Lineamientos para la formulación de estrategias de ...

Lineamientos para la formulación de estrategias de

ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a

partir de una visión regional

Caso de estudio, municipio de Quipile del departamento de

Cundinamarca

DIEGO ALEJANDRO TORRES-RODRÍGUEZ

Arquitecto

MGU36

Trabajo de grado presentado para optar al título de Magíster en Gestión Urbana

Línea de investigación: Gobierno, gestión local y ciudadanía

Director:

M en Arq. Cesar Eligio-Triana

UNIVERSIDAD PILOTO DE COLOMBIA

FACULTAD DE ARQUITECTURA Y ARTES

MAESTRÍA EN GESTIÓN URBANA

Bogotá, D.C., Agosto de 2019. (V.4)

Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una

visión regional. ii

Como citar este trabajo:

Torres Rodríguez, D. (2019) Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y

desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional. Caso de estudio,

municipio de Quipile del departamento de Cundinamarca. (Tesis de maestría en Gestión

Urbana) Universidad Piloto de Colombia, Bogotá.


visión regional. iii

Resumen

La presente investigación consta de la articulación de estrategias de desarrollo territorial con las

directrices de ordenamiento territorial en la escala local con visión regional para el caso del

municipio de Quipile, en el departamento de Cundinamarca. Se formulan los lineamientos para

mejorar el desempeño de los veintidós (22) atributos identificados mediante la metodología, con

el fin de aportar principios de armonía y asociatividad entre el Esquema de Ordenamiento

Territorial y los próximos Planes de Desarrollo Municipales, teniendo en cuenta los dispositivos

legales desde la escala nacional y departamental con estrategias de desarrollo abordadas por las

teorías de los Territorios funcionales; el Desarrollo territorial integrado rural y el Desarrollo

endógeno y local.

A partir del contraste entre el marco legal de las directrices de ordenamiento territorial, las

estrategias de desarrollo territorial abordadas, la visión y aplicación de las mismas por parte de los

actores estratégicos entrevistados, se estableció un alto, mediano o bajo cumplimiento para cada

uno de los atributos. Que dio pie a tener en cuenta los ejes estratégicos y las dimensiones abordadas

por los Planes de Desarrollo actuales para la articulación con mecanismos legales procedimentales,

normativos y conceptuales mediante la participación de actores estratégicos.

En este sentido, la investigación parte como una motivación desde lo profesional, en donde se

identificó que municipios de vocación rural con baja capacidad institucional y financiera como el

caso de estudio, condicionaron las directrices de ordenamiento territorial local, desde el poder

centralizado del gobierno nacional y departamental. Por otra parte, en lo personal por abordar el

tema de investigación como una oportunidad de mejoramiento en las condiciones del

ordenamiento y desarrollo territorial para los próximos tomadores de decisiones del municipio, lo

cual permite, además tener implicaciones en las decisiones políticas y en investigaciones

académicas posteriores.

Palabras clave:

Desarrollo territorial, ordenamiento territorial, Planes de Desarrollo, Esquema de Ordenamiento

Territorial.


visión regional. iv

Abstract

This research consists of articulation between territorial development strategies with land-use

planning guidelines in the local scale with regional vision for Quipile municipality, located in

Cundinamarca department. The guidelines are formulated to improve performance about twenty-

two (22) attributes identified by the methodology, in order to contribute principles of harmony and

associativity between local land-use planning called “Esquema de Ordenamiento Territorial” and

next Municipal Development Plans. Therefore, considering local to regional policies with

development strategies addressed by theories like Functional territories, Rural integrated

territorial development and Endogenous local development.

Beginning with the contrast between the legal framework of guidelines about land-use planning,

development strategies and their application by strategic actors interviewed; a high, medium or

low compliance was established for each of the attributes. Hence that gave rise to consider the

strategic axes and dimension addressed by current Development Plans for the articulation with

procedural, normative and conceptual legal policies through the participation of strategic actors.

As a matter of fact, this research starts as a professional motivation, accordingly with the

identification about rural vocation of municipalities with low institutional and financial capacity

as the case study. Notwithstanding with conditioned land-use planning local guidelines through

centralized power from the national and departmental government. Moreover, by personal

condition as an opportunity for improvement conditions of land-use planning and territorial

development f or the next decision makers in the municipality. Which allows, in addition to having

implications in the political decisions with later academic investigations.

Keywords:

Territorial development, land-use planning, Development Plans.


visión regional. v

Tabla de contenido

Capítulo 1 Introducción ............................................................................................................... 1

Presentación ......................................................................................................................... 1

Delimitación del problema .......................................................................................... 3

Pregunta de investigación .................................................................................................... 9

Justificación y antecedentes ................................................................................................. 9

Impacto de la investigación ....................................................................................... 15

Aporte a la Gestión Urbana ....................................................................................... 17

Hipótesis ............................................................................................................................ 17

Objetivos ............................................................................................................................ 18

Objetivo general ........................................................................................................ 18

Objetivos específicos ................................................................................................ 18

Alcance .............................................................................................................................. 19

Capítulo 2 Visión local y regional de los dispositivos del ordenamiento territorial ............ 21

El ordenamiento territorial en la visión regional de la nación ........................................... 21

Conformación de los dispositivos de ordenamiento territorial a partir de los procesos

de urbanización .......................................................................................................... 21

Ley 388 de 1997 de Desarrollo territorial y Ley 1454 de 2011 Orgánica de

Ordenamiento Territorial en la descentralización ...................................................... 22

La visión del componente rural en los POT .............................................................. 24

La visión regional del departamento de Cundinamarca .................................................... 26

El ordenamiento territorial desde la concepción rural y vocación agropecuaria para el

municipio de Quipile ......................................................................................................... 28

Capítulo 3 Estrategias de desarrollo territorial para la ordenación de competencias entre

las autoridades de planeación .................................................................................................... 33

Desarrollo territorial desde los principios generales de la Ley 152 de 1994 Orgánica del

Plan de Desarrollo ............................................................................................................. 33

Teorías sobre el desarrollo territorial ................................................................................. 34

Territorios funcionales como estrategia de desarrollo territorial rural ..................... 36

Desarrollo territorial integrado y rural ...................................................................... 39

Desarrollo endógeno y local desde la visión territorial ............................................. 41

Capítulo 4 Metodología ............................................................................................................. 44

Esquema de los componentes de investigación ................................................................. 44


visión regional. vi

Diseño de la investigación ................................................................................................. 45

Capítulo 5 Resultados ................................................................................................................ 50

Principios de armonía y asociatividad entre las directrices de ordenamiento y las estrategias

de desarrollo territorial ...................................................................................................... 50

Identificación de los principios de armonía entre las directrices de ordenamiento

territorial desde el marco legal ................................................................................... 50

Identificación de atributos de las estrategias de desarrollo territorial desde la teoría 54

El ordenamiento y desarrollo territorial desde la visión de los actores estratégicos locales

........................................................................................................................................... 56

Hallazgos ........................................................................................................................... 64

Contraste desde la visión de los actores estratégicos con los atributos del desarrollo

territorial..................................................................................................................... 64

Directrices del ordenamiento territorial y actores que se contemplan en los atributos

del desarrollo territorial .............................................................................................. 68

Proyectos de inversión locales, como articulación de las directrices del ordenamiento

territorial en el municipio de Quipile, bajo las estrategias del desarrollo territorial

nacionales y departamentales ..................................................................................... 72

Capítulo 6 Propuesta de gestión ................................................................................................ 77

Lineamientos para la articulación de las directrices ordenamiento con las estrategias de

desarrollo territorial ........................................................................................................... 77

Discusión ........................................................................................................................... 82

Interpretación de los resultados ................................................................................. 84

Desarrollo endógeno y local ..................................................................................... 85

Desarrollo Territorial Integrado y rural .................................................................. 86

Territorios funcionales .............................................................................................. 87

Aporte ........................................................................................................................ 89

Conclusiones y recomendaciones ...................................................................................... 90

Desde las directrices de ordenamiento y estrategias de desarrollo territorial para el

municipio de Quipile .................................................................................................. 90

Recomendaciones a partir de la gestión urbana ........................................................ 94

Referencias ................................................................................................................................... 97

Anexos ........................................................................................................................................ 101

Formato del consentimiento informado de las entrevistas .............................................. 101

Consentimiento informado de entrevista .................................................................... 102


visión regional. vii

Lista de tablas

Tabla 1 gobernadores de turno en la escala nacional, departamental y municipal con sus planes

de desarrollo desde la elección por voto popular en los departamentos y municipios ......... 14

Tabla 2 Identificación de actores estratégicos interesados ........................................................... 16

Tabla 3 Referencias y descripciones de las directrices del ordenamiento territorial .................... 51

Tabla 4 Dimensiones y atributos de las estrategias de desarrollo territorial ................................. 54

Tabla 5 Actores estratégicos entrevistados ................................................................................... 57

Tabla 6 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del ordenamiento territorial ....... 57

Tabla 7 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del desarrollo territorial ............. 61

Tabla 8 Directrices del ordenamiento territorial que contemplan la mejora de los atributos del

desarrollo territorial .............................................................................................................. 69

Tabla 9 Participación de los actores estratégicos del territorio en la toma de decisiones para la

mejora de los atributos del desarrollo territorial ................................................................... 70


visión regional. viii

Lista de figuras

Figura 1 Ordenamiento Territorial desde las escalas de división político-administrativa, frente a

las dinámicas de relaciones económicas regionales por conectividad en el Desarrollo

Territorial del municipio. ........................................................................................................ 8

Figura 2 Esquema de los tres componentes que abordan el fenómeno de estudio ....................... 45

Figura 3 Valoración desde la identificación de los atributos del desarrollo territorial frente a la

respuesta de los actores estratégicos ..................................................................................... 66

Figura 4 Articulación de las estrategias del desarrollo territorial desde la escala internacional,

nacional y regional y desarticulación en el Plan de Desarrollo Municipal ........................... 75

Figura 5 Esquema de propuesta de gestión ................................................................................... 78


visión regional. 1

Capítulo 1

Introducción

Presentación

A partir del tema de investigación, el cual es la articulación de estrategias de desarrollo

territorial en relación con las directrices de ordenamiento territorial en la escala local con visión

regional, se expone que a partir de las directrices nacionales de las leyes de desarrollo y

ordenamiento territorial, el Estado colombiano implementa leyes reglamentadas mediante decretos

o normas regulatorias para el cumplimiento y mejora del orden en el territorio a diferentes escalas.

Los territorios organizados por sus diversas características se configuran bajo instrumentos de

planificación que contemplan el carácter local y regional en su contexto. Por una parte, el

ordenamiento territorial se regula a partir de la adopción de la Ley 388 de 1997 “Ordenamiento

territorial y urbano”, la cual modificó la Ley 9 de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre planes

de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones” y

la Ley 2 de 1991 “Por la cual se modifica la Ley 9 de 1989”, en donde, a partir del ejercicio de la

descentralización y la autonomía de los entes territoriales, permite que éstos realicen acciones

urbanísticas en armonía con las instancias nacionales (Ley 388 de, 1997). Desde la concertación

de intereses sociales, económicos y urbanísticos se promulga la participación democrática

estipulada por el Decreto Nacional 150 de 1999. Por otra parte, el ordenamiento territorial desde

las escalas locales, reglamentado por el Decreto Nacional 879 de 1998, confiere las herramientas

a los instrumentos de desarrollo territorial como estrategias de desarrollo socio-económico en la


visión regional. 2

jurisdicción, utilización y ocupación del suelo, además en consideraciones intermunicipales,

metropolitanas y regionales enmarcadas en los denominados Planes de Ordenamiento Territorial

(POT), para cada municipio según sus características geográficas y de población.

A partir de la Ley 152 de 1994 “Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de

Desarrollo”, el principio de desarrollo tuvo el propósito de establecer los procedimientos y

mecanismos para la elaboración y aprobación de los Planes de Desarrollo, contemplados por cada

ente territorial en las escalas municipales, regionales y nacionales, bajo directrices que contemplen

la autonomía y coordinación con entidades territoriales (Ley 152 de, 1994). Para los departamentos

y municipios, se han formulado los Planes de Desarrollo, con el fin de aportar desarrollo al

territorio de manera óptima y con relación a sus áreas de influencia (Ley 9 de, 1989). Para el caso

de Cundinamarca, el Plan de Desarrollo “Unidos podemos más 2016-2020” del gobernador Jorge

Rey, contempla apartes de visión regional con los departamentos limítrofes y el distrito capital de

Bogotá. En este sentido la nación estableció el documento Conpes 3256 de 2003 para la creación

de estrategias de la región Bogotá-Cundinamarca, así como también la formulación de la Región

Administrativa de Planeación Especial-Región Central (RAPE-RC) con los departamentos de

Boyacá, Cundinamarca, Meta, Tolima y el distrito de Bogotá a partir de las disposiciones de la

Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) 1454 de 2011. No obstante, la estrategia

denominada “integración intra-regional” del (Plan de Desarrollo de Cundinamarca 2016-2020,

2016) pretende que los municipios en sus Planes de Ordenamiento Territorial municipales,

desarrollen el proyecto “Región Vida”, cuyo fin es el de implementar estrategias encaminadas a la


visión regional. 3

distribución equitativa de la población en el territorio, respetando las limitantes geográficas y las

condiciones físicas de cada municipio.

El actual planteamiento y formulación de los instrumentos de planificación en municipios

con características principalmente rurales, se desarrolla de acuerdo a las prioridades locales e

individuales, sin reconocer en algunos casos, que gocen de características homogéneas para su

desarrollo territorial y regional debido a las interacciones económicas y sociales de la población.

Más aún, en los Planes de Desarrollo, el carácter regional aparece en los enunciados de políticas

de cofinanciación para instancias regionales, departamentales y nacionales en los ejes económicos,

sociales y de obras públicas financiadas por instituciones gubernamentales.

Delimitación del problema

Desde la autonomía otorgada a las autoridades de planeación de orden nacional, regional y

entidades territoriales a partir de la Constitución de 1991, el Estado ha propiciado unos principios

generales para la planeación de los territorios político-administrativos, teniendo en cuenta la

coordinación de los mismos con una armonía entre las instancias territoriales para los Planes de

Desarrollo con las actividades entre sus límites territoriales, como una primera intención de

articulación desde la visión de ordenamiento territorial. A partir de las disposiciones dadas en el

artículo 41 de la Ley 152 de 1994, el Estado ha intentado planificar el ordenamiento de las

entidades territoriales desde la autonomía en las disposiciones de descentralización de la

Constitución de 1991 a partir de las directrices nacionales, así pues en el caso de los municipios,

se prevé un Plan de Ordenamiento Territorial que regirá las disposiciones especiales sobre la


visión regional. 4

materia, no obstante el gobierno y los departamentos tendrán la función de orientar con apoyo

técnico a su elaboración (Ley 152 de, 1994), donde posteriormente surgió la Ley 388 de 1997 con

las disposiciones normativas para la elaboración de los mismos.

El punto 4 del artículo 1 de la Ley 388 de 1997, promueve la armoniosa concurrencia de la

nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales, las instancias y autoridades

administrativas y de planificación, con el cumplimiento de las obligaciones constitucionales y

legales con relación al ordenamiento del territorio (OT). Sin embargo, la especificidad del cómo

realizar acciones encaminadas a la articulación en las instancias administrativas de los gobiernos

autónomos en el poder ejercido a partir del ordenamiento territorial, no está descrita en la medida

que los entes territoriales formulan sus POT.

Las características regionales económicas, sociales, culturales y ambientales, transgreden

los límites político-administrativos, pues en el ordenamiento territorial, los limites político

administrativos son físicamente invisibles en el paisaje homogéneo, en algunos casos se

manifiestan en las delimitaciones topográficas como quebradas y montañas. Sin embargo, la

interacción de los instrumentos de planificación se confina a estos espacios, en donde el límite de

actuación urbana, rural y territorial de las estrategias que el municipio ha planteado en el Plan de


visión regional. 5

Desarrollo y el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT)1 no se articulan entre sí, ni con las de

los municipios vecinos. Los actores institucionales y los pobladores, son quienes facilitan

principalmente los vínculos entre sí, por su vocación agropecuaria entre mercados locales como la

comercialización de productos, por otra parte, así como actividades culturales que representan

creencias y festividades que son semejantes en la región, y ecosistemas que comparten suelos

productivos, áreas forestales y cuerpos de agua. Sin embargo, la desarticulación entre las

directrices de la ley en la proyección de estrategias de desarrollo territorial genera que cada ente

territorial se focalice en sus propios límites hacia el interior, en muchos casos sin tomar en cuenta

que algunos de los centros poblados asumen mayor dinámica, ya sea por cercanía o por

productividad, con otros de los municipios limítrofes.

Desde la formulación de los instrumentos de planificación de primera generación, el

Esquema de Ordenamiento Territorial del año 2000 ha definido una caracterización, en donde se

reconocieron los aspectos relevantes del municipio, así como la delimitación cartográfica del

territorio, puesto que, desde la participación de la nación en el desarrollo urbano, se generaliza la

formulación de los Planes de Desarrollo, dando cumplimiento a la necesidad de la integridad entre

los mismos con los Planes de Ordenamiento Territorial, mediante directrices imprecisas

encaminadas a establecer el cómo integrarlos, articularlos y formularlos para cada periodo de

1 El artículo 9° de la Ley 388 de 1997 denomina como Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) a los Planes de Ordenamiento Territorial elaborados y adaptados por las autoridades de los municipios con población inferior a 30.000 habitantes (Ley 388 de, 1997, pág. 8)


visión regional. 6

gobierno. Por otra parte, las políticas, objetivos y estrategias de desarrollo territorial para Quipile,

se orientaron desde la vocación económica y del desarrollo social como un modelo de producción

agropecuaria en el sector rural a partir de la tenencia minifundista de la tierra, cuyos propietarios

pueden recibir apoyo económico para programas y proyectos que regulan la ocupación y el

aprovechamiento de lotes baldíos, dentro del marco de las Zonas de Reserva Campesina (ZRC)2

reglamentadas por la Ley 160 de 1994 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma

Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras,

se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. Los

Planes de Desarrollo aprobados para cada periodo electoral definieron la visión regional a largo

plazo, como un territorio equitativo de producción agropecuaria y ecoturístico como apoyo a la

población de la región, además de la construcción de infraestructura de agua potable y saneamiento

básico, como acueductos regionales. Por consiguiente, la visión regional entre lo que proponen las

leyes a partir del gobierno Nacional es diferente a lo que se propone en el instrumento de

planificación local, desde la transición de escalas de orden departamental a la municipal.

En la Figura 1 se proyecta como el ordenamiento territorial desde el orden nacional ha

definido las divisiones político-administrativas para el caso del municipio de Quipile,

perteneciente al departamento de Cundinamarca y a la provincia del Tequendama en donde se

2 Se definen como “áreas geográficamente seleccionadas por la Junta Directiva del INCORA, teniendo en cuenta las características agroeconómicas y socioeconómicas regionales” según el artículo 80 de la (Ley 166 de, 1994).


visión regional. 7

confinan normas e instrumentos de planificación. Por otra parte, desde la visión de desarrollo

territorial, se reconoce una visión de integración regional con los centros poblados y municipios

cercanos, que además de ser conectados por las vías troncales del departamento, se establecen

redes de intercambio productivo y social que sobrepasan los límites municipales y de provincia.


visión regional. 8

Figura 1 Ordenamiento Territorial desde las escalas de división político-administrativa,

frente a las dinámicas de relaciones económicas regionales por conectividad en el

Desarrollo Territorial del municipio.

Fuente: Elaboración propia a partir de la base de mapas de la Secretaría de Planeación de Cundinamarca.

Realizada el 12 de noviembre de 2018.


visión regional. 9

En este sentido, las políticas encaminadas al territorio y su jurisdicción, no plantean

lineamientos claros para la articulación de las estrategias dadas por Planes de Ordenamiento

Territorial de primera generación que fueron planificados a largo plazo con los Planes de

Desarrollo por cada periodo electoral. Por su parte, el país en aras de mejorar, propende por la

discusión de los denominados Planes de Ordenamiento Territorial Modernos, con el fin de generar

condiciones de mejorar los Planes planteados inicialmente mediante el documento Conpes 3870

de 2016 “Programa nacional para la formulación y actualización de Planes de Ordenamiento

Territorial: POT Modernos”, cuyo objeto mantiene la línea directa con los instrumentos de

planificación y de gestión, pero que no vislumbra la articulación de estrategias que digan cómo

establecer y formular dichos instrumentos desde el Esquema de Ordenamiento Territorial en

relación con el Plan de Desarrollo municipal en el caso de estudio.

Pregunta de investigación

¿De qué manera pueden articularse las dimensiones y los programas contemplados en el

Plan de Desarrollo Municipal con los ejes estratégicos de orden Departamental y las directrices

del Ordenamiento incluidas en el Esquema de Ordenamiento Territorial?

