarle la ineficiencia de los subsidios, ya que el costo fiscal de su otorgamiento no genera resultados de mejora tangible para la ruralidad colombiana a mediano y largo plazo�

De acuerdo con el PNUD (2011c), el modelo de desarrollo rural implementado en Colombia ha tenido múltiples falencias, puesto que no ha contribuido al bienestar de la mayoría de la población, no ha promovido el desarrollo humano, ha sido inequitativo y excluyente, es-pecialmente por cuestiones de género, ha fomentado la concentración de la propiedad rural (lo que crea condiciones para el surgimiento de conflictos internos), no ha logrado afianzar una institucionalidad rural y no ha promovido la sostenibilidad ambiental� Además, ha disminuido la presencia institucional estatal en este tipo de temas�

Reconociendo, entonces, los múltiples y complejos problemas exis-tentes en torno a la política pública rural en Colombia, podemos afirmar que, a pesar de la tradicional exclusión del campo en el modelo de de-sarrollo colombiano, actualmente el país se muestra abierto a la explo-ración de caminos para fortalecer el desarrollo de las zonas rurales� En este sentido, nos encontramos en un momento propicio para contar con iniciativas de política que propendan al enverdecimiento y a la inclusión�

La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras de 2011 fundamenta toda la regulación en materia de titulación y de formalización de la propiedad rural� La meta planteada por el actual Gobierno nacional es restituir 2


millones de hectáreas a la población rural� Como complemento, existe un Proyecto de Ley de Tierras y Desarrollo Rural, cuyo objetivo es brin-dar un enfoque territorial al desarrollo rural en el país, trayendo mayor coherencia y articulación a la actual y disgregada legislación en materia agraria� Entre otros, la ley contempla avances en el uso del suelo y del recurso hídrico, la provisión de bienes públicos, el ordenamiento del territorio y la promoción de actividades rentables y sostenibles para la generación de ingresos� Para que estas disposiciones funcionen se requerirá una distribución más equitativa y democrática de las tierras�

3.2. Sector de la vivienda

La construcción es uno de los sectores económicos que ha registra-do un mayor dinamismo durante la última década, con un crecimiento anual de 6,9% entre 2000 y 2011� En 2011 representó el 10% del PBI y fue el segundo sector que más valor agregó (DNP-DEE, 2012)� En 2011 el sector representó casi el 7% de la economía nacional (3,2% corresponde a edificaciones y 3,7% a infraestructura) (DNP, 2013)�

En cuanto a la inclusión social, en 2013 se construyeron más vivien-das con interés social que aquellas orientadas a la población de ingresos medios y altos� Además, el sector de la construcción empleó alrededor del 6% de los trabajadores (DNP, 2013) y se han generado nuevos puestos en los últimos años� Aun así, de acuerdo al censo nacional de 2005, el déficit habitacional en Colombia superaba las 3�800�000 viviendas� También se estima que cerca del 38% de los hogares colombianos (aproximada-mente 780�000) viven en condiciones de precariedad y son vulnerables a desastres naturales� Cabe acarar también que hay regiones más débiles, como la Atlántica�

En cuanto a la sustentabilidad, la edificación es una actividad que emi-te gran cantidad de GEIs� Sin embargo, según el Panel Intergubernamental para el Cambio Climático, se trata de uno de los sectores con mayor po-tencial de reducción y mitigación (DNP, 2013)� De acuerdo con el Consejo Colombiano de Construcción Sostenible, han aumentado los proyectos diseñados, construidos y operados con criterios de sostenibilidad�

Existen distintas políticas en relación con el sector de la construc-ción� En cuanto a la inclusión social, desde 2012 la Política Nacional de Vivienda en Colombia ha apuntado al dictado de normas que tiendan a facilitar y a promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda� En relación a la Vivienda de Interés Social Prioritario, la ley contempla la entrega de viviendas a la población vulnerable a título de subsidio 100% en especie, priorizando el beneficio para las personas que cumplan con alguna de las siguientes condiciones: 1) estar vinculada a programas


sociales nacionales cuyo objetivo sea la superación de la pobreza extre-ma; 2) estar en condición de desplazamiento; 3) haber sido víctima de desastres naturales, calamidades públicas o emergencias; y 4) habitar en la actualidad en zonas consideradas de alto riesgo no mitigable� Hacia 2014 está prevista la entrega de 100�000 viviendas gratuitas� En cuanto a la Vivienda de Interés Social, el Estado otorga por una única vez un subsidio al beneficiario (grupo familiar de ingreso bajo) para facilitar su acceso a una vivienda de interés social, y que equivale como máximo a 22 salarios mínimos mensuales legales vigentes� Entre 2009 y 2012 se entregaron 10�000 subsidios�

En materia ambiental existen diversos instrumentos y políticas que buscan incorporar la sostenibilidad como un criterio en el ámbito de la construcción� Si bien la construcción se identifica como un sector con gran oportunidad para mitigar el deterioro ambiental en el país, la prin-cipal debilidad es que las iniciativas aún están desarticuladas (Muñoz Neyra, 2013)�

La formulación del documento CONPES para establecer una Política Nacional de Construcción y Urbanismo Sostenible (PNCUS) se ha de-sarrollado desde 2011 con la participación de agremiaciones de arqui-tectos, el Consejo Colombiano de Construcción Sostenible y agencias internacionales de cooperación, como USAID� Su objetivo es “orientar un cambio en los patrones de producción y consumo de los agentes ur-banizadores, constructores y los usuarios finales en Colombia, hacia la adaptación y mitigación al cambio climático y la sostenibilidad ambiental urbana, contribuyendo a la competitividad del sector y al bienestar de los agentes involucrados en la construcción y de la población colombiana”�

También resaltamos el Proyecto de Ley 119 de 2012 en materia de incentivos para la construcción sostenible, por medio del cual “se establecen lineamientos para la formulación de la Política Nacional de Construcción Ambientalmente Sostenible, se otorgan incentivos para su implementación y se dictan otras disposiciones”� Este proyecto resulta novedoso por cuanto contempla la implementación de instrumentos fiscales e incentivos, como la reducción de impuestos y las hipotecas verdes para aquellos que adquieran, arrienden o construyan de manera sostenible�

Finalmente, es importante mencionar que el sector de la vivienda en Colombia sigue presentando importantes debilidades y dificultades en relación con su preparación para la gestión de riesgos� En este sentido, se requiere adoptar el tema en los planes de ordenamiento territorial y coordinar entre las entidades nacionales y regionales� De igual manera, hace falta fortalecer y cambiar el enfoque de política desde una estrategia


reactiva de atención a emergencias, hacia una estrategia preventiva y proactiva que permita el diseño de políticas bajo una visión integral de gestión del riesgo� Por tanto, se trata de priorizar la reducción de la vulnerabilidad a los desastres naturales y al cambio climático, y no la respuesta a emergencias generadas por dichos fenómenos�

3.3. Sector del biocomercio

La mayoría de los actores encuestados y entrevistados para este estudio recalcaron la gran contribución que los sectores basados en la innovación pueden hacer en el camino hacia un crecimiento verde e inclusivo en el país� Dentro de la innovación, se destaca la gestión res-ponsable y sostenible de la biodiversidad (Cerón, Leal y Nassar, 2008)�

De acuerdo al Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (UNEP), el biocomercio es un componente de la economía verde que ofrece una solución innovadora para la reducción de la pobreza y la protección del ambiente (UNEP, 2012)�

Colombia ratificó el Convenio de Diversidad Biológica en 1994 y, según este instrumento, el biocomercio ha surgido como un novedoso sector económico que permite el desarrollo de actividades de uso comer-cial de la biodiversidad que coadyuven a la conservación de los recursos naturales� Asimismo, se ha adoptado la definición de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo, según la cual el biocomercio es un conjunto de actividades de recolección, producción, transformación y comercialización de bienes y servicios derivados de la biodiversidad nativa (especies y ecosistemas), bajo los criterios de sostenibilidad ambiental, social y económica�

Aunque, como ya se señalara, Colombia es uno de los países me-gadiversos del mundo, según los informes del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, existen alrededor de 1�000 especies con algún grado de amenaza, especialmente plantas y aves�

Desde una perspectiva social, la mayor biodiversidad está en zonas ocupadas por población afro o indígena (Amazonía y costas del Pacífico y del Caribe)� La exclusión de estos sectores ha afectado sus conocimien-tos tradicionales; también han perdido territorio y acceso a los recursos naturales con el consecuente deterioro de las economías de subsistencia y la falta de oportunidades adecuadas para incorporarse a las economías de mercado (DNP, 2012)�

A nivel mundial, las transacciones de comercio internacional de productos de la biodiversidad sobrepasan los US$ 750�000 millones anuales� Este rubro incluye ingredientes naturales, plantas medicinales, aceites esenciales, gomas, resinas y colorantes naturales (Gómez y Mejía


González, 2010)� Los principales exportadores son países emergentes po-seedores de una alta biodiversidad como Colombia, tales como Malasia, Brasil e India� Sin embargo, la participación de la oferta colombiana ha sido sólo de un 0,3%, puesto que está concentrada en un 50% en aceite de coco y en un 25% en manteca, grasa y aceite de cacao (CONPES, 2011)�

Igualmente, desde inicios del siglo XXI el mercado mundial de pro-ductos naturales ha pasado de ser un nicho de mercado especializado a convertirse en un sector en sí mismo, cuyas ventas están creciendo cinco veces más rápido que las de los productos convencionales (UNEP, 2012)� Dentro de este mercado de productos naturales, una de las demandas más dinámicas ocurre en las industrias cosmética, alimenticia y farmacéutica�

La biodiversidad colombiana presenta un potencial significativo para el desarrollo de la cosmética natural� Algunas de las especies que han sido investigadas e identificadas como de interés potencial son el achiote, con aplicación como colorante cosmético; el bálsamo de Tolú, utilizable como fijador de fragancias en perfumería, jabones y detergentes; el Asaí, para extracción de aceites; el Gualanday, para tratamiento del acné; y otras especies como chontaduro, siete cueros, jagua, seje, dividivi, ipecacuana y uva de anís (Gómez y Mejía González, 2010)�

En relación con el potencial de mercado de las hierbas aromáticas y medicinales, de las 40�000 especies de plantas registradas en Colombia se calcula que por lo menos 6�000 poseen alguna propiedad aromática o medicinal y sólo 156 son comercializadas y distribuidas� El 14% de estas especies son obtenidas por recolección silvestre, realizada principalmente por indígenas y campesinos (Gómez y Mejía González, 2010)�

Por su parte, el ecoturismo corresponde a uno de los renglones del biocomercio con gran potencial de desarrollo en el país� En términos agregados, el turismo es descrito con frecuencia como una de las princi-pales industrias a nivel mundial, debido a su contribución al PBI global y a su amplia capacidad para generación de empleos (OCDE, 2008)� En particular, el ecoturismo corresponde a uno de los segmentos de mayor y más rápido crecimiento dentro de la industria turística mundial (OCDE, 2008), que representa una ventaja competitiva de gran importancia para países en desarrollo, como Colombia, con una amplia riqueza natural presente en su territorio� No obstante, en el país el ecoturismo todavía se encuentra en un nivel embrionario de desarrollo, pero se calcula que su potencial de crecimiento es importante� En la valoración de los beneficios económicos provistos por el Sistema de Parques Nacionales Naturales de Colombia, la Universidad de los Andes estimó que el ecoturismo puede representar US$ 1,7-3,5 millones (Carriazo, Ibañez y García, 2003)�


Finalmente, con respecto al desarrollo en investigación y desarro-llo, este segmento es incipiente y está concentrado en las actividades desarrolladas por las instituciones de educación superior (Burbano et al., 2012), y la inversión destinada del presupuesto nacional sólo ha sido del 0,2% de su PBI�

El marco político colombiano para la protección y el aprovecha-miento de la biodiversidad es amplio y tiene importantes anteceden-tes históricos; sus primeras expresiones se encuentran en 1974 con el Código Nacional de los Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente, que definió al ambiente como patrimonio común que puede ser explotado de manera sostenible (Cerón et al., 2008: 114)� En el año 2000 se aprobó la Ley 611 que regula el manejo sostenible y el aprovechamiento de la fauna en el país y el Decreto 309 que dictaminó las disposiciones en materia de investigación científica sobre diversidad biológica� Desde el año 1999, el país cuenta con el Programa Nacional de Biocomercio de Colombia, lo que lo convirtió en el primer país a nivel mundial en implementar un programa nacional de este tipo� El programa se concibe como una “carta de navegación para encaminar los esfuerzos que se adelantan en materia de biocomercio, hacia la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible del país”� La revisión y la actualiza-ción del Programa Nacional de Biocomercio llevó a la formulación del Programa Nacional de Biocomercio Sostenible 2011-2021, que representa un gran avance institucional en el tema y está en concordancia con el reconocimiento del biocomercio como elemento de la competitividad (Corpoamazonía, 2012)� El programa tiene una mirada más integral de la gestión de la biodiversidad en el país, incluyendo componentes importantes, como las cadenas de valor y la mejora de la gobernanza al incluir a las comunidades étnicas en el proceso�

En 2002 Colombia estableció el Plan Estratégico Nacional de Mercados Verdes con el propósito de responder al reto de acceder con productos competitivos a los nuevos mercados generados por “el aprovechamiento sostenible de la biodiversidad, los ecoproductos industriales y los ser-vicios ambientales”� El plan partía del objetivo general de consolidar la producción de bienes ambientalmente sostenibles y de incrementar la oferta de servicios ecológicos competitivos en los mercados nacionales e internacionales contribuyendo al mejoramiento de la calidad ambiental y el bienestar social� Se establecieron cuatro objetivos específicos: 1) impul-sar la demanda nacional por productos verdes; 2) posicionar a Colombia como proveedor de productos verdes; 3) consolidar estructuras organi-zativas de los productores verdes; y 4) establecer instrumentos de apoyo al sector de productos verdes (Ministerio del Medio Ambiente, 2002)�


En el año 2010, el Gobierno nacional armonizó el plan con la Política Nacional de Producción más Limpia, que databa de 1997, y, en conse-cuencia, emitió la Política Nacional de Producción y Consumo Sostenible (MAVDT, 2010b), en un esfuerzo por enlazar la protección ambiental, la transformación productiva y la competitividad empresarial�

En 2012, el país promulgó la nueva Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, 2012)� El principal cambio que hay que resaltar en esta política ha sido que con ella se ha buscado dar un enfoque al tema de la biodiversidad en Colombia que, contrario a lo que había sido tradicionalmente en el país, vaya más allá del enfoque puramente conservacionista, hacia una orientación que permita combi-nar la preservación con la relevancia productiva de los ecosistemas y el potencial existente en el uso sostenible de la biodiversidad y los servicios ecosistémicos� De igual manera, es destacable el espíritu concertador que caracteriza la política, que busca fomentar esfuerzos de manera coordinada entre lo público, lo privado y la sociedad civil�

Finalmente, en materia de ecoturismo, Colombia cuenta desde el año 2003 con una política para el desarrollo del ecoturismo, trabajada de manera conjunta entre la dirección de turismo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y la Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales del Ministerios de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con el propósito central de lograr un desarrollo sostenible del ecoturismo comunitario en Colombia�

4. Recomendaciones y reflexiones finales

4.1. Recomendaciones para el sector agropecuario

Consideramos que el planteo de políticas integrales de desarrollo rural, que partan de la concertación y el diálogo con las comunidades implicadas, es fundamental para poder avanzar hacia el crecimiento verde e inclusivo de las zonas rurales en el país� Resulta central promover una política acertada de apoyo al desarrollo de los pequeños produc-tores rurales para desempeñar actividades económicas competitivas y ambientalmente viables� Para ello, se recomienda fomentar esquemas agropecuarios de negocios inclusivos garantizando acceso a mercados�

Los negocios inclusivos son modelos de negocio sostenibles dirigidos a la población vulnerable que, en una lógica de mutuo beneficio, incor-poran a las comunidades pobres en las cadenas de valor de una empresa (usualmente denominada “empresa ancla”) para beneficios de ambas� De


igual forma, bajo esquemas de desarrollo territorial inclusivo, se pueden contemplar estrategias productivas que, incorporando varias empresas ancla con actividad comercial en un mismo territorio, permitan la com-binación de cultivos de corto, mediano y tardío rendimiento, aumentan-do los niveles de ingreso para la población campesina, garantizando la sostenibilidad de los proyectos a largo plazo y generando estrategias de desarrollo rural que obedezcan a una lógica territorial más que sectorial� La vinculación de los pequeños productores a esquemas de negocios inclusivos tiene la ventaja adicional de responder a las fallas de merca-do que entorpecen la participación de los campesinos en los mercados agrícolas y con frecuencia ayudan a perpetuar las denominadas trampas de pobreza que aquejan a la mayoría de la población rural colombiana�

Se considera que éste es un momento propicio para fortalecer el desarrollo de negocios inclusivos en el país, dada la gran receptividad por parte del sector privado para involucrarse de manera directa y de-cidida con la mejora de las condiciones de desarrollo en el país� Prueba de ello es la experiencia ya existente en la implementación de negocios inclusivos por varias de las principales empresas colombianas, como ha sido documentado, entre otros, por CECODES (2008, 2010) y el PNUD (2010), quienes presentaron diversos ejemplos de empresas nacionales que han llevado a cabo ejercicios exitosos de negocios inclusivos rurales en renglones productivos, como el cacao, el café, la palma y la mora� El principal reto nacional es proyectar estos esquemas a escala y multiplicar la incidencia y el impacto de los negocios inclusivos en todo el territorio�

Un componente fundamental de estos esquemas de negocios in-clusivos es el acceso a capacitación para mejores prácticas y el acom-pañamiento técnico a lo largo de la implementación del proyecto para garantizar su viabilidad a mediano y largo plazo� Por tanto, para que los negocios inclusivos contribuyan al crecimiento verde e inclusivo en el campo colombiano, será necesario también incorporar programas de acompañamiento para promover la capacitación técnica, contando con el concurso de entidades públicas de educación como el Servicio Nacional de Aprendizaje y sus contrapartes del sector privado con pre-sencia regional y departamental�

Para ayudar a solventar el conflicto existente en la ruralidad colom-biana entre el uso y la vocación del suelo, estimamos también necesario recomendar el desarrollo de instrumentos fiscales e incentivos encami-nados a fomentar la reconversión de la ganadería extensiva, puesto que actualmente se está haciendo un uso insostenible de significativas exten-siones de tierra fértil, dedicadas exclusivamente a actividades de pastoreo� Dado que la viabilidad económica de las alternativas es componente


importante para garantizar la efectividad de una política de este orden, consideramos apropiado sugerir el uso de instrumentos de este tipo, que tienden a incentivar la conversión ganadera hacia modelos de desarrollo silvopastoril y que permiten una mejor y más productiva utilización de los terrenos en el país conforme a su vocación� Una política de estado que apoye el desarrollo de programas de silvopastoreo permitiría un mejor ordenamiento del territorio y uso del suelo ayudando a liberar tierras fértiles para el uso agrícola y para la reforestación, lo que propiciaría una actividad forestal que complemente la práctica ganadera y genere mayor rentabilidad, al permitir que haya una mayor concentración de cabezas de ganado por hectárea, liberando a su vez vastas extensiones de tierra improductiva para que lleguen a estar pobladas por plantaciones forestales de uso comercial�

Para que esto suceda, es necesario contar con un marco regulatorio claro que complete los incentivos otorgados para permitir la migración de la actividad ganadera fuera de los terrenos con vocación agrícola, reconociendo los tiempos necesarios para poder dar inicio a un arreglo silvopastoril� En reducción de impactos ambientales, el fomento de proyectos silvopastoriles puede contribuir a la mitigación del cambio climático al aumentar el secuestro de carbono, ayudar a la protección de fuentes hídricas y frenar los niveles de deforestación ligados a la ex-plotación maderera, lo que podría repercutir en una mejor conservación de los bosques y selvas húmedas tropicales en el país� Como antecesores valiosos que prueban la pertinencia de nuestra propuesta, destacamos el proyecto “Ganadería Colombiana Sostenible” de la Federación Nacional de Ganaderos y el sistema silvopastoril para la mitigación del cambio climático y la superación de la pobreza en el sector pecuario colom-biano, desarrollado de manera conjunta entre GEF y la Embajada del Reino Unido en Colombia con el propósito de mejorar la sostenibilidad ambiental, social y económica de la actividad ganadera en Colombia, a través de la conversión de cerca de 28 mil hectáreas de pastizales a sistemas silvopastoriles en siete regiones del país�

En este punto, es necesario resaltar la importancia de que una política pública para el fomento del silvopastoreo a nivel nacional esté acompa-ñada del diseño de herramientas adecuadas para que las instituciones públicas regionales y departamentales vinculadas con el sector ganadero puedan asistir el proceso de transición de la ganadería extensiva hacia los arreglos silvopastoriles� Así, por ejemplo, resulta fundamental que entidades públicas encargadas de la generación de conocimiento para el sector agropecuario, como es el caso de la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria (CORPOICA), puedan generar el apoyo


requerido a nivel de capacitación, transferencia y reconversión tecno-lógica; de manera que se facilite la adopción de estas nuevas técnicas de ganadería sostenible�

4.2. Recomendaciones para el sector de la vivienda

En términos de recomendaciones para favorecer el crecimiento verde e inclusivo en el sector de la vivienda, resulta fundamental avanzar en las iniciativas actualmente en curso, haciéndolo de una manera transparente y coordinada, e involucrando a todos los actores relevantes en el proceso� Se espera así, por ejemplo, que una política de construcción y urbanismo sostenible responda no sólo a los requerimientos de vivienda en las prin-cipales cabeceras departamentales, sino también a las particularidades de los asentamientos urbanos de menor dimensión, característicos de ciudades intermedias y municipios� Para esto, es necesario que se reco-nozca que no hay una única definición de construcción sostenible que se aplique a todo el país indistintamente, por lo cual resulta necesario que una vez que se cuente con el documento CONPES y la Política Nacional, también existan marcos regulatorios a nivel regional y municipal que adapten la política nacional a las necesidades a nivel local, atendiendo sus diferencias bioclimáticas y topográficas�

De igual manera, es fundamental que las iniciativas de enverdeci-miento del sector de la construcción contemplen la sostenibilidad, no sólo desde la óptica ambiental, sino también desde una visión social de equidad e inclusión� Es de resaltar, por ejemplo, los claros beneficios que en materia de crecimiento verde e inclusión pueden derivarse de la adopción de una política pública que favorezca la construcción sostenible con beneficios fiscales, otorgados no sólo al desarrollador de la vivienda sino también al ciudadano que la adquiere, dado que se genera una mejora ambiental gracias a la reducción de emisiones y a la disminución en el uso de recursos naturales a la vez que se reducen los montos en pagos de impuestos a los poseedores de la vivienda y los pagos futuros por consumos energéticos y de agua�

Por otro lado, en aras de alcanzar una mayor coordinación y arti-culación entre los instrumentos de política existentes en el sector de la vivienda en Colombia, es recomendable que las políticas y los programas para mejoras de asentamientos precarios y provisión de vivienda a la po-blación vulnerable, como es el caso de las 100�000 viviendas gratuitas que van a ser entregadas por el Gobierno nacional conforme a lo estipulado en la Política Nacional de Vivienda, no sólo se planteen sobre la base de una visión de respuesta prioritaria a carencias sociales, sino que las


soluciones de vivienda otorgadas atiendan los criterios de una política de sostenibilidad ambiental y eficiencia en el uso de los recursos naturales�

En esta línea, resultaría beneficioso contar con un instrumento de política similar a la hipoteca verde que se propone en el proyecto de Ley 119 de 2012, pero que esté especialmente diseñado para financiar la adquisición de vivienda sostenible por parte de los estratos socioeco-nómicos menos favorecidos, y que ligue los beneficios financieros que existen por parte del Estado para la adquisición de vivienda de interés social (tales como el leasing habitacional para adquisición de VIS) o el otorgamiento de créditos hipotecarios con tasa subsidiada para estratos medios, a la adquisición de vivienda desarrollada bajo los parámetros de la construcción sostenible� De esta manera, las orientaciones de política podrían incidir en el mercado, incentivando la adopción de prácticas de construcción sostenible por parte de los constructores en el país�

Finalmente, resulta importante que la adopción de una política nacional de construcción y urbanismo sostenible esté acompañada del diseño de mecanismos que favorezcan la transición técnica del sector, garantizando, por ejemplo, facilidades para la transferencia tecnológica y fomentando los procesos de investigación, desarrollo e innovación a lo largo de toda la cadena de valor del sector de la construcción� Esto último requiere, sin lugar a dudas, de un trabajo mancomunado y coordinado con las industrias proveedoras de materiales para la construcción�

4.3. Recomendaciones para el sector del biocomercio

Finalmente, llegamos a las recomendaciones para favorecer el cre-cimiento verde e inclusivo en el biocomercio� Aquí, resulta fundamental que el uso comercial de la biodiversidad esté vinculado a la responsa-bilidad ambiental y al respeto de las comunidades locales, de manera que se garantice la justicia social de las iniciativas� En este sentido, es fundamental que los planes y programas para el uso sostenible de la biodiversidad reconozcan y valoren los saberes ancestrales tradicionales de las comunidades indígenas y afrocolombianas que habitan en el te-rritorio y las vinculen como actores activos en los proyectos productivos que se gestionen�

Asimismo, como se expuso en el diagnóstico del sector, a pesar del gran potencial que presenta el país para el desarrollo de la gestión soste-nible de la biodiversidad, uno de los principales obstáculos que enfrenta en la actualidad es su limitada conexión con los mercados� Este limitante es reconocido por la nueva versión de la Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos, por lo que se esperaría que desde su enfoque más integral se diseñen instrumentos


de mercado que faciliten la inserción de los productos del biocomercio en las cadenas comerciales nacionales e internacionales� Así pues, la in-clusión en este sector implica no sólo la vinculación directa de población vulnerable en la producción de los bienes derivados de la biodiversidad, sino también la garantía de la generación de espacios de mercado para los productos del biocomercio� Como lo reconoce el Consejo Privado de Competitividad (2013), la vinculación del biocomercio a las cadenas productivas puede (y debe) darse de manera diferenciada conforme a las particularidades de las regiones que forman parte del territorio nacional colombiano� Así, por ejemplo, el Consejo vislumbra un mayor potencial del biocomercio en la región capital a través de la cosmética natural, en Antioquia por medio de los bioinsumos para la práctica de la agricultura orgánica, y en las Costas mediante el aprovechamiento de las especies endémicas para la industria farmacéutica u otros usos industriales, y en regiones como el eje cafetero, los Santanderes, la Orinoquía y la Amazonía, a través de la práctica del ecoturismo� Es importante aclarar que los ejemplos aquí enunciados los presentamos sólo con fines ilus-trativos, pues la oferta del biocomercio a nivel regional es mucho más rica y compleja que lo descrito en estas líneas� El punto a resaltar aquí es que los instrumentos de mercado que tienden a fortalecer la produc-tividad y la competitividad del biocomercio deberán ser concebidos e implementados a nivel territorial más que nacional�

Por último, se sugiere fortalecer el crecimiento verde e inclusivo del biocomercio en Colombia a través de programas de fomento que, por un lado, aumenten de manera significativa los niveles de inversión del presupuesto nacional en investigación y desarrollo, y que, por el otro, incentiven la inversión privada para la investigación y la innovación con el objetivo de lograr un uso responsable y sostenible de la biodiversidad como recurso clave del capital natural colombiano� El fomento de un uso responsable y sostenible de la biodiversidad tiene un impacto directo en el logro de un crecimiento verde e inclusivo al obtener retribuciones económicas que mejoran la calidad de vida de la población, a la vez que se protege y explota de manera responsable los recursos naturales� Sin embargo, para lograrlo se requiere de altos niveles de inversión en investigación y desarrollo que permitan aprovechar todo el potencial de la biodiversidad y sus servicios� En la actualidad, dados los mínimos niveles de inversión nacional para la biodiversidad, una parte importante de los recursos utilizados para la investigación en el área llegan por la cooperación internacional, lo cual no es financieramente sostenible y no se corresponde con la importancia estratégica que representa la biodiversidad para el desarrollo sostenible del país�


4.4. Recomendaciones generales

Si bien en términos generales el país cuenta con un marco de política y legislación desarrollado o en proceso de elaboración para avanzar hacia un crecimiento verde e inclusivo, uno de los mayores obstáculos que enfrenta es la falta de articulación institucional, tanto a nivel intersec-torial como intrasectorial, lo cual entorpece la efectiva implementación de lo planteado en las políticas� Para que esto no continúe afectando la sostenibilidad del desarrollo en el país, es importante que el tema deje de verse como un asunto que sólo compete a las instancias públicas del área ambiental y que se entienda como un asunto de interés transversal� En este sentido, se requiere una mayor articulación entre los diversos actores ministeriales, que permita una armonización inter- e intraminis-terial de políticas� Es igualmente importante que se genere una mayor conectividad entre los entes públicos del orden nacional y subnacional, para propiciar una implementación de política efectiva y descentralizada�

Además, es necesario un mayor nivel de liderazgo y voluntad política para la implementación del marco regulatorio sobre crecimiento verde e inclusivo, el aumento de inversión, junto con el sector privado, en innovación, competitividad, investigación y desarrollo, además de extensivas campañas públicas que brinden un mayor involucramiento ciudadano en esos temas�

Es necesario resaltar que, a través de la innovación, es posible encami-nar al país en el avance hacia un crecimiento verde e inclusivo� Por ello, es importante incentivar la inversión en innovación para fortalecer el enver-decimiento y la inclusión en los diversos sectores de la economía nacional� Dado que el logro de un crecimiento verde e inclusivo implica la adopción de nuevas prácticas, nuevas técnicas y nuevas formas de gestión, la inno-vación se convierte en un factor fundamental� En este sentido, es necesario contar con políticas que permitan promover el desarrollo de innovaciones que sean limpias, eficientes y socialmente inclusivas, logrando que la in-novación trascienda lo económico-tecnológico y llegue a lo social� Para esto, se requiere mayor fomento a la investigación y el desarrollo de nuevas soluciones que se adecúen a las necesidades específicas de los territorios en Colombia� Y para generar un verdadero cambio social, se requerirá también apoyar los desarrollos innovadores a nivel organizacional, incursionando en nuevas formas de gestión y estrategia, favoreciendo, por ejemplo, los emprendimientos sociales y los esquemas empresariales no tradicionales� Para esto, el país no debe dejar pasar la oportunidad coyuntural que se presenta actualmente al haber efectuado una reforma al sistema nacional de regalías con miras al fomento de la investigación, y favorecer entonces aquellos desarrollos innovadores que se planteen desde la sostenibilidad y acerquen a Colombia hacia un crecimiento con inclusión y enverdecimiento�



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el CreCimiento Basado en reCursos, ¿Puede ser verde e inClusivo? el Caso del Perú

José Carlos Orihuela

1. Introducción

El objetivo de este trabajo es presentar un estudio de caso sobre el crecimiento verde e inclusivo en el Perú� El caso resulta relevante porque se trata de un país cuya inserción en la economía global ha dependido de la exportación de recursos naturales, especialmente mineros� De hecho, algunos de los estudios han concluido en que la experiencia peruana en términos de sostenibilidad e inclusión ha resultado en un modelo de irresponsabilidad ambiental y de exclusión de grupos (Thorp y Paredes, 2010; Orihuela, 2012 y 2014)� No obstante, este diagnóstico no debe leerse en clave universalista, dado que dificulta la observación de una variedad de experiencias de crecimiento temporal y territorial, así como el análisis de las posibilidades del crecimiento basado en recursos�

Entre los objetivos específicos de este estudio se destacan: mostrar un panorama del crecimiento verde e inclusivo en el Perú; identificar sectores económicos con potencial verde e inclusivo; diagnosticar desafíos y obstáculos para esos sectores; proponer recomendaciones de políticas públicas; y discutir las tensiones y complementariedades existentes entre “el modelo peruano” y las políticas propuestas�

En la segunda sección, revisamos la literatura peruana sobre el creci-miento, el desarrollo y las posibilidades del crecimiento verde e inclusivo; en la tercera sección, presentamos los criterios para la identificación de sectores líderes en el potencial verde e inclusivo y en la cuarta sección realizamos un diagnóstico para cada uno de los sectores identificados�

2. Revisión de literatura

2.1. La historia económica peruana en general

Uno de los estudios clave para entender el patrón de crecimiento peruano es el de Thorp y Bertram (1978)�33 Desde la época republicana, el motor del crecimiento económico peruano ha sido la extracción de

33 No obstante, para una introducción a la historia económica peruana, véase también Sheahan (1999), Hunt (2011) y Gootenberg (2013)�


recursos naturales, basada en la alianza entre capitales nacionales y extranjeros�

A lo largo del tiempo la canasta exportadora ha variado; sin embar-go, como puede observarse en el siguiente cuadro, el actual período de crecimiento liderado por las exportaciones (1993-2012) se asemeja al observado antes de la crisis del petróleo (1945-1972)�

Cuadro 1. Crecimiento y evolución de exportaciones líderes, 1929-2012

1929-1945

1945-1972

1972-1981

1981-1993

1993-2012

Tasa de crecimiento PBI (promedio anual) 2.8 5.3 4.0 0.1 5.5

Tasa de crecimiento exportaciones (pro-

medio anual)1.0 8.4 3.7 1.6 7.9

Exportaciones como % del PBI (promedio

anual)n.a. 17.8 (a) 16.8 15.7 19.7

Principales exportaciones

Petróleo, cobre,

algodón y azúcar

Azúcar, harina de pescado y

cobre

Harina de pescado, cobre y

petróleo

Cobre, petróleo, plomo y

zinc

Cobre y oro

(a) 1961-1972Fuente: Elaborado propia en base a estadísticas del BCRP, del OXLAD y del WDI�

La política económica en el Perú ha tenido históricamente una propensión al librecambismo, explicada por el poco interés de las élites económicas en el desarrollo de infraestructura y protección estatales, ya que para el tipo de articulación lograda en la economía internacional tenían suficiente con el financiamiento y los mercados ofrecidos por el capital extranjero (Thorp y Bertram, 1978)� Diferente ha sido la condición de la Colombia cafetera o de la gran minería chilena, en cuyos casos las élites industrialistas tuvieron un mayor interés por un Estado interventor, por el lado de la “demanda institucional”, y las élites políticas promovieron con mayor éxito formas de Estado desarrollistas, por el lado de la oferta (Thorp, 1991 y 1998)�

El péndulo “drástico” de políticas no puede dejar de ser subrayado, como ha sucedido en toda economía latinoamericana, que ha vivido una trayectoria pendular de políticas económicas desde 1880 en adelan-te� El caso “pendular” peruano se caracteriza por la radicalidad en los cambios que interrumpieron la continuidad de las políticas económicas


librecambistas� Hasta la década de 1960 Perú fue caracterizado como un Estado débil (Kuczynski, 1977), con fases de intervencionismo incohe-rente que no había producido los cimientos de un Estado desarrollista como el observado en países vecinos (Thorp, 1991 y 1998)� Durante el decenio siguiente, Perú sorprendió con una transformadora reforma agraria y un modelo de crecimiento hacia adentro en el período militar de Velasco Alvarado (1968-1975) (Lowenthal, 1975; Gonzáles de Olarte, 1994)� Posteriormente, en el Consenso de Lima, post-1980, post-hiperinflación y violencia política, hubo nuevamente poco lugar para el intervencionismo de Estado (Sachs y Paredes, 1991; Abusada et al., 2000)�

2.2. Desigualdades y desarrollo humano

Thorp y Paredes (2010) realizaron un análisis histórico de la per-sistencia de la desigualdad y mostraron que la redistribución de los beneficios del patrón peruano de crecimiento basado en recursos no ha beneficiado a todos los grupos sociales por igual� La provisión inequita-tiva de la educación y la futilidad del aumento del capital humano en un contexto social de exclusión de grupos constituyen una prueba de cómo opera la reproducción institucional de la exclusión en el Perú (Figueroa y Barrón, 2005; Figueroa et al., 2010)� En este sentido, la exclusión de grupos sociales del crecimiento económico ha generado un sendero de desarrollo con propensión por el conflicto (Orihuela, 2012)�

Los indicadores del desarrollo humano del país muestran una brecha importante entre las ciudades de Lima y Callao y la media de las otras regiones, aunque cabe destacar que la tendencia se ha reducido en las últimas dos décadas� La pobreza y las necesidades básicas insatisfechas alcanzan los más altos índices en los Andes y en la Amazonía rurales�

Cuadro 2. Índice de Desarrollo Humano por departamento

Región IDH 1993 Ranking 1993 IDH 2000 Ranking

2000 IDH 2007 Ranking 2007

Perú 0.5731 - 0.6199 - 0.6234 -Lima y Callao 0.6827 2 0.744 1 0.6788 1

Moquegua 0.6208 5 0.6661 4 0.6532 2Ica 0.6439 4 0.6667 3 0.6528 3

Tumbes 0.6102 6 0.6201 8 0.6494 4Arequipa 0.6503 3 0.6352 5 0.6479 5

Tacna 0.7115 1 0.6805 2 0.6474 6Madre de Dios 0.5956 7 0.6206 7 0.6304 7

La Libertad 0.5754 9 0.6133 9 0.621 8


Región IDH 1993 Ranking 1993 IDH 2000 Ranking

2000 IDH 2007 Ranking 2007

Lambayeque 0.5909 8 0.6251 6 0.6179 9Ucayali 0.5251 15 0.565 13 0.6022 10Junín 0.543 10 0.5779 10 0.6004 11

Ancash 0.5344 12 0.5774 11 0.5996 12Piura 0.5329 13 0.5506 16 0.5979 13

San Martín 0.5356 11 0.5528 15 0.5902 14Loreto 0.5278 14 0.5634 14 0.5893 15Pasco 0.5233 16 0.5748 12 0.5892 16Cusco 0.478 17 0.5371 17 0.5796 17

Amazonas 0.4678 18 0.5147 18 0.5736 18Huánuco 0.4471 21 0.4939 21 0.5663 19

Cajamarca 0.4505 19 0.4946 20 0.5633 20Ayacucho 0.422 22 0.4882 22 0.5617 21

Puno 0.45 20 0.5115 19 0.5611 22Apurímac 0.3962 23 0.4571 24 0.561 23

Huancavelica 0.3671 24 0.4598 23 0.5393 24

Fuente: PNUD

2.3. La minería y sus problemas ambientales

Como adelantara el Cuadro 1, el principal sector económico del país es el minero� En términos económicos, la participación de metales e hidrocarburos en las exportaciones ha alcanzado el 70% en el último quinquenio� Asimismo, la minería representa algo más del 20% de los ingresos fiscales, lo que equivale a decir que la minería financia el gasto de inversión pública� En términos sociales, el impacto económico directo y positivo de la minería se ha reducido, ya que la gran minería requiere hoy menos trabajadores por unidad de producción debido a los avances tecnológicos� El empleo directo formal generado por la minería formal es estimado por el Gobierno en 150�000 personas�34 Adicionalmente, se estima que la minería ilegal del oro, ubicada en la Amazonía Sur y basada mayormente en pequeños y medianos productores e intensiva en mano de obra, involucra a 50�000 trabajadores�35

Si bien la minería financia alrededor de una cuarta parte del gasto público, con lo cual contribuye a recortar las brechas del desarrollo

34 Datos provistos por http://www�minem�gob�pe/minem/archivos/file/Mineria/PUBLICA-CIONES/ANUARIOS/2010/006�pdf�

35 Datos provistos por http://www�iimp�org�pe/website2/publicaciones/EstudioIIMP3_Mi-neriaIlegal�pdf�


humano, su efecto neto en la reducción de la desigualdad no es del todo evidente� En particular, el “canon minero” acrecienta las desigualdades entre regiones pobres mineras y regiones pobres no mineras� El canon minero es la parte de la renta que regresa a los municipios y a los Gobiernos regionales de las regiones productoras; otra parte de la renta se la que-da el Gobierno central en Lima� El canon es regresivo, ya que entre las regiones no productoras y no beneficiadas por el canon se encuentran algunos de los indicadores más pobres de desarrollo humano del país� Por ejemplo, Ayacucho y Apurímac están en los últimos lugares del ranking subnacional establecido por el Índice de Desarrollo Humano (Cuadro 2) y reciben en conjunto menos del 1% del canon minero (Cuadro 3)�

Cuadro 3. Canon minero por departamento (selección) (Participación del departamento en el canon minero anual)

AÑO Cusco Áncash Arequipa Cajamarca Ayacucho ApurímacTotal Canon

(Nuevos Soles)