Justificación y antecedentes

El Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 "Todos por un nuevo país. Paz equidad

educación" de conformidad en lo planteado por la Constitución de 1991, define un componente

general a partir de la definición de políticas, objetivos, metas y estrategias que, desde la nación,

direccionada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) -en su posición de máximo


visión regional. 10

orientador de la planeación nacional-, propende por la armonización con las órdenes de planeación

sectorial, regional, departamental, municipal y distrital, así como las instancias nacionales de

planeación como el Consejo Nacional de Política Económica y social (Conpes) (Ley 152 de, 1994).

No obstante, desde lo mencionado en el Artículo 21 de la Ley 388 de 1997.- Armonía con

el Plan de Desarrollo del municipio-, donde los plazos definidos de los POT (largo plazo, 12 años)

y los Planes de Desarrollo (Corto plazo, 4 años) aluden al modelo de ocupación del territorio frente

a la visión y organización que tenga cada alcalde para el municipio, debido a que los programas y

proyectos se realizan según su visión de planificación en los plazos estipulados, pues la armonía

que propende la ley, se relega a la disposición de los Planes de Desarrollo sin inferir de manera

clara en el cómo deben articularse entre sí para tener un mejor enfoque de la planeación y el

desarrollo territorial de manera mancomunada.

Las políticas encaminadas al desarrollo de Colombia se han enfocado en la producción

capitalista de modelos neoliberales, que se configuran mediante los comportamientos de la

población, con los nuevos paradigmas de las organizaciones sociales en la actualidad (Torres,

2009). Desde la visión del ordenamiento territorial como instrumento de planificación y gestión,

con el fin de promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y

administración de los intereses de las entidades públicas y de administraciones departamentales y

municipales. Se constituyen políticas públicas, en el marco de la Ley de Ordenamiento Territorial

Ley 388 de 1997, en donde el Ordenamiento del territorio municipal se compone de unos

instrumentos de desarrollo territorial con estrategias ambientales y socio-económicas en la

utilización y ocupación equitativa del espacio.



El componente rural reglamentado por el decreto nacional 879 de 1998 (Posteriormente

complementado por el decreto 3600 de 2007 ordenamiento del suelo rural), establece un

instrumento del suelo rural que reglamenta de manera transversal entre las diferentes

administraciones municipales y departamentales, para la adecuada interacción con el suelo urbano

y suburbano. Se destaca que el componente rural, contenga estrategias de desarrollo promulgadas

por un marco jurídico con disposiciones para dichos territorios, como las Zonas de Reserva

Campesina (ZRC) (Ley 166 de, 1994); y las denominadas Zonas de Interés de Desarrollo Rural,

Económico y Social (ZIDRES) con el objetivo principal de “constituir un nuevo modelo de

desarrollo económico regional” mediante la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se

desarrollan las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, Zidres”, a partir de la

identificación de áreas aisladas de los centros urbanos, con baja densidad de población y altos

índices de pobreza con carencia de infraestructura de transporte en el marco de los instrumentos

de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA).

Mediante la Ley 388 de 1997, se formuló la primera generación de POT a escala municipal,

una vez su vigencia de largo plazo está caducando, el DNP formuló el documento Conpes 3870,

“Programa nacional para la formulación y actualización de Planes de Ordenamiento Territorial:

POT Modernos” en donde se propone una nueva generación denominada los POT Modernos.

Mediante diagnósticos a nivel nacional, concluyeron que, durante la etapa de formulación, tan solo

el 3% de los POT contemplaron la visión territorial, de igual manera, apenas el 1% consideró

determinantes regionales que implicaran la articulación con municipios vecinos (Conpes 3870,

2016). Por otra parte, el diagnóstico identificó dos ejes problemáticos, el primero hace referencia



a la débil articulación entre entidades nacionales con competencias en materia de ordenamiento

territorial, que comprende los diferentes niveles del gobierno durante la formulación, gestión y

ejecución de los POT; el segundo refiere a las limitaciones de la capacidad institucional y

financiera que tienen las entidades territoriales, lo cual dificulta el acceso a insumos para

desarrollar información referida a los POT, mediante un equipo técnico calificado (Conpes 3870,

2016).

Bajo los esquemas asociativos territoriales de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial

(LOOT) 1454 de 2011, el Estado ha promovido normas orgánicas que estimulen alianzas

estratégicas entre entidades territoriales, con el fin de impulsar el desarrollo autónomo y

autosostenible de las comunidades. Entre tanto, el departamento de Cundinamarca, según datos de

la Secretaría de Planeación, está conformado por 13 asociaciones de municipios (Alto Guavio,

Alto Magdalena, Gualivá, Guavio, Magdalena Centro, Oriente, Sabana Centro, Rionegro, Sabana

Norte, Sabana Occidente, Sumapaz, Tequendama y Ubaté) aunque su composición geográfica

tenga que ver directamente con la conformación de las 15 provincias del Departamento, sus

relaciones sobrepasan los límites preestablecidos para proyectos de agua potable y saneamiento

básico.

La Secretaría de Planeación Departamental estima que veintidós (22) municipios tienen un

índice de ruralidad entre el 88.91 y 100 %, entre los cuales se sitúa el municipio del caso de estudio,

con una densidad poblacional de 49,55 Hab/Km² en el territorio rural, con una distancia de 21Km

hasta el municipio de Facatativá, considerado grande por su población mayor a 100.000 habitantes.



Por otra parte, se considera como un territorio rural-profundo3 debido a las limitadas redes de

acceso por sus condiciones geográficas y la localización de viviendas rurales carentes de

infraestructura de servicios, en donde la población se dedica practicando actividades primarias de

la agricultura, como acciones de desarrollo supeditadas a las metas y productos básicos de los

Planes de Desarrollo genéricos dictaminados por las administraciones públicas.

Entre los parámetros generales de las leyes de desarrollo y ordenamiento territorial, existe

el vacío que no estimula la articulación de sus instrumentos, es decir, las estrategias que se

plantean son generales con relación a las directrices dadas por la Constitución política de 1991

referidas al desarrollo, no obstante, desde 1994, se formula la implementación de los Planes de

Desarrollo bajo los parámetros de la Ley 152 de 1994, los cuales se enmarcan desde la mirada de

la planeación integral, desde el candidato electo con su plan de gobierno mediante el Plan de

inversiones con recursos futuros, el cual, generalmente compone una herramienta que considere

los aspectos a largo plazo. Más aún, desde el orden jerárquico comenzando con el presidente,

gobernador y alcalde, los Planes de Desarrollo forjan una visión de desarrollo participativo y

mancomunado con las estrategias nacionales, regionales y locales, como se indica en la Tabla 1:

3 Berdegué y Meynard, relacionan el concepto a un espacio que no se encuentran relacionados con un centro urbano

cercano, por lo cual, sus habitantes tienen que desplazarse por mucho tiempo para adquirir bienes y servicios.

Generalmente, tienen una tendencia de disminución de habitantes, y por su naturaleza son expulsores de mujeres en

el mercado laboral y en el acceso a la educación.



Tabla 1 gobernadores de turno en la escala nacional, departamental y municipal con sus

planes de desarrollo desde la elección por voto popular en los departamentos y municipios

Gobernadores de turno

Año

Colombia Cundinamarca Quipile

Presidente Plan de

Desarrollo Gobernador

Plan de

Desarrollo Alcalde

Plan de

Desarrollo

1986

Virgilio Barco

Plan de

economía

social

1987

1988

Gustavo

Medina

1989

1990

Cesar Gaviria La revolución

pacífica

Julio Tibaquirá 1991

1992 Manuel Infante

Joaquín

Medina

1993

1994 Ley 152 de 1994

1995 Ernesto Samper El salto social Leonor Serrano

Hernando

Forero

1996

1997 Ley 388 de 1997

1998

Andrés

Pastrana

Cambio para

construir la paz

Andrés

González

El futuro en

marcha -

Cundinamarca

siglo XXI

Alberto Torres

Concejo, alcaldía

y comunidad, una

sola bandera a la

prosperidad

1999

2000

2001

Álvaro Cruz

Trabajemos

juntos por

Cundinamarca

Hernando

Forero

Un gobierno con

visión social 2002

Álvaro Uribe

Hacia un

Estado

comunitario

2003

2004

Pablo Ardila

Cundinamarca

es tiempo de

crecer

Cristóbal Sierra

Quipileños unidos

por el desarrollo

social

2005

2006

Álvaro Uribe 2007

2008

Andrés

González

Cundinamarca

corazón de

Colombia

Hernando

Forero

Un gobierno justo

y de progreso 2009

2010

Juan Manuel

Santos

Prosperidad

para todos

Orlando

Otálora (E)

Por el cambio que

Quipile necesita 2011

2012

Álvaro Cruz Cundinamarca

calidad de Vida Cristóbal Sierra

Unidos por el

desarrollo social

2013

2014

Juan Manuel

Santos

Todos por un

nuevo país

2015 Guillermo

Rivera (E)

2016

Jorge Rey Unidos

podemos más Pedro Aponte

Todas y todos por

Quipile 2017

2018

Iván Duque 2019

2020

2021



Fuente: elaboración propia a partir de la identificación de los gobernadores de turno desde la escala nacional4,

departamental5 y municipal6, donde además se identifica la disociación temporal desde la formulación de los Planes

de Desarrollo (Ley 152 de 1994) con la armonía presidida desde los POT (Ley 388 de 1997). Realizada el 19 de

agosto de 2018.

Impacto de la investigación

A partir de la formulación de los lineamientos para la formulación de estrategias de

ordenamiento y desarrollo territorial, la investigación pretende servir como insumo a la

formulación de futuros Planes de Desarrollo acordes con el Esquema de Ordenamiento Territorial

del municipio, adicionalmente en investigaciones ulteriores que desarrollen el tema de

investigación en contextos similares, así como la profundidad del desarrollo y ordenamiento

territorial en Quipile.

Desde la recolección y análisis de los datos obtenidos a través del método mixto de la

investigación, se estiman datos cuantitativos y cualitativos que están predeterminados en la

construcción del objeto de la investigación (Hernández-Sampieri, 2014), razón por la cual, la

interpretación es producto de la información identificada en las personas, grupos u organizaciones

que son impactadas de una manera directa por el proyecto de investigación, ya sea por su afinidad

4 Tomado desde la información de los Planes de Desarrollo del Departamento Nacional de Planeación en: https://www.dnp.gov.co/Plan-Nacional-de-Desarrollo/Paginas/Planes-de-Desarrollo-anteriores.aspx. 5 Tomados desde la información de los Planes de Desarrollo de la Secretaría de Planeación Departamental en: http://www.cundinamarca.gov.co/Home/SecretariasEntidades.gc/Secretariadeplaneacion/SecretariadeplaneacionDespliegue/asdocument_contenidos/csecreplanea_documentacion_doc. 6 Suministrados los Planes de Desarrollo Municipales por la Secretaría de Infraestructura, Planeación y Desarrollo Municipal de Quipile.



con el territorio o su orden jerárquico laboral, quienes pueden tener relevancias desde sus intereses,

como la participación e influencia de un potencial de mejora, desde su condición como actores

estratégicos del territorio, donde se identifican en la Tabla 2:

Tabla 2 Identificación de actores estratégicos interesados

Población

Po

ten

cia

l

Ob

jeti

vo

Ate

nd

ida

Eje

cuto

res

Ind

ifer

ente

s

Op

osi

tore

s

Po

der

Inte

rés

Expectativas de los

involucrados Observaciones Grupo

poblacional

Organización

Alcalde

municipal X X X

Potencial de plantear su Plan de

Desarrollo, para poder llevar a

cabo proyectos durante su

periodo de gobierno y demostrar

gestión frente a sus electores y

grupos políticos.

La voluntad política de

desarrollar proyectos, depende de

factores como la corrupción y de

compromisos políticos en el

presente y del futuro alcalde.

Exalcaldes X X X X

Visión de la evolución del

desarrollo territorial desde la

puesta en marcha de sus Planes

de Desarrollo y proyectos con

vigencias futuras.

Su visión puede diferir a partir de

quienes hayan sido sus

predecesores, en cuanto a las

oposiciones y alianzas frente a

sus grupos políticos.

Administrativos

de la alcaldía

municipal

X X X Establecer claridad de los

enfoques en las necesidades del

municipio a largo plazo.

La ejecución de proyectos de esta

índole requeriría profesionales

capacitados para su gestión y

ejecución

Participantes

del

Ordenamiento

Territorial del

Municipio

X X X X

Articulación de las directrices

iniciales del EOT de primera

generación con las del gobierno

nacional en el marco de los POT

Modernos.

Algunos participantes del

concejo han incidido en las

directrices del ordenamiento

territorial desde su perspectiva

como habitantes del territorio.

Gobernador del

departamento X X X

Generación de nuevas políticas

públicas en torno a los

instrumentos de planificación

departamentales como los Planes

de Ordenamiento Departamental

(POD).

Inmersión de nuevas estrategias

de desarrollo territorial para

municipios rurales mediante los

dispositivos del ordenamiento

territorial en los próximos Planes

de Desarrollo y POD.

Administrativos

de la

gobernación

departamental

X X X X X Mayor claridad en las mediciones

de metas planteadas en el Plan de

Desarrollo Departamental.

Algunas metas de los

instrumentos de planificación

podrían ser medibles

cuantitativamente.

Líderes

comunales X X X X X

Llevar a cabo la inversión

departamental en proyectos y

desarrollo local a la comunidad

que están representando.

Están sujetos a políticos de alto

mando departamental para

ejecutar proyectos según sus

intereses electorales.

Habitantes

rurales y

urbanos

X X X

Poder hacer parte de la

construcción de su territorio

mediante sus actividades y

potencialidades de producción.

Posible interés o desinterés en la

participación y el interés en

proyectos de índole local y

supralocal.



Fuente: elaboración propia y hace referencia a la identificación previa de actores estratégicos que de cierto

modo pueden llegar a ser impactados por el proyecto de investigación de manera directa o indirecta, teniendo en

cuenta su posición desde su cargo y la posible referencia de poder o interés7. Realizada el 11 de abril de 2018.

Aporte a la Gestión Urbana

Para llevar a cabo la ejecución de políticas públicas en el marco de las estrategias de los

futuros Planes de Desarrollo, es necesario tener en cuenta que la gestión urbana y rural como

componente que tenga en cuenta las estrategias de desarrollo nacional, departamental y local, así

como el impacto de la investigación, el cual permitirá identificar y demostrar mediante unos

lineamientos, la formulación para la complementación de estrategias de desarrollo territorial en las

acciones reglamentarias de los instrumentos de planificación de los Planes de Desarrollo municipal

con el Esquema de Ordenamiento Territorial, con el fin de que los tomadores de decisiones puedan

optar por futuras aplicaciones en la planificación estratégica del territorio.

Hipótesis

Las estrategias de planeación del desarrollo territorial desde la escala nacional, condicionan

las directrices de ordenamiento territorial local, imposibilitando su articulación real en la práctica,

como mecanismo que permite centralizar a nivel nacional el ordenamiento territorial en las

entidades territoriales más débiles en su capacidad institucional y financiera.

7 Grupo de enfoque identificado por su relación con el campo de estudio, en la mediación de datos cuantitativos y cualitativos según variables de respuesta y la metodología propuesta, quienes darán confirmación o negación de la hipótesis y las teorías planteadas en los marcos de referencia, a partir de la investigación retrospectiva del ordenamiento y desarrollo territorial aplicada al caso de estudio.



Objetivos

Objetivo general

Formular lineamientos para la articulación de las estrategias de desarrollo con las

directrices de ordenamiento territorial, con el fin de aportar unos principios de armonía y

asociatividad entre el POT y los Planes de Desarrollo, mediante la clasificación de teorías y

estrategias de desarrollo territorial frente al modelo de ocupación del territorio desde la visión y

organización que ha tenido el municipio por sus mandatarios.

Objetivos específicos

- Identificar las acciones y directrices político-administrativas del ordenamiento

territorial, mediante la descripción normativa de las referencias del marco legal, con el fin de

reconocer si la visión local tiene la armoniosa concurrencia con las directrices de la nación, el

departamento y el municipio.

- Identificar los principios generales, las metas y estrategias concernientes al

desarrollo territorial, a partir de la descripción de los atributos y las dimensiones en las teorías del

desarrollo, que permita manifestar la posible aplicación en el caso de estudio.

- Contrastar las directrices del ordenamiento y las estrategias de desarrollo territorial

con la interpretación de los actores estratégicos del municipio, que permitan demostrar los

principios de armonía y asociatividad entre los dispositivos desde la escala nacional, regional y



local, a partir de la revisión retrospectiva de las leyes desde la descentralización y autonomía -dada

por la Constitución de 1991- y las entrevistas abiertas a los actores estratégicos locales.

Alcance

Con esta investigación se pretende elaborar la formulación de lineamientos en el marco de

los instrumentos de planificación, como estrategias de desarrollo y directrices de ordenamiento

territorial local a partir de una visión regional para el municipio de Quipile. La investigación es

descriptiva de las directrices del ordenamiento y las estrategias de desarrollo territorial, con un

análisis conjunto de las leyes -expedidas a nivel nacional, departamental y municipal-, las teorías

de desarrollo y la visión de los actores estratégicos locales con respecto a su armonía y

asociatividad entre sí; bajo el enfoque proyectivo de los lineamientos, se constituye como objetivo

general que parte desde la información recolectada de ámbito legal y académico, en donde su

aplicación propenderá de la contextualización de las características propias del territorio. La

información seleccionada como las leyes, apoyarán el marco normativo con sus decretos

reglamentarios, y los documentos científicos de investigación para la definición de conceptos, de

teorías para su estudio y de complementación del desarrollo de la investigación.

El enfoque del trabajo de investigación es mixto, donde se desarrolla una investigación

cuantitativa que se estructura objetivamente la información y sus resultados tienden a limitarse a

posturas concretas de análisis (para el caso de indicadores y porcentajes de datos); y por otra parte

se desarrollan indicadores cualitativos, - por tratarse de temas de geografía y ciencias sociales-,

donde se abordan teorías que comprenden estrategias del desarrollo territorial, bajo la función de

desarrollar la hipótesis, que puede variar según como se torne la investigación mediante la



recolección y análisis de los datos, no obstante, desde la observación de fenómenos históricos, se

puede llegar a ser interpretativos para el planteamiento de nuevas teorías, a partir de una

investigación etnográfica desde el fenómeno abordado por la visión de los actores estratégicos

locales identificados.

A partir de la oportunidad de indagar sobre la gestión urbana, surge como motor de ideas

su aplicabilidad referida a contextos donde se evidencian unas dinámicas políticas y de fenómenos

territoriales entre la población como en el municipio de Quipile, pues éste cuenta con una

homogeneización de políticas con similitudes entre sus territorios vecinos y la carencia de

estrategias dedicadas al desarrollo de sus propias características. No obstante, la necesidad de

cubrir los vacíos del conocimiento, se han frecuentado desde la inducción al campo de las

estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial, donde la variedad de metodologías y teorías,

no han generado un impacto directo al contexto del caso de estudio, lo que resulta oportuno para

el desarrollo de esta investigación.



Capítulo 2

Visión local y regional de los dispositivos del ordenamiento territorial

El ordenamiento territorial en la visión regional de la nación

Conformación de los dispositivos de ordenamiento territorial a partir de los

procesos de urbanización

Los procesos de urbanización en la segunda parte del siglo XX constituyeron nuevos

paradigmas en la organización y apropiación de las sociedades que forjaron fenómenos como el

de la informalidad y la formalidad, pues la ciudad se conformó como un escenario de la realización

de las actividades propias del ser humano en el rigor del orden y poder legítimo institucional del

Estado frente a la democracia con la ciudadanía. Como lo menciona (Torres, 2009), el impacto de

las estrategias de desarrollo en América Latina, se desenvuelve a partir de la producción capitalista

en las políticas neoliberales, con las dinámicas de la población en los paradigmas de organización

de las sociedades modernas.

Desde el modelo de producción capitalista a partir de las políticas neoliberales, se hace un

enfoque territorial desde la formulación de los instrumentos de planificación desde los Planes de

Ordenamiento Territorial de primera generación para cada distrito y municipio (Ley 388 de, 1997),

los cuales se manifiestan a partir de los modos de producción local, basando su crecimiento en las

fuerzas del mercado, ajustándose a las dinámicas de la globalización.



Los procesos de urbanización en las ciudades de Colombia, según (Torres, 2009)

influyeron en la manera que se han transformado las actividades de la población rural, y fueron

quienes asumieron por su parte un nuevo paradigma de apropiación de la ciudad, forjando el

imaginario elitista en la diversificación de las clases sociales, en donde las condiciones de ruralidad

están consideradas en el atraso sin que hayan propuestas solidas de ordenamiento y desarrollo para

el campo. Así mismo, como otras comunidades con prácticas más trascendentales que no han sido

afectadas del todo por la globalización, sino por las dinámicas de desplazamiento de la población

rural en búsqueda de oportunidades a las áreas urbanizadas, debido a las directrices nacionales de

las políticas públicas en un Estado Republicano Unitario como Colombia. Debido a lo anterior,

surgen leyes que reglamentan los instrumentos de planificación de Ordenamiento Territorial

mediante su capacidad de acción multiescalar.

Ley 388 de 1997 de Desarrollo territorial y Ley 1454 de 2011 Orgánica de

Ordenamiento Territorial en la descentralización

Desde los mecanismos planteados por la ley, el ejercicio de la autonomía de los entes

municipales es promovido por la nación como un hecho de la descentralización desde la

Constitución de 1991 (Ley 388 de, 1997), en donde el componente general de los Planes de

Ordenamiento Territorial (POT) es formulado por los tomadores de decisiones a partir de

estrategias a largo y mediano plazo que son formuladas a nivel multiescalar por la visión local en

la identificación y localización de acciones que posibiliten el ordenamiento y el aprovechamiento

de sus propios recursos.



Para la conformación de un Estado Republicano Unitario de 200 años de independencia,

era necesario establecer leyes acordes al ordenamiento territorial, pues la disposición de estas, se

encaminan al progreso y desarrollo territorial que debe tener un país con una geografía extensa y

de contextos heterogéneos en la conformación cultural y ambiental. En donde el ejercicio de los

instrumentos de planificación y gestión, se conciertan intereses de la nación con los entes

territoriales, formulándose así una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de, 2011),

la cual tiene el fin de la regionalización del Estado Republicano Unitario, con la capacidad de la

creación y el desarrollo de Regiones de Planeación y Gestión (RPG) con Regiones Administrativas

y de Planificación (RAP) que trae consigo una visión de complementariedad de los esquemas

asociativos en el marco de la unidad nacional. Para el caso de muchos municipios con

características rurales y urbanas de Colombia, los instrumentos de planificación permiten de

alguna manera tener estrategias que sobrepasen sus límites político-administrativo, mencionados

en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de, 2011); sin embargo, el

planteamiento de la visión regional para las administraciones municipales, se debe al

reconocimiento de las potencialidades locales en el ordenamiento territorial de orden

departamental.

Las relaciones de orden intermunicipal, metropolitanas y regionales se han considerado en

la visión del ordenamiento territorial, según las condiciones de diversidad y pluralismo que haya

en el territorio, en donde se optimice la utilización de recursos naturales y humanos, con el fin del

mejoramiento de la calidad de vida. La visión regional de la Ley 388 de 1997, se enmarca en las

configuraciones territoriales y las relaciones intermunicipales, metropolitanas y regionales, sin



embargo, a pesar de que la generalidad aporte al mejoramiento de la calidad de vida con los

instrumentos de planificación, los contextos del país no son homogéneos y la concentración de

capital en las grandes ciudades agrupan la producción y el aporte económico al PIB nacional con

áreas desiguales en la proporción de desarrollo económico de áreas rurales.

La regionalización de un Estado Republicano Unitario como el de Colombia, bajo una

visión de complementariedad en esquemas asociativos para fortalecer la unidad nacional, ha

propendido al ordenamiento territorial como un instrumento de planificación y gestión, el cual

tiene como fin promover el aumento de la capacidad de descentralización, planeación, gestión y

administración de sus propios intereses (Ley 1454 de, 2011). Por otra parte, hace propicias las

condiciones para concertar políticas públicas entre la Nación y las entidades territoriales mediante

la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) como organismo técnico para el proceso de la

descentralización y el OT, bajo el enfoque de la autonomía de los departamentos y municipios para

determinar sus estructuras internas y de organización administrativa central y descentralizada.

La visión del componente rural en los POT

Los POT conciben un componente rural en el cual dictaminan las disposiciones del

ordenamiento territorial para los asentamientos rurales en relación con la cabecera municipal bajo

políticas, objetivos, metas y estrategias en los planes, programas y proyectos planteados en el

corto, mediano y largo plazo (Ley 388 de, 1997), no obstante, la visión de la ruralidad se extiende

en parámetros de explotación a partir de la ocupación del suelo y producción agropecuaria, forestal

o minera, así como la delimitación de áreas de conservación y protección. Las estrategias de los



POT buscan mejorar las condiciones de las poblaciones campesinas que dedican principalmente

sus actividades económicas en el sector primario. Las disposiciones extractivistas del gobierno

nacional erigen unas directrices que se enmarcan en el poder de las economías locales y que

restringen el marco de la comercialización regional y la producción para el consumo, pues las áreas

rurales para las administraciones municipales se organizan en sus disposiciones como un resultado

de las áreas urbanas.

La búsqueda por establecer unos parámetros legales entre la conformación de territorios

sostenibles que traspasen los límites político-administrativos, tuvo un reconocimiento del territorio

por parte del Congreso de Colombia. Así, los modelos asociativos de integración y

descentralización conforman políticas públicas para el desarrollo económico, social y ambiental

con el fin de elevar el nivel de calidad de vida de la población. Las leyes de ordenamiento territorial

reconocen en la actualidad que existen unos desequilibrios en los diversos campos del país, ya que

no es equitativo el desarrollo económico, social y ambiental. En donde, las condiciones de

aplicabilidad de las estrategias de los instrumentos de planificación no pueden ser homogéneas en

todos los contextos diversos del país, sin embargo, bajo la constitución de un Estado Republicano

Unitario, la ley comprende unos estándares homogéneos y holísticos que buscan reglamentar el

ordenamiento territorial.

La visión de desarrollo que tuvo el ordenamiento territorial desde la ley, define un

concepto donde se aplica a un enfoque económico con visos hacia el componente social, donde es

comprendido que la ocupación del espacio debe requerir de unos instrumentos para la

regularización y aprovechamiento de actividades productivas. Surge mediante los parámetros del



componente rural la Ley 1776 de 2016 “Por la cual se crean y se desarrollan las Zonas de Interés

de Desarrollo Rural, Económico y Social, Zidres”, con el objeto de crear las Zonas de Interés de

Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES), en aras de potencializar las zonas rurales con

aptitudes agropecuarias en el marco de ordenamiento con enfoque territorial que deberá tenerse en

cuenta durante la formulación de los POT de los entes municipales en cabeza del Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural; siendo las Unidades de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA)

un instrumento que potencializa el uso productivo del suelo, así como el ordenamiento de las áreas

rurales conforme sus características biofísicas, hidrológicas y sus condiciones económicas y

sociales (Ley 1776 de, 2016).

La visión regional del departamento de Cundinamarca

Las relaciones que tuvieron las dinámicas regionales entre Bogotá y Cundinamarca han

sido diversas, debido a la concentración de poder centralizado históricamente en el Distrito Capital,

esto permitió que por medio de las dos partes se construyan ideales y estrategias para la integración

regional, pero que, aún dependen de la voluntad política y de la ejecución de estatutos legales

aplicados bajo el precepto de la descentralización y del bien general sobre el particular. Por otra

parte, el objetivo principal de la integración territorial, por su naturaleza geográfica y dinámicas

económicas y sociales, es Bogotá-Cundinamarca en su relación con los municipios de las

provincias de Sabana Centro, Sabana Occidente y Soacha.

El departamento de Cundinamarca se conforma por ciento dieciséis (116) municipios y

quince (15) provincias administrativas, las cuales se establecieron bajo criterios de planeación

departamental por sus características socio-económicas, ambientales, culturales y geográficas, con



el ideal de mejores posibilidades de desarrollo por las condiciones homogéneas de los municipios

que las conforman. Desde la Ordenanza departamental No. 10 de 1987 se crearon once (11)

provincias iniciales para la planificación de desarrollo económico y social, posteriormente la

Ordenanza No. 24 de 1990 erigió la creación de las asociaciones municipales que buscaron aunar

esfuerzos y recursos para la prestación conjunta de servicios públicos y obras de interés regional.

Luego, con la Ordenanza No. 11 de 1991, se modificaron las disposiciones de asociatividad

municipal. Mas adelante, mediante el Decreto 02411 del 03 de octubre de 1997 se ampliaron a 14

provincias y finalmente en la Ordenanza No. 23 del 19 de agosto de 1998 se conformaron las 15

provincias que hasta hoy prevalecen.

Para el caso de estudio, se localiza en la provincia del Tequendama, la cual cuenta con diez

(10) municipios que por su localización tienen accesibilidad por las vías troncales departamentales

con óptimas condiciones en nueve (9) municipios, el municipio restante, denominado Quipile, -

localizado a 83km y dos horas en vehículo de Bogotá-, tiene acceso por vías en afirmado que son

colectoras departamentales de la red terciaria que conectan desde municipios con mayor población

como Facatativá o La Mesa.

Desde el aparte especial de “Integración Regional” del Plan de Desarrollo Departamental

2016-2020 menciona que las propuestas de la Mesa de Planificación Regional (MPR) han

deducido que los Planes de Ordenamiento Territorial municipales no cuentan con los instrumentos

que den respuesta a temas regionales, sin embargo, desde la integración intrarregional como una

estrategia conducente a los POT municipales, en el proyecto de “Región Vida” de la Gobernación

de Cundinamarca, cuyo fin es obtener acciones encaminadas a la distribución equitativa de la



población respetando las condiciones biofísicas de cada territorio, bajo los esquemas asociativos

territoriales, el Estado define de políticas que entre entidades territoriales se conformen alianzas

estratégicas que impulsen el desarrollo autónomo y autosostenible de las comunidades. No

obstante, existe la posibilidad de las “…asociaciones entre dos o más municipios contiguos de un

mismo departamento en el marco de las provincias administrativas y de planificación…” (Ley

1454 de, 2011), el cual se conforma bajo la visión estratégica del desarrollo bajo un modelo de

planificación integral en conjunto con las disposiciones locales de los dispositivos propios del

ordenamiento territorial.

El ordenamiento territorial desde la concepción rural y vocación agropecuaria

para el municipio de Quipile

Desde la Ley 388 de 1997 el ordenamiento territorial Municipal se define como las

acciones político-administrativas y de planificación, que disponen de instrumentos eficientes, con

la orientación hacia el desarrollo territorial bajo la regularización y la ocupación del espacio con

estrategias de desarrollo socioeconómico en armonía con el medio ambiente y las tradiciones

culturales. Todo bajo el principio de la Autonomía Municipal, la cual es una condición

independiente de la toma de decisiones dentro de los límites político-administrativos atendiendo a

los intereses locales, pero bajo la jerarquía de las disposiciones dictadas por las entidades de mayor

ámbito en la comprensión territorial.

A partir de la descentralización concedida en las diferentes administraciones municipales,

el concejo de Quipile adoptó el Esquema de Ordenamiento Territorial (EOT) mediante el acuerdo



No. 50 del 10 de diciembre del año 2000, en aras de generar un desarrollo más equitativo a lo largo

de la extensión territorial, donde se identifica la vocación rural como principal aporte a la economía

local y regional. Consecuente a lo anterior, en muchas de las caracterizaciones demográficas se

plasmaron en la generalidad donde, se identificaron los linderos y la extensión cuantitativa del

territorio, configurando así una visión más acertada y posible para las próximas propuestas de los

Planes de Desarrollo de las administraciones locales. Los parámetros generales del EOT para el

municipio de Quipile reconocen al municipio con un principio de vocación agropecuaria (EOT

Quipile, 2000), donde se considera como la principal fuente de ingresos para la población en el

sector primario de la economía como la extracción de recursos naturales, como la recolección de

alimentos cosechados y manejados de manera tradicional para su consumo y comercialización.

Las políticas de Ordenamiento Territorial y el diagnóstico efectuado reconocieron la

situación actual y las posibles potencialidades para ser aplicadas en sus políticas, metas y

programas desde los sectores administrativos, de vivienda, cultura y turismo, vías e infraestructura,

agua potable y saneamiento básico, educación y salud según lo estipulado en el EOT. El municipio

de Quipile cuenta con extensión territorial de 12.775 km² y con población de 8.146 habitantes

(según la proyección de población del censo de 2005 realizado por el DANE) en donde su gran

mayoría (7.471) se localizan fuera de la cabecera municipal, razón por la cual, la densidad de la

población rural tiene un promedio de 49,5 habitantes por km² y de 2000 hogares en la extensión



territorial rural la cual es de 12.725 km², de igual forma, el índice de ruralidad8 denominado por

(U.N. PNUD, 2011) entre los años 1993 y 2005 no varió entre varios municipios con condiciones

demográficas similares, entre los que se encuentra Quipile con un porcentaje del 80.91% al 100%

de ruralidad, según la Secretaría de Planeación Departamental, no obstante, tan solo el 43% de la

población se considera como activamente económica, ya que una gran cantidad de la población la

constituyen personas mayores de los 65 años. Además, el (Plan de Desarrollo de Quipile 2016-

2020, 2016) reconoce que su economía se basa principalmente en actividades agropecuarias

tradicionales, especialmente con productos como el café, la panela y el plátano.

El (EOT Quipile, 2000) destaca que el municipio tiene origen indígena por una tribu Panche

desde el año 1825, por lo que el asentamiento está en el filo de una montaña cumpliendo funciones

de visibilizar el territorio, posteriormente cuando el municipio estaba más consolidado, para 1940

y 1945 en el casco urbano se presentaron altercados por la hegemonía política entre los

identificados por los ideales de los partidos Liberales y Conservadores, lo que produjo una gran

migración de personas a otros municipios, y que también dio pie a la creación de las cuatro

inspecciones de policía que aún hoy prevalecen (La Botica, La Sierra, La Virgen y Santa Marta).

Para el censo de 2005 realizado por el DANE, el municipio contaba con 8217 habitantes con una

8 Indicador bajo una técnica estadística, la cual se construye con base en las variables de la densidad poblacional

(promedio de personas que habitan por km²) y la distancia directa promedio en km de ciudades grandes (mayores a

100.000 habitantes) según el documento del Banco Mundial Beyond the City (De Ferranti et ál. 2005) citado por el

anexo C del Informe Nacional de Desarrollo Humano 2011, Colombia rural. Razones para la esperanza por el

Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).



proyección de 8138 al año 2020, lo que indica que el municipio tendrá un decrecimiento

poblacional del 0,96% en los 15 años proyectados, ¿por qué se da dicho fenómeno de

decrecimiento poblacional? Además de ser un municipio de sexta categoría según la (Ley 617 de,

2000), su contexto inmediato tiene similares características de productividad económica y de

relaciones sociales.

La visión regional del municipio a partir del (EOT Quipile, 2000), tiene la proyección de

estrategias a partir de las siguientes tres características:

1. El aumento eficiente de las actividades económicas desde el uso de los recursos propios,

para que cada municipio vecino se apoye para disminuir los niveles de consumo y

desperdicio;

2. La integración regional, cuyo objetivo proyecta la conexión directa de vías en las redes de

integración regional;

3. La comercialización y mercadeo de las cosechas que se aglomeran en la inspección de La

Sierra, la cual se proyecta históricamente en el mercado regional con sus municipios

vecinos, por estar ubicada en el límite con Bituima y haber sido un paso obligatorio hacia

la inspección de Cambao en San Juan de Rioseco, el cual se ubica a orillas del río

Magdalena y tiene conexión directa al departamento de Tolima.

La ocupación del territorio desde el EOT, hace referencia a la tenencia minifundista de la

tierra como un tipo de ocupación del territorio por parte de la población rural, en predios que en

su gran mayoría no superan las dos hectáreas, que por sus condiciones económicas tienen tendencia

al abandono y subutilización. En el ámbito regional, el hecho que las divisiones eclesiásticas,



judiciales y policivas pertenezcan a distintos municipios de mayor jerarquía, puede demostrar una

falta de planificación por parte de los diferentes entes regionales, así como una falta de

coordinación entre sí, en donde la visión del territorio de cada ente sea indiferente a la

interpretación de región por parte de la nación, la cual lo define mediante departamentos,

provincias y municipios en sus delimitaciones político-administrativas. Los minifundios como

principal forma de tenencia de la tierra en la ocupación de la población principalmente rural con

propiedades inmuebles, ha influido en la productividad y el reconocimiento de las prácticas

sociales en la configuración de la familia rural bajo el mercado laboral, donde principalmente el

hombre realiza la fuerza de trabajo y la participación femenina se dedica principalmente a las

labores del hogar, la preparación de alimentos para la familia y trabajadores, así como el acceso al

manejo y atención de los animales. La inequidad de género en el acceso a las actividades

económicas, educativas y de participación en los mercados laborales locales, se da principalmente

en los territorios rural-profundos como el municipio de Quipile, en donde existe la dependencia,

pues “la mujer que desea trabajar fuera de su casa, depende casi exclusivamente de sus redes

familiares de apoyo” (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012, pág. 14).



Capítulo 3

Estrategias de desarrollo territorial para la ordenación de competencias

entre las autoridades de planeación

Desarrollo territorial desde los principios generales de la Ley 152 de 1994

Orgánica del Plan de Desarrollo

En la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo 152 de 1994 se definen principios como la

autonomía, que vista desde el desarrollo territorial, se ejerce a partir de la ejecución de estrategias

de planificación en torno a la sujeción desde las directrices de la Constitución y las disposiciones

generales en toda la Nación y las entidades territoriales. Por otra parte, para la formulación de la

ley, la concepción del concepto de desarrollo desde el Estado, se percibió a partir del progreso

socio-económico de una región, teniendo en cuenta su armonía con el medio natural en las

estrategias, programas y proyectos que propendan a la distribución equitativa de las oportunidades

y beneficios desde el proceso de planeación, como principal acción encaminada al mejoramiento

de la calidad de vida de la población.

La planificación territorial desde la descentralización definida en la Constitución de 1991,

con la participación de entes territoriales en la autonomía de sus propios intereses con el

ordenamiento territorial y teniendo en cuenta la armonía con los entes administrativos regionales,

departamentales, municipales y distritales, desde las directrices nacionales a partir del instrumento

de los Planes de Desarrollo, surgen los principios de competencias de las diferentes escalas



territoriales, donde se ve reflejada la visión del Estado en la concurrencia entre sus diferentes entes

administrativos bajo la subsidiariedad, promulgando el apoyo técnico y financiero de las mismas

y la complementariedad como integridad de funcionalidades en la planeación y desarrollo, con el

fin de ejecutar los programas y proyectos de manera más eficaz y equitativa (Ley 152 de, 1994).

Desde la formulación de la ley, se prescribe el hecho que el país estaba denotando una

nueva forma de planear su desarrollo, de manera que el ordenamiento territorial se convertiría en

el elemento articulador de las políticas con las acciones tangibles para cada ente territorial, siendo

así, la apertura a la inclusión de teorías sobre el desarrollo territorial concernientes a las situaciones

de Latinoamérica y las particulares para Colombia, que se acogieron a continuación.

Teorías sobre el desarrollo territorial

La visión del Estado como una República Unitaria, procesó el concepto de desarrollo desde

las visiones iniciales que propendían al mejoramiento socio-económico. Sin embargo, la evolución

del concepto de desarrollo se ha transformado en la medida que la población ha afrontado

diferentes momentos en cuanto a satisfacer las necesidades y las demandas de la población

(Vázquez-Barquero, 2007), dando solución a problemas de orden primario establecidos por los

Objetivos de Desarrollo Sostenible9. Pese a lo anterior, la visión inicial denotó muchas de las

políticas que han ido evolucionando a medida que el concepto se ha enfocado en más temas que

9 Tomado de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Una oportunidad para América Latina y el Caribe, de las Naciones Unidas. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (U.N. CEPAL, 2018)



componen el mejoramiento de la calidad de vida. Así pues, el desarrollo adquirió adjetivos

conforme sus intereses locales para obtener precisiones y mayor aplicabilidad.

Esta investigación partió de indagar tres teorías sobre el desarrollo aplicables al caso de

estudio, la primera corresponde a los:

1) Territorios funcionales, debido al grado de conectividad y conexión de actividades

sociales y económicas entre unidades espaciales delimitadas política-administrativamente, como

puede verse en la Figura 1 Ordenamiento Territorial desde las escalas de división político-

administrativa, frente a las dinámicas de relaciones económicas regionales por conectividad en

el Desarrollo Territorial del municipio., desde la visión de desarrollo territorial denotan unos

flujos de desplazamiento que representan la funcionalidad del territorio, debido a los altos grados

de interacción económica.

2) Desarrollo territorial integrado y rural, el cual consta del entendimiento social y

territorial del concepto de “topofilia”10 que para el caso de estudio se presenta en los

comportamientos de integración de la comunidad, donde se forjan vínculos desde la idiosincrasia,

las costumbres, las afinidades y empatías, los gustos y las expectativas.