2004 6.71% 7.56% 2.53% 15.93% 0.05% 0.12% 1,084,965,605

2005 16.92% 3.69% 3.22% 14.50% 0.21% 0.26% 1,874,317,519

2006 15.73% 12.13% 2.52% 11.25% 0.08% 0.28% 2,967,071,772

2007 13.07% 24.72% 2.54% 8.66% 0.32% 0.34% 6,585,627,689

2008 15.18% 21.45% 7.32% 2.96% 0.64% 0.38% 6,419,486,499

2009 18.12% 16.71% 11.06% 6.22% 0.24% 0.32% 5,061,105,644

2010 25.13% 15.16% 6.74% 9.60% 0.65% 0.22% 5,321,032,729

2011 27.03% 11.08% 9.38% 7.61% 0.81% 0.03% 7,152,795,632

2012 28.99% 11.82% 8.84% 6.49% 0.91% 0.08% 9,058,081,635

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas�

Los impactos económicos directos y negativos de la gran minería también son importantes� La minería requiere grandes extensiones de tierra y mayor uso de agua, además de producir inflación en las ciudades que sirven de base de operaciones para el personal minero� La “nueva minería” (post-1980), además, tiene que enfrentar la mala reputación social y ambiental heredada por la “vieja minería”, por los casos de acu-mulación de tierras o de contaminación� De hecho, un censo reciente, elaborado por el Ministerio de Energía y Minas, encontró 6�847 casos de “pasivos ambientales mineros” (Orihuela, 2014)�

En este sentido, no debe sorprender que en Perú la minería sea la actividad económica más asociada a los conflictos sociales (Bebbington,


2003 y 2012; Arellano, 2011)� Según la contabilidad que lleva mensualmen-te la Defensoría del Pueblo, más de dos terceras partes de los conflictos en el país son de carácter “socioambiental” (alrededor de 140) y están fundamentalmente vinculadas a actividades de minería e hidrocarburos (118 en agosto de 2013)�36

Por otra parte, los conflictos locales impactan a escala nacional� Un caso contemporáneo que ilustra este punto es el Proyecto Minero Conga (joint-venture de la canadiense Newmont y la peruana Buenaventura) que produjo la primera crisis política en el Gobierno del presidente Humala, incluyendo el primer cambio de Consejo de Ministros y de Primer Ministro� Entre quienes se opusieron a Conga, estuvieron aque-llos que quisieron garantizar el uso de agua para la población y los que estaban en contra de la desaparición de pequeñas lagunas por valores no económicos� Las encuestas de opinión pública en Cajamarca, donde empezó el boom minero después del ajuste estructural con el proyecto de oro Yanacocha, han mostrado que tanto la población urbana como la rural se oponen al proyecto y, por lo tanto, es posible concluir que la nueva minería no ha demostrado a la opinión pública ser ni verde, ni inclusiva, a pesar de los avances tecnológicos, la nueva responsabilidad social corporativa y el esquema redistributivo del canon (De Echave et al., 2009; Arellano, 2011)�

2.4. Panorama del crecimiento verde e inclusivo

En líneas generales, tanto el crecimiento verde como el crecimiento inclusivo forman parte del discurso gubernamental� Asimismo, los con-ceptos de desarrollo sostenible y de inclusión han adquirido relevancia en los medios académicos y en la sociedad�

En cuanto al Estado, el Plan Bicentenario es el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2021, el cual “concentra la visión a futuro a la que debe apuntar todo proyecto y política pública de cada ministerio”�37 El Eje Estratégico 4 del Plan trata acerca de la competitividad de la eco-nomía y el Eje Estratégico 6, acerca del medio ambiente y los recursos naturales� Los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales (PESEM) de los Ministerios han incorporado la dimensión ambiental y la lógica del desarrollo sustentable� Por ejemplo, en el Ministerio de la Producción se estimula la “eco-eficiencia” y el “cuidado de los recursos naturales” o en el Ministerio de Agricultura también se encuentran continuas referencias a

36 Véase http://www�defensoria�gob�pe/conflictos-sociales/objetos/paginas/6/63reporte-mensual-de-conflictos-sociales-n-114_-_ago�pdf �

37 http://www�ceplan�gob�pe/plan_bicentenario_en_fasciculos


la dimensión ambiental y a la sostenibilidad de los recursos naturales� El Ministerio del Ambiente, establecido en 2008, define la Política Nacional del Ambiente� En la sección “Compromiso y oportunidades ambientales internacionales”, se establece la idea de “incentivar la competitividad ambiental del país y promover la inversión privada para el desarrollo de bionegocios, con inclusión de los principios y criterios del biocomercio, etiquetado verde y certificación ambiental de la producción exportable”� En el Ministerio de Economía y Finanzas, el Sistema Nacional de Inversión Pública Verde busca que se incorpore la valoración de los servicios eco-sistémicos en la evaluación de factibilidad de los proyectos de inversión�38

En cuanto al ámbito académico, el Centro para la Sostenibilidad Ambiental (CSA) de la Universidad Peruana Cayetano Heredia, por ejem-plo, busca “fortalecer y orientar la labor conjunta de la universidad con el Gobierno, sociedad civil e industria a través del trabajo interdisciplinario” y “prevalece en su investigación la aplicación del enfoque ecosistémico para el manejo y uso sostenible de los ambientes y recursos naturales y el fortalecimiento de la gobernabilidad ambiental en el Perú”�39 En la Pontificia Universidad Católica del Perú, para dar otro ejemplo, se des-taca el recientemente establecido Instituto de Ciencias de la Naturaleza, Territorio y Energías Renovable, que “promueve la investigación, forma-ción académica y promoción en materia ecológica, socioambiental, de la biodiversidad, del territorio y de las energías renovables”�40 Además, han proliferado los estudios de posgrado, como por ejemplo la Maestría en Biocomercio (PUCP), y los informes técnicos sobre estos temas�

Por su parte, el universo de ONGs dedicadas al desarrollo rural sos-tenible y a la conservación es muy amplio e influyente en las políticas públicas de conservación de áreas naturales protegidas y de manejo de bosques� Por ejemplo, Pro-Naturaleza busca “contribuir a la conservación de la diversidad biológica del Perú” y promover “iniciativas económicas basadas en manejo de recursos naturales”�41 También las agencias de coo-peración, como GIZ y USAID, promueven enfoques de conservación de ecosistemas y de desarrollo sustentable con un enfoque local y regional�

A continuación, haremos una descripción de los criterios utilizados para la selección de sectores, así como de dichos sectores a partir de los criterios considerados�

38 http://www�infoandina�org/noticias/snip-verde-resalta-importancia-de-servicios-ecosist%C3%A9micos-en-inversi%C3%B3n-p%C3%BAblica

39 http://csa-upch�org/40 http://inte�pucp�edu�pe/41 http://www�pronaturaleza�org/


3. Criterios para la selección de los casos

Para llevar adelante la investigación, se han elaborado estudios de caso sectoriales en función de las preguntas de interés planteadas por la red LATN� La selección de los casos consideró la importancia económica del sector y su potencial para enverdecerse con inclusión social�

Cabe mencionar que la selección de los sectores económicos que se van a analizar ha presentado controversias y dificultades� En ese sentido, habría que subrayar que cualquier elección de “sectores económicos verdes” es controversial, en primer lugar por las distintas definiciones de desarrollo sustentable�42 Segundo, y en consecuencia, no es una ta-rea fácil agregar la diversidad de “perspectivas” de los estudiosos, ni las “preferencias” de los actores sobre qué sectores económicos tienen po-tencial verde e inclusivo� En tercer lugar, más allá del marco conceptual que elijamos, existe escasa información sobre el conjunto de variables y procesos relevantes para el análisis� Por ejemplo, en los casos de la minería y el petróleo, los estudios epidemiológicos suelen no poder distinguir el impacto marginal en la contaminación del aire, de los ríos o de los suelos, así como no poder medir el efecto marginal de la contaminación en el bienestar humano (Orihuela, 2014)�43

Hechas estas aclaraciones seleccionamos los sectores café, forestal (que incluye la nueva economía del pago por servicios ambientales) y minero, por sus posibilidades de crecimiento más amigable con el am-biente y más inclusivo� Es decir, se trata de sectores que, al margen de cuán verdes realmente sean actualmente, pueden en el futuro desarrollar prácticas más sostenibles en su relación con el ambiente� Asimismo, son sectores que, ya sea directa (empleo e ingresos) o indirectamente (impuestos), contribuyen al crecimiento económico inclusivo�

42 Para la economía neoclásica, el desarrollo sustentable es sinónimo de crecimiento susten-table y la renta del “capital natural” no renovable se debe reinvertir en nuevas formas de “capital hecho por el hombre” para asegurar la sostenibilidad del desarrollo económico (Solow, 1974; Dasgupta, 2001; Arrow et al., 2004)� Una perspectiva jurídico-ambiental, influenciada por Amartya Sen, ha alertado sobre los supuestos utilitaristas escondidos en aquella perspectiva� La economía ecológica, por su parte, considera que el marco analítico neoclásico desconoce las leyes de los ecosistemas y la importancia de gestionar la compleja relación entre economía y ambiente (Georgescu-Roegen, 1975; Daly, 1997)� Finalmente, para los científicos de la naturaleza, la economía verde se entiende la con-servación de bosques y ecosistemas como una función social objetivo para las políticas públicas (Dourojeanni, 2009)�

43 Argumentos similares pueden alzarse sobre la agricultura y los efectos del monocultivo y el uso de fertilizantes� Así que el debate sobre si es la industria minera o la agrícola la que contamina más dependerá en buena cuenta de los supuestos que se utilicen para construir la estimación de las externalidades producidas por cada sector�


A continuación, caracterizamos la importancia económica, ambiental y social de los sectores escogidos�

Cuadro 4. Criterios de selección de los sectores: resumen

Dimensión del desarrollo Café Bosques Minería

Importancia económica

2% de las exporta-ciones; principal cul-tivo de exportación legal de la economía nacional.

Importancia potencial. El valor de exportación por hectárea de bos-que equivale al 2/3 en Colombia y al 1/7 en Brasil.

70% de las exportacio-nes y 20% de los ingre-sos tributarios (1).

Potencial verde

Perú es primer expor-tador de café orgánico en el mundo; el pro-ducto puede operar como la locomotora del biocomercio; com-pite con la coca que deforesta y contamina.

Importancia para ser-vicios ambientales: 2/3 del territorio nacional está en la cuenca amazónica.

Nueva minería puede financiar la limpieza de pasivos de la vieja minería y enverdecer prácticas ambientales de la industria actual.

Potencial inclusivo

Principal empleador rural; cultivo del café compite con el cultivo de la coca.

Bosques son los eco-sistemas de los ex-cluidos: poblaciones indígenas amazónicas y migrantes andinos.

Producción puede ge-nerar encadenamien-tos con otros sectores y nueva base produc-tiva; impuestos y rega-lías pueden financiar la inclusión social.

(1): Porcentajes incluyen hidrocarburos� Si se incluyen regalías y gravamen minero (legalmente son ingresos no tributarios), la participación en ingresos tributarios alcanzaría el 22%�Fuente: Estimaciones del autor con información del BCRP, INEI, SUNAT, MINAG y FAO�

3.1. Sector del café

Desde hace un cuarto de siglo, el café es el primer producto agrí-cola de exportación, habiendo superado al maíz amiláceo y a la papa� La historia reciente del boom del café peruano está relacionada con el desarrollo del mercado de Comercio Justo y de los productos orgánicos, dos formas de comercio global “inclusivo” y “verde”, respectivamente (Raynold, 2000 y 2002; Ruben, 2008)� Los incentivos para la asociación de productores locales promovida por el Comercio Justo han sido señalados como motores en la historia de éxito del café (Ruben y Fort, 2012)� Perú se ha convertido en el principal exportador de café orgánico en el mundo, con ventas cercanas a los US$ 150 millones� El valor free on board de las exportaciones de café creció cuatro veces en la última década, y alcanzó el


record de US$ 1�600 millones en 2011� Sin embargo, desde 2013 ha caído por la plaga de la roya, entre cuyas causas estaría el cambio climático�

Las economías del café y el cacao tienen una importancia significa-tiva de empleo, puesto que en ellas trabajan 150�000 familias, y compiten contra el cultivo ilícito de la coca� Además, las poblaciones rurales invo-lucradas en su producción son pueblos indígenas amazónicos y colonos pobres de origen andino, que se encuentran en las zonas más rezagadas del país� Los ecosistemas propicios para el desarrollo de estos cultivos se localizan en los Andes Amazónicos, una región que ha sufrido la peor deforestación en el último siglo (Dourojeanni, 2009)�

3.2. Sector de bienes y servicios forestales

Los datos que se presentan a continuación pueden combinarse con los estudios de caso de Brasil (ver capítulo de Carlos Eduardo Frickmann Young) y de China (ver capítulo de José Luis Samaniego, Edmundo Claro y Valeria Torres) presentados en este libro en materia de sector forestal� Los bienes forestales, como la madera y los frutos del bosque, se transan en mercados y generan acumulación de capital y estadísticas nacionales� No obstante, la industria forestal tiene una parte informal e ilegal que queda fuera de las estadísticas y que entorpece la medición de la produc-ción real de bienes y de otros aspectos conexos, como la deforestación�

Adicionalmente, los servicios forestales, como la captura de gases de efecto invernadero y la preservación de la biodiversidad, carecen de valor de mercado y de registro estadístico, si bien existe un desarrollo incipiente de mercados financieros globales para ellos� Aunque en el caso peruano se trata de desarrollos incipientes, se estima que el país tiene un gran potencial para su producción�

La biodiversidad y el paisaje también generan una demanda por turismo verde� Las áreas protegidas cercanas al circuito turístico de Cusco (Tambopata en Madre de Dios y Manu en Cusco-Madre de Dios) son las que mayores rentas obtienen, después de Machu Picchu, dentro del Servicio Nacional de Áreas Protegidas� Así, el turismo verde secunda al turismo arqueológico en el Perú, y ha crecido en la última década debido a la gran diversidad de ecosistemas: Amazonía, Andes, costa desértica y Océano Pacífico�

Potencialmente, el subsector de bienes forestales tiene mucho para crecer en sostenibilidad ambiental� Las concesiones forestales con fines maderables superan los 7 millones de hectáreas, es decir, más del 10% del territorio nacional de bosques, estimado en 68 millones de hectáreas�

Las concesiones forestales con fines no maderables superan el millón de hectáreas, dominadas por la extracción de castaña (cerca de 900 mil


hectáreas en Madre de Dios) y el ecoturismo (100 mil hectáreas, 50% de ellas localizadas en Madre de Dios)� Otro millón de hectáreas de conce-siones forestales ha sido otorgado para la conservación (MINAG, 2013)�

La reforestación crece también, pero a ritmo bastante menor que la tasa de deforestación, estimada en 150�000 ha/año (MINAM, 2011: 23)� El potencial nacional de reforestación se estima en 10,5 millones de hectáreas: 7,5 millones en los Andes, 2,5 millones en la Amazonía y 0,5 millones en la costa (MINAG, 2012)�

El desarrollo del biocomercio en el Perú también está fuertemente ligado al manejo sostenible de bosques� Productos como la tara (lomas del desierto costero y valles andinos secos) y el camu camu (Amazonía) son parte de medio centenar de frutos de árboles y arbustos que han desarro-llado una oferta exportadora pequeña pero dinámica (Perú Biodiverso, 2008; Fairlie, 2010)� De acuerdo con los datos oficiales, la cochinilla y la tara, junto con la castaña, son los productos líderes de biocomercio forestal, y sus exportaciones han presentado un crecimiento reciente excepcional�

Es decir, la economía de bienes forestales formalmente registrada en Perú es relativamente pequeña (pero dinámica) en comparación con países vecinos con territorios de bosques� Sin embargo, es razonable esperar que el sector crezca en los próximos años, alimentado por el de-sarrollo de infraestructura vial y el crecimiento de la economía nacional y subregional (Brasil)� Perú podría duplicar el valor de sus exportaciones forestales formales en un período relativamente corto y expandir sig-nificativamente la oferta a mediano plazo, de desarrollar algún tipo de industria de plantación de atractivo global�

En síntesis, el potencial verde de la industria forestal depende del uso sostenible de los bosques; el potencial inclusivo está en permitir el acceso al mercado y al desarrollo económico a las poblaciones locales, especialmente a las indígenas amazónicas� Ambos temas resultan muy complejos y, en este sentido, se abre un campo de estudio promisorio acerca del desarrollo institucional necesario para la gobernanza de bos-ques y bienes comunes�

3.3. Sector minero

Los datos del sector que se presentan en este estudio pueden com-binarse, aun con sus muchos matices, con los otros estudios de la mi-nería, a saber, el caso boliviano (ver capítulo de María Rosa Gamarra y Ludwing Torres) y el argentino (ver capítulo de Mariana Conte Grand y Vanesa D’Elia)�


En Perú, el desarrollo de la minería ha tenido múltiples efectos ne-gativos, entre los que se destaca el haber producido más de 6�800 pasivos ambientales, afectando especialmente a las poblaciones locales� Además, hay casos en que la población del lugar se beneficia económicamente, pero se perjudica ambientalmente y respecto de su salud, como en las fundiciones de La Oroya en los Andes centrales, donde existe gran contaminación por plomo, cadmio y otros metales pesados� También la minería amazónica informal de oro contamina con mercurio, además de provocar deforestación� Vistas estas condiciones, es posible argumentar que la minería es una actividad económica que tiene un amplio potencial para mejorar su relación con el ambiente y la sociedad (Glave y Kuramoto, 2002 y 2007; Banco Mundial, 2005; Zegarra et al., 2007)�

En los últimos 125 años, la minería ha representado entre el 10% y el 70% de las exportaciones� La minería creció exponencialmente en el último cuarto de siglo� Desde que el nuevo boom minero comenzó a inicios de la década de 1990, las concesiones mineras crecieron 10 ve-ces, hasta sobrepasar los 25 millones de hectáreas en 2012� El valor de las exportaciones mineras creció más de 15 veces, llegando al máximo histórico de US$ 32�000 millones en 2011, cifras que no incluyen al oro ilegal expandido en Andes y en Amazonía� La extensión de las concesio-nes mineras alcanzó el 20% del territorio nacional, con las consecuentes fricciones sociales y ecológicas que esa transformación implicó por su impacto en la tierra, el agua y las economías locales�

La minería también resulta importante para el funcionamiento del Estado y la provisión de servicios públicos, aunque como se vio, eso no siempre significa una disminución de la desigualdad� En 2011 y 2012, los ingresos tributarios anuales de la minería estuvieron por encima de los US$ 5�300 millones, cuya principal contribución fue el impuesto a la renta (tasa de 30%); no obstante, a ese monto se sumaron los nuevos ingresos fiscales establecidos por “regalía minera”, “impuesto especial a la minería” y “gravamen especial a la minería”�

A continuación, se hace un diagnóstico de los sectores selecciona-dos, café, bienes y servicios forestales y minería, en base a las políticas medioambientales y de inclusión social que se vienen adoptando�


4. Diagnóstico de políticas verdes en los sectores económicos seleccionados

4.1. Identificación de políticas verdes e inclusivas implementadas

En líneas generales, encontramos un amplio desarrollo legal-formal de políticas verdes e inclusivas en las últimas dos décadas, lideradas por la minería� Sin embargo, el desarrollo formal de reglas de juego no se corresponde con el desarrollo organizacional del Estado ni con el destino de recursos presupuestales para la implementación de las regulaciones y políticas declaradas� A continuación, se identifican las principales políticas verdes por sector�

4.1.1. Café- Creación del Consejo Nacional del Café (Resolución 005/02/AG,

2002), que se encarga de identificar, analizar y proponer el marco legal y los lineamientos de política para el desarrollo de la actividad cafetalera� Sin embargo, no hay evidencia de la influencia del CNC en el diseño de políticas�

- Ley de Promoción de la Producción Orgánica y Ecológica (2012) para promover el desarrollo sostenible y competitivo de la produc-ción orgánica o ecológica en el Perú� Esta ley ha creado el Consejo Nacional de Productos Orgánicos (CONAPO) adscrito al Ministerio de Agricultura como ente asesor y consultivo en materia de producción orgánica� La certificación de los productos orgánicos corresponde al servicio nacional sanitario�

- Programa Nacional de Desarrollo Alternativo� Las actividades y pro-yectos de la Gerencia de Desarrollo Alternativa en DEVIDA (Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas, agencia rectora) son financiadas fundamentalmente con recursos de la cooperación in-ternacional: USAID, Unión Europea, Gobierno Alemán y Naciones Unidas� DEVIDA es un organismo público descentralizado adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros�

4.1.2. Sector Forestal- Ley Forestal y de Fauna Silvestre (2011)� Promueve la conservación, la

protección, el incremento y el uso sostenible del patrimonio forestal y de fauna silvestre dentro del territorio nacional�

- Política Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (2013)� Marco orien-tador a largo plazo, que define dos ejes de política: competitividad e inclusión-participación� Busca “mejorar la calidad de vida de la población” a través del “aprovechamiento sostenible, conservación,


protección e incremento” de bienes y servicios de los ecosistemas forestales y otros silvestres�

- Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático� Tiene como objetivo para el año 2021 conservar 54 millones de hectáreas de bosques tropicales amazónicos y secos� El área se distribuye en: 1) áreas naturales protegidas y otras áreas de conservación; 2) bosques en reservas territoriales, comunidades nativas y comunidades campesinas; y 3) bosques de producción permanente (MINAM, 2011)�

- La expansión de las áreas naturales protegidas (ANP), que representan el 15% del territorio nacional, busca la conservación y el desarrollo sostenible de los bosques� En algunas ANP se han otorgado licencias turísticas o de aprovechamiento de recursos (MINAM, 2011: 28)�

- Creación de la Comisión Nacional de Promoción del Biocomercio (2010), adscrita al Ministerio de Comercio Exterior, que incluye el programa Perú Biodiverso y la Creación de un Grupo de Investigación en Biocomercio con el Concytec�

- Promoción de inversiones en Mecanismos de Desarrollo Limpio y REDD�

4.1.3. MineríaEn este sector existe un amplio desarrollo legal y normativo, cuyos

principales aspectos se resumen a continuación� La minería fue la primera actividad en establecer la nueva regulación ambiental de la década de 1990� El Ministerio de Energía y Minas estableció oficinas reguladoras ad-hoc (la Secretaría de Asuntos Ambientales del Viceministerio de Minería, establecida en 1993), límites máximos permisibles para la contaminación del aire y fuentes de agua, estudios de impacto ambiental como requisito para la inversión, etc� (Orihuela, 2014)�

Con el marco regulatorio, por primera vez en la historia de la mi-nería peruana se establecieron normas sobre la calidad del aire y del agua, planes de remediación, fondos fideicomisos para la remediación ambiental, estudios de impacto ambiental y planes de cierre� Estas me-didas favorecieron la consolidación de la nueva minería, dado que eran requisitos de las grandes mineras multinacionales y el Banco Mundial para invertir en el país (Dammert y Molinelli, 2007; Orihuela, 2014)�

En cuanto a las políticas inclusivas, éstas fueron más limitadas� Primero, las regulaciones sobre promoción de encadenamientos locales quedaron fuera (Kuramoto, 2000)� Segundo, la renta minera se ha in-vertido en infraestructura y no en otras cuestiones, probablemente por el escaso intervencionismo del Estado� Tercero, el enfoque neoliberal de los Gobiernos peruanos ha enfatizado en que la minería es un tema


entre privados; en consecuencia, el desarrollo local y el manejo de los conflictos debe resolverse por el accionar empresario�

4.2. Crecimiento, sustentabilidad e inclusión: fortalezas y debilidades de las políticas

Las fortalezas y las debilidades de las políticas señaladas deben evaluarse en el contexto de la debilidad estructural del Estado peruano� Existe un “mini-Estado desarrollista” al interior del Estado, compuesto por el Centro de Planeamiento Estratégico (Ceplan), el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Concytec), el Instituto Nacional de Investigación Agraria (INIA) y el Instituto de Investigaciones de la Amazonia Peruana (IIAP), dependencias de la Presidencia del Consejo de Ministros (Sierra Exportadora), del Ministerio de Agricultura (Agroideas) y del Ministerio de Producción, del Banco Agrario y de las agencias de promoción turística Promperú y promoción de exportaciones Prompex� Son organizaciones estatales con presupuestos y peso político de importancia secundaria, aunque nada desdeñable� Sin embargo, según estadísticas del Banco Mundial, el gasto en investigación y desarrollo del país se estima en 0,15% del PBI (la mitad del promedio latinoamericano) y en general existe es-casa tradición y disposición estatal para invertir en emprendedurismo, innovación o productividad, pero un creciente y sostenido esfuerzo por abrir mercados�44

En este sentido, esfuerzos como el Consejo Nacional de Productos Orgánicos o el Programa Perú Biodiverso constituyen plataformas po-tencialmente importantes para articular políticas de crecimiento verde e inclusivo� Sin embargo, el foco de la acción desarrollista del Estado está en la “Marca Perú” y no en las políticas productivas y de innovación�

4.2.1. CaféLos productores cafeteros tienen una percepción de abandono y

desinterés estatal, especialmente aquellos que no están involucrados en los programas de desarrollo alternativo exitosos� En consecuencia, el éxito del café se vincula menos con políticas estatales que con condicionantes externos como la suba de precios, la red de apoyo Fair Trade y la nueva demanda de productos orgánicos�

La política pública se ha dirigido a subsidiar cultivos de café, cacao o palma aceitera en valles cocaleros y a ofrecer servicios generales de sanidad y asistencia técnica� Los recursos para el desarrollo alternativo han llegado desde el USAID� Es decir, después del apoyo de la red no

44 Véase, por ejemplo, la campaña de la “Marca Perú” en http://www�peru�info�


gubernamental del Fair Trade, el desarrollo alternativo se ha debido a “la guerra contra las drogas” financiada por los Estados Unidos�

El desarrollo alternativo ha sido exitoso en el Valle del Huallaga (San Martín), particularmente en términos de inclusión de poblaciones marginadas por la participación de los Gobiernos locales� Fuera de esa región, sin embargo, los programas han fracasado�

4.2.2. ForestalÉste es un sector con mayor desarrollo normativo y discursivo que

el café, pero la ausencia de políticas públicas ha sido igualmente notoria (Dourojeanni, 2009)� Estado ausente significa bajos presupuestos, áreas naturales protegidas que dependen de la cooperación internacional y poca inversión pública en actividades forestales sostenibles� Ello se debe a la tradición liberal desarrollada en las últimas décadas� De hecho, para el año 2014, el presupuesto de las unidades del Ministerio del Ambiente orientadas a la política forestal está previsto en solamente US$ 20 millones�

4.2.3. MineríaEl desarrollo normativo ambiental minero abarca desde leyes y re-

glamentos sobre estudios de evaluación ex ante de impacto ambiental hasta medidas para el cierre de minas� La implementación efectiva de las nuevas normas y políticas ambientales, sin embargo, resulta controversial�

Las normas ambientales no se han aplicado seriamente por un problema de diseño institucional, dado que una agencia del Ministerio de Energía y Minas fue encargada de regular la actividad económica promovida por las autoridades de dicho Ministerio� En consecuencia, los reguladores fueron laxos y algunos se convirtieron en gerentes ambientales o de responsabilidad social de las empresas reguladas (Orihuela, 2014)�

El marco institucional de regulación mejoró desde 2006 cuando parte de las responsabilidades de regulación ambiental fueron encargadas al organismo regulador del mercado eléctrico� Osinerg se convirtió con ello en Osinergmin, pero su mandato continuó siendo limitado, puesto que Energía y Minas conservó un conjunto de atribuciones reguladoras (Dammert y Molinelli, 2007; Orihuela, 2014)�

Con la creación del Ministerio del Ambiente en 2008 y la llegada de la administración Humala se promovió la transferencia de las funciones reguladoras al Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (2012), cuyo desarrollo efectivo recién comienza� Sin embargo, esta entidad nació sobre cimientos débiles, dado que ni el desaparecido Consejo Nacional del Ambiente (1994-2008) ni el MINAM desarrollaron capacidades organizacionales mayores fuera de la ciudad de Lima� Adicionalmente, el Gobierno central dispuso la regulación ambiental


de la pequeña y mediana minería a los Gobiernos regionales� En este sentido, el éxito de SENACE dependerá del desarrollo de autonomía y de capacidades burocráticas, aspectos que hoy se observan complicados�

4.3. Recomendaciones para mejorar estas políticas

4.3.1. CaféFinanciar una investigación independiente que evalúe el éxito o el

fracaso de los programas de desarrollo alternativo y que evalúe cómo los condicionantes institucionales (Gobierno regional-organización social local) contribuyeron en esos resultados�

4.3.2. ForestalFinanciar una investigación independiente que evalúe cuán verde

y cuán inclusivo es en la práctica el sistema de concesiones forestales, tanto para el subsector “maderable” como para el “no maderable” (eco-turismo y castañas)�

4.3.3. MineríaImpulsar decididamente el nuevo marco regulatorio de SENACE y

complementarlo con un marco institucional que permita imponer multas y sanciones, así como penas judiciales� El modelo chileno, en el que se inspira la experiencia peruana, acompaña al servicio de certificación ambiental con una superintendencia y juzgados�

Mostrar interés político por enverdecer la minería con recursos fisca-les� Hasta 2006, el Fondo Nacional del Ambiente, copia de los superfunds de los Estados Unidos, sólo tenía US$ 20 millones para la remediación de pasivos ambientales, suma que no alcanza para la cantidad de pasivos ambientales mineros censados�

4.4. Recomendaciones de políticas para lograr el crecimiento verde e inclusivo

4.4.1. Recomendaciones generales- Incrementar el gasto público en políticas productivas y competitivas

de apoyo a sectores con potencial verde e inclusivo�- Fortalecer la organización y el presupuesto del sistema nacional de

innovación: Concytec, universidades públicas, institutos de desarrollo productivo�

- Posicionar los conceptos “crecimiento verde” y “biocomercio” en el debate nacional y subnacional�

- Crear fondos de inversión para emprendimientos verdes e inclusivos, que no estén atados a un sector específico�


4.4.2. Recomendaciones específicas4.4.2.1. Café

- Las políticas de desarrollo que requiere el café son distintas a las de la “revolución verde”, es decir, a un paradigma de modernización homogeneizador y centrado en productividad y en reducción de costos� Crecimiento verde para el café significa respetar y sacar pro-vecho de la diversidad ecosistémica� Se requiere, entonces, pensar en políticas flexibles y vinculadas con el contexto local� Las políticas y el desarrollo organizacional del Estado deben concebirse en ese paradigma de experimentación responsable y valorización econó-mica de la diversidad ecológica�

- Una recomendación para la mejora de la competitividad del café en contextos de alta fragmentación de la oferta productiva es: 1) pro-mover el cultivo de variedades de alta calidad, con mayores retornos y menor elasticidad de demanda; 2) promover la asociación de los pequeños productores para lograr escala y acceder a mercados; 3) proveer bienes públicos desde la innovación tecnológica y aspectos técnico-productivos hasta la articulación productiva y el mercadeo; y 4) facilitar el acceso a nuevos mercados y a socios estratégicos� Estas lecciones de la práctica de la promoción del café deberán adquirir formas particulares en función de condiciones y de necesidades específicas de los valles cafetaleros�

- Existe un proyecto de ley para la creación de un Instituto Peruano del Café y del Cacao, IPECAC, dedicado a la investigación técnica y científica que promocione los cultivos� No obstante, se debiera apuntalar el previamente establecido INIA�4.4.2.2. Forestal

- El desarrollo de una economía forestal reclama una infraestructu-ra estatal mínima� En este sentido, la corrupción en los sistemas judicial y policial en la Amazonía ha favorecido el desarrollo de ac-tividades informales (madera, oro y coca) ambiental y socialmente irresponsables�

- Difundir experiencias exitosas de sostenibilidad e inclusión, como ha ocurrido con los programas de desarrollo alternativo de café y cacao en el Valle del Huallaga, es una tarea prioritaria� Un esfuerzo similar debería sostenerse con la producción de biocomercio forestal y biocomercio en general, para su expansión de forma sustentable e inclusiva�4.4.2.3. Minería

- Modificar la normatividad del canon minero (el sistema de dis-tribución de la renta minera en manos del Estado) para ahorrar


un porcentaje de la renta minera a fin de remediar los pasivos ambientales�

- Modificar la normatividad del canon para no excluir a las regiones no mineras de la redistribución de la renta minera�

- Modificar la normatividad del canon minero para favorecer: 1) un horizonte temporal mayor para la inversión pública; 2) la promoción de innovación tecnológica productiva; y 3) la educación y la salud rural en los Andes y en la Amazonía�


El desarrollo de política pública para el crecimiento verde e inclusivo asume la existencia de una capacidad organizacional y una legitimidad política carentes en el Estado peruano� Aquellos particulares y empresas que han sido beneficiados por el patrón de crecimiento extractivo en el país, se han favorecido por la no intervención estatal� Hasta el momento, programas sociales de transferencias condicionadas y una leve renego-ciación de impuestos con las empresas mineras han sido las principales reformas por la inclusión�

El primer desafío está, por tanto, en saber enfrentar la oposición a la intervención del estado con un programa de políticas de crecimiento verde e inclusión social� En este sentido, cabe reflexionar: ¿qué ordenamiento se está implementando en la práctica? y ¿qué efecto tiene realmente para la inclusión y la sostenibilidad ambiental? ¿Puede hablarse de crecimiento verde e inclusivo mientras existan realidades como La Oroya, Cerro de Pasco y los contabilizados pasivos ambientales mineros? Los beneficios y los costos no son iguales para todos los actores y el crecimiento daña expansivamente ecosistemas y remedia poco� Entonces, resulta importante avanzar en el desarrollo de capacidades estatales para hacer cumplir las normas ambientales aprobadas durante las dos últimas décadas�

En conclusión, el patrón histórico del desarrollo basado en recursos en el Perú no ha sido verde ni inclusivo� Las tensiones o contradicciones económicas entre minería y nueva economía verde son la apreciación cambiaria, los peligros de la volatilidad del precio de los metales y el in-cremento del costo de vida en localidades productoras� Existen grandes desafíos que demandan desarrollo de capacidad técnica y el enraiza-miento de instituciones locales y nacionales para la buena gobernanza�



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el CreCimiento verde en méxiCo, en Brasil y en Chile. un estudio ComParativo45

Nicole Grunewald e Inmaculada Martínez-Zarzoso

1. Introducción

El interés por el crecimiento verde e inclusivo en los países se debe, en general, tanto a la idea de disminuir la dependencia en el uso de fuentes de energías no renovables como a la búsqueda de una mejor calidad de vida de la población� Como resultado, han proliferado investigaciones científicas cuyo principal objetivo ha sido identificar los factores que contribuyen al crecimiento verde inclusivo así como las políticas que los países debieran implementar para lograrlo� En este marco se inscribe nuestro estudio, el cual analiza desde una perspectiva socioeconómica y ambiental los desarrollos recientes en Brasil, en Chile y en México� Para alcanzar una mirada comparada, estudiamos indicadores sociales, así como índices de emisiones de gases invernaderos y de deforestación�46

De acuerdo al Programa de Medio Ambiente de Naciones Unidas (UNEP, 2013), una economía verde debe mejorar el bienestar humano y la equidad social al mismo tiempo que reducir los riesgos ambientales y la escasez de recursos ecológicos� En este sentido, debe alentar inversiones que disminuyan la emisión de carbono y la contaminación, procurando eficiencia energética y la conservación de la biodiversidad�

Esta investigación tiene cuatro objetivos complementarios� Primero, describir detalladamente el desempeño de los principales indicadores en los países estudiados para identificar los mayores desafíos ambienta-les: distribución sectorial del PBI (agricultura, servicios, manufacturas), PBI y crecimiento del comercio, PBI per cápita, población, esperanza de vida y educación (Banco Mundial, 2013; Foro Económico Mundial, 2013; FOASTAT, 2013), tasa de pobreza e inequidad social (coeficiente de Gini y desigualdad de género), diferentes dimensiones del Índice de Desarrollo Humano y del Índice de Oportunidad Humana y la participación de los sectores económicos en la contaminación� Segundo, analizar indicadores de crecimiento verde propiamente dicho, como la emisión de CO2, de CH4 y de N2O y la deforestación en cada uno de los países, y cómo los

45 El título original de este capítulo es “A Comparative Study of Green Growth in Mexico, Brazil and Chile”� Su traducción del inglés al español ha sido realizada por Agustina Rayes�

46 Cabe destacar que el lector también puede hallar un capítulo dedicado específicamente al estudio del caso brasileño en este libro�


cambios sectoriales han contribuido en su desarrollo� Tercero, describir la estructura institucional y las medidas y estrategias vinculadas con las políticas ambientales y su impacto en la pobreza y la inequidad social y de género� Basados en los resultados obtenidos, identificamos y com-paramos en cada país la actividad económica más exitosa en términos de crecimiento verde e inclusión� Finalmente, realizar recomendaciones sobre cuestiones sociales, económicas y sectoriales para mejorar las posibilidades de alcanzar un crecimiento verde con inclusión�

La metodología se basa en la recolección de información secun-daria� Presentamos un análisis de cada país en términos de los efectos contaminantes de sus sectores e industrias más importantes� Además, analizamos información para los países latinoamericanos especificando y calculando sobre un modelo económico, que explica los determinan-tes de tres gases invernaderos y la deforestación� El modelo, usado para identificar la contribución de cada sector económico a la economía verde, se deriva de la identidad IPAT: Impact= Population*Affluence*Tecnology, que establece que el nivel de contaminación, impacto (I), depende de tres factores: población (P), producto bruto interno (A) y el estado de la tecnología (T) en el país� Marin y Mazzanti (2009) aplicaron este modelo en un nivel agregado; nuestro trabajo propone aplicarlo al nivel sectorial de emisiones de CO2, de CH4 y de N2O, gases que contribuyen significa-tivamente al efecto invernadero� Grunewald y Martínez-Zarzoso (2012) han aplicado el modelo IPAT para estimar los efectos de la participación de los países en el Protocolo de Kyoto en cuanto a la emisión de carbono�

El trabajo se articula como sigue� En la segunda sección se presenta un resumen de los patrones económicos, sociales y ambientes de los tres países escogidos� La tercera sección aborda la metodología empleada� La cuarta sección describe las principales políticas verdes implementadas en cada país en la última década para mejorar la calidad ambiental y lograr un desarrollo limpio, sus limitaciones y los resultados esperados� Finalmente, realizamos recomendaciones acerca de las políticas que facilitarían el crecimiento verde�

2. Políticas económicas actuales

2.1. Modelo de desarrollo económico y patrones de crecimiento

Después de décadas dedicadas a la sustitución de importaciones, los países latinoamericanos se volcaron a partir de 1980 al liberalismo económico� Mientras Brasil y México se orientaron al sector manufac-turero, especialmente a la industria automotriz, Chile se focalizó en la


extracción de sus recursos naturales, particularmente el cobre� En el Gráfico 1 se muestra la evolución de diferentes indicadores (desarrollo sectorial, comercio exterior y PBI) en los tres países en los últimos 30 años� Todas las figuras exhiben tasas de crecimiento de PBI volátiles, que fluctúan alrededor del 5%� Chile sobresale en la década de 1990 por sus ingresos debido al sector minero, en 2012 el 65% de su PBI está representado por el comercio, seguido por México con 62%, mientras en Brasil la proporción es considerablemente baja (20-25%)� El desarrollo de la soja y el bioetanol explica la caída menos abrupta del valor del sector agrícola en Brasil� En cambio, todos los países compartieron la declinación del sector manufacturero�

Gráfico 1. Desarrollo sectorial, comercio exterior y crecimiento del PBI

46

810

12%

1980 1990 2000 2010año

Agricultura ( % del PIB )

1015

2025

3035

%

1980 1990 2000 2010año

Manufacturas ( % del PIB )

4050

6070

%

1980 1990 2000 2010año

Servicios ( % del PIB )

-10

-50

510

15%

1980 1990 2000 2010año

Crecimiento del PIB

2040

6080

%

1980 1990 2000 2010año

Brazil Chile Mexico

Comercio exterior ( % del PIB )

Fuente: Banco Mundial, 2013�

Las reformas de Brasil entre 2003 y 2008 apuntaron al desarrollo de industrias relevantes a nivel mundial, como las de alta tecnología y la farmacéutica, aunque aún no han logrado ventajas� Asimismo, se ha protegido con aranceles la industria automotriz (Ban, 2013)� Actualmente, se promueve el sector de biocombustible como parte de un plan de dis-minución de las emisiones de carbono�


Entre 1978 y 1997, el crecimiento chileno se basó en las exporta-ciones de minerales� En el período 2004-2008 representaron el 18% del PBI y alrededor del 50% de las exportaciones� El sector minero es el más intensivo en uso de energía y agua� Por ello, desde la década de 1990, Chile aplica políticas ambientales, aunque aún está lejos de los están-dares de la OCDE (2011)�

En México se ha promovido la llegada de inversiones extranjeras para el desarrollo del sector manufacturero, especialmente en las ma-quilas ubicadas en la frontera con Estados Unidos� México ha sido uno de los pioneros en implementar políticas que fomenten el uso de energía renovable�

2.1.1. Indicadores de desarrollo humanoResulta importante observar indicadores sociales para evaluar el

crecimiento verde inclusivo� Chile exhibe el mayor crecimiento del PBI per cápita desde la década de 1990� En cambio, Brasil alcanzó la matrícula completa de la educación secundaria en 2000, mientras que México y Chile aún estaban por debajo en 2012� En cuanto a la esperanza de vida, también lidera Chile (80 años), seguido por México (77 años) y luego por Brasil (74 años)� La población ha crecido en todos los países, aunque más lentamente en Chile� Respecto al Índice de Desarrollo Humano, todos han mejorado, pero Chile y México son considerados países de alto de-sarrollo humano, mientras que Brasil es concebido como de desarrollo medio (PNUD, 2013)�

Un aspecto importante que hay que analizar es la reducción de la inequidad y la pobreza� El Índice de Gini (100 = total desigualdad y 1 = total equidad) fue de 54 en Brasil y 47 en México en 2010� Asimismo, los niveles de desigualdad han tendido a disminuir en las dos últimas déca-das por las políticas sociales aplicadas� En este sentido, el acceso al agua potable ha sido del 100% en Chile y del 94% en México, lo que repercute en los niveles de sanidad de la población� En cuanto a la cobertura de la energía eléctrica, las viviendas de Brasil y de Chile parecen tener pleno acceso, aunque se conoce que existen áreas en los tres países que aún no han sido cubiertas�

En cuanto al Índice de Oportunidad Humana del Banco Mundial, que mide cómo las circunstancias personales impactan en la probabilidad de los niños de acceder a los servicios necesarios para tener una vida exitosa, Chile (95%) y México (90%) presentan los mejores resultados de América Latina, mientras que Brasil muestra sólo un 78%�

Por su parte, el Índice sobre la Brecha de Género, que mide la des-igualdad entre hombres y mujeres en el acceso a recursos y oportunida-des, revela que los tres países han progresado al cerrar la brecha en los


últimos siete años, especialmente en Brasil, posicionada en el sexagésimo segundo lugar entre 135 países�

2.2. Principales sectores económicos y temas ambientales

En el Gráfico 2 se muestra la importancia relativa de los principales sectores económicos en los tres países� La principal diferencia que se advierte es la mayor importancia de la minería y la menor importancia de ventas al por mayor y del sector manufacturero en Chile, comparado con Brasil y con México�

Gráfico 2. Sectores económicos que agregan valor en el PBI, 2011

Brasil Chile

México

Agricultura MineríaManufacturas ConstrucciónComercio TransporteOtros Servicios

Composición Sectorial 2011

Fuente: UNSTAT, 2013�

La importancia socioeconómica de cada sector se puede medir a partir de la población empleada� En Brasil, el principal es “otros servi-cios” (finanzas, seguros, negocios inmobiliarios, educación y servicios de información y comunicación), que representa el 33% en 2007, seguido por las ventas mayoristas (22%), la agricultura (18%), las manufacturas (14%) y la minería (10%)� En Chile la participación ha sido: otros servi-cios (37%), ventas al por mayor (20%), manufacturas (12%) y agricultura (12%), mientras que la minería sólo representa el 1,5%� En México la


distribución ha sido: ventas mayoristas (30%), otros servicios (27%), manufacturas (17%) y agricultura (13%)�

El Gráfico 3 muestra la emisión de gases de efecto invernadero� Brasil es la principal economía y exhibe la emisión más alta de N2O, de CH4 y de CO2� Asimismo, se prueba que las emisiones han aumentado con el tiempo� Una de las principales alarmas es la pérdida de áreas forestales�

Gráfico 3. Emisiones de gases y deforestación de las tres economías

050

100

150

200

250

Mt

1980 1990 2000 2010año

BrasilChileMéxico

N2O

010

020

030

040

050

0M

t

1980 1990 2000 2010año

BrasilChileMéxico

CH4

050

100

150

200

250

Mt

1980 1990 2000 2010año

BrasilChileMéxico

CO2

020

040

060

0m

illon

es h

ectá

reas

1980 1990 2000 2010año

BrasilChileMéxico

Área Forestal

Fuente: EDGAR, 2013 y FOASTAT, 2013�

3. Indicadores de crecimiento verde: mediciones y análisis

3.1. Cálculo de indicadores

Para seleccionar los indicadores que midan el progreso en el creci-miento verde de cada país, partimos de la Plataforma de Conocimiento del Crecimiento Verde (GGKP)47 de 2013� Las categorías que cubren dichos indicadores se clasifican en: base de recursos naturales, calidad de vida ambiental, productividad ambiental y de recursos, oportunidades

47 http://www�greengrowthknowledge�org/


económicas y políticas y bienestar social� Nosotros compararemos in-dicadores de cada categoría entre los países seleccionados, según la disponibilidad y la relevancia de información�

El Cuadro 1 muestra los indicadores relacionados con la base de recursos naturales� Brasil posee el área forestal más grande con 5,17 millones km2, mientras que México tiene 646�000 km2� Ambos han ex-perimentado una disminución de entre 8% y 10% entre 1991 y 2011� En cambio, Chile (123�000 km2) ha aumentado su área en un 7%�

Cuadro 1. Recursos naturales, calidad de vida ambiental y biodiversidad

Período: 1990-2011 Promedio CambioIndicador Brasil Chile México Brasil Chile México

GG_C12: Agua dulce renova-ble, miles m3 per cápita - 62.8 4.1 - -24% -26%

GG_C13: Abstracción agua dulce total, miles m3 per cápita 0.3 2.0 0.6 - - -

GG_C41: % tierra arable y de cultivo / área terrestre total 8.1 3.0 14.1 38% -42% 7%

GG_C42: % tierra de pastoreo / área terrestre total 22.8 18.0 39.8 6% 9% -3%

GG_C43: Bosques / área terres-tre total 64.6 21.2 34.6 -10% 7% -8%

GG_C44: % otras tierras / área terrestre total 4.5 57.8 11.6 81% -2% 31%

GG_C51: % especies amena-zadas – mamíferos - 25.1 35.0 - - -

GG_C52: % especies amena-zadas – aves - 10.9 21.9 - - -

Fuente: OCDE (2013b)�

En cuanto a la calidad de vida ambiental, Chile es relativamente rico en recursos de agua dulce� En relación con la biodiversidad, en México existe una mayor cantidad de especies amenazadas de extinción� El Banco Mundial provee información sobre el potencial de biodiversidad de los países (100 = máximo): Brasil tiene 100, seguido por México con 69 y, muy atrás, Chile con 15�

El Cuadro 2 muestra la productividad de los recursos ambientales� El primer indicador, la producción basada en emisiones de CO2, muestra una disminución en Brasil, pero incrementos del 25% en Chile y del 5% en México� La intensidad de las emisiones se ha duplicado en Brasil y en Chile y ha aumentado sólo al 17% en México� En contraste, la producti-vidad energética ha disminuido en Brasil y ha aumentado en Chile y en


México, aunque se mantiene en niveles similares en los tres� En cuanto a la energía renovable, ésta representa el 40% del total en Brasil, el 22% en Chile y el 10% en México�

Cuadro 2. Ambiente y productividad de los recursos

Período 1990-2010 Brasil Chile MéxicoIndicador Promedio Cambio Promedio Cambio Promedio Cambio

GG_B11: Producción basada en emisiones de CO2, Base 100=1990

91.37 -8.17 118.12 25.63 102.55 4.94

GG_B12: Producción basada en productividad de CO2, US$ por kg. de CO2

5.05 -8.14 3.32 26.52 3.30 4.97

GG_B13: Producción basada en intensidad de CO2, ton. per cápita

1.68 51.13 3.23 72.88 3.47 17.78

GG_B14: Demanda basada en productividad de CO2, ingreso nacional neto real por unidad de CO2

2.37 -2.41 2.69 - 2.72 1.87

GG_B21: Productividad energética, US$ por tep (tonelada equivalente en petróleo)

7.51 -3.26 7.11 28.59 7.58 13.49

GG_B22: Intensidad energé-tica, tep per cápita 1.12 42.71 1.50 70.75 1.52 8.90

GG_B26: Suministro de ener-gía renovable, % tpes 43.09 -6.14 25.99 -21.01 11.29 -19.85

GG_B27: Electricidad reno-vable, % generación total de electricidad

90.00 -10.35 53.81 -24.98 20.30 -28.72

GG_B32: Consumo de ma-terial no energético-DMC, Base 100=1990

117.23 39.23 205.69 212.94 116.03 37.06

GG_B33: Productividad de material no energético, US$ por kg

0.62 5.08 0.39 -26.67 1.32 10.57


En relación con las oportunidades económicas y las respuestas políticas, el Cuadro 3 presenta que Brasil es el líder en el patentamiento verde� Las patentes de energía renovable son el 2% del total de patentes en Brasil, el 1,75% en México y el 1% en Chile� En cuanto a los impuestos ambientales como porcentaje del PBI, Brasil exhibe el patrón más cercano a los países de la OCDE (3%)�


Cuadro 3. Indicadores de políticas ambientales e innovación

Promedio 1990-2010Indicador Brasil Chile México

GG_E13: Gasto público en RD ambiental, % total gasto público - - 1.366

GG_E17: Patentes verdes, Base 1990=100 720.5 - -GG_E19: Patentes - Vehículos eléctricos e híbridos, % total PCT patentes 0.072 0 0.106

GG_E110: Patentes - Eficiencia energética en construcción e iluminación, % total PCT patentes 0.114 0 0.116

GG_E111: Patentes - energía renovable, % total PCT patentes 0.998 0.196 0.65

GG_E112: Patentes - contaminación del aire, % total PCT patentes 0.962 0.244 0.522

GG_E113: Patentes - contaminación del agua, % total PCT patentes 0.874 0.782 1.374

GG_E114: Patentes - Tratamiento de residuos, % total PCT patentes 1.904 0.516 1.254

GG_E41: Total de impuestos relacionados con el medio ambiente, % PBI 2.264 1.038 -

GG_E42: Impuestos al trabajo, % PBI - 1.362 -


Finalmente, presentamos indicadores de bienestar� El Índice para una Vida Mejor, construido por Stiglitz et al. (2009), distingue entre el bienestar actual y su mantenimiento a lo largo del tiempo, además de incluir aspectos ambientales� México y Chile tienen bajos puntajes (0,37) y sólo están en mejor posición que Turquía (0,23)�

El Cuadro 4 presenta valores de diferentes categorías para ilustrar la calidad de vida en los tres países estudiados y el promedio de los países de la OCDE� En los últimos años, la calidad de vida de los ciudadanos brasileños ha mejorado de acuerdo al indicador de las “satisfacciones de vida”� Las comodidades básicas de vivienda son altas en Chile y en Brasil� En cuanto al empleo, en Brasil el 68% de la población tiene trabajo rentado, mientras esta tasa es baja en Chile y en México� Acerca de las redes sociales, éstas son más débiles en México, mientras que son más fuertes en Brasil� En la educación, Chile exhibe resultados cercanos a los países de la OCDE�

La calidad del medio ambiente local se puede medir por dos indi-cadores� Primero, usando la concentración de PM10 como indicador de contaminación del aire, la cual ha estado por arriba de los 20 microgramos/m3 en Chile y en México, y por debajo en Brasil� Segundo, la satisfacción


de la población respecto a la calidad del agua, que muestra los peores resultados para Brasil�

El compromiso ciudadano es más alto en México por la apertura y la transparencia de los procesos consultivos� No obstante, en la participa-ción en el voto, en México es menor (63% de la población), mientras que en Chile es del 88% y en Brasil del 78%, por encima de la OCDE (72%)�

También son importantes los indicadores de salud para construir el Índice de Mejor Vida� En este sentido, la percepción sobre las condicio-nes de salud es buena o muy buena para el 59% de la población chilena, por ejemplo� En relación con la seguridad, es un gran problema tanto en México por la elevada tasa de asaltos y de homicidios, como en Brasil�

Cuadro 4. Indicadores socioeconómicos: Índice de Vida Mejor

Medida IndicadorPaís

Chile México Brasil OCDE

ViviendaViviendas sin servicios básicos 9.4 4.2 6.7 2.2a

Presupuesto de viviendas 18 18 21a 21aHabitaciones por persona 1.3 1 1.4a 1.6a

Ingreso (US$)

Renta neta disponible ajustada de los hogares 11.039 12.732 10.225a 23.047a

Riqueza financiera neta de los hogares 16.972 9.946 5.861a 40.516a

Empleo

Tasa de empleo 61 60 68 66Seguridad aboral (% contratos

temporales) 10.5 a 21.4 14 10.5

Tasa de desempleo de largo plazo 2.94 a 0.11 3.02a 3.14

Salarios personales (US$) 15.820 9.885 10.905a 34.466

Educación

Tasa de rendimiento (% en escuela secundaria) 71 36 41 74

Habilidades estudiantiles 439 420 401 497Años en educación 16.2 14.9 16.3 16.5

Ambiente

Contaminación del aire (concen-traciones de PM10) 53 33 19 21

Calidad del agua (% personas satisfechas) 77 78 75 84

Compromiso civil

Consultas en la elaboración de leyes (índice) 2 9 4 7.3

Participación en votaciones (%) 88 63 78 72Comunidad Calidad de la red de soporte 82 76 88 90

SaludEsperanza de vida 78.3 74.2 73.5 79.8

Salud autorreportada 59 66 69a 69


Medida IndicadorPaís

Chile México Brasil OCDESatisfacción

de vida Expectativas de vida 6.5 7.3 6.7 6.6

Seguridad

Tasa de robos (% de personas asaltadas en los últimos 12 me-

ses de Gallup World Poll)8.3 13.1 7.9 4

Tasa de homicidio (muertes por 100.000 habitantes) 3.7 23.7 21 2.2

Balance de trabajo

Trabajadores empleados por varias horas (% de trabajadores

que están empleados más de 50 horas por semana)

16.32 28.63 12.5 8.76

Tiempo dedicado al ocio y cui-dados personales (horas al día) 13.66a 12.66 a 14.84 a 14.87 a

Nota: * indica valores estimados�Fuente: OCDE (2013b)�

3.2. Determinantes de indicadores ambientales en países latinoamericanos

Antes de analizar cada país por separado, usaremos la información de 19 países latinoamericanos entre 1980 y 2013 para estimar el mode-lo IPAT arriba referido (ver el cuadro A en el apéndice para la lista de países)� Los resúmenes de la información estadística se muestran en el cuadro B del apéndice�

Estimamos un modelo basado en la ecuación IPAT e hicimos una regresión para determinar la importancia relativa de los conductores de impacto ambiental� Los gases invernaderos, como CO2, N2O, CH4, son tomados como indicadores de contaminación ambiental y el área forestal es considerada como el indicador de sostenibilidad� Como la energía renovable es aún baja, los tres países estudiados son clasificados como economías ba-sadas en combustibles fósiles� El objetivo de los próximos años será reducir la intensidad de las emisiones para mitigar el cambio climático y lograr mayor eficiencia económica, promoviendo el crecimiento verde inclusivo�

El modelo de regresión construido sobre la ecuación IPAT por York et al. (2003) atribuye el impacto ambiental concretamente a los cambios en el tamaño de la población y a las variaciones en la abundancia y en la tecnología� El modelo ha sido reformulado azarosamente (STIRPAT) para testear hipótesis� El modelo principal en logaritmos naturales es el siguiente:

donde lnEnvIndit es el logaritmo natural de un indicador ambien-tal dado k� Aquí, k significa emisiones de CO2, de CH4 y de N2O en


kilotoneladas o en área forestal en hectáreas de un país i en el año t� αi y λt son efectos fijos para países y años específicos y controlan dos tipos de heterogeneidad inobservable, la que no varía con el tiempo y es inherente a cada país y aquélla que es común a todos los países, varía con el tiempo y pueden afectar a las emisiones� La población variable POPit es medida por el número de habitantes� VAijt representa el valor agregado del sector j (PBI en las estimaciones agregadas), donde j=1, …4 (AFOLU = Agricultura, Forestación y Uso de la Tierra; Construcción; Industria y Transporte) medido en dólares constantes de 2005� EE es la eficiencia energética calculada como PBI/uso de energía (PBIppp cons-tante 2005 por kg)� X denota otras variables de control, concretamente el nivel de urbanización y el nivel de apertura externa [(exportaciones + importaciones)/PBI], el cual influye en las emisiones de CH4, de N2O y en la deforestación� Finalmente, εikt es el término error del modelo que representa la parte no explicada y que se asume independiente e idénticamente distribuido�

3.3. Principales resultados

El Cuadro 5 presenta los resultados de la regresión� En la columna 1 la variable dependiente es las emisiones totales de CO2 en el modelo clásico IPAT� Mientras que los cambios en la población no afectan las emisiones de CO2 desde combustibles fósiles en los países de América Latina, los cambios en la variable de abundancia y en la eficiencia energética influ-yen significativamente en la variable de impacto� Más específicamente, un aumento del PBI en un 10% contribuye a aumentar las emisiones en un 11%� El promedio, un aumento en la eficiencia energética del 10% está relacionado con la caída de las emisiones en un 3,9%, que está por debajo del aumento del CO2 originado por el incremento del PBI� En la columna 2 se presentan los resultados para el CH4 y se muestra que un aumento de la población está asociado a reducciones en las emisiones y un aumento del 10% en la eficiencia energética reduce las emisiones en un 2,4%; las emisiones de CH4 aumentan con la urbanización y se reducen cuando aumenta la apertura externa� Cuando el modelo se esti-ma para el N2O, los resultados de la columna 3 indican que incrementos en el PBI contribuyen al aumento de las emisiones de N2O menos que proporcionalmente y que mayores porcentajes de urbanización dismi-nuyen este tipo de emisiones� Finalmente, el modelo indica que el nivel de área forestal decrece con la urbanización y la apertura externa y está también asociado al aumento de la población�


Cuadro 5. Resultados agregados para los indicadores ambientales

VARIABLES1 2 3 4

Ln CO2 Ln CH4 Ln N2O Ln FORESTAL

Ln POP-0.544 -1.148*** 0.356 0.260**[0.492] [0.337] [0.241] [0.118]

Ln PIB1.101*** 0.135 0.280*** 0.00964[0.187] [0.129] [0.102] [0.00628]

Ln EE-0.387*** -0.241** -0.0274 -0.00537

[0.146] [0.0992] [0.0866] [0.00335]

Ln Urbano 0.799** -0.619** -0.538*** [0.379] [0.270] [0.109]

Ln Apertura Externa -0.0842* -0.0227 -0.00476** [0.0476] [0.0462] [0.00208]

Constante-7.757** 24.84*** 3.156 6.873***[3.085] [2.164] [2.493] [0.0320]

R-al cuadrado 0.586 0.483 0.388 0.422Observaciones 566 566 566 378

Número de países 19 19 19 19

Nota: ***, **, * indican respectivamente el significado de 1, 5 y 10% de nivel, basado en estándares robustos de errores (en paréntesis)�

A continuación, estimamos similares ecuaciones para las emisio-nes sectoriales y el valor agregado sectorial� El Cuadro 6 muestra las emisiones de CO2 que proceden de cada sector económico� Así, indica que el aumento en el valor agregado de los sectores de agricultura, de forestación o de uso de la tierra reduce las emisiones de este gas, mien-tras que cambios en la población y en la eficiencia energética no afectan significativamente este tipo de emisiones� En contrapartida, un aumento del 10% en el valor agregado de la construcción aumenta la contamina-ción en un 3,4%, mientras que en la industria y el transporte el aumento asociado es de un 8,3% y un 4,2% respectivamente�


Cuadro 6. Determinantes de emisiones de CO2 por sector

VARIABLES1 2 3 4

Ln CO2 por SectorAFOLU Construcción Industria Transporte

Ln POP 2.110 0.224 -0.0883 1.372***

-1.572 (0.774) (0.586) (0.447)Ln VA -0.501** 0.339** 0.833*** 0.425***

(0.237) (0.154) (0.113) (0.0850)Ln EE 0.129 -0.262 -1.037*** -0.0774

(0.389) (0.305) (0.277) (0.174)Constante -15.00 -3.625 -7.324 -22.27***

(23.58) (12.40) -9.751 -7.298Observaciones 585 585 585 585R-al cuadrado 0.115 0.590 0.755 0.885


Nota: ***, **, * indican respectivamente 1, 5 y 10% del nivel, basado en están-dares de errores (en paréntesis)�

El Cuadro 7 muestra los resultados sectoriales para el CH4 e indica que la eficiencia energética reduce las emisiones de este gas en los sectores de la construcción y la industria, mientras que el aumento poblacional sólo fomenta las emisiones en el sector transporte� Un aumento en el valor agregado del sector industrial se asocia con mayores emisiones, aunque la elasticidad es más baja que para el CO2�

Cuadro 7. Determinantes de emisiones de CH4 por sector

VARIABLES1 2 3 4

Ln CH4 por SectorAFOLU Construcción Industria Transporte

Ln POP 0.175 0.0520 -0.0661 2.044***(0.539) (0.863) (0.365) (0.654)

Ln VA 0.119 0.0286 0.278** 0.259(0.111) (0.129) (0.107) (0.180)

Ln EE 0.216 -0.542* -0.441*** 0.197(0.190) (0.307) (0.152) (0.307)

Constante 5.619 5.871 3.333 -30.96**-8.868 (14.31) -5.613 (10.81)

Observaciones 585 585 585 585R-al cuadrado 0.114 0.081 0.913 0.617


Nota: ***, **, * indican respectivamente 1, 5 y 10% del nivel, basado en están-dares de errores (en paréntesis)� Otras variables de control, urbanas, abiertas, no son estadísticamente significativas en ninguna regresión y no han sido incluidas en el modelo que explica la emisión sectorial�


Finalmente, el Cuadro 8 muestra los resultados sectoriales en las emisiones de N2O, cuyos aumentos se vinculan con incrementos en el valor añadido en la industria y el transporte y no con la construcción ni con la agricultura�

Cuadro 8. Determinantes de emisiones de N2O por sector

VARIABLES1 2 3 4

Ln N2O por SectorAFOLU Construcción Industria Transporte

lnPOP-0.218 0.210 -0.0345 1.935***(0.475) (0.733) (0.358) (0.350)

lnVA0.148 0.0699 0.506** 0.461***

(0.117) (0.119) (0.190) (0.115)

lnEE-0.0956 -0.485 -0.0731 0.269(0.118) (0.288) (0.152) (0.212)

Constante12.17 1.706 -5.291 -27.44***-7.571 (12.15) -3.693 -5.884

Observaciones 585 585 585 585R-al cuadrado 0.285 0.087 0.469 0.792


Nota: Ídem nota Cuadro 7�

En síntesis, por un lado, encontramos que el crecimiento de la po-blación contribuye al aumento de los gases invernaderos en el sector de transportes, mientras que el incremento de las emisiones de N2O y de CO2 depende no sólo de los transportes, sino también del sector industrial� Por otra parte, los aumentos en la eficiencia energética se han asociado a las reducciones de CO2 y de CH4 en el sector industrial�

El análisis planteado muestra que las políticas para lograr la eficiencia energética pueden tener diferentes efectos dependiendo de los sectores y de su contaminación� Asimismo, las políticas deben ser específicas según los contextos� Las medidas para desarrollar energías renovables como el biocombustible son positivas en países con altas emisiones de CO2 o en países que usan intensivamente fertilizantes�


4. Diagnóstico de los sectores de crecimiento verde por países

4.1. Brasil

El pilar de las políticas verdes de Brasil es el Plan Nacional de Cambio Climático, que busca promover el desarrollo sostenible mediante la mi-tigación, la adaptación, la reducción de la vulnerabilidad y del impacto, la investigación y el desarrollo del capital humano� El Cuadro 9 resume las principales políticas verdes de Brasil desde 1996, entre las que des-taca el uso de energía renovable y del biocombustible en el transporte� Gracias a las plantas hidroeléctricas como Iguazú, el 45,8% del total de las energías utilizadas son renovables� Para 2020, el país busca incrementar la capacidad energética eólica a 11,5 GW, la capacidad de centrales de energía alimentadas con biomasa a 9,2 GW y la capacidad hidro a 6,4 GW (IRENA, 2013)�

Cuadro 9. Políticas verdes en Brasil

Nombre Año Tipo de política Objetivo de la políticaPlan de

Agricultura y Ganadería

2010 Política de apoyo, plan estratégico

Reducir CO2 en la agri-cultura de 4,9% a 6,1%

para 20202010-2019

Plan para la Expansión de la

Energía2010

Instrumentos económicos, inver-siones directas, inversiones en

infraestructura, política de apoyo, plan estratégico

Múltiples fuentes de energía renovable

Licitación de energía eólica 2009 Instrumentos regulatorios Energía eólica

Política de Cambio

Climático2009 Política de reducción de gases

invernaderos

Reducción de gases invernaderos de 36,1 a 38,9% de las emisiones proyectadas hacia 2020

Requisito Biodiesel

Obligatorio2008 Instrumentos regulatorios, otros

requisitos obligatoriosBioenergía, biocombus-tibles para el transporte

Plan Brasileño Nacional

de Cambio Climático


Múltiples fuentes de energía renovable,

bioenergía, biocombus-tibles para el transporte

Licitación de biomasa 2008 Instrumentos regulatorios Bioenergía, biomasa

para electricidadDeclaración de Energía Limpia

de India, Brasil y Sudáfrica

2007 Proyectos públicos voluntarios Múltiples fuentes de energías renovables


Nombre Año Tipo de política Objetivo de la política

Programa de Electrificación Luz para Todos

2003


infraestructura, incentivos fiscales y financieros, premios y subsidios,

préstamos, políticas de apoyo

Múltiples fuentes de energías renovables,

electricidad

Programa de Incentivos a

las Fuentes de Electricidad Alternativa –PROINFA

2002

Instrumentos económicos, instru-mentos basados en el mercado, certificados verdes, incentivos

fiscal/financieros, préstamos, ins-trumentos económicos, premios y subsidios, instrumentos regulato-rios, otros requisitos obligatorios,

programas obligatorios

Energías eólica, bioenergía, biomasa e

hidroeléctrica

Estrategias Integrales de

Ambiente2000 Políticas de soporte, investiga-

ción, desarrollo y despliegue Múltiples fuentes de energías renovables

Programa Nacional

Electrificación Rural

1999


infraestructura, incentivos fiscal/financieros, premios y subsidios,

préstamos

Múltiples fuentes de energías renovables,

electricidad

Comisión Interministerial

de Cambio Climático

1999

Información y educación, aseso-ramiento/ayuda en implementa-ción, política de apoyo, creación

institucional, plan estratégico, Investigación, desarrollo y

despliegue


Programa Nacional de Desarrollo de Energía

en Estados y Municipalidades

- PRODEEM

1996Política de soporte, instrumentos

económicos, incentivos fiscal/financieros, premios y subsidios

Energía solar, fotovoltaica

En Brasil, una parte importante de la emisión de gases de efecto invernadero se origina en el sector agrícola y en la deforestación� El Plan de Agricultura y Ganadería desde 2010 busca reducir las emisiones en un 6,1% para 2020� Nuestro análisis previo muestra que las emisiones de CO2 por la agricultura han bajado� En cuanto a las emisiones de CH4 y de N2O, originadas en la agricultura, no encontramos una relación sig-nificativa entre el valor agregado en este sector y tales emisiones�

La fortaleza de las políticas de crecimiento verde de Brasil radica no sólo en que apuntan al crecimiento económico sino también en que buscan la reducción de la pobreza� La promoción de las energías renovables en zonas remotas sin electricidad contribuye al desarrollo del capital humano�


Brasil es un país con abundancia de recursos naturales y puede afrontar una política de desarrollo de biocombustible� No obstante, exis-ten controversias sobre sus efectos, especialmente porque su aplicación es relativamente reciente� Gibbs et al. (2008) y Field et al. (2008) han probado que los biocombustibles reducen mínimamente la emisión de gases invernaderos� Además, como no se utilizan tierras fértiles nuevas, su cultivo tiende a elevar los precios de los alimentos�

En materia de políticas verdes, el objetivo de Brasil debe focalizarse en reducir la desigualdad y en aumentar el acceso a la educación y la salud� Los sectores relevantes son el sector de transportes con alto po-tencial de eficiencia energética y el sector de la energía renovable� Una de las principales opciones es transformar los vehículos del transporte público, pero ello es costoso y, como actualmente hay escasez de re-cursos, es probable que los nuevos no reemplacen a los viejos� Además, resulta fundamental que las políticas protejan las áreas forestales de la deforestación�

4.2. Chile

Chile tiene una larga historia basada en la implementación de po-líticas de crecimiento verde� En 1981 fue el primer país que lanzó un sistema nacional de derechos del agua para usar el recurso escaso más eficientemente� En 1992 estableció un sistema para controlar las emi-siones por los problemas sanitarios causados por la contaminación del aire� El mismo año se creó un sistema de cuotas de pesca para proteger los recursos pesqueros� De hecho, actualmente se trata de uno de los principales exportadores de estos productos� Asimismo, Chile ha tomado medidas para la promoción de la biodiversidad� En general, Chile ha logrado disminuir la intensidad de CO2 ya desde la década de 1970 por el uso de energía renovable�

Aunque Chile es un país que ha manejado bien sus recursos en el pasado reciente, el tema de la eficiencia energética aún no está entre los principales de su agenda� Invertir en ello implicaría mejoras tecnológicas al tiempo que haría al país más competitivo�


Cuadro 10. Políticas verdes en Chile

Nombre Años Tipo de política Objetivo de políticaEstrategia

Nacional para el Sector de

Energía2012 Política de apoyo, plan

estratégicoMúltiples fuentes de

energía renovable

Programa de Desarrollo y Apoyo a la Energía Renovable

No-convencional

2012

Instrumentos económicos, inversiones directas, inversiones en infraestructura, financiación

de investigaciones en desarrollo y despliegue

Bioenergía geotermal, hidroeléctrica, fuentes múltiples de energías renovables, oceánica,

solar, solar termal, eólica

Creación del Ministerio de

Ambiente2010 Acto legal

Protección ambiental, uso eficiente de los

recursosPolítica regulato-ria para paneles solares termales

(Ley 20.365)2009

Instrumentos regulatorios, códi-gos y estándares, instrumentos económicos, incentivos fiscal/

financieros

Solar termal, calefacción solar

Programa para Energía Rural y Social (PERYS)

2009Política de apoyo, instrumen-tos económicos, instrumentos

regulatorios

Solar, solar termal, fuen-tes múltiples de energía renovable, bioenergía,

vientoPolítica Nacional

de Seguridad Química

2008 Instrumentos regulatorios, pro-gramas obligatorios

Reduce riesgos del ma-nejo de químicos

Ley de energía renovable no-convencional (Ley 20.257)

2008 Instrumentos regulatorios, pro-gramas obligatorios

Bioenergía, biomasa para electricidad, ener-gías geotermal, oceá-nica, solar, solar, solar termal, eólica, otras

Estrategia nacio-nal de Manejo de la Cuenca Fluvial

Integrada2007 Política de apoyo, plan

estratégicoCoordinación de mejora

en el sector público

Proyecto de Inversión Chile 2005

Instrumentos económicos, inver-siones directas, financiamiento de

desarrollo y despliegue

Energía eólica, bioener-gía, biomasa, termal,

hidroeléctrica, geoter-mal, otras

Políticas especí-ficas en especies

en extinción, áreas y pantanos

2005 Instrumentos regulatorios Múltiples especies y áreas

Acceso para Productores

Pequeños y No Convencionales

de Energía: Leyes I y II

2004 Múltiples fuentes de energía renovable


Nombre Años Tipo de política Objetivo de políticaEstrategia

Nacional de Biodiversidad


Múltiples recursos naturales

Programa de Electrificación

Rural con Energía Renovable

2001Instrumentos económicos, inver-

siones directas, inversiones en infraestructura

Energía eólica, hi-droeléctrica, solar, solar

fotovoltaica

Ley 19.657 sobre Concesiones

Energía Geotermal

2000 Instrumentos regulatorios, códi-gos y estándares Energía geotermal

Cuotas transferi-bles de pesca de varias especies

1992 Instrumentos regulatorios, cuotas Recursos pesqueros

Comercio del permiso de emi-sión en Santiago

de Chile1992 Instrumentos regulatorios, cuotas Contaminación del aire

Comercio nacio-nal de Derechos

del Agua1981 Instrumentos regulatorios, cuotas Agua

Fuente: IRENA (2013) y OCDE (2011)�

El sector chileno con mayor potencial en políticas de crecimiento verde es el energético� Actualmente, el 25,1% de la energía utilizada es renovable y proviene mayormente de los recursos hídricos� No obstante, desde 2000 se han desarrollado plantas geotermales, eólicas y fotovol-taicas como complemento� Adicionalmente, se han implementado el Programa de Electrificación Rural con Energía Renovable y el Programa para Energía Rural y Social en 2001 (IRENA, 2003)�

Pese a que los cambios han sido lentos, se espera que, con la creación del Ministerio de Ambiente en 2010, las políticas se puedan coordinar mejor (OCDE, 2011)� Igualmente, si estos programas que proveen energías en áreas remotas indígenas prosperan, Chile no sólo será un ejemplo de desarrollo de energías renovables sino de mejoras en la calidad de vida de la población�

Chile ha propuesto dieciséis NAMAs (acciones nacionales apropia-das de mitigación) para disminuir las emisiones de gases invernaderos, de las que seis se relacionan con la oferta de energía, dos con desechos como el gas metano y cuatro con la eficiencia en el uso de energía de los transportes (NAMA Database, 2013)�

El informe de la OCDE (2011) ha considerado que el manejo de los recursos de agua dulce es aún ineficiente en Chile� Los granjeros, los generadores de energía y los especuladores han acumulado derechos


de agua que aún no han sido utilizados y el comercio de derechos sobre el agua es muy limitado� Este ejemplo es contrario al exhibido en el capítulo sobre casos exitosos de avance hacia la economía verde, como la distribución y el comercio de los derechos del agua en Australia� La Estrategia Nacional de Gestión de Recursos Hídricos podría coordinar esta área� Entre los consumidores de agua están el sector agrícola y el minero� Este último tiene relevancia para la economía nacional, pero es un agente contaminante y aún no se le ha aplicado la Política de Seguridad Química, que busca proteger la salud humana de los daños ambientales�

Hasta ahora, las políticas chilenas de crecimiento verde no han estado lo suficientemente coordinadas como para proteger al medio ambiente de los efectos negativos de los diferentes sectores económicos� Por ejem-plo, el Plan Nacional de Acción Climática de 2008 ha focalizado sólo en la mitigación de gases invernaderos en el sector energético, soslayando los perjuicios de otros sectores como la minería (OCDE, 2011)� Como ya establecimos, existe potencial para reducir las emisiones de CO2 en el sector industrial, sin embargo aún falta mitigar otros gases, como el CH4, o fomentar actividades de reciclaje�

4.3. México

México fue el primero de los tres países que promovió el uso de energías renovables� En 1975 se implementó la Ley de Servicio Público de Electricidad para proveer electricidad más eficientemente, creando una red con energía renovable� No obstante, sólo el 9,5% del total de la energía usada en el país es renovable y, por las condiciones potenciales, se espera elevar esa participación a 34% hacia 2024�

Cuadro 11. Políticas verdes en México

Nombre Año Tipo de política Objetivo de políticaProyecto de desarrollo

de energía renovable en gran escala

2013Instrumentos eco-

nómicos, inversiones directas

Múltiples fuentes de energía renovable, eólica

Inventario nacional de energía renovable 2013

Información y edu-cación, provisión de

información Múltiples fuentes de

energía renovable

Ley General de Cambio Climático 2012 Política de apoyo, crea-

ción institucionalMúltiples fuentes de energía renovable,

electricidad

Estrategia Nacional de Energía 2012-2026 2012 Política de apoyo, plan

estratégicoMúltiples fuentes de energía renovable,

electricidad


Nombre Año Tipo de política Objetivo de políticaPlan Nacional de Uso Ecológico de la Tierra 2012 Política de apoyo, plan

estratégicoUso sustentable de los

recursos naturales

Programa especial sobre el Cambio Climático 2009 Política de apoyo, plan

estratégicoMedidas y objetivos para la mitigación y

adaptaciónFondo para la Transición

Energética y el Uso Sostenible de la

Electricidad2009

Instrumentos eco-nómicos, inversiones

directas, investigación, desarrollo y despliegue


Programa Especial para el Uso de Energía Renovable 2008-2012

2009

Instrumentos regu-latorios, códigos y

estándares, información y educación, provi-

sión de información, asesoramiento/ayuda

en implementación, ins-trumentos económicos, incentivos fiscal/finan-cieros, premios y subsi-dios, préstamos, política de apoyo, planeamiento estratégico, inversiones directas, inversiones en

infraestructura


Metodología para valorar las externalidades aso-

ciadas a la generación de electricidad en México

2009 Política de apoyo, pla-neamiento estratégico


electricidad

Ley para el Desarrollo de la Energía Renovable y Financiamiento de la Transición Energética

2008

Instrumentos regula-torios, Instrumentos

económicos, Incentivos fiscal/financieros,

políticas de apoyo, pla-neamiento estratégico, creación institucional

Energía eólica, geoter-mal, solar e hídrica

Proyecto de Servicios para la Energía Integrada

(2007-2014)2008

Instrumentos eco-nómicos, inversiones

directos, inversiones en infraestructura, incen-tivos fiscal/financieros,

premios y subsidios, políticas de apoyo

Energía solar, fotovoltaica

Fondo de Energía Sustentable 2008 Investigación, desarro-

llo y despliegueMúltiples fuentes de

energía renovableEstrategia Nacional de

Cambio Climático 2007 Política de apoyo, pla-neamiento estratégico

Objetivos de mitigación de mediano y largo plazo

Plan Nacional de Desarrollo 2007 Política de apoyo, pla-

neamiento estratégicoEstrategia de desarrollo

sostenible


Nombre Año Tipo de política Objetivo de políticaPolítica Nacional

Ambiental para el Desarrollo Sostenible en las Costas y Océanos de

México


Uso sustentable de los recursos naturales

Estrategia para la Educación Ambiental para la Sostenibilidad


Sumar el concepto de sostenibilidad en la currí-

cula educativa, progra-mas de escuelas verdes

Inversiones para la Depreciación Acelerada

del Medio Ambiente2005

Instrumentos económi-cos, incentivos fiscal/financieros, reducción

fiscal


electricidad

Proyecto de Estándares Ecológicos para Parques

Eólicos2005 Política de apoyo Múltiples fuentes de

energía renovable

Acuerdo de Servicio para Electricidad desde

Fuentes de Energía Renovable

2004 Instrumentos regulatorios


Programa Paraguas Federal de Promoción

de la Actividad Forestal Sostenible


Usos sustentable de los recursos naturales, apoyo a la población indígena

Programa Nacional de Pagos por Servicios de

Ecosistemas2003 Instrumentos

regulatorios Múltiples fuentes de

energía renovable, electricidad

Metodología para esta-blecer cargos de servicio por transmisión de elec-

tricidad renovable2003 Instrumentos

regulatoriosMúltiples fuentes de energía renovable,

electricidad

Contrato para Red de Interconexión de energía

renovable2001 Instrumentos

regulatorios

Energía eólica, hidráu-lica, múltiples fuentes

de energías renovables, energía solar

Estrategia Nacional de Biodiversidad 2000 Instrumentos

regulatorios

Políticas contra la con-taminación del aire - Pro

Aire1990 Instrumentos

regulatorios Contaminantes locales

Ley Pública de Servicio de Electricidad 1975

Instrumentos regulato-rios, otros requerimien-

tos obligatorios


electricidad

Fuente: IRENA (2013) y OCDE (2013a)�

México, como Chile, enfrenta altos niveles de contaminación del aire en áreas urbanas� En 1990 se lanzó el Proyecto Pro Aire para redu-cir el tráfico y, con ello, la polución� Otras políticas que propenden a la


sostenibilidad ambiental son el Plan Nacional Ecológico de Uso de las Tierras de 2012, el Programa Federal Paraguas que promueve la silvicul-tura sustentable desde 2004, el Programa Nacional de Pagos por Servicios de Ecosistema de 2003 y la Estrategia Nacional de Biodiversidad de 2000 (OCDE, 2013a)�

El Plan Nacional de Desarrollo es el centro de las políticas ambientales mexicanas� Sus objetivos son el buen uso y el no desperdicio del agua, la mitigación del cambio climático, la adaptación y la preservación de la biodiversidad, el uso eficiente de los recursos naturales y la creación de capital humano con conocimiento del medio ambiente� No obstante, no existe claridad sobre los objetivos específicos de cada meta (OCDE, 2013a)�

Uno de los principales obstáculos son los subsidios a los combustibles fósiles, por cuanto alientan el uso de automóviles, socavan los esfuerzos del Plan Pro Aire y desaniman la búsqueda de alternativas energéticas�

México se ha comprometido con la mitigación del cambio climático� Así, la Estrategia Climática Nacional de 2007 busca la reducción del 50% de los gases invernaderos hacia 2050, tomando como base el año 2000� La Ley General de Cambio Climático de 2012 fomenta la producción de energía renovable; no obstante no existe claridad ni control sobre los objetivos a alcanzar (OCDE, 2013a)�

Los objetivos de reducción de los gases invernaderos deberían identificarse por sectores� Asimismo, es necesario que se reduzcan o se eliminen los subsidios a la energía fósil y que se descentralicen los sistemas en áreas remotas� Igualmente, estándares de eficiencia en el uso de combustibles y transporte de bajo carbón podrían contribuir en la disminución de las emisiones (OCDE, 2013a)�


Este estudio presenta un análisis comparativo de las estrategias de crecimiento verde y sus logros en Brasil, en Chile y en México� Estos países han progresado en algunas áreas estudiadas, particularmente en las regulaciones de infraestructura para proteger el medio ambiente, y han apoyado las fuentes de recursos energéticos renovables� Mientras Brasil ha establecido planes para disminuir la emisión de gases inver-naderos, Chile y México han lanzado instrumentos para el control de la contaminación del aire�

También se han realizado avances en aspectos sociales, como la re-ducción de la pobreza y el aumento de educación y oportunidades para las mujeres, aunque en este plano aún deben realizarse más esfuerzos,


puesto que los niveles de desigualdad todavía son altos� Primero, los indicadores de ingresos son más bajos que el promedio de la OCDE, es-pecialmente en Brasil� Segundo, la contaminación del aire en las grandes ciudades es aún alta y ello impacta sobre la esperanza de vida y la salud y consecuentemente sobre la productividad en el trabajo� Tercero, los recursos dedicados a la investigación y el desarrollo para la producción de bienes verdes son aún escasos� Finalmente, se deben aplicar políticas concretas y delimitar el espacio de acción de los distintos Gobiernos (nacional, regional, local), para orientar las políticas a los sectores de población más vulnerables�

Cada país tiene particularidades y potencialidades propias� Mientras que Brasil comenzó a implementar políticas de crecimiento verde en 1996, Chile ya lo había hecho en 1981 y México en 1975� Brasil es el país más rico en recursos naturales y tiene amplio potencial en bioenergía, en biomasa y en conservación forestal� Aunque su matriz energética es limpia, las emisiones agrícolas, de la industria (acero) y del transporte tienden a crecer, y un punto que hay que considerar es su reducción en el futuro� En cuanto a la deforestación, el país ha tendido a reducir las tasas en los últimos años� En términos de políticas sociales, Brasil debe dedicar más recursos para reducir la desigualdad y apoyar la educación de los niños pobres� Una iniciativa correcta es el empleo de trabajadores de bajos ingresos en actividades de reforestación y vinculadas a energías renovables�

Chile inició su camino por las políticas de crecimiento verde con el manejo de los recursos hídricos, la contaminación del aire y la conserva-ción de recursos orientados a las energías renovables� Su principal debi-lidad estriba en que depende económicamente de un sector altamente contaminante como lo es el minero� En este sentido, encuentra potencial en cuidar el agua de los efectos de la minería y en desarrollar la pesca con conservación, como en los casos de salmón y truchas� Otro punto en el que el país ha evolucionado es en la reforestación, alcanzando los mejores resultados en la región� En cuanto a las políticas sociales, aún tiene una gran deuda con la escolarización secundaria�

México ha realizado progresos en la reducción de emisiones de gases y sus políticas apuntan en este sentido, aunque aún presenta los peores niveles en la región� Como las emisiones se deben a determinados sectores, el país debe diversificar sus actividades, focalizarse en turismo y en otros servicios, así como invertir en la creación o importación de tecnologías limpias, aprovechando su posición privilegiada como vecino de Estados Unidos� Entre las políticas sociales para mejorar la calidad


de vida de las personas, deben tener prioridad aquellas vinculadas con la seguridad de la sociedad civil�

En síntesis, este estudio indica que los tres países han realizado significativos progresos en la creación de instituciones y normativas para fomentar el crecimiento verde� Sin embargo, aún es preciso eva-luar si los proyectos han sido lo suficientemente implementados y si los progresos se han traducido en un aumento del bienestar y el respeto al medio ambiente� Muy probablemente, en el futuro se deberán resolver algunas tensiones entre los modelos de crecimiento económico y las políticas ambientales y socioeconómicas�


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Apéndice

Cuadro A. Lista de países

Argentina Honduras

Bolivia México

Brasil Nicaragua

Chile Panamá

Colombia Paraguay

Costa Rica Perú

R. Dominicana Trinidad y Tobago

Ecuador Uruguay

El Salvador Venezuela

Guatemala

Fuente: Banco Mundial (2013)


Cuadro B. Resumen de estadísticas

Variable Obs. Media Desviación estándar Mín. Máx.

CO2 589 1.16E+05 2.44E+05 1.90E+03 1.79E+06CH4 589 4.15E+04 8.03E+04 2.17E+03 4.92E+05N2O 589 1.82E+04 3.83E+04 1.83E+02 2.39E+05

Área forestal 418 5.02E+04 1.19E+05 2.26E+02 5.75E+05Pop 608 2.40E+07 3.91E+07 1.08E+06 1.97E+08PIB 603 1.97E+11 3.62E+11 1.01E+10 2.02E+12EE 587 7.39E+00 2.35E+00 1.46E+00 1.51E+01

N2O_Transporte 589 4.60E+02 8.33E+02 2.30E+01 3.98E+03N2O_Industria 589 9.13E+02 2.13E+03 2.34E+01 1.25E+04N2O_Energía 589 1.80E+02 3.58E+02 1.98E+00 2.44E+03

N2O_Construcción 589 1.23E+02 1.62E+02 3.32E+00 1.07E+03N2O_AFOLU 589 1.66E+04 3.52E+04 7.62E+01 2.25E+05

CH4_Transporte 589 7.49E+01 1.24E+02 2.06E+00 5.33E+02CH4_Industria 589 5.32E+03 1.11E+04 2.84E+02 6.41E+04CH4_Energía 589 6.00E+03 9.49E+03 5.85E+00 3.88E+04

CH4_Construcción 589 5.34E+02 7.28E+02 1.15E+01 5.05E+03CH4_AFOLU 589 2.96E+04 6.22E+04 6.64E+01 3.95E+05

CO2_Transporte 589 1.82E+04 3.19E+04 6.10E+02 1.66E+05CO2_Industria 589 1.42E+04 2.45E+04 1.61E+02 1.24E+05CO2_Energía 589 1.71E+04 3.21E+04 1.21E-05 1.87E+05

CO2_Construcción 589 4.26E+03 6.90E+03 5.00E+01 2.62E+04CO2_AFOLU 589 6.20E+04 1.85E+05 3.20E+00 1.48E+06

VA Agricultura 608 5.53E+09 8.98E+09 6.45E+07 5.40E+10VA Construcción 608 6.63E+09 1.25E+10 7.09E+07 6.48E+10

VA Servicios 608 3.57E+10 7.11E+10 9.08E+08 3.59E+11VA Industria 608 2.84E+10 5.13E+10 5.43E+08 2.46E+11

VA Transporte 608 8.11E+09 1.67E+10 1.41E+08 9.33E+10

Fuente: Banco Mundial (2013)�

los dilemas del CreCimiento verde e inClusivo en amériCa latina

Cintia Quiliconi y Diego Taraborrelli

Llegado el momento de extraer las principales conclusiones de esta obra, fruto del esfuerzo colectivo de analistas de diferentes países princi-palmente latinoamericanos, no resulta sencilla esta tarea sin contemplar la posibilidad de simplificar las ricas lecciones de cada uno de los estudios� Las contribuciones de los distintos autores, quienes se acercaron al tema desde una perspectiva multidisciplinaria, han arrojado luz sobre una de las cuestiones centrales que dio origen al proyecto de la red LATN: ¿puede el crecimiento verde ser también inclusivo?

Los capítulos del libro han analizado los desafíos y las oportunidades de América Latina para consolidar un modelo de desarrollo que integre las tres dimensiones del desarrollo sostenible: la económica, la ambiental y la social� De hecho, esta obra constituye un importante aporte para comprender los dilemas que emergen de la tríada del crecimiento verde e inclusivo hasta ahora escasamente abordada desde una perspectiva latinoamericana�Un punto en común en varios de los análisis ha sido que América Latina presenta una realidad que no puede ser observada desde un prisma basado sólo en las experiencias de los países desarro-llados, ni siquiera en las de otras economías en desarrollo o emergentes�

No obstante, uno de los objetivos de la investigación ha sido la búsqueda de constantes y de puntos de contacto generales para reconocer los desafíos y las tensiones compartidos regionalmente respecto del crecimiento verde e inclusivo, a través de la cual se han podido identificar, en los distintos capítu-los, trazos característicos que recorren la región, que pueden sintetizarse en:

1� La importante brecha entre ricos y pobres� Según el Índice de Desarrollo Humano de Naciones Unidas de 2013, la inequidad en América Latina es más de un 60% mayor a la de los países europeos� Si bien las tasas de pobreza disminuyeron claramente en la última década, más del 50% de los ingresos de la región se concentra sólo en el 10% de la población�

2� La restricción externa de divisas, que impone integrarse a la eco-nomía internacional a través de las ventajas comparativas y de la exportación de recursos naturales, lo cual, a su vez, incrementa la vulnerabilidad estructural de la región, sobre todo en un contexto de crisis e incertidumbre�

3� La generación de energía en América Latina basada, principalmente, en la quema de combustibles fósiles, lo cual genera sobreproducción de residuos, contaminación atmosférica, destrucción del medio ambiente y sobreexplotación de recursos naturales renovables y no renovables�


Estos elementos comunes a la mayoría de los países de América Latina constituyen el punto de partida de la discusión respecto de los modelos de desarrollo regionales, más aún cuando se promueve un debate sobre políticas públicas que comiencen a internalizar medidas que apoyen un crecimiento verde e inclusivo�

A continuación se recuperan los puntos medulares que proponen los autores en la primera parte de este libro para profundizar la reflexión respecto de la necesidad de impulsar un debate que ayude a la transición hacia un crecimiento verde e inclusivo en América Latina� Posteriormente, se propone una síntesis de las políticas “verdes” implementadas a nivel sectorial en los países de la región analizados en la segunda parte de esta obra� Asimismo, este capítulo ofrece una recapitulación de las prin-cipales recomendaciones de política que surgen de los estudios de caso� Por último, se concluye que, en el caso particular de América Latina, las políticas medioambientales implementadas han tendido a ser sectoriales y específicas, que son necesarias pero no suficientes para la promoción de un cambio profundo que integre los objetivos del crecimiento verde e inclusivo transversalmente en las políticas públicas�

Posibilidades de alcanzar un crecimiento verde e inclusivo en América Latina

Desde que los principales organismos internacionales (Banco Mundial, OECD, el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente, entre otros) instalaron en la agenda de política internacional, en 2008, la necesidad de repensar los modelos de desarrollo basados en la explota-ción intensiva de recursos naturales, el concepto de crecimiento verde ha despertado distintas reacciones e interpretaciones� Si bien las propuestas son heterogéneas, constituyen variantes de la misma idea acerca del crecimiento económico compatible con la protección ambiental y social�

La presunción “ideal” de estos organismos de que las políticas “ver-des” contribuyen al crecimiento económico de manera respetuosa con el medio ambiente se pone en tensión al contrastarla con las caracte-rísticas estructurales de América Latina, principalmente desde la óptica de la inclusión social y de la reducción de la pobreza� En el Capítulo 2, Da Motta Veiga y Polonia Rios recomiendan una postura cautelosa a la hora de plantear al crecimiento verde como el nuevo modelo normativo de desarrollo sostenible� Los resultados de la construcción de escenarios prospectivos (al año 2025) han sido elocuentes sobre ello�


Las principales dificultades para la implementación actual de un modelo integral de crecimiento verde en América Latina es que exigirá cambios en la matriz productiva de los países, crecientemente apoyada en sus históricas ventajas comparativas� Así, la región se divide en cuatro grandes grupos: los países especializados en los recursos naturales agrí-colas, los especializados en recursos naturales minerales, las economías industrializadas y los pequeños países especializados en servicios y manufacturas� Los estudios de caso, a través de sus análisis sectoriales, dan cuenta de las diferencias en los desafíos para el crecimiento verde e inclusivo de acuerdo a las diferentes especializaciones�

El ciclo ascendente de los precios de la canasta de productos exporta-bles de la región (ante la creciente demanda china) tiene un doble impacto� Por un lado, reafirma la matriz económica orientada a la exportación de productos primarios con escaso valor agregado; a su vez, contribuye a la consolidación de economías duales al interior de los países de la región, con un polo exportador moderno y economías regionales atrasadas (ver Cuadro 1)� Por otro lado, la explotación de tales recursos incrementa la degradación ambiental, lo que afecta a las poblaciones más vulnerables y genera importantes conflictos� En este sentido, a pesar de los avances en algunos países en términos de desarrollo normativo, de definición de estándares medioambientales y de garantías constitucionales, la conflic-tividad en materia socioambiental se ha hecho más visible� Siguiendo los datos del Observatorio de Conflictos Socio-Ambientales en América Latina, en 2012 sólo en Argentina, en Brasil, en Bolivia, en Colombia y en Perú se registraron una centena de conflictos en torno a los principales recursos de exportación�

Cuadro 1: Exportaciones de productos primarios (participación en % del total)

PaísAños

1990 1996 2001 2006 2011Argentina 70,9 69,9 67,4 68,2 68,5

Bolivia (Estado Plurinacional de) 95,3 84,0 79,4 89,8 95,5Brasil 48,1 46,9 46,0 49,5 66,2

Colombia 74,9 70,2 60,6 64,4 82,5México 56,7 22,3 14,9 24,3 29,3

Perú 81,6 85,7 81,4 88,0 89,3

Fuente: Elaboración propia en base a CEPALSTAT�


Este tipo de inserción internacional que caracteriza a la región permite comprender que, en los resultados de las investigaciones, la posibilidad de implementar una estrategia de desarrollo verde e inclusiva se perciba con un tono escéptico o pesimista� En efecto, Da Motta Veiga y Polonia Rios concluyen que, a futuro, es más factible la existencia de escenarios pesimistas o inerciales (es decir, de mantenimiento de las condiciones actuales)� Sin embargo, la crisis económica en la que se encuentran inmersas muchas de las principales economías del mundo parecería indicar que hoy en día la situación tiende a acercarse a las características señaladas por estos autores en los escenarios pesimistas� En esta situa-ción, las estrategias de los distintos actores nacionales e internacionales no apuntan a modificar ni a financiar un cambio en los actuales patrones de producción y de consumo de la región�

En la práctica, los objetivos principales de las políticas nacionales latinoamericanas han sido acelerar el crecimiento económico y disminuir la pobreza, y las metas ambientales han sido ignoradas o desplazadas� En este sentido, los autores de esta obra han enfatizado la importancia de discernir entre las políticas que pueden implementarse en países de-sarrollados –donde el crecimiento económico ha logrado los estándares deseados y la desigualdad no es una preocupación prioritaria en la agenda y, en consecuencia, pueden detenerse a pensar en medidas enfocadas a mitigar el cambio climático–, y las de los países en desarrollo, cuyas principales herramientas e instrumentos políticos están orientados a acortar la brecha entre distintos sectores de la sociedad, muchos de los cuales viven debajo de la línea de pobreza, y a ampliar los derechos de diferentes grupos�

Tal como se ha manifestado inicialmente, la desigualdad social de la región se impone en las agendas de muchos de los Gobiernos que se consolidaron durante la última década� Como fue planteado en varios capítulos, las políticas sociales (redistributivas) ocupan un lugar desta-cable entre las políticas públicas de varios países latinoamericanos� El incremento de las exportaciones de productos naturales se vio acompa-ñado por el incremento del gasto público para garantizar los derechos básicos y la inclusión social (Cuadro 2)�


Cuadro 2: Gasto público social como porcentaje del producto bruto interno (PBI)

PaísesAños

2001 2006 2009Argentina 22,17 20,81 27,78

Bolivia (Estado Plurinacional de) 17,74 16,86Brasil 21,27 23,73 27,06

Colombia 11,47 12,02 14,45México 9,11 9,55 11,22

Perú 9,38 8,91 10,01

Fuente: Elaboración propia en base a CEPALSTAT�

Dado que los derechos (económicos, sociales y ambientales) se disputan en la arena política y que el Estado no tiene recursos ilimi-tados, el destino que toma el excedente económico provisto por la exportación de recursos naturales en la agenda de Gobierno pone en evidencia la correlación de fuerzas presentes al interior y al exterior del Gobierno� Es así que en muchos países con Gobiernos progresistas en la región se da una seria contradicción entre un decidido apoyo al extractivismo como fuente principal del crecimiento económico, que agrava, al mismo tiempo, los impactos ambientales y desencadena serias protestas sociales (Gudynas, 2012)�

Se produce así un círculo no virtuoso entre, por un lado, la capta-ción del Estado de esa riqueza que proviene de la explotación de los recursos naturales con el fin de financiar programas de lucha contra la pobreza y, por el otro, los importantes impactos ambientales que genera este modelo� De esta manera, y bajo los actuales patrones de desarrollo, los Gobiernos de la región enfrentan fuertes contradiccio-nes en los temas medioambientales, dado que suelen tener discursos proclives al medioambiente y hacer referencias a estos temas en sus planes de desarrollo pero al mismo tiempo perciben a las exigencias ambientales como obstáculos al crecimiento económico y a la reduc-ción de la pobreza y la desigualdad�

Se hace indiscutible que, en la agenda política de la región, la cuestión de los plazos es prioritaria y, en el horizonte cortoplacista impuesto por las características regionales profundamente deterio-radas en su aspecto social, los beneficios del largo plazo prometidos por el crecimiento verde e inclusivo son percibidos como difusos y de incierto impacto� Tal como puede apreciarse en los estudios de caso, en el marco de las políticas que promueven el crecimiento verde e


inclusivo los objetivos políticos imponen como prioridad las políticas redistributivas mediante distintos planes de inclusión y promoción social que, como se ha observado, requieren de buena parte del fi-nanciamiento nacional�

Políticas públicas: análisis y recomendaciones

Uno de los principales aportes de los análisis volcados en los estudios de caso de este libro gira en torno de las políticas de enver-decimiento de los principales sectores de las economías de los países estudiados� Si se considera que las políticas públicas definen los pará-metros y las modalidades de interacción entre lo público y lo privado e indican cuáles son los asuntos de interés público incluidos en la agenda de gobierno, su análisis se torna crítico para comprender los matices sobre el avance del crecimiento verde e inclusivo en la región�

El trabajo de Studer sostiene que, para promover el crecimiento verde, los países de la región deberían, idealmente, instrumentar políticas marco, que refuercen el crecimiento económico y la con-servación del capital natural, junto a políticas de incentivos para el uso eficiente de los recursos (como los impuestos o la fijación de precios)� Sin embargo, como se sintetiza en el Cuadro 3, las políticas impulsadas por los países estudiados responden a esfuerzos aislados de distintas agencias gubernamentales que se traducen en programas específicos� Ello refleja la dificultad de los países de la región para elaborar políticas de desarrollo comprensivas, que integren comple-mentariamente los tres elementos del crecimiento verde e inclusivo� Este punto constituye el trasfondo de las políticas analizadas en los estudios de caso, donde hay una puja entre los diferentes grupos de interés que se disputan la influencia en la construcción de la agenda de políticas públicas� Las propias conformaciones institucionales de los Gobiernos y de los Estados responden a la forma en que se ponen en juego las presiones y las dinámicas sociales de las coaliciones de la economía política de los modelos de desarrollo�


Cuadro 3. Políticas sectoriales orientadas a un crecimiento verde e inclusivo por países

Políticas / Países

Crecimiento económico

Protección ambiental

Reducción de la pobreza/inclusión

social

Argentina

-Ley nacional de inver-siones mineras-Subsidios al consumo y a la oferta de agua-Subsidios al consumo y a la oferta de gas y electricidad-Nacionalización de empresas de servicios públicos

-Estándares de calidad del agua potable y de las descargas a cursos de agua-Ley 24.585 de cuida-do ambiental minero-Ley de protección de glaciares-Ley de bosques-Régimen de Fomento Nacional para el uso de Fuentes Renovables de Energía destinada a la Producción de Energía Eléctrica

-Plan Agua + Trabajo-Programa de Agua Potable y Saneamiento para Comunidades Menores a 50.000 habitantes -Programa Obras Menores de Saneamiento -Programa de Energía Renovable en Mercados Rurales Dispersos-Congelamiento de tarifas de servicios públicos en 2001

Bolivia

-Tarifa Dignidad Electricidad-Extensión de servi-cios públicos-Plan Nacional de Desarrollo y naciona-lización de servicios públicos

-Ley General del Medioambiente (Ley 1333) -Plan de Acción Ambiental -Creación del Instituto Nacional de Innovación para la Agricultura Familiar (INIAF)-Políticas de energías alternativas