10 Desde la teoría de Desarrollo Territorial Integrado, se entiende el concepto de topofilia como “…el conjunto de acciones que acomete un individuo o grupo de individuos con el fin de instaurar, demarcar, apropiar y dar sentido a un territorio…” (Yory, 2013, pág. 29)



3) Desarrollo endógeno y local, cuyo surgimiento consta de encontrar la noción de

desarrollo entre localidades y territorios retrasados, como referencia a los cambios de la sociedad

en los procesos de transformación de la economía. Se complementa con la segunda teoría, por las

relaciones y los vínculos que se han creado por los grupos sociales. A continuación, se desglosa el

marco teórico de las tres teorías:

Territorios funcionales como estrategia de desarrollo territorial rural

La posible aplicación y potencial de estrategias de desarrollo en contextos similares, se

refieren al desarrollo territorial rural para el caso de América Latina, desde perspectivas

relacionadas con las interacciones y relaciones de una población local. Las migraciones del campo

a la ciudad permitieron que en la actualidad las poblaciones urbanas provean de bienes y servicios

esenciales, lo que genera una dependencia para las zonas rurales, sin embargo, el intersticio entre

los territorios rural-profundos y las grandes metrópolis, se conforman los territorios rural-urbanos

que, en el contexto latinoamericano, tienen como objetivo “reducir la pobreza y ganar en inclusión

social” (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012). Es así como (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012) aducen

que los territorios espaciales adquieren diferentes definiciones por su condición legal y

administrativa, así como los restantes se caracterizan por sus condiciones dinámicas regionales, se

entienden así los cuatro tipos: 1) “Territorios funcionales”: espacios donde hay alta concentración

de interacciones en las relaciones de la población local, entre su acción de habitar y de producción.

No se configuran a partir de los límites político-administrativos, debido a su alta concentración de

actividades económicas, sociales, culturales y ambientales. 2) “Territorios rural-urbanos”:

espacios intermedios entre las grandes metrópolis y los territorios rurales profundos; están



conformados por sus propias características geográficas, que contienen la cercanía entre una

ciudad pequeña o mediana y un entorno rural, permitiendo contar con ventajas de economía

diversificada. 3) “Territorios rural-profundo”: espacios que no se encuentran relacionados con un

centro urbano cercano, por lo cual, sus habitantes tienen que desplazarse por mucho tiempo para

adquirir bienes y servicios. Generalmente, tienen una tendencia de disminución de habitantes, y

por su naturaleza son expulsores de mujeres en el mercado laboral y en el acceso a la educación.

4) “Territorios normativos”: espacios que están delimitados por entes gubernamentales, ya sea

por accidentes geográficos o por un límite imaginario. Se establecen en una organización territorial

a partir de la ejecución de políticas y de actuaciones administrativas.

La interacción entre las unidades espaciales, no son las determinantes de los límites

geográficos, ya que los flujos de desplazamiento desde el lugar de trabajo al de vivienda

representan la funcionalidad del territorio, conforme a la demanda y la oferta laboral local. Se

configuran nuevas unidades espaciales en los “territorios funcionales” bajo el concepto de la

“geografía alternativa” introducido por (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012), la cual, a diferencia de

la geografía tradicional, se caracteriza por sobrepasar los niveles municipales que cuentan con

altos grados de interacción económica a partir de la integración de mercados laborales y bienes y

servicios entre centros urbanos y sus áreas contiguas. Por otra parte, para (Carriazo, F.y Reyes,

M., 2012) los “Territorios Funcionales” se conciben como una unidad geográfica espacial

indeterminada que supera los límites político-administrativos ya establecidos, en donde confluyen

interacciones de mercados laborales, de bienes y servicios y de las redes sociales. Los cuales son

vistos desde el grado de conectividad que existe entre sí, con fenómenos que distan de los tangible



a lo intangible por la configuración económica y estratégica. Es así para el caso del concepto

“gradiente rural urbano”, que es entendido como las áreas sin delimitaciones entre lo urbano y lo

rural, que constituyen unas dinámicas que la población ejerce entre sí, bajo el marco de la

conformación de la unidad geográfica espacial de los Territorios Funcionales.

La visión de la ruralidad en América Latina, es vista por (Berdegué, J. y Meynard, F.,

2012), como un espacio olvidado por las entidades gubernamentales del Estado, en donde algunos

“territorios rural-profundos” adquieren consideraciones dependientes de centros urbanos,

especialmente en las políticas públicas que han ejercido los tomadores de decisiones. El objetivo

de la reducción de la pobreza y la equidad en el acceso al mercado laboral por parte de las mujeres,

además refiere directamente a estrategias enfocadas en la integración con áreas urbanas de manera

nodal y entornos rurales con el fin de suplir servicios básicos, a favor de la conformación de una

red de Territorios funcionales.

La organización y la administración derivada por la historia y las directrices de los Estados

en América Latina, no tienen correlación con las dinámicas de la población. Este fenómeno tiene

la dicotomía entre los Territorios funcionales con los Territorios normativos, debido a que los

espacios que se han delimitado política y administrativamente por las instituciones del gobierno,

no coinciden con los espacios funcionales, ya que están delimitados por criterios técnicos, de

conveniencia funcional o política. No obstante, a pesar de que exista algún criterio, ya sea

geográfico o político, en la actualidad se han producido dinámicas dadas por la globalización que

están incentivando a la población a realizar nuevas actividades de acuerdo a los bienes y servicios

que ofrecen los entornos urbanos.



Desarrollo territorial integrado y rural

La integración del concepto de desarrollo territorial, con las demás disciplinas transgrede

límites denominados por el Estado y la ciudadanía, refiere así, el desarrollo territorial integrado y

rural como una estrategia sustentable de la construcción social del territorio bajo el ideal de

empoderamiento de las comunidades con el fin de impulsar el desarrollo local.

El autor Carlos Yory, expone el concepto de “topofilia”11 citando al filósofo francés

Gastón Bachelard que, desde su dimensión epistemológica, refiere a una categoría poética del

espíritu, como una percepción del espacio en el cual existe una carga que entra en valor al

condicionarse la apropiación, así como el “sentimiento de apego”, bajo una dimensión simbólica

como el “instinto de pertenencia al mundo” (Tuan, 2012), no obstante, las secuencias del

desarrollo humano se configuran como una nueva forma de apropiación en cuanto a provechos de

la re-territorialización en los términos referidos al “Desarrollo Territorial Integrado”.

El entendimiento social y territorial del concepto de “topofilia” en el marco de ideales de

equidad de un lugar, mediante la construcción social del hábitat en lazos permanentes y

constitución de ideales, comportamientos, hábitos y costumbres. Dichos comportamientos de

integración de una comunidad, conforme a las actuaciones “topofílicas”, se forjan vínculos que

de manera positiva ayudan a impulsar el desarrollo local, en comportamientos clasificados que

11 El autor Carlos Mario Yory en su libro El Desarrollo Territorial Integrado, destaca el concepto de “Topofilia” como papel importante para el desafío de la construcción social del territorio en el contexto de la globalización.



denotan la idiosincrasia, las costumbres, las afinidades del ser humano y las empatías, los gustos

y las expectativas del territorio. Los ideales de las actuaciones considerables de la comunidad,

constituyen una construcción de dinámicas sociales que promueven lazos en comunidades

pertenecientes a un territorio, es así como se refiere a dinámicas en el planteamiento del concepto

de “topofilia” relacionado al desarrollo de comunidades en el que denomina “islas de

sustentabilidad” a una fracción inter-escalar del territorio. Desde los procesos de desarrollo

sustentable, enmarcados en la búsqueda del mejoramiento de la calidad de vida de los humanos,

en impactos tanto locales como globales, se entiende el Desarrollo Territorial Integrado como:

“el conjunto de acciones multi-escalares, trans-sectoriales, trans-disciplinares y multi-actorales,

de manera continua y concertada, lleva a cabo un determinado estamento, grupo o colectivo social,

atendiendo los presupuestos de la justicia social, los derechos humanos y la calidad ambiental en

la perspectiva de alcanzar un beneficio común fundamentado en la generación sustentable de

equilibrios territoriales” (Yory, 2013, pág. 29).

La dimensión del desarrollo territorial rural, adquiere lo territorial en la medida que las

propuestas de desarrollo vayan más allá de los espacios de producción agrícola; para el

entendimiento de dichos espacios, se debe comprender más allá de las políticas públicas dirigidas

a la población rural pobre, así lo mencionan los autores (Schejtman, A. y Berdegué, J., 2004) donde

se incorporan agentes que tienen presencia relevante en los espacios rurales con empleos que no

dependan de la agricultura, sumergiendo a los procesos de producción en el segundo sector de la

economía, consideradas en la “agroindustria” y el “agrocomercio” que se apoya por sus vínculos

urbano-rurales. Se define el desarrollo territorial rural como “un proceso de transformación



productiva e institucional de un espacio rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural”

(Schejtman, A. y Berdegué, J., 2004, pág. 30)

La utilización de los mecanismos productores de la sociedad en contextos con similitudes

y condiciones de desarrollo territorial integrado local refieren a las calidades que un territorio

presente condiciones “topofílicas”, sin embargo, a pesar de que la aplicación de las estrategias de

autodesarrollo y la auto sustentabilidad, en la teoría pueden llegar a ser demostrables por parte de

(Yory, 2013), en la realidad los contextos varían, además de la diversidad de creencias y

pensamientos que alimentan la diversidad cultural de una región, que a su vez puede ser parte de

las conductas que no aportan a la integración de la comunidad, en el sentido negativo, se conforman

por las diferencias inequitativas entre la integración existente del Estado con la ciudadanía.

Desarrollo endógeno y local desde la visión territorial

La evolución del concepto de desarrollo, introdujo adjetivos que se refieren a características

inmersas en un sistema y contextos que buscan encontrar la noción y la razón por la cual una

comunidad puede determinar ciertos patrones para el mejoramiento de la calidad de vida. En este

ideal se hace introducción del desarrollo endógeno como concepto que hace referencia a los

cambios de una sociedad en su enfrentamiento a los procesos de transformación de la economía

local, que llegan a determinar una “fuente inmediata de crecimiento” a partir de causas internas

con origen en la propia comunidad. (Vázquez-Barquero, 2007) mediante su investigación de

“Desarrollo endógeno. Teorías y políticas de desarrollo territorial”, añade el componente

territorial en los diversos factores que afectan las necesidades primarias del ser humano, mediante



los procesos de cambio y de crecimiento económico que se ve influenciado por las políticas

públicas del territorio. Por otra parte, se asocia a una oportunidad local, como promoción del

desarrollo económico que apoya a la valorización de recursos propios, bajo un enfoque otorgado

por factores como la cultura y el sentimiento de arraigo territorial, se orienta así el desarrollo local

como la búsqueda de crecimiento económico bajo los ideales de la población local con el fin del

mejoramiento de la calidad de vida (Cuervo González, 2017).

Surge así la pregunta en el desarrollo territorial ¿cómo se aplican las estrategias de

desarrollo endógeno y local en la formulación de políticas públicas a parte del campo de la

economía? Además de la extensiva respuesta, el autor se refiere a que “cualquiera que sea el

enfoque que se adopte, las políticas de desarrollo tienen que construirse a partir de factores

económicos, sociales, ambientales, políticos y culturales” (Vázquez-Barquero, 2007, pág. 206).

La teoría del desarrollo endógeno adopta una visión territorial frente a los modelos de

crecimiento, en donde integran el crecimiento de la producción en las organizaciones sociales e

institucionales, apoyando de manera complementaria al desarrollo humano, el cual se enfoca

principalmente en la erradicación de la pobreza bajo iniciativas que apoyan el mejoramiento de las

capacidades propias de la población. Desde las transformaciones sociales y de la economía en la

integración política de enfoques desarrollistas, las regiones empiezan a compartir lógicas con

enfoques de políticas de desarrollo, en donde principalmente hace referencia a la acumulación de

capital (Vázquez-Barquero, 2007), posteriormente, la introducción del concepto de “desarrollo

endógeno” como referencia a los cambios de la sociedad en los procesos de transformación de la

economía, denominado en “las fuentes inmediatas de crecimiento”, reconociendo así que el



proceso económico tiene apertura por decisiones de inversión de actores específicos de un

territorio. Por su parte (Boisier, 2016) sostiene que, el beneficio de las personas en su actuar como

individuos o grupos, son causales de cambios sociales del territorio con procedimientos que la

comunidad haga de agente endógeno de cambio, capaz de ejecutar sus objetivos colectivos

regionales. Concluye que la dimensión ética del crecimiento endógeno, se entiende desde los

factores tradicionales de producción frente a los individuos como objetos de la función de

producción.

Finalmente, desde las tres teorías abordadas, los conceptos de desarrollo inducen al

mejoramiento de unas condiciones establecidas en el territorio, y se establecen unas dimensiones

comunes que constatan el entendimiento de situaciones sociales, económicas, ambientales,

culturales y políticas. Para el caso de estudio, las teorías del desarrollo tienen la tendencia de

aplicabilidad frente al fenómeno abordado en la presente investigación.



Capítulo 4

Metodología

La metodología abordada por la presente investigación, consta de la visión prospectiva de

las leyes referentes al ordenamiento y desarrollo territorial desde la descentralización dada por la

Constitución de 1991. Por otra parte, en la indagación de teorías de desarrollo territorial como

marco teórico y conceptual de soporte para abordar las visiones de los actores estratégicos locales

en el municipio caso de estudio. Surgen así los tres componentes base para comprender el

fenómeno de estudio desde el tema de investigación.

Esquema de los componentes de investigación

A partir del tema de investigación se establece, cómo la visión retrospectiva de las

directrices del ordenamiento territorial abordadas desde el marco legal que infiere en el municipio

de Quipile, así como la aplicación de las estrategias de desarrollo descritas por diferentes autores.

No obstante, desde cómo los actores estratégicos del territorio han aplicado y gestionado dichas

directrices y estrategias durante su periodo de gobernanza. A continuación, en la Figura 2 se

muestra el esquema con los componentes de investigación a desarrollar:



Figura 2 Esquema de los tres componentes que abordan el fenómeno de estudio

Fuente: Elaboración propia a partir de la metodología de investigación diseñada para abordar los fenómenos

estudiados con la unidad socio espacial del caso de estudio, correspondiente al municipio de Quipile. Realizada el 20

de noviembre de 2018

Diseño de la investigación

El enfoque de investigación a partir de indicadores cualitativos, es debido a sus cualidades

teóricas y cantidades indicativas del problema abordado, -en donde se entiende que para esta

investigación cualitativa se describen unos fenómenos relacionados al desarrollo y el ordenamiento



territorial en el caso de estudio-, por lo que se plantea el descubrimiento de cualidades y como

indica (Hernández-Sampieri, 2014, pág. 358) “la investigación cualitativa se enfoca en

comprender los fenómenos, explorándolos desde la perspectiva de los participantes en un

ambiente natural y en relación con su contexto”, con el fin de tomar posición mediante la

identificación, hasta llegar a la formulación de los lineamientos articuladores de ordenamiento de

desarrollo territorial.

Desde el nivel de clasificación de habilidades y comprensión, se realiza con base en la

Taxonomía de Bloom12, a partir del proceso de aprendizaje con el fin de adquirir nuevos

conocimientos en el marco del proceso investigativo de la Maestría en Gestión Urbana. La

metodología utilizada del presente documento es mediante una retrospectiva teórica de carácter

documental, a partir de las leyes y teorías relacionadas con el ordenamiento y el desarrollo

territorial. Inicialmente a partir del análisis crítico de las Leyes 152 de 1994, 388 de 1997 y 1454

de 2011, donde se expone la relación que hay entre el Plan de Desarrollo y el Esquema de

Ordenamiento Territorial desde la nación, el departamento y el municipio para el caso de estudio.

Sumado a lo anterior, se realizan unas entrevistas de profundidad con los actores estratégicos del

territorio con el fin de obtener información de la visión local de la articulación con las leyes. Para

12 Tomado como referencia de la metodología de la taxonomía de Bloom para la era digital por (Churches, 2009). Creada por el doctor Benjamin Bloom con el fin de la creación de un sistema de clasificación de habilidades para establecer los objetivos de aprendizaje. Auckland. Nueva Zelanda.



el proceso de formulación de los objetivos, se considera el siguiente orden para la elaboración del

proyecto de investigación bajo las siguientes etapas:

1) Primer objetivo específico, desde la habilidad de pensamiento del conocimiento a partir

de la identificación, se hace una revisión del componente general, urbano y rural de las

Leyes 152 de 1994, 388 de 1997 y 1454 de 2011, mediante el análisis del ordenamiento

territorial, en donde se evidencien las disposiciones nacionales y departamentales,

conforme a la formulación del EOT municipal a partir de la armoniosa concurrencia

con las directrices en las diferentes escalas de planeación.

Por otra parte, se plantea el fin de cómo el marco jurídico condiciona las capacidades

institucionales y financieras del municipio de Quipile, desde su discurso de

complementariedad entre los instrumentos, cómo un componente técnico y político de

los dispositivos legales del ordenamiento territorial.

2) Segundo objetivo específico, desde la habilidad de pensamiento del conocimiento a

partir de la identificación acerca del desarrollo territorial, desde el marco legal se busca

realizar la descripción de los principios generales de la Ley 152 de 1994 Ley Orgánica

del Plan de Desarrollo, los cuales refieren a la ordenación de competencias entre las

autoridades de planeación de las diferentes escalas de planificación, mediante el

instrumento del Plan de Desarrollo para el municipio de Quipile.

Adicionalmente, desde las teorías de los territorios funcionales, el desarrollo

territorial integrado y rural y el desarrollo endógeno y local; descritas por autores en

contextos con características relacionadas al objeto de estudio, quienes mediante



estrategias reconocen las potencialidades y adversidades de los territorios rurales. Se

espera manifestar, cómo las teorías podrían tener un cumplimiento ponderado en el

municipio de Quipile mediante la identificación de atributos que puedan servir de ruta

para llegar a tomar acciones concretas.

3) Tercer objetivo específico, desde la habilidad de pensamiento de la comprensión a

partir del contraste -una vez revisadas las visiones del ordenamiento y el desarrollo

territorial-, se pretende relacionar dicha información con entrevistas de profundidad,

como herramienta cualitativa de recolección mediante preguntas abiertas con el fin de

capturar las perspectivas, opiniones y experiencias de los entrevistados (Páramo, 2017,

pág. 121). Y entrevistas biográficas, cuando aplique, como técnica de recolección de

información de tiempos remotos con el fin de rescatar las experiencias de los actores

estratégicos del territorio (alcalde y ex alcaldes), en la medida como han percibido y

aplicado dichas directrices y estrategias en el municipio de Quipile. Se espera conseguir

la siguiente información:

A) Desde el ordenamiento territorial: ¿Cómo han aplicado las directrices del EOT en

la formulación de los Planes de Desarrollo para sus periodos de gobierno? y ¿Bajo

qué criterio se acogieron o no las disposiciones del EOT para la formulación del

Plan de Desarrollo? ¿Cómo cree que se deberían articular las directrices del EOT

con los Planes de Desarrollo? ¿Considera la opción de hacer una integración

administrativa con algún municipio vecino? ¿Cómo participó el gobierno en el



desarrollo de programas y proyectos de fortalecimiento de la movilidad, educación,

vivienda, servicios públicos, espacio público y equipamientos colectivos?

B) Desde el desarrollo territorial: ¿Qué potencialidades encontró desde la visión

agropecuaria y rural del municipio? ¿Cuáles dinámicas económicas, sociales y

ambientales regionales con municipios vecinos identificaron? ¿Qué políticas de

desarrollo nacionales y departamentales tuvieron que acogerse? ¿Se acogió a

alguna estrategia de desarrollo que venía de la administración anterior? ¿Qué

limitaciones tuvieron para desarrollar sus Planes de Desarrollo?

4) Objetivo general, desde la habilidad de pensamiento de la síntesis a partir de la

formulación, se proyectan unos lineamientos para la articulación de estrategias y

directrices para los futuros Planes de Desarrollo en relación con el Esquema de

Ordenamiento Territorial municipal, mediante la clasificación de las teorías y

estrategias de desarrollo territorial, frente a las directrices del ordenamiento territorial.

A partir de la elaboración de una matriz comparativa con las posiciones de los

fenómenos del ordenamiento y desarrollo territorial con los resultados de las

entrevistas.



Capítulo 5

Resultados

Principios de armonía y asociatividad entre las directrices de ordenamiento y

las estrategias de desarrollo territorial

Identificación de los principios de armonía entre las directrices de

ordenamiento territorial desde el marco legal

La identificación de leyes referentes al ordenamiento territorial es relacionada con las

principales ideas que aportan desde el discurso legal con la armoniosa concurrencia que disponen

entre sí, en el marco de la descentralización y autonomía otorgada a los entes territoriales. Es de

resaltar que desde el Articulo 21 de la Ley 388 de 1997, se expone el mayor interés de armonía

con los Planes de Desarrollo para cada municipio o distrito, que desde la Ley 152 de 1994

promulga el desarrollo local y territorial para cada ente territorial. Sin embargo, la articulación de

dichas leyes aduce a la capacidad institucional que cada administración municipal tiene durante la

formulación de sus POT, y por consecuencia, se integran metas y programas estructurantes del

componente general que cumplen parcialmente las disposiciones generales desde la nación, los

departamentos y los entes territoriales municipales.

Por consiguiente, también se incluye la referencia de los próximos Planes de Ordenamiento

Departamental (POD) que por su naturaleza se definen como un instrumento para el ordenamiento

de escala departamental, que comprende un conjunto de herramientas articuladas y armonizadas,



tales como modelos, directrices, políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de impacto

territorial supramunicipal, con una perspectiva a largo plazo, según lo mencionado en el artículo

1.1. del Acuerdo 10 de 2016 de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) (Santaella, 2018).

A continuación, en la Tabla 3 se describen las principales ideas que han abordado los principios

de armonía entre los dispositivos legales, desde las leyes nacionales hasta el Plan de Desarrollo

Departamental y el EOT municipal:

Tabla 3 Referencias y descripciones de las directrices del ordenamiento territorial

Directrices del Ordenamiento Territorial

Esc

ala

Marco legal

No

rma

Referencia Descripción

Na

cio

na

l

Ley

15

2 d

e 1

99

4

Planes de

Desarrollo Principios de competencias bajo la subsidiariedad y complementariedad entre diferentes entes

administrativos en las diferentes escalas territoriales

Articulo 41 Erigir el ordenamiento en las entidades territoriales previendo un futuro POT, en donde el gobierno y los

departamentos tendrán la función de orientar con apoyo técnico su elaboración

Desde la

Constitución de

1991

Principios generales para la planeación de los territorios político-administrativos con armonía entre las

instancias territoriales

Objetivos, metas y estrategias de el Plan Nacional de Desarrollo con el componente general para la

armonización de planeación sectorial, regional, departamental, municipal y distrital

Instancias nacionales de planeación como el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes)

y el Departamento Nacional de Planeación (DNP)

Ley

388 d

e 1997

Autonomía de los entes territoriales, para la formulación de los POT con estrategias a largo y mediano

plazo

Punto 4 del

artículo 1

Armoniosa concurrencia de la nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales, y las

instancias y autoridades administrativas y de planificación con el cumplimiento de las obligaciones

constitucionales y legales con relación al ordenamiento del territorio

Articulo 21 Armonía de los POT (12 años) con los Planes de Desarrollo (4 años) desde el modelo de ocupación del

territorio, así como las directrices y disposiciones entre si

Componente

rural

Disposiciones de ordenamiento territorial regidos desde la cabecera municipal con suministro de

infraestructura y equipamientos

Ocupación del suelo desde la explotación y producción agropecuaria, forestal o minera

Delimitación de áreas de protección y conservación



L

ey 1

776

de

20

16

Lineamientos, criterios y parámetros para que las Unidades de Planeación Rural Agropecuaria (UPRA)

sean consideradas en los POT de los municipios con territorios rurales

Zonas de Interés

de Desarrollo

Rural,

Económico y

Social, (Zidres)

Territorios con aptitudes agropecuarias identificados por las Unidades de Planeación Rural Agropecuaria

(UPRA) donde se contemplen el desarrollo económico de la población rural mediante la formación de

capital humano y social como nuevo modelo económico regional

Modelo de

desarrollo

económico

regional

Acceso y formalización de la propiedad de la tierra a la población rural, así como la inclusión de la mujer

rural en la producción agrícola, a partir del desarrollo de la infraestructura y promoción del desarrollo

regional a través del ordenamiento territorial

Co

np

es 3

87

0 d

e 2

01

6

Nuevos

parámetros

Inversión en uso del suelo, desarrollo económico, equipamientos y espacio público; y ambientalmente

con la preservación de zonas ambientales, mitigación del riesgo y adaptación al cambio climático

Contemplación de la visión del modelo territorial en la articulación con municipios vecinos

Formulación de los POT modernos con el aumento y apoyo de la disponibilidad de metodologías, de

capacidades técnicas y acceso a la información actualizada

Reg

ion

al

Ley

14

54

de

20

11

(L

OO

T)

Componente

rural Ocupación de los espacios rurales desde el desarrollo rural como ordenamiento productivo agropecuario,

así como el orden social de la propiedad y la identificación de áreas de producción sostenibles en la

formulación de los nuevos POD

Planes de

Ordenamiento

Departamental

(POD)

Coordinación de las decisiones y los actores del ordenamiento territorial, bajo la perspectiva

supramunicipal, desde la visión de dinámicas regionales y subregionales de las unidades municipales

Localización estratégica de infraestructura física que promueva la equidad territorial en la escala

departamental

Perfeccionamiento del modelo territorial nacional, desde la descentralización en la escala supralocal para

los entes locales, a partir de la definición de competencias desde el orden nacional y departamental

Aumento de

capacidad de la

descentralización

Condiciones de concertación de políticas públicas entre la Nación y entidades territoriales para promover

la planeación, gestión y administración de sus propios intereses

Bajo esquemas asociativos territoriales, el Estado promueve la definición de políticas entre entidades

territoriales para alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo autónomo

Autonomía de los departamentos y municipios para determinar sus estructuras internas y de organización

administrativa central y descentralizada

Integración

regional

Asociación de dos o más municipios con el fin de organizar en conjunto la prestación de servicios

públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas

Pla

n d

e d

esarr

oll

o d

e

Cu

nd

ina

marc

a 2

016

-2020

Caracterización económica y ambiental bajo estrategias de desarrollo territorial e integración regional

con herramientas de participación

Competitividad

sostenible

Programas de ruralidad con enfoque territorial y desarrollo agropecuario con transformación

El modelo de ocupación del territorio se organiza a partir de tres estructuras: Estructura Ecológica

Principal, Estructura Socioeconómica y Espacial y Estructura Funcional y de Servicios



Integración y

gobernanza

Proyecto "Región Vida" en la distribución equitativa de la población respetando las condiciones

biofísicas del territorio

Loca

l

EO

T d

e Q

uip

ile

Proyección de estrategias a partir del aumento eficiente de las actividades económicas desde el uso de los

recursos propios

Conexión directa de vías en las redes de integración regional

Comercialización y mercadeo de las cosechas que se aglomeran en la inspección de La Sierra

Productividad

económica y

desarrollo local

Vocación agropecuaria se da gracias a la diversidad de pisos térmicos, la productividad de los suelos y la

proximidad con municipios más grandes y el distrito capital

Reconocimiento de la situación actual y posibles potencialidades para ser aplicadas en sus políticas,

metas y programas desde los sectores administrativos, de vivienda, cultura y turismo, vías e

infraestructura, agua potable y saneamiento básico, educación y salud

Situación de la

ruralidad

Abandono de la tenencia de la tierra debido a la migración hacia ciudades con mayores oportunidades,

así como problemas de orden público en la época de la violencia

Configuración de la familia rural en el mercado laboral, donde el hombre realiza la fuerza de trabajo y la

participación femenina se dedica principalmente a las labores del hogar

Pla

n d

e d

esa

rro

llo

de

Qu

ipil

e 2

016

-

20

20

Por condiciones geográficas y de extensión territorial rural, tienen un bajo acceso a la educación, así

como a los servicios públicos y la falta de oportunidades laborales

Dimensión

económica Reducción de índices de pobreza e inequidad a partir del desarrollo de la productividad y la

competitividad en el sector agropecuario

Dimensión

socio-cultural Accesibilidad a servicios de salud, educación, recreación, cultura, justicia y oportunidades con el fin de

desarrollar las capacidades propias de la población

Dimensión de

ambiente natural

y servicios

públicos

Propiciar el mejoramiento de la calidad de vida, mediante el goce del medio ambiente, así como el acceso

a saneamiento básico y manejo de residuos sólidos

Fuente: elaboración propia a partir de la identificación de referencias enunciadas por las Leyes 152 de 1994,

388 de 1997, 1454 de 2011 y 1776 de 2016; así como el Plan de Desarrollo Departamental y municipal, el EOT

municipal y el documento Conpes 3870 de 2016 para el caso de los POT modernos. También en la visión

prospectiva de los Planes de Ordenamiento Departamental POD, que están en estudio por implementarse. Realizada

el 26 de octubre de 2018.

La descripción de cada referencia para las normas desde la escala nacional, regional y local

hace alusión al nivel multiescalar que las directrices de ordenamiento se acogieron desde el orden

nacional. Siendo así, las disposiciones legales has centralizado las decisiones optadas por el EOT

y el Plan de Desarrollo, desde la capacidad financiera para municipios de sexta categoría como

Quipile. No obstante, el desarrollo territorial se determina para esta investigación, con atributos de



teorías aplicables por las condiciones rurales del municipio, mas no por las escalas definidas por

el orden centralista del gobierno. Acceso y formalización de la propiedad de la tierra a la población

rural, así como la inclusión de la mujer rural en la producción agrícola, a partir del desarrollo de

la infraestructura y promoción del desarrollo regional a través del ordenamiento territorial

Identificación de atributos de las estrategias de desarrollo territorial desde la

teoría

La identificación de los conceptos principales para el desarrollo territorial, los cuales fueron

los Territorios funcionales, el Desarrollo territorial integrado y rural y el Desarrollo endógeno y

local. Se establecieron mediante dimensiones que permitieron concertar variables para el caso de

estrategias mediante veintidós (22) atributos que vincularan las visiones desde las políticas de

descentralización con territorios rurales en vía de desarrollo con condiciones rurales como Quipile,

como se muestra a continuación en la Tabla 4:

Tabla 4 Dimensiones y atributos de las estrategias de desarrollo territorial

Estrategias del Desarrollo Territorial

Teorías de desarrollo

Co

nce

pto

Dimensiones No. Atributos

Ter

rito

rios

fun

cion

ale

s

Políticas

públicas

subregionales

en las entidades

territoriales

1

Centros urbanos como punto de encuentro para el empleo de población rural que no sea de carácter

agrícola, dotándolos de mayores características de crecimiento económico diverso, de equidad con

participación política y de reducción de la pobreza

2 Entendimiento espacial y geográfico para la intervención del Estado

3 Optimización en la aplicación de políticas socio-económicas en escalas supramunicipales

4 Presencia de centros urbanos sobre las dinámicas territoriales rurales, a partir del intercambio de atributos

económicos, sociales o políticos, permiten una ventaja competitiva sobre los territorios rural-profundos

Unidad

geográfica 5 Gradiente urbano-rural se extiende a partir de lazos y redes alternas de interacción de mercados laborales

y de bienes y servicios



espacial

indeterminada 6

El Gradiente urbano-rural se conforma con criterios como la densidad de población, la presencia de

servicios especializados y el porcentaje de la población económicamente activa en el sector primario, en

donde de manera considerable se presentan carencias en los puntos más alejados de los centros urbanos

(Carriazo, F.y Reyes, M., 2012)

Ruralidad

7 Fortalecimiento de redes urbanas y rurales entre municipios intermedios con territorios rural-urbanos y

rurales-profundos (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012)

8 Entendimiento territorial de lo rural, lo cual no debe haber sido administrado como un componente

residual de los centros urbanos (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012)

Des

arr

oll

o t

erri

tori

al

inte

gra

do

y r

ura

l

9 Área que rodea los centros urbanos y se componen de ecosistemas, con población que vive en redes que

se conforman de una manera diferente que el de la ciudad

10

Los “territorios rural-profundos” se deben articular de los rural-urbanos y no considerar que los

habitantes “viven en el campo practicando agricultura y otras actividades primarias” (Berdegué, J. y

Meynard, F., 2012, pág. 2)

Topofilia

11 Identificación de la geografía del mercado laboral que localiza los patrones de desplazamiento de la

comunidad entre sus lugares de residencia y de trabajo (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012)

12 Desde el espíritu, la población trace unos ideales a partir de la revitalización de estructuras sociales y

económicas existentes bajo la optimización de los recursos (Yory, 2013)

13 El desarrollo autónomo se forja desde las relaciones y vínculos que se han creado por los grupos sociales

en la construcción de una identidad y propia cultural que la diferencia de otras comunidades

14

Desde la visión de las “islas de sustentabilidad”, tienen como fin la búsqueda de una transformación de

los territorios a partir del empoderamiento de comunidades reconocidas legalmente, las cuales cuentan

con objetivos comunes entre sí con otros actores sociales

Des

arr

oll

o e

nd

óg

eno

y l

oca

l

15

Proceso en el que la población desarrolla sus capacidades propias de tal forma que puedan mejorar su

calidad de vida, ampliar sus conocimientos y la obtención de recursos económicos para una vida digna

(Vázquez-Barquero, 2007)

Desarrollo de

capacidades

propias de la

población

16 Se da, en la medida que una comunidad pueda concebir nuevas ideas y proyectos que les permitan utilizar

sus recursos y encontrar soluciones a sus necesidades y problemas propios

17 Posibilidad de entender el desarrollo territorial a partir de las construcciones sociales y la producción

social del hábitat

18 Posible aplicación para diferentes estrategias de planeación y políticas de orden territorial, como en la

cultura, la sociedad, la política y lo ambiental (Vázquez-Barquero, 2007)

Fortalecimiento

institucional

19 Empoderamiento de las administraciones locales pequeñas entusiasman a la búsqueda en la gestión del

control equitativo del gasto público central

20 Afianzamiento de entes territoriales con las políticas entre una relación reciproca de gobernantes y

gobernados, realizando así unas acciones de mutuo beneficio. (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012)

21 Políticas de descentralización para desincentivar las migraciones poblacionales desde las áreas rurales a

áreas urbanas en búsqueda de oportunidades

22 Impedir el crecimiento desorganizado en áreas metropolitanas teniendo en cuenta las disposiciones de los

territorios rurales

Fuente: elaboración propia a partir de la identificación de estrategias clave en la dimensión del territorio rural

que presenta el caso de estudio, donde los autores se relacionan en la medida que las variables se acogen a las

características del fenómeno estudiado. Realizada el 26 de octubre de 2018.

Desde las referencias dadas por el marco legal del ordenamiento territorial se establece un

orden jerárquico de actuación, frente a las disposiciones de las leyes en el marco nacional, regional



y local. A diferencia de las dimensiones del desarrollo territorial, se destaca la aplicación sin

importar el nivel escalar, pero manteniendo la directriz del ente municipal como base para ejercer

la geografía alternativa e indeterminada de las relaciones regionales.

Se destaca que, para el entendimiento del territorio, las directrices del ordenamiento

territorial funcionan bajo el sistema escalar desde el departamento, la provincia y el municipio

concentrándose en sus límites político-administrativos para el caso de estudio. No obstante, para

el desarrollo territorial, infieren las dinámicas y relaciones económicas funcionales regionales,

mediante la conectividad de vías departamentales y municipales con sus municipios y centros

poblados circunvecinos, tal como se muestra en la Figura 1 Ordenamiento Territorial desde las

escalas de división político-administrativa, frente a las dinámicas de relaciones económicas

regionales por conectividad en el Desarrollo Territorial del municipio.

El ordenamiento y desarrollo territorial desde la visión de los actores

estratégicos locales

La identificación de la visión local del ordenamiento y el desarrollo territorial para el

municipio de Quipile, partió desde las entrevistas abiertas y biográficas a los actores estratégicos

del territorio. La lista de los actores entrevistados se presenta a continuación en la Tabla 5, donde

el No. 1 corresponde al alcalde con el secretario de infraestructura y planeación para el periodo de

2016 a 2019; el No. 2 fue alcalde en dos oportunidades para los periodos de 2004 a 2007 y 2012 a

2015; y el No. 3 fue el primer alcalde elegido por voto popular después del Acto Legislativo 01 de



1986. El orden está estipulado para la síntesis de las respuestas a las preguntas en la Tabla 6 y

Tabla 7:

Tabla 5 Actores estratégicos entrevistados

No. Nombre Posición actual Periodo Partido político

1

Pedro Aponte Alcalde

2016-2019

Centro democrático

Saúl Luna Secretario de

Planeación

2 Cristóbal Sierra Exalcalde 2004-2007 y

2012-2015

Movimiento comunal - Alianza Cambio

Radical y Partido de la Unidad Nacional

3 Gustavo Medina Exalcalde 1988-1990 Conservador

Fuente: elaboración propia a partir de las entrevistas realizadas. Realizada el 11 de noviembre de 2018.

Las preguntas acerca del ordenamiento territorial del municipio, se realizaron en relación

con la visión retrospectiva, actual y prospectiva que se esperaba tener de los entrevistados, por lo

que en referencia a los artículos que promulgan la armoniosa concurrencia entre sus instrumentos,

así como las directrices enmarcadas en el EOT, se refleja el actuar político de las administraciones

municipales, razón por la cual, a continuación en la Tabla 6 se relacionan las respuestas de los

entrevistados para cada pregunta:

Tabla 6 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del ordenamiento territorial

Visión desde el ordenamiento territorial

Referencia Preguntas

Act

ore

s

Respuestas

Artículo 21

de la Ley

388 de 1997

¿Cómo han

aplicado las

directrices del

EOT en la

formulación de

los Planes de

Desarrollo para

sus periodos de

gobierno?

1

“Se aplicaron conforme a los estudios que hizo la consultoría para la elaboración del Plan de

Desarrollo, el cual fue a partir de análisis principalmente en temas de la salud, agricultura,

economía y transporte. Los cuales fueron insumos para la proyección de metas a desarrollar en

el Plan de Desarrollo.”

2

“La directriz principal fue desde el medio ambiente, lo que permitió hacer un manejo de las

basuras, las cuales estaban a cielo abierto, así como el manejo de salubridad para el matadero

municipal.”

“Por otra parte, se estableció una actualización catastral para el primer periodo de gobierno.

Para el segundo se tuvo en cuenta las instancias territoriales en cuanto a la gestión del riesgo,

en su definición y prevención.”



Acto

Legislativo

01 de 1986

¿Tuvo que

aplicar políticas

de

ordenamiento

territorial en su

gobierno?

3

“Como primer alcalde elegido por voto popular tenía mucha autonomía territorial, lo que

permitió una total independencia administrativa y financiera. El gobernador de turno no tenía

ningún poder administrativo, por lo que el municipio era ordenado con total independencia, al

no existir la Ley 80 de 1993.”

“No existían directrices de ordenamiento territorial, porque no existían secretarias de

planeación ni municipales ni departamentales. Todo se hizo de nuevo, y las obras públicas se

hacían con autonomía a veces con algunos recursos del departamento y en otros casos con

aportes del Comité de Cafeteros de Cundinamarca.”

Artículo 21

de la Ley

388 de 1997

¿Cómo cree que

se deberían

articular las

directrices del

EOT con los

Planes de

Desarrollo?

1

“La consultoría que está haciendo el ajuste del EOT, con el apoyo de la secretaría de

planeación departamental y la CAR, se está encaminando a resolver la definición de zonas

donde hay riesgo. Por otra parte, esto se apoya a que el EOT debe dar los mecanismos para que

se desarrollen las áreas de expansión, así como las vías y la vivienda en las cuatro

inspecciones, ya que los lineamientos existentes son muy limitados para desarrollos futuros.

La visión para los futuros Planes de Desarrollo se debe siempre hacer acompañado de las

comunidades, principalmente de profesores y líderes de las juntas de acción comunal.”

2 “Una de las principales limitantes para la articulación de un nuevo EOT es que Quipile al ser

un municipio de sexta categoría, tiene bajo presupuesto para la formulación. Se debe articular

con el apoyo de los entes del departamento y la CAR.”

Artículo 41

de la Ley

152 de 1994

¿Cómo cree que

se debió haber

hecho el

ordenamiento

territorial en el

municipio?

3 “Desde el momento que se aprobó la elección popular de alcaldes, debió haber normas de

ordenamiento y desarrollo territorial. No se necesitaba tanta burocracia para poner el municipio

en vía de desarrollo.”

Artículo 14

de la Ley

1454 de

2011

¿Considera la

opción de hacer

una integración

administrativa

con algún

municipio

vecino?

1

“Es bueno siempre y cuando haya común acuerdo, lo malo es debido a que cada alcalde

obedece a sus propios intereses, es difícil desarrollar proyectos así. Hacer convenios

interadministrativos con otros municipios es complicado, nunca se ponen de acuerdo los

alcaldes.”

“Por ejemplo, se realizó una alianza estratégica con más municipios en la adquisición de

maquinaria para el alquiler y beneficio desde 2008, pero esta investigada por la contraloría y no

se ha podido operar bien.”