-Nueva Constitución Política del Estado (2009)-Inclusión socioeco-nómica de comuni-dades originarias y afrobolivianas

Colombia

-Plan Estratégico Nacional de Mercados Verdes-Política Nacional de Producción y Consumo Sostenible-Promoción del Ecoturismo-Subsidios rurales Subsidio Familiar de Vivienda (Decreto 391/12)-Promoción del Ahorro Voluntario Contractual-Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014

-Creación del Departamento Nacional de Planeación-Proyecto de Ley 119 Decreto 2811 -Código de Medio Ambiente y Recursos Naturales-Programa Nacional de Biocomercio (1999)-Sistema Nacional Ambiental (Ley 99/93)

-Creación del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -Ley 1448/11 de Restitución de tierras-Ley de Tierras y Desarrollo Rural (Ley 1537)- Política Nacional de Vivienda - Programa Familias en Acción (Ley 1532/12) -Sistema de Protección social (Ley 789/02)


Políticas / Países

Crecimiento económico

Protección ambiental

Reducción de la pobreza/inclusión

social

Perú

-Creación del Consejo Nacional del Café-Creación de la Comisión Nacional de Promoción del Biocomercio-Promoción de inver-siones en Mecanismos de Desarrollo Limpio y REDD- Subsidios a la pro-ducción de café

-Ley de Promoción de la Producción Orgánica y Ecológica-Ley Forestal y de Fauna Silvestre-Programa Nacional de Conservación de Bosques para la Mitigación del Cambio Climático-Creación del Ministerio de Ambiente -Múltiples regulacio-nes mineras (2006)- Expansión de las áreas naturales protegidas

- Provisión de servi-cios de sanidad en zonas rurales- Programa Nacional de Desarrollo Alternativo

Claramente los países de la región han incorporado selectiva-mente algunos de los conceptos asociados al crecimiento verde e inclusivo en las políticas públicas� El Cuadro 3 ofrece un panorama del esquema normativo e institucional que estructura parte de los procesos de desarrollo en los países de América Latina� En la última década, los Estados latinoamericanos parecen haber asumido su rol activo en los procesos de desarrollo sustentable, tal como se refleja en el importante número de herramientas regulatorias tamizadas sin embargo por las estrategias extractivistas mencionadas anteriormente� Es decir que los instrumentos de políticas utilizados hasta ahora no han sido suficientes para establecer patrones de desarrollo sostenibles y socialmente inclusivos� Dentro de la matriz de políticas públicas de la región no existen las políticas transversales que abarquen in extenso los distintos sectores económicos ni aquellas que controlen la sobreexplotación de recursos naturales� Más aún, los principios de protección ambiental siguen siendo visualizados por gran parte de los sectores productivos y por algunos sectores gubernamentales como una imposición externa que frena el desarrollo (Ocampo, 1999)�

Pese a que Samaniego, Claro y Torres exponen evidencia empírica indicativa de que el desarrollo sostenible es compatible con la inclu-sión social (tales son los casos de silvicultura en México, en China y en Brasil o la gestión del agua en Brasil y en Sudáfrica), en los países de América Latina muchas de las políticas verdes pueden tener impor-tantes costos para grupos vulnerables� En particular, las políticas de


regulación de precios (donde se internalicen los costos ambientales) pueden traer consecuencias directas en los pobres como consumi-dores, y entonces requerir de políticas especificas que compensen el aumento de precios� Del mismo modo, las políticas de promoción de inversiones verdes (mediante subsidios o inversión pública) implican la desviación de fondos que podrían contribuir a mejorar la situación social de buena parte de la población latinoamericana�

Una parte central de los estudios expuestos en esta obra radica en que proponen distintas soluciones para transitar el camino hacia el crecimiento verde e inclusivo en cada caso� En líneas generales, las recomendaciones hechas parten del diagnóstico de las políticas vigentes en los distintos sectores analizados y se esfuerzan por ge-nerar puentes que promuevan el encuentro de los tres componentes del crecimiento verde e inclusivo� En general, las recomendaciones realizadas se focalizan en la especificidad de la órbita sectorial y se concentran en la necesidad de crear o de importar tecnologías limpias, eficientes y socialmente inclusivas; de aprovechar la biodiversidad disponible; de facilitar el acceso a servicios públicos a la totalidad de la población; de desalentar el consumo abusivo de recursos naturales; de desestimular los subsidios a la energía cuando son innecesarios; de alentar el uso de energías alternativas o bien de destinar una partida presupuestaria a proyectos de investigación y desarrollo (ver Cuadro 4)�


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Los estudios de caso ejemplifican la falta de políticas sustentables de carácter transversal y la dificultad de promover políticas con un alcance superior a las sectoriales� La heterogeneidad regional impone que las tres aristas del desarrollo sostenible se presenten con distintos grados de jerarquía� Para Ocampo (2009), desarrollarse implica dotar a la economía de nuevas actividades dinámicas� Tal proceso, en la mayoría de los paí-ses latinoamericanos, se ha encontrado fuertemente condicionado por la forma en la que se han insertado en el mercado internacional, como países productores-exportadores de materias primas� Las sucesivas crisis económicas por las que ha pasado la región y sus consecuencias (caída del producto, desocupación, pobreza, inflación, crisis de endeudamiento, destrucción de la capacidad productiva instalada, etc�) han demostrado los costos de esta estrategia para el desarrollo sostenible�

En este sentido, los países de América Latina vienen tomando con-ciencia de los costos que acarrea una estrategia de desarrollo basada en la extracción de recursos naturales� Sin embargo, sus características económicas, ambientales y sociales imponen restricciones a la hora de impulsar estrategias de crecimiento verde inclusivo de manera más abarcadora� En este marco, pensar el desarrollo latinoamericano frente a las experiencias de los países emergentes y desarrollados exploradas en este libro implica tener en consideración los siguientes dilemas:

1� El crecimiento económico se presenta en la región como la herramien-ta principal para la erradicación de la pobreza y la inclusión social� Dado que las Inversiones Extranjeras Directas (IED) constituyen una de las principales fuentes de ingreso de capital, en la competencia por estos recursos los países en desarrollo consideran la regulación ambiental como un bien transable� En esta situación, en muchos países con inserciones basadas en exportación de recursos naturales se mejoran los aspectos sociales y económicos en detrimento de los ambientales�

2� La promoción de políticas medioambientales tiene un impacto directo en las industrias extractivas� En este esquema, cuando se contribuye a la conservación del medio ambiente, se afecta al in-greso de divisas por IED y por exportaciones de commodities, con implicancias directas en el financiamiento de las políticas sociales�

3� Mediante el recorte de las políticas redistributivas, los países de la región pueden elevar las exigencias en cuanto al tipo de IED y el respeto de los estándares ambientales pero a costa de reducir estas políticas que para muchos Gobiernos es uno de los rasgos distinti-vos de sus gestiones� Este tipo de situación, por lo analizado en los estudios de caso, se torna en algunos casos políticamente inviable�


El principal obstáculo es entonces el dilema de desarrollo por el que transita América Latina: una estrategia basada en la exportación de recursos naturales, con externalidades negativas para el medio ambiente y buena parte de la sociedad (puesto que los pobres, en general, son los más dependientes del capital natural y del clima para sus actividades económicas), pero lo suficientemente efectiva para la captura de la li-quidez necesaria para su redistribución entre los sectores postergados, mediante una efectiva garantía los derechos básicos (Svampa, 2012; Holmes y Sunstein, 2011)�

En ese sentido, compartimos la visión de Da Motta Veiga y Rios, que plantea que para lograr salir de los dilemas anteriormente mencionados hace falta un delicado equilibrio en el que vectores de cambio tanto a nivel internacional como nacional se amalgamen para conformar coaliciones que apoyen un cambio estructural hacia el crecimiento verde e inclusivo�

Vectores de cambio internacionales: 1� Profundidad y extensión de compromisos internacionales en las

negociaciones de cambio climático2� Grado de desarrollo de los mercados de consumidores verdes en los

países desarrollados3� Grado de desarrollo y diseminación de las tecnologías verdes

Vectores de cambio nacionales: 1� Capacidad de países latinoamericanos para implementar un patrón

de gestión de los recursos naturales que sea sustentable tantos en términos ambientales como inclusivos

2� Formación y consolidación en la sociedad civil de los países de la región de una coalición amplia que incluya actores económicos de peso capaces de percibir oportunidades en la transición al creci-miento verde�

La pregunta es entonces cómo es posible enverdecer los actuales patrones de crecimiento en la región sin sacrificar los beneficios sociales que ha traído aparejada la explotación de recursos naturales� Para iden-tificar estrategias para hacer la transición hacia un sistema económico más verde e inclusivo, se requiere hacer frente a los factores estructurales tanto nacionales como internacionales anteriormente mencionados�

En función de cómo se interrelacionen los vectores a nivel doméstico e internacional, las opciones de política para los países latinoamericanos irán variando� Sin embargo, de los trabajos que contiene este libro surgen algunos principios comunes:


1� Ver al enverdecimiento como un medio para un fin y no como un fin en sí mismo� Los países de la región deberían ver a las políticas verdes como un medio para crecer con inclusión y no como un obstáculo a los actuales patrones de crecimiento�

2� Fortalecer las instituciones nacionales para desarrollar instrumen-tos específicos de políticas sectoriales que se enraízan luego con programas comprensivos�

3� Generar mayor coordinación entre agencias de gobierno que permita la creación de un sistema de indicadores de CVI confiable�

4� Promover políticas de inversión en ciencia y tecnología verdes y me-canismos de transferencia tanto tecnológica como de capacidades�

5� Promover la eficiencia energética así como el uso congruente de los recursos y la eliminación de los subsidios distorsivos�

6� Reconstruir el capital natural como activo económico fundamental para impedir la pérdida de diversidad biológica y de servicios de los ecosistemas que hoy no son lo suficientemente reconocidos por los acuerdos internacionales�

Recapitulando, la obra es una muestra de la vasta reflexión acerca de los desafíos, los dilemas, los avances, las limitaciones, las oportunidades y los obstáculos que encuentran los países latinoamericanos en relación con la implementación de un modelo de crecimiento verde que propen-da, asimismo, a la inclusión social� Este libro ofrece una reflexión inicial sobre el CVI en América latina que abre un abanico de nuevos temas por investigar� Particularmente, el rol de las cadenas regionales de valor en el enverdecimiento sectorial emerge como uno de los temas relevantes para abordar el CVI en la región, teniendo en cuenta la influencia, directa o indirecta, que tienen las cadenas de valor en la organización de la pro-ducción global o regional� La Red LATN está analizando aquellas en las que se están adoptando estrategias de enverdecimiento, con el objetivo de identificar lecciones que puedan ser aplicadas en otras cadenas o sectores y replicar modelos de sostenibilidad con inclusión�

Asimismo, otras temáticas de investigación importantes para este tema en la región y que están poco exploradas son las siguientes: el rol de la equidad de género a través de la inclusión social en ciudades más verdes, la discusión en los foros internacionales sobre definiciones y regulaciones comerciales de bienes y servicios medioambientales, el rol de los estándares y de las certificaciones verdes propulsados por los países desarrollados como medio para propulsar enverdecimiento o como proteccionismo encubierto�


Como hemos resaltado en otras partes de este libro, la producción del conocimiento sobre la situación de América Latina ante la transición hacia un crecimiento verde e inclusivo es fundamental para una mejor comprensión de un escenario de interacción cada vez más complejo entre las dimensiones económicas, sociales y ambientales� El conocimiento y las políticas públicas deben interactuar en un círculo virtuoso, y esperamos que este libro contribuya con su aporte en este sentido�


Dercon S� (2012), “Is Green Growth good for the poor?”, World Bank Policy research working paper 6231�

Gudynas, E� (2012), “La izquierda marrón; América Latina en movimiento, marzo”� Disponible en línea: http://alainet�org/active/53106

Holmes S� y Sunstein C� (2011), El costo de los derechos. Por qué la libertad depende de los impuestos, Siglo XXI, Buenos Aires�

Jacobs M� (2012), “Green Growth: Economic theory and political dis-course”, Centre for climate Change Economics and Policy Working paper Nº 108�

Ocampo, J� (1999), “Políticas e instituciones para el desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe”, Serie medio ambiente y desarrollo, núm� 18, CEPAL, Santiago de Chile�

--- (2009), “The macroeconomics of the green economy”; en UNEP, The Transition to a Green Economy: Benefits, Challenges and Risks from a Sustainable Development Perspective, report by a Panel of Experts to Second Preparatory Committee Meeting for United Nations Conference on Sustainable Development�

Svampa, M� (2012), “Pensar el desarrollo desde América Latina”, en Massuh, G� (coord�), Renunciar al bien común. Extractivismo y (pos) desarrollo en América Latina, Editorial Mardulce, Buenos Aires�

autores

Edmundo Claro: Es Doctor en Economía Ambiental por la Universidad de Cambridge� Es profesor asociado en la Escuela de Gobierno de la Universidad Adolfo Ibáñez de Santiago de Chile� Ha trabajado en nume-rosos proyectos de investigación relacionados con servicios ambientales y desarrollo sustentable� Actualmente es consultor independiente�

Mariana Conte Grand: Es Doctora en Economía por la Universidad de California en Los Ángeles (UCLA)� Tiene un título de posgrado en Políticas Públicas del Instituto Torcuato Di Tella� En la actualidad dicta cursos de Economía Ambiental y de Microeconomía Avanzada en la UCEMA, donde es editora del Journal of Applied Economics y directora de la Maestría en Economía� Sus principales trabajos de investigación tratan sobre la modelización de acuerdos internacionales de medioambiente y la valuación de costos y beneficios ambientales�

Vanesa D’Elia: Es candidata a Doctora en Economía por la Universidad del CEMA� Sus áreas de especialización son la economía ambiental y la seguridad social� Ha sido profesora en varias universidades de la Argentina, tanto en carreras de grado como de posgrado� Desde 2008 es directora del área de Estudios de la Seguridad Social en ANSES y desde 2009 se desempeña como asesora del Ministro de Economía y Finanzas Públicas en temas relacionados con el cambio climático y el desarrollo sustenta-ble� Desde 2009 participa como delegada argentina en las negociaciones internacionales relacionadas con el cambio climático dentro del ámbito de Naciones Unidas y del G-20�

María Rosa Gamarra: Es Magíster en Relaciones Internacionales por el CIDES-UMSA (Bolivia)� Es Diplomada en Gestión Sostenible (Alemania) y en Gestión de la Información (Bolivia)� Trabaja como experta en gestión sostenible, de la información y del conocimiento� Consultora en Gestión de la Calidad (Bolivia) y varias especializaciones en Desarrollo Local (ILPES-CEPAL/Chile, OIT/Italia), Gestión Sostenible Empresarial (OIT/Italia), Gestión de Proyectos (Holanda, Alemania),


Gestión de Conflictos (Alemania), Gestión de Tecnologías Ambientales (Alemania)� Trabaja apoyando a diferentes programas y proyectos de la cooperación para el desarrollo en América Latina, así como programas y proyectos de instituciones públicas y privadas en la región�

Nicole Grunewald: Es Doctora en Economía por la Universidad de Göttingen� Actualmente es investigadora de la Red de Huella de Carbono Global (Estados Unidos)� En 2009 fue asesora para el Development Marketplace Global Competition of the World Bank. Es profesora en dis-tintos cursos de economía ambiental� Su campo de trabajo principal es la economía ambiental y sus principales temas de interés el crecimiento sustentable e inclusivo�

Inmaculada Martínez-Zarzoso: Es Doctora en Economía por la Universidad de Birmingham� Es profesora invitada en la Universidad de Göttingen y profesora en la Universidad de Jaume I de Castellón� Su campo principal de trabajo es la economía internacional y la economía ambiental� Ha participado de numerosos proyectos de investigación financiados por el Banco Mundial, por el Ministerio de Educación y Ciencia de España, por el Ministerio Alemán de Desarrollo y Cooperación y por el Tesoro inglés�

Da Motta Veiga Pedro: Es Doctor en Economía, egresado de la École des Hautes Études en Sciences Sociales� Es el director del Centro de Estudios de Integración y Desarrollo (CINDES) y es socio-director de Ecostat Consultores� Es consultor regional de la agencia suiza de Cooperación para el Desarrollo y consultor permanente de la Confederación Nacional de Industria� También es miembro de la Red LATN�

José Carlos Orihuela: Es Doctor en Desarrollo sostenible por la Universidad de Columbia� Se especializa en la economía política de los recursos naturales y el medio ambiente� Actualmente es profesor del departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú� Ha publicado The Making of Conflict-Prone Development: Trade and Horizontal Inequalities in Peru (2012), con Rosemary Thorp, Stephania Battistelli, Yvan Guichaoua y Maritza Paredes�

Juliana Peixoto Batista: Es candidata a Doctora en Derecho por la Universidad de Buenos Aires� Magíster en Relaciones Internacionales (Universidad de Buenos Aires)� Abogada (Universidade Federal do Ceará, Brasil) e investigadora del Área de Relaciones Internacionales de FLACSO-Argentina en temas de integración, comercio internacional, derechos


humanos y desarrollo sustentable� Docente en la UBA (Ciencia Política)� Coordinadora de la Red LATN� Fue asesora legal de la Subsecretaría de Derechos Humanos del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires�

María Alejandra Pineda-Escobar: Es Magíster en Política Pública y Desarrollo Humano por la Escuela de Gobierno de la Universidad de Maastricht (Holanda)� Actualmente es investigadora-docente de la Facultad de Ciencias Administrativas, Económicas y Contables de la Institución Universitaria Politécnico Grancolombiano en Bogotá� Es coordinadora académica y docente del Diplomado en RSE de la misma universidad� Sus temas de investigación incluyen el desarrollo de nego-cios inclusivos en la base de la pirámide y la influencia de la RSE en la internacionalización de empresas en países emergentes�

Sandra Polonia Rios: Es economista, directora del Centro de Estudios de Integración y desarrollo (CINDES) y socia de Ecostrat Consultores� Especialista en temas relacionados con las negociaciones comerciales internacionales y con la economía política del comercio exterior� Es profesora de Política Comercial en el Departamento de Economía de la Pontifica Universidad Católica de Río de Janeiro y consultora de la Confederación Nacional de Industria�

Cintia Quiliconi: Es Doctora en Ciencia Política y Relaciones Internacionales por la University of Southern California, M� A� en Ciencia Política por la New York University y Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de Buenos Aires� Actualmente es investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) con sede en FLACSO-Argentina y coordinadora de investigación de la Red LATN� Sus principales temas de investigación son la economía política interna-cional y el desarrollo, los acuerdos y las negociaciones de comercio y de integración internacional y regional y el crecimiento verde e inclusivo� Ha sido consultora de varios organismos internacionales y nacionales, entre ellos el Banco Mundial, el Banco Interamericano para el Desarrollo y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, y fue asesora de la Secretaría de Industria y de la Secretaría de Agricultura de Argentina�

José Luis Samaniego: Es Magíster en Economía Política Internacional por la Universidad Autónoma Metropolitana de México (UNAM)� Desde 2004, es director de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL, Naciones Unidas)� Ha sido consultor del Banco Mundial, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), del


Programa de las Naciones Unidas para el Medioambiente (PNUMA) y del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), entre otros organismos internacionales�

Isabel Studer: Es Doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad de John’s Hopkins� Es directora fundadora del Centro de Diálogo y Análisis sobre América del Norte en el Tecnológico de Monterrey de la Ciudad de México� Fue directora de Investigación de la Comisión de Cooperación Laboral de América del Norte (Washington DC), directora general adjunta para Canadá de la Secretaría de Relaciones Exteriores y directora general para América del Norte en la SEMARNAT�

Diego Taraborrelli: Es Licenciado en Estudios Políticos por la Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS)� Realizó una Maestría en Relaciones y Negociaciones Internacionales en FLACSO Argentina� Es investigador asistente de la Red LATN� Sus temas de investigación inclu-yen la economía política internacional, los agronegocios y el desarrollo�

Ludwing Torres Carrasco: Es Doctor en Economía Social por el Centro de Estudios Políticos y Sociales de España (CEPS)� Es Magíster en Economía por la Universidad Católica Boliviana� Realizó investigacio-nes vinculadas con evaluación del impacto de programas sociales, con mecanismos de producción equitativos, con análisis de potencialidades productivas y con inserción productiva equilibrada�

Valeria Torres: Es Magíster en Asesoramiento y Evaluación medioam-biental por la London School of Economics and Political Science de la Universidad de Londres� Actualmente se desempeña como oficial de asun-tos económicos de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)