2

“Desde la visión de un mundo globalizado, es posible hacerse una integración administrativa

porque la ley, desde la Constitución de 1991 lo prevé.

Quipile tiene el potencial por su posición estratégica. Para el Tequendama con el municipio de

La Mesa, el cual tiene infraestructura de conexión regional. Para Magdalena Centro con el

municipio de Pulí con proyectos regionales y ambientales.”

Constitución

de 1991

¿Con qué

municipio

vecino tuvo

mayor

interacción? Y

¿Con cuál vería

una posible

integración?

3

“Lo que había en esa época era buena vecindad con los municipios vecinos, por ejemplo, el

municipio de Anolaima, La Mesa y Vianí colaboraban con préstamos de maquinaria en épocas

invernales. No existían convenios interadministrativos, todo se hacía de palabra y apoyo

mutuo.”

“Actualmente considero que podría haber una alianza administrativa como potencial con Pulí,

conexión vial entre La Sierra, Alto del pino, La hoya, Valparaíso y Pulí.”

Constitución

de 1991

Ley 152 de

1994

¿Cómo

participó el

gobierno en el

desarrollo de

programas y

proyectos de

1

“El gobierno nacional participó en proyectos de vivienda, cofinanciando un porcentaje alto,

con la participación de más entes públicos-privados (como Colsubsidio y el Banco Agrario),

dicho proyecto aún no se ha concretado.”

“Se ha recibido apoyo desde la Secretaria de Agricultura con la capacitación a agricultores con

el cultivo de aguacate hass en la parte alta del municipio localizada en la inspección de Santa

Marta y La Sierra.”

“El SENA ha apoyado con capacitación de cultivos de champiñones apoyando a las víctimas

de la violencia.”



Ley 388 de

1997

fortalecimiento

de la movilidad,

educación,

vivienda,

servicios

públicos,

espacio público

y

equipamientos

colectivos?

2

“Hubo participación del Gobierno Nacional en los dos periodos, para el caso de proyectos de

infraestructura. El Ministerio de Interior apoyo con la construcción de centros multimodales, lo

que permitió hacer partícipe a la comunidad. El departamento para la prosperidad social, con el

apoyo para la construcción de infraestructura con un puente vehicular.”

“El gobierno con vivienda a partir del Banco Agrario y el Departamento con la construcción de

vivienda rural. Desde el plan de gobierno se vio como una oportunidad de arraigo al territorio y

mejorar la transformación de la tierra, evitando la migración del campo hacia la ciudad y

mejorando las condiciones físicas para el hábitat.”

3

“Desde el ministro de Hacienda Edgar Gutiérrez, se creó el impuesto IVA, lo que permitió

descentralizar los recursos económicos a través de aportes a los municipios. Solamente llegaba

dicho presupuesto del IVA desde el gobierno nacional.”

“Solamente con proyectos desde la energía de Bogotá, se ayudaba con mantenimiento de redes,

así como la Asociación de Cafeteros con máquinas trilladoras del café.”

Fuente: elaboración propia a partir de las entrevistas. Realizada el 11 de noviembre de 2018.

A partir de las respuestas obtenidas por los entrevistados, se resaltan los siguientes

resultados:

La armoniosa concurrencia que promulga el artículo 2113 de la Ley 388 de 1997, es

otorgada a las entidades territoriales con autonomía territorial para su formulación, ejecución y

evaluación. Por lo que los alcaldes promovieron los instrumentos de planificación a partir del Plan

de Desarrollo con el EOT, bajo unas directrices interpretadas por medio de consultorías

contratadas.

- Desde la formulación de la Ley 388 de 1997, se han previsto las disposiciones legales

para el ordenamiento territorial; sin embargo, previo a la formulación de la misma, el

exalcalde Medina relaciona que no necesitaba de burocracia para el desarrollo del

13 El artículo 21°. – “Armonía con el Plan de Desarrollo del municipio. El Plan de Ordenamiento Territorial define a largo y mediano plazo un modelo de ocupación del territorio municipal y distrital, señalando su estructura básica y las acciones territoriales necesarias para su adecuada organización, el cual estará vigente mientras no sea modificado o sustituido. En tal sentido, en la definición de programas y proyectos de los Planes de Desarrollo de los municipios se tendrán en cuenta las definiciones de largo y mediano plazo de ocupación del territorio.” (Ley 388 de, 1997)



municipio, es decir que sus acciones se concertaban con el concejo municipal sin

necesidad de depender de alianzas políticas que se hayan pactado previamente a su

mandato, así pues, él ejercía con total autonomía territorial con una independencia

administrativa y con algunas ayudas financieras del departamento.

- La articulación de las directrices entre el EOT con los Planes de Desarrollo, es vista

por los actores entrevistados, como el apoyo que puedan aportar los entes

administrativos del departamento y la Corporación Autónoma Regional (CAR) a partir

de recursos nacionales y departamentales, también desde su concertación con la

población para ejecución de proyectos en el municipio.

- Una posible integración administrativa con otro municipio depende de la alianza

política que el alcalde tenga con el alcalde vecino. Por lo que, así la ley lo prevea en

asociaciones administrativas bajo la (Ley 1454 de, 2011), su funcionamiento continuo

también depende de las alianzas políticas que tengan los futuros alcaldes.

- La autonomía territorial otorgada desde la Constitución de 1991 y la puesta en marcha

de la Ley 388 de 1997 y la LOOT, permitió que los alcaldes tengan más instancias

administrativas a la hora de ejecutar diversos proyectos en su territorio, por lo que los

instrumentos requieren más entes para su ejecución y gestión, así como la

administración y las alianzas políticas del alcalde con actores de mayor jerarquía y

poder político.

En la misma entrevista, y con el fin de reconocer la visión prospectiva desde cómo se han

implementado las estrategias de desarrollo territorial, se buscó establecer la relación de la visión



de desarrollo territorial del municipio y las potencialidades que podría tener en el marco de las

referencias legales y las dimensiones conceptuales abordadas en la Tabla 7:

Tabla 7 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del desarrollo territorial

Visión desde el desarrollo territorial

Referencia /

Dimensión Preguntas

Act

ore

s

Respuestas

EOT de

Quipile

Desarrollo

endógeno y

local

Desarrollo

territorial

integrado y

rural

¿Qué

potencialidades

encontró desde

la visión

agropecuaria y

rural del

municipio?

1

“La economía de Quipile se basa principalmente en la producción de café y panela, algunas

secundarias como el mango y el aguacate y la principal falencia es que hace falta mano de obra

para trabajar en las fincas productoras.”

“Una de las principales fuentes de trabajo y aporte a la economía municipal es a partir de la

caña de azúcar, y se potencializó a partir de la construcción de una planta de homogenización

de la miel para transformarla en panela ubicada en la inspección de La Virgen. La idea es que a

largo plazo se cree un centro de acopio de miel y desde allí se venda y se distribuya. Se espera

que se venda la miel y panela a Fe de Panela. Además, que de la panela puedan salir derivados

con productos agregados.”

2 “Desde la experiencia en el segundo mandato, el municipio demostró tener un potencial

turístico en articulación con la Secretaría de Integración Social, se articuló un plan turístico

para el municipio desde la producción agropecuaria.”

3

“Desde la potencialización de la caña de azúcar y el café, el Comité de Cafeteros siempre

apoyo en todos los proyectos relacionados. Se construyó las escuelas agropecuarias de La

Botica y de Quipilito, donde el municipio aportó los lotes y el Comité el dinero.”

“El Comité de Cafeteros era sólido, desde que había bonanza cafetera en la década de los 70’,

donde tenían recursos propios para hacer obras con las alcaldías y carreteras regionales como la

conexión entre La Hoya de Quipile y la vereda de Versalles del municipio de San Juan de

Rioseco.”

Territorios

funcionales

Desarrollo

territorial

integrado y

rural

¿Cuáles

dinámicas

económicas,

sociales y

ambientales

regionales con

municipios

vecinos

identificaron?

1

“Principalmente el mango que se produce en las veredas de la Hoya, Candelaria y Paime se

vende al centro poblado de San Joaquín del municipio de La Mesa.”

“Todos los niños que nacen en el municipio son en el hospital de Anolaima, por lo que ningún

niño es naturalmente de Quipile, puesto que no hay sala de partos.”

“La posibilidad de una buena cosecha de aguacate hass, se vende semanalmente por canastillas

desde La Virgen y La Sierra.”

2

“El comercio lo desarrollan los privados, el estado genera la articulación y las condiciones para

que se optimicen.”

“La planta de homogenización de la miel se presentó como proyecto en la inspección de La

Virgen, donde el municipio colocó el terreno, Fe de Panela la parte técnica y el Departamento

apoyó con recursos, a partir del potencial de producción de caña de azúcar y su

comercialización regional con municipios como Jerusalén, Anapoima y La Mesa. “

3 “En esa época no se identificaban las dinámicas regionales, para ese periodo Quipile ingreso a

la CAR, pero los alcaldes no hacían parte de la junta directiva para la toma de decisiones.”

Ley 152 de

1994

¿Qué políticas

de desarrollo

nacionales y

departamentales

tuvieron que

acogerse?

1 “Ya hay políticas establecidas por la ley como las de infancia, tercera edad e igualdad de

género.”

2

“Desde el primer periodo, se acogieron a políticas de orden público, debido al problema de

violencia que tuvo, se dio con el apoyo de la fuerza pública contra grupos al margen de la ley,

lo que hizo que la población volviera a creer en las instituciones en el marco de un Estado

Social de Derecho.”



3

“No era muy necesario en esa época pedir ayuda presupuestal a la nación y a los

departamentos, debido a que los municipios navegaban solos. Por ejemplo, en educación,

Quipile siempre ha dependido de la Secretaría de Educación departamental, entonces los

profesores y la administración estaban ligados desde el departamento. El municipio con

recursos propios hacía adecuaciones locativas y mantenimiento de los mismos, sin ayuda del

gobierno nacional.”

Ley 152 de

1994

¿Se acogió a

alguna

estrategia de

desarrollo que

venía de la

administración

anterior?

1 “Se acogieron algunas estrategias y proyectos de la administración pasada, por tener que seguir

terminándolas, que, aunque estaban sin presupuesto, el municipio las solventó con recursos

propios.”

2

“En el primer periodo, se acogió en el tema de la cultura, donde se pusieron como muestra los

valores de la población, saliendo de la estigmatización de que era un pueblo guerrillero

En el segundo periodo, se acogió la infraestructura, desde accesibilidad vial a las áreas rurales

con construcción de placa huellas y mantenimiento de vías.”

3 “Todo empezó nuevo, como los alcaldes eran puestos por el gobernador, no había algo que

acogerse desde la administración anterior.”

Conpes

3870 de

2016

¿Qué

limitaciones

tuvieron para

desarrollar sus

Planes de

Desarrollo?

1

“La falencia que se tuvo al formular el Planes de Desarrollo fue en la falta de información

censal en cifras y proyección de metas, por ejemplo, de 550 estudiantes actuales se pronosticó

aumentar en un 20%, pero ¿de dónde van a traer 110 estudiantes más?, lo que se propuso es

mantenerlos y evitar la deserción.”

“Otra falencia fue la proyección de una clínica de partos en el municipio, pero en el tema de la

salud, el municipio de Anolaima ya tiene el control.”

2

“Una de las grandes limitantes es que el municipio es de sexta categoría.”

“Desde el primer gobierno se hizo la actualización catastral, porque el municipio requería

generar recursos con el cobro del predial, y abordar más metas del Plan de Desarrollo.”

“Para el segundo periodo, la falta de recursos para la formulación de proyectos, pues había que

generar una conciencia de pago de impuestos a la población y así mismo mostrar resultados de

gestión.”

Constitución

de 1991

¿Qué

limitaciones

tuvo para

desarrollar su

Plan de

gobierno?

3

“Las dificultades eran de orden económico, el dinero era justo, pero alcanzaba para lo

necesario.”

“El gobierno se hizo desde las obras públicas, la educación y la salud.”

“En obras públicas se hizo mantenimiento de vías y carreteras nuevas. Así como el

mantenimiento de las 32 escuelas y centros médicos.”

Fuente: elaboración propia a partir de las entrevistas. Realizada el 11 de noviembre de 2018.

A partir de las respuestas obtenidas por los entrevistados, se resaltan los siguientes

resultados:

- Los alcaldes han potencializado la visión agropecuaria y rural del municipio

principalmente a partir de la producción de caña de azúcar, café, panela, mago y

aguacate mediante proyectos de inversión. Tal como lo estipula el EOT, sus acciones

administrativas están encaminadas que el municipio sea un importante comercializador

de dichos productos en la región, razón por la cual, se aplican de manera implícita



ideales teóricos de desarrollo endógeno local y de desarrollo territorial integrado y

rural.

- En el marco de los Territorios funcionales y las políticas públicas subregionales, con

la optimización de lazos y redes alternas de interacción de mercados laborales y

prestación de servicios en escalas supramunicipales, los alcaldes reconocen dos polos

de desarrollo importantes, los cuales son las inspecciones de La Virgen y La Sierra

vinculadas con municipios vecinos a partir de la producción agropecuaria y la

comercialización.

- Desde la percepción de los entrevistados no ha habido una política de desarrollo clara

desde el gobierno nacional y departamental, por lo que el municipio se ha acogido a las

políticas generales establecidas por la ley como las de infancia, tercera edad e igualdad

de género. No obstante, los alcaldes reconocieron que lo más notorio por parte del

gobierno nacional, fue cuando atendió durante la situación de violencia que tuvo el

municipio en la década de los 90, mediante la presencia del Estado con el apoyo de la

fuerza pública.

- La construcción de un nuevo gobierno empezó gracias a la elección popular14, visto

desde el primer alcalde, quien comenzó la ejecución de proyectos de infraestructura y

14 La elección popular se dio gracias al Acto Legislativo 01 de 1986 y su desarrollo en la Ley 78 del mismo año, lo que permitió a los colombianos la posibilidad de elegir a los candidatos mediante el voto popular en los municipios.



equipamientos acordes a sus necesidades planteadas. La continuidad de los proyectos,

más adelante, se vería dependiente de las vigencias futuras que los alcaldes dejaran para

los años posteriores al de su mandato, sin embargo, para los últimos alcaldes depende

de las alianzas e intereses políticos que hubiese entre los dos mandatos.

- El municipio al ser de sexta categoría, siempre ha tenido dificultades y limitantes en la

proyección de metas para el Plan de Desarrollo, por consiguiente, los entrevistados

aluden a la carencia de capacidad técnica para abordar en su totalidad la información

catastral y censal de la población que permita la proyección de metas más realistas

sobre todo en áreas rurales.

Hallazgos

Contraste desde la visión de los actores estratégicos con los atributos del

desarrollo territorial

La identificación de los veintidós (22) atributos definidos en la Tabla 4 Dimensiones y

atributos de las estrategias de desarrollo territorial, aportan una valoración para que las tres

teorías definidas del desarrollo territorial se apliquen en el municipio de Quipile. El cumplimiento

de los atributos es valorado a partir de las respuestas de los actores estratégicos entrevistados en la

Tabla 7 Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del desarrollo territorial, desde su

experiencia como administradores del municipio, y bajo la visión prospectiva a futuro de lo que

permitirá el progreso del municipio.



A continuación, en la Figura 3, se consignan los veintidós (22) atributos; del primer al

octavo atributo corresponde a la teoría de los “territorios funcionales”; del atributo nueve al

catorce corresponde a la teoría de “desarrollo territorial integrado y rural”; y del atributo quince

al veintidós corresponde a la “teoría de desarrollo endógeno y local”.

La clasificación de cumplimiento valorativo de los atributos es ponderada, bajo el criterio

de contraste entre las cinco respuestas de los entrevistados sobre las preguntas de la Tabla 7

Respuestas de los actores estratégicos desde la visión del desarrollo territorial con los veintidós

(22) atributos de la Tabla 4 Dimensiones y atributos de las estrategias de desarrollo territorial, lo

que posteriormente permitió establecer que el municipio de Quipile tenga un cumplimiento alto,

mediano o bajo en el marco de la aplicación de estrategias de ordenamiento y desarrollo territorial.



Figura 3 Valoración desde la identificación de los atributos del desarrollo territorial frente

a la respuesta de los actores estratégicos

Fuente: Elaboración propia a partir del contraste entre los atributos de las tres teorías abordadas del desarrollo

territorial, con las respuestas de los actores estratégicos entrevistados. Realizada el 14 de marzo de 2019.



Desde la estimación del desempeño de los atributos en la Figura 3, se identifican los más

bajos de complimiento con carencias, como el No. Doce (12) “Desde el espíritu, la población trace

unos ideales a partir de la revitalización de estructuras sociales y económicas existentes bajo la

optimización de los recursos (Yory, 2013)” en la teoría del Desarrollo territorial integrado y rural

y, el atributo veintidós (22) “Impedir el crecimiento desorganizado en áreas metropolitanas

teniendo en cuenta las disposiciones de los territorios rurales”15 en la teoría del Desarrollo

endógeno y local, cuyos desempeños infieren en las directrices de orden nacional y regional, donde

la población rural va en búsqueda de mayores oportunidades a municipios o distritos más grandes.

No obstante, atributos como el cinco (5) “Gradiente urbano-rural se extiende a partir de

lazos y redes alternas de interacción de mercados laborales y de bienes y servicios” en la teoría

de los Territorios funcionales, y el atributo quince (15) “Proceso en el que la población desarrolla

sus capacidades propias de tal forma que puedan mejorar su calidad de vida, ampliar sus

conocimientos y la obtención de recursos económicos para una vida digna (Vázquez-Barquero,

2007)” en la teoría del Desarrollo territorial integrado y rural, se caracterizan por el complimiento

casi en su totalidad, debido a factores implícitos de las directrices del ordenamiento territorial en

el componente rural impartidas por la (Ley 388 de, 1997) que, desde el orden nacional hasta el

15 Hace referencia de manera indirecta al área metropolitana de Bogotá y sus municipios circunvecinos, debido al polo de atracción que se da por la búsqueda de nuevas oportunidades de la población proveniente de municipios rurales como Quipile. Esto se debe a las dinámicas de metropolización y conurbación que han permitido el crecimiento desorganizado de dichos territorios.



local, el EOT del municipio en su visión de productividad económica y desarrollo local, propendió

a que los alcaldes utilicen herramientas para que las condiciones se hayan dado. Lo anterior, con

el fin de identificar las directrices del ordenamiento territorial que contemplan la mejora de los

atributos en mención.

Para las tres teorías abordadas, el municipio de Quipile se destaca por el cumplimiento

parcial en promedio general, razón por la cual, la situación actual da para que los mecanismos

legales establezcan directrices de ordenamiento territorial que contemplen cada uno de los

atributos, así como la definición del rol de actores estratégicos para su gestión en el territorio.

Directrices del ordenamiento territorial y actores que se contemplan en los

atributos del desarrollo territorial

Desde la escala nacional, regional y local para el orden de las directrices que imparten

referencias de orden normativo bajo un marco legal, se estipulan que algunas mencionan y

contienen pautas para que los atributos del desarrollo territorial puedan continuar ejecutándose, en

el marco de la autonomía, concurrencia y complementariedad que ejercen los mandatarios del

municipio y el departamento. En la Tabla 8, se disponen las referencias generales de las leyes,

normas y herramientas del ordenamiento territorial a disposición de contemplar el cumplimiento

ponderado de los atributos.



Tabla 8 Directrices del ordenamiento territorial que contemplan la mejora de los atributos

del desarrollo territorial

Con

cep

tos

Atr

ibu

to N

o. Directrices del Ordenamiento Territorial que lo contemplan

Nacional Regional Local

Ley 152

de 1994

Ley 388

de 1997

Ley

1776 de

2016

Conpes

3870 de

2016

Ley 1452

de 2011

Plan de

Desarrollo de

Cundinamar

ca

EOT de

Quipile

Plan de

Desarroll

o de

Quipile

Ter

rito

rio

s fu

nci

on

ale

s

1 Component

e Rural Situación de la

ruralidad

POD

Integración regional

Productivida

d económica

y desarrollo

local

Dimensión

socio-cultural

2 Desde la

Constitució

n de 1991

Modelo de

desarrollo

económico

regional

Nuevos

parámetros

Integración y

gobernanza

Integración

regional

3 Zidres

Aumento de

capacidad de la

descentralizaci

ón

Competitividad

sostenible

Productivida

d económica

y desarrollo

local

4 Punto 4 del

artículo 1 Integración

regional Integración

regional

Dimensión

económica

5

Component

e rural

Productivida

d económica

y desarrollo

local

6 Integración y

gobernanza

Situación de

la ruralidad

7 Zidres Nuevos

parámetros Competitividad

sostenible

8 Component

e rural POD

Dimensión de

ambiente

natural y

servicios

públicos

Des

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oll

o t

erri

tori

al

inte

gra

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ru

ral

9 Component

e rural

Zidres POD Situación de

la ruralidad Dimensión

socio-cultural

10 Situación de la

ruralidad Competitividad

sostenible Productivida

d económica

y desarrollo

local 11

Modelo de

desarrollo

económico

regional

Nuevos

parámetros POD Dimensión

económica

12 Situación de

la ruralidad

Dimensión

socio-cultural

13

Integración regional

Productivida

d económica

y desarrollo

local

Dimensión

económica

14 Zidres Situación de la

ruralidad



Des

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oll

o e

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óg

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y l

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l

15

Aumento de

capacidad de la

descentralizaci

ón

Situación de

la ruralidad

Dimensión

económica

16 Integración regional

Dimensión

socio-cultural

17 Zidres Componente

rural

Integración y

gobernanza

Productivida

d económica

y desarrollo

local

18 Desde la

Constitució

n de 1991

Articulo 21

Aumento de

capacidad de la

descentralizaci

ón

19 Planes de

Desarrollo

Desde la

Constitució

n de 1991

Modelo de

desarrollo

económico

regional

Competitividad

sostenible

20 Punto 4 del

artículo 1

Component

e rural

Nuevos

parámetros

21 Component

e rural

Modelo de

desarrollo

económico

regional

Situación de

la ruralidad

Dimensión

económica

22

Fuente: elaboración propia a partir de la identificación de las directrices el ordenamiento territorial que

aplican a los atributos del desarrollo territorial. Realizada el 24 de febrero de 2018.

La descripción de las referencias contempla que cada atributo tenga cierto cumplimiento,

dependiendo de las disposiciones legales que hayan sido pactadas para el municipio. Las

directrices nacionales y regionales coartan las decisiones locales de los actores estratégicos

identificados en el territorio, para este caso, algunos responsables en las disposiciones

administrativas participan para que el Ordenamiento Territorial se siga cumpliendo, aplicando y

mejorando. Razón por la cual en la Tabla 9 se incluye, además la participación de los mismos para

cada atributo del desarrollo territorial en aras de la gestión urbana que existe en Quipile.

Tabla 9 Participación de los actores estratégicos del territorio en la toma de decisiones para

la mejora de los atributos del desarrollo territorial

Con

cep

tos

Atr

ibu

to N

o.

Actores estratégicos responsables

Alcalde

municipal Exalcaldes

Administrativos

de la alcaldía

municipal

Participantes del

Ordenamiento

Territorial del

Municipio

Gobernador

del

departamento

Administrativos

de la

gobernación

departamental

Líderes

comunales

Habitantes

rurales y

urbanos

Ter

rit

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2 X X X



3 X X X X X

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8 X X X

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13 X X X

14 X X X X

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15 X X X

16 X X X

17 X X X X

18 X X X X X

19 X X X

20 X X X X X

21 X X X

22 X X X X

Fuente: elaboración propia a partir de la identificación de los roles que los actores estratégicos del territorio

identificados, quienes influyen en la toma de decisiones para la mejora de los atributos del desarrollo territorial.

Realizada el 24 de febrero de 2018.

Los atributos que cumplen con carencias, son dependientes de la visión que las estrategias

de planeación del desarrollo territorial tengan desde la escala a nivel del gobierno nacional, por lo

que, además de alterar la articulación en la práctica por sus actores estratégicos, se desvanecen por

una ruptura entre lo que proponen las leyes nacionales con lo que pasa en el territorio local, siendo

así una ausencia o desconocimiento de los dispositivos del ordenamiento territorial, por



consiguiente, los alcaldes intentan suplir algunas necesidades del municipio esperando el apoyo

de las entidades territoriales regionales y nacionales.

En la siguiente escala, los atributos que cumplen parcialmente dependen de la aplicabilidad

y disponibilidad de normas, leyes y herramientas del ordenamiento territorial para cada caso en

particular, sin embargo, gobernadores departamentales y participantes del ordenamiento territorial

del municipio propenden a la aplicabilidad mediante intereses y alianzas políticas en donde la

población urbana y rural se vea o no beneficiada.

Finalmente, los atributos que cumplen casi en su totalidad, se caracterizan por la

continuidad directa de políticas de ordenamiento territorial desde la escala nacional, regional y

local en el marco de la descentralización, donde el gobierno nacional, los gobernadores

departamentales y los alcaldes reconocen y aplican las estrategias mediante los Planes de

Desarrollo mediante los proyectos para cada periodo de gobierno, aportando a la articulación con

la población urbana y rural del municipio mediante las dinámicas territoriales y rurales en los

mercados laborales.

Proyectos de inversión locales, como articulación de las directrices del

ordenamiento territorial en el municipio de Quipile, bajo las estrategias del desarrollo

territorial nacionales y departamentales

El mecanismo de la centralización que aún opera el Estado desde las directrices del

ordenamiento territorial a escala nacional, presidió una desarticulación en la transición a la escala

local, siendo un pivote de coyuntura la escala regional. Razón por la cual, existe un imaginario de



acción frente a los territorios rurales construido por el gobierno nacional, quien a su vez generó

apoyo mediante su Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y el Plan de Desarrollo de

Cundinamarca 2016-2020, en donde Quipile se manifiesta bajo unos programas, metas e

indicadores para el cuatrienio en su Plan de Desarrollo 2016-2020 con la ejecución de proyectos

de inversión en las dimensiones sociales, culturales, ambientales, de servicios públicos,

económicos e institucionales; siendo determinados por las decisiones impuestas por el gobierno

nacional y departamental.

Los proyectos de inversión local, se destacan por ser la finalidad y el alcance en que la

alcaldía municipal decanta el desempeño de sus metas del Plan de Desarrollo durante el cuatrienio

y, además da cumplimiento parcial a los atributos del desarrollo territorial puntualmente en los

siguientes proyectos: 1) equipamiento municipal planta de homogenización de la miel en la

inspección de La Virgen, 2) mejoramiento de vivienda cuantitativo y cualitativo “vive en Quipile”,

3) acueducto inclusivo y alcantarillado efectivo, 4) asociativo y emprendimiento agropecuario, 5)

natural y agro turista y 6) equipamiento municipal plaza de mercado del casco urbano.

Adicionalmente, los proyectos se estructuran y contemplan la participación entre actores

estratégicos del territorio, quienes llegan a acuerdos en el marco de una gestión urbana municipal.



Por otra parte, desde la escala nacional se contemplan las visiones de desarrollo

internacionales como los Objetivos de Desarrollo Sostenible16, las cuales aportan al planteamiento

de ejes estratégicos, programas y subprogramas para que el gobierno haya dado cumplimiento a

su Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y al Plan de Desarrollo de Cundinamarca 2016-2020.

No obstante, en el Plan de Desarrollo de Quipile 2016-2020 se plantean dimensiones y sectores en

donde los programas y las metas de resultado obedecen a concebir proyectos de inversión desde

el desarrollo territorial local, debido a las situaciones de interacción locales y regionales de la

población, quienes bajo iniciativa propia establecen mecanismos diferentes a los que se rigen por

las políticas regionales y nacionales. A continuación, en la Figura 4 se revela la articulación de las

estrategias del desarrollo territorial planteadas para dar cumplimiento parcial a los atributos del

desarrollo territorial, desde la escala internacional, nacional y regional en donde la escala local se

ha desarticulado para la formulación los programas y metas, pero que son de igual manera,

proyectos de inversión identificados por los actores estratégicos entrevistados:

16 Tomado de la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Una oportunidad para América Latina y el Caribe, de las Naciones Unidas. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (U.N. CEPAL, 2018)



Figura 4 Articulación de las estrategias del desarrollo territorial desde la escala

internacional, nacional y regional y desarticulación en el Plan de Desarrollo Municipal

Fuente: Elaboración propia a partir del resultado de la identificación de las estrategias que aportan al cumplimiento

del desarrollo territorial acogidos por los Planes de Desarrollo. Realizada el 24 de marzo de 2019.



Los seis (6) principales proyectos de inversión identificados por los actores entrevistados,

son consecuencia de políticas de descentralización perfeccionadas desde la Constitución de 1991,

que además apoyan al cumplimiento de los atributos del desarrollo de manera implícita, sin

embargo, la desarticulación entre la herramienta de planeación local con las subsecuentes,

propende a que la propuesta de gestión se articule a los ejes estratégicos ya planteados por los

planes de desarrollo de escala regional y nacional. Por consiguiente, los próximos instrumentos de

planificación determinados mediante la implementación de los POT Modernos estipulados por el

(Conpes 3870, 2016), deben hacer precisión en la definición de directrices y estrategias ligadas

directamente a los Objetivos de Desarrollo Sostenible, consecuente con sus escalas nacionales y

regionales de los planes de desarrollo.

Desde la identificación de 1) las directrices de ordenamiento territorial a partir de la escala

nacional, departamental y municipal; 2) las estrategias de desarrollo territorial mediante los

veintidós (22) atributos y 3) la visión de los actores estratégicos entrevistados en su actuar en el

territorio, se dan los parámetros para implementar una propuesta de gestión urbana que contemple

las tres teorías de desarrollo territorial con las dimensiones, directrices y dimensiones de los

instrumentos de planificación locales, regionales y la acción a realizar por parte de los actores

estratégicos del territorio. Por lo tanto, el municipio de Quipile se destaca por tener un

cumplimiento ponderado de las teorías y el condicionante de los dispositivos nacionales y

regionales en el marco normativo, por consiguiente, es de importancia la identificación de éstos y

el rol de cumplimiento entre los actores para que la propuesta tenga las herramientas de aplicación.



Capítulo 6

Propuesta de gestión

Lineamientos para la articulación de las directrices ordenamiento con las

estrategias de desarrollo territorial

La propuesta de gestión consta de los lineamientos para mejorar el desempeño de los

atributos de los Territorios funcionales, el Desarrollo territorial integrado y rural y el Desarrollo

endógeno y local, que actualmente cumplen con carencias, con el fin de complementar la

formulación de los próximos Planes de Desarrollo para el municipio de Quipile, partiendo desde

las directrices de ordenamiento y las estrategias de desarrollo territorial en las escalas regionales y

nacionales a disposición del marco legal para el año 2019.

Desde los veintidós (22) atributos de desarrollo territorial con alto, mediano o bajo

cumplimiento, se establecen unos aspectos relevantes para la mejora de los mismos, así como la

participación de los actores estratégicos desde su rol jerárquico. Así pues, las teorías son

desglosadas a continuación en la Figura 5 bajo principios de armonía y asociatividad entre las

directrices de ordenamiento y las estrategias de desarrollo a las que pueden acogerse.

Consecutivamente, de describe el diagnóstico de la situación actual desde los resultados obtenidos

a partir de los actores entrevistados y la acción a realizar mediante la participación de los mismos.



Figura 5 Esquema de propuesta de gestión

Fuente: Elaboración propia de la propuesta de gestión urbana para la mejora del cumplimiento de los atributos de

desarrollo territorial como aporte a los próximos Planes de Desarrollo Municipales. Realizada el 11 de abril de 2019.



A partir de la propuesta de gestión, cabe resaltar que las directrices del ordenamiento

territorial mencionadas se conciben como aplicables para las tres teorías abordadas, puesto que sus

implicaciones normativas comparecen desde las pautas nacionales y regionales. No obstante, los

ejes estratégicos y los programas mencionados del Plan de Desarrollo de Cundinamarca 2016-

2020 contienen subprogramas que la Gobernación de Cundinamarca emplea en el marco de

cumplimiento de su gobierno departamental, por lo que son estrategias que tienden a la integralidad

sinérgica de la región funcional, apoyadas de la visión rural. Posteriormente, se decantan las

principales directrices denominadas por el EOT municipal y las dimensiones abordadas por el Plan

de Desarrollo de Quipile 2016-2020 que trascienden para que el municipio llegue a tener un

diagnóstico actual de cómo están funcionando dichas teorías en tres categorías de análisis:

- Procedimental: refiere al hecho de tener la identificación de leyes que apoyan a que la

teoría de desarrollo pueda ejercerse mediante mecanismos y dispositivos en las

directrices del ordenamiento territorial, pero que, por su condición legal, se desconocen

o se aplican de manera intrascendente.

- Normativo: refiere a la sobreposición de leyes, decretos y normas o a un posible vacío

que haya en las directrices del ordenamiento territorial, las cuales se tergiversan o no

contemplan el ejercicio conceptual de la teoría de desarrollo.

- Conceptual: refiere a que la teoría de desarrollo abordada puede tener mal

interpretaciones en su aplicabilidad mediante las directrices del ordenamiento y las

estrategias de desarrollo territorial.



El anterior procedimiento al que pueden acogerse los próximos tomadores de decisiones

del territorio para lograr un desarrollo integral, debe tener en cuenta la existencia de un aparato

burocrático y administrativo local el cual proceda a la identificación de las potencialidades y

problemáticas del territorio, cuya función propenda a la definición de estrategias y proyectos para

los próximos planes de desarrollo locales, siendo ajeno a las dinámicas electorales y que pueda

establecer un proyecto de desarrollo durable (Molano & Méndez, 2017). Surge la figura del alcalde

como pivote central de alianza entre actores regionales y el afianzamiento con actores locales;

quien a su vez lidera la formulación del Plan de Desarrollo Municipal, hasta la aplicabilidad y

seguimiento de los atributos de desarrollo territorial. Para el caso de las tres teorías de desarrollo

territorial abordadas, se considera como complemento las siguientes acciones.

Para el caso de los Territorios funcionales, la pauta fundamental confiere la identificación

de los flujos de desplazamiento entre los lugares de trabajo con los de vivienda de la población,

conforme las dinámicas productivas agrícolas ya establecidas en la “geografía alternativa”

denominada por (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012) para que el municipio pueda pasar de ser un

“Territorio rural profundo” a un “Territorio rural-urbano”. A partir de instrumentos como las

Unidades de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA) y mediante la identificación de áreas que

se encuentren aisladas de los centros urbanos más significativos, así como la baja densidad

poblacional e infraestructura deficiente, los cuales son requisitos imprescindibles para ser parte de

las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social, (ZIDRES) (Ley 1776 de, 2016).

Por lo anterior, el alcalde desde la etapa electoral y en la entrada de vigencia de la administración

municipal, logre hacer alianzas estratégicas con alcaldes vecinos y participantes del ordenamiento



territorial del municipio y del departamento, con el apoyo del Estado durante la implementación,

evaluación y monitoreo de los esquemas asociativos, dando función a las asociaciones municipales

que plantea la (Ley 1454 de, 2011).

El entendimiento territorial que transgrede los límites municipales debe ser el principio

para que se den las condiciones de armonía y asociatividad de las directrices del ordenamiento con

las estrategias de desarrollo territorial, siendo los esquemas asociativos un mecanismo para

aumentar la competitividad de una o más entidades territoriales como lo mencionan (Molano &

Méndez, 2017, págs. 122-124), donde se consideran elementos esenciales para su funcionamiento

como: la articulación física, la equidad territorial, la identidad socioeconómica y cultural, la

voluntad política y la participación de la comunidad; que además, sirven como modelo para que

las comunidades legalmente reconocidas, quienes están establecidas en el parágrafo 1 del artículo

29 de la Ley 1776 de 2016, -tales como los consejos comunitarios en representación de la

población rural-, sean incluidas en los procesos de producción, partiendo del ejercicio de

actuaciones “topofílicas” bajo condiciones que permitan dar legitimidad a los planes y metas

planteados por los futuros Planes de Desarrollo en el marco de la construcción social del territorio;

consecuente a lo anterior, para que el municipio cumpla funciones específicas en las “islas de

sustentabilidad” bajo los ideales de (Yory, 2013), las cuales pueden establecerse como una figura

legal a partir de la conformación de las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social,

(ZIDRES) (Ley 1776 de, 2016), dando cumpliendo a los atributos del Desarrollo territorial

integrado y rural. Los autores (Schejtman, A. y Berdegué, J., 2004) adicionalmente, lo destacan

por el hecho que los vínculos forjados por la comunidad pueden llegar a impulsar las condiciones



para que surjan estrategias que den cumplimiento a los atributos del desarrollo territorial, mediante

los líderes comunales para la formulación de políticas públicas locales dirigidas a superar la

dependencia agrícola.

Finalmente, desde los ideales del Desarrollo endógeno y local, el alcalde en su rol de

máxima autoridad del municipio, a través de sus estrategias en las dimensiones del Plan de

Desarrollo Municipal, apunta a determinar las “fuentes inmediatas de crecimiento” en términos de

la transformación de la economía local, mediante los ideales de (Vázquez-Barquero, 2007). Por

consiguiente, el entendimiento de los conceptos “endógeno” y “local” es reforzado por las

características de productividad que los habitantes rurales y urbanos ejercen en el territorio y son

representados mediante líderes comunales. Siendo así, las estrategias que apuntan al mejoramiento

de los atributos más carentes del desarrollo territorial, deben contemplar el derecho de

participación e integración entre las comunidades para el impulso de sus objetivos colectivos

regionales, apoyando así la idea de (Boisier, 2016) que, mediante la ética del crecimiento

endógeno, los individuos establecen relaciones reciprocas entre gobernantes (alcalde con el apoyo

de los participantes del ordenamiento territorial) y gobernados (líderes comunales en

representación de habitantes urbanos y rurales).

Discusión

Mediante los proyectos de inversión que se ejecutan en el municipio por medio de recursos

nacionales y departamentales, se revela la visión de los alcaldes quienes comprenden los

componentes locales y regionales de los instrumentos de planificación entre: 1) La articulación

entre las dimensiones, programas y metas planteadas en el Plan de Desarrollo de Quipile 2016-



2020 con 2) los ejes estratégicos del Plan de Desarrollo de Cundinamarca 2016-2020 y 3) las

directrices de ordenamiento territorial definidas en el EOT de Quipile. Sin embargo, lo propuesto

en las leyes de orden nacional, se articulan a políticas de bienestar que cumplen unos intereses

generales, tales como los de primera infancia, atención a la tercera edad y la participación de la

mujer. Por lo contrario, los proyectos de inversión que están aportando de manera implícita al

desarrollo local de Quipile en las dimensiones, programas y metas del Plan de Desarrollo

Municipal surgieron por la necesidad local de satisfacer algunas dinámicas económicas y sociales

de la población, mas no por una articulación directa con los ejes estratégicos del departamento y

las directrices del EOT.

Los resultados obtenidos por esta investigación aportan a la identificación de las estrategias

de desarrollo y las directrices de ordenamiento territorial, frente a lo que sucede en un municipio

determinado, en donde a partir del contraste entre sí con la visión de los actores estratégicos

entrevistados, se revelan los mecanismos que se utilizan como herramientas de planificación en el

territorio en el corto y mediano plazo, así como dimensiones, metas y programas locales en el

municipio, los cuales aportan a los atributos del desarrollo territorial.

Sin embargo, el contraste dado por la metodología propuesta, confiere susceptibilidades de

interpretación para las respuestas de los actores estratégicos entrevistados, pues la debilidad de la

investigación se debe a la variable de las respuestas respecto a su gestión como administradores

locales del municipio en la representación de haber sido el alcalde municipal. Lo anterior, propende

a demostrar que las acciones llegaron a concretarse y no a los incumplimientos en las metas del

Plan de Desarrollo durante el lapso de su periodo de gobierno, así pues, los atributos del desarrollo



tienen la variable de cumplimiento alto, bajo o medio, según lo que logró interpretarse mediante

las teorías de desarrollo.

Interpretación de los resultados

Las entidades territoriales débiles en capacidad institucional y financiera, como el caso de

estudio, en medio de las situaciones precarias al ser un municipio de sexta categoría, demuestran

tener una gestión urbana en el cumplimiento parcial de las metas de los Planes de Desarrollo

planteados desde las administraciones pasadas a pesar del presupuesto anual. Sin embargo, la

articulación real en la práctica con las directrices de ordenamiento territorial desde la escala

nacional, se concibió como una herramienta multiescalar que condiciona lo que sucede dentro de

los límites político-administrativos municipales, Ver Figura 1 Ordenamiento Territorial desde las

escalas de división político-administrativa, frente a las dinámicas de relaciones económicas

regionales por conectividad en el Desarrollo Territorial del municipio.

Pues el desarrollo territorial supera esos límites político-administrativos, y lo que transcurre

más allá, tiende a ser por la integración regional y los flujos e interacciones económicas con los

centros poblados y municipios cercanos, los cuales trasgreden sus límites mediante las vías

troncales del departamento que establecen redes de intercambio productivo y social.

La propuesta de gestión se caracteriza por dar los lineamientos de articulación para que el

diagnóstico de los atributos del desarrollo territorial identificados en la Figura 3 Valoración desde

la identificación de los atributos del desarrollo territorial frente a la respuesta de los actores



estratégicos”, vayan optimizando su cumplimiento frente a lo que sucede en el municipio, así pues,

los resultados han concordado con los atributos para cada teoría abordada de la siguiente manera:

Desarrollo endógeno y local

Se destaca como la comunidad establece los patrones de mejoramiento de la calidad de

vida, en donde determinan una fuente de crecimiento de la economía local. Desde el atributo No.

15, “proceso en el que la población desarrolla sus capacidades propias de tal forma que puedan

mejorar su calidad de vida, ampliar sus conocimientos y la obtención de recursos económicos

para una vida digna” (Vázquez-Barquero, 2007) cuyo cumplimiento es casi en su totalidad, el

alcalde Aponte y el exalcalde Sierra del municipio rescataron la potencialización de la miel y

productos derivados, así como la caña de azúcar y panela para la comercialización regional en las

practicas económicas de la población, a partir del proyecto de inversión de la planta de

homogenización en la inspección de La Virgen. Por otra parte, es de destacar que una parte de la

comunidad rescató sus cualidades de cultivos agrícolas en la potencialización de la producción

regional con programas agroturísticos de apicultura, denominado La Ruta de la Miel, mediante la

transformación del producto primario en la comercialización de productos en el sector secundario

de la economía.

Desde la postulación de (Vázquez-Barquero, 2007), la integración de la comunidad con el

gobierno local y departamental, permite que se identifiquen estrategias a desarrollar en los Planes

de Desarrollo con el fin inicial de la erradicación de la pobreza, adicionalmente en la aplicación

de estrategias, el exalcalde Sierra ratificaba que la población mayoritaria joven debía ingresar a la



vida económica activa a partir del apoyo a proyectos productivos de agricultura, evitando así la

migración a la ciudad. No obstante, desde el atributo No. 20 “afianzamiento de entes territoriales

con las políticas entre una relación reciproca de gobernantes y gobernados, realizando así unas

acciones de mutuo beneficio” (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012) cuyo cumplimiento es con carencias,

se debe a que el reconocimiento de dichas fuentes inmediatas de crecimiento, no emerge desde el

desarrollo endógeno local en la comunidad de Quipile, debido a medidas burocráticas de alianzas

políticas desde la organización del gobierno municipal partiendo por el alcalde, los miembros del

concejo y los líderes comunales.

Desarrollo Territorial Integrado y rural

A partir del empoderamiento de las comunidades, la construcción social del territorio

induce al desarrollo integrado y rural, así como la connotación de pertenencia al mundo que

menciona (Tuan, 2012) a partir del concepto de “topofilia”. Sin embargo, el sentimiento de apego

al territorio es relativo a la experiencia de cada habitante, es decir, depende de cómo ha vivido en

una época determinada en el municipio, así como algunos llegaron, edificaron y procrearon sus

raíces, otros se tuvieron que irse a causa de la violencia que vivió el municipio en la década de los

90. Así pues, en el atributo No. 12 “desde el espíritu, la población trace unos ideales a partir de

la revitalización de estructuras sociales y económicas existentes bajo la optimización de los

recursos“ (Yory, 2013) cuyo cumplimiento es con carencias, se estima que la situación de

violencia fraccionó los ideales de emprendimiento productivo, bajo el estigma social de la

guerrilla. Para ello el exalcalde Sierra trabajo en su primer mandato con estrategias desde el



gobierno nacional con apoyo del orden público y con programas de cultura para cambiar la

estigmatización de un “pueblo guerrillero”.

Desde el comportamiento, hábitos y costumbres de la población se han forjado vínculos

regionales que aportan al desarrollo de fiestas culturales que integran la productividad y la

representación común de gustos artísticos, lo que a su vez potencia la economía de productos

locales, pues desde el atributo No. 11 “identificación de la geografía del mercado laboral que

localiza los patrones de desplazamiento de la comunidad entre sus lugares de residencia y de

trabajo” (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012) cuyo cumplimiento es casi en su totalidad, se destaca

además por la infraestructura física como vías colectoras departamentales, la plaza de mercado y

polideportivos que han incrementado la promoción de productos y la participación en el deporte

mediante campeonatos intermunicipales y representaciones artísticas en ferias y fiestas de carácter

regional para el departamento.

Territorios funcionales

A partir de la concepción rural del municipio de Quipile, se ha identificado como un

territorio rural-profundo en lo que definen (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012). Desde el atributo

No. 1 “centros urbanos como punto de encuentro para el empleo de población rural que no sea

de carácter agrícola, dotándolos de mayores características de crecimiento económico diverso,

de equidad con participación política y de reducción de la pobreza” cuyo cumplimiento es con

carencias, el territorio rural-profundo de Quipile ha generado una dependencia de bienes y

servicios de territorios rural-urbanos en municipios como Facatativá o La Mesa, que por su



localización, sirven de satélites frente al polo de atracción del área metropolitana de Bogotá, debido

a que su producción con dificultades puede dejar de ser diversa por la situación de ruralidad.

Desde la elección popular de alcaldes, en su experiencia como habitantes del municipio, el

alcalde y los exalcaldes han identificado dos polos de crecimiento regional dentro del municipio,

el primero en la inspección de La Sierra, que por medio de los Planes de Desarrollo se ha invertido

en escuelas agropecuarias para la producción y comercialización regional, principalmente con Pulí,

Bituima, Vianí y San Juan de Rioseco. Por otra parte, el segundo polo de desarrollo está en la

inspección de La Virgen, por sus condiciones geográficas, se desempeña como centro de acopio

para la planta de homogenización de la miel, caña de azúcar y panela para municipios como La

Mesa, Anapoima y Jerusalén. Lo anterior con el fin de tener un cumplimiento en casi en su

totalidad para el atributo No. 5 “gradiente urbano-rural se extiende a partir de lazos y redes

alternas de interacción de mercados laborales y de bienes y servicios”. Pues el constructo regional

para la población se relaciona en el marco de los territorios funcionales, como una geografía

alternativa, según menciona (Carriazo, F.y Reyes, M., 2012), ya que hay altos grados de

interacción económica y social, mediante mercados laborales con sus áreas contiguas, sobre

pasando así, lo que menciona (Berdegué, J. y Meynard, F., 2012), a los territorios normativos, es

decir a la delimitación político-administrativa de Quipile.

Finalmente, las dimensiones del Plan de Desarrollo Municipal contemplaron

implícitamente la mejora y el cumplimiento de los atributos del desarrollo territorial, toda vez que

los proyectos de inversión tuvieran un cumplimiento social que, en casos como la Planta de

homogenización de la miel y la Plaza de mercado urbano, se contempló el emprendimiento



productivo como apoyo a las cadenas económicas del municipio y su articulación con redes

regionales. Por otra parte, proyectos como el mejoramiento de vivienda y la inclusión de agua

potable y saneamiento básico, se rigieron a factores direccionados por las políticas nacionales y

departamentales, en cumplimiento con los Objetivos de Desarrollo Sostenible.

Aporte

La aplicación de conceptos teóricos del desarrollo territorial, están ligados al caso estudio,

debido a su identificación y posible aplicación desde las estrategias y directrices del ordenamiento

territorial. Siendo así, el diseño metodológico un aporte a la articulación de las estrategias de

ordenamiento y desarrollo territorial, desde el marco legal, teórico y la visión de los actores locales

como administradores del municipio.

Se valida la hipótesis planteada desde la disposición del marco legal, el cual permite

manifestar que el ordenamiento territorial es centralista en la manera que el gobierno nacional

impone directrices en territorios rurales como el caso de estudio, donde no se aplican del todo y la

comunidad local tiende a establecer sus medios económicos en la organización minifundista de

cultivos agrícolas. No obstante, los administradores del municipio entrevistados, manifestaron el

cumplimiento de la autonomía gubernamental para la toma de decisiones otorgada desde la

elección popular de alcaldes, la cual se ve aplacada por la disposición de recursos nacionales y

departamentales por su condición de sexta categoría. Por consiguiente, la aplicación de estrategias

de desarrollo se basa en la generalidad de atención a población vulnerable.



La investigación sugiere que los próximos alcaldes tengan la posibilidad de tener una

articulación entre las estrategias de desarrollo con las directrices de ordenamiento territorial, por

lo que la investigación queda en proceso de validación teórica para su aplicabilidad en el territorio.

Desde el alcance proyectado, se concibe la posibilidad de ulteriores investigaciones que conciban

la posibilidad de ejercer el desarrollo y el ordenamiento territorial para el municipio de Quipile y

municipios con similares condiciones económicas, sociales, culturales y ambientales.

Como consecuencia, el aporte al conocimiento parte desde las teorías del desarrollo

abordadas, cuya contribución conceptual es dada por la similitud y aplicabilidad en el contexto

abordado, pues las condiciones territoriales caracterizadas por la ruralidad, infirieron en la

selección de teorías. Desde la metodología se resalta el hecho de confrontar tres aspectos: 1) las

teorías de desarrollo territorial mencionadas con 2) el marco legal colombiano a partir de leyes e

instrumentos de planeación que infieren desde las escalas nacionales, regionales y locales; y con

3) la visión de los actores estratégicos entrevistados desde su posición como administradores del

municipio. Lo anterior que como resultado se contrastaron para lograr sintetizar los veintidós (22)

atributos del desarrollo territorial con el fin de dar la posibilidad de aplicabilidad en el municipio.

Conclusiones y recomendaciones

Desde las directrices de ordenamiento y estrategias de desarrollo territorial

para el municipio de Quipile

Los instrumentos de planeación del Ordenamiento Territorial incidieron en Quipile en la

manera que, desde un principio, el municipio concibió la autonomía territorial a partir de la



descentralización, pues el primer alcalde por elección popular ha indicado cómo tenía una libertad

absoluta en lo administrativo y financiero, por lo que el gobernador de turno no tenía ningún poder

administrativo sobre él. Lo anterior propendió a la subsidiariedad y complementariedad de las

administraciones posteriores con entes administrativos en las diferentes escalas con el fin de

armonizar las políticas de desarrollo y ordenamiento territorial.

Las divisiones eclesiásticas, judiciales, policivas y legales determinaron la organización

del territorio de manera diferente, esto se debe a que el territorio y la región es un constructo

individual de los intereses del gobierno frente a las condiciones físicas del territorio, pues cada

ente determina su ordenamiento territorial local y regional. Desde el ordenamiento territorial

erigido por los límites político-administrativos, existe una región construida desde las dinámicas

territoriales por la comunidad y las administraciones municipales, apoyándose entre sí con

proyectos e intercambio de recursos propios en estrategias a largo y mediano plazo; pero sin la

conformación de una figura administrativa, mediante nuevos esquemas asociativos de alianzas y

estrategias para que su producción sobrepase los límites político-administrativos en el municipio

de Quipile en el marco de una asociación municipal.

A partir del componente rural y la vocación rural del EOT municipal, se estipula que las

áreas rurales son dependientes de la cabecera municipal, por lo que la población debe acudir allí

para suplir servicios básicos, lo que generó largos desplazamientos y áreas rurales profundas sin

atención a servicios básicos. Por otra parte, desde el primer mandato del exalcalde Sierra bajo su

Plan de Desarrollo de Quipile 2004-2007, en la parte ambiental propendió a la delimitación

catastral de áreas de protección y conservación que previamente no se materializaron. Del mismo



modo, la producción agrícola es el único sustento económico para la población rural, en relación

a que el 91% de personas son habitantes rurales, por lo que los parámetros de explotación y

producción agropecuaria deben seguir siendo una estrategia organizada y sostenible para los

próximos Planes de Desarrollo, mediante la debida delimitación de áreas de producción y

conservación.

El gobierno municipal y departamental ha implementado políticas de ordenamiento

territorial, en su visión rural como un enfoque económico y social, pero que cumplen una

homogeneización de la ruralidad, como la conformación agropecuaria de la caña de azúcar, panela

y café del municipio de Quipile. Las políticas nacionales de desarrollo rural están orientadas a la

preservación de los minifundios como áreas de producción agropecuaria, apoyando principalmente

a los hacendados. Sin embargo, desde las nuevas estrategias para el Plan de Desarrollo de Quipile

2016-2020, se estipula la cosecha y la producción de mercados con el mango o cacao que no

necesitan gran extensión de terreno, lo que apoya al hecho de la organización minifundista en el

territorio rural que en el futuro podría ser regulada mediante las disposiciones legales para la

conformación de Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (ZIDRES) (Ley 1776

de, 2016). Como resultado, según las limitaciones al formular los Planes de gobierno, los alcaldes

destacaron que el municipio continúa siendo de sexta categoría, por lo que algunos municipios

rurales dispersos aún no cuentan con el fortalecimiento institucional para aplicar las estrategias de

ordenamiento territorial direccionadas desde la nación y el departamento.

El decrecimiento poblacional es moderado según las proyecciones de población del DANE

para el año 2005, ya que es del 0,96% y en gran medida se debe a la migración de la población



joven a centros urbanos más grandes en búsqueda de oportunidades, pero ¿qué puede ofrecer el

municipio para evitar el decrecimiento poblacional? Potencializar el desarrollo local de manera

que los minifundios puedan establecer la organización equitativa de los lotes rurales para los

hacendados, evitando los latifundios improductivos o de mayor poder hacendatario, así como la

integración o englobe de los mismos para monocultivos, apoyando la idea del alcalde de la vigencia

2016-2019, con nuevos cultivos como el aguacate hass, el mango y el cacao en los programas

liderados por la Secretaría de Agricultura Departamental y de la Secretaría Departamental de la

Mujer para la inclusión de la mujer en las actividades rurales y su capacitación en actividades en

el sector secundario de la economía.

La visión regional del EOT de Quipile, reconoce tres características para fortalecer sus

alianzas estratégicas con municipios vecinos, sin embargo, los mandatarios entrevistados aplicaron

dos, la primera a partir de la conexión de vías colectoras departamentales y la segunda con la

comercialización de productos; por consiguiente, dichas estrategias apoyaron a la potencialización

de las inspecciones de La Virgen y La Sierra denominadas como polos de desarrollo. Existe la

posibilidad de las asociaciones municipales en el marco de la LOOT (Ley 1454 de, 2011), sin

embargo, el municipio de Quipile no lo contempló desde lo legal, debido a los factores políticos,

por lo que en los mandatos solo se realizaron desde cooperaciones mutuas y de buena vecindad.

La disposición geográfica de las provincias administrativas del departamento de

Cundinamarca relegó a Quipile por estar en un punto de conexión final de la provincia del

Tequendama, pero con el potencial de una variedad de pisos térmicos para diferentes cultivos, así

como una conexión con municipios de la provincia de Magdalena Centro mediante los mercados



productivos, el intercambio y la regionalización de productos; así como la presencia de

ecosistemas importantes con proyectos ambientales de conservación y manejo liderados por la

Corporación Autónoma Regional (CAR) de Cundinamarca con el municipio de Pulí, que sirvieron

para establecer alianzas entre la población rural y su producción agropecuaria, como lo expuso el

exalcalde Sierra.

Las estrategias de desarrollo territorial para Quipile se establecieron mediante la

concepción de desarrollo a partir del progreso socio-económico, dirigidas por el Estado en el marco

de la (Ley 152 de, 1994), razón por la cual el municipio de Quipile enmarcó sus Planes de

Desarrollo en conceptos como la prosperidad, la visión social, el desarrollo social, el progreso, el

cambio y la unión. Bajo los principios de concurrencia, subsidiariedad y complementariedad entre

las entidades de planeación en las diferentes escalas, la administración municipal aplicó los Planes

de Desarrollo de manera autónoma como lo expone la ley, y contando con el apoyo de consultorías

privadas para su revisión de potencialidades y falencias para cada periodo de gobierno en el corto

plazo. Lo anterior generó que las consultorías formularan instrumentos de planificación con

estrategias locales homogéneas y que las dimensiones económicas y socio-culturales siguieran

contemplando las disposiciones nacionales y no las características locales.

Recomendaciones a partir de la gestión urbana

A partir de la metodología implementada para la presente investigación, se destaca el hecho

de poder corroborar y acentuar las particularidades que tuvo el municipio caso de estudio frente al

tema abordado. No obstante, la gestión urbana puede verse reflejada mediante las acciones e



intervenciones que cada actor estratégico del territorio haya ejercido para el cumplimiento de

metas propuestas desde el inicio de cada mandato. Sin embargo, es de resaltar que las directrices

de ordenamiento territorial implantadas desde las disposiciones nacionales deberán estar a cargo

en el futuro próximo de las instancias locales regionales que municipios de sexta categoría con

características rurales dispongan, entre las que se destaquen teorías de desarrollo territorial locales

replicables para cada caso.

La gestión urbana como ejercicio profesional debe hacer apoyo técnico en el componente

rural de los instrumentos de planificación de los territorios rurales colombianos, cuyo uno de sus

fines sea el diagnóstico de desarrollo territorial, el cual permita establecer directrices y

lineamientos para las funciones de las metas en los próximos Planes de Desarrollo y para la nueva

generación de los POT modernos, lo cual permita evitar el decrecimiento de la población rural y

establecer condiciones dignas para el desarrollo territorial integrado y rural. Por otra parte, la

visión prospectiva de los instrumentos de planeación podrá encargarse de la mejora de atributos

del desarrollo territorial cuando el concepto de desarrollo tenga más implicaciones que las del

progreso socio-económico estipuladas en las directrices nacionales, así como la provisión de

herramientas técnicas e instrumentos para que los gestores urbanos puedan ejercer labores de

asesoría para la formulación de dichos instrumentos de planeación.

Desde nuevas formas de distribución de estrategias de desarrollo social, en donde el

principal interés no es el de la gestión de proyectos de infraestructura, sino de los incentivos a las

comunidades para el desarrollo y la coalición en el marco del fortalecimiento de los asentamientos

urbanos y rurales, se destacan los comportamientos “topofílicos” de la comunidad local desde la



teoría del Desarrollo territorial integrado, los cuales tienen como objetivo común de propiciar las

capacidades de ser gestoras de su propio desarrollo, a partir de acciones puntuales como en la

mejora del medio ambiente y del hábitat, la creación de infraestructura económica en mercados

locales y la infraestructura para el bienestar económico y sostenible de la economía de la población,

cuyo funcionamiento continuo dependerá de las próximas acciones a realizar por los tomadores de

decisiones quienes obran como gestores urbanos de su propio territorio.

Un factor importante para la gestión urbana, consta de tener en cuenta el rol del sector

privado como actor del territorio en la implementación de esquemas asociativos, pues esto genera

condiciones de desarrollo económico para el municipio, el cual podría reflejarse al momento de la

comercialización regional de productos locales. Su participación en escenarios futuros mediante

alianzas estratégicas, constará de los instrumentos y disposiciones que el ordenamiento territorial

proscriba para que las condiciones se den de manera equitativa entre la población, los actores

estratégicos del territorio y los privados.



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Bogotá: Universidad Piloto de Colombia.



Anexos

Formato del consentimiento informado de las entrevistas



Consentimiento informado de entrevista

El propósito de esta entrevista abierta tiene como fin complementar el proceso académico de

investigación para la tesis de maestría en Gestión Urbana de la Universidad Piloto de Colombia,

la cual se denomina “Lineamientos para la formulación de estrategias de ordenamiento y

desarrollo territorial en el ámbito local a partir de una visión regional. Caso de estudio,

municipio de Quipile, departamento de Cundinamarca”.

Para participar en la entrevista, se le pedirá responder unas preguntas abiertas, por lo que ninguna

tiene una respuesta válida, se espera encontrar el punto de vista del entrevistado acerca del tema

de investigación. Se llevarán a cabo a partir de una charla informal donde algunas preguntas

complementarias se harán en el caso que alguna respuesta requiera profundización.

La participación en este estudio es estrictamente voluntaria. La información que se recoja será

confidencial y no se usará para ningún otro propósito fuera de los de esta investigación. Sus

respuestas a la entrevista serán anónimas en el caso que así lo desee.

Si tiene alguna duda sobre este proyecto, puede hacer preguntas en cualquier momento durante su

participación en él. Igualmente, puede retirarse del proyecto en cualquier momento sin que eso lo

perjudique en ninguna forma. Si alguna de las preguntas durante la entrevista le parece incómoda,

tiene usted el derecho de hacérselo saber al investigador o de no responderlas.

Agradezco de antemano su participación.

Manifiesto que recibí una explicación clara y completa del objeto del proceso de entrevista y el

propósito de su realización. También recibí información sobre la grabación y la forma en que se

utilizarán los resultados.

Hago constar que he leído y entendido en su totalidad este documento, por lo que en constancia

firmo y acepto su contenido.

FORMATOS FIRMADOS EN ORIGINAL

________________________________

Nombre:

C.C. Permanecer como anónimo SI NO

Día Mes Año

Lineamientos para la formulación de estrategias de ...

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